2018. 11. 29. atlatszo.hu 1
A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság), megkapta Dunaújváros Megyei Jogú Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) tájékoztató levelét, melyben a Kis Zoltán bejelentése ügyében indított vizsgálati eljárás során Önhöz intézett megkeresésre reflektált. Engedje meg, hogy szíves elnézését kérjem előző levelemben vétett elírás miatt. Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2 0 1 1 . évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.). 3. § 5. pontja alapján közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat. Ugyanezen § 6. pontja szerint közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2 0 1 1 . évi C L X X X I X . törvény (a továbbiakban: Mötv.) 72. § (4) alapján a polgármesterre, valamint a 79. § (2) bekezdése alapján az alpolgármesterre is alkalmazni kell a vagyonnyilatkozat-tételi szabályokat, tehát a megválasztáskor, majd azt követően évente vagyonnyilatkozatot kötelesek tenni a helyi önkormányzati képviselők vagyonnyilatkozatára vonatkozó szabályok szerint. A z Mötv. 39. § (3) bekezdése alapján „a vagyonnyilatkozatot a szervezeti és működési szabályzatban erre kijelölt bizottság (a továbbiakban: vagyonnyilatkozat-vizsgáló bizottság) tartja nyilván és ellenőrzi. Az önkormányzati képviselő vagyonnyilatkozata - az ellenőrzéshez szolgáltatott azonosító adatok kivételével - közérdekből nyilvános. Az önkormányzati képviselő és hozzátartozója tárgyévben tett vagyonnyilatkozatának benyújtását követően, az előző évre vonatkozó vagyonnyilatkozatukat a vagyonnyilatkozat-vizsgáló bizottság a
1125 Budapest, Szilágyi Erzsébet fasor 22/C.
Tel.: +36 1 391-1400 Fax: +36 1 391-1410
ugyfelszolgalat@naih.hu www.naih.hu
2018. 11. 29. atlatszo.hu 2
képviselőnek visszaadja. Az önkormányzati képviselő hozzátartozójának nyilatkozata nem nyilvános, abba csak a vagyonnyilatkozat-vizsgáló bizottság tagjai tekinthetnek be az ellenőrzés céljából." A polgármester és az alpolgármester vagyonnyilatkozatai tehát közérdekből nyilvánosak, amelyeket bárki számára megismerhetővé kell tenni. A közérdekű adatigénylés teljesítésének vonatkozásában az Infotv. 30. § (2) bekezdése kimondja, hogy „az adatigénylésnek közérthető formában és - amennyiben ezt az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv aránytalan nehézség nélkül teljesíteni képes - az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni. Ha a kért adatot korábban már elektronikus formában nyilvánosságra hozták, az igény teljesíthető az adatot tartalmazó nyilvános forrás megjelölésével is. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthető formában nem lehet eleget tenni." A fentiek alapján az önkormányzat köteles az adatigénylést a kért formában teljesíteni, így azokat az adatigénylő részére elektronikus másolatban megküldeni. Az Infotv. 26. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek (a továbbiakban együtt: közfeladatot ellátó szerv) lehetővé kell tennie, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot és közérdekből nyilvános adatot - az e törvényben meghatározott kivételekkel - erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse. Ugyanezen § (2) bekezdése szerint „Közérdekből nyilvános adat a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személy neve, feladatköre, munkaköre, vezetői megbízása, a közfeladat ellátásával összefüggő egyéb személyes adata, valamint azok a személyes adatai, amelyek megismerhetőségét törvény előírja. A közérdekből nyilvános személyes adatok a célhoz kötött adatkezelés elvének tiszteletben tartásával terjeszthetőek. A közérdekből nyilvános személyes adatok honlapon történő közzétételére az 1. melléklet és a közfeladatot ellátó személy jogállására vonatkozó külön törvény rendelkezései irányadóak". A jelenleg a z Mötv. nem rendeli el, hogy a vagyonnyilatkozatokat honlapon is közzé kellene tenni, illetve az Infotv. 1. melléklete sem tartalmaz erre utaló rendelkezést. A hazai információszabadság gyakorlatban azonban számos önkormányzat döntött úgy, hogy az Infotv. 37. § (3) bekezdésével élve, egyedi közzétételi lista megalkotásával, a honlapján közzé teszi a képviselő testület tagjainak vagyonnyilatkozatát. A fentiek alapján - tekintettel arra, hogy az adatigénylésre adott válasz a https://kimittud.atlatszo.hu/request/pelle sandor polgármester vagyon internet oldalon is nyilvánosságra kerülne - Önök akkor járnak el az Infotv. fenti rendelkezéseinek megfelelően, ha az adatigénylést úgy teljesítik, hogy az nem jár együtt a honlapon való közzététellel, vagy a képviselőtestület egyedi közzétételi listát alkot a vagyonnyilatkozatok saját honlapon történő közzététele érdekében. Ebben az esetben a jövőbeni adatigényléseket az Infotv 30. § (2) bekezdése alapján, - vagyis „ha a kért adatot korábban már elektronikus formában nyilvánosságra hozták, az igény teljesíthető az adatot tartalmazó nyilvános forrás megjelölésével is" - teljesíthetik.
2
2018. 11. 29. atlatszo.hu 3
adatigénylésének elbírálásakor, illetve teljesítésekor emiatt megkülönböztetés érje. Az adatigénylés tehát megfelel az Infotv. előírásainak. Az Alkotmánybíróság az 31/1998. (VI. 25.) A B határozat indokolásában elvi éllel mondta ki, hogy joggal való visszaélés tilalma „nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom - az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában - az egész jogrendszerben érvényre jut". A testület e tilalomnak az egész jogrendszerre kiterjedő általános érvényét közvetlenül a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi X X . törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. §ának (1) bekezdéséből, vagyis a jogállamiság követelményéből vezette le. Következésképpen a joggal való visszaélés tilalma a közjogban is érvényesül, ahol „egyaránt irányadó a jogalkotó szervek, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására". Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát az alapjogok gyakorlása nem irányulhat a jog rendeltetésével össze nem egyeztethető célra, e jogok gyakorlása akkor számíthat törvényi védelemre és elismerésre, ha az a jogosultság rendeltetésének, céljának megfelelően történik. 1
2
A fent idézett határozatok alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság a joggal való visszaélés tilalmának alkalmazását, amely a polgári jog egyik sarkalatos eleme, kiterjesztette az összes jogágra. Másrészt a joggal való visszaélés tilalmának alkotmányos elvként történő alkalmazása során tekintettel kell lenni az Alaptörvény más rendelkezéseire is. A 31/1998. (VI. 25.) A B határozat szerint ugyanis a rendeltetésszerű joggyakorlás az egyes jogágakra jellemző sajátosságok figyelembe vételével, azoktól függő formában kell, hogy érvényesüljön a magyar jogrendszerben. A z alkotmányos alapelv és az információszabadság viszonyrendszerének vizsgálata során így szükségképpen figyelembe kell venni az említett alapjogra vonatkozó alaptörvényi rendelkezéseket és az Alkotmánybíróság esetjogát, valamint a jogszabályi kereteket és az ahhoz kapcsolódó jogalkalmazói gyakorlatot is. Az adatigénylő személyével, az információszabadság, mint alkotmányos alapjog jogosultjával kapcsolatban az Alaptörvény vonatkozó előírásából kell kiindulni. A V I . cikk (2) bekezdése szerint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez fűződő jog „mindenkit" megillet. A Magyarország jogrendszerének alapját megtestesítő jogszabály tehát nem csupán speciális jogalanyok számára biztosítja az említett alapjog gyakorlásának lehetőségét. Az alkotmányos rendelkezésekkel összhangban az Infotv. 28. § (1) bekezdése is általános alanyt, a „bárki" kifejezést alkalmazza a közérdekű adatigénylés benyújtójával kapcsolatban. E z is alapvetően arra utal, hogy az adatigénylés szempontjából irreleváns a benyújtó személye. Másrészt kiemelendő, hogy az információszabadság alkotmányos alapjog, ezért az a megismerés és terjesztés indokaira tekintet nélkül biztosított az Alaptörvény által. A közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerése, valamint a közérdekű adatok terjesztése nem célhoz kötött. E z azt jelenti, hogy ezen adatok megismerésének semmilyen érintettség vagy érdek nem feltétele. így a puszta kíváncsiság éppúgy megfelelő motivációja lehet az adatigénylésnek, mint az, ha valaki az így megismert közérdekű adatot a közéleti véleménynyilvánítása során terjeszteni kívánja. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) A B határozatában kifejtette: „Nem a polgárnak kell az információszerzés iránti érdekeltségét igazolnia, hanem a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia - törvényi okok fennállását bizonyítva - az igényelt információ esetleges megtagadását." 1 2
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében ,,[a] Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". L. 18/2008. (III. 12.) ABH.
3
2018. 11. 29. atlatszo.hu 4
Ezzel összefüggésben megemlítendő a 19/1995. (III. 28.) A B határozat, amely alkotmányos követelményként hivatkozott a korábbi adatvédelmi törvény, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) több előírására: „Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekű adatok megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmező ne csupán közérdekből, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése, vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a közérdekű adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekű adatot kezelő szerv nem jogosult az adatkérés céljának vizsgálatára sem." A z törvényi szabályozás A B által hivatkozott tartalmi elemei az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2 0 1 1 . évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) hatályba lépése óta sem változtak. A fentiekben hivatkozott alkotmánybírósági határozatokra a Hatóság rendszeresen hivatkozik az információszabadságot érintő gyakorlatában. Külön kiemelendő, hogy a NAIH/2015/1509/8/J. számú állásfoglalásában részletesen is foglalkozott a polgári jogi alapelvek, különös tekintettel a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének érvényesülésével az információszabadság vonatkozásában. Ebben a tekintetben azonban több aggályt is megfogalmazott. Az állásfoglalás kiemeli mindenekelőtt, hogy a polgári jogi alapelvek és az információs alapjogok érvényesítésének összhangba hozásának elméleti keretei kidolgozatlanok, sőt ez idő szerint még az sincs bizonyítva, hogy az alapjogi jogérvényesítés szabályai és a polgári jogi alapelvek minden esetben összhangba hozhatók. Továbbá a polgári jogi alapelvek alapvető jog érvényesítésével összefüggésben történő esetleges alkalmazása azért is problematikus, mert az alapjogi korlátozás alkotmányos feltételrendszere nem tartalmazza a magánjogi alapelvek katalógusát. Ezért ha komolyan felmerül a polgári jogi alapelvek alapvető jog érvényesítésével összefüggésben történő alkalmazásának szükségessége, az a Hatóság álláspontja szerint Alaptörvény módosítást igényelne. Az említett dokumentum végső következtetése értelmében „a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog érvényesítésével kapcsolatban keletkező, az alkotmányjog terrénumába tartozó jogviszonyokra nem illenek a magánjogi jogviszonyok - így a személyiségi jogok - ismérvei, ezért a polgári jogi anyagi alapelvek nem vonatkoztathatók azokra". A Kúria 16/2013. számú polgári elvi határozata is elismeri, hogy „[ájltalában helytálló az a felfogás, hogy az adatigénylés indoka közömbös, és az adatigénylő nem köteles számot adni arról, hogy mely okból kívánja a közérdekű adat vagy a közérdekből nyilvános adat kiadását. Ugyanakkor hozzáteszi azt is, hogy az információszabadság gyakorlása nem ütközhet a Ptk. 5. §-ába. Erre való tekintettel állapította meg a Kúria az adott ügyben, hogy „a felperesek nem közérdekből, nem a közérdek érvényesülése céljából" kérték az adatok kiadását. 3
A Kúria döntésével összefüggésben azonban figyelembe kell venni, hogy az nem erga omnes hatályú, szemben az Alkotmánybíróság határozataival. Következésképpen az ott megfogalmazott elvi tételek kizárólag a bíróságokra nézve bírnak kötelező erővel. A fent idézett alkotmánybírósági döntések alapján azonban a bíróság továbbra sem vizsgálhatja a közérdekű adatigénylések célját, ellenkező esetben ugyanis az adott ügyben hozott ítélet
3
http://vvww.kuria-birosag.hu/hu/elvhat/162013-szamu-polgari-elvi-hatarozat.
4
2018. 11. 29. atlatszo.hu 5
sértené a 32/1992. (V. 29.) A B határozatában kifejtetteket, és ezáltal alkotmányellenesnek minősülne. Ahogy a taláros testület a 16/2016. (X. 20.) A B határozatban megfogalmazta: Amennyiben a bíróság jogerős ítéletében nem tartja tiszteletben az Alaptörvény autentikus értelmezését, úgy a z Alkotmánybíróság feladata a z ilyen ítéletek alkotmányjogi panasz keretében történő felülvizsgálata és szükség esetén megsemmisítése. A z Alaptörvény mérlegelést nem tűrően az Alkotmánybíróság kötelezettségévé teszi, hogy az Alaptörvénybe ütköző bírósági döntést megsemmisítse és ezáltal is érvényt szerezzen az Alaptörvény normahierarchiában betöltött legfőbb szerepének. „Ezt vonná kétségbe az, ha az alkotmánybírósági határozatot akár a jogalkotó, akár - mint jelen esetben - a jogalkalmazó szelektíven, megszorítóan alkalmazná, illetve más módon nem érvényesítené megfelelően". 4
Összefoglalásképpen megállapítható, a 31/1998. (VI. 25.) A B határozat és a 18/2008. (III. 12.) A B határozat alapján értelmében az Alkotmánybíróság a joggal való visszaélés tilalmának alkalmazását kiterjesztette az összes jogágra. Ezt azonban nem általános érvénnyel, hanem azzal a kikötéssel, hogy a rendeltetésszerű joggyakorlás elvének az egyes jogágaktól függő formában kell érvényesülnie. E z az információszabadság esetében azt a következményt vonja maga után, hogy - tekintettel a 32/1992. (V. 29.) A B határozatában és a 19/1995. (III. 28.) A B határozatban kifejtettekre - a közfeladatot ellátó szervek sem a közérdekű, sem pedig a közérdekből nyilvános személyes adatok esetében nem tehetik vizsgálat tárgyává az adatigénylés célját. Az ezzel ellentétes értelmezés ugyanis sértené a 33/2012. (VII. 17.) A B határozat és a 45/2012. (XII. 29.) A B határozat indokolásában megerősített alkotmány egységének és zártságának elvét, mivel a taláros testület egyes, Alaptörvényben foglalt rendelkezések értelmezésével kapcsolatos gyakorlata kerülne önmagával ellentmondásba. Ezt az értelmezés nem csak a közfeladatot ellátó szervek, hanem a bíróságok esetében releváns. Amennyiben ugyanis az Alkotmánybíróság gyakorlatának figyelmen kívül hagyásával, azzal ellentétes ítéletet hoznak, az alkotmányossági felülvizsgálatot és alaptörvény-ellenesség megállapítását vonja maga után. A Hatóság felhívja az Önkormányzat figyelmét arra, hogy az információszabadság érvényre juttatása a közfeladatot ellátó szervek alkotmányos kötelezettsége. Ahogy azt az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése megfogalmazza: „AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége". Ezzel összefüggésben a Hatóság tájékoztatja az Önkormányzatot arról, hogy az Infotv. számos olyan rendelkezést tartalmaz, amely a közfeladatot ellátó szervek alkotmányos kötelezettségeinek teljesítését teszi lehetővé, adott esetben pedig megkönnyíti. Ezek - többek között - a következők: - Amennyiben az adatigénylés nem egyértelmű, az adatkezelő felhívja az igénylőt az igény pontosítására [Infotv. 28. § (3) bekezdés]; Amennyiben az adatigénylés jelentős terjedelmű, illetve nagyszámú adatra vonatkozik, vagy az adatigénylés teljesítése a közfeladatot ellátó szerv alaptevékenységének ellátásához szükséges munkaerőforrás aránytalan mértékű igénybevételével jár, az adatigénylés teljesítésére nyitva álló határidő egy alkalommal 15 nappal meghosszabbítható. Erről az igénylőt az igény beérkezését követő 15 napon belül tájékoztatni kell [Infotv. 29. § (2) bekezdés]; Az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv az adatigénylés teljesítéséért - az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően - költségtérítést állapíthat meg,
4
16/2016. (X. 20.) AB határozat, Indokolás [25]. 5
2018. 11. 29. atlatszo.hu 6
-
amelynek összegéről az igénylőt az igény teljesítését megelőzően tájékoztatni kell [Infotv. 29. § (3) bekezdés]; Ha az adatigénylés teljesítése a közfeladatot ellátó szerv alaptevékenységének ellátásához szükséges munkaerőforrás aránytalan mértékű igénybevételével jár, vagy az a dokumentum vagy dokumentumrész, amelyről az igénylő másolatot igényelt, jelentős terjedelmű, illetve a költségtérítés mértéke meghaladja a kormányrendeletben meghatározott összeget, az adatigénylést a költségtérítésnek az igénylő általi megfizetését követő 15 napon belül kell teljesíteni. Arról, hogy az adatigénylés teljesítése a közfeladatot ellátó szerv alaptevékenységének ellátásához szükséges munkaerőforrás aránytalán mértékű igénybevételével jár, illetve a másolatként igényelt dokumentum vagy dokumentumrész jelentős terjedelmű, továbbá a költségtérítés mértékéről, valamint az adatigénylés teljesítésének a másolatkészítést nem igénylő lehetőségeiről az igénylőt az igény beérkezését követő 15 napon belül tájékoztatni kell [Infotv. 29. § (4) bekezdés].
A fenti jogszabályi rendelkezések megfelelő keretet biztosítanak minden közfeladatot ellátó szerv részére annak érdekében, hogy az Alaptörvényben és az Infotv.-ben foglalt kötelezettségnek eleget tegyenek, ezáltal pedig - az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdésére tekintettel - érvényre juttassák az információszabadságot. A közfeladatot ellátó szerv továbbra sem hivatkozhat arra egy közérdekű adatigénylésjeljesítésének megtagadása során, hogy az ahhoz szükséges „kapacitással a Hivatal nem rendelkezik, a közérdekű adatigénylések teljesítése a Hivatal működését ellehetetlenítené, az sem az alapfeladatait nem tudná ellátni, sem az egyéb közérdekű adatigényléseket nem tudná teljesíteni". E z az érvelés ugyanis teljes mértékben kiüresítené az említett alapjogot, így nem csak törvény-, hanem alaptörvény ellenesnek is minősülne. Az információszabadság mint alapjog nem abszolút jellegű. E z azt jelenti, hogy korlátozásnak vethető alá, illetve bizonyos esetekben akár ki is zárható a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok megismerhetősége. A nyilvánosság korlátozásának eseteit az Infotv. 27. és 30. §-a tartalmazza. A z információszabadság törvényes korlátai a következők: nem közérdekből nyilvános személyes adatok; minősített adatok [Infotv. 27. § (1) bekezdés]; bizonyos, törvényben meghatározott érdekek védelme miatt meg nem ismerhető adatok [Infotv. 27. § (2) bekezdés]; üzleti titok [Infotv. 27. § (3)-(3b) bekezdés]; az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekének védelme miatt, uniós jogi aktus alapján meg nem ismerhető adatok; döntés megalapozását szolgáló adatok [Infotv. 27. § (5)-(6) bekezdés].
A z Infotv. 27. § (2) bekezdés e) pontja értelmében a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből korlátozhatja. Ugyanakkor a Hatóság felhívja az Önkormányzat figyelmét arra, hogy a közfeladatot ellátó szerveknek igen jelentős kötelezettségei vannak az adatigénylés megtagadása esetén is. Az Infotv. 30. § (3) bekezdése előírja, hogy ,,[a]z igény teljesítésének megtagadásáról, annak indokaival, valamint az igénylőt e törvény alapján megillető jogorvoslati lehetőségekről való tájékoztatással együtt, az igény beérkezését követő 15 napon belül írásban vagy - ha az
6
2018. 11. 29. atlatszo.hu 7
igényben elektronikus igénylőt.".
levelezési
címét közölte - elektronikus
levélben értesíteni
kell az
A Hatóság felszólítja az Önkormányzatot az Infotv, 56. § (1) bekezdése alapján arra, hogy 15 napon belül: teljesítse az adatigénylést azon adatok vonatkozásában, amelyek esetében nem állnak fenn az Infotv.-ben foglalt nyilvánosság korlátozó indokok; azon adatok esetében, amelyeket megismerhetőségét az Infotv. alapján jogszerűen korlátozni lehet, végezze el az Infotv. 30. § (1) bekezdésében foglalt felismerhetetlenné tételt, illetőleg tájékoztassa az igénylőt az adatok nyilvánossága korlátozásának jogszerű indokairól. A Hatóság álláspontja szerint az Önkormányzatnak lehetőssége van arra, hogy az adatigénylést olyan formában teljesítse, hogy az adatigénylés tartalma csak az adatigénylő számára váljon megismerhetővé. Kérem, hogy a megtett intézkedéseiről a jelen állásfoglalás kézhezvételétől számított 30 napon belül írásban tájékoztassa a Hatóságot.
Budapest, 2018. november
X"
Üdvözlettel:
Dr. PéteffaW prttila elnök \ c. egyetemi tanár
7