Page 1


БЪЛГАРИЯ РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ

Юни 2009 г.

СВЕТОВНА БАНКА ОТДЕЛ „ФИНАНСИРАНЕ И РАЗВИТИЕ НА ЧАСТНИЯ СЕКТОР” РЕГИОН ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ ВАШИНГТОН, САЩ


Настоящият доклад е изготвен от екип на Международната банка за възстановяване и развитие (Световната банка). Констатациите, интерпретациите и заключенията, изразени в него, не отразяват непременно мнения на Изпълнителните директори на Световната банка или на правителствата, представлявани от тях.

ii


БЪЛГАРИЯ РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ Съдържание Съкращения и акроними ...................................................................................................v Благодарности ................................................................................................................vi Резюме ............................................................................................................................vii I. УВОД.............................................................................................................................1 Обхват .......................................................................................................................3 Функции на административните такси...................................................................5 Аргументът за възстановяване на разходите по административните такси.......7 II. НАСТОЯЩИЯТ РЕЖИМ ЗА ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ТАКСИТЕ В БЪЛГАРИЯ………………………………………………………………………….9 Правна рамка.............................................................................................................9 Институционална рамка.........................................................................................11 Административна практика …..............................................................................12 Структура на таксите .............................................................................................14 Анализ .....................................................................................................................15 III. OПРЕДЕЛЯНЕ НА РАЗМЕРА НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ ТАКСИ: ДОБРА МЕЖДУНАРОДНА ПРАКТИКА ……………........................……….18 Изискванията на ЕС............................................................................................... 18 Германия .................................................................................................................20 Австралия ...............................................................................................................24 Практически изводи...............................................................................................27 IV. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКИТЕ.......................................................................29 V. СЛЕДВАЩИ СТЪПКИ ...........................................................................................33 БИБЛИОГРАФИЯ ........................................................................................................35

iii


Таблици Таблица 1: Типология на инструментите за генериране на приходи...........................3 Таблица 2: България - Приходи на държавния бюджет за 2005-09 г. (в млн. лв).......4 Таблица 3: Цели и характеристики на административните такси................................7 Таблица 4: Сравнение на подбрани административни такси (2008 г.).......................15 Таблица 5: Препоръки - Приоритети и срочност.........................................................32

Карета Каре 1: Примери за „ограничителни такси”, събирани от Изпълнит. агенции.........12 Каре 2: Чл. 3 на германския Федерален закон за административните такси.............21 Каре 3: Чл. 3 на Закона за административните разходи в провинция Хесен.............22 Каре 4: Изчисляване на административните такси за възстановяване на разходите в провинция Хамбург.........................................................................................................23 Каре 5: Разпределяне на разходите в Австралия..........................................................27

Приложения Приложение 1: Съдържание на германското законодателство в областта на административните разходи ............................................................................................36 Приложение 2: Формуляр за отчитане на единичните разходи за административните такси в Хамбург ................................................................................................................37 Приложение 3: Австралия - Прилагане на принципа за възстановяване на разходите............................................................................................................................38 Приложение 4: Специални закони, споменаващи изрично допълнителното материално стимулиране..................................................................................................39 Приложение 5: Основни принципи за възстановяване на разходите, приети от правителството на Австралия през 2002 г., така както са ревизирани през 2005 г.....40 Приложение 6: Примери за график за преразглеждане на таксите – Австралия.........43

iv


Съкращения и акроними BGN ДМС ИАЛ МС ОВВР КПР ЕС ОИСР МСП щ. дол.

деноминиран лев допълнителни материални стимули Изпълнителна агенция по лекарствата Министерски съвет отчет за въздействието на възстановяването на разходите Комитет за преглед на разходите Европейски съюз Организация за икономическо сътрудничество и развитие Малки и средни предприятия щатски долар

1 щ. дол. = 1.40 BGN (юни 2009 г.)

v


Благодарности Настоящият доклад беше изготвен като част от техническа помощ на Световната банка в областта на регулаторната реформа. Екипът на Световна банка, беше ръководен от Евгени Евгениев, Специалист по развитие на частния сектор, Отдел „Финансиране и развитие на частния сектор” (ECSPF), и включваше Джордж Р. Кларк (Гл.специалист по развитие на частния сектор, ECSPF) и Марк Райкел (международен експерт по административни бариери) — основен автор на доклада. Снежана Димитрова, Директор на Дирекция „Стратегическо планиране и управление” в Министерския съвет и Павел Иванов, старши експерт в същата дирекция, сътрудничиха тясно с екипа от самото начало на работата и оказаха стратегическо ръководство във всички етапи на проекта. Силвия А. Торес, Весела Стамболийска и Ан Т. Джон от Световна банка предоставиха неоценима техническа подкрепа. Докладът беше подготвен под общото ръководство на Орсалия Каландзопулос (Директор за България до 15 май 2009 г.), Теодор О. Алерс (Директор за България от 15 май 2009 г.), Фернандо Монтес-Негрет (Директор на сектор, ECSPF) и Лалит Райна (Мениджър на сектор, ECSPF). Флориан Фихтл (Постоянен представител на Световна банка за България) предостави стратегическо ръководство на екипа в процеса на консултацията с публични и частни агенти и допринесе с ценни коментари върху проект на доклада. Екипът благодари на Донато де Роса (Специалист по развитие на частния сектор, ECSPF), Ирина Астрахан (Водещ специалист по развитие на частния сектор, ECSPF) и Джон Даниел Полнър (Водещ финансов специалист, ECSPF) за преглеждането на проекти на доклада и предоставянето на полезни коментари и предложения. Благодарности са отправени и към Ролф Леиполд от Правния отдел на финансовия орган на гр. Хамбург, за неговата готовност да сподели информация и предостави ценен опит относно режимът за определяне на таксите в Хамбург. Представители на Конфедерация на Работодателите и Индустриалците в България, Българска Търговско-Промишлена Палата и Българска Стопанска Камара споделиха с екипът уместна информация, доклади и опит. Служители в Министерството на финансите, Министерството на държавната администрация и административната реформа, Министерството на икономиката и енергетиката, Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Министерството на околната среда и водите, Министерството на здравеопазването и Министерството на правосъдието, няколко изпълнителни агенции и представители на академичните среди, бяха интервюирани през януари 2009 г. по-време на мисия на екипа по доклада и също така предоставиха важна обратна връзка по-време на работна среща за дискусия на доклада през юни 2009 г. Вътрешeн преглед на доклада беше направен от Марго Томас (Старши специалист, Консултантска служба за чуждестранни инвестиции, общ отдел на Международната финансова корпорация и Световната банка) и Хорхе Родригес Меза (Програмен координатор, отдел „Глобални индикатори и анализ”, Световна банка). Екипът би искал да благодари на всички за техния принос.

vi


Резюме Докладът „България: Реформиране на режима на държавните такси” анализира правната, институционална и административна рамка за определянето на държавните такси и прави препоръки въз основа на добрата международна практика. Един скорошен доклад на Министерството на държавната администрация и административната реформа установи, че между 2005 г. и 2008 г. общото средно процентно нарастване на държавните такси в България възлиза на 60% (това изчисление не включва тарифата за таксите, които се събират от Министерството на здравеопазването за лекарствените продукти в хуманната медицина). Това наблюдение подкрепя предложението в скорошния доклад на Световната банка за България „Оценка на инвестиционния климат” (2008 г.), призоваващо към общо намаляване на административните разходи за бизнеса, тъй като в тази сфера България не е конкурентоспособна в сравнение с другите страни от Централна и Източна Европа. Като причина за сегашната некоординирана, непоследователна и нелоялна структура на таксите бяха идентифицирани няколко сериозни недостатъка на режима на държавните такси:  Липса на цели за политиките. Извън чл. 2 от Закона за държавните такси няма насоки за политиките за определянето на държавните такси. Това е една от причините за „бурното” развитие на тарифите.  Неадекватна правна рамка. Общите насоки за възстановяване на разходите, посочени в Закона за държавните такси, са добро начало, но не са достатъчни при наличната сложна структура на таксите. Освен това, специални закони позволяват задържане на средствата от таксите, но не съществува разпоредба за разпределението на тези средства.  Липса на обосновани (вътрешни) указания. Правителството не осигурява последователност и еднообразие на тарифите. Липсват правила и насоки по отношение на определянето и изчисляването на таксите.  Слаба институционална рамка. Няма институция или ведомство, натоварено с проследяване на изпълнението на Закона за държавните такси, когато става дума за определяне и утвърждаване на таксите. Инициативата се поема най-вече от отговорните изпълнителни агенции или министерствата, а те прилагат закона според собствената си интерпретация.  Неправилни стимули. Фактът, че някои изпълнителни агенции могат да запазят значителен процент (25-75%) от приходите от такси за собствения си бюджет и най-често да ги разпределят като премии за служителите, е

vii


стимул за увеличаване на таксите. Агенциите се съсредоточават повече върху функцията на таксите (и глобите) за генериране на приходи, отколкото върху изискванията на закона, а именно, принципа за възстановяване на разходите.  Липса на прозрачност. Нито процесът за определяне на таксите, нито разпределението на получените приходи се правят прозрачно.  Незаконни практики. Законът за държавните такси е недвусмислен относно общия критерий, прилаган в процеса за определяне на таксата, а именно, възстановяване на разходите. Въпреки това, има два вида такси, които нарушават закона: „ограничителните” такси, както и таксите, генериращи приходи. И двата вида се прилагат от различни институции и представляват често срещана характеристика на българската тарифна система. При анализа на добрите практики в областта на определяне на административните такси могат да бъдат направени няколко заключения: 

Спазване на изискванията на Европейския съюз (ЕС). ЕС има изисквания в областта на административните такси, свързани със сектора на услугите, които всяка държава-членка трябва да изпълни до края на 2009 г. Крайният резултат се състои в прилагане на принципа за възстановяване на единичните разходи.

Подробно законодателно уреждане. Германия и Австралия могат да бъдат използвани като пример за действащо подробно законодателство в областта на изчисляването на административните такси. Това важи и за повечето други държави-членки на ЕС и на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР). Нормативната уредба включва закон за административните такси и наредби за прилагане на закона.

Прилагане на принципа на възстановяване на разходите. Принципът на възстановяване на разходите се прилага в ЕС (в областта на услугите), в Германия и Австралия.

Прилагането на принципа за възстановяване на разходите изисква солидни счетоводни умения и административни указания. Необходимите изчисления са сложни и трябва да се извършват от обучен персонал. Особено подробните указания са ключът към успеха на реформата за определяне на таксите и към постигането на целите, тъй като по-голямата част от необходимата информация и изчисления идва от съответните органи.

Установяване на редовен процес за преглед. Както може да се разбере подолу, определят се прагови стойности за редовно преразглеждане на съответствието на структурата на таксите спрямо поставените цели.

viii


Не се разпределя прихода от такси между служителите. Нито една от изследваните страни не използва таксите, за да възнаграждава служителите. Тази практика де факто е в противоречие с принципа на възстановяването на разходите и представлява негово отрицание.

Препоръките за политиките за България въз основа на изводите от международния опит и практика включват: 

Приемане на политика в областта на държавните такси „според добрите практики” очертани по-горе. Въпросите, които трябва да бъдат разгледани в декларацията за политиките, би следвало да бъдат следните: Каква трябва да бъде функцията на държавните такси? Трябва ли да има „субсидирани” административни услуги? При положителен отговор, какви ще бъдат критериите и какви услуги ще бъдат включени в субсидирането? Могат ли таксите да се използват за изпълнение на цели на политиките, като ограничаване на достъпа чрез налагане на високи такси? Какви са общите критерии за изчисляване на таксите? На кои агенции следва да бъде разрешено да запазват приходи от таксите в собствения си бюджет и на кои да не бъде разрешено (определяне на критериите за подбора)?

Препоръчва се въвеждането в България на принципа за възстановяване на единичните разходи според добрата международна практика. Отчитането на единичните разходи е коректно, покрива разходите за услугата и по-лесно се внедрява в сравнение с отчитането на пълните разходи. Примерен въпросник, използван за отчитане на единичните разходи в Германия, е показан в Приложение 2.

Преразглеждане на правната рамка. Сегашният Закон за държавните такси не е достатъчен, за да подкрепи прилагането на една съвременна структура на таксите. Всяка промяна в сегашната политика трябва да намери своето отражение в правната рамка и би се разграничила в две направления: принципите и процедурите за определяне на таксите за административни услуги; и действително одобрените такси. Следователно, трябва да бъде приет нов и модерен закон за административните такси, установен според предприетата политика. Основно съществуват две алтернативи в това отношение, а именно: а) българското правителство да измени действащия Закон за държавните такси, или б) да се приеме нов закон. И двете опции могат да постигнат целта и е по-скоро въпрос на политическа преценка на коя алтернатива би се спряло българското правителство.

Приемане на обосновани (вътрешни) указания. Дори и в Австралия с добре обучените й публични служители са нужни вътрешни указания, дълги 50 страници, осигуряващи подходящо прилагане на принципа за възстановяване на разходите. В германската федерална провинция Хамбург също има указания от 30 страници с шест приложения, инструктиращи публичните служители за задачите им по изчисляването.

ix


Създаване на институционална рамка. Прилагането на реформата трябва да бъде подложено на мониторинг, трябва да се създаде нова структура на таксите и те да се контролират от властите. Освен това, трябва да се въведе и да се поддържа процес на редовно преразглеждане. Всичко това се нуждае от солидна институционална рамка.

Ревизиране на режима за стимулиране. Сегашните стимули за ведомствата и длъжностните лица за повишаване на таксите и приходите от такси трябва да бъдат ревизирани. Те са в противоречие с принципа на възстановяване на разходите, тъй като водят до по-високи и понякога нецелесъобразни такси.

Подобряване на прозрачността. Приходите от такси принадлежат на държавата. Ако някакви средства от държавния бюджет трябва да се дават на отделни лица, тогава това трябва да става по прозрачен начин, за да може да се вижда кой какво получава и защо го получава.

Премахване на противозаконните практики. Още преди приемането на новия закон, противозаконните практики трябва да бъдат премахнати. Практики като прилагането на „ограничителни такси” не са в съответствие със Закона за държавните такси и трябва да бъдат прекратени.

Обучение на служители за изчисляването на разходите. В Германия и Австралия тези изчисления на разходите бяха нови за много публични служители и за правилното им обучение беше нужно време. Същото ще се наложи и в България, за да се гарантира правилното прилагане на реформата.

x


БЪЛГАРИЯ РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ

I. Увод Правителството на Република България поиска от Световната банка да направи анализ на правните, институционалните и административните рамки за определянето на държавните такси и да предложи препоръки на базата на добра международна практика. Повишаването на държавните такси в България през последните пет години се възприема от много наблюдатели като несистематично, прекомерно, некоректно и непрозрачно. Една работна група на Министерството на държавната администрация и административната реформа съобщи следното през януари 2009 г. по отношение на повишаването на държавните такси между януари 2005 г. и ноември 2008 г.: „Общото средно процентно нарастване на таксите (без да се отчита тарифата на Министерството на здравеопазването по лекарствените продукти в хуманната медицина) е 60%, от които 49% са в резултат на нововъведени услуги и 51% са в резултат на увеличение на размера на таксите. При включване на тарифата на Министерството на здравеопазването в общото изчисление общото средно нарастване е 183%, в което нововъведените такси имат относителна тежест от 73%, а увеличението на размера им има тежест от 27%.”1 Национално представените бизнес асоциации в България възприемат непрекъснато нарастващите държавни такси като сериозно бреме за правенето на бизнес в България и като голяма пречка пред повишаването на конкурентоспособността на българските фирми. Освен допълнителните разходи, несигурността около бъдещите повишения на таксите, както и непрозрачността на процеса и на изискванията вредят на бизнес климата и представляват тежко бреме, особено за бизнеса в силно регулираните сектори, както и за малките и средни предприятия (МСП).

1

„Анализ на държавните такси, администрирани на централно ниво, и предложения за предприемане на мерки”, непубликуван доклад на работната група на Министерството на държавната администрация и административната реформа, януари 2009 г. 1


Колко голям е проблемът в сравнение с проблемите в много други области, които правителството желае да реформира, за да подобри бизнес климата в България? Досега не са правени задълбочени изследвания за равнището на административните такси в региона на ЕС. Такива проучвания биха били от голяма полза за оценяването на величината на проблема. Въпреки това, съществуват редица аргументи в подкрепа на реформирането на режима на държавните такси в България още сега. На първо място, бизнес асоциациите в България твърдят, че държавните такси са се превърнали в неконтролируема област, в която ведомствата прилагат своите собствени преценки в свой интерес, без да отчитат въздействието върху бизнеса, което често е в ущърб на частния сектор. Това се потвърждава и от скорошния непубликуван правителствен доклад. На второ място, ако българското правителство не обуздае съществуващия режим в системата, тенденцията към увеличаване на държавните такси ще продължи или дори би могла да се ускори. И в този случай, това ще има отрицателно въздействие върху разходите за правене на бизнес. На трето място, няколко конкретни държавни такси са толкова високи, че нарушават сериозно свободната конкуренция, функционирайки като бариера за навлизането на фирмите на пазара. Четвърто, ЕС изисква от държавите-членки да приложат специфичен режим за административните такси в сектора на услугите до края на 2009 г., а България все още не изпълнява това изискване. Един скорошен доклад на Световната банка за България - „Оценка на инвестиционния климат” (2008) - призова към общо намаляване на административните разходи за бизнеса, тъй като България не е конкурентоспособна в тази област в сравнение с другите страни от Централна и Източна Европа. Докладът препоръчва разработването на стратегически документ, обхващащ практиката на администрацията и предлагащ възможност за класификация на тарифите за таксите за услугите на централната администрация с цел цялостно намаляване на административните разходи. „Оценката” също така предлага да се разработи специална методология за класификация на тарифите за услугите на централната администрация. Настоящият доклад цели да подкрепи реформирането на режима на държавните такси. Докладът „Реформиране на режима на държавните такси” на първо място ще определи обхвата на изследването и ще обсъди функциите на административните услуги и принципа на възстановяване на разходите, докато вторият раздел ще разгледа актуалната ситуация по отношение на държавните такси и процедурата за определяне на размера на таксите в България, последван от примери за това как се определят таксите за административни услуги в избрани страни. В края на доклада ще бъдат предложени препоръки за подобряване на съществуващия режим на държавните такси и ще се изложат някои мисли относно прилагането на реформа в тази област.

2


Обхват Тъй като по отношение на използваните термини за генерираните от държавата приходи съществува известно объркване трябва да се направят някои уточнения по този въпрос, както и по обхвата на доклада. В целия доклад ще се използват следните дефиниции за инструментите на държавата за генериране на приходи: Таблица 1: Типология на инструментите за генериране на приходи Инструмент

Източник на прихода

Примери

* Данък печалба или корпоративно подоходно облагане; * Данъци върху имотите (земя и сгради); * Акцизни данъци; * Данъци върху труда, плащани от работодателя. Потребителски Приход от продажби на стоки * Такси за комунални услуги (например: вода, газ, такси и сборове и услуги, предоставяни пряко електричество); от правителството * Такси за събиране на отпадъци; * Такси за обучение в държавните училища. Приход от лицензи и * Общи бизнес / търговски лицензи; Регулаторни или администр. разрешителни за регулирани * Разрешителни за строеж; * Такси за огледи и инспекции; дейности, както и от такси * Пътни и такси за преминаване на мостове; предоставяне на * Приходи от обществени съоръжения (наеми за административни услуги сгради и приходи от отдаване под аренда); * Такси и роялти от концесии за добив на минерали; * Такси за риболов; * Такси за добив на дървен материал. Наказания за неизпълнение на * Глоби за нарушения на правилата за движение и Глоби и законите и регулациите паркиране; санкции * Съдебни глоби; * Санкции за закъсняло плащане или уведомление. Стандартни данъци

Задължително плащане. Основата е различна според инструмента

Източник: Das-Gupta (2004). Предмет на настоящия доклад са само регулаторните или административни такси. Данъците и сборовете не се разглеждат в него, главно защото те преследват различни цели и се съобразяват с други правила и изисквания в сравнение с таксите. Обхватът на доклада освен това се ограничава именно в рамките на държавните такси. Държавните такси в България съставляват между 4.4% и 6.7% от приходите в държавния бюджет в периода между 2005 г. и 2008 г. (Виж Таблица 2). Важно е да се отбележи, че приходите от държавни такси в края на годината са увеличени с 20% до 40% от предварително заложеното в държавния бюджет между 2005 г. и 2008 г. Това означава, че българските министерства и изпълнителни агенции са увеличили приходите от държавни такси много повече от това, което Министерството на финансите предварително е заложило.

3


Това се получава в резултат на увеличаване на съществуващите държавни такси или в резултат на добавянето на нови такси в тарифите. Всъщност, приходите от държавни такси се увеличиха с 14% (116 млн. лв.) между 2007 г. и 2008 г. Таблица 2: България - Приходи на държавния бюджет за периода 2005-2009 г. Приходи Данъчни Неданъчни - държавни такси (отчетени) - държавни такси (планирани) - общински такси - глоби, санкции и наказателни лихви

2005 11 726, 5 9 828,5 1 898 791

2006 13 446 11 652 1 794 677.8

2007 15 862,4 13 920,6 1 941,8 712,8

478.7

535.8

483,5

2008 18 646 16 124,7 2 333,7

2009* 20 955 18 916 1 900 ---

828,8 701,7

344,6

423,4

558,9

598 653,8

178,8

186 841

102, 9

106,4

--94,1

Източник: Министерство на финансите (2005-2008). Бележка: Програмен бюджет според Закон за държавния бюджет на Република България за 2009 г. (ДВ 110/30.12.2008, поправка в ДВ 32/28.04.2009 г.). Група от такси, потребителски такси и сборове, като такса за отпадъци, такса за посещение на детска градина, такса за технически услуги, такса за административни услуги, такса за туристическо посещение и др. се определят и се събират от общините. Подобно на държавните такси, общинските такси търпят увеличение в периода между 2005 г. и 2008 г. в номинална стойност, съставлявайки между 3% и 3.5% от приходите в държавния бюджет за същият период.2 Местните административни такси, определяни и събирани от общините, обаче не са обект на анализ в настоящия доклад. Освен това, следва да се отбележи, че докладът се съсредоточава само върху таксите и не прави оценка на обосноваващите ги регулаторни процедури. По тази причина в доклада не се идентифицират неефективните или излишни регулаторни практики. Това трябва да се направи на по-нататъшен етап или успоредно с реформата на структурата на таксите. Това е посочено именно с тази цел в доклада на Световната банка “Оценка на инвестиционния климат”, който съдържа анализ на редица административни процедури и на тяхното възприемане от страна на инвеститорите, включително на процедурите за регистриране на фирма, лицензионните процедури и получаването на разрешителни за строеж.

2

Общините могат да определят размерът на данъците и таксите от 1 януари 2008 г., според поправка в Закона за местните данъци и такси, обнародвана в „Държавен вестник” бр. 110 / 21.12.2007 г.). 4


Функции на административните такси Административните такси могат да имат различни функции. В някои страни административните такси са разрешени само за изрично определени цели или преследването на дадени цели с административни такси се забранява. Функциите на административните такси могат да бъдат следните: 

Възстановяване на разходите. Това е най-често срещаната функция на таксите. Възстановяването на разходите означава, че приходите от дадената такса покриват разходите за нейното прилагане от определен административен орган, звено или служба. Често за определяне на нивото на административните такси се налага извършването на сложно изчисление на съответните разходи на даден орган или административно звено, които да служат като основа. Принципът на възстановяването на разходите обикновено дава възможност за по-ниски такси, отколкото са необходими за възстановяването на разходите (при законово определени обстоятелства), но не и за по-високи такси. Забраната да се събират повече пари от заявителя е отразена, например, в споменатата по-долу директива на ЕС. Възстановяването на разходите може да се дефинира технически и към него да се подхожда по два различни начина: — От бюджетна гледна точка, с цел покриване на разходите на административното звено, натоварено с предоставянето на конкретни административни услуги. Този подход не решава проблема с определянето на размера на таксите от гледна точка на създаването на справедлива структура на тарифите. Най-важната цел тук е общият доход от такси да отговаря на общите административни разходи. Инструмент за постигане на тази цел е изчислението на общите разходи, при което всички разходи се разпределят върху дадените административни звена. Тези разходи трябва да бъдат покрити от платените такси според приблизителния брой на молбите. — От гледна точка на равнопоставеността, с цел таксите да се определят на ниво, отговарящо на административните разходи, причинени от съответната категория лица или заявления. Инструмент за постигане на тази цел е изчислението на единичните разходи, при което се изчисляват средните административни разходи, предизвикани от конкретен вид заявления, и тази сума се събира като такса. (Приложение 2 за пример на изчисление на единичните разходи).

Стимулираща функция. Това са таксите, които се използват за стимулиране на определено поведение. Таксите могат да бъдат много високи, за да ограничат дадена дейност, или да се субсидират за насърчаване на други дейности. Така например, Дания определи нулева стойност за таксата за фирмена регистрация с цел насърчаване на създаването на предприятия и на стопанската инициатива на гражданите. Някои страни признават насърчителната функция на дадени такси,

5


обаче в тези страни заедно с това често се посочва, че таксите не трябва да бъдат забранителни. Такъв например е случаят в Германия. 

Социална функция. Таксите могат да бъдат намалени за заявители от специфични групи, защото те не разполагат със средства за заплащане на пълната такса. Тази функция обикновено се прилага по неикономически причини, но това не е задължително. Например, може да има специална тарифа за фирмена регистрация, лицензиране или разрешителни за внос за МСП. Много страни дават възможност за такова приспособяване на таксите.

Генериране на приходи. Таксите за административни услуги много често се възприемат като източник на приходи и се използват за балансиране на бюджета. На практика това е възможно особено защото държавата има монопол върху административните услуги и може свободно да определя таксите. Недостатъкът на високите такси е в това, че те вредят на бизнес климата и представляват стимул за фирмите да се насочат към неформалния пазар. Както ще видим в раздел III, най-развитите страни, в това число държави от ЕС, забраняват използването на административните такси за генериране на приходи.

Наказателна функция. Таксите могат да бъдат използвани за налагане на наказания за определено поведение. Такъв може да бъде случаят, например, когато административната услуга се иска в резултат от противозаконно действие. Ако, например, един ресторант злоупотреби с лиценза си и властите трябва да го затворят, тогава таксата за закриване може да се определи при наказателен размер. Въпреки това, наказателната функция на административните такси често се забранява, тъй като се счита, че за тази цел трябва да се използва специален инструмент - глобите.

Всички гореописани функции на таксите се прилагат в практиката. Въпреки това обаче, не всички от тях се препоръчват за използване. Възстановяването на разходите трябва да бъде водещият принцип при проектирането и прилагането на режима за държавните такси, тъй като той гарантира справедливо разпределение на разходите между гражданите, които ги причиняват (заявителите). Трябва да се решава поотделно за всеки отделен случай кой метод е по-подходящ — методът на общите или методът на единичните разходи. Принципът за възстановяване на разходите трябва да се прилага гъвкаво и да отразява внимателно подбрани облекчения по социални съображения, както и икономически стимули. Социалният критерий трябва да бъде дефиниран стриктно и стимулите да са добре насочени, защото разходите ще трябва да се финансират било от другите кандидати, било от държавата. Държавните такси не би следвало никога да се прилагат във функцията за генериране на приходи и в наказателната функция, тъй като държавата разполага с по-ефективни и по-добре насочени инструменти, които създават по-малко деформации, а именно, данъците (за функцията за генериране на приходи) и глобите (за наказателната функция).

6


Следната таблица обобщава накратко разликите между различните цели и начините за тяхното постигане: Таблица 3: Цели и характеристики на административните такси Функция

Фокус

Цел

Метод за изчисляване

Пример

Кратка оценка

Пълно възстанов. на разходите

Бюджетен

Съответствие на общите приходи с общите разходи

Изчисление на общите разходи

Австралийск а програма за възстановява -не на разходите

Възстанов. на отделните разходи

Равнопост а-веност

Съответствие на отделната такса с разходите за отделната услуга

Изчисление на единичните разходи

Директива на ЕС за услугите

Генериране на приходи

Бюджетен

Превишение на общите приходи над общите разходи

Изчисление на общите разходи

Изпълнителн а агенция по лекарствата в България

Насърчител Икономич на функция ески растеж

Стимулиране на икономическите дейности

Оценка на готовността да се плати такса

Датска агенция за търговия и компании

Социална функция

Подпомагане по-ниските доходи

Оценка на възможностите за плащане на такси

Чл. 6 от германския Закон за администр. разходи Българските „ограничител ни такси”

Води до пълно или почти пълно възстановяване на разходите на администрацията; нуждае се от квалифицирани служители поради трудните изчисления Индивидуално и справедливо решение, защото всеки един заявител плаща само за причинените от него разходи; по-лесно се изчислява от изчислението на пълната себестойност Осигурява финансови средства, но експлоатира монополно положение; често е забранено със закон Необходимо е политическо решение, добре се използва за целеви админ. услуги, но e скъпо, ако се използва широко Необходима опция за неикономическите дейности, по-малко значение за икономическата дейност Често са забранени, тъй като подходящият законов инструмент са глобите

Равнопоставеност

Наказателна функция Превенция

на

Предотвратяване на незаконното поведение

Оценка на нивото на забранителната такса

Аргументът за възстановяване на разходите по административните такси Принципът на възстановяването на разходите по административните такси е доминиращ в развитите страни. Аргументите, използвани в подкрепа на принципа за възстановяване на разходите, са многобройни. Първо, възстановяването на разходите може да се използва като средство за повишаване на ефективността на администрацията. Това може да се постигне чрез възстановяване (на съответното ведомство) само на разходите по ефективно предоставените услуги. Всички разходи (за материали, човешки ресурси, оборудване), които са направени, защото ведомството не е добре организирано, няма да бъдат покривани и това, следователно, ще оказват натиск върху ръководството да се реорганизира. Второ, таксите и сборовете могат да дадат важна информация на потребителите и на техните клиенти относно разходите за използваните ресурси. Трето, 7


възстановяването на разходите повишава равнопоставеността и справедливостта по отношение на административното бреме, ако за дадена услуга плащат предимно нейните потребители или лицата, които създават необходимостта от регулирането, вместо бремето да се измества към всички данъкоплатци. Четвърто, възстановяването на разходите е прецизна, разбираема и потенциално прозрачна мярка. Възстановяването на разходите може лесно да се наблюдава и оповестява публично, така че потребителите и широката общественост могат да следят неговото прилагане. В същото време, всички бъдещи увеличения стават попредсказуеми, защото използваните формули са установени и достъпни. Заедно с това, всички страни, прилагащи принципа на възстановяване на разходите, дават възможност за освобождаване от такси. Така например, Австралия не прилага принципа за възстановяване на разходите в следните случаи:3   

това не е рентабилно, или то би било в противоречие с целите за правителствени политиките, или възстановяването на разходите би нанесло необосновани затруднения за свободната конкуренция и за въвеждането на иновации в индустрията (например, поради ефекта на „волния ездач”).

По-нататък ще видим, че подобни изключения от принципа на възстановяване на разходите се прилагат и в Германия. Макар че въвеждането на принципа на възстановяване на разходите ще доведе до гореспоменатите ползи, реформата е свързана и с някои рискове:  Отрицателно въздействие върху приходите в държавния бюджет съществуващият режим може да бъде използван като инструмент за събиране на приходи чрез надвземане на средства от обществото при предоставянето на административни услуги. Реформата ще има отрицателен ефект от тази гледна точка. Въпреки това, правителствата често са склонни да правят изчисленията на облагите едностранчиво, като отчитат само приходите и пренебрегват разходите за бюрокрация.  Отрицателно въздействие върху бизнес климата - такъв е случаят, когато действащият режим субсидира административните услуги. Въпреки това, тъй като правителството трябва да събира приходи за покриване на бюджетните разходи, предизвиканите от субсидирането загуби рано или късно ще се отразят в по-високи данъци, които също въздействат върху бизнес климата.  Отрицателно влияние върху заплатите на държавните служители - в случая с България много публични служители се облагодетелстват от допълнителните приходи от таксите, събирани от ведомствата, които са техни работодатели. Реформата ще прекрати тази практика. Както социалният, така и политическият натиск могат да доведат до компенсиране на пропуснатите доходи с по-високи заплати. Други резултати могат да бъдат напускането на публичния сектор от поспособните служители или оказване на политическо влияние в съпротива на реформата. 3

Вж. Приложение 5, Основни принципи на Австралия за възстановяване на разходите. 8


II. Настоящият режим за определяне на таксите в България Българската централна администрация е въвела общо 91 тарифни регулации. Всяка от тарифните регулации включва списък на услугите и свързаните с тях такси, събирани от съответния орган. Правна рамка Основните разпоредби за изчисляването на централните административни такси4 са определени в Закон за държавните такси от 1951 г.5 Законът за държавните такси се прилага към значителен брой дейности на държавните органи, включително към административните услуги. 6 Събраните такси трябва да се внасят в държавния бюджет, освен ако не е посочено изрично нещо друго.7 В чл. 2, ал. 2 от Закона за държавните такси се посочва общият принцип: „Простите такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата”.8 Следователно, водещият принцип за всички централни административни ведомства в техните усилия да определят таксите за своите услуги е възстановяването на свързаните с услугите административни разходи. Освен ако в специален закон не е посочено изрично нещо друго, всички централни администрации, министерства, изпълнителни агенции и независими държавни ведомства трябва да прилагат принципа за възстановяване на разходите. Законът за държавните такси не упълномощава правителството да приема подзаконови нормативни актове по въпросите, уредени в Закона. С други думи, няма подробна информация, обяснения или насоки за начина, по който принципът на възстановяването на разходите следва да се прилага от централната администрация. В тази област не съществуват и вътрешни административни 4

Местните такси се определят в зависимост от Закона за местните данъци и такси, обнародван в “Държавен вестник”, бр. 117/10.12.1997 г., последно изменен в ДВ бр. 70/8.08.2008 г. 5 Закон за държавните такси, обнародван в “Държавен вестник” бр. 104/28.12.1951 г., последно изменен на 29.04.2008 г. Работна група към Министерство на финансите в момента работи по редакционни промени на чл. 2 (1) относно методите за плащане. 6 Чл. 4, буква “о” от Закона за държавните такси. 7 Чл. 1 от Закона за държавните такси. 8 Пълният текст на чл. 2 от Закона за държавните такси (Изм., ДВ, бр. 55/1991) гласи: “(1) Държавните такси са прости и пропорционални. Те се заплащат с държавна таксова марка или в брой. Министърът на финансите определя начина, по който се подпечатват таксовите марки и случаите, в които таксите се събират в брой. (2) (Изм., ДВ, бр. 55 от 1991 г.; изм., бр. 82 от 1997 г.; доп., бр. 62 от 2002 г.) Пропорционалните такси се определят въз основа на цената на документа или услугата. Когато цената не е посочена, таксата се определя въз основа на пазарната цена. Простите такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи, необходими за предоставяне на услугата.” 9


разпоредби, издадени от правителството. По тази причина всяко министерство и изпълнителна агенция прилагат собствена методика, когато предлагат въвеждането на нови такси или повишаване на съществуващите такси. Министерствата и изпълнителните агенции действат съгласно специфични закони в отделните сектори, което им дава възможност да приемат тарифи, одобрени от Министерския съвет (чл.1, Закон за държавните такси).9 По-отношение на използването на таксите и глобите, секторните закони позволяват на съответните ведомства да задържат части от събраните приходи (вж. Приложение 4). Останалите приходи трябва да бъдат внесени в държавния бюджет. Приложимият максимален процент за задържането на част от общо събраната сума може да бъде 25%, 40% или дори 75%. Така напр., Законът за акредитацията, прилаган от Изпълнителна агенция “Българска служба за акредитация”, дава възможност за разпределяне на 25% от приходите от държавни такси за така наречените допълнителни материални стимули (ДМС) за служителите на агенцията. Комисията за финансов надзор има право на същия максимален процент за разпределение. На други ведомства, като на Изпълнителната агенция по лекарствата или на Регионалните инспекции за опазване и контрол на общественото здраве, се разрешава да задържат до 40% от приходите си от такси. Други обаче, като Агенцията по геодезия, картография и кадастър, могат да използват 75% от таксите, събирани по силата на Закона за кадастъра и имотния регистър и Закона за геодезия и картография, включително допълнителните приходи от бюджета от санкции и глоби, които могат да бъдат използвани за развитие на кадастралните измервания, на кадастъра и геодезията, както и за развитието на материалната база, квалификацията и увеличаване на стимулите за служителите на Агенцията при условия и ред, определени с Наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Тези проценти биха могли да представляват значителни парични суми. Така например, приходите от такси на Изпълнителната агенция по лекарствата (ИАЛ) през 2008 г. са били 18,8 млн. лева (13.4 млн. щ. дол.), което е значително увеличение в сравнение с 2007 г., когато приходите от такси са били 6,1 млн. лева (4,4 млн. щ. дол.). Това е резултат от новата тарифа, приета в края на 2007 г., с която таксите на ИАЛ се увеличиха значително. Всъщност, бюджетът за ДМС в ИАЛ се е увеличил от 1,1 млн. лв. (0,79 млн. щ. дол.) през 2007 г. до 1,32 млн. лв. (0,94 млн. щ. дол.) през 2008 г., които са били разпределени на около 170 служители на агенцията и 200 външни консултанти. За да оправдае допълнителните финансови стимули за служителите и консултантите, ИАЛ твърди, че е разширила петкратно дейността си през последните години. Приходите от такси на Министерството на околната среда и водите през 2008 г. достигнаха 4,6 млн. лева (3,3 млн. щ. дол.), при което трябва да се има предвид, че планираните приходи от такси на министерството за 2009 г. възлизат на 5,2 млн. лв. (3,7 млн. щ.дол). 9

Напр., Тарифата за таксите, събирани от Министерството на здравеопазването съгласно Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (“Държавен вестник”, брой 106/14.12.2007 г.) по чл.21, ал.10, т.2 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, или Тарифата за таксите, събирани по Закона за туризма (ДВ бр. 93/1.10.2002), установени съгласно Закона за туризма, чл.18, ал.10. 10


В бюджетната структура няма ясни указания колко средства трябва да се изразходват за ДМС за служителите, но законът посочва, че до 25% от приходите от такси могат да бъдат изразходвани за тази цел. В действителност, фактическият процент, който ще бъде задържан, се предлага от съответното ведомство на Министерството на финансите за одобрение. Не се забелязват ясни правила за начина, по който се определят действителните проценти, и за това колко често се предлага и одобрява такова задържане на средства. Обикновено секторните закони включват списък на дейностите, за които могат да бъдат използвани неразпределените средства. Всички закони, които позволяват задържането на средства от събраните такси, позволяват също така и разпределянето им сред служителите като премии за добро изпълнение. Няма ясно установени процедури и критерии за разпределението на задържаната сума в рамките на съответното ведомство. Някои агенции създават комисии, докато в други агенции лицето, което носи отговорността за разпределението на задържаните средства, е ръководителят на агенцията. Нито една от институциите не публикува информация за използването на тези средства, въпреки че някои от тях публикуват общия размер на разпределената сума. Институционална рамка Няма централен орган, който да отговаря за изпълнението на законодателството по отношение на тарифите и разпределението на приходите от такси и глоби. Три органа играят важна роля при определянето на новите тарифи: съответната изпълнителна агенция, Министерството на финансите и Министерският съвет. Съответната изпълнителна институция предлага нови тарифи под формата на проекто-наредба и подготвя документацията. Всяка институция разработва и прилага своя собствена методика за изчисляване на таксите в тарифата. Искането след това се представя за одобрение от министъра на финансите преди да отиде в Министерския съвет за вземане на решение. Докато повечето министри най-често нямат особен интерес да повдигат възражения против предложението за утвърждаване на таксите, основното лице в процеса на вземането на решение е министърът на финансите. Въпреки това, министърът на финансите е заинтересован предимно от повишаване на приходите в държавния бюджет и обикновено подкрепя всяко искане за увеличаване на таксите и глобите. Министерският съвет може да одобри или да отхвърли проекта за наредба. Освен общия принцип за покриване на разходите, посочен в Закона за държавните такси, няма публикувана политика, насоки или общи правила за приемането на решението на Министерския съвет. Законът за държавните такси не гарантира последователна и еднообразна структура на централните административни такси. Основният му недостатък е, че към него няма подзаконови актове, уточняващи начина, по който разходите трябва да бъдат включени в изчислението на таксата. Освен това, няма методика или насоки за подпомагане на агенциите и министерствата в дейността им по разработването на режимите за таксите. Накрая, не съществуват правила за редовно преразглеждане на съществуващите тарифи. Всяка агенция и министерство предлагат повишения

11


според собствените си нужди и оценки. Повишенията понякога се оправдават с инфлацията, понякога с повишаване на качеството на обслужване, понякога с присъединяването към ЕС или с таксите в други държави-членки на ЕС за същата административна услуга, а понякога и с необходимостта от събиране на приходи. Освен това, най-често няма политики относно функцията на държавните такси и начина, по който те се свързват с генерирането на приходи, с изплащането на премии за служителите и с вече формулираните цели на политиката. Административна практика В България на практика се прилагат три различни категории такси. Първо, има редовни такси за разрешения, лицензи и други позволителни документи, които по някакъв начин отразяват себестойността на свързаните с тях административни услуги. Съответната изпълнителна агенция или ресорно министерство разработва система за изчисляване на административните разходи. Макар че всяка една от институциите прилага различна методика, тези системи имат за цел изчисляването на реалните разходи по услугата. Второ, има такси, които се наричат „ограничителни такси”. Въпреки че този термин не се споменава и обосновава в Закона за държавните такси, „ограничителните такси” изглеждат често срещано явление в администрацията. Основната цел на прилагането на „ограничителни такси” е да се оказва влияние върху броя на заявленията за желаната дейност. Въпреки че въпросната дейност е законна, отговарящият орган решава да контролира или да намалява броя на фирмите, занимаващи се с нея. Органите, които прилагат „ограничителни такси”, са напълно наясно, че таксата е далеч над съответните административни разходи. В Каре 1 са посочени няколко примера за „ограничителни такси”. Каре 1: Примери за „ограничителни такси”, събирани от Изпълнителните агенции Държавната агенция по туризъм събира две такси за регистриране на туроператорска дейност, възлизащи общо на 5,000 лева (3,570 щ.д.). Тази такса не е свързана с администр. усилия за нейното издаване. Фактически същата такса се заплаща за разрешението за откриване на хотел с над 500 стаи, което е много по-сложна задача, включваща преглед на множество технически документи, инспекция на място с участието на няколко технически експерти и много административни служители в продължение на няколко дни. Освен това, за регистрация, подобна на тази за туроператор, например, за откриване на туристическа агенция, се изисква заплащане на половината такса (2,500 лева или 1,1785 щ.д.). Тази такса обаче също така изглежда непропорционална спрямо административните усилия за нейното издаване. Обикновените търговци на дребно, които са посравними с туроператорите, заплащат лицензионни такси едва между 20 и 100 лв. (14 до 70 щ.д.) на общинско ниво. Всъщност целта на високата такса за туроператорите не е да отрази административните усилия или разходи, а да ограничи конкуренцията. По същия начин, фиксираната еднообразна лицензионна такса, събирана от Министерството на здравеопазването за откриването на аптека е определена на 5,000 лв. (2,3570 щ.д.). И в този случай целта на таксата е да се предотврати откриването на сезонно действащи аптеки във ваканционните и курортни райони, тъй като се счита, че тези търговски обекти, които често са съвсем импровизирани, продават фалшиви и/или контрабандни фармацевтични продукти. Друг пример е високата такса, събирана от Министерството на околната среда и водите за вноса на генетично модифицирани продукти и освобождаването на такива продукти в околната среда. Тя достига до 8000 лв. (5,715 щ.д.) за първо разрешение и 5,500 лв. (3,930 щ.д.) за всяко следващо разрешение. И в този случай таксата е определена на такова равнище с цел осъществяване на преследваната от ведомството политика за ограничаване на разпространението на генетично модифицирани продукти.

12


Трето, съществуват такси, чието равнище е определено така, че да генерират приходи. Тези такси са ориентирани спрямо способността на заявителя да плаща за разрешението. Основен пример за такъв случай е Изпълнителната агенция по лекарствата с нейната тарифа за таксите. През последните пет години агенцията е постигнала значителни печалби. Само през 2008 г. тя е постигнала печалба от 11 млн. лв. (7,8 млн. щ. дол.). В действителност през последните пет години ИАЛ е непрекъснато на печалба. Независимо от рентабилността на агенцията, нейните такси бяха увеличени с Решение № 296 на Министерския съвет от 4 декември 2007 г., а през 2008 г. имаше и предложение от страна на агенцията за по-нататъшно увеличаване на таксите в тарифата, което не беше одобрено от МС. В допълнение към събирането на таксите, от интерес е и практиката на разпределянето на задържаните във ведомствата такси и глоби. Целта е да се осигурят стимули за изпълнителната агенция и нейните служители, за да се подобри работата им. Въпреки това, не беше възможно да се получи информация за прилаганите процедури и критерии. Някои от агенциите разпределят финансови средства на служителите ежемесечно 10 , други ведомства раздават премии на тримесечия или годишно. Все пак, някои от агенциите публикуват общия размер на разпределените средства от получени такси. Така например, Изпълнителната агенция по лекарствата е раздала на своите служители през 2008 г. сумата от 1,3 млн. лв. (0,92 млн. щ. дол.).11 Както беше споменато по-горе, специалните закони посочват дейностите, за които биха могли да се изразходват запазените средства. Те могат да включват разходите за канцеларски материали, извънредните разходи и премиите за служителите, както в случая на Агенцията по геодезия, картография и кадастър. Така например, Българската служба за акредитация има право да разпределя получените приходи от дейността си за финансиране на дейността на агенцията, за извършването на капиталови разходи, за повишаване на квалификацията на персонала и квалификацията на външни оценители и за ДМС по ред, определен в Устройствен правилник на агенцията. Според събеседванията, проведени с представители на изпълнителните агенции и министерствата, когато средствата се разпределят между длъжностните лица, обикновено се прилагат съответни критерии за качеството и обема на трудовото изпълнение. Въпреки това, нито един от споменатите представители не беше в състояние да назове прилаганите критерии за изпълнение, а те не са публикувани никъде. 10

Изпълнителната агенция по лекарствата и Комисията за финансов надзор. Тази практика е крайно необичайна за публичен орган. Аналогичното ведомство в Германия Федералният институт за лекарства и медицински продукти - отговарящо за лицензирането на лекарствени продукти, е федерален орган, който се контролира от Министерство на здравеопазването. Административните такси се определят от Министерството по принципа на възстановяване на разходите, като се вземат предвид както разходите за персонал, така и разходите за оборудване съгласно чл. 6 (2) от Закон за реорганизацията на институциите в здравеопазването от 1994 година. Самата стойност на административните услуги също може да бъде разгледана по съответния начин. Приходите от такси се внасят в общия бюджет, а възнагражденията на служителите, включително на ръководителя на Федералния институт, се изплащат само в съответствие със Закона за заплатите на държавните служители. Ръководителят на Федералния институт получава фиксирана заплата (на ниво B3). 11

13


Структура на таксите Прегледът и анализът на всички административни такси, събирани от българската централна администрация, са извън обхвата на настоящия доклад. Въпреки това, върху структурата на таксите могат да бъдат направени някои общи наблюдения. Тези наблюдения се основават на събеседвания, проведени със служители и представители на частния сектор, както и на наскоро съставени документи. 12 Те използват данни за моментното състояние, отразяващи несистематични наблюдения и сведения и не представляват някакъв системен преглед на всичките 91 тарифи и тяхното развитие. В тази връзка, полезно би било българското правителство да предприеме такъв систематичен преглед на тарифите, за да получи пълна картина на режима на държавните такси. Общите наблюдения са, че структурата на таксите се характеризира със:  Значително повишение на държавните такси. Проекто-докладът на Министерството на държавната администрация и административната реформа изчислява увеличението на таксите по 19 тарифи между януари 2005 г. и ноември 2008 г. и стига до заключението, че „Общото средно процентно нарастване на таксите (без да се отчита тарифата на Министерството на здравеопазването по ЗЛАХМ) е 60%, което отчасти е резултат от нововъведени услуги (49%) и отчасти (51%) се дължи на увеличението на размера на таксите. Министерството на здравеопазването увеличи таксите значително над средното повишение за страната. При включване на тарифата на Министерството на здравеопазването в общото изчисление, общото средно нарастване е 183%, от които тежестта на нововъведените такси определя 73%, а повишаването на размера на таксите е причина за 27% от нарастването.”  Липсата на прозрачност и предсказуемост въздейства отрицателно на бизнес средата. Липсата на цялостна последователна политика и на прозрачни процедури за определянето и повишаването на административните такси нанася сериозни поражения на бизнес климата. По-специално, фирмите в силно регулирани сектори като фармацевтичната индустрия, телекомуникациите и хранително-вкусовата промишленост имат постоянно взаимодействие с правителството и са предмет на множество регулаторни мерки и административни такси. Липсата на последователен, предвидим, справедлив и прозрачен режим за административните такси прави заемането с бизнес в България ненужно трудно и по-малко конкурентноспособно. Същото обаче важи и за малките и средните предприятия, за които високите и непрекъснато променящи се лицензионни или годишни такси могат да представляват тежко финансово бреме. 12

Непубликуван доклад на работна група на Министерството на държавната администрация и административната реформа, януари 2008 г. 14


 Недостатъчно информация за нивото на административните такси. Независимо от наблюдението, че административните такси са се повишили значително от 2005 г. насам, не е ясно дали увеличенията са довели до по-високо ниво на приходите от административни такси. Докладът на Световната банка “Doing Business 2009” прави констатации относно затрудненията за бизнеса само като моментна снимка на малък брой административни процедури, от която може да се направи заключението, че административните такси в България не са значително по-високи от тези в страните в региона или държави-членки на ОИСР (вж. Таблица 4). Въпреки това обаче, изследването обхваща много малък брой административни такси. Все пак, едно сравнение с най-добре представящите се държави-членки на ЕС показва, че има значителни възможности за подобрение. Освен това, когато се оценява равнището на таксите, трябва да бъде взето под внимание също така, че кумулативният ефект на многобройни малки по размер такси може да доведе до висока обща тежест на разходите, макар че единичната такса може да бъде сравнително ниска. Таблица 4: Сравнение на подбрани административни такси (2008) Административна процедура

България

Най-добро в ЕС

2.0

Ирландия (0.3%)

ОИСР (средно) 4.9

2.3

Литва (0.5%)

4.7

23.8

Латвия (16%)

18.9

9

Финландия (4%)

8.4

Откриване на фирма (% от Брутния национален доход) Вписване на имот (% от стойността на имота) Принудително правоприлагане по договор (% от иска) Закриване на фирма (% от остатъчната стойност на имуществото)

Източник: Doing Business report (World Bank, 2008), www.doingbusiness.org. Анализ Анализът идентифицира няколко сериозни недостатъци на режима на държавните такси и се счита, че тези недостатъци са причина за сегашната некоординирана, непоследователна и необоснована структура на таксите: (1) Липса на цели за политиките. Извън чл. 2 от Закона за държавните такси няма насоки за политиките по отношение на определянето на държавните такси. Няма оповестено принципно становище на правителството относно функциите, видовете и критериите за определяне на таксите. Това е една от причините за „бурното” развитие на тарифите. (2) Неадекватна законодателна рамка. Общите насоки за възстановяване на разходите, посочени в Закона за държавните такси, са добро начало, но не са достатъчни при съществуващата сложна 15


структура на таксите. Тези насоки не позволяват допускането на изключения и не дават възможност на правителството да приеме наредба за практическото приложение в подробности. Такава наредба е необходима, за да може да се направи тълкувание на понятието „възстановяване на разходите”. Освен това, специални закони позволяват задържане на средствата от таксите, но не съдържат разпоредби за разпределението на тези средства. Това създава проблеми, тъй като тези средства могат да бъдат значителни, а принципите на прозрачността и равнопоставеността трябва да бъдат посочени изрично. (3) Липса на обосновани (вътрешни) указания. Правителството би следвало да осигури последователност и еднообразие на тарифите. Поради това са необходими правила и насоки по отношение на определянето и изчисляването на таксите. Една обща методология не само би осигурила последователност в режима на таксите, но също така ще улесни процеса на определяне на таксите от гледна точка на участващите институции. Колкото по-подробни са правилата, толкова по-автоматичен става процесът. (4) Слаба институционална рамка. Няма институция или ведомство, натоварено с проследяване на изпълнението на Закона за държавните такси, когато става дума за определяне и утвърждаване на таксите. Инициативата се поема предимно от отговорните изпълнителни агенции или министерствата, а те прилагат закона според собствената си интерпретация. В държавната администрация няма субект или звено, натоварено със задължението да разглежда предложенията за нови размери на таксите или да предлага техните изменения. Министерският съвет носи отговорността за одобряване на представените предложения за промени в тарифите, но никой от членовете на Съвета няма времето, конкретната отговорност или уменията за последователно прилагане на Закона за държавните такси. Тази практика води до нещо като анархия, когато става дума за определянето на административните такси. Същото се отнася и към разпределението на приходите от таксите, задържани от събралите ги изпълнителни агенции. (5) Неправилни стимули. Фактът, че някои изпълнителни агенции могат да запазят значителен процент (25-75%) от приходите от такси за собствения си бюджет и най-често ги разпределят като премии за служителите, е стимул за увеличаване на таксите. Агенциите се съсредоточават повече върху функцията на таксите (и глобите) за генериране на приходи, отколкото върху изискванията на закона, а именно, върху принципа за възстановяване на разходите. Дори когато се прилага принципът на възстановяване на разходите, агенциите са склонни да увеличават себестойността на услугите си чрез включване на разходите в по-широк смисъл, а не само на свързаните с конкретните услуги разходи. Това обаче съвсем не означава, че премиите, свързани с

16


качеството и обема на трудовото изпълнение, трябва да бъдат премахнати. Става дума за обвързването между приходите от такси и премиите, което създава неправилни стимули. Биха могли да бъдат препоръчани други начини за оценяване и стимулиране на качеството на изпълнението. (6) Липса на прозрачност. Нито процесът за определяне на таксите, нито разпределението на получените приходи се правят прозрачно. В повечето случаи не се провеждат консултации с частния сектор преди одобряването на новите тарифи. По тази причина аргументите срещу предложените такси не се чуват. Освен това, критериите и фактическите решения за разпределението на премиите не се публикуват. Никой в рамките на съответната агенция освен органа, който взема решението, не знае какви премии получава дадено звено, отдел или сектор. Не е ясно дали дори Министерството на финансите като одобряващ орган получава информация за начина, по който средствата се разпределят между служителите. (7) Незаконни практики. Законът за държавните такси е недвусмислен относно общия критерий, прилаган в процеса за определяне на таксата, а именно възстановяване на разходите. Въпреки това, има два вида такси, които нарушават закона: „ограничителни” такси, както и такси, генериращи приходи. И двата вида се прилагат от различни институции и представляват често срещана характеристика на българската тарифна система.

17


III. Определяне на размера на административните такси: добра международна практика Всяка страна събира административни такси и за изчисляването на таксите съществуват най-разнообразни практики. Следните примери би следвало да дадат поглед върху най-добрите практики, прилагани в избрани страни. Първо се описват изискванията на ЕС, които България трябва да спазва като държава-членка на ЕС. След това се предлагат описания на практиката в Германия и Австралия. Германия има разработена правна рамка и действаща процедура, които могат да послужат за модел. Австралия се дава като пример по три причини: първо, тя не е държавачленка на ЕС и следователно не е обвързана с изискванията на ЕС. В тази връзка е полезно да се види как една страна подхожда към същите проблеми от различен ъгъл. Второ, Австралия е известна като страна-реформатор. По-голямата част от администрацията и административните процедури през последните години беше реформирана, в повечето случаи по много новаторски начин. Трето, Австралия се нарежда много високо в доклада “Doing Business”, което показва, че неотдавнашните реформи са били много успешни. Изисквания на ЕС РЕЗЮМЕ Правна основа: Директива - чл. 13 (2) на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар. Предмет: Административни такси в сектора на услугите. Цел: Справедливи такси, избягване на прекомерно тежко облагане на административните услуги. Метод за изчисляване: Възстановяване на разходите за отделната разрешителна процедура, метод на единичните разходи.

По отношение на изчисляването на административните такси не съществува действащо общоевропейско законодателство. Въпреки това, Директивата за услугите (Директива 2006/123/ЕО) 13 поставя изисквания към изчисляването на административните такси, свързани с услугите. Държавите-членки трябва да приложат Директивата за услугите до края на 2009 г. Директивата е приложима към всички административни процедури, свързани с предприятията в сектора на услугите (доставчиците на услуги) с изключение на неикономическите услуги от обществен интерес, финансовите услуги, електронните комуникационни услуги и мрежи, услугите в областта на транспорта, услугите на агенциите за временна заетост, здравните услуги, социалните услуги, частните охранителни услуги, аудиовизуалните услуги, хазартните игри и лотарии, юридическите услуги и услугите, свързани с областта на данъчното облагане.14 13

Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 г. относно услугите на вътрешния пазар, OВ L376 от 27.12.2006 г. 14 Чл. 2 от Директива 2006/123/ЕО. 18


Що се отнася до административните услуги, Директивата е приложима към така наречените “разрешителни схеми”, дефинирани като „всяка процедура, при която от даден доставчик или получател фактически се изисква да предприеме стъпки, за да получи официално или неявно разрешение от компетентен орган, отнасящо се към достъпа до услугата, към дейността или към тяхното упражняване.”15 Основната разпоредба, свързана с предмета на настоящия доклад, е чл. 13 (2) на Директивата. Той гласи, че разрешителните процедури и формалности: „ ... трябва да са лесно достъпни, а всички такси, които кандидатите може да се наложи да поемат поради тяхното прилагане, трябва да са разумно обосновани и пропорционални на разходите, направени за въпросните разрешителни процедури, при което те не трябва да превишават разходите за процедурите.” Във връзка с чл. 13 (2) на Директивата, Европейската комисия обяви, че думите „те не трябва да превишават разходите за процедурите” могат да се тълкуват като отнасящи се към себестойността на администрирането, контрола и изпълнението на разрешителната процедура. Като обобщение на горното може да се каже, че всяка държава-членка трябва да гарантира, че събираните суми (като административни такси) за предоставянето на административни услуги в сектора на услугите трябва:   

да бъдат разумни; да бъдат пропорционални на разходите по процедура; да не превишават себестойността на процедурата.

административната

Чл. 13 (2) трябва да бъде приложен от всички държави-членки. Всяка държавачленка е свободна да избира метода и юридическия инструмент за изпълнение на Директивата, доколкото той води до изпълнение на посочените изисквания към таксите.16 В Директивата няма по-подробна информация или допълнителни обяснения относно изискванията на самата Директива или на някакъв друг юридически обвързващ документ, издаден от ЕС. Въпреки това, два източника дават възможност за по-задълбочен поглед върху смисъла на тази разпоредба. Първо, по въпроса има няколко решения на Съда на Европейските общности. На второ място, ЕС издаде наръчник за прилагане на Директивата за услугите и за нейното разбиране.

15 16

Чл. 4 (6) от Директива 2006/123/ЕО. Чл. 249 от Европейския договор. 19


Наръчникът на ЕС 17 посочва, че „всички такси, които може да се наложи да заплащат кандидатите, трябва да бъдат разумни (т.е., те не трябва да представляват значителна икономическа бариера, като се вземе предвид естеството на дейността и обикновено свързаните с нея инвестиции), и да бъдат пропорционални на разходите за разрешителните процедури.” Европейският съюз не е издавал някаква методика за изчисляването на административните разходи по административните процедури, свързани със сектора на услугите. В това отношение, в компетенцията на държавите-членки е да разработят свои собствени методики, стига те да водят до определянето на разумни и пропорционални такси, които не надвишават стойността на процедурата. Следва да се отбележи, че Директивата за услугите забранява на администрацията да реализира печалби от административните такси.

Германия РЕЗЮМЕ Правна основа:

Закони, тарифни регулации, административни указания на трите нива на държавно управление.

Предмет:

Административни такси.

Цел:

Възстановяване на общите разходи, възможно е освобождаване от такси по социални причини или съображения за равнопоставеност.

Метод за изчисляване: Възстановяване на общите разходи, в отделни случаи, обаче, е възможно прилагане на методиката на единичните разходи.

Германия е федерална държава с три нива на държавна организация: централно правителство, 16 федерални провинции (Länder), както и повече от 12,000 автономни общини. Всяко от трите нива има свои действащи правила и законодателство в областта на административните такси. По-долу се описва законодателната база за трите нива на администрацията и се дават повече подробности за практиката на общодържавно равнище. Като общо правило в Германия, административните такси, събирани от държавните органи, се внасят в общия бюджет на съответното ниво на държавна организация. Няма нито един случай, в който събрани от административни такси средства се изплащат като премии на длъжностни лица. Централно държавно ниво На централно ниво в Германия има федерален закон за административните такси.18 Законът се прилага за всички такси, събирани от федералните власти, както и от 17

Handbook on the Implementation of the Services Directive, European Communities, 2007, p.28. Федерален закон за административните разходи от 1970 г., последно променен през месец август 2008 година. 18

20


провинциалните и общински публични органи, доколкото те прилагат федералните закони. Някои институции, като съдебната власт, са освободени от прилагането на закона. Техните такси се регулират от други специфични закони. Съдържанието на Федералния закон за административните такси отразява също така и типичното съдържание на един провинциален закон за административните такси. То е изложено в Каре 2. Каре 2: Чл.3 на германския Федерален закон за административните такси „Цените на таксите трябва да бъдат определяни по такъв начин, че да съществува подходяща връзка между разходите на администрацията, от една страна, и смисъла, икономическата стойност или използването на официалния акт, от друга страна. Ако по закон се предвижда, че таксите се събират само за покриване на административните разходи, то в такъв случай таксите не трябва да превишават средните разходи за служителите и материалите, необходими за функционирането на административното звено, натоварено с процедурата за издаването на разрешението.”

Федералният закон за административните такси прилага два принципа: (1) така наречения принцип на еквивалентност, който означава, че административната такса трябва да бъде пропорционална на стойността на конкретните административни услуги; и (2) принципа на ограничаване на таксите с възстановяване на разходите, който означава, че таксата не трябва да надвишава цената на свързаните с нея административни услуги. Чл.6 от закона дава възможност за прилагане на конкретни административни процедури, които да намалят размера на административните такси или да допуснат освобождаване от такси по съображения за равнопоставеност или в интерес на обществото. Това дава възможност на правителството да се въздържи от прилагането на принципа на възстановяване на разходите. Повече подробности относно методиката за изчисляване на таксите ще бъдат предложени в следващия раздел. На ниво провинции (Länder) Всяка от 16-те федерални провинции има собствен действащ закон за административните такси. Повечето от провинциалните закони са сходни, ако не са и идентични. Въпреки това, съществуват известни незначителни разлики в начина, по който те се прилагат. По-долу се дават примери от провинция Хамбург и провинция Хесен. Всички федерални провинции са приели два вида законодателни мерки: (1) закони за административните такси 19 и (2) регламенти със списъците на административните услуги и съответните такси, които се събират за тяхното предоставяне. Законите посочват принципите, а правилата описват тяхното 19

Закон за таксите в провинция Хамбург oт 1986 г.; Закон за административните такси в провинция Хесен; Закон за разходите в провинция Бавария oт 1998 г., Закон за административните такси в провинция Долна Саксония и т.н. 21


прилагане. Всички провинциални закони за административните такси дават възможност на съответния министър да приеме такива регламенти.20 В допълнение, много от провинциите приемат подробни административни указания, за да подпомогнат провинциалните органи при прилагането на закона. Следните категории административни такси са разрешени по закон21 в повечето федерални провинции:    

Фиксирани такси; Такси в зависимост от стойността на обекта, за който се издава административният акт; Такси в зависимост от времето, необходимо за изпълнението на административен акт; Рамкови такси с минимум и максимум.

Така например, чл. 6 (1) от закона в провинция Хамбург посочва, че административните такси трябва да бъдат определяни в съответствие с принципа на възстановяване на разходите. Разходите на административната единица трябва да бъдат изчислени при прилагане на икономически механизми и принципи. Таксите следва да не бъдат несъразмерни спрямо стойността на административните услуги за кандидата. Чл. 6 (2) описва по-подробно начина, по който трябва да бъдат прилагани икономическите принципи и различните разходи, които трябва да бъдат включени при изчисляването на таксата. Накрая, Чл. 6 (3) дава възможност за освобождаване на определени групи от заявители от задължението за плащане на административните такси по социални причини. Например, в Закона за административните разходи на провинция Хесен съществува подобна разпоредба за изчисляването на разходите по предоставянето на административни услуги. В Каре 3 се предлага превод на съответния параграф от закона. Каре 3: Чл.3 от Закона за административните разходи в провинция Хесен (1) При изчисляването на административните такси трябва да бъдат взети под внимание разходите за приноса на всички участващи лица от администрацията. Също така трябва да се отчита стойността на административния акт за получателя или заявителя. Административните такси трябва да бъдат по-ниски от административните разходи само ако това е в интерес на обществото, или по съображения за равнопоставеност, или в случай че административният акт представлява неизгода (бреме) за получателя му. Таксата не трябва да бъде несъразмерна спрямо административния акт. (2) Административни разходи по точка (1) по-горе са разходите за персонал и оборудване, както и капиталовите разходи. (3) Административните такси се преразглеждат на всеки две години от гледна точка на това дали те не трябва да бъдат променени, защото вече не са в съответствие с посочените принцип.

Подобно на много други федерални провинции, в провинция Хамбург има приети подробни насоки относно прилагането на чл.6 за подпомагане на администрацията в задачата й за изчисляване на таксите. Документът за насоките, който беше приет 20

Така например, баварският Закон за разходите в своя чл. 5 (1) дава право на провинциалния министър на финансите да приема списък на административните такси. 21 Така например, чл. 5 от Закона за административните такси в провинция Хесен и чл. 5 (1) (2) на баварския Закон за разходите са идентични. 22


през 2007 г., се състои от 30 страници и съдържа указания по следните въпроси, свързани с изчисляването на разходите: принципи; дефиниция на термина “разходи”; разходи, които трябва да бъдат включени; разходи, които не трябва да бъдат включени; дефиниция на административното звено; период от време, категории на разходите, разходи за персонал, почасови ставки, необходим персонал, разходи за оборудване, транспортни разходи и др. Каре 4 показва шаблонът за изчисляване на разходите в Хамбург. Каре 4: Изчисляване на административните такси за възстановяване на разходите във федерална провинция Хамбург На всеки две години всеки орган, събиращ такси, трябва да представи изчисление на разходите си за следващата календарна година. Преди да могат да бъдат изчислени разходите и приходите, трябва да бъдат определени административните звена и периодът от време. Съответното административно звено се определя като цялата администрация, участваща в предоставянето на административната услуга, за която се събира таксата. Периодът от време е календарната година. Категории на разходите - Персонал; разходите за персонал са в зависимост от структурата на съответното административно звено. Органът по приходите издава ежегодно таблици за заплатите, които трябва да се използват при изчисляването на себестойността. Те се превръщат в часови ставки за изчисляването на себестойността на услугите. -Разходи извън заплатите на персонала; тази позиция включва стойността на работното място, пътни разходи, разходи за превозни средства, както и разходите за застраховки и поддръжка, обучение, разходи за наем и ипотека на сгради и други (архив, за събиране на данни и т.н.). - Капиталови разходи; амортизации, лихви. Категории на приходите - Оценка на приходите от административни такси на базата на сегашната структура на таксите и приблизителния брой на случаите. - Фиктивни приходи, загубени поради изключения или намаления. Таксите за нови процедури се изчисляват чрез прилагане на принципите за разходите, както е споменато по-горе.

Административните такси в провинция Хамбург се разглеждат от Съвета на всеки две години. Отчетът се предприема, наблюдава и изготвя от звеното за административните такси на отдел „Правен и такси” на Министерство на финансите (Finanzbehörde). Всеки орган трябва да представи доклад за изчисляването на таксите си, показващ, че таксите са в съответствие със закона и указанията. За подпомагане на звената при изчисляването на таксите, отдел „Правен и такси” издава конкретни указания и определя стойностите, приети за разходите за персонал, както и лихвените проценти. Отделът изготвя доклад и го представя на правителството на провинцията. Увеличенията на таксите трябва да бъдат защитени от предлагащите ги органи въз основа на съответните изчисления. В специални случаи при служби с висок дял на административните и режийни разходи или с много скъпа експлоатация (например, в полицията) се прилага едно единствено изчисляване на таксите. Това означава, че се изчисляват разходите на една конкретна служба, вместо да се изчисляват разходите на целия орган. За 23


изчисляването на отделните такси на всяка институция се дава формуляр, който ще ги подпомага при спазването на изискванията към отчитането. Превод на формуляра е даден в Приложение 2. Други провинции предприемат преглед на размера на таксите след като натрупаната инфлация превиши определен максимум, обикновено 10%.

Австралия РЕЗЮМЕ Правна основа:

Закони, тарифни регулации, административни указания.

Предмет:

Административни такси и сборове.

Цел:

Възстановяване на общите разходи с възможно освобождаване от такси по социални причини или от съображения за равнопоставеност.

Метод за изчисляване: Възстановяване на общите разходи.

Австралия е избрана като пример, защото австралийската администрация е известна като новаторска, ориентирана към услугите и високо ефективна. Това намира отражение в резултатите на доклада на Световната банка “Doing Business”, който оценява лекотата за правене на бизнес и ефективността на регулирането на 181 страни в десет области. Австралия се нарежда сред десетте най-добре представящи се страни в доклада “Doing Business 2009”. През 2002 г. Австралия възприе принципа на възстановяване на разходите за всички държавни агенции22 с цел подобряване на съгласуваността, прозрачността и отчетността на държавните служби. Принципът се прилага за такси и сборове, свързани с предоставянето на публични блага и услуги (включително регулиране) на частния сектор и на други неправителствени сектори на икономиката. Насоките за възстановяване на разходите бяха приети през 2002 г. и ревизирани през 2005 г. (Указания за финансов мениджмънт No. 4).23 Таксите на всеки орган се преразглеждат най-малко веднъж на всеки пет години. Прегледът включва целесъобразността за възстановяване на разходите, концепцията на всяка такса, подлежаща на възстановяване, и адекватността на мерките за мониторинг, за да се определи дали са необходими промени. Резултатите от тези прегледи представляват “Отчети за въздействието на възстановяването на разходите”, които ще бъдат взети предвид в бюджета. Всички отчети за въздействието на възстановяването на разходите (ОВВР) трябва да бъдат публикувани на уебсайтовете на съответния орган. Насоките включват график за 22

Принципът на възстановяването на разходите важи за всички агенции, прилагащи Закона за финансово управление и отчетност от 1997 г., а също и спрямо агенциите, подлежащи на Закона за органите и фирмите от Британската общност на нациите от 1997 г., които са били уведомени съгласно чл. 28 или чл.43 от Закона да прилагат политиката за възстановяването на разходите. 23 Вж. www.finance.gov.au.

24


административното преразглеждане на таксите, събирани от правителствените агенции. Един график за преразглеждане се дава за пример в Приложение 6. Институцията, отговорна за прилагане на принципа на възстановяването на разходите, е Департамент „Финанси и дерегулация” (Министерство на финансите). Департаментът предлага помощ в подготовката на ОВВР и предприема прегледите на възстановяването на разходите. Комисията за преглед на разходите (КПР) отговаря за оценката на отчетите. Комисията включва: заместник министърпредседателя; държавния съкровищник като председател; министъра на търговията; министъра на социалната политика, жилищното строителство, комуналните услуги и въпросите на местното население; министъра на финансите и дерегулацията; и заместник-съкровищника. Принципът за възстановяване на разходите в Австралия се осъществява на пет етапа, съдържащи се в (подробности в Приложение 3).     

Първоначален преглед на политиката; Концепция и изпълнение; Процес на съставянето на отчети за въздействието на възстановяването на разходите; Постоянен мониторинг; Периодичен преглед.

В областта на възстановяването на разходите Австралия прави разграничение между таксите, събирани за предоставянето на информация, и регулаторните услуги. Пълните разходи по предоставянето на всеки продукт са равни на стойността на всички ресурси, използвани или консумирани в осигуряването на този продукт, и те включват преки, непреки и капиталови разходи. Оценяването и разпределянето на разходите следват няколко основни принципа: o Винаги, когато това е възможно, оценката на разходите трябва да се основава на ефикасно направените разходи, а не на фактическите разходи; o Системите за остойностяване трябва да бъдат прозрачни. Ако капиталовите разходи и разходите за издръжка на общата администрация са включени в таксите, тогава агенциите също така трябва: o Да разработят методика за изчисляване на всички аспекти на капиталовите разходи; както и o Да разработят методика за разпределянето на капиталовите и режийните разходи по отделни дейности.

25


Австралия използва следните дефиниции за разходите:  Преките разходи са разходи, които могат да бъдат отдадени пряко и безспорно на даден продукт. Те включват разходите за труд (включително специфичните разходи) и материалите, използвани за доставянето на услугите.  Непреките разходи са разходи, които не са свързани пряко с даден продукт и често се споменават като режийни или общи административни разходи. Те могат да включват разходите на корпоративните служби, като например разходи за заплатата на главния изпълнителен директор, за финансови услуги, човешки ресурси, документация и информационни технологии.  Капиталовите разходи включват вложените капиталови ресурси от гледна точка на потребителя и амортизацията. Капиталовите разходи от гледна точка на потребителя представляват алтернативната цена на ангажираните средства, използвани за предоставянето на услугите. Това е нормата на възвръщаемост, която трябва да бъде постигната, за да оправдае запазването на активите в средносрочен до дългосрочен план. Амортизацията отразява частите от активите, консумирани през всеки период за производството на продукцията.  Фиксираните разходи са разходи, които не се променят в зависимост от обема на продукцията. Наемите и разходите за капитал в краткосрочен план обикновено са фиксирани разходи.  Променливите разходи се променят в зависимост от обема на продукцията и обикновено включват преките разходи за труд и материали.  Общите разходи остават непроменени при промяна на производството за различна продукция. Тези разходи се правят независимо от характера на предвиденото производство. Така напр., цената на телефонната линия остава неизменна, независимо от това дали се използва за градски или за междуградски разговори.

26


Разпределението на различните елементи на разходите е описано в Каре 5. Каре 5: Разпределяне на разходите в Австралия За да бъдат възстановени разходите по който и да е продукт, е необходимо възстановяването поне на преките разходи за неговото предоставяне. Разпределянето на преките разходи по отделните продукти е сравнително проста задача. Разпределянето става по-трудно, когато се включат косвените и капиталовите разходи. Когато значителна част от дейността на една агенция се състои в облагане с такси или налози, те трябва да включват както преките разходи за дейността и капитала, така и непреките разходи (включително разходите, свързани с установяване и определяне на целесъобразността на събираните такси). Ако дейностите с възстановяване на разходите представляват само малка част от дейността на агенцията и имат малък ефект върху режийните или капиталовите разходи на същата, в такъв случай за агенцията би било целесъобразно да възстановява само преките разходи за тези дейности. Ако финансираните от данъкоплатеца дейности представляват малка част от всички дейности на агенцията, тогава австралийското правителство трябва да покрива само преките разходи по тези дейности. За тези агенции, които предоставят информационни продукти, разходите за събирането, съставянето и разпространението на основния информационен продукт определят по-голямата част от работата им и, следователно, по-голямата част от техните непреки и капиталови разходи. При тези обстоятелства, австралийското правителство може да се съгласи с финансирането от страна на данъкоплатеца само на обособените разходи по предоставянето на основния информационен продукт. Въпреки това, когато информационните продукти с непрекъснато осъвременяване представляват голяма част от дейността на агенцията, тя трябва да разгледа по-внимателно капиталовите и непреките разходи (включително разходите, свързани с установяване и определяне на целесъобразността на събираните такси), които се дължат на непрекъснатото осъвременяване. Непреките и капиталовите разходи могат да бъдат разпределени по няколко начина. Така например, при пълното им разпределяне, те се разпределят на пропорционална основа, например, в зависимост от броя на служителите, участващи в дейността, или на базата на дела на преките разходи, извършени за дейността. Една форма на пълното разпределяне на разходите - ценообразуването въз основа на дейностите - постига по-голяма точност чрез начина, по който разпределя косвените разходи. Тя обвързва продукцията на дадена организация с дейностите, използвани за производството на тази продукция, които от своя страна са свързани с разходите на организацията. Най-целесъобразният подход към разпределянето на капиталовите и режийните разходи може да бъде различен в зависимост от характеристиките на агенцията. Агенцията трябва да се стреми към постигането на най-изгоден баланс между прецизността и разходите за осъществяването на специфичния метод, и да обоснове избрания метод.

Практически изводи При анализа на добрите практики в областта на определянето на размера на административните такси могат да бъдат направени няколко заключения: 

Спазване на изискванията на ЕС. ЕС има изисквания в областта на административните такси, свързани със сектора на услугите, които всяка държава-членка трябва да изпълни до края на 2009 г. Крайният резултат се състои в прилагане на принципа за възстановяване на единичните разходи.

27


Подробно законодателно уреждане. Например, в Германия и Австралия има действащо подробно законодателство относно изчисляването на административните такси. Това важи и за повечето други държави-членки на ЕС и ОИСР. Нормативната уредба включва закон за административните такси и наредби за прилагане на закона.

Прилагане на принципа на възстановяване на разходите. Принципът на възстановяване на разходите се прилага в ЕС (в областта на услугите), в Германия и Австралия. Съществуват два различни подхода: (1) Възстановяване на разходите от гледна точка на административните разходи на органа, предоставящ услугите. Този подход е възприет от Германия и Австралия. (2) Измерване на себестойността на административен продукт (лицензия, разрешение, одобрение, сертификат) чрез изчисляване на разходите за извършването на конкретното административно действие. В Директивата за услугите на ЕС се отдава предимство на този подход. Германия използва метода за изчисляването на единичните разходи, когато става дума за въвеждане на нови такси, и в специални случаи, когато изчисляването на общите разходи е нецелесъобразно или прекалено скъпо.

Прилагането на принципа за възстановяване на разходите изисква солидни счетоводни умения и административни указания. Изчисленията, които трябва да се правят, са сложни и трябва да се извършват от обучен персонал с предоставяне на помощ. Особено подробните указания са ключът към успеха на реформата на административните такси и към постигането на поставените цели, тъй като по-голямата част от необходимата информация и изчисления идва от съответните органи. Същото наблюдение важи и за мониторинга над изчисляването на таксите. По-лесно от изчисляване на общите разходи е изчисляването на единичните разходи, което също се прилага от някои страни. То има и предимството, че натоварва заявителя само с разходите, причинени от него.

Установяване на редовен процес за преглед. Както беше посочено, определят се прагови стойности за редовно преразглеждане на съответствието на структурата на таксите спрямо поставените цели. Така например, федералната провинция Хамбург е избрала критерия на времето (всеки две години), докато други провинции са избрали критерия на инфлацията (например, при превишаване на инфлацията над 10%). Общото за всички е това, че структурата подлежи на редовно преразглеждане.

Приход от такси не се разпределя между служителите. Нито една от разгледаните страни не използва таксите за изплащане на възнаграждения на служителите. Тази практика фактически е в противоречие с принципа на възстановяването на разходите и представлява негово отрицание. Това не означава, че служителите не трябва да получават стимули и премии за качеството и обема на трудовото си изпълнение. Таксите обаче не се използват като източник за изплащането на такива премии.

28


IV. Препоръки за политиките Препоръчително е българското правителство да въведе режим на държавните такси, който следва примерите за добри международни практики, както е описано в раздел III от настоящия доклад. По-голямата част от стъпките за постигане на тази цел се изпълняват последователно. Въпреки това, някои от тях могат да се осъществяват едновременно. Обобщение на препоръките с приоритети и срокове се дава в края на настоящия раздел. Тук следва да се отбележи необходимостта правителството да е наясно, че промяната на сегашната система към система за възстановяване на разходите ще засегне държавните приходи, частния сектор и ще се отрази негативно върху доходите на публичните служители. Оценяването на величината на общото въздействие на промяната за държавните приходи, както и за бизнеса, е извън обхвата на настоящия доклад. Въпреки това, препоръчва се българското правителство да разполага с достоверна оценка на това въздействие, в случай че бъде приложено пълно възстановяване на разходите. Една такава оценка ще бъде важен инструмент за формулирането на политиката за държавните такси. (1) Приемане на политика в областта на държавните такси. Първо, необходимо е да бъде одобрена политика, която да гарантира един последователен подход. Въпросите, които трябва да бъдат разгледани в декларацията за политиките, би следвало да бъдат следните: Каква трябва да бъде функцията на държавните такси? Трябва ли да има „субсидирани” административни услуги? При положителен отговор, какви ще бъдат критериите и какви услуги ще бъдат включени в субсидирането? Могат ли таксите да се използват за изпълнение на политически цели като ограничаване на достъпа чрез налагане на високи такси? Какви трябва да са общите критерии за изчисляване на таксите? На кои агенции следва да бъде разрешено да запазват приходи от таксите в собствен бюджет и на кои няма да бъде разрешено (определяне на критериите за подбора)? Каква трябва да бъде институционалната рамка за оценка и мониторинг на определянето на таксите? Как трябва да бъде наблюдаван режимът за таксите (чрез електронно правителство, електронно проследяване на таксите, др.). За да се гарантира добрия старт на работата е необходимо да се сформира междуведомствена работна група, която да подготви изявлението за политиката и може би да направи преглед на законодателството (Вж. препоръка 3). (2) Препоръчва се въвеждането в България на принципа за възстановяване на единичните разходи според добрата международна практика. Отчитането на единичните разходи е коректно, покрива разходите за услугата и по-лесно се внедрява в сравнение с отчитането на пълните разходи. Примерен въпросник, използван за отчитане на единичните разходи в Германия, е показан в Приложение 2.

29


(3) Преразглеждане на правната рамка. Сегашният Закон за държавните такси не е достатъчен, за да подкрепи прилагането на една съвременна структура на таксите. Ако българското правителство вземе решение за нова политика, според първата препоръка, тогава законодателството трябва да следва тази политика. Примерът на Германия, описан в Приложение 1, показва въпросите, които трябва се решат в един закон за административните такси. Българският закон е далеч от адекватното решаване на тези проблеми. За да може да отговори на новата политика, българското правителство трябва или да измени съществуващото законодателство, а именно, Законът за държавните такси, или да създаде изцяло нова законова рамка. И двата подхода могат да изпълнят целта. Поскоро е въпрос на политическа гъвкавост и отдаденост на реформата, коя от двете опции е най-подходяща за България. Освен това, съществува и факторът време. България трябва да ревизира някои от таксите си, които попадат под европейската директива за услугите до края на 2009 г. Предложението за изменение на съществуващото законодателство може да е по-бързо решение в сравнение със създаването на нова рамка. (4) Приемане на обосновани (вътрешни) указания. Вътрешните указания се основават на подобрено законодателство. Тези указания функционират като ръководство за служителите. Дори и в Австралия с добре обучените й публични служители са нужни вътрешни указания от 50 страници, осигуряващи подходящо прилагане на принципа за възстановяване на разходите. В германската федерална провинция Хамбург също има указания от 30 страници с шест приложения, инструктиращи публичните служители за задачите им по изчисляването. Насоките ще определят подробно и на съвсем практическо ниво процеса за определяне на таксата от гледна точка на използваните формули, на принципите, които трябва да бъдат взети предвид, разходите, които трябва да бъдат включени, честотата на преразглеждането, посочване на лицето (като длъжност в рамките на ведомството), което отговаря за изчисляването и др. (5) Създаване на институционална рамка. Прилагането на реформата трябва да бъде подложено на мониторинг, трябва да се създаде нова структура на таксите и те да се контролират от властите. Освен това, трябва да се въведе и да се поддържа процес на редовно преразглеждане. Всичко това се нуждае от солидна институционална рамка - министерство, департамент (дирекция) и звено с капацитет, умения и ресурси за постигане на всичко това. Например, в провинция Хамбург това е звено в Министерството на финансите. В Австралия това е Департамент „Финанси и дерегулация” заедно с Комисията за преглед на разходите. Няма достатъчно информация, за да се препоръча подходяща институционална рамка за България. Все пак, в началото, когато трябва да бъде формулирана политиката, а законът да бъде преразгледан, една междуведомствена работна група би трябвало да е достатъчна. В по-дългосрочен план, за българското правителство има два варианта: (а) да използва съществуващите ведомства и дирекции; или (б) да

30


създаде нов орган. Първият вариант също може да доведе до създаването на нов орган на по-късен етап при използване на подход с две фази. Решението за един или друг вариант зависи от целесъобразността, капацитета и наличието на ресурси. Друг аспект на институционалната рамка е използването на инструменти за оценка и контрол на определянето на размера на таксите, както и за осигуряване на най-голямата възможна степен на прозрачност на системата. Електронното правителство и системите за електронно проследяване биха могли да бъдат полезни на съответното ведомство в изпълнението на задачите му. (6) Ревизиране на режима за стимулиране. Сегашните стимули за ведомствата и длъжностните лица да повишават таксите и приходите от такси трябва да бъдат ревизирани. Те са в противоречие с принципа на възстановяване на разходите, като водят до по-високи и понякога нецелесъобразни такси. В стимулирането за високо качество и обем на трудовото изпълнение няма нищо лошо, но то не трябва да бъде свързано с приходите от административни такси. Това е така особено защото приходите от такси са само косвено свързани с изпълнението, ако изобщо са свързани с него. Повишението на размера на таксите може да доведе, например, до по-високи приходи от такси, но не отразява никакво повишаване на ефективността. Режимът за стимулиране се основава на закони и регулации. Следователно, за да се ревизира настоящият режим за стимулиране е необходимо да се предприемат законодателни промени основани на новата политика. (7) Подобряване на прозрачността. Приходите от такси принадлежат на държавата. Ако някакви средства от държавния бюджет трябва да се дават на отделни лица, тогава това трябва да става по прозрачен начин, за да може да се вижда кой какво получава и защо го получава. Изглежда, че разпределението на приходите от такси в рамките на дадено ведомство се документира като обща сума. Нито критериите, нито индивидуалното разпределение се документира и проучва от независим орган. Независимо от факта, че такива „стимули” са неправилни (вж. т. 5 по-горе), положението се влошава допълнително от това, че те са непрозрачни. Прозрачността съдържа също така още един аспект. Наложените такси и критериите за вземане на решение за постановяване на индивидуални такси трябва да бъдат прозрачни за гражданите. Това трябва да попадне в зоната на инструментите на електронното правителство. На разположението на обществеността чрез интернет трябва да бъде Регистър за административните такси. (8) Премахване на противозаконните практики. Още преди приемането на новия закон, противозаконните практики трябва да бъдат премахнати. Практики като прилагането на „ограничителни такси” не са в съответствие със Закона за държавните такси и трябва да бъдат прекратени. Тази

31


препоръка се класифицира като „бърза победа” за правителството. Не са необходими законодателни промени, за да се прекратят тези практики. Българското правителство следва да предприеме политика и да наблюдава нейното изпълнение. (9) Обучение на служители за изчисляване на разходите. В Германия и Австралия тези изчисления на разходите бяха нови за много публични служители и за правилното им обучение беше нужно време. Същото ще се наложи и в България, за да се гарантира правилното прилагане на реформата. Таблица 5: Препоръки - Приоритети и срочност Препоръка Подобряване на прозрачността

Приоритет Висок

Елиминиране на незаконните практики

Висок

Приемане на политика за административните такси Ревизиране на правната рамка Ревизиране на режимът за стимулиране Приемане на подкрепящи (вътрешни) указания Създаване на институционална рамка Създаване на електронен инструмент за държавните такси Обучение на служители за изчисляване на разходите

Висок

Срочност Краткосрочна: „бърза победа” Краткосрочна: „бърза победа” Краткосрочна

Висок Среден Среден Среден Среден

Краткосрочна Краткосрочна Средносрочна Средно до дългосрочна Средно до дългосрочна

Среден

Дългосрочна

32


V. Следващи стъпки Първата стъпка е да се подготви решението за или против реформа на режима на държавните такси. Настоящият доклад подкрепя силно препоръката за приемане и внедряване на реформа. В допълнение на това, българското правителство трябва да има предвид, че Директивата за услугите на ЕС не оставя много възможности. Наймалко административните такси, отнасящи се до секторът на услугите, трябва да бъдат в унисон със стандартите на директивата до края на 2009 г. Ако правителството вземе решение за реформа, след това трябва да бъдат определени елементите на реформата. Важно е правителството да събере достатъчно информация, за да вземе информирано решение. Този доклад представлява един опит за предоставяне на информация. Допълнителни възможности ще бъдат дадени от провеждането на семинар с правителствени експерти в тази област, посещение на институции в ЕС, които са напреднали в прилагането на принципа на възстановяването на разходите, или възлагане на проучвания по конкретни въпроси на реформата на административните такси. Втората стъпка ще се състои във вземане на решение за реформа на режима на административните такси. Това решение трябва да бъде взето на най-високо ниво и оповестено в официален документ. Това е важно, защото в реформата ще участват различни министерства и ведомства и те евентуално ще бъдат засегнати от нея. При това най-вероятно ще се организира съпротива от агенциите, които се облагодетелстват от сегашната система. Само съвършено ясен мандат и подкрепа на най-високо политическо ниво могат да осигурят изпълнението на тази реформа. Решението трябва ясно да посочва целта, обхвата и сроковете на реформата, отговорната институция, нейния мандат и правомощия. Третата стъпка ще се състои или в учредяване на институция за реформата или в упълномощаване на съществуваща агенция за прилагането на реформата. В момента България не разполага нито с институционалните, нито със законодателните и административни рамки за реформа на режима на административните такси. Въпреки това, има институции, които са отговорни за административната реформа или за решаването на конкретни въпроси, свързани с държавните такси. Това са дирекция “Стратегическо планиране и управление” към Министерския съвет и Министерството на финансите. Един от тези органи може да бъде приет като подходящ за осъществяване на реформата. Накрая, практическите подробности за осъществяването на реформата трябва да бъдат поети от органа по внедряване на политиките, в това число и изготвянето на нов закон за държавните такси, както и проекти за наредбите и указанията по неговото изпълнение. Трябва да бъдат оценени нуждите от обучение и то да се предостави. Институцията, отговаряща за прилагането на новия закон за държавните такси, трябва да има ясни правомощия.

33


Библиография Das-Gupta (2004). Non-Tax Revenues in Indian States: Principles and Case Studies. Report prepared for the Asian Development Bank. European Commission (2007). Handbook on the Implementation of the Services Directive. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Ministry of Finance (2005-2008), Reports on the Consolidated State Budget, www.minfin.bg. Ministry of State Administration and Administrative Reform (2009). Analysis of State Fees, Administered at the Central Level and Proposals for Undertaking of Measures, unpublished report of Working Group under the Ministry of State Administration and Administrative Reform. World Bank (2008). Doing Business 2009. Washington DC. World Bank (2008). Bulgaria: Investment Climate Assessment. Washington DC: World Bank. Законодателни актове (препратки в текста) В България

В Германия

В Австралия

На ниво ЕС

Закон за местните данъци и такси, „Държавен вестник”, бр.117/10.12.1997 г., последно изменен в ”Държавен вестник”, бр.70/8.08.2008 г.

Закон за разходите в провинция Бавария (1998)

Закон за финансово управление и отчетност (1997)

Закон за държавните такси, обнародван в “Държавен вестник” бр.104/28.12.1951 г., последно изменен на 29.04.2008 г.

Закон за таксите в провинция Хамбург (1986)

Закон за властите и фирмите на Обединената Общност (1997)

Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 г. относно услугите на вътрешния пазар, OВ L376 от 27.12.2006 г. Европейски Договор (Чл. 249)

Закон за лекарствените продукти в хуманната медицина, обн. в “Държавен вестник” бр.106/ 14.12.2007 г., с тарифата към него Закон за туризма, ”Държавен вестник”, бр. 93/1.10.2002, с тарифата към него

Закон за административни те такси в провинция Хесен Закон за административни те такси в провинция Долна Саксония Федерален закон за административни те разходи (1970), изменен 2008 г. Закон за реорганизацията на институциите в здравеопазв. (1994) Федерален правилник и закон за заплатите на държ. служители

Закон за акредитацията, “Държавен вестник”, бр.100/13.12.2005, последно изменен в “Държавен вестник”, бр.30/11.04.2006 Закон за Комисията за финансов надзор, “Държавен вестник”, бр. 8/28.01.2003, последно изменен в “Държавен вестник”, бр.24/31.03.2009 Закон за кадастъра и имотния регистър, “Държавен вестник”, бр.34/25.04.2000, последно изменен в “Държавен вестник”, бр.91/21.10.2008 Закон за държавния бюджет, „Държавен вестник”, бр. 110/30.12 2008, изм., бр. 32/28.04.2009.

35


ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Съдържание на германския Федерален закон за административните такси Чл. 1: Обхват Описание на таксите, които се уреждат с този закон, и на таксите, изключени от приложното поле на закона. Чл. 2: Регламенти Всички регламенти, предвиждащи такси, трябва да са в съответствие с настоящия закон. Чл. 3: Принципи на таксите Разпоредбата съдържа принципите за изчисляване на административните такси. Чл. 4: Видове такси Чл. 5: Комбинирани такси Ако е приложима повече от една такса, възможно е събирането на комбинирана такса. Чл. 6: Намаляване или освобождаване от такси Условия за намаляване на таксите или освобождаване от такси. Чл.7: Безплатни услуги Описание на услугите, които са освободени от такси. Чл. 8: Освободени заявители Списък на институциите, освободени от плащане на такси. Чл. 9: Изчисляване на таксите Общо описание на методиката за изчисляване на административните такси. Чл.10: Разходи Описва третирането на разходите, направени от администрацията, и тяхното включване или изключване. Чл. 11: Заплащане на таксите Определя момента във времето, когато таксите стават дължими. Чл. 12: Кредитор на такси Определя кредитора по административна такса. Чл. 13: Длъжник на такси Определя длъжника по административна такса. Чл. 14: Решение за таксата Определя задължителното съдържание на решението за определяне на една административна такса. Чл. 15: Таксите в специални случаи Описва някои случаи, в които таксите могат да бъдат отменени. Чл.16: Аванс или гаранция Описва случаите, в които се разрешава искане за авансово плащане или гаранция. Чл. 17: Дължимост на таксите Определя момента, в който таксите стават дължими. Чл. 18: Лихви за забавено плащане Определя лихвения процент лихвите за забавено плащане на 1%. Чл.19: Отлагане на плащане Позволява отлагане на плащането на таксите при определени условия. Чл. 20: Давностни срокове Определя срока на валидността на искове, свързани с такси (3 години). Чл. 21: Възстановяване на такси Описва условията, при които таксите се възстановяват. Чл. 22: Обжалване Гарантира правото на обжалване срещу решение, свързано с такси. Чл. 23-26: Заключителни разпоредби

36


ПРИЛОЖЕНИЕ 2: Формуляр за отчитане на единичните разходи за административните такси – Хамбург 1.

Административна услуга Регламент ____________________ Тарифа № __________________

2.

Средно време, използвано за конкретната услуга на издаващото административно звено

________минути

на други административни звена на издаващия орган

________минути

на други органи

________минути

ВСИЧКО 3.

_______минути

Изчисление на разходите 3.1. Персонал ·

Служител от категория 1

______минути по_______евро

=_______евро

·

Служител от категория 2

______минути по ______евро

=_______евро

·

Служител от категория 3

______минути по ______евро

=_______евро

·

Служител от категория 4

______минути по ______евро

=_______евро

ВСИЧКО 3.2

________евро

Разходи за канцеларски материали и оборудване (за всички категории персонал) · работно място с компютър

______минути по ______евро

= _____евро

· друго работно място

______минути по ______евро

= _____евро

Всичко 3.3

______ евро

Други материали ·

________________________=_____________евро

·

________________________=_____________евро

·

________________________=_____________евро Всичко:

_____________евро ___________ минути годишно =________евро

3.4. Финансови разходи Амортизация Лихви

=

__________________евро

=

__________________евро

Всичко: __________________ минути годишно = ________ евро 4. Средни разходи за един отделен случай (разрешение) 5.

__________ евро

Обобщение: процент на възстановяването на разходите Текущо събирана административна такса ___________евро Всичко разходи __________евро = ______ %

37


ПРИЛОЖЕНИЕ 3: Австралия - Прилагане на принципа за възстановяване на разходите Принципът за възстановяване на разходите в Австралия се прилага на пет етапа: Етап 1: Първоначален преглед на политиката Етап 1 от прегледа на политиката разглежда следните въпроси: - Кои от целите на агенцията имат отношение към дейности или продукти, които се обсъждат от гледна точка на възстановяване на разходите? - Трябва ли да бъде въведено възстановяване на разходите? - Какви механизми, включително консултации, трябва да бъдат използвани за текущо наблюдение на ефикасността и ефективността на механизмите за възстановяване на разходите? - Колко време (не повече от пет години) се предвижда да измине преди преразглеждането на механизмите за възстановяване на разходите? Етап 2: Проектиране и изпълнение Ако възстановяването на разходите е целесъобразно, Етап 2 разглежда следните въпроси: - Кой трябва да плаща такси за възстановяване на разходите? - Трябва ли възстановяването на разходите да бъде осъществено чрез въвеждане на такси или събиране на сборове? - Какви са юридическите изисквания за налагане на сборове? - Какви въпроси трябва да бъдат решени по законодателен път? - Какви разходи следва да включват таксите? - Как трябва да се структурират таксите? - Как трябва да се изчисляват и да се разпределят разходите? Етап 3: Процес на съставянето на отчети за въздействието на възстановяването на разходите Макар че всички мерки за възстановяване на разходите трябва да съответстват на политиката за възстановяване на разходите, спазването на тази политика, посочена в отчетите за въздействието на възстановяването на разходите (ОВВР), документирането на това трябва да се извършва само при наличието на съществени механизми. Взети заедно, отговорите на въпросите на етапи 1 и 2 образуват ОВВР. Агенциите с предложения по политически въпроси, които вече са решени, и в които остават само въпроси на практическото изпълнение, и агенциите, в които част от тези указания не се прилага, могат да подготвят по-всеобхватни ОВВР. Ако някои съществени механизми за възстановяване на разходите не са напълно оценени от гледна точка на съответствието им с тези насоки, когато дадено политическо решение предхожда решението за финансиране, в такъв случай механизмите следва да бъдат оценени спрямо указанията преди прилагането им, а ОВВР трябва да бъдат подготвени именно тогава. Тези агенции, от които се изисква изготвяне на оценка на регулаторното въздействие (ОРВ) няма нужда да подготвят отделен ОВВР. Етап 4: Активен мониторинг Този етап предвижда текущо наблюдение на режима на възстановяване на разходите с помощта на механизмите за контрол, определени като част от Етап 1. Активният мониторинг дава възможност за непрекъснато усъвършенстване на механизмите за възстановяване на разходите. Етап 5: Периодични прегледи Целесъобразността на възстановяване на разходите, концепцията на всички такси за възстановяване на разходите и адекватността на мерките за мониторинг трябва да бъдат преразглеждани най-малко веднъж на всеки пет години, за да се установи дали са необходими промени. Резултатите от тези прегледи ще се съдържат в отчетите за въздействието на възстановяването на разходите, които се разглеждат в контекста на изпълнението на бюджета.

38


ПРИЛОЖЕНИЕ 4: Специални закони, споменаващи изрично допълнителното материално стимулиране 1. Закон за акредитацията, извършвана от Българската служба за акредитация 2. Закон за безопасно използване на ядрената енергия 3. Закон за енергетиката 4. Закон за защита на конкуренцията 5. Закон за здравето 6. Закон за измерванията 7. Закон за кадастъра и имотния регистър 8. Закон за Комисията за финансов надзор 9. Закон за лекарствените продукти в хуманната медицина 10. Закон за митниците 11. Закон за Националния архивен фонд 12. Закон за опазване на околната среда 13. Закон за особените залози 14. Закон за патентите 15. Закон за регистър БУЛСТАТ 16. Закон за статистиката 17. Закон за съхранение и търговия със зърно 18. Закон за техническите изисквания към продуктите 19. Закон за търговския регистър 20. Закон за устройство на територията 21. Закон за фуражите 22. Закон за хазарта

39


ПРИЛОЖЕНИЕ 5: Основни принципи за възстановяване на разходите, приети от австралийското правителство през 2002 г., така както са ревизирани през 2005 г. Прилагане на политиката за възстановяване на разходите 1. Политиката за възстановяване на разходите се прилага от декември 2002 г. по отношение на новите или значително изменените споразумения за възстановяване на разходите и се въвежда поетапно във всички съществуващи механизми в съответствие с договорения от правителството график за преразглеждане до 2007-2008 години. 2. Съществува цяла редица от механизми, които не са насочени към възстановяване на разходите от гледна точка на тази политика. Такива изключения са: - всички форми на вътрешноведомствено или междуведомствено таксуване; - таксите на правителствените бизнес-предприятия. Тези фирми работят на конкурентни или потенциално конкурентни пазари и подлежат на третиране в съответствие с принципите на конкурентната неутралност; - други механизми за комерсиално таксуване на конкурентни или потенциално конкурентни пазари, които се съобразяват с принципите на конкурентната неутралност (напр., научни изследвания с комерсиален характер); - общото данъчно облагане; - изплащане на заеми, предоставени на австралийското правителство; - приходи от продажби на активи, отдаване под наем на имоти, роялти и т.н., включително приходите от продажбата на права за достъп до природни ресурси; - глоби и парични санкции; - плащания от клиенти на неавстралийски правителствени организации и фирми, където политиките на Британската общност на нациите могат да окажат влияние върху цените; - приходи от еднократно прилагани конкретни политически мерки, които са били изрично признати от правителството като неподлежащи на политиката за възстановяване на разходите (съгласно разпоредбите на чл. 19, това изисква съгласието на министъра на финансите и администрацията), например, когато австралийското правителство въвежда облагане за финансиране на изключителна политическа мярка; - таксите, свързани с публично-частни партньорства; - законодателно определени маркетингови такси; и - таксите, събирани от съдилищата и арбитражните трибунали. Основни моменти по отношение на прилагането на политиката за възстановяване на разходите 3. Ведомствата трябва да определят таксите си така, че да възстановяват всички разходи за продуктите или услугите си, когато това е целесъобразно да се прави, като частично възстановяване на разходите се прилага само при постепенното въвеждане на нови правила, когато налице има одобрени от правителството задължения за предоставянето на обществена услуга, или за изпълнението на изрично обявени цели на правителствената политика.

40


4. Възстановяване на разходите (ВР) не трябва да се прилага, когато то не е икономически целесъобразно, когато то би било в разрез с целите на правителствената политика, или когато то би задушило необосновано свободната конкуренция и въвеждането на иновации в индустрията. 5. Всички такси трябва да отразяват разходите за предоставяне на продукта или услугата и като цяло да бъдат събирани на основата на заплащане за услугата или като фиксирана сума, когато това е целесъобразно. 6. Агенциите трябва да гарантират, че всички механизми за възстановяване на разходите се базират на ясни юридически основания за събирането на таксите. 7. Разходите, които не са пряко свързани с предоставянето на продуктите или услугите, или не представляват неразделна част от тях (например, някои политически и парламентарни обслужващи функции), не следва да бъдат възстановявани. Агенциите, които извършват дейностите по регулирането, би следвало по принцип да включват административните си разходи при определяне на съответните такси. 8. Когато е възможно, възстановяването на разходите се извършва съобразно дадената дейност (или група от дейности), а не за агенцията като цяло. Определянето на целеви показатели за възстановяване на разходите от гледна точка на агенциите като цяло, трябва да бъде прекратено. 9. Финансираните от бюджета продукти и услуги представляват „основния информационен продуктов комплект” на дадена агенция и разходите по тях не следва да бъдат възстановявани. Комерсиалните, допълнителните и страничните им продукти и услуги, които не се финансират чрез бюджетния процес, не се включват в „основния продуктов комплект” на агенциите и възстановяването на разходите по тях може да бъде целесъобразно. 10. Ресорните министри следва да определят най-подходящите консултативни средства във връзка с механизмите за възстановяване на разходите в своите агенции, когато това е приложимо. 11. Механизмите за възстановяване на разходите ще се считат за значими (и ще се наричат „Значими механизми за възстановяване на разходите”) в зависимост както от размера на приходите, така и от въздействието им върху заинтересованите страни. „Значим механизъм за възстановяване на разходите” е такъв механизъм, при който:  Общият обем на постъпленията за възстановяване на разходите на даденото ведомство е равен на или по-голям от 5 млн. долара годишно - в този случай всеки механизъм за възстановяване на разходите в рамките на агенцията по принцип се счита за значим независимо от сумите по отделните дейности; или  Постъпленията за възстановяване на разходите на ведомството са под 5 млн. долара годишно, обаче е вероятно заинтересованите страни да бъдат съществено засегнати от действията по възстановяване на разходите; или  Министрите са определили дейността за значима въз основа на конкретните обстоятелства. 12. Всички агенции със значими механизми за възстановяване на разходите ще трябва да изготвят отчети за въздействието на възстановяването на разходите (ОВВР), когато:

41


  

се предприемат прегледи в съответствие с графика на австралийското правителство за преразглеждане на съществуващия механизъм за възстановяване на разходите, или се предлагат нови мерки за възстановяване на разходите, или са направени съществени изменения на съществуващите механизми (общо правило е, че промени в цените, превишаващи индекса на потребителските цени, ще се считат за съществени). Въпреки това, при вземането на решение за същественост, агенциите трябва да вземат предвид и вероятното въздействие върху заинтересованите страни), или когато се предприемат периодични прегледи на механизмите за възстановяване на разходите.

13. Главният изпълнителен директор, Секретарят или Управителният съвет трябва да удостоверяват, че ОВВР е в съответствие с политиката за ВР и да представят копие на Департамента по финанси и администрация. Агенциите трябва да включват резюме на тези отчети в своите заявки за ресорните си бюджети и в докладите за тяхното изпълнение. 14. ОВВР няма да се изисква, когато съществува оценка на регулаторното въздействие, която също разглежда механизмите за възстановяване на разходите от гледна точка на съответствието им с ревизираните указания. 15. Агенциите със значими механизми за възстановяване на разходите следва да осигурят предприемането на необходимите консултации със заинтересованите страни, включително и със съответните департаменти. 16. Агенциите следва да преразглеждат всички значими механизми за възстановяване на разходите периодично, но не по-рядко от веднъж на всеки пет години. 17. Агенциите трябва да идентифицират отделно всички приходи за възстановяване на разходите си в обяснителни бележки към финансовите отчети, които ще бъдат публикувани в ресорните бюджетни отчети и годишните доклади в съответствие с указанията на министъра на финансите. 18. Ресорните министри носят отговорността за гарантиране на спазването на политиката на правителството при изпълнението на режима за възстановяване на разходите на агенциите в рамките на своите ресори, и ще докладват за прилагането и спазването на тази политика в отчетите си по ресорните бюджети. 19. Когато една правителствена организация счита, че някой съществен механизъм за възстановяване на разходи, който е нов, бил е съществено изменен, или е бил преразгледан, трябва да бъде освободен от изпълнението на политиката за възстановяване на разходите изцяло или частично, съответните министри трябва да получат съгласието на министъра на финансите и администрацията. 20. Горното представлява кратко описание на изискванията на политиката за възстановяване на разходите. Ведомствата следва да използват ревизираните указания за по-изчерпателна информация и насоки.

42


ПРИЛОЖЕНИЕ 6: Примери за график за преразглеждане на таксите - Австралия 2005-2006: За разглеждане от Комисията за преглед на разходите през м. март 2006 г. Австралийска митническа служба Австралийска организация за ядрена наука и технологии Департамент по околната среда и културно-историческото наследство Директор на националните паркове Морски парк “Голям бариерен риф” Департамент на външните работи и търговията Австралийски орган за финансов надзор Туризъм Австралия Австралийска комуникационна служба Департамент „Семейни и комунални услуги” Центърлинк Агенция по стандарти и акредитация на грижите за възрастни лица 2006-07: За разглеждане от Комисията за преглед на разходите през м. март 2007 г. Австралийска федерална полиция Организация на Общността на нациите за научни и индустриални изследвания Департамент по промишленост, туризъм и ресурси Австралийска търговска комисия Австралийско статистическо бюро Департамент „Финанси и администрация” Австралийска избирателна комисия Департамент „Имиграция, мултикултурни въпроси и местно население” Департамент по отбраната Департамент по заетостта и работното място Департамент по здравеопазването и застаряването Департамент и кабинет на министър-председателя 2007-08: За разглеждане от Комисията за преглед на разходите през м. март 2008 г. Австралийска комисия по ценни книжа и инвестиции Въздушни услуги Австралия Геонаука Австралия Департамент по земеделието, рибното и горското стопанство Австралийска корпорация по вина и спиртни напитки Корпорация за научни изследвания и развитие на риболова Корпорация за научни изследвания и развитие на водните ресурси Австралийска служба по безопасност на корабоплаването Департамент по образованието, науката и обучението Департамент по парламентарни услуги Департамент на Сената Когато в съответствие с осъвременения график за прегледи, даден ресорен отдел предприема преглед, той трябва да обхване всички съществени въпроси във връзка с възстановяването на разходите, с които се занимава отделът, и да разгледа всички съответни мерки и наредби, които министъра прилага, както това е посочено в Наредбата за административния механизъм, с изключение на въпрос (и) или регламенти, които ще бъдат разгледани от други органи, включени в графика за прегледите.

43

БЪЛГАРИЯ: Реформиране на режима на държавните такси  

По искане на българското правителство Световната банка направи преглед на режима на държавните такси, в отговор на правителствено изследване...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you