[start forord]
Forord Korrupsjon handler om at beslutninger som skulle vært gjort til felleskapets beste, selges og kjøpes til fordel for enkeltindivider. Blant konsekvensene er forvitring av statlige tjenester, lavere kvalitet på varer og tjenester, svekket tillit til myndigheter, og sløsing med verdier. Korrupsjon er en aktuell utfordring i alle land, men omfanget varierer betydelig. Som oftest er det mer alvorlig i fattige land, og typisk er det de svakeste i samfunnet som rammes hardest. For å bekjempe problemet må vi vite hvordan det arter seg, hvorfor det er forskjeller mellom land, og hvorfor noen mennesker velger å la seg bestikke mens andre er ærlige. Vi må skjønne hvorfor korrupsjon er en trussel, hva som forklarer utfordringene i ulike sammenhenger, hvilke utfordringer det er viktigst å prioritere, og hvordan ulike tiltak mot problemet vil virke. Denne boken gir ingen fasitsvar, men forklarer de ulike sidene ved korrupsjon og diskuterer nødvendige avveininger i utformingen av mottiltak. Boken er en samling problemstillinger og argumenter jeg har jobbet med over mange år – ved Chr. Michelsens Institutt (CMI), under doktorgradsarbeidet ved Norges Handelshøyskole (NHH), som økonom i Verdensbanken, og nå ved Det juridiske fakultet i Bergen. Etter å ha jobbet med praktiske og teoretiske sider ved korrupsjonsrelaterte utfordringer, og også undervist om dette ved Universitetet i Bergen, har jeg nå samlet mye av det jeg mener er viktig kunnskap på feltet i en lærebok. Boken har flere målgrupper. Den er skrevet særlig med tanke på bachelor studenter som er opptatt av offentlig styring og økonomi, insentivproblemer, rettsøkonomiske problemstillinger, og internasjonal utvikling. Siden jeg selv er samfunnsøkonom, har boken en tydelig samfunnsøkonomisk tilnærming til korrupsjonsproblematikken, og de fleste referansene er til økonomisk litteratur. Boken er likevel skrevet med tanke på et tverrfaglig 5
103448 GRMAT Korrupsjon 130101 v03.indd 5
03.07.13 14:21
forord
publikum. I tillegg til økonomer vil den være særlig relevant for jurister og statsvitere, og dessuten journalister og ledere i statlige og private organisasjoner. Matematiske modeller, som kan være vanskelig tilgjengelig for ikke-økonomer, er bare brukt noen få steder i fremstillingen, og da markert med grå bakgrunn. De fleste argumenter i boken er underbygget av litteratur og relevante websider som inneholder mer fakta og grundigere forklaringer på temaene som drøftes.1 For en del økonomer vil det nok være interessant å gå i dybden i teoretiske resonnementer ved parallelt å gjennomgå noen av de økonomiske modellene det refereres til, eller supplere lesingen med bøker om politisk økonomi hvor flere modeller er samlet.2 For jurister kan det være nærliggende å kombinere lesing av boken med en nærmere studie av rettspraksis, i tillegg til rettsteoretisk litteratur, og det kan være verdt å merke seg at Transparency International Norge har en nyttig oversikt over norske korrupsjonsdommer som oppdateres jevnlig.3 Statsvitere som ønsker å lese faglitteratur om temaet på norsk bør merke seg at Torstein Hjellum ga ut en bok om politisk korrupsjon i 2007. Når det gjelder spørsmål om hva det internasjonale samfunnet kan gjøre for å bidra til å bekjempe politisk korrupsjon i land der dette er et betydelig problem, kan det være hensiktsmessig å bruke Rose-Ackerman og Carringtons bok Anti-Corruption policy: Can International Actors Play a Constructive Role? (2013), som er en samling artikler skrevet av jurister, økonomer og statsvitere. Boken gir referanser til en stor og mangfoldig faglitteratur, og kan fungere som veiviser for dem som ønsker å fordype seg i temaet. Det meste av boken er skrevet uten henblikk på et bestemt land. Enkelte deler handler om norske forhold eller er tilpasset en norsk kontekst, men stort sett holder den et internasjonalt perspektiv. Jeg bruker mange eksempler, men for mer grundige beskrivelser av hvordan korrupsjonsrelaterte utfordringer hindrer utvikling i ulike sektorer i ulike land, vil jeg foreslå 1
2 3
Et uforholdsmessig stort antall referanser til mine egne publikasjoner skyldes kun at boken bygger på arbeid jeg har gjort tidligere, og er ikke ment å reflektere en sentral rolle i den aktuelle litteraturen. For eksempel Besley (2006), Drazen (2000), Mueller (2003) eller Helland og Sørensen (2008). Norske korrupsjonsdommer er oversiktlig oppsummert i Transparency International Norge (2013).
6
103448 GRMAT Korrupsjon 130101 v03.indd 6
03.07.13 14:21
forord
Corruption, Grabbing and Development: Real World Challenges, en samling av case-studier som jeg har redigert sammen med CMI-kollega Aled Williams.4 For å forstå hvilke utfordringer vi møter i Norge kan det være nyttig å supplere boken med Transparency International Norges gjennomgang av norske «integritetsmekanismer», en studie som evaluerer hvor godt ulike institusjoner fungerer i et antikorrupsjonsperspektiv.5 En bok som denne kan selvsagt ikke erstatte praktisk erfaring, og jeg vil oppfordre studenter og andre som leser denne boken til å tenke gjennom hvilken relevant erfaring de allerede har, og gjerne diskutere problemstillingene med folk med noe kjennskap til korrupsjonsrelaterte utfordringer fra arbeidslivet. Selv har jeg kunnet kombinere teoretisk arbeid med praktisk kartlegging av risiko for korrupsjon og rådgiving overfor myndigheter og organisasjoner som jobber med å fremme utvikling. Jeg har gjennomført mer enn 200 intervjuer om korrupsjon med ledere og saksbehandlere i en rekke land, mange med førstehånds kjennskap til temaet. Selv om dette gir nyttig innsikt, er korrupsjon fortsatt noe som må forstås og løses i sin sammenheng – avhengig av land, sektor, aktører, funksjoner, verdier, ledelse og kultur. Å oppleve at noen vi har hatt hyggelige samtaler med, selv er direkte involvert i korrupsjon, kan komme som en ubehagelig overraskelse. Selvsagt ønsker vi ikke å skule mistenksomt i alle retninger, men vi skal være realistiske overfor risikoen og vite at strukturer som hindrer korrupsjon og nærliggende former for «grabbing», faktisk er nødvendig. Et lavt korrupsjonsnivå er ikke noe vi skal ta for gitt. Det er mange jeg har kunnet støtte meg på i arbeidet med innholdet i denne boken. Nyttige diskusjoner, utmerket veiledning, velfungerende samarbeid og gode kommentarer fra kolleger og venner har vært avgjørende for at jeg nå kan forstå og skrive om teorier, erfaringer, fakta og tanker. Blant gode støttespillere og diskusjonspartnere vil jeg fremheve Farouk Al Kasim, Zoubida Allaoua, Kjetil Bjorvatn, Birthe Eriksen, Antonio Estache, OddHelge Fjeldstad, Linda Gröning, Liz Hart, Charles Kenny, Helge Kvamme,
4 5
Utgis i januar 2014, se Søreide og Williams (2014). Se Renå (2012). For diskusjon og gjennomgang av norske saker, se også Gedde-Dahl et al. (2008).
7
103448 GRMAT Korrupsjon 130101 v03.indd 7
03.07.13 14:21
forord
Ivar Kolstad, Harald Mathisen, Kalle Moene, Susan Rose-Ackerman, Guttorm Schjelderup, Guro Slettemark, Jon Vea og Aled Williams. I forhold til ferdigstillelsen av boken, vil jeg særlig takke Knut Vegard Bergem fra Cappelen Damm Akademisk, som oppfordret meg til å skrive boken. Vi har hatt et utmerket samarbeid, og jeg har fått god hjelp med utforming og redigering. Stor takk også til Jens Andvig og Jørn Jacobsen for å ha gjennomgått teksten. Det førte til mange forbedringer. Videre er jeg takknemlig overfor ungene og ektefelle som la til rette for at jeg kunne gjøre mye av arbeidet sommeren 2012, og svigerforeldre som ordnet kontor med nydelig havutsikt på Sørlandet. Stor takk også til mine foreldre og min sønn som har bidratt med nyttig gjennomlesning og kommentarer. Tina Søreide, 7. april 2013 Det juridiske fakultet i Bergen
8
103448 GRMAT Korrupsjon 130101 v03.indd 8
03.07.13 14:21
kapittel 1
Bokens innhold og organisering Denne boken bruker primært økonomiske tilnærminger til å forstå korrupsjonsproblemene. Det betyr at vi konsentrerer oss mer om allokering av fordeler og ulemper, enn for eksempel hvilke regler som blir brutt eller hvordan mangel på maktbalanse forklarer korrupsjon. En økonomisk tilnærming betyr at vi kategoriserer ulike typer korrupsjon avhengig av mekanismer og konsekvenser. Dette gir oss et grunnlag for å diskutere hvilke situasjoner som er mest skadelige for et samfunn, og hva som bør være prioriteringer i kampen mot korrupsjon. Vi skal prøve å forstå hva som påvirker individers tilbøyelighet til å ta del i korrupsjon. Det krever en mikroøkonomisk tilnærming til problemet: Hvordan vil individuelle aktører vurdere gevinst opp mot risiko før de tar del i korrupsjon? Slik innsikt hjelper oss å skjønne hvordan vi kan bekjempe problemet. Fokus på individer er relevant også når vi vurderer bestikkelser tilbudt på vegne av mange, slik som en bedrift som bestikker for å oppnå høyere inntjening. Det er jo enkeltindivider som tar beslutningene også i slike situasjoner. Bedrifters tilbøyelighet til å bestikke må imidlertid også forstås i lys av hva de tjener på det (i.e. deres profittfunksjoner) og konkurranseforhold, og vi skal diskutere sammenhenger mellom markedsforhold og medvirkning til korrupsjon. Mens mye av denne boken handler om individuelle valg, må vi også forstå problemet i lys av institusjonelle rammevilkår i et samfunn. Korrupsjon kan betraktes som et utfall – og noe som reflekterer et lands rettslige, økonomiske, kulturelle og politiske institusjoner. I et større perspektiv ser vi at det kan være vanskelig å identifisere årsakssammenhengen mellom korrupsjon og andre egenskaper ved et samfunn: Fører korrupsjon til at enkelte samfunn fungerer dårlig, eller er korrupsjon et resultat av at institusjoner ikke fungerer som de skal, for eksempel på grunn av et lavt utdanningsnivå eller dårlig organisering? Makroøkonomiske empiriske studier av statlige institusjoner, økonomisk vekst og korrupsjonsrelaterte utfordringer i forskjellige land kan lett gi oss inntrykk av at mikroperspektivet ikke er så viktig fordi rammevilkår ser ut til å kunne «forklare alt». Denne boken bidrar til å understreke at det vi måler som makroresultater, er summen av det som skjer på mikronivå. Institusjoner fremstår som «dårlige» på grunn av mange enkeltindividers beslutninger. Økonomisk vekst 26
103448 GRMAT Korrupsjon 130101 v03.indd 26
03.07.13 14:21
innledning
uteblir fordi mange enkeltindivider tar andre beslutninger enn de burde ha tatt. Mikroperspektivet er altså høyst relevant for å forstå korrupsjon og hvordan det bør bekjempes, selv om vekst, institusjonelt rammeverk og makrostørrelser ser ut til «å forklare alt».21 Mulighet, gjensidig fordel og tillitsforhold (kap. 2+4)
Politiske forhold og statsadministrasjon (kap. 3+8)
Sektor-spesifikke forhold (kap. 2+3)
Individuelle egenskaper (kap. 4)
Egenskaper ved organisasjonene som de involverte representerer og kontroll (kap. 5+6)
Straffesystem (kap. 7) Figur 1.1 Hva vi går gjennom i denne boken; lag på lag med forklaringsfaktorer som påvirker de involvertes insentiver.22
Kapittel 2 avklarer hva korrupsjon er, og hvordan problemet og dets konsekvenser kategoriseres etter faktiske mekanismer. For en økonomisk forståelse av problemet vil juridiske standarder være relevante kun i den grad de påvirker aktørers valg. Like fullt; en økonomisk forståelse av valg kunne være nyttig for å skjønne hvorfor noe bør være ulovlig, eller hvorfor noen regler vil ha begrenset effekt. I boken vil vi se hvordan et samspill mellom juss og økonomi er nødvendig for å utvikle gode mottiltak mot korrupsjon.
21
22
Svensson (2005) diskuterer utfordringer med å identifisere årsakssammenhengen mellom korrupsjon og andre egenskaper ved et samfunn. Korrupsjonsutfordringer på mikronivå blir ikke nødvendigvis fanget opp eller bekreftet av makrostørrelser. For eksempel er det mye som tyder på at det har vært mye korrupsjon i Kina, samtidig som landet har hatt en imponerende økonomisk utvikling. Antagelig kunne veksten ha vært enda høyere dersom landet ikke hadde hatt problemer med korrupsjon, men det er det vanskelig å bevise gjennom empirisk forskning. Figuren er en overforenkling for å liste stikkord på tema vi går gjennom, og formen er ikke ment å antyde forutsetninger om kontekst, individer eller mekanismer.
27
103448 GRMAT Korrupsjon 130101 v03.indd 27
03.07.13 14:21
kapittel 1
Kapittel 3 presenterer kilder til empirisk informasjon om korrupsjon. Som for mange andre typer kriminalitet er korrupsjon typisk skjult virksomhet, og det er vanskelig å skaffe informasjon om hvor utbredt det er og hvordan det foregår. Vi tror at vi vet ganske mye om problemet, men det meste er basert på lite eksakt informasjon. Kapittelet forklarer hvorfor vi bør være kritiske til informasjon om korrupsjon og tolkninger om hva informasjonen sier om et samfunn, bedrifter og individer. I kapittel 4–6 prøver vi å forstå korrupsjon ved hjelp av økonomiske modeller. Kapittel 4 handler om individers tilbøyelighet til å ta del i korrupsjon og tar utgangspunkt i en rasjonell kostnads- og nyttevurdering. Vi går igjennom hvorfor selve omfanget av korrupsjon påvirker tilbøyeligheten til å la seg involvere – altså korrupsjonens selvforsterkende egenskaper – og hvordan samfunn kan komme i ulike likevekter med mye eller lite korrupsjon. Kapittel 5 drøfter hvordan kontroll og belønning påvirker beslutningen til å ta del i korrupsjon: Vil høyere lønn føre til ærligere medarbeidere? Vil belønning for ærlighet ha samme effekt som straff for uærlighet? Hvor omfattende bør kontrollen være? I kapittel 6 vurderer vi lignende spørsmål som i kapittel 5, men nå med fokus på organisasjoner som aktører, og ikke bare enkeltindivider. Selv om vi tror vi forstår individets rasjonalitet, er det ikke opplagt at de samme mekanismene gjelder for bedrifter som er tilbøyelige til å bruke bestikkelser for å sikre seg profitt. Det er dessuten mange typer bedrifter og organisasjoner. Hva det er som faktisk skiller profittmaksimerende bedrifter fra (profittmaksimerende) kriminelle organisasjoner, er ikke nødvendigvis opplagt. Forskjellen er det nyttig å kjenne til, for eksempel hvis vi vil hindre at mafiaorganisasjoner får etablere et nettverk av korrupte kontakter i offentlige etater slik at de kan utføre kriminelle handlinger nærmest risikofritt. I kapittel 7 diskuterer vi hvordan straff er sentralt i bekjempelsen av kriminalitet. Strafferisiko er relevant også i kapitlene 4–6, men i kapittel 7 kommer vi inn på spørsmålet om hva som kreves for at det skal ha en ønsket virkning. Som nevnt over er korrupsjon et problem som reflekterer egenskaper ved et samfunn, og noe som bør forebygges heller enn å angripes ex post (med straff). Denne oppfatningen tar vi med oss i vurderingen av sanksjonsformer og straffeutmåling. I denne sammenhengen skal vi også komme inn på hvordan straffens effekt henger sammen med forhold 28
103448 GRMAT Korrupsjon 130101 v03.indd 28
03.07.13 14:22
innledning
i samfunnet for øvrig, og ikke bare i den aktuelle situasjonen der et individ vurderer å ta del i korrupsjon. Når vi kommer til kapittel 8, har vi vært gjennom hva korrupsjon er, hvor vi kan finne informasjon om korrupsjon, hva som ser ut til å forklare at enkeltpersoner, bedrifter og kriminelle organisasjoner er involvert, hvordan vi skal kontrollere beslutningstakere, og til sist, hvordan de involverte i korrupsjon bør straffes. I et internasjonalt perspektiv ser vi imidlertid hvordan befolkningen i noen land ser ut til å være fanget i en fattigdomsfelle der korrupte ledere tviholder på makten. Kan vi ha tillit til at internasjonale aktører og demokrati vil løse korrupsjonsutfordringene som en del fattige land sliter med å komme ut av? Et slikt spørsmål fører gjerne til ganske dyster lesning, men vi skal i kapittel 8 trekke på innsikt fra de andre kapitlene – og diskutere hvordan tiltak mot politisk korrupsjon kan bli mer effektive. Hvert kapittel avsluttes med oppsummerende punkter og noen få oppgaver.
29
103448 GRMAT Korrupsjon 130101 v03.indd 29
03.07.13 14:22