Issuu on Google+

Warszawa, Sejm RP, wysłuchanie obywatelskie, 26 listopada 2012 r.

Grzegorz Wiśniewski Instytut Energetyki Odnawialnej kontakt: Grzegorz.Wisniewski@ieo.pl

O problemach z wdrożeniem w Polsce dyrektywy o odnawialnych źródłach energii Dobra regulacja unijna Dyrektywa 2009/28/WE o promocji odnawialnych źródeł energii (OZE) to dobry przykład regulacji unijnej o jasno sformułowanym celu, z dobrym ukierunkowaniem dla działań państw członkowskich na rzecz solidarnego osiągnięcia 20% dla udziału energii z OZE (wszystkich form nośników energii łącznie) w zużyciu energii w całej UE oraz uzyskania dodatkowych korzyści o dużym znaczeniu społecznym i gospodarczym. Dyrektywa zastępuje dwie cząstkowe dyrektywy z ubiegłej dekady, dotyczące promocji energii elektrycznej z OZE (2001/77/WE) i biopaliw (2003/30/WE), wprowadza zobowiązanie do promocji także zielonego ciepła i chłodu i zwraca baczną uwagę na zrównoważone wykorzystanie zasobów (tzw. „sustainability criterions” ) oraz kontekst lokalny i regionalny. Aby ułatwić wdrożenie zasadniczego celu ilościowego (20%) w 2020 r., uspójnić działania krajów członkowskich i uczynić je przejrzystymi i zrozumiałymi, postawiła wymóg przygotowania do końca czerwca 2010 roku „Krajowych planów działania w zakresie odnawialnych źródeł energii” do 2020 roku (tzw. KPD) oraz prawnego wdrożenia szeregu przepisów szczegółowych które mają służyć realizacji celu zasadniczego, do grudnia 2010 roku. Dyrektywa jest dokumentem kompleksowym, konkretnym, logicznym, szeroko zaadresowanym ale zrozumiałym, uwzględniającym specyfikę krajów członkowskich i jednocześnie jest najmniej kontrowersyjnym elementem Pakietu klimatycznego UE „3x20%”, do którego także Polska nie zgłaszała większych zastrzeżeń. Wyznaczony dyrektywą cel dla Polski w postaci uzyskania minimum 15% udziału energii z OZE w zużyciu energii finalnej brutto w 2020 roku jest sformułowany w sposób umiarkowany, z uwzględnieniem faktu, że Polska miała niższy PKB per capita niż średnia w UE. Biorąc pod uwagę, że Polska ma olbrzymie, zróżnicowane i obecnie w takich sektorach jak energia słoneczna, wiatrowa i geotermia praktycznie niewykorzystane odnawialne zasoby energii1 oraz - dodatkowo – ma pilną potrzebę stworzenia nowych (zastąpienia starych) mocy w systemie energetycznym i dywersyfikację źródeł energii , określony w dyrektywie cel można ocenić jako w pełni racjonalne minimum dla naszego kraju. Rozwijane zgodnie z literą i duchem dyrektywy OZE mogłyby być motorem zrównoważonego rozwoju kraju, poprawy bezpieczeństwa energetycznego, a niebyt wygórowany cel mógłby zostać łatwo przekroczony i stać się przedmiotem tzw. transferu statystycznego – czyli przekazania nadwyżek (powyzej15%) energii z OZE do innych krajów UE, które mają znacznie bardziej ograniczone możliwości osiągniecia swoich celów2. Zamiast tego mamy obecnie już 2-letnie opóźnienie we wdrożeniu dyrektywy (zagrożone karą dla Polski), a „opinia publiczna” otrzymuje z gruntu nieprawdziwą informację, że OZE to jedynie potencjalne źródła kosztów

1

Wykorzystanie realnego na dzisiaj potencjału tych zasobów to ułamek procenta (0,2-0,3%), podczas gdy zasoby biomasy i energii wody są wykorzystane już w ponad 50%. 2 W ekspertyzie Instytutu Energetyki Odnawianej dla Ministerstwa Gospodarki „Możliwości wykorzystania odnawialnych źródeł energii do 2020 roku” (Warszawa, 2007 r.) określono realny potencjał OZE do wykorzystania do 2020 r. jako 597 PJ, tj. 17,8% udziału energii z OZE w bilansie zużycia energii finalnej brutto. Nadwyżka w stosunku do 15% celu dyrektywy dla Polski - 2,5-3% mogłaby być przedmiotem korzystnej transakcji handlowej - transferu statystycznego do innego kraju UE. Więcej http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/95-ekspertyza-wykonana-przez-ec-brec-ieo-na-zamowienie-ministerstwagospodarki.html

1


energii i pogorszenia konkurencyjności tradycyjnej gospodarki, a nie klucz do jej rozwoju i budowy nowej zielonej gospodarki. Zła informacja i negatywny przekaz w kraju Do takiej sytuacji doszło z powodu skoncentrowania się rządu w sprawach związanych z dyrektywą na ochronie bieżącego interesu korporacji energetycznych, które były w stanie utrwalić wśród polityków i społeczeństwa jedynie obowiązujący i nie podlegający weryfikacji przekaz, że Pakiet klimatyczny UE jako całość (z dyrektywą o OZE) jest zagrożeniem dla Polski. Przekaz ten opiera się głównie na przeświadczeniu, że tradycyjnej energetyce i przemysłowi zaszkodzić może dyrektywa o handlu emisjami, ale krzywdząco uderza on także w społeczną ocenę dyrektywy o promocji OZE. W coraz bardziej jednostronnej dyskusji nie ma miejsca na prostą refleksję, że cele Pakietu 3x20% związane z OZE mają raczej zmniejszyć, a nie zwiększyć koszty jego wdrożenia i docelowo zmniejszyć koszty zaopatrzenia w energię, zwłaszcza odbiorców peryferyjnych i mniejszych konsumentów, najbardziej narażonych na rosnące ceny energii. Rząd nie potraktował poważne informacji towarzyszącej ogłoszeniu projektu dyrektywy, że to ważna sprawa przede wszystkim dla obywateli. Komisja Europejska proponując dyrektywę, standardowo zresztą, przygotowała materiał zaadresowany do 500 milionów mieszkańców UE, tzw. citizens summary3, w którym w prostych, zrozumiałych słowach skupiła się na tym co dyrektywa ma rozwiązać i jakie korzyści zwykli obywatele z tego powodu mogą osiągnąć. Polskie samorządy regionalne, powiatowe, gminne, konsumenci energii, grupy mieszkańców, MŚP i drobni inwestorzy i inni nie otrzymali takich pozytywnych informacji aby móc świadomie i aktywnie uczestniczyć w debacie i włączyć się we wdrożenie nowego prawa. Do tego nakłania też sama dyrektywa 2009/28/WE, która już w preambule stwierdza m.in.: Państwa członkowskie zapewniają dostęp do informacji o środkach wsparcia wszystkim zaangażowanym stronom, takim jak odbiorcy, wykonawcy budowlani, instalatorzy, architekci i dostawcy urządzeń i systemów grzewczych, chłodzących i elektrycznych oraz pojazdów wykorzystujących energię ze źródeł odnawialnych. Dalej konkretyzuje zadania w tym zakresie: Państwa członkowskie (…) opracowują odpowiednie programy informacyjne, programy zwiększania świadomości, programy doradcze lub szkoleniowe, aby informować obywateli o korzyściach i rozwiązaniach praktycznych związanych z rozwojem i wykorzystaniem energii ze źródeł odnawialnych. Doraźny sojusz korporacyjnego biznesu i administracji Wobec niedopełnienia obowiązków informacyjnych, dyskusja w Polsce obywa się pomiędzy dotychczasowymi uczestnikami rynku energii (zwłaszcza tymi którzy na unowocześnieniu energetyki mogą stracić) i administracją, ponad głowami i bez udziału tych (obywateli, nowych inwestorów, konsumentów i prosumentów), do których dyrektywa jest zaadresowana i którzy mogą na jej wdrożeniu odnieść znaczące korzyści. Z rządowej kampanii informacyjnej obywatele mogą się natomiast dowiedzieć np. o tym jak korzystana dla kraju może być energetyką jądrowa, która w ekspresowym tempie doczekała się niemalże jednomyślnie przyjętych przez Sejm RP stosownych ustaw. Mogą liczyć na optymistyczny przekaz o pracach nad ustawą o gazie łupkowym (kopalinach) oraz że rząd w ramach ogłoszonego właśnie programu „Polskie inwestycje” będzie do 2020 r. inwestował (60 mld zł) w gaz łupkowy i energetykę węglową. KPD z grudnia 2010 roku wspominał o zielonej energetyce rozproszonej i prosumenckiej, ale – tak jak zachowawcza „Polityka energetyczna Polski do 2030 roku”. KPD postawił nadmiernie na wykorzystanie jednego zasobu – biomasy (narażając kraj na import), koncentrował się na kontynuacji systemu wsparcia OZE z poprzedniej dekady, czyli promowaniu schyłkowych i drożejących wielkoskalowych technologii, takich jak współspalanie biomasy w elektrowniach węglowych i duża energetyka wodna oraz nieefektywnego i niezalecanego przez dyrektywę biodiesla pierwszej generacji. Beneficjantem wsparcia w tych obszarach są korporacje energetyczne. Anachroniczna już obecnie „Polityka energetyczna” sprzed niemalże 4 lat, 3

Blog „Odnawialny”, wpis http://odnawialny.blogspot.com/2010/06/krajowy-plan-dziaania-w-zakresie.html

2


histerycznie antyunijna krajowa polityka klimatyczna oraz zachowawczy KPD nie stanowią dobrego otoczenia i klimatu do aktywnego wdrożenia dyrektywy o promocji OZE, ani do uregulowania branży OZE w nowej i kompleksowej (tak jak ma to już miejsce nawet w przypadku samych biopaliw) ustawie o OZE. Zaprezentowany w grudniu ub. r., ponad rok od wymaganej daty prawnego wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE, projekt ustawy o OZE, wtłoczony został bez racjonalnego uzasadnienia w tzw. „trójpak energetyczny”, którego procedowanie jest opóźniane niekończącą się dyskusją dot. głównie podziału interesów największych graczy w prawach energetycznym i gazowym. Niemalże od roku, pomimo zapowiedzi, projekt ustawy o OZE nie może trafić do Sejmu. Projekt ustawy o OZE, choć jest oczywistym wymogiem prawnym i potrzebą chwili, nie ma wystarczającego wsparcia i nie znajduje zrozumienia w rządzie i poza. Jest blokowany zarówno przez korporacje energetyczne i większych inwestorów zainteresowanych kontynuacją status quo oraz niektóre ministerstwa mające oparcie w tradycyjnym sektorze energetycznym (np. spółkach skarbu państwa). Płonne okazały się nadzieję, że opinie organizacji sektora OZE wobec projektu ustawy będą konstruktywne. Obecni uczestnicy rynku zielonej energii z niechęcią patrzą na konieczne zmiany racjonalizujące wsparcie dla OZE i nie są zainteresowane otwarciem rynku na nowe technologie i dla nowych podmiotów niezależnych inwestorów i prosumentów. Z powodu ww. zaniedbań w przekazie informacji, bardzo trudno o uruchomienie szerszego poparcia społecznego dla przygotowywanej regulacji wśród samorządów terytorialnych, obywateli - przyszłych prosumentów i osiągnięcie „masy krytycznej” interesariuszy za koniecznym przyspieszaniem prac i za i tak nieuchronną zmianą dotychczasowego systemu wsparcia. Dobre i gorsze strony projektu ustawy o OZE W październiku br. projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii (ustawy OZE) wraz z projektem ustawy wprowadzającej „trójpak” (w tym wprowadzającej projekt ustawy o OZE) z system wsparcia został skierowany przez Ministerstwo Gospodarki na Komitet ds. Europejskich Rady Ministrów. Ostatni projekt regulacji może budzić zastrzeżenia, ale jest kompleksowy, wdraża wymogi dyrektywy o OZE, a niektóre elementy systemu wsparcia można uznać za niezwykle cenne i wychodzące naprzeciw realnym problemom rozwoju OZE, narastających w ramach dotychczasowych regulacji. Niezwykle doniosłymi, a nawet przełomowymi elementami nowej regulacji są nowe instrumenty wsparcia dla mikro- i małych instalacji OZE, m.in. poprzez uproszczenia administracyjne, niższe koszty przyłączenia do sieci oraz zaproponowany w Polsce po raz pierwszy (choć zbyt późno), system stałych taryf typu FiT i ogólnie dobrze zbilansowany system wsparcia świadectwami pochodzenia – rys. 1. Racjonalne i dla systemu energetycznego pożądane jest technologiczne zróżnicowanie wsparcia w celu kształtowania optymalnego ekonomicznie i zrównoważonego „miksu” energetycznego i uzależnienie intensywności wsparcia od wielkości instalacji. Proponowane w projekcie rozwiązania mogą skutecznie odblokować rozwój rynku prosumenckiego i umożliwić tworzenie kluczowych elementów inteligentnych sieci, zaktywizować miliony obywateli-inwestorów i rozwój obszarów peryferyjnych, w tym wiejskich, umożliwić zrównoważone wykorzystanie odnawialnych zasobów energii, sprawiedliwie podzielić korzyści i zoptymalizowane koszty z tytułu systemu wsparcia i doprowadzić do szybkiego spadku cen energii z OZE oraz do poprawy jej konkurencyjności (byłoby to wątpliwe przy zachowaniu obecnego systemu wsparcia). Jeśli chodzi o energetykę rozproszoną i prosumencką, projekt ustawy o OZE w pełni wdraża ducha dyrektywy 2009/28/WE, która w preambule stwierdza: …aby pobudzić udział poszczególnych obywateli w osiąganiu celów określonych w niniejszej dyrektywie, odpowiednie organy powinny rozważyć możliwość zastąpienia pozwoleń prostym powiadomieniem właściwych organów o instalowaniu małych zdecentralizowanych urządzeń do wytwarzania energii z OZE. Projekt spełnia też zapowiedź z KPD: Zakłada się wypracowanie nowych zasad wsparcia energii wytworzonej z OZE, które będzie zróżnicowane w zależności od nośnika energii odnawialnej, zainstalowanej mocy urządzeń generujących energię oraz daty 3


włączenia do eksploatacji lub modernizacji. Nowe zasady wspierać będą rozwój rozproszonych źródeł energii odnawialnych, określą warunki zachowania praw już nabytych dla inwestycji zrealizowanych lub rozpoczętych, czas ich obowiązywania oraz pozwolą na zmniejszenie obciążeń dla odbiorcy końcowego. Rysunek. 1 Schemat systemu wsparcia dla OZE zaproponowany w projekcie ustawy o OZE (oprac. IEO).

*Stawki taryfy stałej (ceny) wyższe od ok. 0,45 zł/kWh oraz współczynniki korekcyjne dla świadectw pochodzenia wyższe niż „1” oznaczają relatywną (poza brakiem indeksacji opłaty zastępczej i niepełnej indeksacji ceny energii) poprawę warunków wsparcia OZE.

W kwestiach zasadniczych dot. zapewnienia zrównoważonego rozwoju OZE, w szczególności w zakresie źródeł prosumenckich wymagających na początku wyższego wsparcia, projekt ustawy o OZE w pełni realizuje wytyczne dyrektywy 2009/28/WE. Nie oznacza to jednak, że nie ma w nim elementów wymagających poprawienia lub doprecyzowania na dalszych etapach procesu legislacyjnego, ale bez konieczności jego wstrzymywania i przedłużania4. Niedosyt budzi brak szerszej gamy rozwiązań prawnych i finansowych, które powinny towarzyszyć wprowadzeniu energetyki prosumenckiej, w tym rozwojowi mikrosieci, lokalnych grup bilansujących oraz inteligentnych sieci. Brakuje np. objęcia wsparcia taryfami typu FiT i zasadami uproszczonego przyłączania do sieci w jednym węźle układów hybrydowych oraz promocji magazynowania energii. Takie rozwiązania służyłyby zmniejszeniu, obecnie szybko rosnących, kosztów rozwoju sieci oraz kosztów „centralnego” bilansowania. Niedopatrzeniem jest brak w projekcie ustawy konkretnych wskazań, co do wprowadzenia wymogu prawnego wykorzystania w nowych budynkach i budynkach już istniejących poddawanych generalnemu remontowi minimalnego poziomu energii z OZE. Brak lub opóźnienie wprowadzenia tego typu przepisów prowadzić będzie nie do oszczędności w branży budowlanej ale do narastających kosztów bieżącej eksploatacji budynków i uniemożliwi pobudzenie innowacyjnych rozwiązań w budownictwie, a tym samym tańszego zrealizowania w Polsce celu ilościowego dyrektywy 28/2009/WE. Udziały energii z OZE w nowych i remontowanych budynkach powinny wynosić minimum 15% w latach 2015-2016 i minimum 20% w latach 2017-2020. 4

Por. Stanowisko Związku Pracodawców Forum Energetyki Odnawialnej w sprawie prac nad projektem ustawy o odnawialnych źródłach energii. Pełna treść stanowiska: www.zpfeo.org.pl

4


Niedosyt budzi fakt, że ustawa de facto ma wspierać jedynie produkcję energii elektrycznej z OZE. O ile nie znajdą się inne, w tym podatkowe (o czym więcej poniżej) instrumenty wsparcia zielonego ciepła i chłodu z OZE (wsparcie ich zaleca dyrektywa), konieczna jest koncentracja prac rządu nad skierowaniem funduszy UE 2014-2020 i funduszy ekologicznych na wsparcie zielonego ciepła i chłodu w systemach rozproszonych. Nie ma uzasadnienia wycofanie z projektu ustawy o OZE ulg podatkowych (były w wersji lipcowej projektu), w szczególności w podatku VAT na mikroinstalacje OZE. Być może zaproponowane w poprzednim projekcie ustawy zmiany w przepisach podatkowych trzeba doprecyzować, ale trudno zgodzić się z argumentacją Ministerstwa Finansów o niemożliwości prawnej, w kontekście dyrektywy 2006/112/WE, zastosowania stawki podatku VAT niższej niż 15% (tu 8%) na urządzenia i instalacje OZE (kolektorów słonecznych, pomp ciepła, kotłów na biomasę, systemów fotowoltaicznych, małych elektrowni wiatrowych i mikrobiogazowni) oraz pelety i brykiety do małych kotłów automatycznych. Jest to jeden z najefektywniejszych, stosunkowo tanich sposobów wsparcia prosumentów nie prowadzących działalności gospodarczej. Obniżone stawki na OZE stosują m.in. Francja, Włochy, Portugalia, Austria. Ponadto dyrektywa 2009/28/WE mówi wprost: system wsparcia OZE jaki kraje członkowskie powinny rozważyć obejmuje m.in. zwolnienia z podatków lub ulgi podatkowe i zwrot podatków. Nieuzasadnione są też stwierdzenia Ministerstwa Finansów, że wprowadzenie obniżonych stawek VAT grozi wszczęciem przez Komisję Europejską postępowania wobec Polski, gdyż przepisy dotyczące wsparcia OZE będą przedmiotem notyfikacji ex ante właśnie w Komisji Europejskiej. Stosunek do projektu ustawy uczestników rynku zielonej energii i energetyki klasycznej Generalnie przeważa krytyczny stosunek organizacji sektora OZE do projektu ustawy o OZE. Mająca obecnie miejsce w mediach krytyka projektu ustawy o OZE (poza samą branżę OZE, także przez resorty takie jak Ministerstwo Skarbu, Ministerstwo Finansów5 oraz tradycyjnie energetykę korporacyjną) jest nazbyt jednostronna i niekonstruktywna. Fala krytyki nie uwzględnia znaczenia jakie dla rynku energetyki odnawialnej ma szeroka regulacja w odrębnej ustawie. Niemalże całkowicie pomijane są dobre strony projektu regulacji i nie jest analizowana sytuacja, w jakiej cała branża może się znaleźć w najbliższych latach w przypadku jej braku. Dotychczasowa debata wokół projektu nie prowadziła do rozwiązań konstruktywnych, w znacznej mierze opierała się na fałszywych lub krótkowzrocznych przesłankach. Powadzi do spowolnienia lub blokowania prac nad ustawą. To z kolei stanowiłoby zagrożenie zamrożenia stanu sektora OZE w obecnym systemie, bez praktycznych szans na dalszy rozwój i jego kształtowanie. Krytyczna postawa znacznej części organizacji OZE jest częściowo uzasadniona; narastające opóźnienie, niepewność kierunku i niepełna przejrzystość obecnego etapu prac legislacyjnych oraz pewne zaskoczenie wywołane relatywnym zmniejszaniem intensywności wsparcia dla technologii obecnie dominujących na rynku. Ale błędne jest przypisywanie propozycjom zawartym w projekcie ustawy odpowiedzialności za widoczne już wyraźnie spowolnienie i dryfowanie rynku OZE. Zaprzestanie w br. finansowania znacznej części nowych inwestycji przez banki oraz obserwowany od pół roku ciągły spadek – obecnie o już 30%wartości świadectw pochodzenia (ŚP) zielonej energii na Towarowej Giełdzie Energii tylko o tyle jest związany z projektem ustawy o ile dotyczy on opóźnienia w jej uchwaleniu. W istocie rzeczy jest on skutkiem wystąpienia nadpodaży ŚP i przekroczenia celu ilościowego (obowiązku nałożonego ustawą Prawo energetyczne) – 10,4% przez producentów energii z OZE6. Projekt ustawy o OZE proponuje działania 5

Por. protokół rozbieżności po przedstawieniu projektu ustawy na Komitecie Europejskim Rady Ministrów http://212.160.99.106/lista/2/projekt/19349/katalog/69285 6 Sytuacji takiej można było oczekiwać od kilku lat, co w efekcie symulacji rynku zielonej energii potwierdziła ekspertyza Instytutu Energetyki Odnawialnej z 2010 roku pt. „Analiza skutków wystąpienia nadpodaży świadectw pochodzenia na sektor energetyki odnawialnej” . Więcej http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/589-analiza-skutkow-wystpienia-nadpodaywiadectw-pochodzenia-na-sektor-energetyki-odnawialnej.html

5


które mają zapobiec nadpodaży. W szczególności ogranicza wsparcie dla zamortyzowanej dużej energetyki wodnej oraz dla współspalania (zarówno jeśli chodzi o zmniejszenie współczynnika korekcyjnego dla ŚP ze współspalania jak ograniczenie do 5 lat od daty rozpoczęcia korzystania z dotychczasowego systemu wsparcia. Współspalanie zajmuje obecnie ponad 50% rynku, pochłania pond 1,5 mld zł/rok z systemu wsparcia i powoduje narastanie deficytu handlowego w zaopatrzeniu Polski w paliwa (import biomasy przekracza już 1 mld zł)7 i w efekcie odchodzenia od tej technologii skutecznie rozwiązany zostałby problem nadpodaży ŚP i odblokowane zostałoby wsparcia nowych graczy i o wiele bardziej efektywnych technologii. Ustawa o OZE powinna też trwale podnieść cele ilościowe dla zielonej energii elektrycznej do poziomu ustalonego w KPD. Ukierunkowując wsparcie także na potrzeby rozwoju mikroinstalacji przyłączanych do sieci niskiego napięcia, nowa regulacja łagodzi też problem gwałtownie mających (i wymagających czasu na poprawę sytuacji poprzez rozwój sieci) możliwości przyłączeniowych większych źródeł OZE do sieci średniego i wysokiego napięcia. Nie ma zatem podstaw aby twierdzić, że to przepisy projektu ustawy o OZE stanowią obecnie problem dla energetyki odnawialnej jako całości – jest wręcz przeciwnie - rozwiązują je. Nie zmienia powyższego obrazu fakt, że niektóre branże OZE w myśl tych przepisów będą miały relatywnie niższe wsparcie. Jednocześnie, w systemie wsparcia zaproponowanym w projekcie ustawy jest jeszcze miejsce na dalszą optymalizację kosztów po stronie konsumenta energii. Ekonomicznie uzasadnione jest obniżenie wysokości wsparcia dla wielkoskalowego spalania biomasy (też w systemach CHP) i w przypadku dużej energetyki wodnej oraz wskazana jest weryfikacja i aktualizacja oceny skutków regulacji (OSR) i obliczeń wysokości wsparcia zaproponowanego dla j fotowoltaiki, w szczególności wielkoskalowej, gdyż jej spadek jej kosztów ma ciągle bardzo dużą dynamikę8. Rola Parlamentu Wobec opóźnień i braku jasnego określenia terminu w jakim projekt ustawy o OZE trafi do Laski Marszałkowskiej kluczowa wydaje się rola Parlamentu. Dotychczasowa rola w stymulowaniu rządowych prac nad ustawą o OZE nie była wystarczająco aktywna, a dla obywatela może się wydawać niejednoznaczna. W braku, pomimo groźnie narastającego opóźnienia we wdrożeniu prawa UE, stanowczego domagania się od rządu pilnego skierowania projektu ustawy o OZE do Sejmu można doszukać się znamion pasywności i braku uznania sprawy jako ważnej. Jednocześnie jednak za wątpliwe uznać należy próby proaktywnego ale „technicznego” jedynie wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE poprzez, nowelizację Prawa energetycznego (projekt poselski z 19 października br.), bez zmiany systemu wsparcia dla OZE. Uruchomienie tych nieoczekiwanych i nieczytelnych dla obywateli działań ustawodawczych, które paradoksalnie mogą zniweczyć dotychczasową pracę nad projektem ustawy i wysiłki na rzecz rozwiązania rzeczywistych problemów oraz autentycznego wdrożenia dyrektywy, jest oderwane od istoty problemu. Nieprzekonujące jest uzasadnienie dla tak pomyślanej doraźnej nowelizacji Prawa energetycznego (Pe). Posłowie wnioskodawcy w uzasadnieniu piszą: w dniu 25 listopada 2011 r. Komisja Europejska wszczęła wobec Rzeczypospolitej Polskiej dwa postępowania formalne w sprawie braku [wdrożenia] Dyrektywy 2009/72/WE [„elektrycznej”] oraz Dyrektywy 2009/73/WE [„gazowej”], (…) w związku z powyższym wydaje się zasadne szybkie procedowanie nad projektem ustawy [nowelizacji Pe] w celu uniknięcia negatywnych konsekwencji finansowych. Stwierdzenie to jest prawdziwe, ale po pierwsze nie ma jeszcze postepowania wobec braku wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE, a skala negatywnych konsekwencji ze strony UE jest nieporównywalna z konsekwencjami jakie powoduje pozostawienie w Pe niezmienionego systemu 7

Więcej: opracowanie Instytutu Energetyki Odnawialnej pt.: "O niezrównoważonym wykorzystaniu odnawialnych zasobów energii w Polsce i patologii w systemie wsparcia OZE" , http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/525-wspospalanie-patologiarozpoznana-ale-w-polsce-bagatelizowana-i-nie-leczona-raport-ieo.html 8 Nie wiadomo np. czy wszczęte przez Komisję Europejską postepowanie antydumpingowe wobec firm chińskich i postępowanie anty subsydialne wobec Chin spowolni spadek kosztów fotowoltaiki (i kolektorów słonecznych) w UE.

6


wsparcia OZE. Komisja Europejska zaproponowała (domagać się może w Europejskim Trybunale Stanu ETS) kary w wysokości 88919 EUR (364 tys. zł] dziennie licząc dopiero od ogłoszenia wyroku przez ETS w przypadku dyrektywy gazowej i 84500 EUR/dzień (346 tys. zł/dzień) w przypadku dyrektywy elektrycznej. Tymczasem system nadmiarowego i zbędnego, a nawet szkodliwego dla bilansu handlowego (import biomasy) i środowiska (podwyższona emisyjność jednostkowa) wsparcia dla współspalania już obecnie kosztuje ponad 1,5 mld zł rocznie (4110 tys. zł/dzień), czyli o co najmniej rząd wielkości więcej niż hipotetyczna, wyznaczona w stosunku do ww. dyrektyw kara ze ew. niewdrożenie dyrektywy dot. OZE. Powyższy rachunek nie obejmuje niczym nie uzasadnionych kosztów wsparcia zamortyzowanych dużych elektrowni wodnych (roczny koszt tego wsparcia wynosi jest rzędu 0,5 mld zł). Projekt ustawy o OZE grzęźnie w kolejnych uzgodnieniach międzyresortowych i istnieje zagrożenie, że tak jak podczas pierwszej próby sprzed 10 lat9, przeprowadzona pośpiesznie powierzchowna nowelizacja Pe w Sejmie wpłynie (brak bezpośredniego zagrożenia karą) na zatrzymanie dalszych prac rządowych nad ustawą o OZE. W sytuacji gdy gwałtownie w systemie narastają koszty opóźnień w implementacji dyrektywy i sektor OZE zaczyna dryfować, a prace nad projektem ustawy o OZE już po skierowaniu go na Komitet Europejski Rady Ministrów, zamiast przyspieszenia i wejścia na szybką ścieżkę legislacyjną są wstrzymywane, potrzeba wydaje się zarówno interwencja przedstawicieli i organów Parlamentu RP jak i jednoznaczne stanowisko i deklaracja Premiera Rządu RP w tej zlekceważonej dotychczas sprawie. Jest to szczególnie istotne w momencie trudnych negocjacji budżetu UE w nowej perspektywie finansowej, gdyż bez wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE nie można liczyć na uruchomienie funduszy UE na OZE rzędu 10 mld zł10, a samorządy regionalne nie mogą bez znajomości nowego systemu wsparcia rozpocząć programowania ich wydatkowania.

Wniosek końcowy Kompleksowa ustawa o OZE jest najlepszym sposobem wdrożenia w Polsce dyrektywy 2009/28/WE, a jej uchwalenie umożliwiłoby prosumencki przełom w rozwoju energetyki odnawialnej i jej szerokim uspołecznieniu. Przełamałaby bariery (ryzyko finansowe i coraz bardziej ograniczone możliwości przyłączenia nowych źródeł do sieci) dalszego rozwoju energetyki odnawialnej powstałe pod rządami Prawa energetycznego. Dostrzegając potrzebę wprowadzania w procesie ustawodawczym dodatkowych poprawek do obecnego projektu regulacji i mobilizacji różnych środowisk na rzecz poparcia dla jej uchwalenia, za najważniejsze uznać należy pilne uchwalenie regulacji w kształcie zbliżonym do obecnego projektu oraz jak najszybsze dotarcie z ideą projektu ustawy o OZE do szeroko rozumianych jej beneficjentów i nowych grup inwestorów, którzy skorzystać skutecznie przełamać mogą obecny zastój na rynku.

9

Przygotowany w Ministerstwie Środowiska, w reakcji na potrzebę wdrożenia dyrektywy 2001/77/WE projekt ustawy o gospodarowaniu odnawialnymi zasobami energii i wspieraniu rozwoju energetyki odnawialnej odnawialnych http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/279-projekt-ustawy-o-gospodarowaniu-odnawialnymi-zasobamienergii.html , pomimo wielu prób nie został przyjęty przez radę Ministrów i poprzednia dyrektywa została wdrożona nowelizacją Pe, ze wszystkimi obecnymi negatywnymi konsekwencjami tego faktu 10 Instytut Energetyki Odnawialnej: „Określenie potencjału energetycznego regionów Polski w zakresie odnawialnych źródeł energii - wnioski dla Regionalnych Programów Operacyjnych na okres programowania 2014-2020 – raport zlecenie MRR http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/528-okrelenie-potencjau-energetycznego-regionow-polski-w-zakresie-odnawialnych-rodeenergii-wnioski-dla-regionalnych-programow-operacyjnych-na-okres-programowania-2014-2020-raport-wykonany-przez-ieo-nazlecenie-mrr.html

7


Warszawa, Sejm RP, wysłuchanie obywatelskie, 26 listopada 2012 r.

Grzegorz Wiśniewski Instytut Energetyki Odnawialnej kontakt: Grzegorz.Wisniewski@ieo.pl

O problemach z wdrożeniem w Polsce dyrektywy o odnawialnych źródłach energii Dobra regulacja unijna Dyrektywa 2009/28/WE o promocji odnawialnych źródeł energii (OZE) to dobry przykład regulacji unijnej o jasno sformułowanym celu, z dobrym ukierunkowaniem dla działań państw członkowskich na rzecz solidarnego osiągnięcia 20% dla udziału energii z OZE (wszystkich form nośników energii łącznie) w zużyciu energii w całej UE oraz uzyskania dodatkowych korzyści o dużym znaczeniu społecznym i gospodarczym. Dyrektywa zastępuje dwie cząstkowe dyrektywy z ubiegłej dekady, dotyczące promocji energii elektrycznej z OZE (2001/77/WE) i biopaliw (2003/30/WE), wprowadza zobowiązanie do promocji także zielonego ciepła i chłodu i zwraca baczną uwagę na zrównoważone wykorzystanie zasobów (tzw. „sustainability criterions” ) oraz kontekst lokalny i regionalny. Aby ułatwić wdrożenie zasadniczego celu ilościowego (20%) w 2020 r., uspójnić działania krajów członkowskich i uczynić je przejrzystymi i zrozumiałymi, postawiła wymóg przygotowania do końca czerwca 2010 roku „Krajowych planów działania w zakresie odnawialnych źródeł energii” do 2020 roku (tzw. KPD) oraz prawnego wdrożenia szeregu przepisów szczegółowych które mają służyć realizacji celu zasadniczego, do grudnia 2010 roku. Dyrektywa jest dokumentem kompleksowym, konkretnym, logicznym, szeroko zaadresowanym ale zrozumiałym, uwzględniającym specyfikę krajów członkowskich i jednocześnie jest najmniej kontrowersyjnym elementem Pakietu klimatycznego UE „3x20%”, do którego także Polska nie zgłaszała większych zastrzeżeń. Wyznaczony dyrektywą cel dla Polski w postaci uzyskania minimum 15% udziału energii z OZE w zużyciu energii finalnej brutto w 2020 roku jest sformułowany w sposób umiarkowany, z uwzględnieniem faktu, że Polska miała niższy PKB per capita niż średnia w UE. Biorąc pod uwagę, że Polska ma olbrzymie, zróżnicowane i obecnie w takich sektorach jak energia słoneczna, wiatrowa i geotermia praktycznie niewykorzystane odnawialne zasoby energii1 oraz - dodatkowo – ma pilną potrzebę stworzenia nowych (zastąpienia starych) mocy w systemie energetycznym i dywersyfikację źródeł energii , określony w dyrektywie cel można ocenić jako w pełni racjonalne minimum dla naszego kraju. Rozwijane zgodnie z literą i duchem dyrektywy OZE mogłyby być motorem zrównoważonego rozwoju kraju, poprawy bezpieczeństwa energetycznego, a niebyt wygórowany cel mógłby zostać łatwo przekroczony i stać się przedmiotem tzw. transferu statystycznego – czyli przekazania nadwyżek (powyzej15%) energii z OZE do innych krajów UE, które mają znacznie bardziej ograniczone możliwości osiągniecia swoich celów2. Zamiast tego mamy obecnie już 2-letnie opóźnienie we wdrożeniu dyrektywy (zagrożone karą dla Polski), a „opinia publiczna” otrzymuje z gruntu nieprawdziwą informację, że OZE to jedynie potencjalne źródła kosztów

1

Wykorzystanie realnego na dzisiaj potencjału tych zasobów to ułamek procenta (0,2-0,3%), podczas gdy zasoby biomasy i energii wody są wykorzystane już w ponad 50%. 2 W ekspertyzie Instytutu Energetyki Odnawianej dla Ministerstwa Gospodarki „Możliwości wykorzystania odnawialnych źródeł energii do 2020 roku” (Warszawa, 2007 r.) określono realny potencjał OZE do wykorzystania do 2020 r. jako 597 PJ, tj. 17,8% udziału energii z OZE w bilansie zużycia energii finalnej brutto. Nadwyżka w stosunku do 15% celu dyrektywy dla Polski - 2,5-3% mogłaby być przedmiotem korzystnej transakcji handlowej - transferu statystycznego do innego kraju UE. Więcej http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/95-ekspertyza-wykonana-przez-ec-brec-ieo-na-zamowienie-ministerstwagospodarki.html

1


energii i pogorszenia konkurencyjności tradycyjnej gospodarki, a nie klucz do jej rozwoju i budowy nowej zielonej gospodarki. Zła informacja i negatywny przekaz w kraju Do takiej sytuacji doszło z powodu skoncentrowania się rządu w sprawach związanych z dyrektywą na ochronie bieżącego interesu korporacji energetycznych, które były w stanie utrwalić wśród polityków i społeczeństwa jedynie obowiązujący i nie podlegający weryfikacji przekaz, że Pakiet klimatyczny UE jako całość (z dyrektywą o OZE) jest zagrożeniem dla Polski. Przekaz ten opiera się głównie na przeświadczeniu, że tradycyjnej energetyce i przemysłowi zaszkodzić może dyrektywa o handlu emisjami, ale krzywdząco uderza on także w społeczną ocenę dyrektywy o promocji OZE. W coraz bardziej jednostronnej dyskusji nie ma miejsca na prostą refleksję, że cele Pakietu 3x20% związane z OZE mają raczej zmniejszyć, a nie zwiększyć koszty jego wdrożenia i docelowo zmniejszyć koszty zaopatrzenia w energię, zwłaszcza odbiorców peryferyjnych i mniejszych konsumentów, najbardziej narażonych na rosnące ceny energii. Rząd nie potraktował poważne informacji towarzyszącej ogłoszeniu projektu dyrektywy, że to ważna sprawa przede wszystkim dla obywateli. Komisja Europejska proponując dyrektywę, standardowo zresztą, przygotowała materiał zaadresowany do 500 milionów mieszkańców UE, tzw. citizens summary3, w którym w prostych, zrozumiałych słowach skupiła się na tym co dyrektywa ma rozwiązać i jakie korzyści zwykli obywatele z tego powodu mogą osiągnąć. Polskie samorządy regionalne, powiatowe, gminne, konsumenci energii, grupy mieszkańców, MŚP i drobni inwestorzy i inni nie otrzymali takich pozytywnych informacji aby móc świadomie i aktywnie uczestniczyć w debacie i włączyć się we wdrożenie nowego prawa. Do tego nakłania też sama dyrektywa 2009/28/WE, która już w preambule stwierdza m.in.: Państwa członkowskie zapewniają dostęp do informacji o środkach wsparcia wszystkim zaangażowanym stronom, takim jak odbiorcy, wykonawcy budowlani, instalatorzy, architekci i dostawcy urządzeń i systemów grzewczych, chłodzących i elektrycznych oraz pojazdów wykorzystujących energię ze źródeł odnawialnych. Dalej konkretyzuje zadania w tym zakresie: Państwa członkowskie (…) opracowują odpowiednie programy informacyjne, programy zwiększania świadomości, programy doradcze lub szkoleniowe, aby informować obywateli o korzyściach i rozwiązaniach praktycznych związanych z rozwojem i wykorzystaniem energii ze źródeł odnawialnych. Doraźny sojusz korporacyjnego biznesu i administracji Wobec niedopełnienia obowiązków informacyjnych, dyskusja w Polsce obywa się pomiędzy dotychczasowymi uczestnikami rynku energii (zwłaszcza tymi którzy na unowocześnieniu energetyki mogą stracić) i administracją, ponad głowami i bez udziału tych (obywateli, nowych inwestorów, konsumentów i prosumentów), do których dyrektywa jest zaadresowana i którzy mogą na jej wdrożeniu odnieść znaczące korzyści. Z rządowej kampanii informacyjnej obywatele mogą się natomiast dowiedzieć np. o tym jak korzystana dla kraju może być energetyką jądrowa, która w ekspresowym tempie doczekała się niemalże jednomyślnie przyjętych przez Sejm RP stosownych ustaw. Mogą liczyć na optymistyczny przekaz o pracach nad ustawą o gazie łupkowym (kopalinach) oraz że rząd w ramach ogłoszonego właśnie programu „Polskie inwestycje” będzie do 2020 r. inwestował (60 mld zł) w gaz łupkowy i energetykę węglową. KPD z grudnia 2010 roku wspominał o zielonej energetyce rozproszonej i prosumenckiej, ale – tak jak zachowawcza „Polityka energetyczna Polski do 2030 roku”. KPD postawił nadmiernie na wykorzystanie jednego zasobu – biomasy (narażając kraj na import), koncentrował się na kontynuacji systemu wsparcia OZE z poprzedniej dekady, czyli promowaniu schyłkowych i drożejących wielkoskalowych technologii, takich jak współspalanie biomasy w elektrowniach węglowych i duża energetyka wodna oraz nieefektywnego i niezalecanego przez dyrektywę biodiesla pierwszej generacji. Beneficjantem wsparcia w tych obszarach są korporacje energetyczne. Anachroniczna już obecnie „Polityka energetyczna” sprzed niemalże 4 lat, 3

Blog „Odnawialny”, wpis http://odnawialny.blogspot.com/2010/06/krajowy-plan-dziaania-w-zakresie.html

2


histerycznie antyunijna krajowa polityka klimatyczna oraz zachowawczy KPD nie stanowią dobrego otoczenia i klimatu do aktywnego wdrożenia dyrektywy o promocji OZE, ani do uregulowania branży OZE w nowej i kompleksowej (tak jak ma to już miejsce nawet w przypadku samych biopaliw) ustawie o OZE. Zaprezentowany w grudniu ub. r., ponad rok od wymaganej daty prawnego wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE, projekt ustawy o OZE, wtłoczony został bez racjonalnego uzasadnienia w tzw. „trójpak energetyczny”, którego procedowanie jest opóźniane niekończącą się dyskusją dot. głównie podziału interesów największych graczy w prawach energetycznym i gazowym. Niemalże od roku, pomimo zapowiedzi, projekt ustawy o OZE nie może trafić do Sejmu. Projekt ustawy o OZE, choć jest oczywistym wymogiem prawnym i potrzebą chwili, nie ma wystarczającego wsparcia i nie znajduje zrozumienia w rządzie i poza. Jest blokowany zarówno przez korporacje energetyczne i większych inwestorów zainteresowanych kontynuacją status quo oraz niektóre ministerstwa mające oparcie w tradycyjnym sektorze energetycznym (np. spółkach skarbu państwa). Płonne okazały się nadzieję, że opinie organizacji sektora OZE wobec projektu ustawy będą konstruktywne. Obecni uczestnicy rynku zielonej energii z niechęcią patrzą na konieczne zmiany racjonalizujące wsparcie dla OZE i nie są zainteresowane otwarciem rynku na nowe technologie i dla nowych podmiotów niezależnych inwestorów i prosumentów. Z powodu ww. zaniedbań w przekazie informacji, bardzo trudno o uruchomienie szerszego poparcia społecznego dla przygotowywanej regulacji wśród samorządów terytorialnych, obywateli - przyszłych prosumentów i osiągnięcie „masy krytycznej” interesariuszy za koniecznym przyspieszaniem prac i za i tak nieuchronną zmianą dotychczasowego systemu wsparcia. Dobre i gorsze strony projektu ustawy o OZE W październiku br. projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii (ustawy OZE) wraz z projektem ustawy wprowadzającej „trójpak” (w tym wprowadzającej projekt ustawy o OZE) z system wsparcia został skierowany przez Ministerstwo Gospodarki na Komitet ds. Europejskich Rady Ministrów. Ostatni projekt regulacji może budzić zastrzeżenia, ale jest kompleksowy, wdraża wymogi dyrektywy o OZE, a niektóre elementy systemu wsparcia można uznać za niezwykle cenne i wychodzące naprzeciw realnym problemom rozwoju OZE, narastających w ramach dotychczasowych regulacji. Niezwykle doniosłymi, a nawet przełomowymi elementami nowej regulacji są nowe instrumenty wsparcia dla mikro- i małych instalacji OZE, m.in. poprzez uproszczenia administracyjne, niższe koszty przyłączenia do sieci oraz zaproponowany w Polsce po raz pierwszy (choć zbyt późno), system stałych taryf typu FiT i ogólnie dobrze zbilansowany system wsparcia świadectwami pochodzenia – rys. 1. Racjonalne i dla systemu energetycznego pożądane jest technologiczne zróżnicowanie wsparcia w celu kształtowania optymalnego ekonomicznie i zrównoważonego „miksu” energetycznego i uzależnienie intensywności wsparcia od wielkości instalacji. Proponowane w projekcie rozwiązania mogą skutecznie odblokować rozwój rynku prosumenckiego i umożliwić tworzenie kluczowych elementów inteligentnych sieci, zaktywizować miliony obywateli-inwestorów i rozwój obszarów peryferyjnych, w tym wiejskich, umożliwić zrównoważone wykorzystanie odnawialnych zasobów energii, sprawiedliwie podzielić korzyści i zoptymalizowane koszty z tytułu systemu wsparcia i doprowadzić do szybkiego spadku cen energii z OZE oraz do poprawy jej konkurencyjności (byłoby to wątpliwe przy zachowaniu obecnego systemu wsparcia). Jeśli chodzi o energetykę rozproszoną i prosumencką, projekt ustawy o OZE w pełni wdraża ducha dyrektywy 2009/28/WE, która w preambule stwierdza: …aby pobudzić udział poszczególnych obywateli w osiąganiu celów określonych w niniejszej dyrektywie, odpowiednie organy powinny rozważyć możliwość zastąpienia pozwoleń prostym powiadomieniem właściwych organów o instalowaniu małych zdecentralizowanych urządzeń do wytwarzania energii z OZE. Projekt spełnia też zapowiedź z KPD: Zakłada się wypracowanie nowych zasad wsparcia energii wytworzonej z OZE, które będzie zróżnicowane w zależności od nośnika energii odnawialnej, zainstalowanej mocy urządzeń generujących energię oraz daty 3


włączenia do eksploatacji lub modernizacji. Nowe zasady wspierać będą rozwój rozproszonych źródeł energii odnawialnych, określą warunki zachowania praw już nabytych dla inwestycji zrealizowanych lub rozpoczętych, czas ich obowiązywania oraz pozwolą na zmniejszenie obciążeń dla odbiorcy końcowego. Rysunek. 1 Schemat systemu wsparcia dla OZE zaproponowany w projekcie ustawy o OZE (oprac. IEO).

*Stawki taryfy stałej (ceny) wyższe od ok. 0,45 zł/kWh oraz współczynniki korekcyjne dla świadectw pochodzenia wyższe niż „1” oznaczają relatywną (poza brakiem indeksacji opłaty zastępczej i niepełnej indeksacji ceny energii) poprawę warunków wsparcia OZE.

W kwestiach zasadniczych dot. zapewnienia zrównoważonego rozwoju OZE, w szczególności w zakresie źródeł prosumenckich wymagających na początku wyższego wsparcia, projekt ustawy o OZE w pełni realizuje wytyczne dyrektywy 2009/28/WE. Nie oznacza to jednak, że nie ma w nim elementów wymagających poprawienia lub doprecyzowania na dalszych etapach procesu legislacyjnego, ale bez konieczności jego wstrzymywania i przedłużania4. Niedosyt budzi brak szerszej gamy rozwiązań prawnych i finansowych, które powinny towarzyszyć wprowadzeniu energetyki prosumenckiej, w tym rozwojowi mikrosieci, lokalnych grup bilansujących oraz inteligentnych sieci. Brakuje np. objęcia wsparcia taryfami typu FiT i zasadami uproszczonego przyłączania do sieci w jednym węźle układów hybrydowych oraz promocji magazynowania energii. Takie rozwiązania służyłyby zmniejszeniu, obecnie szybko rosnących, kosztów rozwoju sieci oraz kosztów „centralnego” bilansowania. Niedopatrzeniem jest brak w projekcie ustawy konkretnych wskazań, co do wprowadzenia wymogu prawnego wykorzystania w nowych budynkach i budynkach już istniejących poddawanych generalnemu remontowi minimalnego poziomu energii z OZE. Brak lub opóźnienie wprowadzenia tego typu przepisów prowadzić będzie nie do oszczędności w branży budowlanej ale do narastających kosztów bieżącej eksploatacji budynków i uniemożliwi pobudzenie innowacyjnych rozwiązań w budownictwie, a tym samym tańszego zrealizowania w Polsce celu ilościowego dyrektywy 28/2009/WE. Udziały energii z OZE w nowych i remontowanych budynkach powinny wynosić minimum 15% w latach 2015-2016 i minimum 20% w latach 2017-2020. 4

Por. Stanowisko Związku Pracodawców Forum Energetyki Odnawialnej w sprawie prac nad projektem ustawy o odnawialnych źródłach energii. Pełna treść stanowiska: www.zpfeo.org.pl

4


Niedosyt budzi fakt, że ustawa de facto ma wspierać jedynie produkcję energii elektrycznej z OZE. O ile nie znajdą się inne, w tym podatkowe (o czym więcej poniżej) instrumenty wsparcia zielonego ciepła i chłodu z OZE (wsparcie ich zaleca dyrektywa), konieczna jest koncentracja prac rządu nad skierowaniem funduszy UE 2014-2020 i funduszy ekologicznych na wsparcie zielonego ciepła i chłodu w systemach rozproszonych. Nie ma uzasadnienia wycofanie z projektu ustawy o OZE ulg podatkowych (były w wersji lipcowej projektu), w szczególności w podatku VAT na mikroinstalacje OZE. Być może zaproponowane w poprzednim projekcie ustawy zmiany w przepisach podatkowych trzeba doprecyzować, ale trudno zgodzić się z argumentacją Ministerstwa Finansów o niemożliwości prawnej, w kontekście dyrektywy 2006/112/WE, zastosowania stawki podatku VAT niższej niż 15% (tu 8%) na urządzenia i instalacje OZE (kolektorów słonecznych, pomp ciepła, kotłów na biomasę, systemów fotowoltaicznych, małych elektrowni wiatrowych i mikrobiogazowni) oraz pelety i brykiety do małych kotłów automatycznych. Jest to jeden z najefektywniejszych, stosunkowo tanich sposobów wsparcia prosumentów nie prowadzących działalności gospodarczej. Obniżone stawki na OZE stosują m.in. Francja, Włochy, Portugalia, Austria. Ponadto dyrektywa 2009/28/WE mówi wprost: system wsparcia OZE jaki kraje członkowskie powinny rozważyć obejmuje m.in. zwolnienia z podatków lub ulgi podatkowe i zwrot podatków. Nieuzasadnione są też stwierdzenia Ministerstwa Finansów, że wprowadzenie obniżonych stawek VAT grozi wszczęciem przez Komisję Europejską postępowania wobec Polski, gdyż przepisy dotyczące wsparcia OZE będą przedmiotem notyfikacji ex ante właśnie w Komisji Europejskiej. Stosunek do projektu ustawy uczestników rynku zielonej energii i energetyki klasycznej Generalnie przeważa krytyczny stosunek organizacji sektora OZE do projektu ustawy o OZE. Mająca obecnie miejsce w mediach krytyka projektu ustawy o OZE (poza samą branżę OZE, także przez resorty takie jak Ministerstwo Skarbu, Ministerstwo Finansów5 oraz tradycyjnie energetykę korporacyjną) jest nazbyt jednostronna i niekonstruktywna. Fala krytyki nie uwzględnia znaczenia jakie dla rynku energetyki odnawialnej ma szeroka regulacja w odrębnej ustawie. Niemalże całkowicie pomijane są dobre strony projektu regulacji i nie jest analizowana sytuacja, w jakiej cała branża może się znaleźć w najbliższych latach w przypadku jej braku. Dotychczasowa debata wokół projektu nie prowadziła do rozwiązań konstruktywnych, w znacznej mierze opierała się na fałszywych lub krótkowzrocznych przesłankach. Powadzi do spowolnienia lub blokowania prac nad ustawą. To z kolei stanowiłoby zagrożenie zamrożenia stanu sektora OZE w obecnym systemie, bez praktycznych szans na dalszy rozwój i jego kształtowanie. Krytyczna postawa znacznej części organizacji OZE jest częściowo uzasadniona; narastające opóźnienie, niepewność kierunku i niepełna przejrzystość obecnego etapu prac legislacyjnych oraz pewne zaskoczenie wywołane relatywnym zmniejszaniem intensywności wsparcia dla technologii obecnie dominujących na rynku. Ale błędne jest przypisywanie propozycjom zawartym w projekcie ustawy odpowiedzialności za widoczne już wyraźnie spowolnienie i dryfowanie rynku OZE. Zaprzestanie w br. finansowania znacznej części nowych inwestycji przez banki oraz obserwowany od pół roku ciągły spadek – obecnie o już 30%wartości świadectw pochodzenia (ŚP) zielonej energii na Towarowej Giełdzie Energii tylko o tyle jest związany z projektem ustawy o ile dotyczy on opóźnienia w jej uchwaleniu. W istocie rzeczy jest on skutkiem wystąpienia nadpodaży ŚP i przekroczenia celu ilościowego (obowiązku nałożonego ustawą Prawo energetyczne) – 10,4% przez producentów energii z OZE6. Projekt ustawy o OZE proponuje działania 5

Por. protokół rozbieżności po przedstawieniu projektu ustawy na Komitecie Europejskim Rady Ministrów http://212.160.99.106/lista/2/projekt/19349/katalog/69285 6 Sytuacji takiej można było oczekiwać od kilku lat, co w efekcie symulacji rynku zielonej energii potwierdziła ekspertyza Instytutu Energetyki Odnawialnej z 2010 roku pt. „Analiza skutków wystąpienia nadpodaży świadectw pochodzenia na sektor energetyki odnawialnej” . Więcej http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/589-analiza-skutkow-wystpienia-nadpodaywiadectw-pochodzenia-na-sektor-energetyki-odnawialnej.html

5


które mają zapobiec nadpodaży. W szczególności ogranicza wsparcie dla zamortyzowanej dużej energetyki wodnej oraz dla współspalania (zarówno jeśli chodzi o zmniejszenie współczynnika korekcyjnego dla ŚP ze współspalania jak ograniczenie do 5 lat od daty rozpoczęcia korzystania z dotychczasowego systemu wsparcia. Współspalanie zajmuje obecnie ponad 50% rynku, pochłania pond 1,5 mld zł/rok z systemu wsparcia i powoduje narastanie deficytu handlowego w zaopatrzeniu Polski w paliwa (import biomasy przekracza już 1 mld zł)7 i w efekcie odchodzenia od tej technologii skutecznie rozwiązany zostałby problem nadpodaży ŚP i odblokowane zostałoby wsparcia nowych graczy i o wiele bardziej efektywnych technologii. Ustawa o OZE powinna też trwale podnieść cele ilościowe dla zielonej energii elektrycznej do poziomu ustalonego w KPD. Ukierunkowując wsparcie także na potrzeby rozwoju mikroinstalacji przyłączanych do sieci niskiego napięcia, nowa regulacja łagodzi też problem gwałtownie mających (i wymagających czasu na poprawę sytuacji poprzez rozwój sieci) możliwości przyłączeniowych większych źródeł OZE do sieci średniego i wysokiego napięcia. Nie ma zatem podstaw aby twierdzić, że to przepisy projektu ustawy o OZE stanowią obecnie problem dla energetyki odnawialnej jako całości – jest wręcz przeciwnie - rozwiązują je. Nie zmienia powyższego obrazu fakt, że niektóre branże OZE w myśl tych przepisów będą miały relatywnie niższe wsparcie. Jednocześnie, w systemie wsparcia zaproponowanym w projekcie ustawy jest jeszcze miejsce na dalszą optymalizację kosztów po stronie konsumenta energii. Ekonomicznie uzasadnione jest obniżenie wysokości wsparcia dla wielkoskalowego spalania biomasy (też w systemach CHP) i w przypadku dużej energetyki wodnej oraz wskazana jest weryfikacja i aktualizacja oceny skutków regulacji (OSR) i obliczeń wysokości wsparcia zaproponowanego dla j fotowoltaiki, w szczególności wielkoskalowej, gdyż jej spadek jej kosztów ma ciągle bardzo dużą dynamikę8. Rola Parlamentu Wobec opóźnień i braku jasnego określenia terminu w jakim projekt ustawy o OZE trafi do Laski Marszałkowskiej kluczowa wydaje się rola Parlamentu. Dotychczasowa rola w stymulowaniu rządowych prac nad ustawą o OZE nie była wystarczająco aktywna, a dla obywatela może się wydawać niejednoznaczna. W braku, pomimo groźnie narastającego opóźnienia we wdrożeniu prawa UE, stanowczego domagania się od rządu pilnego skierowania projektu ustawy o OZE do Sejmu można doszukać się znamion pasywności i braku uznania sprawy jako ważnej. Jednocześnie jednak za wątpliwe uznać należy próby proaktywnego ale „technicznego” jedynie wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE poprzez, nowelizację Prawa energetycznego (projekt poselski z 19 października br.), bez zmiany systemu wsparcia dla OZE. Uruchomienie tych nieoczekiwanych i nieczytelnych dla obywateli działań ustawodawczych, które paradoksalnie mogą zniweczyć dotychczasową pracę nad projektem ustawy i wysiłki na rzecz rozwiązania rzeczywistych problemów oraz autentycznego wdrożenia dyrektywy, jest oderwane od istoty problemu. Nieprzekonujące jest uzasadnienie dla tak pomyślanej doraźnej nowelizacji Prawa energetycznego (Pe). Posłowie wnioskodawcy w uzasadnieniu piszą: w dniu 25 listopada 2011 r. Komisja Europejska wszczęła wobec Rzeczypospolitej Polskiej dwa postępowania formalne w sprawie braku [wdrożenia] Dyrektywy 2009/72/WE [„elektrycznej”] oraz Dyrektywy 2009/73/WE [„gazowej”], (…) w związku z powyższym wydaje się zasadne szybkie procedowanie nad projektem ustawy [nowelizacji Pe] w celu uniknięcia negatywnych konsekwencji finansowych. Stwierdzenie to jest prawdziwe, ale po pierwsze nie ma jeszcze postepowania wobec braku wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE, a skala negatywnych konsekwencji ze strony UE jest nieporównywalna z konsekwencjami jakie powoduje pozostawienie w Pe niezmienionego systemu 7

Więcej: opracowanie Instytutu Energetyki Odnawialnej pt.: "O niezrównoważonym wykorzystaniu odnawialnych zasobów energii w Polsce i patologii w systemie wsparcia OZE" , http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/525-wspospalanie-patologiarozpoznana-ale-w-polsce-bagatelizowana-i-nie-leczona-raport-ieo.html 8 Nie wiadomo np. czy wszczęte przez Komisję Europejską postepowanie antydumpingowe wobec firm chińskich i postępowanie anty subsydialne wobec Chin spowolni spadek kosztów fotowoltaiki (i kolektorów słonecznych) w UE.

6


wsparcia OZE. Komisja Europejska zaproponowała (domagać się może w Europejskim Trybunale Stanu ETS) kary w wysokości 88919 EUR (364 tys. zł] dziennie licząc dopiero od ogłoszenia wyroku przez ETS w przypadku dyrektywy gazowej i 84500 EUR/dzień (346 tys. zł/dzień) w przypadku dyrektywy elektrycznej. Tymczasem system nadmiarowego i zbędnego, a nawet szkodliwego dla bilansu handlowego (import biomasy) i środowiska (podwyższona emisyjność jednostkowa) wsparcia dla współspalania już obecnie kosztuje ponad 1,5 mld zł rocznie (4110 tys. zł/dzień), czyli o co najmniej rząd wielkości więcej niż hipotetyczna, wyznaczona w stosunku do ww. dyrektyw kara ze ew. niewdrożenie dyrektywy dot. OZE. Powyższy rachunek nie obejmuje niczym nie uzasadnionych kosztów wsparcia zamortyzowanych dużych elektrowni wodnych (roczny koszt tego wsparcia wynosi jest rzędu 0,5 mld zł). Projekt ustawy o OZE grzęźnie w kolejnych uzgodnieniach międzyresortowych i istnieje zagrożenie, że tak jak podczas pierwszej próby sprzed 10 lat9, przeprowadzona pośpiesznie powierzchowna nowelizacja Pe w Sejmie wpłynie (brak bezpośredniego zagrożenia karą) na zatrzymanie dalszych prac rządowych nad ustawą o OZE. W sytuacji gdy gwałtownie w systemie narastają koszty opóźnień w implementacji dyrektywy i sektor OZE zaczyna dryfować, a prace nad projektem ustawy o OZE już po skierowaniu go na Komitet Europejski Rady Ministrów, zamiast przyspieszenia i wejścia na szybką ścieżkę legislacyjną są wstrzymywane, potrzeba wydaje się zarówno interwencja przedstawicieli i organów Parlamentu RP jak i jednoznaczne stanowisko i deklaracja Premiera Rządu RP w tej zlekceważonej dotychczas sprawie. Jest to szczególnie istotne w momencie trudnych negocjacji budżetu UE w nowej perspektywie finansowej, gdyż bez wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE nie można liczyć na uruchomienie funduszy UE na OZE rzędu 10 mld zł10, a samorządy regionalne nie mogą bez znajomości nowego systemu wsparcia rozpocząć programowania ich wydatkowania.

Wniosek końcowy Kompleksowa ustawa o OZE jest najlepszym sposobem wdrożenia w Polsce dyrektywy 2009/28/WE, a jej uchwalenie umożliwiłoby prosumencki przełom w rozwoju energetyki odnawialnej i jej szerokim uspołecznieniu. Przełamałaby bariery (ryzyko finansowe i coraz bardziej ograniczone możliwości przyłączenia nowych źródeł do sieci) dalszego rozwoju energetyki odnawialnej powstałe pod rządami Prawa energetycznego. Dostrzegając potrzebę wprowadzania w procesie ustawodawczym dodatkowych poprawek do obecnego projektu regulacji i mobilizacji różnych środowisk na rzecz poparcia dla jej uchwalenia, za najważniejsze uznać należy pilne uchwalenie regulacji w kształcie zbliżonym do obecnego projektu oraz jak najszybsze dotarcie z ideą projektu ustawy o OZE do szeroko rozumianych jej beneficjentów i nowych grup inwestorów, którzy skorzystać skutecznie przełamać mogą obecny zastój na rynku.

9

Przygotowany w Ministerstwie Środowiska, w reakcji na potrzebę wdrożenia dyrektywy 2001/77/WE projekt ustawy o gospodarowaniu odnawialnymi zasobami energii i wspieraniu rozwoju energetyki odnawialnej odnawialnych http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/279-projekt-ustawy-o-gospodarowaniu-odnawialnymi-zasobamienergii.html , pomimo wielu prób nie został przyjęty przez radę Ministrów i poprzednia dyrektywa została wdrożona nowelizacją Pe, ze wszystkimi obecnymi negatywnymi konsekwencjami tego faktu 10 Instytut Energetyki Odnawialnej: „Określenie potencjału energetycznego regionów Polski w zakresie odnawialnych źródeł energii - wnioski dla Regionalnych Programów Operacyjnych na okres programowania 2014-2020 – raport zlecenie MRR http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/528-okrelenie-potencjau-energetycznego-regionow-polski-w-zakresie-odnawialnych-rodeenergii-wnioski-dla-regionalnych-programow-operacyjnych-na-okres-programowania-2014-2020-raport-wykonany-przez-ieo-nazlecenie-mrr.html

7


O problemach z wdrożeniem w Polsce dyrektywy o odnawialnych źródłach energii