Lineamientos sobre Inversión Pública en función de los compromisos con las niñas y los niños, los adolescentes y los jóvenes en Colombia
LINEAMIENTOS SOBRE INVERSIÓN PÚBLICA EN FUNCIÓN DE LOS COMPROMISOS CON LAS NIÑAS, LOS NIÑOS, ADOLESCENTES Y JÓVENES EN COLOMBIA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO Procurador General de la Nación ILVA MYRIAM HOYOS CASTAÑEDA Procuradora Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia CARLOS AUGUSTO MESA DIAZ Procurador Delegado para la Descentralización y Entidades Territoriales
FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA – UNICEF MIRIAM R. DE FIGUEROA Representante de UNICEF para Colombia ANTONELLA SCOLAMIERO Representante adjunta y Coordinadora de Programas FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS MARIA TERESA FORERO DE SAADE Directora Ejecutiva de la Federación Nacional de Departamentos
OSCAR DARIO AMAYA NAVAS Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios EQUIPO TÉCNICO CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA JULIO CESAR TURBAY AYALA Contralor General de la República
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Juan Carlos Villamizar Sandra Liliana Rivera
GLADYS ESTELA CEBALLOS LÓPEZ Contralora Delegada para el Sector Social
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA Elsa Yanuba Quiñones Serrano Caridad Jiménez Giraldo
CATALINA CUERVO Directora de Estudios Sectoriales HECTOR MANUEL ECHEVERRI LARA Contralor Delegado para la Participación Ciudadana DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN ESTEBAN PIEDRAHITA URIBE Director General DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA ELIZABETH CRISTINA RODRÍGUEZ TAYLOR Directora ALBERTO MEDINA AGUILAR Director Empleo Público MINISTERIO DE EDUCACIÓN CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE Ministra de Educación MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DIEGO PALACIO BETANCOURT Ministro de la Protección Social MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL CARLOS COSTA POSADA Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR ELVIRA FORERO HERNÁNDEZ Directora General GUSTAVO GARCIA BATE Director del Sistema Nacional de Bienestar Familiar
FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA – UNICEF Olga Isabel Isaza Marco Fidel Useche Acosta Edgar Ernesto Parada Malaver Jose Joaquín Baron FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS Nohora Viloria COORDINACIÓN EDITORIAL: Sara Franky c. Juan Carlos Quintero v. EDICIÓN Y ESTILO Fotografías: UNICEF DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN: Inventtio - Adela Martínez Camacho IMPRESIÓN Primera Edición 1.500 unidades 2010 ISBN: XXXXXXXXX Bogotá D.C., Colombia. Primera Edición Se autoriza reproducción total o parcial, siempre y cuando se cite la fuente. ©Derechos reservados
Lineamientos sobre Inversión Pública en función de los compromisos con las niñas y los niños, los adolescentes y los jóvenes en Colombia Señor(a) Gobernador(a) ¿Sabe usted, qué proporción del presupuesto de su departamento corresponde a Gasto Público Social? ¿Sabe usted, qué proporción del Gasto Público Social de su Departamento se invierte en las personas menores de 18 años de edad? ¿Sabe usted, qué tasa de retorno económico se ha demostrado que tiene la inversión en la infancia?
SI
NO
Cuál
1.
El Gasto Público Social y la Inversión Social en niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
a) Gasto Público Social (GPS) Es un instrumento de política del Estado orientado a la redistribución y la garantía de la igualdad de oportunidades en el acceso, uso y calidad de los servicios y bienes sociales. Demanda del Estado asignaciones eficientes
con capacidad de garantizar derechos, generar equidad, reducir la pobreza y posibilitar el logro de las metas sociales comprometidas en los planes de desarrollo. La Constitución Nacional consagró el Estado Social de Derecho con específicos deberes sociales. Consagró también, la obligación presupuestal de priorizar el Gasto Público Social sobre cualquier otra asignación de gasto y la expresa prohibición de no disminuirlo porcentualmente con relación al año anterior respecto al gasto total.
El concepto normativo de Gasto Público Social está definido por la Constitución Nacional. En su artículo 350 establece que la Ley de Presupuesto debe tener un componente denominado Gasto Público Social, que agrupe las partidas definidas como tales en la respectiva ley orgánica. Establece que el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación y en su distribución territorial, tomará como referencia el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, conforme sea reglamentado en la ley. Igualmente afirma que el Gasto Público Social no podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de presupuesto. En el Artículo 366 establece como finalidades sociales del Estado el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Allí mismo define como objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Con tal propósito, establece que en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
El presupuesto es el instrumento de planeación económica, financiera y fiscal que permite a las entidades territoriales la programación de las correspondientes anualidades, siendo coherentes con plan de desarrollo.
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Todos los entes territoriales, en el proceso de preparación y aprobación del presupuesto1 anual, tienen la obligación de presentar el anexo de Gasto Social. El Anexo de Gasto Social es un documento que hace parte de la Ley de Presupuesto General de la Nación, en el que deben identificarse las partidas destinadas al gasto público social de la respectiva vigencia. La Nación y las entidades territoriales deben hacer del anexo de gasto público social, de que trata la constitución y la ley, el mecanismo para identificar y hacer seguimiento y evaluación, tanto en la programación como en la ejecución, a las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto. Este elemento le permitirá a las instituciones del gobierno departamental: •
Llegar a acuerdos sobre los sectores, proyectos y rubros del presupuesto que componen el GPS, en el marco de lo establecido en la Ley.
• Observar el comportamiento de estos sectores y rubros durante la ejecución del presupuesto de cada año, para garantizar que sea eficiente, transparente y tenga los efectos esperados. • Hacer seguimiento al comportamiento de la asignación y al comportamiento de la ejecución del GPS a lo largo de las diferentes vigencias fiscales. • Tomar las mejores medidas para protegerlo, es decir no permitir traslados, suspensiones o menores asignaciones, en los sectores y rubros definidos. • Tomar las mejores medidas para incrementarlo. b) La inversión para la Niñez, la Adolescencia y la Juventud. Los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes consagrados en la Constitución Nacional son considerados fundamentales,
La Ley 179 de 1994 en su artículo 17 define el Gasto Social como aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programado tanto en funcionamiento como en inversión. Establece igualmente que el Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior, respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. Señala igualmente que la respectiva Ley de Presupuesto en cada vigencia debe identificar en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el Presupuesto de la Nación.
esto significa que son el mínimo vital que el Estado está obligado a Garantizar. Así mismo son considerados prevalentes, lo que significa que deben ser la prioridad de todos los gobernantes, de las familias y de la sociedad en su conjunto.
En desarrollo del mandato Constitucional, el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098/06, Art. 41) le impuso al Estado el deber de “Garantizar la asignación de los recursos necesarios para el cumplimiento de las políticas públicas de niñez y adolescencia, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal para asegurar la prevalencia sus derechos”. Para mejorar la inversión que hace el departamento en los niños niñas y adolescentes, el gobernador, el equipo de gobierno departamental y el Consejo de Política Social deben: • Mas allá, de la actual clasificación sectorial, es necesario establecer una clasificación del gasto por finalidades (funciones) asociadas a la garantía de los derechos de la infancia.
• Fomentar una cultura de reporte y seguimiento continuo de aquellas finalidades del gasto, asociadas a la garantía de los derechos de la niñez y la adolescencia. • Igual que en el caso anterior, producir periódicamente informes consolidados que permitan observar y hacer seguimiento a las asignaciones y ejecuciones asociadas a estas finalidades. • Tomar las mejores medidas para proteger el gasto por finalidades, asociadas a la garantía de los derechos de la niñez y la adolescencia. • Tomar decisiones de asignación del gasto que siempre coloquen la prioridad más alta en la niñez y la adolescencia.
En desarrollo del mandato Constitucional, el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098/06, Art. 41) le impuso al Estado el deber de “Garantizar la asignación de los recursos necesarios para el cumplimiento de las políticas públicas de niñez y adolescencia, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal para asegurar la prevalencia sus derechos”.
2.
Fuentes de financiación del GPS
Protección e incremento de las fuentes de ingreso que financian el GPS. Es de vital importancia proteger los recursos que hoy reciben los departamentos por el Sistema General de Participaciones y regalías y también los recursos propios, particularmente los dirigidos a la niñez y a la adolescencia, para garantizar coberturas universales (para todos las niñas, los niños y los adolescentes), gratuitas y de calidad con servicios de educación, salud, agua potable, saneamiento ambiental, vivienda, protección, justicia y recreación y deporte, entre otros, si pretendemos profundizar o por lo menos hacer sostenible, desde las nuevas generaciones, el desarrollo de las capacidades regionales y nacionales. Entre las acciones para lograrlo, se contemplan:
•
Garantizar la efectiva aplicación de los principios de complementariedad, subsidiaridad y concurrencia, en materia de recursos, con otras instancias regionales y nacionales.
• Impulsar el conocimiento y buen uso de las fuentes, así como, la protección, promoción o ajuste de sus marcos reglamentarios, como iniciativa de las entidades del orden departamental y municipal. • Realizar esfuerzos fiscales, administrativos y de gestión para: (i) incrementar los recursos propios; (ii) hacer más eficiente y efectiva la inversión y (iii) lograr la alineación de los recursos de la cooperación y del sector privado con los objetivos de política territorial para la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia.
3.
Planeación y monitoreo
Definición de prioridades de Gasto. En concordancia con la base constitucional y legal sobre el Gasto Público Social y sobre las responsabilidades del Estado en la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia, el carácter fundamental y prevalente de sus derechos debe reflejarse en el monto de las apropiaciones presupuestales que se programen por el ejecutivo y se aprueben por la Asamblea Departamental para cada vigencia fiscal. Para esto es necesario:
•
Planear y monitorear con criterio diferencial. La formulación de las políticas públicas, los procesos de planeación departamentales, sectoriales e institucionales, los procesos de presupuestación, y los procesos de monitoreo y evaluación, deben incorporar las particularidades de la población en términos, al menos, de: edad y sexo, cuando sea pertinente debe incluirse además: pertenencia étnica, condiciones socioeconómicas, y discapacidad. Lo anterior permitirá hacer visible a la población particular a la que van dirigidas las acciones del Estado.
• Fortalecer los sistemas de información y monitoreo. Los departamentos deben implementar sistemas de información y otros mecanismos que permitan, respecto del GPS en general y el ejecutado para la niñez y la adolescencia en particular, clasificarlo y realizar mediciones de tendencia, sectorial, poblacional, por fuente, por concepto y por finalidad del gasto, entre otros. De los seguimientos que se hagan a las asignaciones y de los controles en materia de ejecución presupuestal, se pueden adoptar las medidas que conduzcan al mejoramiento de la calidad de vida de las niñas, los niños y adolescentes que habita en la jurisdicción, y determinar las prioridades. • Evaluar el impacto. Uno de los argumentos más fuertes que se tiene para lograr proteger e incrementar la inversión pública en la niñez, es demostrar los efectos e impactos de las políticas, programas y proyectos dirigidos a la garantía de sus derechos, en términos de mejoramiento de su calidad de vida. Por tanto, es necesario desarrollar sistemática y estructuradamente procesos de evaluación que den cuenta de la eficiencia y efectividad, por lo menos de los programas más relevantes y significativos dirigidos a la niñez y la adolescencia, para realizar oportunamente los ajustes y correcciones que sean pertinentes.
La formulación de las políticas públicas, los procesos de planeación departamentales, sectoriales e institucionales, los procesos de presupuestación, y los procesos de monitoreo y evaluación, deben incorporar las particularidades de la población en términos, al menos, de: edad y sexo, cuando sea pertinente debe incluirse además: pertenencia étnica, condiciones socioeconómicas, y discapacidad.
4.
Ejecución Eficiente y Transparente
•
Como resultado de procesos de planeación y monitoreo de buena calidad, es dable la identificación adecuada de los productos y servicios que se requieren y han demostrado mejores impactos sobre la garantía de los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes. Saber en qué invertir, específicamente y en qué no hacerlo, es la base para buenos procesos de ejecución del presupuesto.
• Garantizar en los procesos de contratación de bienes y servicios públicos la adecuación a los preceptos constitucionales y legales en términos de: publicidad de las convocatorias, selección objetiva de proponentes, pago de precios justos y exigencia de calidad y oportunidad de lo contratado. En múltiples casos la orientación y el acompañamiento de los entes de control y de la ciudadanía organizada a través de veedurías para estos fines, es fundamental. • Las rendiciones públicas de cuentas, previstas en la norma, así como otros mecanismos definidos por las administraciones públicas, deben mostrarle a la ciudadanía incluidas
las niñas y los niños, que proporción de los recursos con que cuenta el departamento, se han invertido en la niñez y la adolescencia, cómo se ha comportado esta inversión a lo largo del tiempo, cómo se comporta esta inversión con respecto a los demás departamentos del país, y cuáles han sido los efectos de esta inversión en la garantía de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes. • Los gobernadores deben definir y ejecutar procesos de enseñanza y aprendizaje sobre las finanzas públicas y la inversión en la niñez y la adolescencia. Lo anterior con el objeto de fomentar valores que conduzcan a una ciudadanía comprometida con el desarrollo humano de sus regiones, la cooperación para la financiación de las necesidades comunes, la solidaridad, el respeto por lo público, la honestidad, y la vigilancia para una adecuada gestión de lo público. Lo anterior también fortalecerá las relaciones de confianza entre los ciudadanos, en particular las niñas, los niños y los adolescentes y sus gobernantes, e incidirá en la creación de una cultura que acepta de manera gustosa, sus deberes tributarios.
Recientemente un grupo de economistas destacados, incluidos 5 Premios Nobel, listaron , en orden de rentabilidad (de mayor a menor retorno económico esperado) 30 inversiones en desarrollo, este listado se conoce como Consenso de Copenhagen. Las 9 primeras se muestran a continuación:
SOLUCIÓN
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ÁREA TEMÁTICA
1
Complementos micronutrientes para niños (A, zinc)
Nutrición infantil
2
Agenda de la Ronda de Doha
Comercio
3
Fortificación de micronutrientes (hierro y sal yodada)
Nutrición infantil
4
Aumento de cobertura de inmunización para niños
Salud infantil
5
Biofortificación
Nutrición infantil
6
Eliminación de gusanos, otros programas de nutrición en escuelas
Educación infantil
7
Reducir el precio de educación
Educación infantil
8
Aumentar y mejorar educación para niñas
Educación infantil
9
Programa de nutrición de grupos comunitarios
Nutrición infantil
Jagdish Bhagwati, Columbia University; François Bourguignon, Paris School of Economics and former World Bank chief economist; Finn E. Kydland, University of California, Santa Barbara (Nobel laureate) Robert Mundell, Columbia University in New York (Nobel laureate) Douglass C North, Washington University in St. Louis (Nobel laureate) Thomas Schelling, University of Maryland (Nobel laureate) Vernon L Smith, Chapman University (Nobel laureate) Nancy Stokey, University of Chicago.