Régimen jurídico administrativo de la dinamización rural by Atelier Libros Jurídicos

Índice Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C apítulo I. L a necesidad de tener una visión real de los problemas y retos que existen en el medio rural . . . . . . . . . . . . .

Situación de nuestros municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II.

Problemas y retos de las zonas rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. El desarrollo rural sostenible como mecanismo de dinamización . . . .

C apítulo II. Instrumentos normativos para regenerar el mundo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Políticas públicas de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II.

Políticas públicas adaptadas en España para la revitalización del mundo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Desarrollo autonómico de las actuaciones específicas sobre el territorio rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C apítulo III. M ecanismos legales puestos a disposición por la legislación local para la lucha contra la despoblación . . . .

La potencialización del papel de las Diputaciones . . . . . . . . . . . . . . .

II.

La gestión compartida como instrumento jurídico de revitalización . . .

Los consorcios locales como instrumentos eficaces en la revitalización de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mancomunidades de municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Planes provinciales y otros instrumentos de gestión compartida . .

Índice

III. La fusión de municipios como fórmula frente a la despoblación de las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV.

Regímenes municipales especiales. El Consejo Abierto . . . . . . . . . . . .

La oportunidad de supervivencia de los municipios a través de las comarcas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C apítulo IV. L a garantía de instrumentos jurídicos para dinamizar el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Organización, gobierno y dinamización rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II.

El Patrimonio local como elemento dinamizador de la economía de los pequeños municipios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Bienes comunales o de aprovechamiento común. . . . . . . . . . . . . . .

2. Bienes de propios o bienes patrimoniales locales . . . . . . . . . . . . .

3. Montes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Uso, aprovechamiento y defensa del patrimonio local . . . . . . . . . .

III. La protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible del medio rural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. La planificación como instrumento de dinamización rural . . . . . . .

2. La custodia del territorio y su impronta en la dinamización rural . .

3. Modernización del sector agroambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IV. La importancia de una Política Agraria Común adaptada al desarrollo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C apítulo V. Á mbitos en los que incidir como potenciadores del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sector agroalimentario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. La calidad de los productos agroalimentarios como impulsores de las zonas rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Aprovechamiento de los valores ecosistémicos del territorio . . . . . . . .

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III. Transición energética y territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IV.

Infraestructuras y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Empoderamiento de la población femenina y de los jóvenes . . . . . . .

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VI. Ordenación del territorio y urbanismo en las zonas rurales . . . . . . . .

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Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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II.

Prólogo Frente a las reiteradas llamadas a la inteligencia colectiva (social y territorial), vivimos en escenarios de diversidad y conflicto. Se ha hablado así, con razón, de la “sociedad de las brechas” (Daniel Innerarity). Y uno de esos “desgarros sociales” es hoy, sin lugar a dudas, la —aparente— contraposición entre lo rural y lo urbano. Más allá de la valoración/calificación de los resultados obtenidos — desde la propia complejidad de evaluación cualitativa de la ejecución de políticas públicas transversales y genéricas—, lo cierto es que la lucha contra la despoblación, la revitalización de las zonas rurales y la efectiva capacitación de los territorios para su progreso —adaptado a sus circunstancias y posibilidades— ha sido y es no sólo un eje fundamental estratégico de las últimas legislaturas (a escala tanto nacional como regional y local), sino un auténtico “reto de país”. Porque el diagnóstico parece claro, pero no tanto las soluciones y su implementación real. La despoblación, el aislamiento y la falta de cohesión, la infradotación de servicios públicos, el desequilibrio territorial o la falta de empleo y emprendimiento son sólo algunas manifestaciones de un fenómeno ya enquistado en nuestro país. En algunas Comunidades Autónoma con mayor intensidad que en otras, pero desde una innegable y compleja realidad. Y frente a ello quizás han predominado las estrategias, las grandes —pero vacuas— declaraciones o las medidas meramente sectoriales, sin afrontar un problema que imbrica integración y singularidad. Porque los problemas reales de las zonas rurales son sistémicos, pero, a la vez, dependen de las circunstancias y particularidades de las mismas. Afrontar el reto de la despoblación, en conexión con el propio reto demográfico o las políticas de género, y la necesaria transición hacia nuevos escenarios globales de sostenibilidad, neutralidad climática y resiliencia del modelo económico y productivo, exige, así, tener en cuenta la convergente 11

Prólogo

y asimétrica problemática (social, cultural, económica, etc.) de dichos territorios y a la vez, sus particularidades y capacidades de desarrollo. En este contexto genérico, resulta especialmente gratificante prologar esta magnífica obra de la profesora González Bustos, relativa a los instrumentos y fórmulas de dinamización y regeneración del mundo rural. Si los problemas son sistémicos, y los factores plurales, las soluciones han de basarse también en análisis multidisciplinares, con especial atención a las posibilidades de mejora del marco regulatorio aplicable. Afrontar, así, los problemas y retos del medio rural, desde el riguroso diagnóstico de la situación actual, a través del análisis crítico de las políticas —europeas e internas— implementadas resulta no sólo oportuno sino necesario en un contexto, como digo, de aparente falta de resultados y de cuestionamiento de los logros reales de tales políticas. La profesora González Bustos analiza, así, en primer lugar, combinando rigurosidad con claridad expositiva, los diferentes mecanismos y posibilidades —regulatorias y organizativas— existentes en nuestro ordenamiento jurídico para poder afrontar, desde postulados de efectividad y coherencia, esta lucha global contra la despoblación, la disgregación y los desequilibrios territoriales, con especial atención, como se sabe, a las zonas, áreas y municipios rurales. La revitalización del mundo rural, desde esta perspectiva, puede conseguirse a través de fórmulas de colaboración inter y supramunicipal, mecanismos de gestión conjunta, compartida o colaborativa, instrumentos de fusión de municipios o, en fin, posibilidades de agregación supralocal, sobre todo desde el punto de vista del aseguramiento y mejora de la prestación de los servicios públicos (esenciales al menos) a los ciudadanos. El acertado análisis de estas posibilidades organizativas desvela, ante todo, la necesidad de la colaboración administrativa para la satisfacción adecuada de las necesidades públicas, que, en materia de despoblación interior, torna en auténticas demandas vitales (de desarrollo, progreso y mantenimiento activo de los núcleos rurales aislados). La organización y gestión relacionales ofrecen, así, diferentes y variadas posibilidades, desde enfoques centrados más en el ciudadano —y sus derechos y servicios— que en el desarrollo autárquico de las competencias, más en la consecución transparente de resultados que en las estrategias políticas internas y más, en fín, en un desarrollo real y equilibrado del territorio que en formulaciones uniformes y asépticas de mecanismos estandarizados, pero no siempre efectivos, de promoción del mundo rural. Se precisan, pues, enfoques regulatorios de recentralización de las personas, las colectividades y los territorios. La regulación inteligente de las dinámicas territoriales pasan por la superación seguramente de los

Régimen jurídico administrativo de la dinamización rural

mecanismos tradicionales de intervención/prestación pública, a fin de implementar fórmulas realmente innovadoras de dinamización de las poblaciones rurales. Las posibilidades de integración y cooperación organizativas han de combinarse con la garantía de instrumentos jurídicos adecuados para este objetivo, bien en sede de planificación bien a través de la implementación de políticas tanto transversales (ordenación del territorio, protección ambiental, acción climática, etc.) como sectoriales. Muy acertadamente, y reflejo de la propia sensibilidad —y conocimiento profundo— de la autora sobre la cuestión, se afrontan en el estudio las posibilidades, pues, de instrumentalización del patrimonio local como auténtico elemento dinamizador de las economías rurales. Obviamente si lo que se pretende es la capacitación colectiva para el desarrollo sostenible de cada zona, la revalorización y aprovechamiento óptimo —no sólo económico— de los bienes públicos locales será un factor decisivo en materia de dinamización de las mismas, tanto en el caso de bienes comunales o demaniales como privativos de las entidades locales. La puesta en valor del propio patrimonio local resulta esencial a estos efectos, en tanto recurso de desarrollo inmediatamente relacionado con las dinámicas socioeconómicas particulares. La identidad cultural de un territorio, clave para su progreso y revitalización, ha de apoyarse sin duda en los recursos endógenos, aunando protección y defensa con el aprovechamiento sostenible y racional de los mismos como fórmula de desarrollo. Pero no se trata sólo de optimizar los recursos materiales y culturales, sino también el propio capital natural. La protección del medio ambiente y la tutela solidaria de los bienes ambientales resulta clave en cualquier estrategia rural de progreso. Desarrollo rural sostenible e inteligencia territorial se convierten, así, en factores axiales de cualquier estrategia de revitalización. A lo que ha de unirse, como muy bien estudia la autora, las exigencias de una planificación integrada, de modernización del sector agroambiental y de adecuada aplicación de las propias políticas —de origen comunitario— agrícolas, en contextos además de profunda renovación de la Política Agrícola Común (2023-2027). El capítulo quinto se refiere, finalmente, a los diferentes ámbitos de regulación/incidencia para el reforzamiento y potenciación —de la singularidad y capacidad de progreso— de los territorios. Es evidente que una adecuada ordenación del sector agroalimentario —con fomento decidido de los productos locales de calidad y cercanía—, de la transición energética —hacia nuevos escenarios de neutralidad climática, potenciación de las energías renovables, fomento de la capacitación colectiva de los consumidores a través de las comunidades energéticas locales, producción distribuida de nuevos recursos energéticos, etc.,— o de la dispo-

Prólogo

nibilidad, suficiencia y adecuación de infraestructuras, redes y servicios, resulta hoy clave para la satisfacción de las demandas ciudadanas de las zonas rurales, desde la objetivización del interés general y, sobre todo, la adaptación de las respuestas normativas a los problemas específicos de las mismas. Frente a la actual uniformización regulatoria en materia de régimen local básico —en un escenario, o mapa local, marcado sin embargo por el inframunicipalismo y la atomización territorial—, se precisa la búsqueda de fórmulas de potenciación local basadas en la diferencia y en las características específicas de cada zona o área de actuación, aprovechando, como bien dice la autora, los valores ecosistémicos de cada territorio, pero dotando de suficiencia de recursos y de infraestructuras a los gobiernos locales, sobre todo en el caso de los pequeños municipios rurales. Y todo ello en un marco público de promoción marcado por políticas de empoderamiento activo de la mujer y favorecimiento de sus capacidades, de formación y orientación continuadas de la población joven —a los efectos de disuadir su marcha hacia los grandes núcleos urbanos— y de favorecimiento de las actuaciones territoriales y urbanísticas orientadas a dichos objetivos de dinamización empresarial, fomento del empleo, diversificación turística, aprovechamiento de los espacios naturales, etc. La España vacía no puede ser la España olvidada. Las zonas rurales han de convertirse, de forma efectiva, en territorios de oportunidad, desde la singularidad y el aprovechamiento inteligente de sus recursos. El cierre de la brecha territorial exige, en este sentido, una acción pública decidida de reequilibrio institucional, apoyando acciones, proyectos y dinámicas de dinamización rural desde marcos regulatorios adecuados, coherentes y eficaces. Se ha escrito ya mucho sobre desarrollo rural sostenible. Pero, de nuevo otra brecha: entre la literatura científica y la materialización de las políticas en la realidad. La consecución de objetivos —y la solución de los graves problemas actuales de la España rural— demanda insistir y perseverar en la exigencia de acciones públicas efectivas. Pero este libro de la profesora González Bustos, que tengo el honor de prologar, no es una obra más en tal sentido. Pretende sintetizar y actualizar el conjunto de fórmulas, herramientas y ámbitos de gestión imbricados en los procesos de revitalización de las zonas rurales, desde una exposición clarificadora, crítica y valorativa. Al acierto en la elección del tema de estudio, de máxima actualidad, se une una sistemática y un desarrollo jurídico rigurosos de las distintas parcelas examinadas. Como se ha dicho, un territorio —o una zona o un pequeño municipio rural— será más inteligente cuanto más capital social o capital comu-

Régimen jurídico administrativo de la dinamización rural

nitario posea. El capital social es el sistema de normas que rigen la convivencia, el modo de resolver los conflictos, la participación ciudadana para enfrentarse a los problemas y ampliar las capacidades de acción propia, el clima emocional, las asociaciones privadas y las instituciones públicas ( José Antonio Marina). Revitalizar, regenerar o dinamizar el desarrollo rural depende, en definitiva, de la adecuada ordenación de estas posibilidades/capacidades. Pero sin esta visión sistémica, interrelacionada o multifactorial, enmarcada dentro de las posibilidades normativas/competenciales de actuación, no será posible ni el análisis ni la implementación de soluciones público-privadas al respecto. La profesora González Bustos, implicada desde hace tiempo en el estudio jurídico de la realidad local, las exigencias de igualdad efectiva en este ámbito entre mujeres y hombres o, entre otros muchos ámbitos de estudio, la proyección territorial de las actuales exigencias de protección ambiental o acción climática, asume directamente estas premisas, para presentar un estudio completo y sólido de las posibles soluciones jurídico-regulatorias a desarrollar en nuestro país. Se trata, por ello, de una obra muy oportuna y relevante, que aúna rigor científico y claridad expositiva, y que a buen seguro, y conociendo las “capacidades” de la autora, coadyuvará, desde el análisis jurídico prospectivo, a la sensibilización, ocupación —y no sólo preocupación— y logro de resultados en materia de lucha contra la despoblación, abandono de las zonas rurales, desequilibrio territorial y social (sobre todo en materia de servicios públicos) y revitalización de nuestros territorios y pueblos. Lorenzo Mellado Ruiz Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Almería