SER/OBSERVATÓRIO SOCIAL DE MARINGÁ '"'" 'asflio Sautchuck, 388 - CEP 87.013-190 - Maringá _ PR o servatorio@cidadaniafiscaJ.org.br Fone: (44) 3025-1282
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Ofício nO.218/; )15 -
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Maringá, 30 de novembro de 2015. CÂMARA MUNICIPAL DE MARINGÁ PROTOCOLO GERAL
limo. Sr. Presidente da Câmara Municipal,
Recebido em 30 111;1 li às
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horas
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runctonano esponsave
A SER/ObservatórioSocial de Maringá - OSM, pessoajurídica de Direito Privado, inscrita no CNPJ/MFsob o n.o 06.161.227/0001-03,associaçãocivil sem fins econômicos e sem vinculação político-partidária, que tem por missão promover açõesque proporcionem
à sociedadea coesãosocial por meio da vivência da ética e da cidadania, no exercíciodesta, visando o acompanhamento dos gastos públicos, prerrogativa prevista no artigo 5.°, incisos XXXIIIe XXXIVda Constituição Federal,de acordo com a Lei Federaln.o 12.527/2011 (Acesso
à Informação), art. 10, representada neste ato por sua Presidente, que ao final subscreve, vem respeitosamente à presençade Vossa Senhoria expor e solicitar o que segue: Trata-sede análisedo Projeto de LeiComplementar nO1574/2015 do Executivo,cuja a mensagem de lei (nO 105/2015) mencionou se tratar da criação da Agência Desenvolvimento Maringá S/A. Além disso, nesta mesma mensagem de lei, mencionou-se a necessidade de implantação de um parque tecnológico, o que seria viabilizado pela criação da mencionada Agência Desenvolvimento Maringá S/A, sob forma de Sociedade Economia Mista. Analisando este projeto de lei o Observatório entendeu ser necessáriaa urgente realização do presente ofício, pois localizou inúmeras ilegalidades que impedem que esta propositura do Poder Executivo tenha qualquer validade jurídica, conforme se explica abaixo.
1) DO DESVIO DE FINAUDADE A mensagem de Lei nO105/2015, como exposto, abordou a criação da Sociedadede Economia Mista Agência Desenvolvimento Maringá S/A, com o intuito de auxiliar na implantação de um parque tecnológico no município. Neste documento houve explicação a respeito de um parque que estaria sendo instalado em Santa Catarina, na cidade de Florianópolis, denominado Sapiens Parque,
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apontando que este seria o modelo mais assemelhado àquele que a Administração Municipal pretende implementar em Maringá. Também é esclarecido que no citado município o governo associou-se à Sapiens ParqueS/A, por meio da sociedade anônima de capital fechado Governo de SantaCatarina ParticipaçõesS/A. A Agênci~ Desenvolvimento Maringá S/A, seria constituída para associar-sea uma sociedade de propósito específico, nos moldes da SapiensParque. Portanto, nos termos da mensagem de lei, "a Agência de Desenvolvimento fv1aringá S/A representará o fv1unicipio em todos os ator legais na constituição e administração da Sociedade de Propósito Especifico que se constituirá para administrar o parque tecnológico."
Ocorre que, embora tenha sido apresentada toda esta motivação para a propositura do Projeto de LeiComplementar, quando se passaa analisaro projeto em si, não se localiza
qualquer referência ao Parque Industrial. Não há qualquer delimitação a respeito do objeto da Lei, sendo impossível aferir para qual finalidade ela foi elaborada: Vale destacar que, o que, efetivamente, deverá ser obedecido é tudo aquilo que se encontra descrito na Lei, sendo que a mensagem apenas se presta a explicar este texto legislativo, mas não traz nenhuma segurança ou qualquer tipo de vinculação. O texto legal, após sancionado, tem vigência própria, não estando atrelado a qualquer documento apresentado durante o seu trâmite, devendo, portanto, prever detalhadamente seu objeto, objetivos, finalidades e, quando possível, a forma de sua instrumentaIização Não é o que ocorre com este projeto de lei, onde suafinalidade fica completamente
confusa e obscura. O que fica totalmente perceptível quando se lê o seu artigo 3°: Art. 3°. A Desenvolvimento
fv1aringá S/A atuará nas áreas
tecnológica, educacional, cultural e ecológica,
mediante
social, econõmica,
ações de
planejamento,
organização, controle, assessoramento, fomento e execução. (grifo nosso) Afinal, o que a Desenvolvimento Maringá S/A irá fazer? Todas estas áreas mencionadas possibilitam um enorme campo de atuação. A Lei, portanto, atribui para esta Sociedadede Economia Mista uma abrangência inviável, inaceitável e ilícita. Menciona-se, neste ínterim, o art. 11 da Lei Complementar nO95/98 que dispõe sobre a elaboração, a redação,a alteração e a consolidação das leis, em seu inciso II, alínea a pontua expressamente que os textos de lei devem ser claros e precisos para que se
compreenda exatamente qual o alcance e finalidade da lei. Art. 11. [...] II - para a obtenção de precisão:
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a) articulara linguagem,técnicaou comum, de modo a ensejarperfeita compreensãodo objetivo da lei e a permitirque seutexto evidencie com clareza o conteúdo e o alcance que o legisladorpretendedar à norma; (grifo nosso) Assim,esta lei complementar foge inteiramente da técnica legislativa e mais, fere o Princípio da Legalidade,vez que suasdisposições genéricas não são capazesde garantir a segurançajurídica tanto dos administrados como da própria administração. Uma lei que tudo permite nada garante. Ainda mais quando se trata de Lei relacionada à Administração Pública,que fica sempre estritamente balizada pelos ditames legais. Mas, nesse caso, a lei não impõe os limites necessárioso que permite que esta EmpresaEstatal atue com uma liberdade incompatível com a sua natureza e totalmente desvinculadada motivação apresentada por meio da mensagem de lei nO105/2015. I Diante do exposto, o Projeto de Lei é totalmente inócuo, sendo que além de possuir
abrJgência imensurável em total desacordo com o Princípio da Legalidade e impedindo que se conheça qual o real objetivo da lei, ele não menciona nada do que foi exposto na mensagemde lei apresentada.
2) DA CONFUSÃO
A RESPEITO DO REGIME JURÍDICO
DA SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA QUE O PROJETO DE LEI VISA CRIAR As pessoas da administração pública direta, como por exemplo os Municípios, podem criar pessoas jurídicas autônomas, para fins de distribuição de competências administrativas, fenômeno denominado descentralizaçãoadministrativa. As empresasestatais (sociedadede economia mista e empresas públicas) são frutos desse instrumento de ação do Estado e podem ser subdivididas em duas espécies: a) as prestadoras de serviços público (artigo 175, Constituição Federal) ou b) exploradoras de atividade econômica, quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (artigo 173, Constituição Federal). O Município somente pode constituir empresasestatais para a prestação de serviços públicos ou a excepcional exploração de atividade econômica, desde que autorizado
por
lei específica. Essasempresasserãosubmissasao modelo disposto no direito privado, com
maior ou menor ingerência do regime jurídico administrativo, dependendo da sua finalidade. Ao constituir entidades da Administração Pública Indireta, na medida em que possuem personalidades jurídicas próprias, as empresas estatais atuam de forma paralela à Administração Direta. Bem por isso, tendo em vista que essas entidades são
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verdadeiras coadjuvantes das funções estatais,a interpretação dos princípios jurídicos que lhes são obrigatoriamente aplicáveisdeve ter como referência os objetivos estatais. Em que pese a existência de muitos pontos de identidade entre empresas estatais prestadoras de serviço público e exploradoras de atividade econômica, há muitas diferenças entre elas,principalmente no que concerne ao regimejurídico. Vale lembrar que, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem caminhado no sentido de que há exclusão dos preceitos insculpidos no artigo 173 da Constituição Federal em relação as empresas estatais prestadoras de serviços públicos (sociedade de economia mista e empresas públicas). Dessemodo, seu regime jurídico aproxima-se, cada vez mais, ao das pessoasjurídicas de direito público. Essaproximidade pode ser vista em vários aspectos, tais como, quanto: aos bens, à natureza dos atos de seus agentes, ao regime tributário, à relação com seusagentes, entre outros. Quanto às sociedadesde economia mista desenvolvedoras de atividade econômica, é importante ter presente que tem regime jurídico mais próximo ao da iniciativa privada, especialmente no que concerne às obrigações tributárias e trabalhistas. Por essa razão,
não se pode admitir, por incompatíveis os respectivos regimes, que se coexistam, na mesma estatal o objeto social pertinente à prestação de serviços públicos e aquele atinente à realização de atividade econômica. No projeto de lei em análise, essa confusão é expressa,como se pode observar especialmente do teor dos incisos do art. 3°, §
1°. Ressalta-seque o projeto de lei, que objetiva a concessão de autorização para a
criação da Agência de Desenvolvimento de Maringá S/A, sob a forma de sociedade de economia mista, elencou de forma excessivamentegenérica os objetivos e as finalidades da entidade. Diante da inexistência de delimitação razoável das atividades a serem desenvolvidas pela empresa estatal, por vezes, tem-se a impressão que a sociedade de economia mista, a ser criada, poderá desenvolver atividade de exploração econômica, bem como a prestação de serviços públicos, o que é, s.mj, inaceitável. Face ao exposto, as empresas estatais prestadoras de serviços públicos e as exploradoras de atividade econômica estão submetidas a regimes jurídicos que se diferenciam em muitos pontos, em razão da própria função social exercida pela atividade desenvolvida. Dessemodo, não se pode admitir, por incoerência lógica, que a sociedade de economia mista desenvolva atividades, cujo regimejurídico incidentes sejam diferentes. Além disso,ainda, é inadmissívelque autorização legal para a criação da empresa estatal
seja tão ampla, ao ponto de delegar ao estatuto jurídico ou a qualquer ato hierarquia inferior (decreto) a função de delimitar ou definir a atividade a ser desempenhada.
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3) DA INCONSmUCIONAUDADE
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EILEGAUDADE DOS DEMAIS DISPOSITIVOS DO
PROJETO DE LEI Além das já apontadas desconformidades legais, em vários outros artigos do Projeto de Lei nO1574/2015 podem ser localizadas ilegalidades, impeditivas de qualquer validade jurídica da norma. Ressaltamos, inicialmente, que o artigo 4° do presente projeto de lei determina que: fica autorizado "o Município a outorgar para a DesenvoLvimento Maringá S/A mediante ato do Chefe do Poder Executivo, os direitos de expLoração de bens, bem como direitos e serviços de sua tituLaridade". Por outro lado, o artigo 6°, inciso II, dispõe que o estatuto jurídico da entidade deverá dispor sobre "a sujeição ao regimejuridico
próprio das empresas privadas,
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabaLhistas e tributários". Em um primeiro momento
(no artigo 4°), percebe-se que há intenção de que a sociedade de
economia mista preste serviços públicos, ou seja, de titularidade disso, estabelece que a empresa estatal obedecerá
do Município. Ademais
ao regime jurídico próprio das
empresas privadas (artigo 6°, II), contrariando a jurisprudência
do Supremo Tribunal
Federal. Vejamos: Distinção entre empresas estatais prestadoras de serviço público e empresas estatais que desenvolvem atividade econômica em sentido estrito. (...). As sociedades de economia mista e as empresas públicas que explorem atividade econômica em sentido estrito estão sujeitas,nos termos do disposto no § 1° do art. 173 da Constituição do Brasil,ao regime jurídico próprio das empresas privadas. (...). O § 1° do arte 173 da Constituição do
Brasil não se aplica às empresas públicas, sociedades de economia mista e entidades (estatais) que prestam serviço público." (ADI 1.642,reI. minoEras Grau,julgamento em 3-4-2008, Plenário, DJEde 19-9-2008.) No mesmo sentido: ARE689.588-AgR,reI. minoLuiz Fux,julgamento em 27-112012, Primeira Turma, DJEde 13-2-2012. (grifo nosso) Ou seja, se há pretensão de que a lei preste serviço público, não seria possível apresentar o regime jurídico
de empresas privadas. O que também corrobora
com a
confusão do regime jurídico pretendido, conforme abordado no tópico anterior. Outra incongruência e inconstitucionalidade
que pode ser apontada no projeto de
lei é a possibilidade da sociedade de economia mista, para a consecução dos seus objetivos, explorar, gravar e alienar onerosamente os bens integrantes do seu patrimônio
(artigo 9,
VIII). Vale lembrar que a empresa estatal possui regime jurídico muito próximo ao regime jurídico
administrativo,
ou seja, do regime jurídico
de direito
público.
Ressalta-se a
impossibilidade dessa disposição, tendo em vista os princípios que regem a prestação de serviços públicos, em especial ao princípio da supremacia do interesse público.
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Os bens públicos são dotados de um regime jurídico especial que os diferenciam dos bens particulares.As principais característicasnormativas desse regime distinto podem ser reduzidas a quatro atributos fundamentais dos bens públicos: inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade. A alienação desses bens depende do cumprimento de condições específicasdefinidas pelo art. 17 da Lei n. 8.666/93, que variam conforme o tipo de bem e a pessoa a quem pertençam. Quando pertencentes às empresas públicas e sociedade de economia mista, necessitam do interesse público devidamente justificado, avaliação prévia e licitação na modalidade concorrência. Os bens afetados à prestaçãode serviçospúblicos, mesmo que pertencentes às pessoasjurídicas de direito privado (empresasestatais),possuem alguns atributos exclusivosdos bens públicos, como a impenhorabilidade, circunstância que reforça o entendimento de que os bens afetados constituem verdadeiros bens públicos. De qualquer forma, não existe no direito brasileiro a denominada desafetação tácita. Dessemodo a conversão em bem dominical, somente, poderá ser promovida mediante vontade expressado legislador, o que robustece, ainda mais, a incongruência. Além disso, outra ilegalidade constante no Projeto de Lei é a possibilidade de transferência de bens públicos, móveis, imóveis, direitos creditórios, participações acionárias, recebíveis e direitos relativos aos créditos tributários, inclusive aqueles parcelados, inscritos ou não na dívida ativa e ativos de propriedade do Município à Desenvolvimento Maringá S/A, sem necessidade de autorização legislativa específica (artigo 7°). Não bastasseisso,bens públicos e ativos do Municípios cedidos ou transferidos à sociedade, ao ser incorporados ao seu patrimônio, poderão ser alienados e gravados de ônus, de acordo com o artigo 9°, VIII, conforme já comentado. Desse modo, é possível vislumbrar a viabilidade de se alienar bens públicos de propriedade do Município, sem obediência aos trâmites legais, o que se revela totalmente reprovável. Ademais, o parágrafo 2°, do artigo 5° do projeto de lei, dispõe que: "dispensa a edição de nova Lei específica para a
criação
de empresas subsidiárias e participação da
constituição acionária de empresas privadas de caráter estratégico, conforme o art. 59, inciso I, da Lei Orgânica do Município de Maringá", o que contraria disposição literal do artigo 173,
§1° da Constituição Federal. A Constituição Federal é expressa ao exigir autorização legislativa específica para criação de empresas públicas subsidiárias, não podendo lei Municipal dispor em contrário. O que se pode afirmar, portanto, partindo do texto do projeto de lei em análise, é que se propõe a criação de uma empresa estatal sem objeto social definido, cuja lei autorizativa estabelece,de partida, a total, ampla e irrestrita possibilidade de o Chefe do Executivo transferir-lhe
qualquer bem de propriedade do Município, dispensando
autorização legislativa especifica para tanto. A proposta é, também por essa razão,
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manifestamente inconstitucional, vez que não pode a lei municipal derrogar princípio
constitucional expresso da reserva de lei especifica para a regular alienação de bens públicos, assim como para a criação de subsidiárias de qualquer empresa estatal.
4) DO CONTROLE Deve-se,por fim, mencionar que a descentralização apesar de conferir autonomia jurídica ao novo ente, não dispensa
o controle e fiscalização sobre o serviço descentralizado, até mesmo porque existe dinheiro público envolvido. Portanto, o momento em que devem ser delimitados os instrumentos de controle é exatamenteaquele em que é dada a autorização para a criação da EmpresaEstatal,pois ela estará vinculada a esta lei. Se ela deixar de prever exatamente como será feito o controle da Sociedadede Economia Mista futuros problemas irão surgir, podendo a empresa estatal atuar em desatendimento ao interesse público que lhe deu origem, o que não é aceitável. Relembra-seque a Lei de Acesso à Informação se aplica também a estas Sociedades (art. 1°, II, da LAI), e a criação da empresa, por uma lei sem direcionamentos básicos de
controle irá prejudicar a transparência e a sua fiscalização pela sociedade. É importante ter presente que o controle do Município sobre as suasestatais se dará específicae estritamente nos termos do que a lei autorizadora prever. Nessesentido, é de extrema relevância notar que não há, no texto do projeto de lei em análise, qualquer
menção às formas de controle da empresa a ser criada. Eessanão é uma matéria passível de ser delegada ao Estatuto da Sociedade,vez que se trata de matéria de competência do Poder Legislativo Municipal e da qual este não pode abrir mão. 5) CONCLUSÃO Diante de todo o exposto, este projeto de lei é totalmente inviável e contrário a ordem legal vigente, ferindo dispositivos legais e Princípios basilares,principalmente o da Legalidade. É até mesmo INCOMPREENSíVELO REGIMEDE URGÊNCIAaplicado a
matéria, que não condiz com a complexidade do assunto. Pedimos, assim, a atenção dos senhores vereadores,
para os pontos acima destacados, os quais demonstram a INVIABIUOAOEDE APROVAÇÃODO PROJETO, nos termos em que proposto, pelas razõesseguintes:
a. o teor do projeto não está conforme o fim para o qual foi expressamente proposto, incidindo em manifesto desvio de finalidade;
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b. confunde tipos diversos de sociedades estatais, congregando na mesma empresa objetos sociais cujos regimes jurídicos são excludentes; c. Propõe a aprovação, pelo Legislativo, de autorizações genéricas ao Chefe do Poder Executivo, especialmente para a alienação de todos os tipos de bens municipais e deliberações de participação societária, sem edição de lei específica, o que, em última análise, significa abdicar da competência legislativa
municipal. o que é absolutamente inconstitucional; e d. não prevê qualquer forma de controle da empresa estatal pelo Município, o que não pode ser delegado ao Estatuto Social. Certos de que estamos colaborando com um País mais justo e consciente dos deveres do Estado para com seus cidadãos, colocamo-nos à disposição para esclarecimentos que se fizerem necessários,destacando-se que o prazo para resposta é de até 15 (quinze) dias (Lei Orgânica do Municipio, art. 78). Atenciosamente,
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Fábiados Santos Sacco PresidenteOSM/SER-Maringá
Ao Sr. Chico Caiana Presidente da Câmara Municipal de Maringá
c/c Vereadores: Luciano Brito Jones Dark Tenente Edson Luiz Luiz Pereira Da Silva Belino Bravin Filho Dr. Manoel
Flávio Vicente Humberto Henrique Luizinho Gari Márcia Socreppa Mário Sérgio Verri Ulisses Maia Dr. Sabóia
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