Policy Brief 2023 Explorando las dimensiones de la pobreza

Explorando las dimensiones de la pobreza: de lo unidimensional a lo multidimensional. Desafíos para América Latina.

POLICY BRIEF 2023

Explorando las dimensiones de la pobreza: de lo unidimensional a lo multidimensional. Desafíos para América Latina.

Se sugiere citar como: Martínez-Martínez, O., y Zamudio-Lazarín, C. (2023). Policy Brief. Explorando las dimensiones de la pobreza: de lo unidimensional a lo multidimensional. Desafíos para América Latina. Asociación de Universidades Confiadas a la Compañía de Jesús en América Latina.

DOI: 10.13140/RG.2.2.23092.22402

Esta obra fue evaluada por pares académicos.

MÉXICO

A.

EL SALVADOR

Martínez y Claudia V. Zamudio Lazarín

Retos para la medición de la pobreza en El Salvador

después del COVID-19.

Saira Johanna Barrera

ECUADOR

¿Qué agregar a la pobreza multidimensional?

Pablo Samaniego Ponce y Andrés Mideros

ARGENTINA

Medición de la pobreza en el escenario post COVID-19.

Nuevos panoramas y desafíos para Argentina.

Carla Sofía Vignoli

DISEÑO EDITORIAL CLAUDIA VIVIANA ZAMUDIO LAZARÍN

CORRECCIÓN DE ESTILO LUIS JOSUÉ MARTÍNEZ AGUILAR

Red de Homólogos sobre Desigualdad y Pobreza AUSJAL

En un mundo de constantes cambios, comprender la pobreza se ha vuelto un desafío crucial para las sociedades de América Latina y el mundo. Durante décadas, el enfoque predominante en la medición y análisis de la pobreza fue unidimensional, centrado en indicadores económicos como el ingreso o el gasto. Sin embargo, esta perspectiva resulta incompleta pues captura la complejidad real de la pobreza, pues esta abarca dimensiones sociales que van más allá de lo económico.

El presente documento, titulado: “Explorando las dimensiones de la pobreza: de lo unidimensional a lo multidimensional. Desafíos para América Latina”, se adentra en el panorama complejo de la pobreza en la región. En un contexto donde las desigualdades persisten y las condiciones de vida varían ampliamente, es fundamental examinar cómo mejorar la comprensión de la pobreza, esto ayudará a generar políticas y estrategias más efectivas para combatirla.

A lo largo de estas páginas, se analizará la evolución de las perspectivas sobre la pobreza y su medición, destacando la necesidad de adoptar un enfoque multidimensional que refleje de manera más precisa la realidad de las personas en esta situación. Además, se presentarán algunos desafíos específicos que enfrentan los países en América Latina en la lucha contra la pobreza y las posibles alternativas para abordarlos de manera efectiva.

Este documento busca contribuir al diálogo en curso sobre la pobreza, proporciona una base sólida para considerar aspectos y/o dimensiones que han sido relegados o excluidos en las mediciones. También, pretende coadyuvar en la construcción de políticas y estrategias, que de manera integral, aborden las múltiples dimensiones de la pobreza, con la esperanza de promover un futuro más equitativo para todos los habitantes de la región.

VENEZUELA

DIVERSIDAD DE ACERCAMIENTOS MULTIDIMENSIONALES

A LA POBREZA CON ÉNFASIS EN AMÉRICA LATINA1

El presente constituye una actualización y revisión de una sección de la tesis de Doctorado de Ponce (2022).

María Gabriela Ponce Zubillaga Universidad Católica Andrés Bello

El objetivo de este trabajo es contribuir a la configuración de una medición regional de pobreza multidimensional. Para lograrlo, se revisó la literatura en el tema y se estudiaron los distintos planteamientos de pobreza multidimensaional, especialmente en América Latina.

El análisis comienza con los métodos más tradicionales, como las Necesidades Básicas Insatisfechas, hasta las nuevas mediciones multidimensionales que se han oficializado en diversos países de América Latina. Formarán parte de este análisis el Índice de Pobreza Multidimensional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la iniciativa del Banco Mundial (World Bank Group, 2018); los métodos de Necesidades Básicas Insatisfechas e Integrado (original y modificado), la última propuesta de pobreza multidimensional de CEPAL (CEPAL, 2014; Santos et. Al., 2015) y la aproximación de la Asociación de Universidades Jesuitas de América Latina (AUSJAL, 2017) para el nivel regional, así como los casos de México (CONEVAL, 2014, 2009; Cortes, 2014), Chile (Denis, Gallegos y Sanhuesa, 2010, Ministerio de Desarrollo Social, 2015), Colombia (Angulo, Díaz, y Pardo, 2011), Costa Rica (INEC, 2015), El Salvador (STPP y MINEC-DIGESTYC, 2015), Ecuador (Castillo y Jácome, 2016a, 2016b), Honduras (SCGG-INE, 2016) y Panamá (MEFINEC-MIDES, 2017) y Guatemala (Ministerio de Desa- rrollo Social, 2019), países que han oficializado mediciones de pobreza multidimensional, siguiendo la metodología Alkire-Foster hasta el 2019.

La sistematización de las dimensiones en las distintas aproximaciones analizadas permite resaltar algunos aspectos. Lo primero que salta a la vista es la variedad de composiciones a partir de las dimensiones destacadas como relevantes y su diversidad, siendo el caso que, incluso dentro de algunas de ellas se incorporan ámbitos o aspectos que conforman dimensiones distintas en otras de las aproximaciones analizadas o estos constituyen en sí mismos una dimensión. De forma que las dimensiones, aun cuando en su denominación parecieran apuntar al mismo espacio de condiciones de vida, presentan privaciones que se consideran en dominios distintos, dependiendo de la justificación y perspectiva desde las cuales se abordan, aspecto que también destacan estudiosos de la realidad latinoamericana (Mancero, 2017) o del propio OPHI (Zavaleta, 2017). En la siguiente figura se sistematizan las dimensiones de las distintas aproximaciones analizadas, distinguiendo si constituyen una dimensión en sí misma o si forman parte de alguna otra que aquí denominaremos ámbito.

Notas:

1/ Nutrición forma parte de la dimensión salud. No se distingue como dimensión

2/ Salud y nutrición forman una única dimensión. Los indicadores que lo conforman refieren básicamente a mujeres e infantes menores de 5 años. Esta dimensión, al igual que la de seguridad, se calcula solo para un panel de seis países, mientras que para el conjunto de 199 países que se presentan en el informe, sólo se trabaja con ingresos (pobreza monetaria), acceso a servicios definido como acceso a infraestructura básica y educación.

3/ La dimensión seguridad refiere a hogares que han sufrido crímenes violentos o han sido afectados por algún desastre natural. Calculada solo para el panel de seis países.

Figura 1. Dimensiones y ámbitos según propuesta

4/ El Método Integrado de Bienestar Socioeconómico de AUSJAL, así como como el Índice de Pobreza Multidimensional del CONEVAL de México, agrupan todas las carencias sociales clasificadas por dimensión en una macrovariable: Necesidades Insatisfechas/Derechos Sociales/Carencias Sociales, que después combinan con la pobreza monetaria.

5/ En el caso de la vertiente modificada del método integrado se agrega la pobreza de tiempo a las dimensiones ya consideradas por el método tradicional.

6/ La dimensión es salud y seguridad social.

7/La dimensión es empleo y protección social.

8/ Incluida la tenencia insegura en la dimensión vivienda.

9/ El ingreso y los bienes o activos del hogar conforman la dimensión estándar de vida.

10/ Se alude a la seguridad alimentaria.

11/ Las dimensiones que se distinguen son: condiciones educativas del hogar; condiciones de la niñez y la juventud; trabajo; salud y acceso a servicios públicos domiciliarios y condiciones de la vivienda. Aquí se reordenaron para facilitar la lectura y la comparación.

12/ Incluido en las dimensiones clima educativo del hogar y, condiciones de la niñez y la juventud.

13/ Vivienda y servicios constituyen una sola dimensión denominada: acceso a servicios públicos domiciliarios y condiciones de la vivienda.

14/ La seguridad social está incluida en la dimensión de empleo solo para los ocupados.

15/ Solo incluye tenencia de baños como parte de la dimensión vivienda.

16/ Incluidos dentro de la dimensión vivienda.

17/ Los servicios de agua, eliminación de excretas y basura incluidos dentro de la dimensión salud.

18/ Se incluye conjuntamente con empleo. La dimensión se denomina trabajo y protección social.

19/ La dimensión es vivienda y uso de internet.

20/ La dimensión es salud, servicios básicos y seguridad alimentaria.

21/ La dimensión es trabajo y seguridad social.

22/ Incluye la tenencia insegura del terreno dentro de la dimensión vivienda.

23/ Esta dimensión incluye la falta de espacios públicos para el esparcimiento, violencia e inseguridad y riesgos ambientales.

24/ La dimensión es salud, agua y alimentación.

25/ La pobreza extrema por ingresos se utiliza como proxy de alimentación, dadas las limitaciones de la fuente en la dimensión salud, agua y alimentación

26/ Los servicios de eliminación de excretas y basura entran junto con vivienda dentro de la dimensión hábitat, vivienda y ambiente sano. El servicio de agua potable se encuentra dentro de la dimensión salud, agua y alimentación.

27/ Aunque la dimensión es denominada salud, solo se incluye en ella el acceso a los servicios de agua, saneamiento básico y el tipo de combustible para cocinar.

28/ La dimensión se denomina trabajo. Se incluyen indicadores de trabajo: trabajo infantil y subempleo así como la seguridad social.

29/ Se incluye dentro de la dimensión vivienda.

30/ La dimensión salud incluye el acceso a los servicios de salud, control del embarazo y servicio de agua.

31/ Los servicios se incluyen en tres dimensiones: agua, en la dimensión salud, basura y eliminación de excretas, en la dimensión ambiente, entorno y saneamiento; electricidad e internet en la dimensión vivienda, servicios básicos y acceso a internet.

32/ Tanto las condiciones de las vías de acceso a las vivienda, como los hogares afectados por desastres naturales: “inundaciones, derrumbes, marejadas, fuertes vientos o sequías”, se incluyen dentro de la dimensión agua, entorno y saneamiento.

33/ Salud y nutrición conforman una sola dimensión denominada salud y seguridad alimentaria y nutricional.

34/ La dimensión se denomina empleo digno e incluye los indicadores de trabajo infantil y trabajo informal.

Fuente: Elaboración propia con base en la bibliografía consultada.

La diversidad en las dimensiones y su configuración es de tal magnitud que hace imposible la comparación de resultados entre unas y otras. Ello se hace palpable en el número de notas y distinciones que se realizan por dimensiones en el cuadro anterior. No obstante, el análisis de estas propuestas permite identificar siete dominios de alto consenso: salud, nutrición, educación, protección o seguridad social, vivienda, servicios, trabajo o empleo e ingresos. Como puede observarse, los dominios más comunes se encuentran directamente contemplados dentro de la perspectiva de derechos humanos consagrada en la Convención de 1948, con la excepción del ingreso, fundamentalmente vinculado al derecho al trabajo, el cual contempla una remuneración justa y equitativa. Asimismo, las dimensiones de nutrición, salud, educación, servicios, trabajo e ingreso se encuentran claramente reflejadas en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en el que el primero de ellos refiere a “poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo”2 para lo cual los acercamientos de tipo multidimensional constituirían herramientas que permitirían evaluar los progresos en el tema.

Otros indicadores o ámbitos como la tenencia o propiedad (de la vivienda o el terreno), la movilidad, la capacidad económica, el acceso a internet, el tiempo disponible para el ocio y la calidad del hábitat, dentro de la que se incluyen aspectos como la violencia e inseguridad3, son menos frecuentes o se encuentran solo en alguna de las alternativas analizadas. El caso de la seguridad personal únicamente está considerado solo en la propuesta ampliada del Banco Mundial (2018) y El Salvador, conjuntamente con la falta de espacios públicos para el esparcimiento y los riesgos ambientales que conforman una dimensión relativa al entorno denominada calidad del hábitat. Por su parte, el patrimonio físico o tenencia de activos constituye siempre un componente de alguna dimensión que alude fundamentalmente al estándar o nivel de vida. Este componente se encuentra fundamentalmente en las mediciones de mayor alcance geográfico: IPM-PNUD, Método Integrado en su variante modificada, IPM-CEPAL y el planteamiento de AUSJAL, contemplándose dentro del conjunto de las necesidades insatisfechas. En las propuestas nacionales únicamente se observa en el caso de Honduras como parte de la dimensión vivienda, pero en ninguna de las propuestas que lo consideran, constituye una dimensión en sí misma.

2 https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/poverty/

3 La seguridad personal es una de las dimensiones destacadas por el Grupo del Banco Mundial, el cual consideró como punto de partida al menos seis dominios: nutrición, estado de salud, educación, condición de la vivienda, acceso al trabajo y seguridad personal. (World Bank Group, 2017). También en su aproximación más reciente de pobreza en la que se incluye pero solo para un panel de seis países (World Bank Group, 2018).

Entrando de forma concreta en cada una de las dimensiones o ámbitos de mayor consenso, es posible destacar las diferencias y similitudes entre las distintas iniciativas de medición en los dominios seleccionados, los cuales se analizan a continuación.

Salud

La dimensión salud aparece de forma transversal en prácticamente todas las propuestas, con la excepción de la medición multidimensional de la CEPAL y la variante original del NBI. En el caso de la variante original del NBI, la inclusión de los servicios de agua potable y saneamiento básico constituían una forma de aproximación a esta dimensión, dado su impacto en términos de la morbilidad de la población, así como su intervención en la propagación de enfermedades y endemias4. En el mismo sentido podemos ubicar las mediciones de Honduras y Guatemala que incluyen el acceso a servicios dentro de la dimensión salud, en el caso del segundo, se complementa con embarazo adolescente y cuidado prenatal.

Por otra parte, en Ecuador y El Salvador, los aspectos de salud se incluyen en una dimensión más agregada que contempla salud y servicios básicos (fundamentalmente agua y eliminación de excretas), por la conexión existente entre el acceso a estos servicios y el estado de salud de la población que venimos apuntando. En el caso de Panamá la dimensión incluye el acceso a la salud, el control prenatal y el acceso al servicio de agua.

En la medición multidimensional de la CEPAL, la salud es explícitamente considerada como la gran ausente, lo cual obedece a las limitaciones de la fuente de información (Encuestas de Hogares por Muestreo de la región) a la cual se ha hecho referencia5.

Esta dificultad, aunada a la gran variedad de formas con las que se aborda el tema de salud, es lo que hace que encontremos distintos acercamientos, una vez que exploramos a profundidad los componentes internos de la dimensión. En el caso del IPM-PNUD cuando se habla de salud se abarcan también aspectos nutricionales, mientras que en la variante modificada del método integrado propuesto por Julio Boltvinik (2013, 2014), así como en las propuestas de AUSJAL a nivel regional y mexicana, la salud aparece conjuntamente

4 La propuesta original del NBI fue introducida en América Latina por recomendación de la CEPAL a principios de la década de los ochenta con el objeto de proveer un método de identificación directa de la pobreza alterno a la línea de pobreza para la creación de los mapas de pobreza en los censos nacionales de la región (Ferez y Mancero, 2001) fuente en la que no se levanta información sobre esta dimensión.

5 Como bien se asienta en sus consideraciones, en el caso de las Encuestas de Hogares por Muestreo, instrumento periódico de levantamiento generalizado en la región: “El único indicador disponible de manera generalizada en las encuestas es el acceso a un seguro de salud, que no revela el uso efectivo de los servicios y tampoco capta resultados de salud” (CEPAL, 2014, 75). De forma que la no inclusión de la salud dentro de la propuesta multidimensional de la CEPAL obedece más a estas limitaciones que a la valoración que esta institución hace de la salud, como una dimensión componente de la pobreza.

con la seguridad social, dado que el acceso a los regímenes de seguridad social constituye uno de los medios de acceso a los sistemas de atención en salud.

Nutrición

No existe una dimensión nutricional exclusiva como componente en ninguna de los planteamientos revisados. Los aspectos nutricionales contemplados aparecen tradicionalmente asociados a temas de salud o a dimensiones más generales, como en el caso de las propuestas de El Salvador y México. Algunos países más que funcionamientos o resultados en el área nutricional (fundamentalmente asociados a la desnutrición), abordan la seguridad alimentaria. Este es el caso de México –que elaboró su propia escala de inseguridad alimentaria-, El Salvador, Guatemala y Ecuador. En el caso de este último país, se utiliza la línea de pobreza extrema como indicador proxy de alimentación dada la limitación de la fuente para captar estos aspectos.

Protección/seguridad/asistencia social

La seguridad o protección social constituye claramente un aspecto a considerar en todas las mediciones analizadas a partir del nivel regional y por países, con las excepciones de Panamá y Guatemala, no así en las propuestas mundiales adoptadas por el PNUD y el Banco Mundial. En algunos casos, como ya se ha indicado, aparece en forma conjunta con la salud, posiblemente como consecuencia del desarrollo institucional conjunto que ambas esferas han tenido en la mayoría de los países de la región como consecuencia de los intentos de desarrollo de los estados de bienestar. En otras de las iniciativas analizadas se combina con el empleo, aspecto que también se ha vinculado a los intentos de implementación de los modelos de estado de bienestar o social en la región a partir del trabajo, dado que en su diseño, la inserción laboral constituye la puerta de acceso a los sistemas de seguridad social tanto para el trabajador como para su núcleo familiar (Aponte, 2012, Filgueira, 20076). Este es el caso del Índice de Pobreza Multidimensional de CEPAL, las dos iniciativas de Chile

6 Una de las diferencias más notables de la región latinoamericana con la experiencia europea del estado de bienestar es la poca capacidad de la mayoría de las economías de la región para generar empleo formal, que en el estado de bienestar clásico constituía la forma por excelencia de acceder a los sistemas de protección social. Por esta entre otras razones, Aponte (2012) considera que la aplicación de la tipología conceptual de estado de bienestar no resulta provechoso para analizar la realidad latinoamericana, existiendo otras alternativas conceptuales mucho más satisfactorias, en particular las que refieren al estado social y sus derivaciones, dada la diversidad de realidades que coexisten en América Latina.

y las de El Salvador, Ecuador y Honduras. Solo en el caso de Costa Rica la protección social es una dimensión aparte y más abarcante debido a que en el acercamiento que hace de la protección social se extiende hasta la inclusión del cuidado infantil.

Educación

La educación es probablemente la única dimensión o aspecto que aparece en todos los planteamientos analizados, de forma unívoca y sin combinaciones con otras dimensiones o dominios. No obstante, tanto en la propuesta de AUSJAL, el método integrado y la propuesta de México, al igual que el resto de las dominios considerados con la excepción del ingreso, forma parte de una dimensión mayor, necesidades básicas en el caso de las dos primeras y privación social en la propuesta mexicana adelantada por CONEVAL. En estos métodos se parte de dos dimensiones: la económica sustentada en el ingreso y la social basada en un conjunto de necesidades o derechos sociales que se combinan de forma agregada con el ingreso, tal como se revela desde el método integrado en su versión clásica o tradicional.

Vivienda

La vivienda también es un ámbito transversal a todos los acercamientos, de manera similar a la educación, pero a diferencia de esta última, la vivienda en el IPM-PNUD de nivel mundial es un aspecto del nivel de vida y no una dimensión. En cuanto a la tenencia o propiedad de la misma, solo el IPM-CEPAL considera la tenencia insegura de la vivienda, mientras en El Salvador se incorpora la del terreno, ambos dentro de la dimensión vivienda.

Servicios

Los servicios residenciales o a la vivienda se encuentran en prácticamente todas las propuestas, aun cuando no constituyen una dimensión en muchas de las mismas. En el caso del IPM-PNUD, el método integrado y AUSJAL, por las razones ya descritas. En Colombia y las dos mediciones de Chile aparece conjuntamente con vivienda. En la de Costa Rica aparecen dentro de la dimensión salud, los servicios de agua, eliminación de excretas, basura e instalaciones sanitarias, mientras que el acceso o uso de internet aparece como dimensión conjunta con vivienda. Destaca que, tanto Costa Rica como Panamá, son las únicas dentro del conjunto analizado que utilizan internet como privación. Por su parte, en el Salvador los servicios forman parte de la dimensión salud, servicios básicos y seguridad alimentaria.

En Ecuador, los servicios a la vivienda se dispersan en dos dimensiones, agua forma parte de la dimensión salud, agua y alimentación, mientras que los servicios de eliminación de excretas y recolección de desechos sólidos entran dentro de la dimensión hábitat, vivienda y ambiente sano. En Panamá esta misma dispersión se observa en la inclusión de servicios en tres dimensiones: agua en la dimensión salud; basura y eliminación de excretas en la dimensión ambiente, entorno y saneamiento; mientras que electricidad e internet se incluyen en la dimensión vivienda, servicios básicos y acceso a internet. Como puede observarse, en el caso de los servicios si bien son ampliamente considerados, probablemente constituirán uno de los temas que mayor variedad represente en los planos dimensionales de las distintas mediciones.

Empleo o trabajo

El empleo es considerado en todas las iniciativas adelantadas a nivel de país, excepto en México. En muchos casos, como ya se ha reseñado, el empleo aparece como dimensión conjunta con la seguridad social (IPM- CEPAL, las dos versiones de Chile, El Salvador y Ecuador). Es notorio que no sea considerado en mediciones de alcance más agregado como el IPM-PNUD7 y AUSJAL. En el caso de esta última, probablemente sea como consecuencia de la intención de conocer la condición de vida de la población trabajadora en los distintos países, así como las desigualdades existentes.

Ingresos

El ingreso aparece en buena parte de las propuestas con la excepción del IPM-PNUD, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Guatemala. Por su parte, solo en el IPM-CEPAL y en la medición de Ecuador, no constituyen una dimensión sino un ámbito o aspecto; en el primero como constitutivo del estándar de vida, y en el segundo, la pobreza extrema de ingresos como proxy de privación en el área de alimentación, aspecto ya mencionado.

7 Es llamativo que siendo OPHI el que diseña el el Índice de Pobreza Multidimensional que publica el PNUD desde el año 2010, no incluya la dimensión empleo en su construcción, particularmente cuando el empleo es considerado por esta institución como una de las dimensiones perdidas de la pobreza. (Alkire, 2007, Lugo, 2009)

El análisis realizado permite vislumbrar que no existe una visión compartida de las dimensiones y componentes de la pobreza, a lo cual se añaden las dificultades de las fuentes de información para el abordaje empírico de las mismas. Si bien en la actualidad existe cierto consenso sobre la multidimensionalidad del fenómeno, no hay acuerdo sobre las distintas dimensiones que lo configuran y la forma como éstas deben ser captadas en la realidad. Tal como indica CONEVAL:

Si bien la discusión académica y las normas legales presionan hacia una aproximación multidimensional de la pobreza, ésta no es una tarea sencilla. Existen diversos retos conceptuales que deben resolverse como, por ejemplo, la definición de las dimensiones relevantes, las interacciones entre estas dimensiones o las restricciones de las fuentes de información. Estos desafíos han generado una amplia discusión y debates académicos, en los cuales, si bien se suele reconocer la necesidad de adoptar un enfoque multidimensional para el estudio de la pobreza, también se reconoce que existen diversas dificultades para hacer operativa una medición de esta naturaleza (CONEVAL, 2009, p. 8).

En este sentido, plantear una propuesta de medición regional para América Latina constituye un reto que debe contemplar estos obstáculos con el objeto de poder definir una aproximación compleja en la que la definición de cuáles son las dimensiones y privaciones relevantes dentro del contexto regional es crucial para la conformación de una aproximación más compartida y cónsona con la realidad de América Latina. Este trabajo pretende ser una contribución en este sentido.

Referencias

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MÉXICO

MÁS ALLÁ DE LA POBREZA MULTIDIMENSIONAL.

ENTRE LA SUBJETIVIDAD Y LA OBJETIVIDAD DE LA MEDICIÓN

Oscar Alfonso Martínez Martínez

Claudia Viviana Zamudio Lazarín

Universidad Iberoamericana, Ciudad de México

En las últimas décadas, la forma para medir la pobreza ha cambiado, muchos países han pasado de mediciones unidimensionales a multidimensionales. Esto debido a que la pobreza es más que una falta de ingresos (Nowak y Scheicher, 2017), comprende una serie de privaciones de derechos que son, al mismo tiempo, causa y consecuencia de la pobreza (Alkire y Santos, 2010). Además, los estados de pobreza suelen causar otros pro-blemas sociales que agudizan estas dinámicas, razón por la cual es importante una categorización que no incluya solo un elemento monetario de diferenciación (Alkire y Santos, 2010) o un énfasis en la provisión de servicios sociales y públicos, sino una ade- cuada aproximación multidimensional que permita dirigir las acciones, así como su evalua- ción, a las causas en todos los ámbitos: económico, político, social, institucional y jurídico (Ponce, 2019).

En América Latina, los países que han optado por medir la pobreza de forma multidimensional son: Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Panamá, República Dominicana y Venezuela. En sus mediciones han incluido múltiples carencias sociales como educación, alimentación, salud, ingreso y servicios básicos. Sin embargo, pocos han incorporado dimensiones subjetivas, las cuales también afectan las capacidades de las personas, tales como inseguridad pública, calidad de los servicios o cohesión social (Santos, 2019), por señalar algunas.

En México, la medición de la pobreza se basa en el marco legal de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS, 2004), las carencias se establecen en dicha ley, por este motivo han sufrido ligeras variaciones. Las privaciones que se consideran son: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación nutritiva y de calidad, e ingreso. Dado que han permanecido, la mayoría de los resultados se pueden analizar de forma longitudinal.

La excepción corresponde al sexenio del presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018), pues se realizaron modificaciones en la metodología que impiden la comparabilidad. Estos cambios, operados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), se implementaron en las encuestas para captar los ingresos de la población, lo que significó un incremento del 33.6% en el ingreso de los hogares más pobres, cifras que no correspondían ni con el desempeño de la economía ni con las tendencias observadas en otros instrumentos del INEGI (Martínez, 2021). Aunado a ello, dichos resultados fueron utilizados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el cual tuvo que hacer ajustes para hacer el dato comparable.

En otro aspecto, la LGDS establece que se debe integrar la cohesión social a la medición, sin embargo, esto no se ha realizado debido a que el CONEVAL (2010) señala que este constructo solo puede ser tomado en cuenta como una característica de una población en su conjunto, pues no se ha podido evidenciar que una sociedad más igualitaria pueda crear condiciones para que se desarrolle la cohesión entre sus miembros. Por esa razón, genera otras métricas relacionadas con el contexto territorial, tales como los indicadores de polarización social, índice de Gini, índice de percepción de redes sociales, razón de ingreso y grado de accesibilidad a carretera pavimentada. No obstante, estudios muestran la relevancia de incluirla cohesión social en mediciones donde se integre juntamente con variables objetivas y subjetivas (Schiefer y Van der Noll, 2017; Easterly et al., 2006).

Lo anterior lleva a cuestionar qué carencias sociales no se han contemplado y son relevantes de incluir en la medición de la pobreza en México, especialmente a raíz de las brechas de desigualdad en distintos derechos sociales y culturales que provocó la pandemia COVID-19. Es, por tanto, indispensable repensar y proponer nuevas formas de medición que incluyan dimensiones subjetivas relacionadas con los derechos mencionados anteriormente. En las siguientes secciones se hará una propuesta sobre qué carencias podrían considerarse.

¿Qué dimensiones subjetivas deberían incluirse en la medición de pobreza?1

La conceptualización de la pobreza como la falta de ingresos o carencia social deja fuera un conjunto de dimensiones que abarcan aspectos personales, familiares y comunitarios, a nivel micro y mesosocial, a su vez, afecta la identificación de quién es pobre o no (MartínezMartínez y Ramírez, 2018), debido a esto, es necesaria una medición robusta que abarque dimensiones objetivas y subjetivas. La relevancia de incluir las últimas radica en el hecho de que su privación puede exacerbar las brechas sociales y, por el contrario, mejorarlas genera externalidades positivas en la sociedad (Zandieh et al., 2016). Aunado a ello, cada individuo es el mejor juez de su propia situación (Eguía y Aimetta, 2007) al compararse con su contexto de referencia (Siposné, 2011).

1 Los argumentos de esta sección fueron tomados principalmente de las evidencias del estudio “Beyond multidimensional poverty: challenges of measurement and its link with social policy in Mexico” (MartínezMartínez et al., 2021).

Existe cierto consenso sobre qué categorías subjetivas deberían considerarse en la medición de la pobreza. Martínez-Martínez y Coutiño (2020) y, Weziak-Bialowolska y Dijkstra (2014) han mostrado la importancia de incluir: inseguridad pública, cohesión social, internet y acceso a la cultura.

La inseguridad pública tiene un papel importante en la pobreza desde la perspectiva de distintos autores (Diprose, 2008; Narayan et al., 2000), pues la disminución del crimen permite mejores condiciones de vida, especialmente en zonas inseguras (UNODC, 2005) o en territorios afectados por conflictos armados (Pal, 2001). Por el otro lado, la percepción generalizada de inseguridad y victimización por delincuencia daña la imagen pública de la comunidad, lo que genera pérdidas económicas (Oc & Tiesdell, 1997).

Esto es importante, pues se estima que en México existen 22.1 millones de víctimas del delito, lo que representa una tasa de 24,207 víctimas por cada 100,000 habitantes; el costo total a consecuencia de la inseguridad y el delito en hogares es de aproximadamente 278.9 mil millones de pesos, es decir, 1.55% del PIB (ENVIPE, 2022). Aunado a ello, vivir en contextos inseguros tiene implicaciones en la salud física (De Verteuil, 2015) y mental (Muratori y Zubieta, 2013).

En otro aspecto, el acceso a la tecnología posibilita el desarrollo de capacidades y oportunidades de participar en la vida social a través de la adquisición de habilidades digitales (Hick, 2006). El internet, especialmente, puede aumentar el crecimiento económico; mejorar el bienestar de los más pobres (Galperin y Viecens, 2017); propiciar el desarrollo comunitario (London et al., 2014); mejorar el capital social a través de la intensificación de los lazos entre amigos cercanos y familia (Overa, 2006); crear una red más grande de vínculos necesarios en momentos cruciales, como cuando se busca un trabajo o se cambia de ocupación (Mariscal-Avilés et al. 2016). Razón por la cual forma parte de los Objetivos del Desarrollo Sostenible.

A raíz de la pandemia, el internet y las desigualdades en su disponibilidad se hicieron más evidentes. Al inicio de la crisis sanitaria existían amplias disparidades en el acceso a este, en los hogares se utilizó con mayor frecuencia por medio de teléfonos celulares por prepago, lo que complicó el seguimiento del trabajo en casa, así como la dinámica para las clases a distancia en cualquier nivel educativo (ENDUTIH, 2019; 2020).

Respecto a la cohesión social, la LGDS marca que se debe integrar a la medición de la pobreza en el país, sin embargo, no se ha incluido y se han elaborado medidas alternativas indirectas (Martínez-Martínez, Rodríguez-Brito y Ramírez-López, 2021). Al no considerarla se excluye una dimensión que da cuenta de las condiciones sociales a nivel micro,

meso y macrosocial (Martínez-Martínez, Rodríguez-Brito & Ramírez-López, 2020). No obstante, es relevante considerar que una sociedad cohesionada busca el bien común, la reducción de las desigualdades (Schiefer y Van der Noll, 2017) y reduce la probabilidad de ser pobre (Grootaert et al., 2002). Aspectos como la participación en la comunidad, confianza en las personas y tolerancia, redes de apoyo mutuo, orientación hacia un bien común (Chan et al., 2006), son componentes importantes en dicho constructo.

El entorno construido y el transporte son centrales para medir la pobreza, debido a la cantidad de personas que se desplazan todos los días (INEGI, 2017), así como a las malas condiciones de los indicadores de entorno construido (SINAICA, 2019) como son: pavimentación, carreteras, tener banquetas, alumbrado público y áreas verdes en los barrios; mismos que se han evidenciado en situación paupérrima o inexistente en zonas de ingresos bajos y medios-bajos (González-Palomares y Sánchez-Vela, 2014).

En cuanto a las implicaciones, se ha encontrado que tener privación en dichos elementos incrementa la pobreza y disminuye el bienestar (Martínez-Martínez, De Gortari y Gaona, 2021). Especialmente, la falta de ambiente construido afecta la salud e incrementa la percepción negativa de inseguridad en los barrios (Bivina et al., 2018), además, complica el acceso a servicios y alimentos (Robin et al., 2007). La importancia de considerarlos en la medición de la pobreza radica en que su privación puede profundizar la desigualdad, por el otro lado, su beneficio consiste en una adecuada calidad del entorno.

El acceso a la cultura es un derecho, se ha encontrado que las personas se consideran menos pobres cuando pueden consumir bienes públicos como los servicios culturales y artísticos (Castillo et al., 2012). Además, mejora el bienestar y reduce la exclusión social (Reyes-Martínez et al., 2020), igualmente, se asocia con la reducción de problemas de ansiedad y con mayores niveles de felicidad (Fujiwara & MacKerron, 2015). La importancia de incluirla en la medición de la pobreza se debe a que tiene un efecto en la mejora de capacidades (Martínez-Martínez y Ramírez, 2018), así como en el desarrollo, en los términos propuestos por Amartya Sen (2014).

Reflexiones finales. Un enfoque integral a la pobreza multidimensional

Las dimensiones que se han propuesto en este documento incluyen principalmente variables subjetivas, cuya incorporación ha representado un reto, a pesar de que su integración conjunta con variables objetivas podría resultar en mejores medidas de pobreza (Martínez-Martínez y Ramírez, 2018; Weziak-Bialowolska y Dijkstra, 2014). En este mismo sentido, la combinación de privaciones objetivas, subjetivas e ingreso, permite dar un seguimiento más allá de cuestiones económicas o de acceso y disponibilidad de bienes y/o servicios; proporciona las percepciones de la fuente sobre la realidad que experimenta y sobre la forma en que califica su vivencia de acuerdo con su entendimiento, lo cual es sumamente relevante al realizar políticas sociales, ya que ni el Estado ni las instituciones pueden determinar, mejor que los pobres, cuáles son realmente sus necesidades y cómo ellos las perciben (Aguado y Osorio, 2006).

Lo anterior se complejiza más debido a que en las últimas décadas, la política social en México ha estado directamente vinculada con carencias incluidas en la medición de pobreza, pues la finalidad ha consistido en atacarla mediante programas específicamente vinculados a los indicadores. Si bien otros rezagos se toman en cuenta, los que entran en las prioridades de acción del gobierno son los ya mencionados. Por lo tanto, en el país se cuenta con muy pocos programas vinculados con aspectos subjetivos de las condiciones de vida, esto representa uno de los principales desafíos institucionales y de gobernanza para la implementación y expansión de los programas de bienestar subjetivo en México (Martínez-Martínez y Ramírez, 2018).

Martínez-Martínez, Coutiño y Ramírez (2022) señalan que los mayores retos para combinar privaciones objetivas y subjetivas, mismas que permitan mediciones que muestren una cara más real de la pobreza en México, son:

a) La falta de información estadística para realizar las mediciones, pues el costo para generarlas es alto;

b) El predominio de la escuela de pensamiento que concibe a la pobreza como la carencia de bienes materiales y/o acceso a algunos derechos sociales;

c) Las dificultades técnicas para la construcción de umbrales para variables subjetivas. Estos, en conjunto, implican desafíos financieros y técnicos; los primeros son una cuestión de voluntad política, para superar los segundos, existen evidencias a nivel mundial, además de las citadas a lo largo de este documento, que muestran que dichas mediciones son factibles. De tal forma que, es indispensable y prioritario generar evidencia más cercana al rostro humano de la pobreza.

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EL SALVADOR

RETOS PARA LA MEDICIÓN DE POBREZA

EN EL SALVADOR DESPUÉS DEL COVID-19

Mtra. Saira Johanna Barrera

Universidad Centroamericana José Simeón Cañas

La medición de la pobreza por ingreso en El Salvador es imprecisa y descansa en parámetros desactualizados e incompletos (Departamento de Economía UCA, 2019). Por esta razón, para dar cuenta de la extensión y profundidad de esta situación en el país, el indicador actual de la pobreza total es deficiente, debido a las limitaciones de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) como estándar de gasto alimentario; y las limitantes de la Canasta Ampliada (CA) como parámetro de costo de la vida, ya que este indicador es un múltiplo de la CBA y se asume que es un estándar adecuado para estimar el gasto total (tanto en alimentos como en otros satisfactores) (Martínez-Martínez & Coutiño, 2020). Estos indicadores se usan como umbrales de pobreza extrema y pobreza relativa, respectivamente. Esta problemática es conocida por las autoridades de El Salvador. De hecho, Pleites (2022) afirma que:

Entre 2008 y 2018 se realizaron dos estudios por encargo del gobierno para evaluar las metodologías de medición de la pobreza y la desigualdad, los cuales concluían que los niveles de pobreza reales eran sustancialmente mayores a los oficialmente reconocidos (p. 485).

A partir de uno de los estudios referidos por Pleites (2022), se estableció que “entre 2000 y 2009, las tasas de pobreza total, a nivel nacional, eran alrededor de 20 puntos porcentuales superiores a las oficialmente reportadas” (p. 487). Sin embargo, a pesar de la relevancia de los hallazgos, no fueron publicados ni trajeron cambios en la medición oficial de la pobreza por ingresos en el país. Así pues, a las limitaciones propias de la medición a través del ingreso, hay que agregarle las deficiencias de los indicadores que actualmente se utilizan en El Salvador.

Visto desde esta perspectiva, la reducción en el porcentaje de hogares en pobreza en los últimos años (2011 y 2021 específicamente) debe leerse con cautela, ya que el umbral utilizado es reduccionista y está desactualizado. De ahí que la situación de no pobreza también denotaría una situación de estrechez en el nivel de vida de la población. Por otra parte, además de las consideraciones sobre los umbrales utilizados en la medición, es necesario agregar las observaciones respecto a los ingresos de la población trabajadora, especialmente la asalariada.

La pandemia por COVID-19 tuvo impactos significativos sobre la economía agregada y la economía familiar. De hecho, la cuarentena obligatoria, de aproximadamente cinco meses, afectó sensiblemente a la población trabajadora, tanto asalariada como no asalariada; en 2020 se registró una merma importante en el monto de los salarios. Un ejemplo de ello es lo sucedido en la principal rama económica generadora de empleo formal

(maquila textil y de la confección), la cual registró una reducción del 50% en el salario promedio de las personas trabajadoras en los meses de abril a junio 2020; (60% de las cuales son mujeres); y lastimosamente no se hicieron estimaciones confiables sobre el impacto en los ingresos de las personas trabajadoras por cuenta propia, especialmente de las que dependían de ingresos por comercio en los mercados (la mayoría de ellas, mujeres) (Departamento de Economía UCA, 2021).

Sin embargo, en el tercer y sobre todo cuarto trimestre de 2020 y de 2021 se verificó una recuperación en el monto promedio de los salarios nominales de las personas trabajadoras cotizantes al Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), tal como se verifica en el Gráfico 1. Esta recuperación estuvo marcada por el incremento al salario mínimo aprobado en julio de 2021, ya que el salario mínimo más alto pasó de $304.17 al mes, a $365 al mes a partir de agosto de 2021.

Gráfico 1. Salarios en El Salvador: salario mínimo (Wmín) a/, salario promedio para el sector privado (Wme Sprivado) b/ y para el sector público (Wme Spúblico). Dólares corrientes por mes.

a/ Tarifa de salario correspondiente al sector Comercio, Servicios e Industria Manufacturera.

b/ Salario promedio cotizable reportado por el ISSS. Este salario contempla un límite máximo de USD 1000 mensuales.

Fuente: Elaboración propia con datos de Barrera (2016) e ISSS (2021).

En el gráfico 2 se relacionan los salarios con la CBA para verificar si son suficientes para librar de la pobreza a un hogar de cuatro personas que dependa de un salario.

Tal como se verifica, la tarifa más alta de salario mínimo permite que un hogar de cuatro personas que dependen de ese ingreso mensual supere la línea de pobreza extrema (puede adquirir una o más CBA), aunque de manera precaria; sin embargo, no salva a este hogar de estar en situación de pobreza relativa.

También, los hogares que dependen de un salario promedio en el sector privado se han ubicado en zona de pobreza relativa en la mitad del periodo considerado, pero a partir de 2017 la situación es ligeramente mejor, aunque de manera precaria, ya que se ubican muy cerca de la línea de pobreza relativa. Esto último implica que algunos eventos como la inflación o algún siniestro familiar pueden llevar a estos hogares a la pobreza relativa o incluso pobreza extrema.

Solamente el hogar de cuatro integrantes que dependa de un salario promedio en el sector público se ubica en la zona de no pobreza. Pero, es importante resaltar que solamente el 20% de las personas asalariadas registradas en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social trabajan para el sector público, lo cual es indicativo de que la situación de estrechez en la cobertura de la canasta alcanza al 80% de la población cotizante.

Gráfico 2. Número de canastas básicas alimentarias (CBAa/) asequibles con salario mínimob/, salario promedio para el sector privado y sector público. Datos mensuales.

a/ Costo de una canasta predeterminada de alimentos para un hogar integrado por 4 personas.

b/ En el periodo contemplado, el salario mínimo fue ajustado en tres ocasiones. Los decretos ejecutivos correspondientes fueron publicados en el Diario Oficial de las siguientes fechas: 01 de julio de 2013, 19 de diciembre de 2016 y 07 de julio de 2021.

Fuente: Elaboración propia con datos de CBA reportados por Banco Central de Reserva (2023), salarios promedio calculados con información de ISSS (2023) y salario mínimo con información de Imprenta Nacional (2020) Censos.

Un elemento adicional, importante en la reflexión sobre la suficiencia de los salarios para librar a los hogares de las personas asalariadas de la pobreza, es el proceso inflacionario posterior a la cuarentena obligatoria. Este proceso ha reducido el poder de compra de los ingresos de las personas, con lo cual es esperable que más hogares transiten o permanezcan en situación de pobreza extrema y pobreza relativa. Este incremento en los precios ha sido especialmente sensible en el rubro de alimentos, como se muestra en el gráfico 3.

Gráfico 3. Variación interanual en el IPC general y en el IPC del rubro alimentos y bebidas no alcohólicas. Enero 2011 – enero 2023.

Fuente: Elaboración propia con datos de Banco Central de Reserva (2023a).

Una ilustración del impacto del incremento en los precios, especialmente el de los alimentos, sobre el poder de compra de los salarios se muestra en el gráfico 4. Al comparar el salario mínimo mensual con la evolución en el precio de los alimentos en los últimos dos años, se verifica que aún con el aumento salarial aplicado en agosto de 2021, el poder de compra de alimentos del salario en enero de 2023 se ubica por debajo del poder que tenía en enero de 2022.

Por su parte, el poder de compra general del salario mínimo (sin limitarse a alimentos) es 5% mayor en enero de 2023 del que era en enero de 2021, lo cual implica que se ha agotado en tres cuartas partes el incremento del 20% en el salario mínimo aplicado el pasado mes de agosto de 2021. En otras palabras, la inflación se ha comido la mayor parte del incremento en el salario mínimo.

Gráfico 4. Índice de salario mínimo real deflactado con IPC general y con IPC de alimentos y bebidas no alcohólicas. Base enero 2021.

Fuente: Elaboración propia con datos de Banco Central de Reserva (2023a).

Como último punto, se debe señalar que la pandemia ha consolidado cambios en la composición del gasto de los hogares. Se asume que esta composición ha cambiado tanto por el tiempo transcurrido desde la última Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), la cual se realizó en 2005-2006, como por la coyuntura desatada por la pandemia de COVID-19. De hecho, esos cambios en la composición del gasto no han sido reflejados en las estadísticas que se utilizan para medir la inflación y para medir el costo de la vida en El Salvador, por lo que la afectación del incremento en el precio de ciertos bienes (alimentos, combustibles, etcétera) podría estar subestimada o sobreestimada.

Algunos hechos que indican un cambio importante en los patrones de gasto de los hogares, sobre todo a partir de la pandemia de COVID-19, son:

• La necesidad de adquirir paquetes de internet ya sea residencial o móvil para facilitar los procesos de educación en casa, o bien, procesos de trabajo a domicilio o teletrabajo;

• Cambios en cuanto al transporte dado que, a raíz de la pandemia y el aislamiento necesario para frenar los contagios, muchos hogares precipitaron o apuraron la decisión de adquirir un vehículo que les permitiera un transporte particular. Esto lo facilitó un escenario favorable para la importación de vehículos usados;

• Otro elemento es la adquisición de dispositivos tecnológicos que faciliten las comunicaciones y la participación en actividades educativas o laborales en línea, por ejemplo, celulares computadoras personales audífonos cámaras y otros implementos.

El gráfico 5 muestra algunos de cambios en la tenencia de ciertos implementos en los hogares en 2021 con respecto a 2011. Estos cambios indican que los ingresos familiares se distribuyen de distinta manera para dar cabida a nuevos gastos como, por ejemplo: internet residencial, mantenimiento de vehículos y gasolina, entre otros.

Gráfico

Fuente: Elaboración propia con datos de Dirección General de Estadísticas y Censos (2012) y Dirección General de Estadísticas y Censos (2022).

Los datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples EHPM (2021) muestran una importante reducción en el porcentaje de hogares en situación de pobreza por ingreso (14 puntos porcentuales). Sin embargo, debe considerarse que el nivel de vida que sirve de parámetro para la medición fue establecido con información de hace más de 50 años.

En conclusión: si las autoridades de El Salvador conservan la medición de la pobreza por ingreso, deben asumir el compromiso de actualizar los indicadores que se utilizan para establecer el umbral de pobreza para las personas y los hogares salvadoreños. De no hacerlo, la toma de decisiones sobre políticas económicas y sociales se fundamentará

5. El Salvador: porcentaje de hogares en pobreza y tenencia de algunos artículos.

en un diagnóstico sesgado y equivocado de la situación de la población salvadoreña.

Finalmente, ante la limitación de los indicadores de pobreza tanto extrema como relativa, y también de la pobreza multidimensional para dar cuenta de los procesos generadores de esta problemática, el Departamento de Economía de la UCA propone una mirada desde la perspectiva de la exclusión social, que es un abordaje teórico que se ha reflexionado y validado en Centroamérica.

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ECUADOR

¿QUÉ AGREGAR A LA POBREZA MULTIDIMENSIONAL?

Pablo Samaniego Ponce Andrés Mideros Mora

Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Introducción

La medición de la pobreza con el método multidimensional es la síntesis y ampliación de las medidas utilizadas para definir esa situación socioeconómica a través de los ingresos y por necesidades básicas insatisfechas. La aproximación a partir de los ingresos1 es la medida más empleada porque es la que requiere de menos información; por construcción lógica, parte del supuesto de que el crecimiento económico ocurre gracias a que los factores de la producción, en este caso el trabajo, tienen mayores niveles de productividad, lo que se manifiesta en los salarios, según lo que establece la teoría neoclásica. Por su parte, la medida a través de necesidades básicas insatisfechas, introducida, según Feres y Mancero (2001) por INDEC2 y la CEPAL en 1984, se aparta de la anterior al incorporar como variables el acceso de la población a bienes y servicios que dan cuenta de las restricciones existentes para tener una vida plena y digna; a esta versión se le denomina pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI). La mayoría de las variables o indicadores considerados se refieren a deficiencias estructurales (como la calidad de la vivienda, el hacinamiento o el tipo de eliminación de excretas), aunque también incluye a otros que se modifican en el corto plazo (como la asistencia escolar), por lo que se asocia con la tradición del estructuralismo latinoamericano, pero también recoge la visión amplia de pobreza con la que Sen (2020) rompe epistemológicamente la visión basada en las líneas de pobreza. Aún más, dentro de esta misma corriente, luego vendría el aporte de Kaztman (1989), quien unió los dos métodos antes señalados para tipificar las diferentes situaciones de pobreza que se pueden determinar con esas metodologías, también desde una visión estructuralista.

La medida multidimensional de pobreza, como se había señalado, es una síntesis y ampliación de las dos medidas anteriores, aunque la selección de las variables incorporadas en la medición depende del uso que haga cada país, con excepción de la que se publica de manera “oficial” anualmente en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, lo que hace posible realizar comparaciones internacionales. En el caso del Ecuador, las dimensiones y variables que incluye el cálculo de la pobreza multidimensional (PM), fueron definidas, según Castillo y Jácome (s.f.), a partir de la Estrategia Nacional para la Igualdad

1 La línea de pobreza se establece a partir de las necesidades biológicas de consumo diario que tenemos las personas, concepto desarrollado por Seebohm Rowntree, el que no ha estado exento de un largo debate (Sen, 1992, pág. 311). Actualmente la línea de pobreza incluye la valoración de bienes y servicios no alimenticios, en correspondencia con la canasta de consumo típica de una población determinada (un estrato socioeconómico, varios o el promedio de la población) (Senplades, 2013).

2 Son las siglas del Instituto Nacional de Estadística y Censos de Argentina.

y la Erradicación de la Pobreza (Senplades, 2014), documento elaborado por la Secretaría Nacional de Planificación como parte de la estrategia nacional de planeamiento, la que define las políticas públicas formuladas a partir del contenido de la Constitución de 2008, porque el Estado se convirtió en garante del cumplimiento obligatorio de los derechos contenidos en ella (Ávila, 2011). Por tanto, la evolución de la PM informa al gobierno del Ecuador la situación socioeconómica de la población en el ámbito del cumplimiento de algunos de los derechos establecidos en la Constitución y otras leyes orgánicas3 que se derivan de ella.

La PM al igual que la medida por NBI, reúne variables e indicadores que son afectados en el corto plazo y otros cuya solución requiere el mediano y largo plazo. Tiene una combinación de variables flujo y variables stock, siendo estas últimas las que fijan el límite inferior probable de la pobreza en ausencia de cambios estructurales, en tanto que las de flujo son las que determinan los movimientos en el corto y mediano plazo, por lo que están condicionadas por la situación del ciclo económico. Esta consideración es importante pues, por ejemplo, uno de los indicadores que se mide en el Ecuador es el logro educativo incompleto, en el que están las personas entre 18 y 64 años que no terminaron al menos la educación básica; corregir este problema puede tomar años, a pesar de que se incorporen programas, como los que se han introducido, de estudios acelerados. El detalle de las dimensiones y los indicadores empleados para medirlas, se presentan en la tabla a continuación:

Fuente: Castillo y Jácome (s.f.).

3 De Educación Intercultural, de Educación Superior, de Recursos Hídricos y Aprovechamiento del Agua, de la Salud y el Código de la Niñez y Adolescencia (Castillo & Jácome, s.f.).

Tabla 1. Pobreza multidimensional: dimensiones, indicadores y población aplicable.

La versión ecuatoriana de la PM tiene algunas diferencias con la versión global porque incorpora una dimensión adicional (trabajo y seguridad social) y porque en lugar de “Nivel de vida” se analiza el “Hábitat, vivienda y ambiente sano”; así mismo, se emplean variables e indicadores distintos para medir tales dimensiones. En la Figura 1 se muestra la metodología empleada en los informes de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Fuente: Alkire et al., 2021, pág. 3.

Con base en estos antecedentes, el propósito de este documento es reflexionar sobre qué indicadores adicionales se podría incluir en la medición de la PM, manteniendo o ampliado las dimensiones existentes. La propuesta es realizada para el Ecuador, pero tiene el propósito de que pueda ser acogida por otros países, en el marco de las políticas públicas establecidas en el marco de los derechos.

1.

Una de las dimensiones con más deficiencias en la PM que se calcula en el Ecuador es la denominada “Salud, agua y alimentación”, pues tiene como indicadores la pobreza extrema de ingresos y la falta de acceso a la red pública de agua potable. La segunda variable tiene un alto grado de correlación con la recurrencia de enfermedades infectocontagiosas

Figura 1. Estructura del Índice de Pobreza Multidimensional global.

Seguridad alimentaria de los hogares

y otras (Chin, 2001). En cambio, la primera, que pretende medir la insuficiencia en términos de la adquisición de alimentos, podría ser sustituida considerando los siguientes elementos:

a) Supone que los hogares que se encuentran entre la línea de la pobreza y la de la pobreza extrema no sufren de problemas graves en la dotación de los alimentos suficientes para la familia, lo que es poco creíble.

b) Presume que solamente los hogares en extrema pobreza tienen problemas de alimentación y, adicionalmente, parte de la homogeneidad en la canasta de consumo de las familias. Estos dos elementos están relacionados, en primer lugar, porque la probabilidad de encontrar hogares no pobres, cuyos ingresos por persona son cercanos a la línea de pobreza, pero pueden sufrir de inseguridad alimentaria, no debe ser despreciable. En segundo lugar, porque los hogares no tienen una estructura de consumo homogénea, aunque eso se suponga, pues está determinada por muchos factores como el lugar de residencia (pequeñas, medianas o grandes ciudades y dentro de ellas diferencias entre niveles geográficos más pequeños) porque eso va a determinar el peso que tenga el gasto no alimentario en el ingreso familiar; las costumbres o disponibilidad de alimentos que se deriva de la ubicación; y los costos de transporte y/o del margen de ganancia en la cadena de comercialización de los alimentos4.

c) Considera que no hay cambios a nivel subnacional en los sistemas ambientales, es decir, que las condiciones se mantienen relativamente constantes y permiten que la oferta de alimentos no tenga interrupciones. Este aspecto es especialmente importante para la economía familiar campesina tanto rural como urbana y remite a la seguridad alimentaria.

Con el propósito de tener una medición en esa dimensión, que indique la presencia de problemas asociados con la provisión de alimentos en los hogares, se propone la inclusión de la Escala Latinoamericana y del Caribe sobre Seguridad Alimentaria (FAO, 2012), tal como lo ha hecho México (CONEVAL, 2021), con base en el informe de Pérez-Escamilla et al. (2007), entre otros, medición que, a su vez, se basa mayormente en Hamilton et al. (1997) y Nord, Andrews y Carlson (2008). La experiencia mexicana, así como la de Colombia, al introducir la medida propuesta por la FAO (2012) en la Encuesta de Condiciones de vida,

4 Sen (1995) se refiere a este tema señalando que para conocer las adquisiciones es crucial el mapeo de los derechos de intercambio de los diferentes sectores de la población, los que pueden variar por circunstancias coyunturales (naturales, económicas, etc.), teniendo como base las dotaciones (endowments) de los individuos, lo que conduce a reflexionar en la desigualdad. Señala que “las hambrunas puedan ocurrir incluso sin que disminuya la producción de alimentos o la disponibilidad per cápita” (pág. 53).

ha sido evaluada en varios documentos de manera cuantitativa y cualitativa, por lo que se cuenta con la suficiente validación empírica sobre su validez (Cafiero, Melgar-Quiñonez, Ballard, & Kepple, 2014; Carmona, Paredes, & Pérez, 2017; Salvador, de la Cruz, Pérez, & Aranceta, 2015; Carmona J. L., 2022; OEA, 2013). De esta forma se tienen las bases suficientes para proponer esta inclusión de la escala de seguridad alimentaria5 en la medición de la PM en el Ecuador, porque de esa manera se podría superar los problemas que representa el uso de la pobreza extrema por ingresos. Así mismo, se podría convertir en un medio adecuado para el diseño de políticas teniendo en consideración que el Ecuador exhibe altos niveles de desnutrición y que las medidas de pobreza por ingresos y multidimensional no recogen esos movimientos (Gráfico 1).

Gráfico 1. Relación entre medidas de pobreza (multidimensional y por ingresos) y medidas de seguridad alimentaria y desnutrición (la información corresponde a un promedio simple de tres años*).

Fuente: INEC: pobreza por ingresos y pobreza multidimensional (https://www.ecuadorencifras.gob.ec/ documentos/web-inec/POBREZA/2022/Diciembre 2022/Tabulados%20IPM-dic%2022.xlsx;https:// www.ecuadorencifras.gob.ec/documentos/web-inec/POBREZA/2022/Diciembre 2022/202212 Boletin pobreza.pdf) FAOSTAT: prevalencia de inseguridad moderada y severa (https://www.fao.org/faostat/ es/#data) Banco Mundial: prevalencia de desnutrición (https://datos.bancomundial.org/indicator/ SN.ITK.DEFC.ZS?locations=EC)

Nota: todas las cifras son promedios de tres años porque la FAO presenta la prevalencia de inseguridad moderada y severa en esa forma.

5 Según Saint, Tsun Po, Sen, & Melgar-Quiñonez (2019), la FAO considera que hay seguridad alimentaria cuando “todas las personas, en todo momento, tienen acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida sana y activa”.

Sin embargo, un problema y a la vez ventaja de la introducción de este indicador es que tiene un carácter subjetivo. Esta característica se podría considerar una desventaja porque sería el único que no está basado en algún tipo de medición cuantitativa directa. Pero, en cambio, tiene la ventaja de que puede mostrar lo que Ballar, Kepple y Cafiero (2013) señalan al afirmar que las mediciones de seguridad alimentaria:

...también captan un aspecto de la experiencia del hambre y la inseguridad alimentaria que otros no captan, es decir, los aspectos psicosociales asociados con la ansiedad o la incertidumbre con respecto a la capacidad de conseguir suficientes alimentos. La inseguridad alimentaria puede afectar la salud y el bienestar de muchas maneras, con consecuencias potencialmente negativas para el bienestar mental y social además del físico, incluso en ausencia de efectos negativos mensurables en el estado nutricional (p. 6).

Una ventaja adicional de esta escala es que es útil para conocer la dimensión de las carencias alimentarias que pueden estar afectando a los hogares con niños y adolescentes, dado que el Ecuador tiene la segunda tasa de desnutrición crónica más alta en América Latina y el Caribe (Albuja, 2022), así como evaluar la afectación que tienen los distintos grupos étnicos, lo que puede ser una base adecuada para hacer indagaciones más profundas a fin de diseñar políticas para solucionar los problemas identificados.

2. Completando el círculo: los niveles de participación social

Uno de los aspectos que no se evalúa en los índices de pobreza, a pesar de que ocupa un lugar central en el análisis de Sen (2020) sobre el desarrollo, es el de la agencia. Según el autor, la ampliación de las capacidades, y el funcionamiento que se haga de ellas, conduce a, o tal vez, “debe conducir”, a que las personas intervengan socialmente para la construcción del futuro que desean o aspiran; la participación es denominada como agencia, siendo la capacidad que interviene para expandir la libertad hacia niveles mayores con la introducción de nuevos derechos.

En el caso del Ecuador, con la expedición de la Constitución de 2008, que garantiza los derechos y obliga al Estado a ser el garante de su cumplimiento, se modificó la lógica y procedimiento para la ampliación de los derechos. Como señala Ávila (2011), la carta política parte de una lógica distinta que en el pasado: mientras que antes era el Estado el que definía los derechos de los ciudadanos con la carta magna vigente, es la sociedad en la búsqueda del cumplimiento de los derechos, la que mediante fallos judiciales,

puede especificar e incluso ampliar en esa especificación, en el ámbito de un derecho determinado. En este sentido, la agencia se puede practicar en un espacio novedoso y muy atractivo, por lo que una forma de ampliar las libertades, siguiendo nuevamente a Sen, es la participación social, por lo que tiene implicaciones sobre el desarrollo humano. Lo contrario, por tanto, caería en el ámbito de la pobreza, es decir, la ausencia de participación llevaría a que las capacidades y sus funcionamientos no conduzcan a la agencia y, por tanto, implicaría pobreza. Como señala Sen (1985):

La importancia del aspecto de la agencia, en general, está relacionada con la visión de las personas como agentes responsables. Las personas deben entrar en la cuenta moral de los demás no sólo como personas cuyo bienestar exige preocupación, sino también como personas cuya agencia responsable debe ser reconocida. Aunque el logro del bienestar está orientado a un objetivo específico, y la libertad de bienestar se ve en términos de la libertad de alcanzar ese objetivo mediante la elección de vectores de funcionamiento, la libertad de agencia no puede examinarse en términos de ningún objetivo específico (p. 204).

Finalmente, también se podría concordar con Max-Neef et al. (1986), en el sentido de que la insatisfacción de una necesidad conlleva al aparecimiento de diversas patologías, en este caso en el ámbito de lo axiológico, en el sentido de que la ausencia de participación social impide la realización integral y, por tanto, del bienestar entendido en un sentido amplio. Referencias

Albuja, W. (2022). Determinantes socioeconómicos de la desnutrición crónica en menores de cinco años: evidencia desde Ecuador. Inter disciplina vol.10, 591-611.

Alkire, S., Assa, J., Calderón, C., Casarini, A., Conceição, P., Dirksen, J., y Pavez Esbry, F. (2021). Índice de Pobreza Multidimensional global 2021. Desvelar las disparidades de etnia, casta y género. New York: PNUD-OPHI.

Ávila, R. (2011). El neoconstitucionalismo transformador. El Estado y el derecho en la Constitución de 2008. Quito: Ediciones Abya-Yala.

Ballard, T., Kepple, A., y Cafiero, C. (2013). The Food Insecurity Experience Scale. Development of a Global Standard for Monitoring Hunger Worldwide. Roma: FAO.

Cafiero, C., Melgar-Quiñonez, H., Ballard, T., y Kepple, A. (2014). Validity and reliability of food security measures. Annals of the New York Academy os Sciences, 230–248.

Carmona, J. (2022). Validación cualitativa de la Escala Latinoamericada y Caribeña sobre Seguridad Alimentaria (ELCSA): caso San Felipe Cuapexco, Puebla. Trace, vol. 81, 181212.

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Senplades. (2014). Estrategia Nacional para la Igualdad y la Erradicación de la Pobreza. Quito: Senplades.

ARGENTINA

MEDICIÓN DE LA POBREZA

EN EL ESCENARIO POST COVID-19.

NUEVOS PANORAMAS

Y DESAFÍOS PARA ARGENTINA

Carla Sofía Vignoli Universidad Católica de Córdoba

La medición sistemática de la pobreza en Argentina se inició hace más de 30 años. En el camino sucedieron cambios culturales, sociales y crisis económicas que modificaron la concepción inicial de pobreza, los cuales motivaron propuestas de reformas técnicas para actualizar el bagaje teórico y las herramientas técnicas, sin embargo, ninguna iniciativa de mejora prosperó.

En la década de los ochenta, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC) puso en marcha la confección de instrumentos estadísticos con el objetivo de medir la pobreza de manera continua. Para ello, el Programa de Investigación de la Pobreza para Argentina (INDEC-IPA), en conjunto con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), introdujeron el método de las “Necesidades Básicas Insatisfechas” (NBI) en el país. Durante esos años también se creó la Canasta Básica Alimentaria y la Canasta Básica Total, para implementar más tarde la Línea de Pobreza (LP), un método indirecto de acuerdo con el nivel de ingresos (Salvia, 2012).

El NBI es una metodología directa que mide la pobreza según la situación patrimonial y disposición de recursos de un hogar. El propósito de este instrumento es conocer la ubicación geográfica y la cantidad de hogares que no pueden satisfacer, por sí mismos, sus necesidades básicas para una vida digna (Feres y Mancero, 2001). Esta medición requirió acordar un número de necesidades básicas universales, además, la carencia de una conllevaría a la privación de otras necesidades asociadas. Se consideró que un hogar (unidad de análisis del índice) se encontraba en condición de pobreza por NBI con la inexistencia o cumplimiento deficiente de una de las necesidades estipuladas. Los indicadores adoptados en Argentina fueron:

• Hacinamiento

• Vivienda inadecuada

• Abastecimiento inadecuado de agua

• Carencia de servicios sanitarios para el desecho de excretas

• Inasistencia de menores en edad escolar a la escuela

• Indicador Indirecto de Capacidad Económica

En cada uno de estos indicadores se delimitó un umbral de privación. Por ejemplo, los hogares con más de tres personas durmiendo en una habitación fueron categorizadas en condición de hacinamiento; las viviendas sin retrete fueron consideradas como hogares con privación de servicios sanitarios. Si en uno de los hogares no cumplían con algunos de los indicadores, fue considerado pobre por NBI (Feres y Mancero, 2001).

Se recurrió a los censos nacionales que se realizaban cada diez años para la recolección de información. A pesar de las crisis económicas, inflación, endeudamiento y déficit fiscal, se notó una significativa tendencia a la baja en aquellas provincias con menos recursos, mientras que en los distritos más ricos, la baja de los indicadores fue más tenue. Esto indica que el NBI no estuvo directamente relacionado con la coyuntura económica, sino con el nivel de desarrollo en la infraestructura en la sociedad (Feres y Mancero, 2001).

La fortaleza de este método residió en la posibilidad de localizar poblaciones en situación de vulnerabilidad para la creación de mapas de pobreza que coadyuvaran a definir y calibrar el alcance, así como el impacto de las políticas sociales destinadas a combatir la pobreza. A pesar de esta virtud, el NBI fue cuestionado por sobrerrepresentar la dimensión habitacional, sin incluir a las personas en situación de calle. Otro problema metodológico señalado por especialistas fue la dificultad para medir una parte de los indicadores (Feres y Mancero, 2001).

El método más utilizado para evaluar políticas públicas fue la línea de Pobreza (LP), a diferencia del NBI que se enfocó en la situación patrimonial, la LP se preocupó por la capacidad futura de consumo de los hogares; un hogar con ingresos monetarios corrientes insuficientes probablemente sea pobre en el futuro. La LP fundamentó el bienestar como la capacidad de adquisición de recursos de subsistencia a partir de ingresos corrientes, bajo la suposición de que los ingresos se utilizaban racionalmente para cubrir necesidades básicas en vez de otros fines de menor relevancia. Otra diferencia en este método fue el anclaje local de los indicadores, como se señaló anteriormente, los factores en el NBI se consideraron universales, mientras que la LP requirió de instrumentos representativos de los patrones de consumo y precios a nivel local (Salvia, 2012).

En Argentina se constituyeron dos líneas que miden el grado de pobreza. Una de ellas es la línea de indigencia, esta permite distinguir la proporción de individuos que son capaces de cubrir sus necesidades calóricas, de aquellos que no pueden. Para el cálculo de la línea de indigencia se necesita conocer el valor de los bienes alimentarios básicos, por este motivo, el INDEC construyó la Canasta Básica Alimentaria (CBA). Por otro lado, la línea de pobreza mide la capacidad de los hogares para satisfacer necesidades alimentarias y no alimentarias (como indumentaria, servicios y transporte), para ello se agrega a la CBA los valores de los bienes básicos no alimentarios; esta nueva canasta se conoce como Canasta Básica Total (CBT) (INDEC, 2016).

Las canastas son el parámetro que indica el nivel de ingresos corrientes que debe tener un hogar para no ser pobre en el caso que no supere la CBT o indigente si no cubre la CBA. Cada tres meses, la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) mide los ingresos de los hogares y, posteriormente, se comparan con el valor de las canastas básicas.

El procedimiento para obtener el valor de la Canasta Básica Alimentaria consiste en calcular las necesidades calóricas para un adulto promedio (30 a 59 años) y traducir esos valores en alimentos que la población consume frecuentemente, según los patrones de consumo de la sociedad. Este patrón varía según condiciones económicas y culturales (INDEC,2016).

Para diseñar el patrón de consumo se toma un grupo de referencia constituido por hogares de ingresos relativamente bajos pero, sin restricciones significativas. Con base en estos modelos se selecciona un conjunto de alimentos básicos para un adulto y se le denomina “adulto equivalente”. También se aplican los parámetros del adulto equivalente a los niños y adolescentes pero, se disminuye la cantidad y los tipos de alimentos según su edad y sexo. De esta forma, se calcula el valor de la canasta para cada hogar de acuerdo con la conformación familiar. Si en un hogar viven dos adultos y dos niños, el adulto equivalente se multiplicará dos veces en representación de los dos adultos y dos veces más en representación de los niños. Sin embargo, en el caso de los menores de edad se resta un porcentaje de cada “adulto equivalente”, según la edad y el sexo de cada uno. Cabe destacar que el valor de la canasta básica alimentaria se actualiza mensualmente, según el índice de precios al consumidor (Salvia,2012).

El impacto social y económico de la pandemia

En 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró que el mundo se encontraba en pandemia y la situación de emergencia sanitaria obligó a los Estados Nacionales a tomar medidas para frenar los contagios y para disminuir el riesgo de la enfermedad pero, estas tuvieron repercusiones en el ámbito económico y social. Además, las medidas restrictivas de circulación, la paralización de múltiples actividades productivas y los numerosos cambios de hábitos afectaron abruptamente el estilo de vida de la población (Filgueira y otros, 2020), por este motivo, fue necesario revisar los instrumentos de medición.

Antes de la pandemia, Argentina se encontraba en una situación delicada en el plano económico y social: bajaron los precios internacionales, se redujeron los ingresos públicos y los aranceles comerciales, se incrementó la evasión fiscal y la economía transitaba una fase recesiva. En el plano laboral, el clima tampoco era favorecedor: desindustrialización prematura, niveles de formalidad estancados, retracción de la inversión extranjera y crecimiento del trabajo independiente (Barale y Raijman, 2022). Aunado a ello, el confinamiento y las restricciones acentuaron la caída del ingreso de las familias así como las desigualdades según el género, el nivel de educación y el grado de formalidad (Barale y Raijman, 2022).

Por este motivo, el INDEC (2020) realizó un estudio de impacto en los hogares del Gran Buenos Aires1, en el que indagó varios aspectos importantes como el acceso y continuidad del empleo, la educación y el acceso a dispositivos tecnológicos. Los resultados con respecto al empleo señalaron que el 59,7% de los encuestados continuaron con el mismo trabajo, mientras que el 6,7% manifestó haberlo perdido y el 27,7% que ya se encontraba sin trabajo antes de la pandemia, tampoco pudo conseguirlo durante la misma. Con respecto a quienes quedaron desempleados, una parte de ellos no se contabilizaron como desocupados, sino que formaron parte de la población inactiva porque las expectativas de conseguir un nuevo empleo en medio de medidas restrictivas eran sumamente bajas. Este fenómeno pudo haber generado distorsiones a la hora de analizar las tasas de desempleo.

También se pudo observar una diferencia según el sexo. Antes del COVID-19 existía una diferencia de 16% entre la proporción de mujeres y hombres activos económicamente. Luego de la etapa de confinamiento estricto esa diferencia se acrecentó y el 12,5% de las mujeres quedaron sin empleo, en comparación con el 7,2% de hombres (INDEC, 2020). De acuerdo con Díaz et al. (2020) esta brecha se debió a la carga del trabajo no remunerado de cuidado asumido por las mujeres, especialmente en los hogares de estratos sociales y económicos bajos, y compuestos por varios hijos. Asimismo, los efectos de la pandemia fueron mayores para los trabajadores independientes y no registrados que para los asalariados. El 81,1% de los asalariados registrados pudieron mantener sus ingresos, en comparación con el 36,4% de trabajadores independientes que no percibieron ningún cambio (INDEC, 2020).

Además de profundizar la desigualdad, la cuarentena también aceleró nuevas modalidades de empleo como el teletrabajo. Este último no es un fenómeno reciente en la Argentina, un nicho limitado de empresas con alcance internacional lo implementó antes del 2020. Luego de las medidas restrictivas de circulación, el sector privado y el sector público debieron adaptarse y el teletrabajo se popularizó como una alternativa ante los obstáculos de mantener la modalidad presencial. Teniendo en cuenta que el 12% de la muestra encuestada practicó el teletrabajo, se visualizó que solo al 9,4% se le proveyó de un dispositivo y un lugar exclusivo para sus tareas laborales; al 24,7% el empleador le otorgó los dispositivos pero no contaron con un lugar privado; y el 59,2% debió hacer uso de sus propios equipos y encontrar un lugar apropiado por su cuenta.

1 El relevamiento abarcó la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 31 distritos del conurbano bonaerense. Esta área concentra el 34% de la población del país según el censo de 2010. Sin embargo, este informe representa solo a los hogares entrevistados. La muestra no es probabilística ni incluye hogares de otras regiones del país.

Las consecuencias en el mercado laboral repercutieron en los ingresos de la población, así como en la capacidad de acceder a bienes y servicios. El segundo informe del INDEC (2021) indicó que el 49% de los hogares encuestados disminuyeron sus ingresos. La pérdida de poder adquisitivo afectó negativamente en la salud de la población, con el agravante de una pandemia de alto riesgo. Al menos el 33,8% debió excluir un alimento de su dieta, además, por la escasez de ingresos se incrementaron las dificultades para dormir y las crisis de ansiedad en la población femenina y en los jóvenes de entre 18 y 39 años.

Otro efecto importante se observó en la educación básica, ya que las restricciones obligaron a los docentes a dictar clases de manera virtual. Algunos factores como la disponibilidad de internet, de dispositivos electrónicos y la autonomía de estudio impactaron en la participación en las clases y en el cumplimiento de las tareas. La educación a distancia impuesta de manera imprevista acentuó las brechas entre sectores sociales. Por un lado, el 46% de los niños que asistió a un colegio público contó con equipos informáticos y el 74,6% con acceso a internet. Por el otro, el 85,9% de los niños de colegios privados que acudieron al primario, dispusieron de un dispositivo y el 96,9% contó con conexión a internet. Además, los niños de los colegios públicos se conectaron de dos a cuatro veces por semana, en cambio, los estudiantes de colegios privados se conectaron diariamente. La disponibilidad de equipos y wifi fue un factor significativo para el cumplimiento de las tareas, aquellos hogares sin wifi ni PC tuvieron un porcentaje de cumplimiento menor que quienes sí contaron con esos recursos (INDEC, 2021).

Con motivo de las restricciones de movilidad, aumentaron las transferencias estatales, aunque un sector de la población argentina ya las recibía. Según el INDEC (2021), el 48% de los encuestados manifestaron haber recibido asistencia económica por parte del Estado. El 26,8% de ellos ya eran beneficiarios de programas sociales antes de la pandemia, mientras que el 21,2% recibió el subsidio por primera vez. El 24,7% ya recibía transferencias previo al COVID-19 pero no fue beneficiario de las políticas sociales durante la pandemia; al sumar las situaciones particulares, se estima que el 72,6% recibió subsidios estatales en algún momento.

Nuevos desafíos para los indicadores de pobreza

Los métodos de medición de pobreza ya se consideraban anticuados antes de la emergencia, frente a esta situación hubo intentos de revisión y actualización. Sin embargo, la intromisión del Poder Ejecutivo en la estructura del INDEC en 2007 y las denuncias de manipulación de las cifras no solo frenaron cualquier innovación, sino que deterioraron la imagen y la credibilidad del INDEC.

En otro aspecto, antes de revisar las metodologías utilizadas y pensar en incorporar mejoras, es importante poner en discusión la concepción sobre pobreza que mejor aplica. Actualmente, la línea de pobreza y las NBI la consideran como una condición absoluta, se es pobre o no. De tal modo que no permiten medir de manera gradual o por categorías; no se pueden desagregar las distintas variables que comprenden la condición de pobreza. Además, no solo la pandemia y la cuarentena significaron un cambio en las necesidades básicas para una vida digna y en las variables de pobreza, también han emergido numerosas dimensiones que no han sido contempladas por los dos principales métodos de medición, como el acceso a un ambiente sano y la salud mental (Salvia, 2012).

Otro aspecto para tener en cuenta es la sobredimensión de los factores habitacionales y monetarios en ambos métodos. Mientras, se desentienden de diversas manifestaciones relacionadas a la pobreza, como inseguridad alimentaria, discriminación, falta de empleo decente o información. Pese a los intentos de reforma y actualización de los indicadores de NBI y de los bienes contemplados en la CBA y CBT, aún se utilizan instrumentos limitados para las mediciones.

La pandemia introdujo cambios sociales, económicos y nuevas necesidades básicas, como el acceso a internet y dispositivos informáticos, por ende, es necesario volver a discutir las concepciones de pobreza y los indicadores con los que se analizan los resultados estadísticos. Aunado a ello, la situación obligó a los institutos de estadísticas a digitalizar el proceso de relevamiento en terreno. Antes de la pandemia, prevalecían las visitas a los hogares y el cuestionario impreso, con la llegada del COVID-19, se debió trasladar todo el proceso a llamadas telefónicas y a encuestas digitales.

Respecto al aumento de las desigualdades, es necesario diseñar políticas inclusivas, que tomen en cuenta mediciones de pobreza según sexo, nivel de educación y edad, entre otros factores. Como se mostró en el apartado anterior, las condiciones de pobreza no son homogéneas y el impacto de la pandemia fue distinto según los factores mencionados anteriormente. Un ejemplo ilustrativo de la heterogeneidad de situaciones fue el caso de los adultos mayores, este sector recibió una pensión universal cuyo monto mínimo no superaba el monto de la canasta básica y aun así manifestó bajas tasas de pobreza. Este dato resulta poco verosímil dada la equiparación de los haberes con las canastas básicas y la exclusión de dimensiones relevantes en la vejez, como el acceso a la salud y a la vivienda digna. La omisión de estas variables invisibilizó las condiciones de pobreza en los adultos mayores (Díaz et al., 2020)

Durante los primeros meses de cuarentena, el gobierno realizó importantes transferencias de dinero y subsidios para ayudar a quienes no podían trabajar o a quienes tenían dificultades para conseguir un empleo. Al momento de relevar los ingresos monetarios,

no se discriminaron los ingresos propios de los transferidos por el Estado, a fin de conocer fehacientemente quiénes contaron con los recursos necesarios para auto sustentarse y evitar la dependencia a un programa de asistencia temporal. A su vez, durante la intervención del INDEC, se incluyó en CBA y CBT productos cuyos precios son regulados estatalmente.

Este tipo de prácticas subregistró a hogares en condición de pobreza y excluyó a sectores que requirieron asistencia social (INDEC, 2021).

En resumen, la cuarentena acentuó la necesidad de actualizar e incluir dimensiones prioritarias para la vida digna, algunas de las cuales ni están contempladas en los principales instrumentos de medición de la pobreza. Además, la situación impulsó innovaciones tecnológicas para el relevamiento de datos, como el censo digital utilizado en 2022. No obstante, habiendo pasado los momentos más álgidos de la pandemia, se presenta la oportunidad para revisar los instrumentos estadísticos y para aprovechar las herramientas tecnológicas disponibles. Esto con el fin de recopilar datos que reflejen la situación social con mayor certeza y que, al mismo tiempo, permitan recuperar la credibilidad del INDEC.

Referencias

Barale, L., Raijman, M., et. al. (2022). Impacto de la pandemia en el trabajo y la pobreza Los desafíos de la inclusión social pos-Covid 19 en la provincia de Córdoba. EDUCC. Editorial de la UNC.

Díaz G., Kessler, G., della Paolera, C. y Karczmarczyk, M. (2020). Impacto social del COVID-19 en Argentina. Balance del primer semestre de 2020. Documento de Trabajo N°197. Buenos Aires: CIPPEC. Disponible en https://www.cippec.org/wp-content/ uploads/2020/10/197-DT-PS-Impacto-social-del-COVID-19-en-Argentina.-D%C3%ADaz-Langou-Kessler...-1.pdf

Feres, J. y Mancero, X. (2001). El método de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina. Series Estudios Estadísticos. División de Estadísticas y de Proyecciones Económicas. CEPAL. Santiago de Chile.

Filgueira, F., Galindo, L., Giambruno, C. y Blofield, M. (2020). América Latina ante la crisis del COVID-19: vulnerabilidad socioeconómica y respuesta social, serie Políticas Sociales, N° 238 (LC/TS.2020/149), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46484/1/S2000718 es.pdf

INDEC. (2016) La medición de la pobreza y la indigencia en Argentina. Metodología INDEC n°22, Buenos Aires. Disponible en https://www.indec.gob.ar/ftp/cuadros/sociedad/ EPH metodologia 22 pobreza.pdf

Instituto Nacional de Estadística y Censos (2020) Estudio sobre el impacto de la COVID-19 en los hogares del Gran Buenos Aires. Agosto-octubre de 2020: Primer informe de resultados / 1a ed - Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Consultado el 19/01/2023 en https://www.indec.gob.ar/ftp/cuadros/sociedad/EICOVID primer informe.pdf

Instituto Nacional de Estadística y Censos (2021) Estudio sobre el impacto de la COVID-19 en los hogares del Gran Buenos Aires : segundo informe de resultados/1a ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Consultado el 22/01/2023 en https://www.indec.gob.ar/ ftp/cuadros/sociedad/EICOVID segundo informe.pdf

Salvia, A. (2012). La medición de las pobrezas en Argentina: algo más que diferencias de métodos. Informe disponible en: https://consejopsuntref. files. wordpress. com/2017/06/ salvia-lamedicic3b3n-de-las-pobrezas.pdf.