Page 1

Документ на

Световната банка

БЪЛГАРИЯ БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ГОРИТЕ

10 март 2009 г.

Регион Европа и централна Азия Отдел за устойчиво развитие


ПРОЕКТ

СЪКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМИ ПЕЕ МЧР КТЦ ЕО ППТД ЕБВР ЕК ЕСТ ЕС ПУГ ПГ СЗИ МСИ МОСВ НРП НУГ НПО РДГ ВИ ДАГ ДГП ДЛС

Предписани емисионни единици Механизъм за чисто развитие според конвенцията от Киото Комбинирана топлоелектрическа централа Екологична оценка Приходи преди такси и данъци Европейска банка за възстановяване и развитие Европейска комисия Европейски схема за Търговия Европейски съюз План за управление на горите Парникови газове Схема за зелени инвестиции Механизъм за съвместно изпълнение според конвенцията от Киото Министерство на околната среда и водите Национален разпределителен план Националното управление по горите Неправителствена организация Регионална дирекция по горите Възвращаемост на инвестицията Държавна агенция за горите Държавно горско предприятие Държавно ловно стопанство

2


ПРОЕКТ

БЪЛГАРИЯ БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ГОРИТЕ СЪДЪРЖАНИЕ

НЕТЕХНИЧЕСКО РЕЗЮМЕ ...........................................................................................................................I A.

ВЪВЕДЕНИЕ .............................................................................................................................................. 1

B.

ОСНОВНА ИНФОРМАЦИЯ ................................................................................................................... 1 ГОРСКИЯТ СЕКТОР В БЪЛГАРИЯ ......................................................................................................................... 1 ПОЛИТИЧЕСКА РАМКА ....................................................................................................................................... 2

C.

ИНСТИТУЦИОНАЛНИ РЕФОРМИ В ГОРСКИЯ ОТРАСЪЛ И ТЕХНИТЕ ПОСЛЕДИЦИ ... 3 ПРОЦЕСЪТ НА РЕФОРМА..................................................................................................................................... 3 НЕОТЛОЖНИ ПРОБЛЕМИ ПРОИЗТИЧАЩИ ОТ ПРОЦЕСА НА РЕФОРМА ................................................................. 4 СПРАВЯНЕ С ПОЛОЖЕНИЕТО ПРЕЗ СЛЕДВАЩИТЕ ШЕСТ МЕСЕЦА ...................................................................... 8

D. СРЕДНОСРОЧНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА И НАМАЛЯВАНЕ НА РИСКА В ПРОЦЕСА НА РЕФОРМАТА ............................................................................................................................................... 8 ПОДОБРЯВАНЕ НА ПРОЦЕДУРИТЕ ЗА КОНСУЛТАЦИИ ......................................................................................... 8 ЗАДЪЛБОЧАВАНЕ НА ПРОЦЕСА НА РЕФОРМАТА ................................................................................................. 9 Увеличаване на капацитета за стопанско управление и планиране ...................................................... 9 Завършване на процеса на реформата .................................................................................................... 10 Рационализация на бюджетите за горския сектор............................................................................... 10 Грижа за глобалните и обществени ползи ............................................................................................. 10 Разработване на по-ясна стратегия за използване на Фонд “Българска гора” ................................. 11 УКРЕПВАНЕ НА РАМКАТА ЗА РЕГУЛАЦИЯ И КОНТРОЛ ..................................................................................... 11 Изясняване на ролите на държавните горски институции.................................................................. 11 Справяне с проблема за консолидация на горите ................................................................................... 13 Използване на екологичната оценка за подобряване на резултатите от управление на горите ..... 13 Подобряване на горския кадастър ........................................................................................................... 13 E.

КАКВО ИСКА ЧАСТНИЯТ СЕКТОР? ............................................................................................... 13

F. ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА ПОДОБРЯВАНЕ НА РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ ДЕЙНОСТТА В ГОРСКИЯ СЕКТОР ............................................................................................................................................................. 15 ПОДОБРЯВАНЕ НА ИНВЕСТИЦИОННИЯ КЛИМАТ .............................................................................................. 15 Пазарите на дървесина и тяхната дейност........................................................................................... 15 Сертифициране на горите ....................................................................................................................... 17 Инвестиции в публични стоки и услуги ................................................................................................... 17 Въглеродните пазари и промяната в климата ....................................................................................... 18 ПРИБЛИЖАВАНЕ КЪМ ЕВРОПА ......................................................................................................................... 21 ЗАКЛЮЧЕНИЯ ОТ РЕЗЮМЕТО ............................................................................................................................ 22 G. КАК БИ МОГЛА БЪЛГАРИЯ ДА ПОДОБРИ ЕФЕКТИВНОСТТА НА СВОИТЕ ГОРСКИ ИНСТИТУЦИИ? .............................................................................................................................................. 24 ДЕЛЕГИРАНЕ НА ОТГОВОРНОСТИ В ГОРСКИЯ СЕКТОР...................................................................................... 25 ФИНАНСИРАНЕ НА ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА УСЛУГИ В ГОРСКИЯ СЕКТОР........................................................... 26 ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ДЕЙНОСТТА В ГОРСКИЯ СЕКТОР ........................................................................................... 26 ПОДОБРЯВАНЕ НА ИНФОРМАЦИОННИТЕ ПОТОЦИ ........................................................................................... 26 НАЛАГАНЕ НА ДОБРО ИЗПЪЛНЕНИЕ ................................................................................................................. 27 ПРИЛОЖЕНИЕ 1: ГОРСКИТЕ ИНСТИТУЦИИ В ИКОНОМИКИ В ПРЕХОД ................................ 29

3


България БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ГОРИТЕ НЕТЕХНИЧЕСКО РЕЗЮМЕ Българските гори обхващат около 4,1 милиона хектара. На широколистните гори се падат 68% от горските площи, а на иглолистните - 32%. Отчетеният годишен добив на дървесина е бил средно около 5 милиона кубически метра през последните 3 години, две-трети, от който идва от държавните гори. Годишното увеличение се оценява на 14.1 милиона кубически метра. Около 73% от сегашната реколта е за горския отрасъл. Остатъкът и предназначен да посрещне нуждите на местното население, за дърва за огрев и за строителни нужди. Освен това, българските гори имат и огромно значение за опазване на околната среда, поради тяхното биоразнообразие. Три четвърти от горите са държавна собственост, а останалата част е собственост на частни лица, общините и институциите. В началото на м. юли 2007 г. бяха направени редица институционални реформи със стремежа да се въведат значителни промени в начина на управление на държавния горски сектор. Естествено това не са първите реформи в сектора от началото на икономическия преход – в средата на 1990 години с различен успех бяха приватизирани редица търговски дейности – но тези са най-новите и с най-голямо значение. В настоящия документ е направен преглед на въздействията от тези промени, някои от получените нежелани резултати и възможностите за подкрепа на процеса на реформата, които биха подобрили дейността на отрасъла. Процесът на реформа Подобно на горските институции в други икономики в преход, основното предизвикателство за горските институции в България бе: как да се промени горската институция от централно планирана, финансово осигурена и вертикално интегрирана институция със силни регулаторни и производствени функции, в организация с функции състоящи се принципно в доставки на услуги разходите за които (обществени и други) трябва да се мобилизират от все поограничени източници. До средата на 2007 г. отговорностите за държавното управление на горите останаха в Министерство на земеделието и горите, чрез Националното управление по горите. Първоначалните предложения датиращи от 2003г. настояват за по-ясно разделение на регулаторните от управленските функции и препоръчват учредяването на независима административна структура подчинена на Министерски съвет. Тези предложения идентифицираха слабостите присъщи на преобладаващата система за управление, която зависеше едновременно от неадекватното и нередовно финансиране от държавния бюджет. През 2004 г. бе предприето едно проучване на институционалното преструктуриране, което да установи механизмите за въвеждане на това разделение и да изясни въпроса как биха могли да се подобрят структурите за управление. През м. юли 2007г. беше създадена Държавната агенция по горите (ДАГ) – независима агенция подчинена на Министерски съвет. Институционалните промени запазиха 3-степенната структура за управление на горите, която съществуваше преди, включваща ДАГ, 16 регионални дирекции по горите (РДГ), 141 Държавни горски предприятия (наричани “Държавни лесничейства” или “Държавни горски стопанства”) и 37 Държавни ловни стопанства (наричани респективно ДЛП и ДЛС). Това осигури регистрацията на ДГС и ДЛС по търговския закон като финансово независими държавни предприятия управлявани на търговски принципи, но (като държавни дружества) без да могат да бъдат обявени в несъстоятелност. ДГС и ДЛС работят по договор с ДАГ. Контролът е в отговорностите на РДГ, които освен това имат и някои управленски и надзорни функции. Институционалните и правни промени дадоха възможност за се учреди Национален фонд “Българска гора”. Горският фонд може да получава финансиране от редица източници, включително процент от продажната


БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ГОРИТЕ В БЪЛГАРИЯ Нетехническо резюме цена на дървесината, различни такси и глоби, пряко финансиране от ДАГ, средства от международни дарители, от частния сектор и други публични и частни спонсори. Законодателството дава възможност Горският фонд да се използва за разнообразни дейности. Основните принципи на извършващите се в България реформи са правилни. Идеите, че горските предприятия трябва и могат да бъдат финансово самостоятелни, че регулаторните функции трябва да бъдат отделени от ежедневните управленски дейности и че горските предприятия трябва да бъдат насърчавани да подобряват своята ефективност и ориентация за предоставяне на услуги чрез прилагане на търговски бизнес практики не са нещо необичайно сред европейските горски агенции. Ирландия, Австрия, Финландия, Латвия и Естония са възприели подобни практики и също могат да предоставят управленски услуги от глобална публична полза, като опазване на природата по договор с държавата прилагайки този подход, или негови варианти. Проблеми произтичащи от процеса на реформа Независимо от гореказаното, има много свързани проблеми произтичащи от процеса, които поставят въпроса за жизнеспособността на реформите и доколко е вероятно институционалната рамка да се окаже устойчива, както се предвижда понастоящем. Има 7 основни въпроса. 1.

Слабости в политиката и стратегическата рамка

Макар че в началото много сериозно бе обсъдено потенциалното разделение на управлението от регулаторните функции, за да станат предприятията по-стабилни финансово, а през 2003 г. бяха предприети дейности за прилагане на пилотен подход с ДЛС, реформите, които стартираха през 2007 г. бяха непълни и останаха неразбрани като цяло. И докато, може би, някой наистина е имал идея за предстоящата насока (и е мобилизирал политическата подкрепа и необходимото законодателство, за да се придвижи целият горски/ловен портфейл от Министерство на земеделието и горите към Министерски съвет), изглежда сякаш няма яснота и широко разбиране за пътната карта на процеса за реформи. Сред различните заинтересовани страни съществено се различават идеите за “това, което предстои”, за начина по който ще се разрешат проблемите, произтичащи от процеса на реформа, и липсва яснота и подкрепа за институционалните и организационни отговорности. Съществува риск нито един от основните играчи – ДГС и ДЛС, регионалните горски дирекции, Горският фонд, и не на последно място и ДАГ – да няма мотивацията да прегърне напълно реформите, тъй като няма споделено виждане, ясно политическо изявление или пътна карта за пътя, който предстои. Липсва също така разбиране в частния сектор и сред гражданските организации как процесът на реформи ще откликне на тревогите им за прозрачност и отговорност. Без ясна представа за това, което трябва да се постигне и една контролируема пътна кърта за пътя напред, няма да има начин да се направи оценка в бъдеще, ако реформите са били успешни. Може да се спори, дали за успеха на институционалните реформи не трябва да се съди по степента, до която е подобрена цялостната дейност в отрасъл – по-добро управление на горите, по-големи инвестиции и създадени работи места в отрасъла, по-силна финансова дейност и на частните и на публичните институции, по-добро опазване на околната среда, подобряване на управлението на защитените територии, както и някои по-големи ползи за гражданското общество в резултат от по-доброто управлението на горите. По-ясното изразяване на виждане сега, за това как да бъдат постигнати тези резултати и как да се разработи по-широка база за подкрепа от всички ключови заинтересовани страни на процеса на реформи, би помогнало много за изясняването на предстоящите стъпки. 2.

Търговската жизнеспособност на горските и ловни предприятия

Създаването на мрежата от 141 горски стопанства и 37 ловни стопанства стана без пълното отчитане на тяхната финансова жизнеспособност или капацитет на персонала им да са заеме с ii


БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ГОРИТЕ В БЪЛГАРИЯ Нетехническо резюме управление на търговски принцип. Голям брой ДГС едва ли ще бъдат печеливши и няма да могат да реинвестират в своите дейности. Правната рамка не предвижда трансфер на приходи от печелившите към губещите ДГС. Част от проблема е свързан със степента на продуктивни горски активи за всяко едно стопанство. Така например, някои предприятия управляват сравнително млади насаждения. Те имат високи постоянни разходи (дейности за охрана, разреждане и поддръжка), и ниски приходи, така че тяхната потенциална финансова жизнеспособност в близко бъдеще е ограничена. Други предприятия управляват големи територии от продуктивни гори и могат да имат разнообразни източници на доход от ловни дейности. Те могат да реинвестират и да плащат на своите служители по-високи заплати. Всички тези дейности са разписани от новото законодателство: печалбите и загубите не могат да се прехвърлят между предприятията за изравняване на положението. Проблематичен, освен това, е характерът на планиране на управлението на горите. ДГС и ДЛС са задължени според законодателството да следват стриктно плановете за дърводобив и развитие, така както са одобрени в ПУГ. Плановете за управление на горите (ПУГ) са основани на фундаментални лесовъдски принципи, а не непременно на здрави търговски или стопански принципи. Мерките в ПУГ, които биха били считани за добро управление на горите, понякога може да не са много разумни като добри бизнес практики. Например, залесяването може да е добра публична инвестиция, ако има притеснения за контрол на почвената ерозия, или дългосрочната доставка на дървесина. Но това не помага на крайния резултат на предприятието в краткосрочен или средносрочен план, тъй като просто увеличава постоянните разходи. Проблемът с търговската жизнеспособност на ДГС и ДЛС е съчетан с липсата им на капацитет за търговско управление. Вероятно най-важното тук е да не се позволи приоритетът даден на търговската жизнеспособност да стане основание за подкопаване на екологичната устойчивост, нито да се позволи засилването на вече значителните заплахи към биоразнообразието в България. В някои гори просто добивът не бива да е съществен, поради тяхната важност като основни естествени местообитания, или поради тяхното значение за речния водосбор. Има опасение, че сегашните институционални реформи биха могли да доведат до цялостно разрушаване на естествени местообитания от екологично значение. 3.

Институционални роли и отговорности

Има истинска дилема относно начина, по който са определени институционалните отговорности в процеса на реформите. От една страна, на ДГС и ДЛС се казва, че трябва да бъдат финансово жизнеспособни, да взимат разумни икономически обосновани решения, да управляват персонала си и да осигуряват стимули въз основа на изпълнението и да работят като независими търговски субекти. От друга страна, ДАГ – която не работи на търговски принципи – има големи права за ограничаване на възможностите на ДГС да изпълняват своята дейност. И ДАГ и РДГ имат широки фактически управленски отговорности, включващи много повече от надзора и засягащи текущата експлоатация на конкретните предприятия. Така например, ДГС би трябвало да имат свободата да продават дървесина по начин, който им носи най-голяма възвращаемост (било на корен, край пътя, от склад, или доставена до клиента). На практика, обаче, ако ДГС продава дървесината на корен, много по-голям дял от приходите се връщат на ДАГ чрез данъци върху дървесината, отколкото ако ДГС продава дървесината от склад. И макар принципът, на който се основава това да е наблюдението, че събираемостта на приходи е по-висока и изтичането по-малко когато дървесината се продава от складовете, това е решение, което трябва да се взима по-скоро от ДГС, а не от ДАГ. Това също говори за липса на вътрешен контрол, и нуждата той да се заздрави като част от търговската практика на всяко ДГС, за да контролира собствените си запаси и инвентар от дървесина на корен.

iii


БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ГОРИТЕ В БЪЛГАРИЯ Нетехническо резюме

4.

Изясняване на контролните функции

Една от оригиналните цели на първоначално предложените реформи през 2003г. беше ясно да се разграничат функциите за контрол и регулация от функциите по текущо управление на горите. В сегашната институционална структура това не е направено. Вероятно ще е полезно да се каже точно какво имаме пред вид под функции за контрол и регулация. Виждаме два вида функции. На първо място, конкретните ДГС носят отговорност по търговския закон да управляват и опазват своите запаси и инвентар. Техният интерес като търговски субекти е да подобрят счетоводния си резултат, да ограничат измамите и корупцията и да се опитат да получат най-високите и най-добрите цени за своята продукция на един конкурентен, свободен и прозрачен пазар. В този смисъл, конкретните ДГС трябва да охраняват своите гори, да управляват своя инвентар, да използват пазара за да извлекат максимална полза и да упражняват контролни функции върху собствената си дейност. На второ място, има по-широки функции на регулация и контрол, за които отговорност обичайно носи отделният орган, независимо от вида на собственост на горите – публична или частна. Те включват отговорности за осигуряване на съответствието на Плановете за управление на горите на нормативната рамка, за контрол на изпълнението на ПУГ според описанието и регулацията, за осигуряване на прехвърлянето на данъците дължими на държавата и за изпълнение на мерките с цел прозрачното, конкурентно и ефективно действие на пазара. Има и допълнителни отговорности за справяне с незаконната сеч, корупцията и тайните споразумения. Множество институции (особено ДАГ и Регионалните дирекции по горите ) изглежда изпълняват тези отговорности, които освен това често са зле дефинирани, припокриващи се, противоречиви или противоположни. Към момента, изглежда ДГС изпълняват контролните функции по отношение на частните собственици като одобряват и проверяват плановете за управление и транспорта на дървесина, и като издават разрешения за сеч. Тяхното участие в осигуряването на контролни функции върху основните им конкуренти в частния сектор е конфликт на интереси и се схваща от някои като груба несправедливост. Има едно дълбоко вкоренено мнение в организациите на гражданското общество, изразено в пресата, че корупцията в горския сектор е ендемична. За да бъдат успешни институционалните реформи и за да се схващат те като успешни от обществеността и заинтересованите страни, ще трябва да се вземат мерки по въпросите свързани с незаконната сеч и корупцията по един активен, открит и прозрачен начин. 5.

Функциониране на фонд “Българска гора”

Малко са въпросите, по които има по-слабо разбиране от въпроса за функционирането на Фонд “Българска гора”. Някои ДГС погрешно схващат Фонд “Българска гора” като механизъм за преразпределение, от който да се прехвърлят ресурси от богатите ДГС към тези със сериозни търговски проблеми. Но тъй като Фонд “Българска гора” няма предназначението да покрива постоянните или експлоатационните разходи, малко вероятно е използването на Фонд „Българска гора” да подобри техния основен финансов резултат. Освен това, съществува риска, че като се финансират инвестиции, като например залесяване или горски пътища, Фонд “Българска гора” може всъщност да влоши положението на най-нестабилните ДГС, тъй като това ще увеличи техните постоянни разходи за охрана, управление и поддръжка. Това не означава, че тези инвестиции не са необходими, а по-скоро, че трябва да се мобилизират обществени средства за тяхното финансиране, поради дългосрочния им характер и поради проблема с повишаването на постоянните разходи, което може да се случи. Малко iv


БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ГОРИТЕ В БЪЛГАРИЯ Нетехническо резюме вероятно е Фонд “Българска гора” да е правилният механизъм за да се направи това. Фонд “Българска гора” работи в съответствие със ЗОП и въобще не е ясно дали с едно ДГС може да се сключи договор за предоставяне на услуги за изпълнение на дейностите, които то само е предложило. Това не е законно по търговския закон и по същество е конфликт на интереси. Накрая, дори ако Фонд “Българска гора” е в състояние да натрупа средствата, с които възнамерява да финансира нови горски инвестиции, това вероятно ще е една много малка част от действителните нужди. Инвестициите в горски пътища, например, остават неотложна грижа дори за най-добре работещите ДГС, защото са скъпи и ДГС нямат възможност да финансират тези разходи. 6. Горският отрасъл, добивът на търговска дървесина и постигане на добри цени на пазара Горският отрасъл иска гарантирани доставки на промишлена обла дървесина на конкурентни цени. Сегашната система за маркетинг и управление не гарантира нито едно от двете. Горският отрасъл е доминиран от малко на брой големи играчи и много малки участници. По-малко от 10 големи купувачи купуват около 35% от дървесината, предлагана за продажба от ДГС/ДЛС. Тези купувачи се нуждаят от гарантирани доставки на големи обеми, от порядъка на милиони кубически метра на година. Достъпът до гарантирани доставки на дървесина са възпрепятствани поради: 

чести търгове, на които се предлагат за продажба малки количества дървен материал на места пръснати из страната;

липса на алтернативни състезателни методи за продажби на дървесина. Тъй като по системата на облагане на ДАГ с преференции се ползват търговете за дървесина, добита за сметка на ДГП, след това транспортирана и държана на склад. Продажбите на дървесина на корен или дългосрочните договори не се насърчават. Складовите бази рядко могат да поберат достатъчни количества, за да отговорят на нуждите на голямото търсене, а използването на складови бази увеличава цената франко завод1;

Пазарите не се регулират ефективно. Наблюдава се непоследователност в публичното уведомяване за търговете, резервните цени не обслужват целта за стабилизиране на цените; липсва прозрачност и има възможност за тайни споразумения на пазара между купувачите и между купувачи и продавачи; не се определят санкции, когато се извършват ясни нарушения на законодателството за възлагане на поръчки.

Поради тези фактори, някои от големите купувачи договарят споразумения за покупка с ДГС, които не са нито прозрачни, нито конкурентни. Някои от предприемачите, освен това, се опитват да увеличат своите собствени запаси от гори частна собственост, както и от внос на суровини. Необходимо е да се разработи един прагматичен и организиран подход към пазарния пласмент на дървесина, който да е справедлив и за продавача и за купувача, да е прозрачен, конкурсен и все пак достатъчно гъвкав за да се приспособява към ограниченията на търговските вериги. По отношение на добива на дървесина, с това са се заели изпълнителите от частния сектор. Повечето изпълнители нямат съвременно оборудване за сеч и добив. Ефективността (и икономията на разходи) биха могли да бъдат значително подобрени чрез инвестиции в

1

Причина за това е допълнителният разход, който ще трябва да се понесе заради транспортирането и доставянето на дървения материал първо до склада за съхраняване, след това претоварване на дървения материал на транспортни средства в склада при закупуване и доставка до завода. Би било по-евтино просто да се добива дървения материал в гората, да се натоварва на транспортни средства и след това да се доставя директно до завода, спестявайки междинните разходи за обработка в склада.

v


БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ГОРИТЕ В БЪЛГАРИЯ Нетехническо резюме подходящи технологии и обучение. Трудностите в процеса на договориране (особено краткосрочният характер на индивидуалните договори) ограничават стимулите да се направят тези инвестиции. 7.

Диверсификация на пазарите и проучване на нови възможности

Едно от предизвикателствата във връзка с новия институционален режим ще бъде намирането и развиването на нови пазари и пазарни възможности. Два са важните възникващи пазари за екологични стоки и услуги с горски произход – този за въглерод и този за сертифицирана дървесина. Въглеродни пазари: Отчитайки, че наскоро България стана член на ЕС, много повече внимание се отделя на изпълнението на Схемата за търговия с емисии на ЕС (ЕСТ), отколкото на достъпа до други регулирани пазари чрез така наречените проекти за Съвместно Изпълнение (СИ), или чрез развитие на Схема за зелени инвестиции (СЗИ). България се надява да увеличи определения за нея лимит във връзка с ЕСТ на ЕС . Без това да стане, нейните възможности за проекти СИ или за изпълнение на разумно оразмерени СЗИ ще бъдат ограничени. България има известен опит в развитие на проекти СИ, но до момента няма одобрени горски проекти. България е избрала да включи единствено дейностите по залесяване/повторно залесяване и изсичане в отчетите си за съответствие с Протокола от Киото, изключвайки възможностите за отнемане на въглерод чрез управление на горите. Това би могло да означава пропусната полза, тъй като потенциалът за намаляване на въглеродните емисии чрез подобряване на управлението на горите (например, с по-добър контрол на горските пожари) е значителен. Разработването на горски проекти за доброволния въглероден пазар има известен потенциал. Купувачите на доброволния пазар не са непременно обвързани във времето към каквито и да е международно регулирани цели за намаляване на емисиите и срокът за изпълнение на проекта може да е по-дълъг отколкото се предвижда по Протокола от Киото (който изтича през 2012 г.). Обхватът на дейностите, които биха могли да бъдат подкрепени от доброволния пазар не се ограничава със залесяване, а методиките за количествено измерване на намаляването на емисиите и процедурите за верификация в много случаи са по-прости и лесни за прилагане. На доброволните пазари съществува широк диапазон от стандарти за постигнатите резултати и процедури за верификация. Въглеродните приходи както на доброволните, така и на регулираните пазари биха могли също да бъдат генерирани от предприятия, които преминават от изкопаеми горива на биомаса, а това представлява добра възможност за горския сектор. Използването на дървесни отпадъци (кора, стърготини и т.н.), отгледни сечи, промишлени дървесни отпадъци или селскостопански остатъци за отопление, производство на енергия, или комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия (КПТЕЕ) има добър потенциал в селските райони в България. Ползите включват по-ниски разходи за гориво, намаляване на замърсяването на въздуха по места и достъп до енергийни източници местно производство. Въглеродните приходи биха могли да се използват за компенсиране на ДГС за добиването и транспортирането на дървесината от дейностите по разреждане на горите. Учредяването на горските предприятия като търговски независими държавни фирми би могло да способства за развитието на проекти с въглеродно финансиране в горския сектор. Ако горските предприятия имат право да извършват дейност като независими търговски субекти, те би трябвало да могат да сключват правни договори с потенциални купувачи на намалени емисии генерирани от техните дейности. Това може да даде възможности за горските предприятия да генерират допълнителни приходи за подобряване на своята финансова жизнеспособност чрез включване на въглеродния компонент в техните дейности по залесяване или управление на горите.

vi


БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ГОРИТЕ В БЪЛГАРИЯ Нетехническо резюме Сертифициране на горите: България изнася сравнително малко необработена дървесина. Европейският пазар за дървесни продукти става все по-чувствителен на потребителското търсене на сертифициран продукт. Тъй като сертификацията изисква практиките по управлението на горите да отговаря на върховенството на закона, това може да стане важно допълнение към контролните и регулаторни функции на държавата, подобряване на прозрачността и управлението в сектора и дори прехвърляне на бремето на тези задачи към частния сектор, поради неговото упование на независима трета страна като верификатор. През 2006 г., правителството се ангажира да постави поне 30 % от държавните гори под сертифицирано управление на горите. Макар ангажиментът да е достоен за уважение, няма почти никакъв напредък. Към момента са издадени 5 сертификата (представляващи около 3 % от общата площ на държавни гори) за управлението на около 104,000 хектара по стандартите на Съвета за горско стопанисване. Ако България възнамерява да реализира някакъв напредък и да изпълни своята цел да постави около милион хектара под управление, тя би следвало да е много по-агресивна и да насърчи ДГС и ДЛС да се заемат със сертификацията. Вариантите за насърчаване на приемането на сертификацията биха могли да включват: 

данъчна политика осигуряваща освобождаване от данъци за публични и частни фирми, които отговарят на приетия сертификационен стандарт;

преки субсидии посредством финансови механизми като фонд “Българска гора”;

политики на публично възлагане на поръчки, изискващи използването на сертифициран продукт;

Възможности за напредък Тази записка очертава 7 конкретни групи проблеми, произтичащи от предприетите реформи в горския сектор в България. Накратко, те отразяват необходимостта: 

от по-ясна идея, която да лежи в основата, да движи и подкрепя процеса на реформата,, в съчетание с пътна карта с поставени цели за измерване на постигнатото, така че въздействията и резултатите на процеса на реформата да могат да се наблюдават и отчитат по-пълно;

да се предприемат спешни мерки за рационализиране на мрежата от печеливши и губещи предприятия по начин, който гарантира, че ресурсите се разпределят за местата, където са най-необходими и че институционалната уредба е финансово устойчива в рамката на публичните разходи;

да се определят с много по-голяма яснота отговорностите на институциите участващи в реформата, като се поясни кой на кого се отчита, как следва да се управляват и балансират отношенията за отчетност и как да се оценяват резултатите от дейността;

да се разграничат по-ясно отговорностите за регулиране от отговорностите за всекидневното управление на горите и да се вземат ясни стъпки за справяне с проблемите поставяни от корупцията, тайното сдружаване и незаконната сеч в горския сектор;

да се предоставя повече информация за дейността на Фонд “Българска гора” на всички заинтересовани участници, така че да има ясно разбиране за възможностите, които предоставя, както и за ограниченията му;

да подобри дейността на пазара на дървесина, така че да стане далеч по-конкурентен, прозрачен и надежден източник на дървесина, отколкото е към момента, както и да се премахната пречките по отношение на инвестициите при добива на дървесина; и vii


БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ГОРИТЕ В БЪЛГАРИЯ Нетехническо резюме 

да се открият начини за разнообразяване и разширяване на пазарите, например, чрез проучване на нови пазари за екологични стоки и услуги (като въглерод и сертифицирана дървесина).

Тези проблеми насочват към конкретни решения и подходи, които могат да се реализират в краткосрочен и средносрочен план.

viii


България БЕЛЕЖКИ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ГОРИТЕ A.

Въведение

1. Българските гори са изключително важен актив: те предоставят множество екологични услуги, суровини за една жизнена дървообработваща индустрия, заетост в сектора за горски продукти и дърва за огрев на много от хората в селските райони, които имат ограничен достъп до конвенционалните енергийни източници. Около 3 милиона хектара гори се охраняват и управляват от държавата, докато частният сектор управлява още един милиона хектара или приблизително толкова. През последните няколко години българското правителство предприе серия от политически, правни и институционални реформи с потенциално дълбоко въздействие върху горския сектор. 2. Настоящите бележки относно политиката за управление на горите разглежда обхвата и състоянието на някои от тези реформи, както и предизвикателствата, които те поставят за доброто управление на горите. Документът започва с преглед на някои от основните характеристики на програмата за реформи. Той оценява краткосрочното въздействие и някои от неотложните проблеми, които възникват от програмата за реформи, след което очертава някои от средносрочните предизвикателства и рисковете, които ще трябва да се намалят. Разгледани са пролемитеповдигнати от частния сектор и са описани възможностите за подобряване на цялостната дейност на сектора. И накрая, стъпвайки на извлечените поуки от други икономики в преход, завършва с насочване към централния въпрос по отношение на институционалната реформа: кое е онова от институционалната промяна, което наистина има значение когато става дума за горски организации и какво допринася за добрата институционална дейност в горския сектор? 3. Настоящата записка се основава на обсъждания проведени с представители от организации на обществения сектор, частния сектор и гражданското общество в 3-седмичен период през м. октомври 2008 г. Малко бяха възможностите да се прегледа в подробности първоначалният материал като например данни за производството, търговията, или пазара, финансова информация, или трудова статистика, или да се направят свързани с тях анализи. Като емпирично упражнение, констатациите направени тук са дотолкова меродавни, доколкото точно обобщават мненията споделени в тези дискусии. Изказваме благодарност и признателност за интереса и желанието на основните участници свободно да участват в дискусии с екипа на Банката2 по разнообразна гама от теми свързани с горския сектор в България. B.

Основна информация

Горският сектор в България 4. България е разположена на кръстопътя на три широки биоклиматични района – средно европейски континентален, евроазиатска степ и средиземноморски райони. Сложната топография от планински вериги, хълмове, низини и равнини осигурява висока степен на разнообразие от местообитания, от алпийски горски пояси, тревисти низини и речни равнини до комплексите от дюни по Черноморското крайбрежие. Комбинацията от видове местообитания и климатични вариации поддържат високо ниво – едно от най-високите в Европа - на разнообразие и ендемичност на растителни и животински видове.

2

Екипът на Банката се състоеше от Питър Дуиз (ръководител на екипа по задачата, водещ специалист по околна среда), Анна Георгиева (старши оперативен служител), Андрю Митчъл (старши специалист по горите) и Андре Асруд (специалист по въглеродни пазари).


Бележки относно политиката за управление на горите в България

2

Биоразнообразието е особено важно във високопланинската горска зона, която поддържа богата гама оцелели и ендемични биологични видове, датиращи от периодите на терциера и кватернера. Особено важните местообитания включват различните видове гори от клек, бук, кестен и черноморски дъб в странджанските планини. 5. Българските гори покриват 4.1 милиона хектара или около 33% от територията на страната. Около 80% от горите са в планинските райони. Около 85 % от реките и водните пътища на страната извират в горските територии. На широколистните гори се падат 68% от горските площи, а на иглолистните 56% от обема на корен. На иглолистните се падат 32% площ и 44% от обема. Отчетеният годишен добив на дървесина е около 5 милиона кубически метра (но варира през годините), две-трети, от който идва от държавните гори. Годишното увеличение се оценява на 14.1 милиона кубически метра, практически обаче, голяма част от него не е на лице, тъй като е физически недостъпно, или се опазва по екологични съображения (за защита на водосбора или за опазване на хабитатите например). 6. Около 73 процента от добива на дървесина е за горската промишленост, а остатъкът е предназначен да посреща нуждите на местното население от дърва за огрев и за строителство. Процедурата за реституция на държавните гори на техните бивши частни собственици е приключила и не се очаква повече реституция. Три четвърти от горите са държавна собственост, а останалата част е собственост на частни лица, общините и институциите. Политическа рамка 7. В Националната стратегия за устойчиво развитие на горския сектор в България 2003 – 2013 г. са направени усилия да се формулира политиката за горите на България. Макар и приета от Министерския съвет през 2003 г. и широко подкрепена от заинтересованите, тя така и остава без да бъде формално приета от Народното събрание като заявка за националната политика за горите. Стратегията бе преразгледана през 2005 г., за периода 2006 – 2015 г., но отново не бе официално приета от Народното събрание. В резултат на това, виждането за приоритетите на горския сектор е непоследователно, а понякога и противоречиво и липсва ясна дългосрочна или обвързваща политическа рамка, в която да се работи. Същевременно, България е поела няколко международни ангажимента и задължения, които привнасят допълнителни пластове към нейната де факто горска политика. Съвсем наскоро, например, с присъединяването си към ЕС България се ангажира да развива пазара на въглерод като участва в Европейската схема за търговия (ЕСТ), както и да опазва и управлява обширните територии на своите природни местообитания, за да спази Директивите на ЕС за птиците и местообитанията. 8. Националната стратегия се допълва от Стратегическия план за действие за развитието на горския сектор в България (2007 г. до 2011 г.), който описва 5-годишните изисквания за финансиране в сектора и определя етапите на изпълнението. Ако Стратегическият план бе официално приет и разумно финансиран от правителството, той щеше да очертае пътя напред. Но само много малка част от мерките, описани в Стратегическия план, са били финансирани на практика (вероятно едва 10%), така Планът остава само като един стремеж и, евентуално, нереалистична пътна карта за бъдещето. Разминаването между заложеното в Стратегията и Плана и финансовите ресурси, заделени за изпълнението, навежда на мисълта, че рамката на политиката трябва значително да бъде променена, за да бъде приведена в съответствие с мерките, които е възможно да бъдат финансирани. 9. Въпреки слабостите в общата рамка, повечето наблюдатели по принцип са на мнение, че основите на политиката, основополагащи за управлението на сектора, способстват за развитието на икономически жизнеспособен горски сектор въз основа на принципите на многофункционалността и устойчивото управление на горите. Стратегията на правителството е да направи това като се стреми да стабилизира сектора, като поддържа екологично жизнеспособни горски екосистеми, като подобрява „социалните и културни измерения на горите,‟ и като подобрява координацията и сътрудничеството в сектора.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

3

10. В началото на м. юли 2007 г. бяха приети редица коренни институционални реформи със стремежа да се въведат промени в начина на управление на държавния горски сектор. Естествено това не са първите реформи в сектора от началото на икономическия преход – в средата на 1990 години с различен успех бяха приватизирани редица търговски дейности – но тези са най-новите и с най-голямо значение. Преглеждаме въздействията на тези промени, някои от получените обратни резултати, както и обхвата на продължаващия процес на реформата за подобряване на дейността на сектора. C.

Институционални реформи в горския отрасъл и техните последици

Процесът на реформа 11. До средата на 2007 г. отговорностите за държавното управление на горите останаха в Министерство на земеделието и горите, чрез Националното управление по горите. В първоначалните предложения датиращи от 2003г. се настояваше за по-ясно разделение на регулаторните от управленските функции и се препоръчваше учредяването на независима административна структура подчинена на Министерски съвет. В тези предложения се посочваха слабостите заложени в преобладаващата система на управление, която зависеше не само от неадекватно, но и нередовно финансиране от държавния бюджет и се препоръчваше по-високо ниво на финансова независимост за управляващата институция. През 2004 г. бе предприето проучване на институционалното преструктуриране, което установи механизмите за осъществяване на това разделение и изясни въпроса как могат да се подобрят структурите на управление, за да се започнат както търговски дейности, така и управление на обществените активи като например природните паркове. 12. През м. юли 2007 г., беше създадена Държавната агенция по горите (ДАГ), с което отговорността за държавното управление на горите беше прехвърлено на независима агенция подчинена на Министерски съвет. Промените запазиха 3-те нива на структурата за управление на горите, които съществуваха, но сега се състоят от Държавната агенция по горите, 16 регионални дирекции по горите, 141 Държавни горски предприятия (често наричани също “Държавни лесничейства” или “Държавни горски стопанства”) и 37 Държавни ловни стопанства3. Даде се възможност за регистрация на Горските предприятия по търговския закон като финансово независими държавни дружества работещи на търговски принципи, но (като държавни дружества) без възможността да бъдат правно обявявани в несъстоятелност. Според новата система, държавните горски предприятия извършват своята дейност по договор с ДАГ. Управляващият орган за всяко ДГС включва председателят на ДАГ и директорът на всяко едно предприятие. За контролните функции отговарят регионалните горски дирекции. Последващите изменения в Закона за горите, през м. май 2008 г., формализираха процеса на реформата и осигуриха рамката за подзаконовите актове (правилници, наредби, заповеди и т.н.). 13. Институционалните и законови промени предвидиха създаването на национален фонд “Българска гора”, който започна да функционира от м. април 2008 г. Очаква се горският фонд да получава финансиране от редица източници, включително процент от продажната цена на дървесината, различни такси и глоби, както и пряко финансиране от ДАГ, международни дарители, частния сектор и други публични частни спонсори. В законодателството е предвидено горският фонд да се използва за голям набор от дейности, включително залесяване, строителство на горски пътища, сертифициране на горите, инфраструктура и оборудване, отчуждаване на земи и други дейности приложими за горските предприятия и одобрени от Управителния съвет на горския фонд. Макар според закона за създаване на Фонд “Българска гора” да е предоставена важната възможност за прехвърляне на останалите средства от една 3

Държавните ловно-стопански райони, наричани преди Държавни дивечовъдни станции бяха създадени като независими финансови дружества през 2003 г. Дивечовъдните станции бяха сформирани от лесничейства с добър потенциал за събиране на приходи както от горските, така и от ловните си ресурси.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

4

финансова година към следващата, това е в разрез със Закона за държавния бюджет, който се ползва с по-голяма сила. Неотложни проблеми произтичащи от процеса на реформа 14. Създаването на мрежата от 141 горски предприятия стана без пълното отчитане на тяхната финансова жизнеспособност или капацитета на персонала на ДГС да поеме управлението по търговските условия. По непотвърдени данни се предполага, че само една трета от ДГС се очаква да излязат на печалба и да могат да реинвестират в своите дейности, друга една трета най-вероятно ще излязат на нула, а останалите предприятия няма да могат да покрият своите разходи. Правната рамка не предвижда прехвърляне на приходи от печелившите към губещите ДГС, и единственият явен механизъм за преразпределение на приходи в момента е Фонд “Българска гора” – който обаче, не е бил замислен или предвиден за разпределителен механизъм от този вид и не може да се използва за покриването на ежедневните текущи разходи, режийни или заплати. 15. Нараства консенсусът, че този проблем ще трябва спешно да се разреши. Твърде възможно е да възникне финансова криза, тъй като най-нежизнеспособните ДГС няма да могат да платят на работниците си, както и поради нарастване на стимулите за ликвидиране на активите на отделните предприятия във финансово затруднение. Резултатът би могъл сериозно да подкопае по-дългосрочната работоспособност на сектора. Като междинна стъпка за планиране, както и за да разбере по-добре обхвата на проблема, ДАГ е поискала от всяко предприятие да подготви насрещни финансови планове обхващащи следващия 2 –годишен период, които се очаква да бъдат готови до м. декември 2008 г. Характерът на ДГС и ДЛС като държавни структури, които не могат да бъдат обявени в несъстоятелност, обаче, означава, че заплатите ще трябва да бъдат покрити във всички случаи със сума от държавния бюджет, която, както може да се предположи, ще бъде прехвърлена от ДАГ. В крайна сметка, обаче, това не е начин за управление на обществени разходи: ако ще се заделят пари за горския сектор, те трябва да бъдат планирани и предвидени в бюджета предварително, въз основа на целите на горската политика, а не като мярка за извънредно финансиране. 16. Има две характеристики, които особено засягат финансовата жизнеспособност на ДГС: степента/качеството на техните горски активи и техните възнаграждения. Ако се приеме, че държава стопанисва около 3 милиона хектара гори чрез 141 ДГС и 37 Държавни ловни стопанства, всяко стопанство би било отговорно средно за по-малко от 20,000 хектара. Като единица за управление, това е малко, и съществува аргумент за окрупняване на ДГС в поголеми търговски дружества просто за да се постигнат по-големи икономии от мащаба (което ще помогне да се намалят разходите за заплати и други режийни разходи). И макар че консолидацията може да помогне за разрешаване на някои от проблемите, малко е вероятно това да подейства като панацея за държавния горски сектор като цяло. 17. Част от проблема е свързан с качеството на продуктивните горски активи за всяко едно предприятие – проблем, който окрупняването няма да разреши. В някои райони преобладаващият вид гори са насаждения и на обширни територии те са относително в младите възрастови категории. Тези насаждения имат високи постоянни разходи (дейности за охрана, разреждане и поддръжка) и ниски приходи, и тяхната потенциална финансова жизнеспособност в близко бъдеще е ограничена. Дори ако ДГС стопанисващи тези насаждения са в състояние да задържат своите приходи, те няма да могат да реинвестират, или да разгърнат съществено своите дейности. Други предприятия управляват големи територии продуктивни гори и могат да ползват разнообразни източници на доход от ловни дейности. Те не само могат да реинвестират, но и да плащат на своите служители по-високи заплати. Всички тези дейности са разписани от новото законодателство: печалбите и загубите не могат да се прехвърлят между предприятията за изравняване на положението. 18. Еднакво проблематичен е характерът на планиране на управлението на горите. Плановете за управление на горите (ПУГ), по традиция са основани на фундаментални лесовъдски принципи, а не непременно на здрави търговски или стопански принципи. ДГС и


Бележки относно политиката за управление на горите в България

5

ДЛС са задължени според законодателството да следват стриктно плановете за добив и развитие, така както са одобрени в ПУГ. Мерките в ПУГ, които от всяка гледна точка биха били считани за добро управлението на горите, понякога може да не са много разумни като добри бизнес практики.4 19. Например, обикновено в ПУГ се определят графици за добив, независимо дали е на лице, или не добър пазар за дървесината, дали има достъп до дървения материал и дали пазарната цена покрива производствените разходи. Всяко отделно предприятие следва да има необходимата гъвкавост да не предлага дървесина на пазара, ако счита, че продажбата й не е икономически обоснована. 20. Залесяването може да е добра публична инвестиция, ако има притеснения относно контрола на почвената ерозия, или дългосрочните доставки на дървесина. ПУГ често определят графици за засаждане и планове за залесяване, които принуждават предприятието да прави тези инвестиции. Но това не помага на крайния резултат на предприятието в краткосрочен или средносрочен план, тъй като просто увеличава постоянните разходи, а и изисква съществени инвестиции. Последното нещо, с което трябва да се занимава едно зле работещо ДГС е залесяване, но изглежда това е политиката, която се насърчава с планираното използване на Фонд “Българска гора”, както и очакванията на част от тези предприятия, че залесяването ще разреши проблемите им с паричния поток. 21. Вероятно най-важното тук е да не се позволи приоритетът даден на търговската жизнеспособност да стане основание за подкопаване на екологичната устойчивост, нито да се позволи засилването на вече значителните заплахи към биоразнообразието в България. В някои от горите просто не бива да се прави дърводобив в големи размери, поради тяхната важност като основни естествени местообитания, или поради тяхното значение за речния водосбор. Ако се постави ударение на разгръщането на търговските дейности, този факт лесно може да бъде пренебрегнат. Някои наблюдатели наистина се опасяват, че сегашните институционални реформи биха могли да доведат до цялостно разрушаване на горите имащи важна екологична стойност. 22. Други неотложни проблеми произтичащи от процеса на реформата. Те включват въпроси във връзка със степента до която ДГС наистина могат да се ползват с автономност по отношение на другите държавни структури. Например, Търговският закон би трябвало да позволява на отделните ДГС да сключват договори с частни партньори, или да вземат заеми за да покрият неравномерния си паричен поток, но, по разбираеми причини, ДАГ е разпоредила, отделните ДГС да не сключват договори без нейното одобрение. Около една четвърт от горите в България са частна собственост, но ДГС продължава да упражнява различни функции на контрол върху частните гори. Това е предвидено в рамката на ДАГ, която освен отговорностите си за сключване на договори с ДГС за управление на държавните гори, очевидно също така носи отговорност за „стопанисване и управление‟ на частните гори. Макар целите на реформата да бяха да отдели контрола от функциите за управление, този вид припокриване на отговорности прави положението объркващо и създава истински конфликт на интереси. 23. Просто от административна гледна точка, идеята всяко едно отделно ДГС/ДЛС да може да работи със свои собствени структури на управление, системи на счетоводство и отчетни рамки, както е предвидено по търговския закон изглежда страшна. Без по-нататъшни навременни реформи и създаване на ясни структури за управление и функции за надзор, малко вероятно е ДАГ да се справи с прилагането или надзора на дейността по договорите, които е сключила с ДГС.

4

Това не означава разбира се, че не могат да се изработят ПУГ с по-голяма търговска ориентация, просто в България няма такава традиция. Така например, огромни частни гори в САЩ се управляват като се прилагат солидни финансови принципи описани в плановете за управление на горите.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

6

24. Като се вземат под внимание спешните проблеми възникнали в резултат от институционалната реформа, има един много кратък срок, в който има възможност да бъдат отстранени тези съществени предизвикателства. Изборите и законодателният график също поставят особени предизвикателства за постигането на консенсус по отношение на пътя, който да се следва. Същевременно, ако действията се забавят, това може да ускори настъпването на финансова и институционална криза, която в крайна сметка би имала политически последствия. В много отношения, целта на България е да се стреми към едно пост-политическо бъдеще за своите гори, при което решенията за управлението на горите се правят по начин отразяващ желанието по-скоро за развитието на тяхната дългосрочна екологична, икономическа и социална жизнеспособност, отколкото на потенциал за незабавни икономически или политически печалби. 25. В таблица 1 са обобщени някои от намеренията и резултатите от реформата в горския сектор в България и са отразени възможностите за подобряване на процеса на реформи. Таблица 1 Намерения и резултати от реформата в горския сектор Как може да се поправи Намерения Резултати Въздействие това? Въвеждане на Реформите Риск нито един от Да се започне процес за реформи в стартират през участниците да не е разработване на идейно горския сектор в 2007 г., но без достатъчно мотивиран да становище и пътна карта за подкрепа на много дискусии или прегърне реформите, реформата, с широко участие развитието на обществено поради липса на на обществения сектор и един обсъждане. Няма споделено виждане, ясна гражданското общество. икономически широко политика, или пътна Отличителни белези на жизнеспособен разбирателство или карта. Няма установени подобен процес следва да горски сектор яснота и пътна резултати, които да могат бъдат консултациите, основан на карта позволяваща да се наблюдават, за да се отчетността и принципите на контрол на процеса определи дали процесът разпространението на многофункционал на реформата. на реформа е успешен. информация. ността и устойчивото управление на горите. Отделяне на Създаване на ДАГ. Отделянето на Ограничаване на управлението от Най-вече финансова контролните функции от отговорностите на РДГ отговорностите за автономност и управлението е непълно. единствено до контрола на регулация, за да дейност на ДГС и РДГ имат конфликт на ДГС и ДЛС и изключване на се ограничи ДЛС като интереси при регулацията отговорностите за надзор на конфликта на търговски и до известна степен при частния сектор или други интереси, дружества. управлението на функции по управлението. осигуряване на Контролни функции публични и частни Създаване на наистина състезателност и за регионалните горовладелци. Липса на независима институция за подобряване на дирекции по горите. капацитет за независим надзор на всички категории контрола и надзор. горовладелци. Подобряване на надзора участието на гражданското общество в независимия контрол на горите.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

7

Таблица 1 Намерения и резултати от реформата в горския сектор Как може да се поправи Намерения Резултати Въздействие това? Подобряване на Има вероятност Територии с финансово Създаване на механизъм за възможностите за някои ДГС и ДЛС по-непродуктивни активи прехвърляне на ресурси от финансиране, да станат (насаждения и защитени печеливши към губещи ДГС и позволявайки на неплатежоспособни естествени ДЛС. Осигуряване на горските защото не могат да местообитания) има адекватно бюджетно предприятия да бъдат конкурентни, вероятност да пострадат финансиране за най-спешно задържат предвид степента на от недостиг на необходимите инвестиции, приходи, а не да горските активи с инвестиции и като напр. горски пътища, разчитат на които разполагат. пренасочване на контрол на пожарите, формално Слабата рамка на персонала, или в залесяване и опазване на разпределени политиката спрямо противния случай, може природата. средства от частните да пострадат от Подобряване на държавния горовладелци ги прекомерен добив по политическата рамка за частни бюджет. поставя в начин несъвместим с горовладелци. неравностойно практиките за добро положение да се управление на горите. конкурират. Управлението на горите частна собственост се влошава. Осигуряване на Създаване на Фонд Неправилно разглеждан Да се гарантира, че механизми за “Българска гора” с като механизъм за участниците са по-добре горски богат потенциал на преразпределение на запознати с ограниченията на инвестиции източници за ресурси, но нямащ Фонд “Българска гора” и финансиране и възможност да финансира разработване на алтернативни финансови постоянни разходи. финансови механизми за отговорности. Законът за държавния посрещане на нуждите, които бюджет ограничава не могат да бъдат обслужени възможността за от Фонда. Това най-вероятно прехвърляне на приходи ще изисква бюджетно от една година към финансиране за сферите, в следващата. които са необходими Финансирането не е неотложни инвестиции, като достатъчно за да отговори напр. горски пътища. на нуждите на слабо представящите се ДГС и ДЛС или за задоволяване на легитимни публични функции (горски пътища, горски вредители, контрол на горските пожари, опазване на природата). Вероятност за влошаване на финансовото състояние на слабо представящите се ДГС, ако в резултат от инвестициите се повишат постоянните разходи. Подобряване на ДГС и ДЛС имат Управлението на ДГС и Необходимост да се въведат стратегическото и ограничен ДЛС не се оптимизира за институционални стимули за бизнес капацитет за да отрази стопанските екологично устойчивото планирането на дейност във връзка принципи (и може би не управление на горите и в ниво ДГС и ДЛС с тази отговорност. следва да се оптимизира с някои случаи, където Плановете за тази цел пред вид). естествените местообитания управление на Екологичните цели на са заплашени от прекалена горите не се управлението на горите и експлоатация, да се снеме основават на бизнес опазването на ударението от търговската


Бележки относно политиката за управление на горите в България

8

Таблица 1 Намерения и резултати от реформата в горския сектор Как може да се поправи Намерения Резултати Въздействие това? принципи и така местообитанията се ориентация на ДГС и ДЛС. възпрепятстват омаловажават поради Евентуална нужда да се капацитетът на фокуса върху търговските централизират отговорностите някои ДГС да принципи. за бизнес планиране с цел да осъществяват се рационализира рамката за приходи и да имат приходи/разходи и да се стопанска или установят критерии и търговска стандарти за изпълнението. ориентация. Място за по-голяма институционална интеграция/консолидация така че разходите/ползите да могат да се разпределят пошироко сред ДГС/ДЛС. Насърчаване на Разрешаване на Злоупотреби с Забрана на промяната на консолидацията замени на земи за процедурата за замяна на земеползването без на разпокъсаните насърчаване на земи, главно за търговски екологична оценка. горовладелци при консолидацията цели, придружени от Подлагане на пълен и горите, които не значително ощетяване на прозрачен преглед и са държавна държавата подобряване на механизма за собственост оценка.

Справяне с положението през следващите шест месеца 26. Един от проблемите на процеса на реформата до момента е, че вероятно последователността не е оптимална. Макар че в проучването за преструктуриране от 2003 г. се даваха известни насоки за това как горските институции биха могли да подобрят своята финансова жизнеспособност, много неща се промениха оттогава насам, включително присъединяването към ЕС, широката пазарна либерализацията и по-нататъшното отваряне на пазарите. Предвижда се през м. ноември 2008 г. да се направи пълен и подробен секторен анализ, за да се осигурят насоки за по-нататъшните реформи . Много вероятно е предлаганият секторен анализ (който ще бъде предприет от ЕБВР с финансова помощ от правителството на Австрия), да осигури аналитичната рамка за адресиране на въпросите свързани с консолидацията на ДГС, възможностите за подобряване на финансовата жизнеспособност на слабо представящите се ДГС, обхватът за подобряване на надзора на ДГС, както и функциите по контрол и управление могат ясно да се разграничат, за да се подобри прозрачността, отчетността и институционалната дейност. D.

Средносрочни предизвикателства и намаляване на риска в процеса на реформата

Подобряване на процедурите за консултации 27. Към момента, консултациите за процеса на реформата със заинтересованите страни извън държавните горски предприятия (и спорно е доколко дори и в тях) са доста ограничени. Законът за изменение и допълнение на Закона за горите приет през м. април 2008 г. и предложенията за преструктуриране на Националното управление по горите (НУГ) в Държавна агенция за горите (ДАГ) например, бе написан очевидно с много малко консултации. Това остави основните заинтересовани лица (например екологичните НПО, промишлеността, някои работодатели) с чувството, че техните мнения не са адекватно оценени, че основателните им тревоги не са разгледани както трябва и че мотивите за промените са повече политически, отколкото от полза на горите или за сектора като цяло. 28. Слабият процес на консултации често създава повече проблеми, отколкото разрешава, като например когато консултациите със заинтересованите са повърхностни,


Бележки относно политиката за управление на горите в България

9

процесът не успява да идентифицира потенциалните проблеми – и решения – по време на реформата и преходния етап и често възниква необходимостта законодателството и наредбите да се променят впоследствие, за да бъдат обхванати тези проблеми. Това може да се окаже както скъпо, така и трудно;

процесът не успява да изгради доверието, което е необходимо между различните групи от заинтересовани страни, за да се постигнат реалистични и взаимно договорени резултати;

може да се породи усещането, че процесът на реформа по-скоро ще влоши положението, вместо да го подобри.

29. Поради това е спешно необходимо както да се поправи впечатлението и със заинтересованите участници действително да се направят консултации, така и те да са поцялостно ангажирани да подпомогнат да се определи формата и характера на реформите и да се повиши нивото на информираност за промените, които се правят и предлагат. Има нужда от един публичен документ на разположение, който да описва промените към днешна дата, както и бъдещите промени предстоящи в краткосрочен и средносрочен план. Има необходимост да се поднови диалога с основните участници. Повишаването на прозрачността ще доведе до спечелване на повече привърженици, мотивация и разбиране на процеса. Задълбочаване на процеса на реформата Увеличаване на капацитета за стопанско управление и планиране 30. Макар че държавните горски стопанства (ДГС) и държавните ловни стопанства (ДЛС) са регистрирани като независими дружества държавна собственост, някои от участниците са загрижени, че тези дружества все още се контролират от традиционната йерархия и далеч не са независими. Директорите на ДГС неформално се отчитат на директорите на регионалните горски дирекции (РДГ ) на ДАГ. Директорите на ДГС се назначават от председателя на ДАГ, а разходите на ДГС, плащани от бюджета на ДАГ, се контролират от РДГ. Една от ползите от създаването на икономически независими ДГС би трябвало да бъде те да могат да проявят своята инициатива за развиване на търговски дейности. При това сегашното ниво на контрол и надзор вероятно инициативата да се направи това ще бъде задушена. 31. ДЛС и ДГС трябва да връщат част от приходите си от продажба на дървесина на ДАГ като налог, а нивото на този налог варира както в зависимост от размера и качеството на продукта, така и от вида на метода за продажба на дървесината. Към момента нивото на налога при продажби на дървесина на корен е при много по-високи ставки отколкото на дървесина от склад. Резултатът от това е, че повечето управители на ДГС са принудени да продават повечето от своята дървесина от склад. Макар може би да има много причини да се насърчават продажбите от склад, в противоположност на продажбите на корен, това все пак е решение, което следва да се вземе на ниво ДГС, от управителя на ДГС, тъй като може да има случаи когато продажбите на корен да са много по прагматични.5 32. Преди дейностите на повечето директори на ДГС бяха финансирани от държавния бюджет и те не са запознати с начина на функциониране на едно търговско дружество, където

5

Аргументът в полза на продажбите от склад по принцип е, че позволяват на ДГС по-голям контрол върху продажбите на дървесина и в резултат от това, дава възможност да се реализират поголеми приходи. До известна степен, това е резултат от по-широките проблеми с незаконната сеч. Ограниченията на подхода са, че складовите депа рядко могат да поберат достатъчни количества, за да отговорят на мащабно търсене, а използването на складове увеличава цената франко завод поради удвоените разходи за манипулиране (транспортиране от гората до депото, а след това от депото до завода). Освен това, ограничаването на продажбите на корен може да обезкуражи големите купувачи да инвестират в оборудване за дърводобив.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

10

разходите трябва да се финансират от приходите. Тази липса на стопански опит има вероятност да доведе до увеличение на експлоатационните проблеми и пропуснатите търговски възможности за някои от новите ДГС. Спешно е необходима програма за обучение и изграждане на капацитет за бизнес планиране, търговско управление и счетоводство. 33. При наличието на 178 ДГС и ДЛС, всяко със собствена финансова система и програма за продажба на дървесината, заинтересованите участници се притесняват, че няма как да има голяма прозрачност и че вероятно ще е трудно да се контролира отчетността. Завършване на процеса на реформата 34. Макар че основните законодателни актове са на лице, част от подзаконовите актове все още не се изготвени. До м. юни 2008 г., 90% от ДГС и ДЛС са регистрирани като независими субекти. На този етап не е ясно какви реформи се планират все още. 35. В светлината на несигурната финансова жизнеспособност на някои от ДГС, малко е вероятно голям брой от тях да се нуждаят от ликвидиране или сливане с по-големи и пожизнеспособни ДГС. Персоналът на някои от по-малко жизнеспособните ДГС изглежда просто изчаква да види как ще се развият нещата. Тъй като ДГС не могат да банкрутират, съществува впечатлението, че заплатите ще се изплащат независимо дали ДГС може да генерира достатъчно приходи или не. Процесът на ликвидация и консолидация трябва да се планира внимателно. Ако се остави да се развива по естествен начин, могат да възникнат сериозни проблеми. Те може да включват проблеми свързани с нарастването на дългове, невъзможност да се изплащат заплати на персонала, трудови спорове, увеличаване на случаите на незаконна сеч и/или корупция, невъзможност да се изпълнят договорни задължения към другите участници и недостатъчно възможност на ДГС да осигури обществени ползи и услуги, и защитни функции. 36. Много от заинтересованите участници се на мнение, че макар някои от реформите да са добри по принцип (като напр. теоретичното разделение на контролните функции от управлението на имуществото на държавните гори), положението може да се влоши, ако процесът не бъде завършен. Рационализация на бюджетите за горския сектор 37. Общото ниво на финансиране за държавния горски сектор, и преди и след реформите, си остава приблизително същото. Преди промените, финансирането от държавния бюджет беше повече или по-малко равно на общия приход от продажби на дървесина (приблизително 110 милиона лева на година). Сега секторът трябва да се самоиздържа от продажби на дървесина, като основните разлики са, че печелившите предприятия могат да задържат поголям дял от прихода за собствени инвестиции. Определя се налог (тарифна такса) за финансиране на Държавната агенция по горите и дял за Фонд “Българска гора”. Всичко това означава, че по-малко икономически жизнеспособните ДГС ще имат значително по-малък достъп до средствата влизащи в сектора. Нужен е анализ за да се изготви план, който да разгледа проблема как могат кръстосано да се финансират ДГС, или как да се мобилизират и справедливо разпределят допълнителни държавни субсидии в подкрепа на сферите, където има необходимост да се предоставят повече обществени стоки и услуги от държавните гори. Грижа за глобалните и обществени ползи 38. Горите осигуряват разнообразни стоки и услуги, които не се търгуват на традиционните пазари, като например защита от ерозия, опазване на водните басейни, управление на биоразнообразието и т.н. Разходите за тези управленски услуги (за обществено благо) може да е висока. Няма систематичен начин за компенсиране на ДГС за тях. Тъй като горските предприятия би следвало да са финансово независими, съществува риск важни обществено полезни функции да не получат достатъчно финансиране и да създават затруднения на финансовата жизнеспособност на ДГС.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

11

39. Необходим е анализ с цел: i) да се установи случай по случай основата за обществено полезните функции, които ДГС и ДЛС изпълняват, или би трябвало да предоставят; ii) да се разработят норми и стандарти, които отразяват действителните разходи за предоставянето на тези услуги; и, iii) да се разработят средства за изрично договориране и финансиране на ДГС и ДЛС за предоставяне на услуги, като се използват всевъзможни финансови механизми. 40. Има възможности за достъп до този вид финансиране, когато така наречените „обекти от обществен интерес‟ по Директивата за местообитанията на ЕС, попадат в границите на ДГС или ДЛР. Наистина, фактът, че ДГС и ДЛС имат правен статут по търговския закон, може да увеличи техните шансове за достъп до тези средства. След всичко казано, трябва да се посочи, че има данни от източници в ЕС, че прякото финансиране за опазване на местообитанията може да противоречи на регламента на ЕО за предоставянето на държавна помощ – въпрос, който ще трябва да бъде проучен и разрешен като част от процеса на реформи. Разработване на по-ясна стратегия за използване на Фонд “Българска гора” 41. Фонд “Българска гора”, създаден по Закона за изменение и допълнение на Закона за горите от 2007 г., зависи от приходи от множество източници. Те включват пряко финансиране от ДАГ, глоби за нарушения на Закона за горите и отчисления от цените на дървесината представляващи процент от приходите от продажби на дървесина, наред с други източници. Фондът започва да функционира през м.април 2008 г. Фонд “Българска гора” се управлява от 11-членен съвет, който решава как да се изразходват средствата. Сегашните приоритети включват залесяване (всички предложения към днешна дата за 2008 г. са за залесяване), управление на горите, сертифициране и придобиване на нови горски райони. При липсата на одобрена Национална политика и стратегия за горите съществува риск средствата да не бъдат разпределени за областите от първостепенно значение. (Наистина, въобще не е ясно защо се дава приоритет на залесяването, когато може да се спори, че би трябвало да се даде по-висок приоритет на осигуряването на икономически жизнеспособни ДГС). Освен това има мнение, че дейностите по залесяване може да помогнат да се адресират проблемите с ликвидността, с които се сблъскват по-малко жизнеспособните ДГС. 42. Три са въпросите, които възникват от непосредствените планове за използване на Фонд “Българска гора”. На първо място, залесяването, като краткосрочен приоритет за използването на фонда, увеличава постоянните разходи на предприятията за поддръжка и охрана, без каквито и да било непосредствени изгледи да увеличи приходите им. Резултатът ще бъде, че финансовата жизнеспособност на слабите ДГС ще бъде допълнително подкопана. 43. Фонд “Българска гора” работи в съответствие със Закона за обществените поръчки и отговаря за договорирането на дейностите, които се очаква да финансира. Това поражда втори въпрос, че горските предприятия, които се обърнат към фонда, всъщност няма да бъдат допуснати като приемливи участници в търговете за услугите, които ще се осигуряват със средства от Фонд “Българска гора”. Структурата на фонда и очакванията на ДГС да финансират своите дейности като използват фонда повдигат някои ясни въпроси за потенциала от конфликт на интереси. 44. Горското законодателство предвижда възможността за задържане на непохарчените приходи и прехвърлянето им към следващата бюджетна година. Това поражда третия въпрос, че тази практика е несъвместима със законодателството за публичните разходи. Във всеки случай, целевите приходи от вида предвиден във Фонд “Българска гора” не са съвместими с преобладаващите добри практики за управление на публични бюджети и това е въпрос, който трябва да бъде разрешен с предстоящите в най-скоро време реформи. Укрепване на рамката за регулация и контрол Изясняване на ролите на държавните горски институции 45. Необходимо е ролята на новите институции да бъде по-ясно дефинирана. Очевидно е, че много от старите взаимоотношения между Националното управление по горите и


Бележки относно политиката за управление на горите в България

12

Регионалното управление по горите, и бившите горски предприятия все още съществуват, независимо от факта, че се предполага, че новите ДГС и ДЛС са независими субекти. Това ще доведе до риска ДГС и ДЛС да не успеят да се възползват в пълна степен от икономическите и пазарни възможности. 46. Една от оригиналните цели на първоначално предложените реформи през 2003г. беше ясно да се разграничат функциите за контрол и регулация от функциите по текущо управление на горите. В сегашната институционална структура това не е направено. 47. Вероятно ще е полезно да се каже точно какво имаме пред вид под функции за контрол и регулация. Виждаме два вида функции. На първо място, конкретните ДГС носят отговорност по търговския закон да управляват и опазват своите запаси и инвентар. Техният интерес като търговско дружество трябва да е подобряване на своя финансов резултат, а също чрез ограничаване на измамите и корупцията да се опитат да получат най-високите и най-добрите цени за своята продукция на един конкурентен, свободен и прозрачен пазар, както и да търсят начини да увеличат стойността на своите активи (т.е. на своите гори). В този смисъл, конкретните ДГС трябва да охраняват своите гори, да управляват своя инвентар, да използват пазара за да извлекат максимална полза и да упражняват контролни функции върху собствената си дейност. 48. На второ място, има по-широки функции на регулация и контрол, за които отделният орган обичайно носи отговорност, независимо от вида на собственост на горите – публична или частна. Те включват отговорности за осигуряване на съответствието на Плановете за управление на горите на нормативната рамка, за контрол на изпълнението на ПУГ според описанието и регулацията, за осигуряване на прехвърлянето на данъците дължими на държавата и за изпълнение на мерките с цел прозрачното, конкурентно и ефективно действие на пазара. Има и допълнителни отговорности за справяне с незаконната сеч, корупцията и тайните споразумения (в някои страни бяха създадени независими органи за надзор на горите, които да изпълняват тази роля). Множество институции (особено ДАГ и Регионалните дирекции по горите) изглежда изпълняват тези отговорности, освен че упражняват управленски пълномощия над ДГС и ДЛР. Взаимоотношенията между ДГС и ДАГ се определени в договора между двете страни и има ясни контролни функции, които са описани в този договор. Независимо от това, има много други регулаторни отговорности, които излизат извън тези договорни взаимоотношения, независимо от собствеността на горите. Например, трябва да има ясен и независим орган за регулация и контрол, който да отговаря за частните и общински гори. 49. Към момента изглежда ДГС изпълняват контролни функции и върху частните горовладелци – като одобряват и проверяват плановете за управление, издават разрешения за сеч и транспортиране на дървесината . Освен факта, че като търговски дружества, те би трябвало да таксуват услугите предоставяни на частните горовладелци, тяхното участие в изпълнението на контролни функции по отношение на основните им конкуренти в частния сектор представлява конфликт на интереси. Там където ДГС/ДЛС се конкурират за едни и същи пазари, контролната функция не се възприема като справедлива от частните собственици. 50. Има допълнителен проблем, който също следва спешно да се разреши. Макар че не е извършена диагностична работа по случаите на нелегална сеч, има едно дълбоко вкоренено мнение в организациите на гражданското общество, че корупцията в горския сектор е ендемична. Различни НПО споменаха пред мисията, че техните собствени проучвания показват, че това мнение е много широко разпространено. Широко разпространено е и безпокойството за легитимността на така наречените “заменки” (описани по-долу), които изглеждат законни, но подкопават жизнеспособността на важни природни местообитания. За да бъдат успешни институционалните реформи и за да се схващат те като успешни от обществеността и заинтересованите страни, ще трябва да се вземат мерки по въпросите свързани с незаконната сеч и корупцията по един активен, открит и прозрачен начин.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

13

Справяне с проблема за консолидация на горите 51. Наскоро, в усилията си да насърчи консолидацията на разпокъсаната собственост върху горите, които не са държавна собственост, правителството позволи замяната на малки парчета недържавни гори за алтернативни по-големи граничещи с масиви държавни гори със същата обща площ или номинална стойност. Някои от предприемачите злоупотребяват с това като заменят частни за държавни гори в близост до райони с висок потенциал за развитие в близост до морските и ски курорти. Веднага след придобиването се търсят начини за формални промени в характера на земеползването, след което собствеността или се разработва, или продава за развойни цели. Очевидно държавният горски сектор или губи значителни суми пари (оценявани от НПО на стойност около € 0.5 милиарда) или се разрушават гори важни от екологична гледна точка. Принципът за консолидация на собствеността на горите е прагматичен и разумен. Практиката обаче, да се позволява изменение на земеползването, след консолидацията трябва да бъде прекратена. Ако държавните гори ще се продават за развойни цели, тогава те би следвало да се продадат в полза на държавата и трябва да бъдат подложени на съответния преглед и публично предоставена екологична оценка. Използване на екологичната оценка за подобряване на резултатите от управление на горите 52. По Европейското законодателство, правителството трябва да вземе категорично решение дали земята залесена или обезлесена с цел да бъде променена за друг вид земеползване, подлежи или не на екологична оценка (ЕО). Въобще не е ясно дали това решение се взима по систематичен начин (регламентите на ЕО позволяват определянето на прагове), и изглежда, че законосъобразността е до голяма степен ад хок. 53. При съществуващите практики, Екологичните оценки се изготвят от инвеститора, което означава, че за да бъдат обективни е необходимо МОСВ и другите заинтересовани участници да направят подробен и критичен преглед. Превръщането на Защитени територии в туристически разработки очевидно би следвало да се оспорват от една Екологична оценка. Без реализацията на силни ЕО и законодателно изменение за предотвратяване на промени в характера на земеползването след консолидация, съществува риск да продължи промяната в предназначението и да бъдат загубени екологично значими горски територии. Подобряване на горския кадастър 54. Много от границите на горите не са ясно обозначени или на картите, или в документите за собственост. С увеличаване на търговската активност на ДГС/ДЛС и на частните горовладелци, споровете за границите и собствеността ще нарастват все повече. Неотложен е проблемът със завършването на горския кадастър, за да се гарантира яснотата коя институция или собственик за управлението на кои гори отговаря. Докато издаването на документи за собственост сами по себе си, за стопанствата управлявани от ДГС ДЛС е проблематично (тъй като ДГС са единствено орган за управление, а не институция собственик), то си остава явна необходимост за частните горовладелци, които ще могат да купуват и продават имотите за целите на консолидацията и за да подобрят икономиите от мащаба. E.

Какво иска частният сектор?

55. Една четвърт от българските гори са частна собственост: на физически лица (10%), на общините (12%), и на институции (2%). Макар че общинските гори могат да представляват доста големи масиви, частната собственост е разпокъсана и обикновено площта на отделните парцели е по-малко от един хектар. Частният сектор има четири основни безпокойства за сегашното състояние на горския сектор и за въздействието на процеса на реформи. 56. На първо място, политиката по отношение на частните горовладелци е слаба, или напълно липсва. Фактически няма налична политическа рамка, която да отчита значимостта или жизнеспособността на частните горовладелци. Същото, повече или по-малко се отнася и до горската промишленост. Вниманието насочено изцяло върху държавната собственост върху


Бележки относно политиката за управление на горите в България

14

горите и процесът на реформите, подкрепящ установяването на ДГС като търговски дружества, до голяма степен маргинализира ролята на частните горовладелци. 57. На второ място, има опасения, че сегашната институционална структура не успява да отдели достатъчно ясно функциите по контрола от управлението и че управленските структури (ДГС) упражняват контролни функции върху частните горовладелци. Наистина, ДГС/ДЛС изпълняват контролни функции върху частните горовладелци, и в някои случаи осигуряват охрана и поемат роля за одобряване и проверка на плановете за управление, издават разрешения за сеч и транспортиране на дървесината. В някои области, където ДГС/ДЛР се конкурират на същите пазари, е съвсем ясно, че контролната функция е несправедлива и представлява съществен конфликт на интереси. Вече има доста случаи, в които се твърди, че разрешенията за сеч, издавани от ДГС се бавят по начин, на който липсва прозрачност. 58. На трето място, отрасълът е сериозно загрижен за начина, по който се определя цената на дървесината и тя се пласира на пазара. Голяма част от пазара изглежда е настроен към нуждите на малки, местни потребители на дървесина. Но на национално ниво, горският отрасъл се доминира от малко на брой големи играчи. По-малко от 10 големи купувачи купуват около 35% от дървесината предлагана за продажба от ДГС/ДЛС. Тези купувачи се нуждаят от гарантирани доставки на големи обеми, обикновено по-малки по размер трупи подходящи за целулоза. Някои от тези големи купувачи се нуждаят от около един милион кубически метра на година. Достъпът до гарантирани доставки на дървесина са възпрепятствани поради: 

чести търгове, на които се предлагат за продажба малки количества дървен материал на пръснати из страната места; има 180 ДГС/ДЛС като много от тях организират до 20 търга на година, и често предлаганото за продажба еднократно количество е по-малко от 1000 м³ ). И докато това е добре дошло за малките, местни дървообработващи предприятия, то оскъпява разходите на по-големите в отрасъла.

липса на алтернативни конкурентни методи за продажби на дървесина. Тъй като по системата на облагане на ДАГ с преференции се ползват търговете на добита дървесина държана на склад или край пътя; продажбите на дървесина на корен или дългосрочните договори не се насърчават; складовете рядко могат да поберат достатъчно количества, за да отговорят на търсене от голям мащаб, а използването на складове увеличава заводската цена поради двойните разходи по преноса (транспортиране от гората до склада, а след това преместване от склада до фабриката);

макар че търговете се провеждат в съответствие със законодателството за възлагане на обществени поръчки, те не се регулират ефективно. Има непоследователност в публичното уведомяване за търговете. резервните цени не обслужват целта за стабилизиране на цените; има данни, че липсва прозрачност и тайни споразумения между купувачите и между купувачи и продавачи на пазара;

59.

Поради тези причини някои от големите купувачи:

влизат в споразумения за покупка с ДГС, които не са нито прозрачни, нито конкурентни, ограничават приходния потенциал за ДГС и увеличават впечатлението, че секторът е силно корумпиран;

увеличават собствените си запаси от гори, като купуват от общините и частните собственици, за да си гарантират стабилни доставки от собствените си гори през цялата година;

внасят дървесина от Румъния, Украйна и Русия (макар че има излишък от дървесина, която може да бъде добита в България).

60. Очевидно независимите отскоро горски предприятия трябва да развиват своите пазари, за да увеличат максимално възвращаемостта си, да подобрят своята ефективност и да стабилизират паричните си потоци. Това означава, че те трябва да култивират пазари на едро, както и пазари за по-дребни купувачи . За да се направи това, е необходимо да се разработи


Бележки относно политиката за управление на горите в България

15

един прагматичен и организиран подход към пласмента на дървесина, който е справедлив както за продавача, така и за купувача, да е справедлив, състезателен, и все пак достатъчно гъвкав за да се настрои към климатичните фактори и други ограничения на търговската верига. 61. Четвърто, така както е организиран пазарът, практиките за добив на дървесина клонят към неефективност и в крайна сметка, увеличават разходите на отрасъла. Добивът на дървесина се осъществява основно от изпълнители от частния сектор по договори с ДГС и ДЛС сключени в резултат от конкурсни процедури, в съответствие със законодателството за възлагане на поръчки. Обичайна практика е да се правят предложения по конкретни лотове преди търга и изпълнителят да сече, кастри, реже на трупи и транспортира дървесината до склада за дървесина на предприятието. Повечето изпълнители нямат съвременно дърводобивно оборудване и разчитат на верижни триони, коне, селскостопански трактори и камиони втора ръка. Много вероятно е повечето работници да нямат формално образование. Ефективността (и икономията на разходи) биха могли да бъдат значително подобрени чрез инвестиции в подходящи технологии и обучение. Липсата на дългосрочни договори вероятно е основната причина възпираща инвестициите в този сектор и не позволяваща печалби от ефективността. F.

Възможности за подобряване на резултатите от дейността в горския сектор

Подобряване на инвестиционния климат 62. Независимо от структурните промени, които са направени в ДАГ, в Регионалните горски дирекции и в ДГС – които може да допринесат за подобряване на тяхното финансово положение – съществуват различни механизми с потенциал за подобряване на финансовата жизнеспособност на сектора. Установяваме четири конкретни механизми, по които да се направи това, които биха могли да бъдат реализирани посредством изрични законодателни, регулаторни или политически мерки: Пазарите на дървесина и тяхната дейност 63. Вероятно най-голям обхват тук би могъл да се постигне чрез подобряване на дейността на пазара на дървесина. Цената на корен е най-основната цена в горския сектор. Тя се отразява на всички последващи цени по веригата на дървообработката. Нивото й говори за наличието на дървесина, като предизвиква реакция както у купувачите, така и у продавачите. Еднакво важни са вариациите на цените на корен в различните периоди. Тези вариации отразяват разликите в относителната стойност на дървесината, подсказвайки най-добрите икономически приложения на дървесината от множеството технически възможности (за пулп и хартия, дървен материал за строителни цели, фурнири с приложна цел, мебели и т.н.). Преобладаващите механизми за продажба на дървен материал от държавните гори в България са чрез търгове (от 2000 г.) и чрез договаряне. 64. Прилагането на тръжните пазари беше важна стъпка за подобряване на пазарната конкурентоспособност. Възможността цените на корен да се определят на търгове спомага да се осигурят икономическите сигнали, които те излъчват, както за нивото като цяло, така и за измененията, и да отразят пазарните реалности колкото е възможно по-точно. Има доказателства по целия свят показващи, че високите цени на корен увеличават конкурентоспособността на дървообработващите отрасли, които печелят конкурентно преимущество не от цената на суровините, а по-скоро от ефективността и качеството на тяхната обработка. 65. Разговорите с представители на отрасъла в България показва, че тръжните пазари се сблъскват със сериозните проблеми. Когато се регулират лошо, когато им липсва прозрачност и когато са слабо надзиравани, пазарите на дървесина могат значително да възпрепятстват пазарната конкурентоспособност. От друга страна, когато се вземат мерки с цел подобряване на дейността на тръжните пазари, приходите може да нараснат, тайните съглашения и ограничаване на цената на дървесината може да се намали и могат да се покриват по-добри пазарни цени.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

16

66.

Най-добрите международни практики при търговете на дървесина отразяват:

Единно приложение на последователен и цялостен набор от правила тръжните пазари;

Стриктно съблюдаване на графиците за дърводобив от страна на горските предприятия (получени от плановете за управление на горите и инвентара);

Обемите продавани на търг се продават на корен и са в рамките на конкретни и установими дървесни масиви, а не просто само обем на корен;

ДГС са отговорни за предоставянето на точни и достоверни оценки за обемите на дървесината, която да бъде продадена на масив (с толеранс 5 процента); участниците имат лесен достъп до законова защита, ако в масивът има по-малко дървесина, отколкото е продадено чрез търга;

Търговете се провеждат на малък брой централизирани места, до които има лесен достъп, като в рамките на една година се провеждат ограничен брой търгове (например, само в период от две - четири седмици през пролетта и есента)

Предоставяне на своевременна и достатъчно информация на заинтересованите участници доста време преди насрочените търгове (например, минимум 2 месеца предварително);

Установяване на резервни цени за да се гарантира, че разходите на горската администрация са покрити и че диференцираните цени се определят отчитайки повисокото качество на дървесината;

Определяне на минимални изисквания за участие в търговете, не за ограничаване на участието, а за да се ограничи риска, на който са изложени ДГС. Обичайно те се свеждат до изискването фирмата да е регистрирана в съответствие със закона; предмет на дейността им да е добив или обработка на дървесина; не трябва да имат неизплатени задължения към нито едно ДГС; и трябва да имат физическия капацитет (или възможност да си го осигурят по договор) за добива на дървесината, за която се състезават.

Забрана на търговете, които падат под резервната цена, или които не успяват да привлекат поне 3 квалифицирани участници;

Изискване за предоставяне на гаранция за дърводобива на ДГС, която се задържа до приключване на дърводобива, след което се връща на дърводобивната компания при условие, че съседните горски насаждения не са пострадали.

и норми за

67. Другите новости свързани с тръжните пазари включват преминаване към търгове по интернет, при които участниците могат да подават оферти “онлайн”. Някои страни признават само запечатани оферти и не позволяват търгове с явно наддаване. В другите страни, местните горски предприятия търсят агресивно да привлекат повече фирми за участие в своите търгове като публикуват обявите една година предварително, рекламират по-малко известни видове дървесина и се срещат с представители на дърводобивни фирми за да разберат по-добре техните нужди. Би могло също да се обмисли дали в България тръжните пазари не могат да се управляват от отделен доставчик на услуги, независим от ДГС или от ДАГ. Това би дало възможност на частните горовладелци също да предлагат своите запаси на търг на свободния пазар в конкуренция с ДГС, а не да разчитат на частни търгове или пряко договорени продажби. 68. При условие, че тръжните продажби станат по-ефективни и ефикасни в отразяването на стойността на дървесината, ще бъде възможно да се въведат и други новости в маркетинга, включително, например, развитие на фючърсен пазар за дървесина на стоковата борса, което ще даде възможност на отделните ДГС да планират по-добре производството за да отговорят на конкретните нужди на пазара.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

17

Сертифициране на горите 69. България изнася сравнително малко необработена дървесина. Горският отрасъл зависи все повече от достъпа до запаси на суровина, което отговаря на международно приетите стандарти за устойчиво управление на горите. Европейският пазар на дървесни продукти (хартия, нарязана и обработена дървесина, талашит, шперплат, и т.н.) се съобразява все повече с потребителското търсене на сертифицирани продукти. В известен смисъл, навлизането на европейските пазари изисква производство на дървесни продукти от сертифицирани доставки. Тъй като стандартите за сертификация изискват практиките по управлението на горите да са съобразени с върховенството на закона, това може да се превърне във важно допълнение към държавните функции за контрол и регулация, подобрявайки прозрачността и управлението на сектора. Чрез използването на независими верификатори като трета страна, това може дори да прехвърли част от бремето свързано с някои задачи по надзора към частния сектор. 70. През 2006 г., правителството се ангажира да постави поне 30 % от държавните гори под сертифицирано управление. Макар ангажиментът да е достоен за уважение, няма почти никакъв напредък. Към момента, за управлението на около 104,000 хектара по стандартите на Съвета за горско стопанисване са издадени 5 сертификата (представляващи около 3 % от общата площ на държавни гори). 71. Ако България възнамерява да реализира някакъв напредък и да изпълни своята цел да постави около милион хектара под управление, тя би следвало да е много по-агресивна и да насърчи ДГС и ДЛС да приемат сертификацията. Макар Фонд “Българска гора” да предлага да осигури финансиране за сертификация, тази дейност сякаш има нисък приоритет (след залесяването и другите дейности). Вариантите за насърчаване на приемането на сертификацията биха могли да включват: 

данъчна политика осигуряваща освобождаване от данъци за публични и частни фирми, които отговарят на приетия сертификационен стандарт;

по-агресивно използване на преки субсидии посредством финансови механизми като фонд “Българска гора”;

политики на публично възлагане на поръчки, изискващи използването сертифицирани продукти при държавните договори за строителство;

на

Инвестиции в публични стоки и услуги 72. Въпреки разбирането, че горският сектор в България трябва да се превърне в самофинансиращ се, има огромно място за подобряване на дейността в сектора чрез инвестиране в различни публични стоки и услуги. Това са инвестиции, които или отразяват поголемия капацитет на правителството да намали риска, или икономиите от мащаба, които могат да се постигнат чрез публичното предоставяне на услуги. Те биха могли да включват: 

рехабилитация на горски пътища. Капиталните разходи за възстановяване на горски пътища най-вероятно надхвърлят много капацитета за инвестиции на отделните ДГС. Когато се изисква от частни фирми да изграждат горски пътища, като част от техния лиценз за дърводобив, те имат по-скоро стимул да разчитат на лошо проектирани пътеки за извличане, отколкото на добре проектирани горски пътища. Възстановяването и изграждането на горски пътища би трябвало да се финансира и реализира по високи стандарти, независимо от това кой добива дървесината. Ползите ще се множат във времето поради по-ниските разходи за добив и по-високите цени на търговете.

контрол на пожарите. В периода 1990 – 2002 г., България загуби средно по 11,200 хектара на година от горски пожари. Дори ако приемем, че загубите са много ниски (да речем, 20 м³ на хектар) и при малки икономически загуби (да речем 15 щ.д. на кубически метър след спасяването), съвкупните икономически загуби са значителни – около 3 милиона щ.д. на година. Дори само това прави необорима аргументацията за


Бележки относно политиката за управление на горите в България

18

много по-големи инвестиции за контрол и управление на пожарите. (Следва да отбележим, че вече е постигнат добър напредък в управлението на пожари в България. Отчетените загубите през 2008 г. са само около 3,547 хектара.) 

разнообразяване на целите и резултатите от управлението на горите. Една от основните цели на управление на Стратегията за горите на ЕС е увеличаването на мултифункционалната роля на горите. Горите в България имат много роли, но към момента двете основни дейности носещи доходи са продажбата на дървесина и ловните ресурси. Устойчивото управление на горите включва осигуряването на много стоки и услуги, някои от които преки и с възможност да генерират доход. Те биха могли да включват доходи от дейности свързани с отдих и туризъм, от осигуряването на чиста вода и стабилизирането на уязвими природни обекти.

инвестиране в ИТ услуги. Ефективността на управлението и контрола на горския сектор биха могли да бъдат силно увеличени чрез инвестиции в съвременни ИТ системи и развитие на горски и управленски информационни системи, включително на географски информационни системи.

извличане на ползи от българските природни местообитания. Приблизително две трети от ДГС отговарят за управлението на обекти в Натура 2000, които обхващат обширни територии на България. Това означава, че при изготвянето и изпълнението на плановете за управление, трябва да се спазват специални разпоредби за опазване на природата и гаранции за поддържане на местообитанията. Нормативната рамка за управление на обектите в Натура 2000 е слаба и има проблеми свързани с определянето на границите по отношение на собствеността. Освен това не е ясно, дали държавни дружества могат да се ползват от компенсационните плащания от фондовете за развитие на селските райони за опазване на обектите в Натура 2000. Независимо от това, големината на тези обекти под контрол на ДГС, предполага, че те предоставят важна възможност за разнообразяване на начините на използване и приходите.

Въглеродните пазари и промяната в климата 73. Протоколът от Киото ангажира страните участнички, включително България, да намалят сегашните си нива на емисии на парникови газове (ПГ) в сравнение с изходната 1990 година. По Протокола са предвидени така наречените “гъвкави” механизми, които да спомогнат да се постигнат целите за намаляване на емисиите. Гъвкавите инструменти включват Механизмът за чисто развитие (МЧР) и Съвместното изпълнение (СИ). Освен това, предвид забавената икономическа дейност в България и в някои други страни в преход в началото на 1990 г. повечето от тези страни към момента имат по-ниски нива на емисии ПГ отколкото през 1990г. Това създава възможност за България да продаде своя излишък от права на емисии, изчислени в предписани емисионни единици (ПЕЕ), на други страни подписали Протокола от Киото. Обаче, страни с интерес към закупуването на тези кредити намалени емисии посочват, че биха имали желание да направят това, само ако страната-продавач инвестира постъпленията в проекти и програми за намаляване на емисии – така наречената Схема за зелени инвестиции (СЗИ). 74. Освен регулираният пазар на въглерод описан по-горе, съществува и активен доброволен пазар на въглерод. Доброволният пазар на въглерод се характеризира със сделки на намалени емисии ПГ, които не се ръководят от задължителни ограничения на емисиите от страна на купувачите и в по-голямата си част не се търгуват на формалната борса. Размерът на този пазар към момента е значително по-малък от регулирания пазар (МЧР, СИ и търговия на ПЕЕ), но бързо нараства през последните няколко години. Роля на посредници като трета


Бележки относно политиката за управление на горите в България

19

страна на доброволния пазар играят верификаторите, които контролират съответствието с набор от доброволни стандарти.6 75. В контекста на регулираните въглеродни пазари, до момента проектите свързани с горите и земеползването играят много малка роля за производството на намалени емисии, макар да е изчислено, че около 20% от емисиите на ПГ в глобален мащаб са свързани с горите и сектора за земеползване. Картината на доброволния пазар е съвсем различна, като там горските проекти представляват почти 15% от всички проекти през 2007 г. 76. Предвид скорошното присъединяване на България към ЕС, голяма част от вниманието беше насочено по-скоро към изпълнение на платформата на Схемата за търговия с емисии на ЕС (СТЕ) в България, отколкото към проекти за Съвместно изпълнение или развитие на СЗИ. Европейската комисия (EК) одобрява количеството въглеродни квоти, които страна членка може да разпредели на фирмите по Схемата за търговия с емисии на ЕС (СТЕ). В случая с България, обемът на квотите (Национален план за разпределение на вредните емисии – НПР) е по-нисък от предложения от правителството и България е завела дело срещу EC за повишаване на тавана. Едно от последствията от намалените квоти е, че излишъкът от права на емисии в България в сравнение с нивото от 1990г. ще бъде по-малък, следователно размерът на потенциалните СЗИ би бил по-нисък. 77. Кредитите от проекти СИ могат да се използват за изпълнение на целите по СТЕ на ЕС. Обаче, проекти СИ в лесовъдството и земеползването понастоящем са изключени от СТЕ на ЕС. Независимо от това, на пазара се очаква търсене на лесовъдски проекти СИ, тъй като те могат да се използват от националните правителствата за изпълнение на целите в съответствие с Протокола от Киото. България има известен опит в разработването на проекти СИ. Към момента са одобрени 19 проекта СИ, а около 20 други са в процес на подготовка. Тези проекти са предимно в енергийния сектор и до момента няма одобрени проекти свързани с горите. Важно е да се отбележи, че България е избрала да включи само дейности залесяване/повторно залесяване и обезлесяване в своя отчет по Протокола от Киото за първия период на ангажименти от 2008-12 г. (Член 3.3 по Протокола от Киото). Всъщност, към момента няма много време на разположение за създаването на СИ проекти за залесяване преди края на първия период на ангажименти през 2012 г. Има изискване според Протокола от Киото и проектите СИ през първия период на ангажименти, дейностите по повторно залесяване да са ограничени до повторно залесяване на земи, на които не е имало гори към 31 декември, 1989 г. За България това означава, че приемливите територии до голяма степен се ограничават с изоставените земеделски земи. 78. По-доброто управление на въглерода, чрез управление на горите, обработваемата земя и пасищата (Член 3.4 според Протокола от Киото), понастоящем не е приемливо за дейности СИ в България. Това би могло да бъде пропусната полза, тъй като потенциалът за подобряване на управлението на горите и пожарите е значителен. От гледна точка на приходите от въглерод, дейностите по управление на въглерод са много по-привлекателни в сравнение със залесяването, тъй като често инвестиционните разходи са по-ниски, а намаляването на емисиите се генерира по-бързо. Това означава, че съответните въглеродни плащания са на разположение по-бързо. Методологията за количествено изразяване на намалените емисии, обаче, обичайно е по-сложна за видовете проекти свързани с управление на горите. 79. Процедурите и указанията, които биха позволили опростяване на одобрението, документацията и верификацията на намаленията на емисии за проекти СИ (процедури СИ

6

Преобладаващите доброволни стандарти включват Институтът за световните ресурси/Протоколът за ПГ на световния бизнес съвет за устойчиво развитие (WRI/WBCSD GHG), Неутрален за климата мрежови стандарт, Стандарт ISO 14064, доброволният въглероден стандарт (VCS), златният доброволен въглероден стандарт, стандартът за климат, население и биоразнообразие (CCB), стандарт за верифицирани намалени емисии (VER+), и стандарт за зелена-е програма. Все пак, не всички от тези стандарти обхващат проекти за гори и земеползване.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

20

ниво 1) все още не са на лице в България, но очевидно работата по разработването на такива процедури е започнала. Ръководството на Министерство на околната среда и водите (МОСВ) изрази известен скептицизъм по отношение на горски проекти СИ, главно поради неясноти при измерването на намалените емисии в сектора, както и поради някои общи проблеми с незаконната сеч, горските пожари, и т.н. Това може да усложни развитието на горски проекти СИ, тъй като за всеки един проект СИ от МОСВ трябва да се получи писмо за одобрение, в качеството му на основен национален център за дейности свързани с промените в климата. 80. Разработването на проекти за залесяване и управление на горите по СЗИ до голяма степен би разрешило някои от ограниченията свързани с горските проекти за СИ споменати погоре. В съответствие със СЗИ, срокът за изпълнение и генериране на намалението на емисиите може да е и след 2012 г. СЗИ, също така, няма да се ограничава само с дейности по залесяване и потенциално ще могат да се прилагат опростени методики за измерване на намаленията на емисиите. Въпреки всичко, развитието на СЗИ в България към момента не е сигурно. 81. Друга възможност, която трябва да се проучи е развитието на въглеродни лесовъдски проекти за доброволния пазар. Отново биха могли да се намалят някои от ограниченията свързани с проектите СИ. Тъй като купувачите на доброволния пазар не са непременно обвързани със срокове по отношение на целите за намаляване на емисиите, срокът за изпълнение на проекта може да бъде по-дълъг. Обхватът на дейностите, които биха могли да бъдат подкрепени от доброволния пазар не се ограничава непременно с повторно залесяване, а и не се изисква писмо за одобрение от МОСВ. Освен това, методиките за количествено определяне на намалените емисии и процедурите за верификация в повечето случаи са попрости и по-лесни за прилагане, макар напоследък да се появиха по-строги стандарти, поради критиката по отношение на екологичната цялост на някои от разработените за доброволния пазар проекти (особено за горския сектор). Горските проекти са също така популярни на доброволния пазар, поради социалните ползи и ползите за околната среда по места, които често са свързани с тях. Причината за това е, че много купувачи купуват намалени емисии главно по причини свързани с корпоративната отговорност и връзки с обществеността. 82. Друга възможност, която е необходимо да се разгледа в горския сектор е използването на биомаса за производство на енергия. Използването на местни дърва за огрев и дървесни отпадъци (кора, дървени стърготини и т.н.), промишлени отпадъци от дървесина, или селскостопански остатъци за отопление, производство на енергия и в централи за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия (КПТЕЕ) биха могли да имат голям потенциал в селските райони в България. Общинските сгради отоплявани от локални котлета на течни горива, биха могли да спечелят от преминаването на биомаса като гориво. Подобреното управление на горите и дейностите по разреждането им биха могли да увеличат достъпа до дърва за огрев и дървесни отпадъци. Потенциалните ползи включват по-ниски разходи за гориво, намаляване на локалното замърсяване на въздуха и достъп до енергийни източници местно производство. Намаляването на емисиите от парникови газове /ПГ/ зависи от вида на заместваното гориво. Освен това, така ще се намалят емисиите метан от гниенето на дървесните отпадъци, което също може да донесе големи намаления на емисии и потенциален приход от въглерод. Всички централи на биомаса с топлинен капацитет повече от 20MW попадат в СТЕ на ЕС. Това означава, че проекти СИ или проектите за доброволните пазари са възможни само за инсталации на биомаса с капацитет по-малък от 20MW. Независимо от това, повечето проекти за подмяна на горивото на общинско ниво в селските райони никога не биха стигнали до подобен размер и поради това не биха попаднали в правилата отнасящи се до СТЕ на ЕС. Вече има пример за подобен проект в България, макар и за промишлено ползване – проектът за биомаса в “Свилоза”. 83. Въглеродни проекти СИ, СЗИ свързани с развитие на залесяването или управление на горите, или доброволният пазар биха могли да въздействат на начина на управление на горския сектор. Контролът на залесяването и дейностите по стопанисване на горите най-вече, вероятно ще трябва да бъдат подобрени, за да се управляват и отчитат изпълнението и резултатите по проектите за намаляване на ПГ. Разработването на разумни по мащаб проекти за преминаване към друго гориво също биха оказали въздействие върху начина, по който е структурирано


Бележки относно политиката за управление на горите в България

21

управлението на горите и потенциално също така върху горската инфраструктура, като например горските пътища, както и върху дейностите за разреждане и изсичане. 84. Учредяването на горските предприятия като търговски независими държавни фирми би могло да способства за развитието на проекти с въглеродно финансиране в горския сектор. Ако горските предприятия наистина са в състояние да работят като независими търговски субекти (което не е напълно ясно в този момент ), те би трябвало да могат да сключват правни договори с потенциални купувачи на намалени емисии генерирани от техните дейности. Това може да даде възможности за горските предприятия да генерират допълнителни приходи за подобряване на своята финансова жизнеспособност чрез включване на въглеродния компонент в техните дейности по залесяване или управление на горите. 85. Една особено обещаваща възможност би могла да бъде развиването на проекти за подмяна на горивната база в сътрудничество с общините. Подобно партньорство би могло да донесе ползи за горските предприятия чрез увеличаване на търсенето на тяхната продукция добита по време на разрежданията на горите, а за общините чрез намаляване на разходите им за горива за обществените сгради. Въглеродните приходи генерирани от намалените емисии свързаните с промяна на горивната база (от въглеродно интензивно гориво като напр. мазут към сравнително по-малко въглеродно интензивно гориво, като дърва) биха могли да се използват за преки компенсации на горските предприятия за добива и транспортирането на дървен материал от дейностите по разреждане. 86. Важно е да се отбележи, че за да могат горските предприятия, или общините, да се възползват от преимуществата на международните въглеродни пазари има голяма нужда от изграждане на капацитет и обучение. За да получат достъп до въглеродно финансиране, било чрез регулираните или доброволните пазари, горските предприятия ще трябва да могат да пласират своите потенциални проекти на заинтересовани купувачи на пазара, които найвероятно ще се намират извън България, както и да разработят необходимата документация за да демонстрират намалените емисии от своите дейности. Доколкото Фонд “Българска гора” може също да предостави финансиране за техническа помощ по въпроси като сертификацията и въглеродното финансиране, той би могъл да подпомогне за изграждането на капацитет и за предоставяне на необходимата подкрепа при разработване на проекти с въглеродно финансиране в горските предприятия. Приближаване към Европа 87. До голяма степен подходът на правителството към горския сектор ще трябва да възприеме нови приоритети и инициативи в резултат от присъединяването към ЕС. Конкретната рамка, в която България да извърши това не е много добре разработена, тъй като има сравнително малко директиви или наредби за използването и управлението на горите в ЕС. Потенциалното финансиране от ЕС за горския сектор също е доста ограничено. 88. Резолюцията на Съвета на ЕС по Горската Стратегия за Европейския съюз очертава вероятно най-комплексната рамка в подкрепа на устойчивото управление на горите (УУГ) и подчертава важността от мултифункционалната роля на горите и на УУГ за развитието на обществото. Това е в съответствие с по-широката стратегия на България към развитие на горския сектор. Горската стратегия на ЕС поставя ударение върху компетенциите на страните членки, на принципа на допълването, както и концепцията за споделената отговорност, но предоставя малко механизми за категорично действие, надзор и прилагане. Свързаният с това Горски план за действие на ЕС, подготвен и приет през 2006 г. като резултат от стратегията, се спира на четири основни цели за горския сектор: (1) да подобри дългосрочната конкурентоспособност; (2) да подобри опазването на околната среда; (3) да допринесе за качеството на живот; и (4) да насърчи координацията и комуникацията. 89. Действията на България по отношение на горския сектор, като новоприсъединила се страна, са описани в новия й Национален стратегически план за развитие на селските райони 2007-2013 г., който в по-голямата си част акцентира върху земеделието. Структуриран около четири основни “оси”, неговите цели са: 1) да развие конкурентно и новаторско


Бележки относно политиката за управление на горите в България

22

земеделие, лесовъдство и хранителна промишленост; 2) за опази природните богатства и околна среда в селските райони; 3) да подобри качеството на живот и да разнообрази възможностите за работа в селските райони; и 4) да изгради местен капацитет за подобряване на местното управление. Голямата част от средствата (69%, или около € 1.8 милиарда за целия планов период) за изпълнение на стратегията имат за цел да спомогнат за първите две цели. Ос 2 в частност, се очаква да допринесе за спазването на международни конвенции, като напр. Протокола от Киото и Конвенцията по биоразнообразието, както и Плана за действие на ЕС по въпросите на биомасата и Стратегията на ЕС за биогоривата. Общият бюджет предвиден в Националния стратегически план за развитие на селските райони по Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. възлиза на € 2.6 милиарда. Подпомагането на държавните горски институции по Плана е доста ограничено и включва предимно само две мерки: първоначално залесяване на неземеделски земи и рехабилитация на горите, увредени от пожари. Заключения от резюмето 90. В Таблица 2 са обобщени някои от заключенията на настоящата Записка, със стремежа да се установят някои обстоятелствата, които пречат на ефективността на програмата за реформи, последиците, които произтичат от тези обстоятелства и някои от мерките, които биха могли да бъдат предприети за да задълбочат въздействието от програмата за реформи. Естествено таблицата не е изчерпателна, но дава една бърза оценка на това къде има непосредствени възможности за задълбочаване и увеличаване на изгледите на процеса на реформа. Таблица 2: Увеличаване на въздействието на реформите в горския сектор Условие Резултат Необходимо действие Няма критерии за Никой не знае дали реформите, Да се започне един цялостен и установяване на които са в ход са успешни или консултативен процес по отношение на ефективността на не. Няма основа за политиката и стратегия за горите, който да процеса на реформи усъвършенстване на програмата установи очакваните резултати от процеса на ДГС/ДЛР и/или на реформа. Да се предприемат действия обществените разходи за за установяване на критерии, подобни на подобряване процеса на тези възприети от други държавни горски реформата. компании в Европа (“Мецахалитус”, OBF, Коилт и други). Липсва конкретна Горите частна собственост не се Разработване на политика, политическа рамка за управляват добре и институционална и правна рамка за укрепване на функционират извън прозрачен подобряване на управлението на горите управлението на и справедлив регулаторен частна собственост в резултат на горите частна режим. интензивен и всеобхватен процес на собственост консултации. Политическата рамка следва да се стреми да постави частните горовладелци на равна основа с ДГС/ДЛС. Дървесината се ДГС/ДЛС не получават Да се реформира и правилно да се продава по начин, максималната стойност за регулира дейността на тръжните пазари. който не е нито своята продукция. Липсата на По-добро разпространение на информация конкурентен, нито прозрачността при договарянето за предстоящите търгове. Ограничаване на прозрачен, нито предоставя възможности за търговете до известен брой лесно достъпни способен да отговори корупция. Продажбите на места и конкретни периоди на годината. на промишлените дървесина от склад увеличава Подобряване на ефективността на нужди на основните разходите за доставката й. системата за резервни цени. Публикация потребители и Тръжните пазари не са на информация за търговете (продадени работодатели в структурирани така, че да обеми/качество/цени) след приключване. дървообработващата отговорят на големите промишленост. промишлени нужди.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

23

Таблица 2: Увеличаване на въздействието на реформите в горския сектор Условие Резултат Необходимо действие Европейските пазари Експортните пазари за Подобряване на рамката за сертифициране за обработени продуктите на българските гори на горите чрез промени в данъчния кодекс, дървесни продукти са относително ограничени, закона за обществените поръчки и все повече зависят от поради липсата на субсидии (които са налице както за сертифицирани сертифицирана продукция. обществените, така и за частните суровини. горовладелци) за процеса на сертификация. Насърчаване на икономиите от мащаба при схемите за сертификация, с цел групова сертификация. Силно Доверието към процеса на Подобряване на прозрачността във всички разпространено реформата ще бъде подкопано, измерения на управлението на горите, мнение в ако съществува мнение, че особено по отношение на пазарите, организациите на реформите не се придружават от прехвърлянето на земи, събиране на гражданското ясни, прозрачни и агресивни приходи и т.н. Предприемане на цялостни общество и в мерки за справяне с корупцията. мерки за подобряване на управлението на медиите, че горският горите според международно договорените сектор е дълбоко споразумения като Декларацията от Санкт корумпиран и се Петербург. управлява лошо. Дървесината се Разходите за добив са високи, а Вариантите включват насърчаване на добива по договор с ефективността е ниска. В комплексните продажби на дървесина чрез дърводобивни недостъпните райони или не се продажби на корен пропорционално и за фирми, които масово прави добив, или се прави лошо, достатъчен период, с цел да се насърчат използват увеличавайки екологичните инвестициите в ново оборудване. амортизирано и щети морално остаряло оборудване Горската пътна Разходите за добив са по-високи Разработване на генерален план за инфраструктура и ефективността на извличане възстановяване и развитие на горски силно се е ниска. Управлението на горите е пътища. Подобряване на техническите амортизирала и неефикасно, тъй като големи стандарти на проектите за горски пътища, големи райони от райони са надхвърлили зрелост, с подчертано внимание върху горите са изключени но не могат да бъдат изсечени, екологичните и социални въздействия. от достъп за добив на тъй като са недостъпни. Мобилизиране на финанси за инвестиране дървесина. в развитие на горски пътища. Горските пожари Пожарите причиняват големи Разработване и управление на комплексна предизвикват загуби загуби на приход, което може да и централно финансирана програма за от около 11,200 се намали с по-добро контрол и управление на пожарите. хектара на година управление и контрол. (средно за периода 1990 – 2002г.) Целта за защита на природата в горските райони е потенциално подкопана от ударението върху укрепването на търговската жизнеспособност на ДГС/ДЛС

Потенциално важни територии се управляват по-скоро за добив на дървесина, а не за опазване на природата.

Вариантите включват бюджетно финансиране за ДГС/ДЛС с отговорности за управление на важни природни местообитания и премахване на задължението им да генерират приходи. По-пълно използване на финансовите средствата от ЕС (ЕС ОСП) Стълб 2 за насърчаване на по-добро управление на естествените местообитания от частни горовладелци.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

24

Таблица 2: Увеличаване на въздействието на реформите в горския сектор Условие Резултат Необходимо действие Не е добра Липсата на добра информация в Разработване на комплексна информацията в реално време не дава Информационна система за мониторинг и реално време за възможност да се разбере на управление на горите, която да включва степента на горско макро ниво къде са необходими плановете за управление на горите, с покритие и инвестиции и къде е възможен информация в реално време за състоянието на дърводобив. дърводобива и пазарите. управлението на горите.

G.

Как би могла България да подобри ефективността на своите горски институции?

91. Обобщили сме известен брой въпроси относно процеса на реформата, някои от нейните краткосрочни и средносрочни последици и как те биха могли да бъдат намалени с политически действия и инвестиции. Подчертаваме освен това, че има доста на брой съществени краткосрочни предизвикателства. Накратко, те отразяват необходимостта: 

от по-ясна идея, която да лежи в основата, да движи и подкрепя реформата, разработена в процес насърчаващ участниците да се присъединят към нея предоставяйки им възможността да участват и допринесат за процеса, чрез което ще се постигне консенсус относно бъдещата пътна карта, с поставени цели за измерване на постигнатото, така че въздействията и резултатите на процеса на реформата да могат да се наблюдават и отчитат по-пълно;

да се предприемат спешни стъпки за рационализиране на мрежата от печеливши и губещи предприятия, така че да се гарантира, че ресурсите се разпределят там, където са най-нужни, че институционалната рамка е финансово устойчива и че екологичните измерения (в частност защита на природата и опазване на водосбора), са напълно отчетени и правилно финансирани (ако е необходимо с обществени средства);

да се определят с по-голяма яснота конкретните отговорности на институциите участващи в реформата, като се поясни кой на кого се отчита и как следва да се управляват и балансират отношенията за отчетност;

да се разграничат по-ясно отговорностите за регулиране от отговорностите за всекидневното управление на горите, и да се вземат ясни стъпки за справяне с проблемите поставяни от корупцията, тайното сдружаване и незаконната сеч в горския сектор;

да се предоставя повече информация за дейността на Фонд “Българска гора” на всички заинтересовани участници, така че да има ясно разбиране на възможностите, които предоставя, както и на ограниченията му;

да се подобри дейността на пазара на дървесина, така че да стане далеч по-конкурентен, прозрачен и надежден източник на дървесина, отколкото е към момента, и да се премахнат пречките по отношение на инвестициите свързани с добива на дървесина; и

да се открият начини за разнообразяване и разширяване на пазарите, например, чрез проучване на нови пазари за екологични стоки и услуги (като тези за въглерод и сертифицирана дървесина).

92. Основният въпрос, лежащ в основата на всеки един от тези проблеми е институционален: как може да се повиши ефективността на горските институции и организации в България? Фактически, подобно на горските институции в други икономики в преход в Европа, основното предизвикателство за горските институции в България е: как да се промени горската институция от централно планирана, финансово осигурена и вертикално интегрирана институция със силни регулаторни и производствени функции, в организация с


Бележки относно политиката за управление на горите в България

25

функции, които по принцип са доставки на услуги, разходите които (обществени и други) трябва да се мобилизират от все по-ограничени източници. 93. Има все повече информация от натрупан опит по отношение на процеса на институционална реформа в горския сектор (виж Анекс 1).Често се счита, че основна цел на институционалната реформа е въпросът как множеството функции на горските организации се разпределят и финансират. Всъщност има много малко емпирични изследвания, които показват, че организационните структури сами по себе си и в изолация са ключовият елемент за успешния процес на реформи. Точно обратното, фактите решително сочат, че функционалната форма на горската организация играе сравнително малка роля в повишаване на ефективността й. 94. Ако е така, тогава, въпросът се свежда до следното: Кое е онова нещо при институционалната промяна, което е наистина от значение, когато става дума за горски организации? Опитът показва, че за горските предприятия е от значение да работят по начин способстващ за доставка на услуги, независимо дали тези услуги се доставят на частния сектор (под формата на дървесина за дървообработващата промишленост, или за потребителите на горски продукти, като дърва за огрев) или за публични стоки (за опазване на биоразнообразието, басейново управление, контрол на пожарите и вредителите и т.н.). Когато целите за предоставяне на услуги са изразени недвусмислено, организационните принципи, които могат да спомогнат за постигането на тези цели, стават по-ясни. 95. В действителност сред множество организационни и управленски принципи помагат да се откроят онези, които се справят добре. Тук се спираме на 5 от темите – делегиране, финансиране, изпълнение, информация и приложимост – които биха могли да ръководят процеса на трансформиране на горските организации. Делегиране на отговорности в горския сектор 96. От основно значение за това как организациите могат и трябва да се реформират е яснотата на целите на горските организации и дефинирането на услугите, които да се доставят. Тази дефиниция следва да се извлече от целите за дългосрочно развитие на горите, така както са посочени в политиката – политика, която би трябвало да произтича от множество дискусии и диалог между широк кръг от заинтересовани страни - публични, частни и граждански сдружения. Политическата икономия на ефективното делегиране изисква политическо лидерство. Ако желанието е предлаганите реформи да успеят, те не трябва да са сирачета в политическия процес (което ще увеличи вероятността тесните отраслови интереси да пленят плана на реформата ). 97. Ролята на чертаещите политиката при определянето и разпределянето на конкретните отговорности за доставчиците на услуги също трябва да бъде разяснена: объркването на отговорностите на различните действащи лица (формулиращи политиката и водещите организации, например) би следвало да се избягва и не трябва да се допуска появата на самообслужващи цели. Процесите на реформа би следвало да определят (i) услугите, които се очаква да бъдат доставени и после (ii) кои организации отговарят за тях, без припокриване на функции и отговорности, нито конфликт на интереси. Важно е отделянето на политическите роли от доставката на услугите, поради проблема с конфликт на интереси. Ясно трябва да се определи и делегирането за предоставяне на публични стоки и услуги. 98. В България процесът на делегиране бе стартиран, но не е завършен. Той трябва да се заздрави чрез задълбочено обществено обсъждане и чрез по-активно участие на заинтересованите страни, формализирано в широкоприет на национално ниво осъвременен документ по политиката и стратегията за горите, а след това да се направи подробен план, който да помогне за ръководене на процеса на реформата и секторното развитие през следващите около 10 години. Процесът на делегиране би следвало да е много по-ясно адресиран към очакванията на горските институции свързан с доставката на услуги и трябва да установява ясна връзка с другите цели в подкрепа на частните инвестиции в лесовъдството и горската промишленост.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

26

Финансиране на предоставянето на услуги в горския сектор 99. За да се предоставят услугите установени в процеса на делегиране следва да се установи и осигури адекватно финансиране. Ако не е възможно финансирането напълно да се съобрази с политиката, тогава политиката трябва да се промени, за да се отрази това. Ясно трябва да е посочена степента, до която една организация зависи от собствените си приходи за финансиране на своите дейности. Следва да се посочат принципите на публично финансиране за предоставянето на публични стоки като се посочи, че определени други услуги могат да бъдат напълно или частично финансирани за да се отразят целите на лесовъдската политика, или че търговски жизнеспособните предприятия би могло да се очаква да се самоиздържат. Що се отнася до нивата на заплатите, те би следвало да са съпоставими с пазара за тези услуги -- и ако наистина необходимият фонд работна заплата за предоставяне на предлаганите услуги надхвърля капацитетът за финансиране на институцията, тогава трябва да се разработи една по-рационална рамка на публичните разходи. 100. В България са предприети първите стъпки за изясняване на финансирането в горския сектор, като ДГС и ДЛС зависят предимно от своите собствени приходи. През 2008 г. бяха предприети допълнителни мерки за установяване на правила за управление на потока от средства от ДГА към ДЛС. Предприемат се конкретни стъпки за да се установи кои ДГС и ДЛС ще бъдат напълно зависими от своите собствени приходи и трябва да се поемат ангажименти за генериране на финансиране за предприятията, които няма да могат да се самофинансират. Новите инвестиции частично ще се финансират от механизми като Фонд “Българска гора”, но фактът, че няма вероятност средствата във Фонд “Българска гора” да се прехвърлят от една бюджетна година към следващата, го прави лош механизъм за дългосрочно финансиране. Няма конкретен механизъм на лице за финансиране на публични услуги, като например управление на природни местообитания, важни водосборни зони, или райони застрашени от ерозия на почвата, а те трябва ясно да се определят и за тях да се мобилизират ресурси. Генерирането на приходи трябва да се насочи по-скоро към разнообразяването на източниците на приходи, отколкото единствено към производството на дървесина. Ролята за предоставяне на услуги на частния сектор трябва да се артикулира по-ясно, като се предвиди заплащане срещу услугите, когато ДГС предприема функции по управление на частни гори. Тези отговорности трябва да бъдат ясно разграничени от функциите за контрол и регулация, за да се увеличи прозрачността и да се намали потенциала за конфликт на интереси. Изпълнение на дейността в горския сектор 101. Услугите действително се предоставят по начин, който отговаря на очакванията посочени при делегирането. Институционалните реформи трябва да осигуряват ясна система за контрол и отчитане, която да дава възможност на ръководството да поставя стандарти за изпълнение. 102. В България фокусът е върху финансовото изпълнение, но ефективността на горските институции трябва да се простира далеч извън капацитета им за генериране на приходи. Съществуват очаквания, че горските предприятия ще поемат отговорности за опазване на природата, но те може да влязат в конфликт с приоритета за финансова устойчивост. Освен това, не са ясни отговорностите за контрол и отчетност и много институции имат застъпващи се и противоречиви роли. Дори приоритетът за финансово изпълнение е възпрепятстван, поради слабата регулация и надзор на пазарите на дървен материал, които функционират без много прозрачност и които са настроени по начин, който да обслужва ниското и децентрализирано търсене на дървесина. Нивото на зает персонал трябва да се рационализира, за да стане съизмеримо с финансовите ресурси. Подобряване на информационните потоци 103. Информацията за дейностите и изпълнението на доставчиците на услуги (бюджети, вложени средства, резултати, брой персонал, изпълнение на заложените критерии, одиторски


Бележки относно политиката за управление на горите в България

27

доклади) трябва да е на разположение на клиентите, на съставителите на политиката/политици и на гражданското общество. Плановете за институционални реформи трябва да включват механизми гарантиращи наличието на информация за основните участници (напр. публикация на годишния бюджет, годишния доклад, одиторския доклад и т.н., което обхваща цялостното изпълнение на институцията). 104. Следва да се разработи информация с цел да се вземат мерки по договорените стандарти за изпълнение. Не трябва да се предприема реформа без да са установени достатъчно добре показателите за изпълнение. Много реформи са били започвани в горските организации защото са „изглеждали добри като идея.‟ Всъщност, не знаем дали са били успешни, тъй като никога не са били определяни параметрите за оценка на тяхното въздействие. Установяването на стандарти за изпълнение, които отчитат въздействието на организацията върху сектора, както и използването на финансови, социални и екологични критерии са само няколко от подходите, които могат да бъдат предприети. 105. Организационните реформи трябва да гарантират прозрачност на счетоводните системи (и независима система на външни финансови ревизии при дружествата), за да е сигурно, че средствата са правилно изразходвани. 106. Във връзка с проблема за незаконната сеч и корупцията, мнението, че има сериозни проблеми в сектора следва да се адресира чрез увеличаване на прозрачността на маркетинга и системите за управление, като се спрат неправомерните замени на обществени земи и се разработи независим механизъм за контрол и уведомяване за незаконна сеч. 107. В България, тъй като процесът на реформа е на сравнително ранен етап, механизмите за отчитане не са добре разработени. Има очевидна нужда от инвестиции за подобряване на информационните потоци, свързване с плановете за управление на горите, с графиците за дърводобив, приходните потоци, заплатите и търговете. Необходимо е да се разработят показатели за изпълнение и редовно да се правят отчети по тях. Разработването на покачествена информация, за да се определи доколко ефективно е институционалното функциониране би трябвало също да се генерира чрез анкети за доставката на услуги сред ползвателите на гори (отрасъла, населението, частните горовладелци); оценки за ефективността на разходите; преглед на екологичните разходи; одит на публичните сметки; поставяне на критерии; отчитане на дейността в сравнение с критериите и показателите за устойчиво управление на горите (заедно с таксацията на горите); сертифициране на горите и одити; независим секторен мониторинг; и, за естествените местообитания, използване на инструментариум като напр. инструментът за проследяване на ефективността на управление на защитена територия. За събирането и отчитането на информацията свързана с незаконната сеч до голяма степен отговаря ДАГ, но трябва да има независим и прозрачен механизъм за надзор на този процес. Налице е широко разпространено мнение сред НПО и организациите на гражданското общество, че незаконната сеч и корупцията в горския сектор са ендемични и по този въпрос трябва да се вземат по-активни мерки, чрез граждански ангажимент, публичност, повишаване на осведомеността и други инструменти. Налагане на добро изпълнение 108. Лошото организационно изпълнение следва да се наказва, а доброто да се възнаграждава. Плановете за институционална реформа следва да осигуряват механизми гарантиращи такова налагане. Без ясна информация за организационните цели и напредъка, налагането става невъзможно. В допълнение, това обезкуражава новаторството и отзивчивостта. Може да има много отделни случаи на успех при предоставянето на услуги и добри примери на държавни служители, които успяват въпреки трудните обстоятелства. Но без възможността за налагане, нищо в системата не насърчава повторението на успешните примери за новаторство. 109. В България процесът на реформа не е достатъчно напреднал за да се намерят начини за налагане на добро изпълнение. Би трябвало да се обърне достатъчно внимание на


Бележки относно политиката за управление на горите в България

28

разработването на ясна информация за организационните цели и напредък, както и на механизми за насърчаване на новаторството.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

29

Приложение 1: Горските институции в икономики в преход 1. В настоящото приложение се прави преглед на констатациите от едно проучване на промяната в горските институции в икономики в преход.7 Целта на проучването е да направи преглед на процеса на реформи и организациите от горския сектор в европейските икономики в преход и да даде стратегически напътствия по критериите за постигане на целите за многофункционално и екологично устойчиво управление на горите. Процесът на политически и икономически реформи в европейските икономики в преход създаде значителни стимули за промяна на начина, по който горските институции опазват и управляват горите на Европа. Тези стимули са силни както на национално ниво, поради нуждата от институции, които да отговарят на местното търсене за лесовъдски услуги и продукти, но така също и на глобално ниво, където различните международни ангажименти за опазване горите и биоразнообразието създават стимули за развитие на институционални системи, които са също по-чувствителни на този вид търсене. 2. Изгледите за институционална реформа дадоха и нови възможности за подобряване на управлението на горския сектор. Подобряването на управлението на горите на местно и глобално ниво може да има огромно въздействие. На местно ниво, горите имат потенциал да катализират дейността по отношение на прозрачността и публичната отчетност, местното участие и развитието на частния сектор. Що се отнася до глобалната екология, възприемането на високи стандарти за опазване и управление на горите е в съответствие с широк диапазон международни споразумения и конвенции от специална значимост, като например Конвенцията по биоразнообразие и протокола от Киото. 3. Това което много бързо стана ясна от настоящия преглед е, че има нужда от горски организации, които да определят с по-голяма яснота стандарти за изпълнение, спрямо които да могат да бъдат оценявани организационните реформи. Може да се счита, че за успеха на институционалните реформи трябва да се съди по степента до която е подобрена цялостната дейност в отрасъл – по-добро управление на горите, по-големи инвестиции и създадени работи места в отрасъла, по-силна финансова дейност и на частните и публични институции, по-добро опазване на околната среда, подобряване на управлението на защитените територии, както и някои по-големи ползи за гражданското общество в резултат от по-доброто управлението на горите. Дори и при най-добро управление на горските организации, обаче, тези параметри рядко биват оценявани систематично. 4. Това е важна разлика, ако направим сравнение с начина, по който се оценява изпълнението в другите сектори. В социалните сектори, например, параметрите за изпълнение обикновено се разбират ясно. Училищата и здравните клиники функционират като така наречените „институции за доставка на услуги,‟ където такива показатели като грамотност, достъп до основно образование, майчино здраве и детска смъртност, често се измерват и оценяват обстойно, за да дадат възможност на изработващите политиката да определят дали обществените разходи постигат желаните резултати. 5. За разлика от тях, горските организации в икономики в преход исторически рядко имат исторически ясни функции за доставка на услуги, нито стандарти за изпълнение целящи оценка на ефективността на по общите им функции. Изпълнението на една горска организация често е било измервано по доста ограничен начин, например, във връзка с производството на дървесина за дървообработващата промишленост, с по-малко внимание към финансовата устойчивост или социалните цели. Онова, което предизвика прехода бе конфликтът между тези по-стари тясно определени параметри за изпълнение и по-големите нужди на обществото от добро горско и екологично управление, което може да се осъществи в една рационална рамка на публичните разходи . Именно този аспект на организационния преход бе може би най-

7

Световната Банка (2005 г.). Горски институции в преход: Опит и уроци от източна Европа. Вашингтон, Окръг Колумбия.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

30

труден. как да бъдат трансформирани горски организации, които са били финансово осигурени от централно планови институции със силни регулаторни функции, в организации, чиято роля е предимно доставката на услуги и за които трябва да бъдат мобилизирани обществени разходи от източници имащи все по-големи затруднения. Структура на горските организации 6. Често се счита, че основата цел на институционалната реформа е как да се разпределят и финансират множеството функции на горските организации и как да се подобри тяхната ефективност и ефикасност. Всъщност, има много малко емпирични изследвания, които показват, че организационните структури, сами по себе си и поотделно, са основният елемент за успешен процес на реформата. Точно обратното, данните показват недвусмислено, че функционалната форма на горската организация просто няма значение. Много различни модели може да се окажат успешни и много различни модели може да не успеят. 7. Наистина, нито в икономиките в преход, нито сред страните от ОИСР има последователен модел на „добра‟ горска организация, или на финансиране на горските предприятия. Основните променливи, които влияят на структурата горската организация в една страна са дали страната е богата на гори или бедна на гори (Словакия в противоположност на Казахстан), дълбочината на цялостните реформи на пазара (Молдова в противоположност на Хърватия), усъвършенстването в горската промишленост (Естония в противоположност на Грузия), степента до която горите остават национализирани или се връщат на предишните им частни собственици (Полша в противоположност на Словения). 8. Спорно е дали отделянето на търговските от политическите и регулаторни функции, в по-широката рамка на отчетността и управлението, в някои случаи са довели до увеличаване на ефективността в държавното управление на горите. Най-успешните от тези реформи са направени или в икономики богати на гори, където частната собственост върху горите има стара традиция и която има преобладаващ дял в общото производство (Австрия, Финландия), или понякога в икономики бедни на гори, където комерсиализираната държавна организация е запазила почти целия доминиращ дял от пазара и където частните собственици на гори нямат съществена роля в дърводобивната икономика (Ирландия). Когато търговски държавни организации функционират в икономики, където делът на частната собственост върху горите е ниска или се очаква да се увеличава във времето, те може да поставят под заплаха частните производители поради монополното си положени на пазара, което не са склонни да изпуснат. При тези обстоятелства, оптимизирането на дейността на сектора чрез подкрепа на държавното и частно производство е изключително трудно, макар да има известни скромни успехи дължащи се частично на доброволното ограничение на производството в държавния сектор (Латвия). 9. Сред страните от ОИСР съществува разнообразна гама от институции за управление и регулация на горите. Има добри примери на управление на горските организации, които са силно пазарно ориентирани, като напр. в Нова Зеландия, и други които наблягат на доставката на услуги за обществена полза, като например в Германия. В някои страни, частните горовладелци са основните играчи в доставката на обла дървесина за дървообработващата промишленост (САЩ, Австрия и Франция), докато в други, обществените горите остават основен актив подлежащ на обществено управление (Канада). Управлението на защитените територии и националните паркове също е разделено на публична собственост и контрол (САЩ) и частна собственост (Австрия). Да се спори, че който и да било от тези модели е подобър от другите значи да се пренебрегнат рамките за отчетност и управление, които са в основата на всеки един от тях и произтичат от набор от политически, икономически и физически фактори, които в много отношения са уникални и които съдържат исторически, социални и културни елементи. Регулиране на управлението на горите 10. Често организационните реформи се спират предимно на това как се регулира управлението на горите. Ефективността на всеки един регулаторен режим зависи от части от


Бележки относно политиката за управление на горите в България

31

степента, до която би могъл да бъде наложен. Обикновено налагането е в отговорностите на определени горски служби за инспекция, чието задължение е да ограничат кражбите от държавните горите и да гарантират ефективното управление на частните гори. Ефективността на службите за инспекция да действат като спирачка, или по друг начин да ограничават незаконната сеч в икономиките в преход, е свързана до голяма степен с по-общите мерки за ефективност за подобряване на управлението и ограничаване на корупцията (включително мерките за реформи на гражданските служби ). Да се спори, че един модел на служба за горски инспекции е по-подходящ от друг подтиква към въпрос – нито един модел не би бил ефективен, ако върховенството на закона не се спазва в по-общ план. 11. Обичайно, има тенденция частните горовладелци в икономиките в преход да са подчинени на строга наредба, макар че голяма част от нея е до голяма степен неприложима, поради ограничения институционален капацитет за изпълнение. Резултатът е, че лошото управление на горите печели надмощие спрямо доброто управление. Голяма част от незаконната сеч би могла да се легализира, ако беше по-лесно да се изпълнява нормативната рамка. Наистина, характерът на регулация в икономиките в преход често е такъв, че по-скоро насърчава корупционни и незаконни практики, отколкото да ги ограничава. 12. Алтернатива на налагането на задължителни държавни стандарти за управление на горите е използването на доброволни инструменти като например сертифицирането на горите. Различните режими за сертификация или потвърждават националните стандарти, или посочват критерии, на които трябва да отговоря една гора, за да бъде сертифицирана според съответните стандарти за управление. За своята ефективност сертификацията залага по-скоро на икономически инструменти, отколкото на правни санкции, и особено, растящата част на пазара на горски продукти (особено в северна Европа), който зависи от дървесина произведена в гори с устойчиво управление. 13. До момента, доброволната регулация, като тази предлагана по различни схеми за сертифициране на горите, сякаш не приляга добре на частните горовладелци. Някои от тях твърдят, че схемите за сертифициране на горите се използват предимно за потвърждаване на превъзходството на системите за държавно управление на горите, създавайки неблагоприятен климат за ново законодателство, което би могло да помогне да се подобри частното управление на горите. Усилията за така нареченото „групово сертифициране‟ ще помогнат да се адресират конкретните нужди на частните горовладелци, да им се даде възможност за достъп до пазари за сертифицирана дървесина, но тези усилия едва сега започват. Обществена и частна собственост 14. Частните горовладелци са нещо характерно за страните от ОИСР, като на тях се падат от 30 до 80 процента от общата горска територия ( Канада е единственото изключение, където на частните гори се падат около 6 % от общата площ). За разлика от тях, в икономиките в преход (сред страните обхванати от настоящото проучване), частните гори остават сравнително по-малко популярни, като на тях се падат между 0 и 20 % от общата горска площ (с изключение на Латвия, където на частните горите се падат 42% от площта). Степента на частна собственост върху горите има важно отношение към това как са структурирани и как функционират горските организации. Институционалните модели, които може да се подходящи в райони където горите са предимно частна собственост, са малко съотносими към места където горите си остават под контрола на държавата. 15. В по-голямата си част, частните горовладелци в икономиките в преход само са спечелили до някъде от пазара на дървесина, при това най-вече там където са могли да се организира по начин, генериращ икономии от мащаба, или където делът на държавата на пазара се регулира. Държавните горски предприятия продължават да доминират на пазар дори там, където степента на частна собственост е по-висок. Вероятно това бавно ще се промени, тъй като навлизането на пазара понякога се възпрепятства от монополната позиция на държавните предприятия. Нещо повече, големите отрасли често са по-скоро заинтересовани да работят с единични, големи и надеждни доставчици на дървесина, отколкото с разпокъсани отделни частни горовладелци, което създава още по-големи трудности на пазара.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

32

16. Независимо от факта, че територията на частно владение сравнена с общата площ на горите е малка, въздействието на частната собственост върху горите в икономиките в преход е силно. От една страна, площта на държавните гори е намаляла в резултат от натиска върху държавните институции да се настроят към по-ниски приходи и съответно да намалят персонала си (и в някои случаи да създадат стимули за развитие на нови пазари за други продукти или в противен случай да консолидират позицията си на пазара). От друга страна, новите частни горовладелци рядко имат достатъчно опит с управлението или маркетинга, за да се пригодят към прехода и резултатът от това е, че поне в краткосрочен план, тези горите или не се използват според пълния им потенциал, или се управляват зле и се изсичат прекомерно. 17. Когато държавните горски предприятия функционират по начин, по който да предоставят услуги, за наем, за частните горовладелци, те често го правят като монополисти, рядко оперират на конкурентен пазар където алтернативни доставчици може да предоставят същите услуги на по-ниска цена. 18. Това е една от причините поради които е изключително важно функциите по доставка на услуги от горските организации да са ясно дефинирани и разпределени по начин, който ограничава потенциалния конфликт на интереси. В случаите когато държавно горско предприятие се води от мотивация за краткосрочни печалби, то действа със сериозно преимущество над частните собственици и конкуренти. Разбира се, изводът от тези обстоятелства е, че положението на държавните горски предприятия подкопава всяко реално усилие да се даде възможност на частните горовладелци да станат фактор в промишлеността или да спечелят от това, че са собственици на гори. Ценообразуване на дървения материал и финансиране на управлението на горите 19. Дървеният материал се продава на цени основаващи се на силно вариращи ценови и пазарни механизми. Те включват аукциони, администрирани цени и търгове основани на пазарно определени цени, или цени отразяващи разходите за производство и управление на горите. Една динамична система за ценообразуване на дървесината, в идеалния случай, би отразявала търсенето и би включвала характеристики на качеството, обема, разходите за добив и отдалечеността от обработващото предприятие, както и екологична премия, ако дървесината се добива от независимо сертифицирани и устойчиво управлявани ресурси. Този резултат понякога се постига чрез тръжни продажби на дървесина, които функционират в ограничен брой икономики в преход. Търговете за дървесина може да не са подходящи там където има все още проблеми с отчетността. Всъщност, ефективността на търговете за повишаване на приходите и подобряване на цялостното управление на горите е в критична зависимост от рамката на отчетността, в която се поставят тези пазари. 20. В Северна Америка, продажбите на дървесина от държавните гори се управляват чрез концесии -- договор между горовладелеца и друга страна, даващ право на добив на конкретни ресурси от определена горска територия (договори за ползване на гора). Договорите за концесия не са популярни в Европа. В по-честия случай, продажбите на дървен материал на дървообработващата промишленост се осъществяват от държавните горски предприятия, обикновено на базата на административно фиксирани цени, или за снабдяване на вътрешните пазари (предприятия за обработка) в самото предприятие, така че то самото да може да се възползва от добавената стойност при обработката. 21. Приходите при управление на горите са важен източника на доходи за повечето икономики в преход, както и за много от страните в ОИСР. Особено в случаите когато отговорностите по управлението са държат от една единствена организация, обичайно тя е финансово автономна до известна степен. Същината на проблема, по отношение на финансирането, е как да се финансират функциите за обществени стоки, особено когато те следва да се финансират от удържания приход от продажби на дървесина, или от обществения бюджет.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

33

22. Наистина, защо понякога функциите свързани с ползи трябва да се финансират от приходите от гората, а не от отделно предназначени суми от държавните бюджети? В почестите случаи това е просто резултат от слабата рамка за управление на обществените разходи. Освен това, една институция, която е слабо регулирана, но в крайна сметка зависи от собствените си приходи, има по-голяма вероятност да похарчи своите ресурси за постигане на конкретни резултати, отколкото да влиза в спор чрез политическа процедура, за да го направи. Когато институциите успеят да се възползват от преимуществото дадено им от конкретни събития (например горски пожар изпепелил огромни територии гори), може да се окаже, че има политическа воля за конкретно заделяне на ресурси за справяне с тези проблеми, но държавните горски предприятия, които вече генерират приходи може да считат за прекалено скъпи разходите за политическия капитал нужен да се потърсят допълнителни ресурси за функциите на обществените ползи. В други случаи, държавните горски предприятия, които поемат обществено полезни функции без да търсят допълнително финансиране от държавния бюджет може да го правят за да изпълнят други цели, например, да подобрят обществения си профил или да получат обществена подкрепа за по-широката си мисия. 23. Всъщност финансирането на обществено полезни функции от приходите събрани от държавните горски предприятия понеже те са по-ефективни в събирането на приходи и поефикасни в доставката на услуги може да е конкретна политическа цел. Във всеки случай публичните ресурси са заменяеми, и ако приходите от управлението на горите са адекватни за покриването на разходите по функциите за обществените ползи, остава следният въпрос: защо за това да се разпределят допълнителни средства от бюджета, за сметка на здравето, образованието, или пътищата? 24. Често се случва моделите на публични разходи да не отразява винаги приоритетите, които се описват в политиката. Бюджетната процедура може да е повлияна от запазени секторни интереси желаещи да задържат статуквото. Политиките може да се изменят, а е възможно обществените разходи да се забавят с няколко бюджетни цикъла, за да се пригодят към тях. Вероятно повече може да се постигне с честни политически изявления, отколкото с действителното им изпълнение Въпросът е, че добрата рамка на публичните разходи следва да отразява политическите приоритети на страната. Особено когато реформата на горските организации следва нови политически насоки, наблюдението на връзката между бюджетите и политиките, които те е трябвало да обслужат би следвало да даде представа как се очаква да работят реформираните институции. 25. И така, дало е по-добре публичните стоки да се финансират от публичния бюджет, или от приходите от управление на горите? Това остава отворен въпрос. Оценка на дейността 26. Дейността на горските организации, независимо дали в ОИСР или в икономиките в преход, рядко се оценява последователно и задълбочено въз основа на ясни критерии. Показателите за дейността трябва да дават възможност на съставителите на политиката да оценяват степента, до която се е подобрила (или влошила) цялостната дейност на сектора посредством оценка на управлението на горите, инвестициите в нови работни места в отрасъла, финансовите резултати както на публичните, така и на частните институции, опазването на околната среда, управлението на защитените територии и ползата за гражданското общество в резултат от управлението на горите. Една от малкото страни, където този тип параметри се контролират систематично е Канада, където показателите за изпълнението са подчертана характеристика на политическата спогодба между горските организации и основните акционери. 27. Друг подход към контрола на изпълнението е чрез „залагане на критерии.‟ Залагането на финансови критерии се прилага от редица горски предприятия занимаващи се с управлението на обществени гори, особено в Ирландия, Финландия, Естония, Австрия и Латвия. Залагането на критерии въз основа на финансови данни е сравнително просто и се използва от някои държавни горски предприятия за установяване на изпълнението на база финансова статистика – оборот, печалба, печалба преди облагане с лихви и данъци


Бележки относно политиката за управление на горите в България

34

(ППОЛД/EBIT), възвращаемост на инвестициите (ВНИ/ROI). Заложеният критерий би могъл да се основава на собствените стандарти за изпълнение на институцията, нейните очаквания за изпълнението, или би могъл да бъде взет от публикувана статистика за дейността на друга институция. За да бъде от полза залагането на критерии, на първо място е необходимо горското предприятие да разбере кои са критичните фактори за неговия успех и стопанската му среда и чак тогава да разработи критерий, който да отразява цялостното значение на мисията, ценностите и стратегията на организацията. Макар залагането на финансови критерии да е сравнително популярно, то предоставя само един ограничен поглед. Вече се признава нуждата от залагането и на социални и екологични критерии Управление на прехода 28. Желанието да се промени начина на функциониране на горските организации носи със себе си ясни възможности и рисковете. Макар да има широк консенсус, че са необходими обществен надзор и ефективна отчетност за да се гарантира, че горските организации работят, слабият надзор по време на самия процес на прехода може да означава, че процесът е в плен на запазени интереси. Наистина процесът на преход предоставя значителни възможности за извличане на облаги и политически ходатайства. В резултат може да се породят силно несиметрични ситуации, при които частният сектор всъщност се картелизира, или се установява ситуация на монополно предлагане или монополно изкупуване доста преди общественият сектор или гражданското общество да могат да реагират. Веднъж възникнали подобни ситуации, тяхното премахване става много трудно най-вече поради политическите интереси, които се обслужват в процеса. Една добра стратегия за преход трябва да очаква огромния натиск, който ще се появи много бързо за да насочи ситуацията в определена посока. 29. Може да се наложи бързо да се създадат междинни механизми идентифицирани преди стартирането на организационните реформи, които да предотвратят завладяването на процеса на реформата от секторни интереси. Тези междинни механизми може да имат много малко прилики с окончателния институционален резултат, но ще са от много голямо значение за установяването на ефективен надзор. Подобни междинни механизми трябва да гарантират, че няма да се поставят бариери пред влизането на пазара и че няма да се позволи вземането на политически решения обслужващи лични интереси. Както при всички реформи, политическата икономия играе важна роля за начина, по който ще се развият горските организации и в крайна сметка може да подкопае процеса. 30. Методът на постепенното натрупване предоставя алтернативен начин за управление на процеса на реформата, който може да помогне да се ограничи завладяването от запазени интереси. Една по-бавна организационна промяна, която е повтаряща се и която надгражда върху предишни реформи, може да е по-ефективен инструмент за постигане на систематични подобрения (особено в икономики, където механизмите за надзор са слаби) отколкото бързите и цялостни промени. Методът на постепенното натрупване може също да предостави поголяма възможност на организациите на гражданското общество по-ефективно да оценят и реагират на организационните промени. Преобразуване на горските организации в институции за доставка на услуги 31. Ако, в хода на дискусията, изглежда няма вероятност функционалната форма на реформиращата се горска организация да е от голямо значение, ако остане открит въпросът дали горските организации да се финансират от обществени бюджети или от задържани приходи, ако частната собственост върху горите работи добре на някои места и не чак толкова добре на други – и така нататък – тогава кое е онова нещо в институционалната промяна, което е наистина от значение, когато става дума за горски организации? 32. Онова, което има значение е горските организации да работят по начин настроен към доставката на услуги, независимо дали тези услуги се предоставят за общественото благо (за опазване на биоразнообразието, басейново управление, контрол на вредителите по горите и пожарите и т.н.) или за частни ползи на горския отрасъл, на частните горовладелци нуждаещи


Бележки относно политиката за управление на горите в България

35

се от съвети за управлението на горите, или на хора, които се нуждаят от горски продукти като дърва за огрев и други недървесни горски продукти. 33. Голям брой организационни принципи помагат да се определи институционалното изпълнение (и добрите изпълнители) – делегиране, финансиране, изпълнение, информация и възможност за прилагане -- и те могат да насочват процеса на преобразуване на финансово осигурените в миналото горски организации от централно-планови институции със силни регулаторни функции в организации с функции, които в основната си част се състоят в доставка на услуги, за които трябва да се мобилизират публични разходи от все по-ограничени източници . 34. Делегиране на отговорности в горския сектор. Целите на горските организации и дефинирането на услугите, които да се доставят са от основно значение за начина, по който организациите могат и трябва да се реформират. Тази дефиниция следва да се извлече от целите за дългосрочно развитие на горите, така както са посочени в политиката – политика, която би трябвало да произтича от множество дискусии и диалог между основните участници. Политическа икономия на ефективното делегиране изисква политическо лидерство. Ако желанието е предлаганите реформи да успеят, те не трябва да са сирачета в политическия процес (което ще увеличи вероятността тесните отраслови интереси да обсебят плана на реформата). 35. Ролята на съставителите на политиката при определянето и разпределянето на конкретните отговорности за доставчиците на услуги също трябва да бъде ясно посочена: объркването на отговорностите носени от различните действащи лица (творците на политиката срещу водещите организации, например) би следвало да се избягва и не трябва да се допуска появата на цели обслужващи лични интереси. Процесите на реформа би следвало да определят (i) услугите, които се очаква да бъдат доставени и после (ii) кои организации отговарят за тях, без припокриване на функции и отговорности и без конфликт на интереси. Разделянето на политическите роли от доставката на услугите е важно, поради проблема с конфликт на интереси. Трябва да се приеме една солидна правна и нормативна рамка, която ясно да определя правата и задълженията на всяка една институция. Ясно трябва да се определи и делегирането при предоставяне на публични стоки и услуги. В процеса на реформата, ударението върху организационните структури трябва да се омекоти от необходимата яснота по отношение на техните функции и как всъщност те ще бъдат осигурени. Опитът в икономиките в преход показва, че няма еднозначно съответствие между функциите изпълнявани от добрите институции и структурите, които тези институции въвеждат. Реформаторите имат много място за творческо окомплектоване на добрите управленски принципи в институционални проекти, които отчитат местните ограничения и се възползват от местните преимущества. 36. Примери на механизми за делегиране: Национални програми за горите; Развитие на национална политика и стратегия за горите; Процеси по Европейска горска политика като напр. Министерската конференция за опазване на горите в Европа (MCPFE); споразумения и спогодби в горския сектор; законодателство ограничаващо конфликта на интереси и разделящо ролите на доставчиците на услуги от съставителите на политиката. 37. Финансиране на предоставянето на услуги в горския сектор. Следва да се установи какво финансиране ще е достатъчно и то да се осигури, за да се предприемат тези услуги. Ясно трябва да е посочена степента, до която една организация зависи от собствените си приходи за финансиране на своите дейности. Следва да се посочат принципите на публично финансиране за предоставянето на публични стоки като се посочи, че определени други услуги могат да бъдат напълно или частично финансирани за да се отразят целите на лесовъдската политика, или че би могло да се очаква търговски жизнеспособните предприятия да се самоиздържат. Публичните услуги биха могли да включват подготовка на плановете за управление на горите за частни горовладелци, службите за съвети, контрол на ерозията, управление на защитени територии, услуги по инспекцията и т.н. Що се отнася до нивата на заплатите, те би следвало да са съпоставими с пазара за тези услуги -- и ако наистина необходимият фонд работна


Бележки относно политиката за управление на горите в България

36

заплата за предоставяне на предлаганите услуги надхвърля капацитета за финансиране на институцията, тогава трябва да се разработи една по-рационална рамка на публичните разходи. 38. Процесът на институционална реформа трябва (i) ясно да определи нуждите за финансиране свързани с предоставянето на услуги, (ii) изрично да разпише как ще се финансира всяка една конкретна услуга, и (iii) точно да разпореди, че финансирането трябва да е на разположение своевременно. 39. Примери на механизми за финансиране на предоставянето на горски услуги: публични бюджети; приходи от продажби на дървесина; такси на ползватели; ресурси от донори (като преходни мерки) 40. Изпълнение на дейността в горския сектор Услугите действително се предоставят по начин, който отговаря на очакванията посочени при делегирането. Институционалните реформи трябва да осигуряват ясна система за контрола и отчитане, която да дава възможност на ръководството да поставя стандарти за изпълнение. 41. Примери на механизми гарантиращи, че организациите могат да изпълняват дейността: брой на персонала съпоставим с финансовите ресурси и задачите, които са били определени и отпуснати; материална инфраструктура и оборудване; компетентно организационно управление. 42. Подобряване на информационните потоци Информацията за дейностите и изпълнението на доставчиците на услуги (бюджети, вложени средства, резултати, брой персонал, изпълнение на заложените критерии, одиторски доклади) трябва да е на разположение на клиентите и на съставителите на политиката/политиците. Плановете за институционални реформи трябва да включват механизми гарантиращи наличието на информация за основните участници (напр. публикация на годишния бюджет, годишния доклад, одиторския доклад и т.н., която да обхваща цялостното изпълнение на институцията). 43. Следва да се разработи информация с цел да се вземат мерки по договорените стандарти за изпълнение. Не трябва да се предприема реформа без да са установени достатъчно добре показателите за изпълнение. Много реформи са били стартирани в горските организации защото са „изглеждали добри като идея.‟ Всъщност, не знаем дали са били успешни, тъй като никога не са били определяни параметрите за оценка на тяхното въздействие. Установяването на стандарти за изпълнение, които отчитат въздействието на организацията върху сектора, както и използването на финансови, социални и екологични критерии са само няколко от подходите, които могат да бъдат предприети. 44. Организационните реформи трябва да гарантират прозрачност на счетоводните системи (и независима система на външни финансови ревизии при дружествата), за да е сигурно, че средствата са изразходвани правилно. 45. Примери на механизми за предоставяне на информация: анкети за доставката на услуги сред ползвателите на гори (отрасъла, населението, частните горовладелци); проследяващи анкети; оценка на ефективността на разходите; прегледи на екологичните разходи; одит на публичните сметки; поставяне на критерии; отчет на изпълнението съпоставено с критериите и показателите за устойчиво управление на горите (заедно с таксацията на горите);сертифициране на горите и одити; независим секторен мониторинг; инструмент за проследяване на ефективността на управлението на защитени територии. 46. Налагане на добро изпълнение. Лошото организационно изпълнение следва да се наказва, а доброто да се възнаграждава. Плановете за институционална реформа следва да осигуряват механизми гарантиращи такова налагане. Без ясна информация за организационните цели и напредъка, налагането става невъзможно. В допълнение, това обезкуражава новаторството и отзивчивостта. Може да има много отделни случаи на успех при предоставянето на услуги и добри примери на държавни служители, които успяват въпреки трудните обстоятелства. Но без възможността за налагане, нищо в системата не насърчава повторението на успешните примери за новаторство.


Бележки относно политиката за управление на горите в България

37

47. Примери на механизми за да се гарантира прилагането в горския сектор: Бюджет основан на изпълнението; политики за човешките ресурси основани на изпълнението; предприето действие срещу одитите за сертифициране; независимо секторно отчитане; независими услуги за инспекция на горите. Заключения 48. Няма вероятност реформата в горските организации да промени значително резултатите, ако не се съпътства от по-широки институционални и управленски реформи. Може да бъде осъществена формална институционална промяна под формата на нови закони и организации, но ако няма промяна в начина, по който хората в действителност работят, тогава е трудно да се твърди, че е направена съществена промяна в системата. Това, разбира се, не означава, че нищо не бива да се прави докато тези процеси не се случат, а по-скоро означава, че трябва да бъдем по-големи реалисти в очакванията, които може да се породят от изгледите за институционална реформа. Също така, това е аргумент по-скоро в полза на реформаторски процес по метода на натрупването и внимателното изграждане и изпълнение на стратегии за преход, отколкото на „гръмотевичните‟ реформи. 49. Заслужава си да се разгледат 'най-добрите практики' в институционалната реформа, без да са непременно панацеята, която имаме склонността да очакваме. Наистина, те изглежда предоставят ограничена помощ описвайки как и кога институциите трябва да предприемат реформа поради липса на конкретен контекст. Институционалната уредба оказала успешна в една страна, в други страни проявява и положителни и отрицателни изменения. 50. Разглеждайки институционалната реформа в горите, би следвало да се фокусираме помалко върху така наречените “най-добри практики” или предполагаемото превъзходство на който и да е конкретен модел, а да бъдем по-осведомени за политическата, икономическа, лесовъдска и социална среда за въвеждане на алтернативна институционална уредба. 51. И накрая трябва да се отчете, че институционалните реформи отнемат време. Съвсем ясно е, че ефективните горски институции са неимоверно важни за растеж и развитие в горския сектор. За добрите реформи е нужно време и на процесите трябва да се даде време за да се осъществят. Малко вероятно е ефективните организационни реформи да се случат бързо, по предварително определен график.

България: Бележки относно политиката на управление на горите  

Българските гори, покриващи 4,1 млн. хектара, са един от най-значимите природни активи на страната. Необходими са по-нататъшни екологично ус...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you