Issuu on Google+

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

17300


Агентство экономической информации "Прайм -ТАСС"'" ©Международный банк реконсгрукции и развития/ Всемирный банк,

1818

Н

1997 Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.SA

Первоначально опубли ковано на английском языке как

Wor1d Deve10pment Report 1997 издательством Oxford University Press для Переведено и издано н а русском языке

Всемирного банка

-

Агентством экономической информации "Прайм -ТАСС"" Российская Федерация,

103009, Москва,

©Перевод на русский язык

Тверской б-р,

10

-

Агентство экономической информации "Прайм-ТАСС"",

1997

Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведен а, помещена на хранение в информационно-поисковую

систему или передана в любой форме или любым и средствами , будь то электронными, механическими, фотокопировальными, магнитными или

иными, без предварительного разрешения Всемирного банка. Н астоящий документ подготовлен сотрудниками Всемирного банка.

Содержащиеся в нем мнения могут не отражать мнения Совета исполнительных директоров или представляемых ими сгран. Всемирный банк не гарантирует точность данных, содержащихся в настоящей публикации , и не принимает на себя какой-либо ответственности за последствия их использования. Национальные границы , цвета,

обозначения и прочая информация, указанная на картах, содержащихся в настоящем издании, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно юридического статуса какой -либо территории или подцержки и признания таких гран иц .


СЛОВО

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ

О

ТЧЕТ О МИРОВОМ РАЗВIfГИИ

1997

ГОДА, ДВАДЦА ТЫЙ в ЭТО Й СЕ­

рии ежегодников , посвящен роли и эффективноеги

государства : что государству следует делать , как это следу­

рошее правительство

это не роскошь, а жизнен ная не­

развитие, и экономическое , и социальное, невозможно.

ет делать , и каким образом оно может сделать это лучше, дейсгвуя в условиях быстроменяющегося мира .

-

обходимость. Без эффективного государства устойчивое

История и недавний опыт учат нас тому, что для разви­

тия недостаточно создать необходимые экономические и

Данные вопросы в равной мере актуальны как для раз ­

технические условия. Необходима также основополагаю­

вивающихся , так и промышленно развитых стран . Для

щая инегитуциональная среда : правила и традиции , опре­

многих из них уроки последних лет заключаются

в осоз­

деляющие, каким образом данные условия будут исполь­

нании того факта , что государство не может выполнить

зоваться. Как показано в Отчете, понимание роли, кагорую

свои обещания : страны с переходной экономикой были

государство играет в данной среде, например, его способ­

рыноч ­

ность проведения в жизнь законодательных норм для под­

ной экономики , а многие страны развивающегося мира

держания рыночных операций, будет обязательно для по­

должны были столкнуться с про валом стратегии развития ,

вышения эффективности вклада государсгва в развитие.

вынуждены

переориентироваться

в направлении

опирающейся на доминирующую роль государства. Даже экономика

смешанного типа , присущая странам индуст­

Путей, приводящих к эффективному государсгву, мно­

жесгво, и они различны. В Отчете не делается попытки

риального мира, в ответ на провал активного государсгвен­

предложить единсгвенный рецепт реформирования госу­

ного вмешательства

дарства в масштабах всего мира. В нем, однако, предусмот­

решила отдать предпочтение

рыноч­

ному механизму. Многие думали , что последней точкой

рена некая структура по руководству этими усилиями в

этих реформ логически является минималистское государ­

форме двухступенчатой стратегии:

ство . Подобное государство не причиняет вреда, но не

может принееги и много пользы.

Во-первых, необходимо соизмерять дейсгвия государ­

В представленном Отчете объясняется, почему данная

ства с его потенциалом . Многие государства пытаются

экстремальная точка зрения плохо соотносится с истори­

сделать слишком многое, располагая ограниченными

ями успешного развития, имевшимися в мире, будь то раз ­

ресурсами и возможностями . Большая концентрация

витие современных индустриальных экономик вдевятнад­

внимания правительсгв на их основной деятельности,

цатом веке или послевоенное "чудо" роста стран Восточ­

являющейся критической для развития , повысит эф­

фективность их работы,

ной Азии . Отнюдь не поддерживая минималистский подход к государсгву , данные примеры показывают,

что

Во-вторых, необходимо искать пуги укрепления по­

развитие нуждается в эффективном государстве , играю ­

тенциала государства за счет придания новой энергии

щем роль катализатора

общесгвенным инегитутам. Отчет уделяет особое вни­

и помощника, егимулирующего

и

допол ня ющего деятельность частного бизнеса и отдель­

мание механизмам, которые, с одной стороны , егиму­

ных лиц. Конечно , развитие , опирающееся на доминиру­

лируют лучшую и более гибкую работу официальных

ющую роль государства , потерпело неудачу. Но аналогич­

лиц, а с другой стороны, ограничивают проявления во­

ный результат будет итогом развития без государства

-

люнтаризма и коррупции .

этот вывод абсолютно ясно следует из агонии, кагорую пе­

режил народ при коллапсе таких государств, как Либерия

Опираясь на примеры успешно и неуспешно развиваю­

и Сомали. История с настойчивостью повторяет, что хо-

щихся государств, а также на примеры государственных ре-


фо рм , п роводи мых В мире, Отчет разрабаты вает Э1У двухсгу­

как открыть и расширить возможности рефор м с п ом ощью

л енчатую стратегию и показывает, каким образом ее м ожно

в н и мательного соблюден ия эта пов в реформ ирован и и и и с

пр о водить в жи знь , и сх одя и з некотор ых стартовых п оз и­

пол ьзования меха н измов ком пенсации потерь. Даже в са мой

ций. П оказательно, что несм отря на то, что сущесгвует 0 1'-

небл а гоприятной ситуации очень м аленьки е ш а ги в н ап ра в

ромн ое разнообразие сопутсгвующих услови й и ситуаций ,

лен и и более эффекти вно го госуда рства м о гут оказать боль

эффективно де йсгвующие государства я вно им е ют некото ­

шое вл иян ие на его эконом и ческое и со циал ьное бла госос

рые общие черты . Одной из них является то, каки м образом

тоя н и е. В то время , как мы приближаем ся к двадцать первому

пра вительства уста н а вл ива ют пра вила , более ш иро ко п од­

веку, вы з о в государ ствам состо ит н е в со к ра ще н и и и х роли

держиваю щи е частн ые о п ера ци и и гражданское общество,

до н ез нач ительной, н е в госп одстве н ад рынками , а в том

Второе

-

это, каким образом правительства сами действу­

чтобы на чать делать эти мален ькие шаги .

ют в соответстви и с п ра в ил ам и . фун кц и он ируя н адежно , пр едска зуем о и кон троли руя ко р руп цию .

Строител ьство более эффектив: юго госуда рства для под­

держа н ия устойч ивого развития и умен ьше н ия бедносги н е будет ле гк и м дело м . В ряде ситуа ци й м но гие люди будут им еть обосн о ва н н ы й интерес в сох р а нен и и государства та­

Дже й мс Д Вул ьфен еон

ким , какое о но есть, как бы это ни б ыло до рого для благопо­

Президент Всем ирн ого ба нка

луч ия стра н ы в цел ом. Преодол ение их о ппоз и ци и п отребу­ ет врем ени и пол ити ческих усил ий. Н о в Отчете показан о,

30

м ая

1997

г.

Отчет подготовлен коллективом под руководством Аджея Чиббера, в который входили Са й мо н Комм аидер.

Али сон Эван с, Харольд Фур, Шейк Кейн, Чэд Личор, Брайан Леви, Санджей Прадхан и Беатрис Ведер. Зн а ч им ый вкл ад в н есл и Жан -Поль Азам , Эд Камп ос, Хамнд Давуди, Кетлин Ньюланд, Кеничи Оно , Дани Родри к, Сьюзан Роз-Аккерман , Астри Сукре и Датлас Вебб. Группе оказывали содействие Риту Базу, Григорий Кисунько, О н Л и, Клауди а Се пульведа и Адам Майкл Смит. Главный редактор Отчета Стефани Фландес. Работа был а выполн ена под об щим руководством ныне покойного Майкла Бруно, а также Лина Сквайра и Джозефа Стиглица. В работе также приняли участие и предложили ценные замеч а н ия ряд известных э кспертов, не входи вших в

коллекти в авторов: Масахико Аоки, Элла Бхатг, Квези Ботчвей, Питер Э ванс, Атул Кохли, Клаус Кениг, Сей мур Мар­ тин Липсет, Даглас Норс, Эмма Ротшильд, Грэхам Скотт и Вито Танзи. Многие другие специалисты как во Всемирном банке, так и за его пределами давали полезные комментарии , писали подготовительные статьи и иные материалы, а также участвовали в обсуждениях. Этот вклад и участие отмечены в Библиографическом Приложении. Департамент международной экономики оказал содействие в со­ ставлен и и таблиц приложений и подготовил « В ыбо роч н ые показатели мирового развития ». Технический персонал, работавший над Отчетом,

-

Эйми Брукс, Валери Крисхольм, Кэтрин Клайн Дахл , Джойс

Гейтс, Стефан и Джерар, Джефри Н. Лекселл и Майкл Трепвей . Административный помощник Ребекка Сугуи. Асси­ стенты Даниэль Атчинсон, Элизабет В. Де Лима, Майкл Геллер и Томас Зораб. Главный администратор

-

Мария

Д ЛМ ил.

И здание Отчета на русском языке было подготовлено коллективом : Дмитрий Тушунов (общая редакция пере­ вода) ; Олег Буклемишев и Борис Моздухов (перевод и редактура отдел ьн ых гла в); Василий Кисунько (л ите ратур ­

ная редакция) ; Евгения Азимова, Алексей Медведев, Ирина Онищенко, Ольга Раменская , Нина Сухо ва (пе ревод) ; П ётр Лёвин (верстка). Администратор проекта

-

Андрей Тугай,

Этот Отчет посвящен памяти Майкла Бруно, сгаршего вице-президента и главного экон омиста Всемирного

ба нка с

1993

по

1996

годы, чей жизненный вклад и многогранная деятельность, включая его работу н ад эти м и

предыдущими изданиями Отчета о мировом развитии , неизмеримо продвинули наше п онимание э коном и чес­ ко го ра звития .


С:ОйЕР .жДНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ЧАСТЬ

1

ПЕРЕОСМЫСЛЕНИЕ

РОЛИ

ГОСУДАРСТВА

ВО

ВСЕМ

МИРЕ

1

ЭВОЛЮЦИЯ роли государства

23

2

Акцент на эффективность государства

35

ЧАСТЬ

11

С

ПОТЕНЦИАЛОМ

ЕГО

ПРИВЕДЕНИЕ

РОЛИ

ГОСУДАРСТВА

В

СООТВЕТСТВИЕ

3

Обеспечение базовых эконом ических и социальных потребностей

49

4

Сти мулирование рынков: либерализация, регулирование и промышленная политика

73

ЧАСТЬ

УКРЕПЛЕНИЕ

111

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО

ПОТЕНЦИАЛА

5 6

Формирование институтов эффективного государственн ого сектора О граничен ие волюнтаристских действий государства и ограни чение коррупции

119

7 8

Прибл изить правительсгво к людям

132

Содействие международным коллективн ым усилиям

157

ЧАСТЬ

КАК

IV

УСТРАНИТЬ

ПРЕПЯТСТВИЯ

НА

ПУТИ

95

ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

9

Проблем ы нач ал а и поддержки реформ

172

10

На п равления изменений

188

Техническое приложение

203

Б ибл иогра фия

213

Приложен ие: Выборочные показатели по государствеиным финансам

230

ВЫБОРОЧНЫЕ

239

ПОКАЗАТЕЛИ

МИРОВОГО

РАЗВИТИЯ

ВРЕЗКИ

1

Путь к более эффективному государству

2

Доверие к гocyдapcrвy, инвестиции и экономи ческий рост

3

Региональные задач и

4 5 17


v

I

ОТЧЕТ

1.1 1.2 1.3 1,4 2.1

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

Эволюция роли государства в Индии за последние пятьдесят лет

2 2 2

Э коном ич еское обос нова н ие государственного вмешательсгва и некоторые определе н ия

3

Гocyдapcrв o и правительство . некоторые концептуальные пол ожения

Деятельносгь правительсгва США по поддержке рыночного развития: некоторые примеры

Создание сети Интернет: но вейш и й при мер пл одотворного сотрудн и ч ества частн ого

и государственного секторов

2.2 3.3.

Оценка гocyдa pcrвa

- его

разм ера, политики и институциональных возможносте й

3 4

Фирмы во всем мире наталкиваются на огран ичен ия , связанные с невыполнением фундаментал ьных

5 5

услови й роста

3.4

Проти востояние преступности в Кали (Колумбия)

3.5 3.6 3.7

Контрактация и судебная си стема в Бразилии

Зон а фран ка КФА: обяз ательства или гибкость

6

3.8

О каза н ие соци альн ых услуг частным сектором: ретроспективный взгляд

6

3.9 3.1О 4.1 4.2 4.3

Н овая система страхова н ия от безработицы в Чили

7

Сокращен ие бедности в Индонезии, или как социальная поддержка способсгвует пропорциональн ому росту

Мексиканский "царь дерегулирования"

7 7

Ш есть а ргументов "за" и "против" приватизации

7

4,4 4.5 4.6 5.1 5.2

Бюджетный дефицит и инфляция: международная статистика

Каким образом благодаря правительсгвенному надзору в Малай зии удалось предотвратить фин ан совую катастрофу

8

Регулирование телекоммуникаций на Ямайке

8 8 8 9

Деятельность по охран е о кружаю щей среды в Иокогаме (Яп он ия) Мощн ы й толчок тяжелой промышленности в послевоенной Японии

Формирование основ государственного аппарата: реформы Норткуола-Тревельяна в Англии Механизм ы выработки открытой, конкурентной и ориенти рова нной на результат государственной политики в Австрали и

5.3 5.4

Разрастание правительствен ного аппарата в Бангладеш

5.5 5.6 5.7 6.1

Заключение контракта с НГО для повышения качесгва школьн ого образования в Боли вии

6.2 6.3 6,4

"Го родские политические машины" и их реформа в Соеди нен н ых Штатах

7.1 7.2 7.3 7,4

Общесгвенное мнение и государство

7.5 7.6 7.7 8.1

5 5

Вауч еры и в ы бор школы

Отбор луч ш их и талантл ивых: эл ита рн ые или открытые системы ? По вышение ответственности служа щих: рациональное управление в штате Сеа ра (Бразилия)

Ка к участие народа улучш ило право собсгвен ности и способствовало решени ю споров в Перу

Борьба с коррупцией в Уга нде Неза висимая коми ссия по борьбе с коррупцией в Гонконге

Уп р авлен ие многонациональными общесгвам и в Малайзии и на острове Маврикий Общесгвенн ая деятел ьн остъ, реакция правительства и повышение благосостояния Оп росы клиентов как стимул к улучшению обслуживания в Индии, Уганде и Никарагуа

Зависит ли успешносгь выполнения проекта от участия в нем населения ?

О пасности, которых следует избегать в отношен иях между властями различных уровней : о п ыт Бразилии и Китая Расчет велич и ны бюджетных трансфертов Всем ир н ая торговая ор ганиз ация

- международный

9 10 10

10 11 11 12

12 12 12

13 13 13 14

14 ..15 15

механизм п о обеспечению доверия

национ альной п олитики

8.2

Каким образом междуна родны е сельскохозяйсгвенные исследования приносят прибыль и донорам

8.3 8,4

Разделение доходов, связан ных с защито й окружающей среды

Вызов глобал ьного изменения климата международному сообществу

16 16

16 16


сойЕР ЖАНИЕ

8.5

Каков размер дохода от мирных ди видеидо в?

167

9.1

Соизмерен ие политических издержек и преимущесгв реформ

175

9.2

"Хи щн ическое государство" в период правления ди н астии Дювалье на Гаити

179

9.3

Реформы в условиях внешней угрозы: буржуазная революция Мэйдзи в Японии

180

9.4

Пакты Мо нклоа в Испании

185

9.5

Программа реформ в Венесуэле

1989 года

и отказ

ar нее

186

10.1

Государсгвенный кризис в Сомал и и его последсгвия

191

10.2

Экономи ч еские основы конфликта на прим ере Либери и

192

РИСУНКИ

1

Повсеместный рост государства

2

2

Ди ап азон механизмов, способствую щих укреплению возможностей государства

9

3

Факторы , ассоциируемые с коррупцией

4

Большее число государственных служащих часто означает меньшие зар пл аты в государственном секторе

12

5

В стра н ах, проводящих взвеш енную эконом ическую политику и имеющих более высокий институциональный

1.1 1.2 1.3 2.1. 2.2

потенциал экономический рост происходит быстрее

16

Один м и р, намного больше государств

26

Во всем мире правител ьегва заметно увел ичил ись по сравнен ию с

1960 годом

П роизошло увеличен ие объем а трансфертов и процентных выплат

Гocyдapcrвo, институты и экономически е результаты

27 28

Качество правител ьства позволяет объяснить различия в уровне доходов в странах Восточной Азии и Африки

36 39 42

2.3

Н адежные институты

2.4

Ощущаемое доверие и э кономические показатели неразрывно связаны между собой

44

3.1

Си ндром беззакония

51

3.2

Переговоры с государсгвен ным и чин овниками могут быть обременительными

51

3.3

Страны откры вают для себя преимущесгва налога на добавлен ную стоимость

58

3.4

.. надежное

государство

В отл ич ие от Ни герии, Индонезия сумела расчетливо распорядиться неожида нно большими доходами от доб ы чи нефти

59

3.5

Хорошо организованные бюджетные и нституты помогают избежать высокого дефицита

61

3.6 3.7

Во Вьетнаме большая ча сть расходов на больн ич н ы й уход приходится на долю более обеспеченных слоев

64

Соотно шен ие между государсгвенными и частными источниками финансирования образования в разных

странах мира сущесгвенн о различается

66

3.8

Пенсионные и другие денежные трансферты в промышленно развитых странах постепенно росли

69

3.9

Большая часть жилищных субсидий в развивающихся странах не доходят до нуждающихся

71

4.1

Банковски е кризисы случаются слиш ком часто и сопряжены с огром н ыми финансовыми издержкам и

82

5.1

Структура расходов в Гв и нее несовместима с зада чам и эко номической пол итики

102

5.2

Механизм прииятия полити ческих решен ий на Укра ине, погрязший в дубл ировани и полномочий

103

5.3 5.4 5.5

Бол ьши нство фирм дали низкую оценку эффективности государственной сферы услуг, однако некоторые услуги были оценены выше, чем другие

105

Три стратегии повышения эффективности предоставления услуг государством

105

Наем и продвижение по служебной лестнице на основе личных качесгв способсгвуют повышению эффекти вности бюрократии

5.6

112

Недостаточный учет личных качесгв государственн ых служащих и низкая опл ата их труда на Филиппинах снизили дееспособность аппарата

113

5.7 6.1

Африка: как только заиятость в государственном секторе выросла, за работная плата снизил ась Высоки й уровень и непредсказуемость коррупции плохо сказывается н а инвестициях

115 124

6.2

Некоторые факторы , связанные с корруп цией

125


7.1

Мир после

1980 года

7.2 7.3

Гocyдapcrвa , рынки и граждане могут работать вм есте

8.1

М н огие страны ослабляют ограничения на перемещение международного капитала

16

8.2

Потоки беженцев наводнили Африку, Азию и Европу

168

8.3

Национальная политика сводит к нулю эффект ОТ помо щи

169

9.1

Рабочие старших возрастов проигрывают в резул ьтате реформ ирован ия системы пенсионного обеспечения,

Правила, действующие по вертикали, и сгимул ы

в то время как молодые

9.2

13

сгал более демо крати ч ным

- по

горизонтали, формируют возможносги месгиых властей

139 .. 14

- выигрывают

175

Мн ожесгвенность "точек вето" позволяет соп ротивляться давлению в пользу расши рен ия государственной

177

с и стем ы социального обеспечения

ТАБЛИЦЫ

1.1

Функции госуда рства

33

3.1

Соци ал ьное страхова н ие, социал ьн ая помощь и программы , направленные на борьбу с бедностью

в ра зви ва ющихся стра н ах: ха ра ктер исти ки и уроки

68

69

3.2

Скрытый внутренн ий дол г по невы плаченным пе нсиям в не которых странах (доля в ВВП , проце нто в)

4.1

Оценка эконом и ческого эффекта дерегул ирован ия в С ША

74

4.2

Опыт регули рова ния м ногообразен

8

5.1 7.1

Механизмы по выш ен ия качества п редоста вления услуг

7.2 7.3

106

И зменения в сфере фина нсов н екоторых стра н на уровиях ниже общена ционального (в процентах расходов или доходов всех уровней власти)

145

Характерисгики спроса и предложения общесгвенных благ на местном и национ ал ьном уровне Возможное распределение полномочий по сбору налогов и расходам между правительствами разных уровней

146 153

7.4

Принципы и лучший опыт разработки гра нтов

154

7.5

Соответствие стратегии децентрализаци и потенциальн ым возможностям прав ительсгва

156

9.1

Размежевание интересов, политические издержки и последовательность реали за ции разли чных эл ем енто в реформ

174

9.2

О цен ка роста эффективности в результате п р иватизаци и коммунальн ых предприяти й в Арге нтине

176

9.3

Первый и второй этапы реформ

182

О пределения и примечания к данным Разбивка стран на группы по регионам и п о доходам, ис­ пользуем ая в данн ом Отчете (кроме обследования част­ ного се ктора) показана в таблице Классификация стран в конце Выборочных покавателей мирового развития. Клас­

Упоминание доллара подразумева ет ам ери кански й доллар, если не указан о ин о е .

Миллиард означает чает

1000

1000 милли онов; триллион озна­

миллиардов.

сификация по доходам основан а н а ВНП на душу населе­ ния ; пороговые з н ачен ия для классификаци и в данном

Были исп ользованы следующие аббревиатуры:

издании могут быть найдены в Предварительных замеча­ ниях к Выбо ро чным п оказателя м м и рово го р а звития .

ВВП

Валовой внутренн ий продукт

Средние значения по группам, появляющиеся в данных и

ВИП

Валовой национальный продукт

таблицах, ЯВЛЯЮТСЯ невзвешенн ыми средними по странам,

МВФ

М еждународный валютн ы й фонд

входящим в группу, если не указано обратное.

нго

Негосударственн ые орган изации

ОЗСР

О рганизация эко номического

Использова ние терм и на "стран ы" по отноше н и ю к экономикам не отражает мнение Всемирного банка по

сотрудничества и развития

поводу официал ьного или и н о го статуса терр итор ии.

ппс

Паритет покупател ьной способносги

Статисти ческие да н н ые по "раз ви вающимся странам "

СНГ

Содружесгво Независи м ых Гocyдapcrв

относятся к эко но м икам, которы е отказ ы в аются от цен­

ЦВЕ

Центральная и Восточная Европа

трального планирования , если не указано обратное.


ВВЕДЕНИЕ

П

о всюду В МИР Е ИНСГИ1УГ ГОСУДАРСТВА НАХОДИТСЯ В ЦЕНТРЕ ВСЕ­

общего внимания. Далеко идущие изменения в миро­

также для создания правил и институтов , позволяющих

рынкам процветать, а людям

- вести более здоровую и сча­

вой экономике заставля ют нас вновь искать ОТВеТЬ! на ос­

стливую жизнь. Без этого невозможно устойчивое разви ­

новные вопросы о государстве: какова должна быть его

тие как в эконо м ичес ко й , так и в социальной сфере. Мно­

роль, чем оно может заниматься и чем не может, и каков

гие утверждали то же самое и пятьдесят лет назад, но тогда

оптимальный модус его поведения в том или другом слу­

подразумевалось, что развитие должно обеспечиваться

чаях .

Последние пятьдесят лет ясно продемонстрировали как

государством . Накопленный с тех пор опыт свидетельству­

ет об ином : государство находится в центре экономичес­

преимущества , так и ограниченность государственных

кого и социального развития , но не в качестве непосред­

мероприятий, особенно в области содействия развитию.

ственного источника роста, а как партнер; катализатор и

С помощью государства были достигнуты значительные

помощник

успехи в сферах образования и здравоохранения , а также

Ответы на вопрос, что есть эффективное государство,

в уменьшении социального неравенства. Однако действия

существенн о отличны для стран , находящихся на различ­

государства приводили и к плачевным результатам. И даже

ных стадиях развития . Что годится, скажем, для Нидерлан ­

там, где в прошлом государство хорошо справлял ось со

дов или Новой Зеландии, может не подходить для Непала.

своими зада ч а м и, многих беспокоит, что оно не сможет

Даже в странах с одинаковым уровнем дохода различия в

адаптироваться к требованиям мировой э ко ном и ки, нахо­

размерах, этн и ч еском составе, культуре и политической

дящейся в процессе глобализации .

системе делают каждое государство неповторимым . Но

Вновь возникшие причины обеспокоенности и сомне­

именно такое разнообразие обогащает проводимое в на­

ний в отношении роли государства многочисленны и раз­

стоящем Отчете исследование того, как и noчему одни го­

нообразны , но особую актуальность им придают четыре

сударства развиваются стабильнее, борются с нищетой и

обстоятельства последнего времени:

реагируют на перемены лучше, чем другие.

Крах административно-командной экономики в стра­ нах бывшего Советского Союза и Восточной Европы.

• • •

Переосмыспение роли государства во всем мире Мир изменяется, и вместе с ним меняются наши представле­

Финансовый кризис "государств всеобщего благосос­

ния о р оли государства в э ко н о м и ч е с ко м и социальн ом

тояния" в большинстве промышленно развитых стран .

развитии . Пристальное внимание, которое сегодня уделя­

Важная роль государства в странах Восточной Азии,

ется роли государства, заставляет вспомнить о тех време­

явивших миру "экономическое чудо".

нах, когда мир восстанавливался после ран, нанесенных

Крушение ряда государств и небывалое увеличение чис­

Второй мировой войной . Тогда большинство развиваю­

л а чрезвычайных ситуаций в различных частях света .

щихся стран только обретало независимость, и развитие

представлял ось в основном технической проблемой , ре­

Настоящий Отчет показывает, что определяющим фак­

шение которой выглядело достаточно простым: хорошие

тором таких противоположных результатов является эф­

консулыанты и технические специалисты сформулируют

фективность государства. Эффективное государство жиз­

хорошую стратегию , которую хорошие правительства

ненно необходимо для предоставления товаров и услуг, а

претворят в жизнь на благо общества . Осуществляемое


го суд ар ст в ом вм ешатель ств о с осредотачив ало внимание

ный ха рактер . Техн ол оги чески е изменения предо ставили

на и зъянах рын очн ой системы , и государству предназна ­

новые возможности для расширения сферы услуг и

ч ал ас ь главная роль в их корректировке. Без хорошей по­

открыли дорогу для р азвития рыночных отношений . Эти

л ити к и , конечн о , не обо йтис ь. Однако, как мы теперь по­

изменения

ни м а ем , ин ст итуци ональны е посылки эти х взглядов на

государства

м и р гре ш ил и и злишней упрощенностью. ГИбкость при

себя обязанности единственного провайдера , а с ко р ее

ре ал и зации п олитики , разр аботанной технократами , вос­

выступать в роли помощника и регулятора. Государства

прини мал а с ь с высокомерием . Обеспечение подотчетно­

испытывали давление даже в тех сферах , где , как ранее

сти п о ср ед ств ом ме х ани зм а сдержек и пр отивовесов счи­

представлял ось, они добивались непл охих результатов .

талос ь о бузо й .

Многие промышленно развитые страны вынуждены иметь

о значали

новую и совершенно другую р оль

оно не должно было больше принимать н а

-

В отдел ьн ых стр а н а х события действитель но ра звива­ лис ь в соответств и и с ожида н ия м и техн о кратов. Н о в дру­ гих стр а на х ре зульта ты сильн о отл и ч ал и с ь от ожидавших­

ся . Пр а вительства з ате в ал и фантастические прожекты .

Рисунок

1.

Повсеместный рост государства

Ч а стные ин весторы , не испытывавшие доверия к государ­ стве нно й п олитике и не верившие в устойчивое положе­ н ие л иде ров, предп очитали выжидател ьную тактику. Мо ­ гушеств енны е правители чинили произвол. Коррупция

принял а х а рактер э ндем и и . Раз витие пробуксовывало, и бедность не и счез ала.

Совокупные государственные расходы (процентов от ВВП)

50 ,---

-----------

40

В те чен ие п оследнего столетия функции государства

знач ител ь но расширились, особенно в промышленно раз­ виты х стра на х (см . рисунок

30

1). В период до Второй миро ­

во й войны это был о вызван о , наряду с други м и фактора ­

20

ми, необ ход и мо ст ь ю приня ть в о внимание тяжелые э коном и ч ес ки е и со ц и аль н ы е последствия Великой деп­

10

ресси и. В послевоенный период доверие к правительствам возросло, н о в то же вр е мя от ни х стали и требовать боль­

О

ше го. В пр омышл енно ра звитых странах р а сширил ась

О коло1913

Страны ОЗСР

стве р азвивающихся стран был а сделана ставка на те стра ­ теги и об щественного развития , в которых ведущую роль

1920 1937 1960 1980 1990 1995

1870

сфера государ ства всеоб щего благосостояния , в больши н ­

Расходы центрального правительства

и гр ал о госуда рство. В резул ьтате размеры и сферы деятель­

(процентов от ВВП)

ности правительств в о всем мире невероятно расширились,

50

Госуд ар ственны е расходы дости гают сейчас почти поло­ ви ны В ВП в промышленно развитых странах и п римерно

40

одной четверти в раз вивающихся странах. Но именно воз­ р о сшее вл ия н и е государст ва переместило акцент с кол и­

30

че ст в е нн ого а спект а государ ственног о влияния на каче­

ствен н ый, други м и словами , внимание переместилось с

разм ера госуда рства ка к такового и объема его вмешатель­

20

ства на его эффе ктивн ость и степень отражения нужд на­ селен ия.

10

Как и в сороков ые годы двадцато го века, сегодня более при стал ьн ое вним ание к р оли государства обусловлен о драматическими преобразованиями в мировой экономи­

О

1960

1965

и де мо к р ат из а ц и я суз ил и в о зм ожности для пр оизвольно­

1975

1980 1985

1990

Развивающиеся страны

ке, коренным образом изменившими среду, в которой дей ­ ствует государство. Глобальная экономическая интеграция

1970

Примечание: Данные по странам оэср приводятся для центрально­ го и местных правительств, включая расходы на социальное

го И волюнтар истского поведения. Налоговая система, пра ­

страхование. Подробную информации см . Техническое приложение.

вила ин вестици онной деятельн ости и экономическая по­

Источник: Tanzi

литика должны еще более чутко реагировать на изменения пара метров м ировой эконом и ки, приобретающей глобаль-

and SChuknecht, 1995; OECD, различные

различные годы (Ь) .

годы ;

IMF,


ВВЕйЕНИЕ

дело с непомерно разросшимися "государствам и всеобще­

Однако сокращение или размывание роли государства не

го благосостояния", а таюке принимать непростые решения

может быть самоцелью реформ. Даже при большей избира­

по поводу тех услуг и льгот , предоставления которых

тельности и широкой опоре на граждан и частные компанни

граждане вправе ожидать от своих правительств. Рынки

внугренний и глобальный

-

-

и раздраженные слабостью

улучшение работы центральных органов государственной власти по-прежнему необходимо для более эффективного

государства граждане, часто через самодеятельные и другие

удовлетворения

неправительственные организации, стали настаивать на

повышения благосостояния людей нужно наращивать

общественных

потребностей. Для

обесп еч ен и и прозрачности деятельности правительства, а

потенциал государства , определяемый как способность

таюке на осушествлении других преобразований, которые

эффективно проводить и пропагандировать коллек­

укрепляют способности гocyдapcrвa по решению стоящих

тивные мероприятия .

эта базовая концепция трансформируется в двухсту­

перед ним з ад а ч.

Требования большей эффективности государства достиг­

пенчатую стратегию для утверждения каждого государства

ли критического накала во многих развивающихся странах,

в качестве более надежного и эффективного партнера в

где правительства не в состоянии обеспечивать даже такие

процессе развития своей страны:

фундаментальные общественные блага, как право собствен­

ности, дороги, элементарные услуги здравоохранения и об­

Приведение функ:ций государства в соответствие с его

разования. Возник порочный круг. граждане и компании в

потенциалом является первым элементом этой страте­

ответ на ухудшение социального обслуживания уклоняют­

гии. Там, где государство располагает скудными возмож­

ся от налогов, что вызывает дальнейшее падение качества

ностями , формы и направлення государственного вме­

услуг. Конечной причиной того, что режимы в странах быв­

шательства должны тщательно анализироваться. Многие

шего Советского Союза и Восточной Европы пали, явилось

государства пьггаются сделать слишком многое, распола­

длительное невыполнение ими своих обещаний. Однако

гая ограниченными ресурсами и возможностями , что

крах системы центрального планирования создал новые

часто приносит больше вреда, чем пользы. Более при­

проблемы. В образовавшемся вакууме власти граждане по­

стальное внимание к фундаментальным параметрам по­

рой лишены таких основополагающих общественных благ,

зволит повысить эффективность функционирования го­

как законность и правопорядок В крайних проявлениях, как, например, в Афганистане, Либерии и Сомали, произошел

сударства (см. врезку

1 на следующей странице).

Однако возможности не являются чем-то навсегда задан­

-

практически полный развал государств, что оставило на

ным, поэтому второй элемент стратегии

долю частных лиц и международных агентств лишь отчаян­

потенциал государства путем активизации обще­

этоукрепить

ные попытки собрать осколки.

ственных инстиmymoв. Это подразумевает разработку эффективных норм и ограничений, которые позволили

Двухступенчатая стратегия

бы сдерживать произвол властей и бороться с засильем

Каким образом можно сориентироваться в лабиринте воп ­

коррупции. Это означает, что для повышения своей эф­

росов и задач , с которыми сталкиваются государства в со­

фективности государственные институты должны фун­

временном мире?

кционировать в условиях большей конкуренции. это оз­

Не следует рассматривать предлагаемое здесь как не­ кий универсальный рецепт эффективного государства

-

начает, что улучшение деятельности государственных институгов должно происходить за счет совершенство­

различия между государствами слишком велики , таюке как

вания систем оплаты и стимулирования государственных

и уровень развития, на котором они находятся. В настоя­

служащих это таюке означает, что государство должно

щем Отчете, скорее, предлагается разнообразный инстру­

более чутко реагировать на нужды населения, расширяя

ментарий для анализа проблемы эффективности государ­

его участие в управлении и предоставляя больше власти

ства в мировом масштабе. В нем указан ряд способов, по­

местиым органам. Таким образом, в настоящем Отчете не

зволяющих сузить растущий разрыв между требованиями,

только привлекается внимание к переосмыслению роли

предъявляемыми к государствам , и их возможностью вы­

государства, но и показано , как различные страны могуг

полнять эти требования . Отчасти решение этой пробле­

приступить к перестройке потенциальных возможнос­

мы заключается в том, чтобы побудить общество согла­

тей государства.

ситься с новым определением круга обязанностей государ­ ства. Это предусматривает стратегический отбор коллек­ тивных действий, которым сами государства будуг пытать­

Приведение роли государства в соответствие с его потенциалом

ся способствовать, в сочетании с более серьезными уси­

Приведение роли государства в соответствие с его потенци­

лиями по снятию с государства излишнего бремени путем

алом

привлечения граждан и общественных организаций к

отдельных областях крайне важно уделять повышению

обеспечению основных коллективных благ.

эффективности намного большее внимание. Особенно

-

не простой призыв кдезинтеграции государства. В


важ но оп р едел ить, что НУ'АШО и что н е нужно делать . Это п одразум евает та кже выбо р способа действ ий

Врезка

1.

пуп. к более эффекти вн ому

-

способа

предосгавле н ия эл е м ента рных благ, обеспечен ия инфра­

госуда рству

ст руктур ы, ре гулир о вания эко но м ики , а н е пр о сг о р еш е ­

Гocyдapcrвo с большими поте нциальными возможно­

ние воп рос а, сго ит л и зан и маться этим вооб ще. Сущесгву­

стями может быть более эффекти вным, но эффектив­

ет мн ож е ств о с посо бо в, к ак это дела т ь, и р е аль ны е

н остъ и п отенциал государства

-

это не одно и то же .

Под потенциалам государства понимается способ ­

де й ств ия дол жны соответст во вать услов и ям каждой от­ дель но й стра н ы .

н ость эффе кти вно проводить и пропагандировать коллекти вн ы е м еропр иятия; эффeк:mИ81l0ст ь

-

это

Первая функция государства: пра вил ь н ая

р е зульт а т и сп ользо вания д а н н о го потенциала для

п о стан о в ка фу ндамен тальных задач

удовлетворен ия сп роса об щества на соответсгвующие

Мисс ия любого госуда рства ос нова на на выполне нии

блага. Гocyдapcrвo может обладать зна чительным по­

пяти фунда м е нтал ьных зада ч, без ч его н е воз можн о ус ­

тенци алом, не будучи достаточно эффективн ы м, если

той ч и вое, всеох ваты ва ющее развитие, ведущее к сокра­

этот потенциал не используется в интересах общества,

щению бедносги:

путь к созданию более эффективного государства нелинеен , это

-

двухступенчатый п роцесс. Прежде

всего , го сударств о должно сосредоточить наличные

• •

Утвержден ие основ закон носги.

Поддержание сбаланс ированной пол ити ческой обсга­

ресурсы на тех з ада ч ах, которые оно может и должно

нов ки, н е подверженной искажениям, включая обеспе­

реш ать. И уже после того, как эти задач и решены, го­

чен ие макроэко номи ческой сгабильносги.

cyдa pcrвo м ожет за няться созданием дополнительно­

ходящиеся в Зон е

1, распыляют усилия

по широкому

с пектру видо в деятельносги , несмотря на ограничен ­

И н весги ци и в основы социального обеспечения и в ин­ фрасгруктуру.

го потенциала. Как показано на рисунке, сграны, на­

• •

Поддержка незащищенн ых групп населения.

Защита окружающе й среды .

ность своего потенциала , в результате чего их усилия

ока зываются неэффективными . Однако стра ны не

Хотя зн а чен ие этих основ давно общепризн ан но, поя вляют­

могуг мгновенно очутиться в Зоне III

укрепление по­

ся все новы е идеи относител ьно н адлежащей п ро пор ции

тенци ала требует времени . путь к большей эффекти в­

рыночных и государстве нн ых механизмов их обеспечения.

н ости государ ств�� ведет прежде всего, к концентрации

Н а и бол ее важно то, что, как сей час сгановится о чевидно,

-

н а фундаментальных задачах и преодолению ограни­

рынок и правительсгво взаимно до полняют друг друга: го­

ченных возможн остей государства за счет установле­

cyдapcrвo необходимо для создания соответсгвующих и н­

ния партнерских отношений с деловым миром и граж­

сгитуциональных основ рынка. Доверие к правительству

да нс ки м об ще ство м (Зо н а

II ).

Затем , п остепенно

-

п редсказуемость его установлений и мероприятий, а также

-

наращивая свой потенциал , сграны могуг переходить

п осл едо в атель н о сгь и х осущесгвле ния

в Зону

не менее важны м для при влечения частных ин весги ци й , чем

III.

может оказаться

собсгвен но содержан ие этих усга новлен ий и меропр иятий

Результаты с пе циал ьно п роведе н ного для насгоя щего

Отчета о п рос а предпри ни м ател ей, действующих на внут­

ренн ем рынке (в формальном и неформальном секторах) в Больше эффективности

ш есгидесяти девяти стра нах мира п одтве ржда ют то , что уже

было известно из несистематизированных наблюдений: во

многих странах отсутсгвуют базовые и нсгитуциональные

основы для рыноч ного разв ития (см . врезку 2). Высокий уро­

ве нь пресгуп н осги и н а с ил ия в отно шен ии лич носги в со­

ч етании с непредсказуемостъю дейсгвий судеб н ых органов

приводит к явл ен ию, названн ому в Отчете "синдромом без­

закония". Слабые и произвольно дейсгвующие государствен­ М е ньш е

ные ор ган ы ча сто осложняют пробл е му непредс казуемос­

эффектив ности

тью и противореч ивосгью своего поведения. Такие дейсгвия

Больши й

Сфо куси ро ванное

п оте нциал

Ме ньш и й п оте н ц и ал

не тол ько не способсгвуют росгу рынков, но и подрывают дове ри е к госуд а рству и вредят р ы н о ч н ому ра з в ити ю.

для обеспечения сгабильного и усгойчивого развития

государство должно посгоянно следить за его социаль ны-


ВВЕйЕНИЕ

Врезка 2. Доверие к государству, инвестиции и экономический рост О п рос местн ых предпринимател ей в

69

стра н ах пока ­

тате усреднен ия был определен нор м ал и зо в анны й п о

зал , что мног ие госуда рства плохо сп равляютс я со

группе пром ышле нно развитых стран индекс надежно­

сво им и ос нов ны м и фун кциям и : о ни н е в с остоянии

сти ин ституцион альной среды, построенны й н а осно­

обеспечить законность и п ра вопо рядок, за щиту соб ­

ва нии ее восприятия ч астны м и предпринимателями. Мы

ственности г раждан и пр ед с к а з у ем о ст ь р е ал и з ации

назовем этот показатель индексом довер ия (см . левый

собственных законодательн ых усгановлений и практи ­

нижний рисун ок) . Два других рисунка по казы ва ют, что

ческих меро п риятий. Та ки е государства не вызыва ют

С учетом разл и ч и й в уровнях доходов и образования, а

дове рия у инвесто ров, и от этого страдают эко номи ч ес­

также искажений в политике существует прочная взаи­

кий рост и и нвести ции.

мосвязь между уровнем доверия к правительсгву в стра­

Фирм ам предложил и оцен ить несколько показателей

н е и п оказателя м и эконом ического росга и и н вести ци й.

по шестибалльной шкал е. Оценке "оди н " соответство­

Рейтинг доверия к правительству базируется на впечат­

вала максимальная на пряже н н ость проблем , а оценке

лении ин весторов. В свою очередь, именно оно опреде­

"шесть" - отсутствие каких -л ибо сложностей. В резуль-

ляет и нвести ционное поведе ние.

Рост ВВ П на душу населения

(процентов в год)

2,0

Индекс доверия Высо коразвитые страны О ЗС Р

1,5

= 1,0

1,0

0,5 1,0

0,0

- 0,5 -1 ,0

0,8

-1 ,5 Высо ки й

Средни й

Низ кий

Уровень доверия

0,6

Вал ов ы е ин вестиции (процентов от ВВП)

18 16

0,4

,..---------,

14

12 10

0,2

8 6

0,0

"' ''jjU .... (1)

~o

м ъ

~~

e~

8о в

"

'

:s;

О

Q~ :s; ~

"" о",-

4 :s; '" :s;

".... "

о

о.

<.>-€Т 0«

* g. . Q

''""' '"о."

'"

:s; '" Ш О

ее

'"

:s; "

* '"

" '"

:s; '" с; с:

'" о ".., о. сз

~ Ш

~~ ~ ~

::r ~ с о

'"

":s;'" '''''"" о.

'" «'" '" " '" ::;

\:1с

":s;....

с с

е

\i! о

'" '" ""'"

с:;

м-

'" '" _'"

",,,, ",

"

о.

ь,

:s; '" 0.::;:

-€т"

«'"о. ....

о

ь,

:J:

о

2 О Высокий

Средний

Низ кий

Уровень доверия

:s;

о.

Примечание: Индекс доверия является совокупным показателем надежности государства, объеди няющим показатели , приведенные на рисунке

2.3.

Каждый из столбцов представляет собой арифметическое среднее для группы стран. Графики основываются на дан ных о регрессиях в инвестицион­ ной деятельности за период с

1984 по 1993 год

(по тридцати трем странам) и росте ВВП (по тридцати ~M странам ) и индексе доверия , с учетом

уровня дохода, образования и искажен ий в политике. Регион Южной и Юго-Восточной Азии таюке как и регион Ближнего Востока и Северной Африки представлен только тремя странами .

Источник: Расчеты сотрудников Всемирного Банка на основе данных обследования , проведенного для этого Отчета, а таюке работ, подготовленных Вгuпеtli, Кisuпkо , апd

Weder.


ми основам и. Беззакониечасто связанос явлениеммаргина­

лизации: для л юде й, о ка з а в ш и х ся на о б о ч и н е жизни, на руше н ие з а кон а нередко предсгавляетсяединсгвенным

• •

Применение механизмов саморегулирования.

Выбор эффективных методов, основа н н ых на рыноч­ ных механизмах.

способом п р ивлеч ь вниманиек своим бедам. ГocyдapcrвeH­

ная полигикаможетобеспечитьсправеднивоераспределение

Выходя за базисные рамки: государство не

плодов развития и способствовать сокращениюбедностии

обязательно должно быть единств енным

н е р а ве н ства , но толь ко когда само правительсгво считает

провай д ер ом

обеспечение социальных основ одн им из приоритетных

Все большее признание получает тот факт, что государствен­

направленийсвоейдеятельности,

ные монополии, обеспечивающие инфраструктуру, социаль­

Сли ш ком часто ресурсы и услуги, направляемыегосудар­

ное обслуживание, а также некоторые товары и услуги, вряд

ственн ыми м ероприятиямии программами, проходятмимо

ли хорош о справляются с поставленными перед ними зада­

тех людей, которые нуждаются в них больше всего. Полити­

чами. В то же самое время , технологические и орган изаци­

ч еское воздействие со сторонынаиболеевлиятельныхгрупп

онные нововведения создали для частиых компаний новы е

в обществе иногда засгавляетгосударствотратить во много

конкурентные возможности в тех сферах деятельн ости, ко­

раз больш е на университетскоеобразованиедля людей, при­

торые ранее были исключительной прерогати вой государ­

надлежащих к богатому и среднему классу, чем на началь­

ственного сектора. Чтобы воспользоваться этими возмож­

ное образован и е для большинства населения и стипендии

ностями и улучшить распределение о гран и ч ен н ых об ще­

для менее обеспечен н ых. Во многих регионах бедность и

ственных ресурсов , органы власти начин ают о тд ел я т ь

н е равенство ч асто являются удело м национальных мень­

финансирование инфраструктурных и других услуг от их

шинств, женщин или населения " неперспективн ых" райо­

предосгавления , а также разграничивать конкурентны е и

нов. В знач ительной части стран растет понимание, что та­

монопольные сегменты в коммунальном секторе. Реформа ­

кие групп ы в силу своей изолированностиот экономичес­

торы также пьггаются разделить, с одной сторон ы, програм ­

ких и обществен ных процессов являютсобой плодородную

мы социальн ого страхования, разработанны е для защиты

почву для насилия и несгабильнocrи.

здоровья и п оддержки в случа е п отери раБотыI за нятости

Государствен ная политика и программы должны быть

всех членов общества, с другой же

-

программы социаль­

н а пра влены не просто на с одействие экономическому

ной помощи, направленные на оказан ие содействия одним

росту, но и на обеспечен ие сп раведли вого распределения

лишь бедней ш им слоям населения.

плодов рыночного развития, в особен н ости посредством

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАЩИЩЕННОСТИ ДОМАШНИХ хозяйств. Сейчас уже

инвестиций в начальное образование и здравоохранение.

не подвергается сомнению тот факт, что государство спо­

Они также должны обеспеч ивать защиту имушественной

собно помочь с емьям справить ся с о п р едел е н н ым и

и личной безопасности населения от каких-либо посяга­

факторами риска, угрожающими их э кономи ческой безо­

тельств. Там, где бедность и экономическая маргинализа­

пасности: посредством пенсионн ого обес пе ч е н ия о но

ция в ы з ваны этни ч е с ким и и с оциальнымиразличиями, не­

может застраховать от лишений в прекл онн ом возрасте,

обходима тщательн ая разработка политики, позволяющей

посредсгвом медицинского страхования

сп ра вляться с этим и различиями, как это было сделано в

болеваний, и посредсгвом страхования от безработицы

Малайзии и на Маврикии.

от последсгвий потери работы. Однако представления о

-

-

от о п а с н ых з а­

-

не единственное

том , что государство должно нести это бремя в оди ночку,

средство б орьбы с загрязнением окружающей среды. В

меняются. Даже во многих промышленно развитых стра­

н астоящее время растет арсенал инновационных и гибких

нах о сущест вля етс я реф орма г о с уд арств а в с ео б щ его

Государственное регулирование

методов сти мул и ров а н ия , заставляющих з а гряз н ител ей

благосостояния. Развивающиеся э ко ном и ки от Бразилии

самим заботиться об устранен и и результатов загрязнения.

до Китая не смогут себе позволить реализацию даже усе­

Хотя ничто н е может замен ить разумную систему регули­

ченных вариантов европейской системы, особе н но в свете

р о ван ия и информирования о состоя н и и окружающей

быстрого сгарения населения . для достиже н ия бол ь шей

среды, эти новые, осно ва нн ы е н а методе убеждения, об­

защи щен ности при меньших затратах н еобходимы инно­

ществе н ном давл е н и и и рын очных механизм ах инстру­

ваци онные решения , охва тывающи е делов ы е

менты подтал ки ва ют к улучшению природоохранных по­

работающих, дом аш ние хозяйсгва и местные общи ны. Это

к руг и,

казателей и ч асто срабатывают там, где законодательсгво

особенно важно для тех развива ющихся стран , которы е

оказалось бессил ьно. Многообеща ющие резул ьтаты дает

еще не столкнулись с необходимостью реал изаци и доро­

ис пользо ва н и е эти х инструментов ра зными странами в

гостоящих решений.

следующих областях:

ЭФФЕКТИ ВНОЕ РЕIYЛИЮВАНИЕ. С помощью хорошо орган и­ зованной системы ре гулирования об щесгво в состоянии

• •

И спользование возможностей общесгвенного мнения .

воздействовать на результаты рын очн ой деятел ь но сти,

Создание бол ее гибкого режима регулирования.

притом воздейсгвовать именно в об щесгвен н ых интере-


ВВЕDЕНИЕ

сах Регулирование может способствовать защите потребите­

Приватизация предлагает очевидное решение. В целом про­

лей, работников и окружающей среды. Оно в силах поощрять

ще распродать государственные активы, когда среда, способ­

конкуренцию и инновации , одновременно ограничивая

ствующая развитию частного сектора, уже существует. Поэто­

зл оуп отр е бл е н и е

му в таких экономиках, как Китай, Южная Корея и Тайвань

монопольной

властью.

Благодаря

инициированным в начале 80-х годов реформам системы

(Китай) было решено не отдавать приватизации основной

регулирования, устойчивый приток частных инвестиций был

приоритет, а позволитъ частному сектору развиваться вокруг

направлен в отрасль телекоммуникаций Чили, что привело к

государственного сектора. Однако такой вариант может

п овышению

степени

оказаться невозможным , если фискальное бремя очень

конкурентности, а также к снижению цен . И наоборот,

велико, а воздействие неэффективных государственных

качества

обслуживания

и

неэффективно регулируемаядавно принадлежащая частному

предприятий препятствует насущно необходимой общей

сектору отрасль телекоммуникаций Филиппин, вплоть до

реструктуризации экономики .

недавно начавшихся реформ, испытывала недостаток инвес­

Опыт показывает, что выбор способа осуществления

тиций. Результатом было низкое качество услуг, зачастую

приватизации чрезвычайно важен для ее конечного ре­

оказываемых по завышенным ценам и переложение высокой

зул ьтата. Ключевыми факторами являются прозрачностъ

стоимости услуг на граждан и фирмы в других отраслях.

процесс а, завоевание доверия работников, создание ши­

Наилучшее

возможностей ,

рокого круга собственников и реализация соответствую­

возникающих на основе предоставления инфраструктурных

щей реформы в области регулирования, Там, где процесс

и социальных услуг частными компаниями, также в большой

приватизации осуществлялся продуманно, уже получены

мере будет обусловлено высоким качеством системы

позитивные результаты : например, в Чили и Чешской Рес­

использование

новых

публике. Значение стратегии для укрепления рыночных

регулирования,

ПРОМЫШЛ ЕННАЯ политикс При недостаточном развитии

отношений может быть разным , но во многих развиваю­

рынка государство может разрешить некоторые проблемы в

щихся странах, пытающихся умен ьшить гипертрофиро­

обла сти координации и заполнитъ информационные про­

ванный размер государства, приватизация должна быть

6елы, способствуя тем самым развитию рынка. Многие из ста­

задачей первоочередной важности.

рейших на сегодняшний день индустриальных экономик использовали различные механизмы для стимулирования

Определение границ полномочий

рынка на ранних стадиях развития. Позже Япония, Южная

Основой предсказусмой и последовательной реализации

Корея и други е страны Восточной Азии, в дополнение к

политики служит достижение нужного соотношения меж­

обеспечению экономических, социальных и инсгитуцио­

ду действиями государства и его институциональными

нальных основ, использовали разнообразные механизмы

возможностями . В высокоразвитых государствах админи­

''усиления'' рынка. В ряде случаев такое вмешательство носило

стративный потенциал велик, и наличие институциональ­

очень сложный характер: например, использование субсидий

ных сдержек и противовесов ограничивает волюнтари зм ,

на стратегические направления развития. В других случаях

несмотря на то, что при этом правительственные органы

вмешател ьство было менее настойчивым, принимая формы

сохраняют достаточную гибкость для выполнения своих

оказания содействия экспорту и специальной мотивации для

функций . И наоборот, государствам с более слабыми ин­

создания инфраструктуры. Однако крайне важна способ­

ститутами иногда приходится "перестраховы ваться " це­

ноС1Ъ делать разумный выбор между различными варианта­

ной меньшей гибкости и введения большего числа огра­

ми государственного вмешательства ; непродуманная

ничений. Это может происходить двояко.

торговая, кредитная и промышленная политика можегобхо­ ДИ1ЪСЯ очень дорого. Многие развивающиеся страны прово­

дили плохо продуманную политику государственного

Путем введения самоограничительных правил и меха ­ низмов, в которых очень четко определяется содержа­

вмешательства в промышленностъ, приведшую к плачевным

ние политики и изменение которых обходится очень

результатам. Страны, успешно осуществлявшие политикуак­

дорого. В качестве примеров таких механизмов в сфе­

тивного государственного вмешательства в промышлен­

ре денежной политики можно привести как региональ­

но сть ,

не

смогли

бы

сделать

этого

без

ные соглашения об общих валютах (нап р имер, о зоне

сильных

общей валюты во франкоязычных африканских стра­

государственных институтов

УПРАВЛЕНИЕ ПРИВА111ЗАЦИЕЙ . Тщательно разработанная сис­

нах), так и квази-валютные палаты в Аргентине. Кон ­

тема регулирования и другие государственные инициативы

тракты типа "опл ата поставок или уплата неустойки ",

могут способствовать развитию рынков. Однако во многих

з а кл ю ч а ем ы е снезависимыми производителями элек­

странах на это требуется время, поскольку частная инициа­

троэнергии , выполняют аналогичную функцию в обла­

.

тива оказывается заложницей наследия антагонистических отношений между государством и рынком. Неэффективные государстве нны е предприятия зачастую опустошают казну.

сти регулирования коммунальных услуг

Посредством взаимодействия с фирмами и населени­ ем. Например, в своей промышленной политике госу-


В

ОТЧЕТ

О

мировом

РАЗВИТИИ

1997

дapcrвo можетпоощрятьсотрудничеcrвoчастыхфирм

те, к плачевным результатам. для решения этих глубоких

друг с другом и с населением.В сферефинансовогорегу­

проблем и укрепления потенциала государства в различ­

лированиягосударствоможет сгимулироватьосмотри­

ных ситуациях могуг применяться три базовых механиз­

тельное поведение банков. В п риродоохранном

ма стимулирования (см . рисунок

2):

регулированиираспространениеинформации может

использоватьсядля поощрения"идущихснизу" граждан­ ских инициатив.

Страны переходиогопериода имеют перед собой осо­

• • •

Эффективные нормы и ограничения.

Усиление конкуренции . Учет мнений граждан и взаимодействие граждан и государства .

бую проблему. в результате адаптации систем, базирую­ щихся на законах рынка меняются не только роли, но и

Эффективные нормы и ограничения

потенциальныевозможносги.Некоторыестраны переход­

Утверждение принципа подотчетности вдолгосрочной пер­

ного периода унаследовали потенциал

квалифициро ­

спективе обычно требует наличия формальных ограничи­

ванные кадры и оборудование, которое можно использо­

тельных механизмов, встроенных в основные государствен­

-

вать, но он и не организованы для того, чтобы играть свои

ные институты , Полномочия могуг быть разделен ы как меж­

новые роли . Иногда в странах, где эффективность в целом

ду законодательной , исполнительной и судебной ветвями

страдает, можно отыскать островки благополучия. Задача

власти, так и между центральными , региональными и мест­

увеличения эффективности здесь в некотором смысле

ными органами управления. Чем активнее используется ме­

пото­

ханизм разделения полномочий , тем больше появляется

му, что потенциальные возможносги уже не столь низки ,

субъектов, обладающих правом вето, способных сдерживать

проще , а в некотором смысле

сложнее

-

-

сложнее: проще

-

потому, что перестройка потенциала означает

изменение восприятия . Реформа

-

это не только вопрос

о наделении людей новыми обязанностями.

волюнтаристские действия государства. Однако наличие

многочисленных субъектов, обладающих правом вето, - это обоюдоострое оружие: они могуг в равной мере затруднять изменение как вредных, так и полезных норм .

Повышение дееспособности

Во многих развивающихся странах надзор законодатель­

государственных институтов

ной и судебной власти за деятельностью исполнительных

Признание имеющихся у государства в данный момент

органов слаб. Постановка целей в увязке с мерами , необхо­

возможностей, пусть скудных, не делается раз и навсегда.

димыми для их достижения, иногда носит туманный харак­

Вторая коренная задача реформы государства

укрепле­

тер, при этом з а ко н одател ьн ы е органы страдают от недо ­

создания

статка информации и невозможнocrи использования име­

стимулов к повышениюэффективностиработы государ­

юшегося потенциала , кроме того , нарушается принцип

ственных служащих при сохранении контроля над

независимости судебных органов. Независимость судебной

ние

государственных

институтов

путем

-

их, возможно, волюнтаристскими действиями .

власги жизненно необходима для обеспечения полной по­

Многие страны борются за построение инсгитугов эф­

дотчетности закону органов законодательной и исполни­

фективного государственного сектора. Одна из причин, в

тельной власти, а также для интерпретации и воплощения в

силу которой данная задача столь сложна, имеет политичес­

жизнь положений Консгитуции. Написание законов - срав­

кий характер. Например, за поддержание несправедливого

нительно простая часть задачи; необходимо обеспечение их

инеэффективного

исполнения, чтобы страна могла воспользоваться преиму­

status quo

могуг выступать влиятельные

силы, тогда как другая часть общества, страдающая от суще­

ществами заслуживающего доверия правового государства .

ствующего порядка вещей, не в состоянии эффективно ока­

для угверждения таких ограничительных институтов требу­

зы вать воздействие в пользу прсобразований,

ется определенное время, однако в краткосрочной перспек­

Однако проблемы сохраняющейся неэффективносги

тиве их функции могуг выполнять международные договор­

или коррупции не являются чисто политическими . Поли­

ные механизмы, такие, как международный арбитраж или га­

тические деятели и другие государственные служащие не­

рантии международных агентств.

редко имеют достаточно сильные сгимулы и искрен не за­

Ос новной компонент эффективной стратегии в этой

интересованы в улучшении работы государственного

обласги

сектора. Но управление государственной бюрократией

ограничения прав государственных органов действовать

-

-

сокращение возможностей для коррупции за счет

сложная задача, решение которой не сводится к ясным и

волюнтаристски . Либерализация контроля над внешней

недвусмысленным рецептам. В действительности, созда­

торговлей , устранение барьеров для проникновения част­

ние институтов, необходимых для эффективного функци ­

ных компаний на рынки и приватизация государственных

онирования государственного сектора, требует решения

предприятий, обеспечивающая развитие конкуренции,

целого ряда коренных проблем поведенческого плана,

все эти меры будуг помощью в борьбе с коррупцией (см. ри­

искажающих мотивацию и приводящих в конечном сче -

сунок

3). Такие

-

реформы не должны бьпъ половинчатыми


ВВЕйЕНИЕ

реформы , открывающие часгным предприятиям доступ в

ящем Огчете элементов борьбы с коррупцией, и они дали ряд

за кр ыты е сектора экономики , но вмесго применения откры­

обнадеживающих результатов. Те же механизмы могут

той и конкурентной процедуры оставляющие это на усмот­

применяться во всем мире : коррупция, несмотря на все

рение государственных чиновников, также создают исклю­

уверения в обратном, не является неким феноменом, оп­ ределяемым национально-культурной , исгорической и тД.

чительные возможности для коррупции .

Формальные механизмы сдержек и противовесов таюке

традицией. Борьба с коррупцией должна основываться на

могут способсгвовать победам над коррупцией в органах

многогранном подходе, предусматривающем более актив­

власти, но сами по себе эти механизмы редко оказываются

ное учасгие представителей часгного сектора экономики

достаточно эффективными. Реформы гражданских инсти­

и гражданского общества. Взяткодатель несет такую же

тугов, ограничение политического протекционизма и повы­

ответегвенносгь, как и сам взяточник; эффективная сис­

шение заработной платы государственным служащим так­

тема наказаний для отечественных и международных ком­

же оказались действенными средствами в борьбе с корруп­

паний должна сгать часгью решения проблемы.

цией благодаря тому, что государственные служащие получили дополнительные сгимулы "играть по правилам"

привнесение болыией конкуренции в деятельность

(см . рисунок

государства

3).

Там, где коррупция уже укоренилась очень глубоко, для

Государсгва могут увеличить свой потенциал и эффектив­

ее ликвидации потребуются более решительные меры. Та­

ность, ужесгочив конкуренцию в различных областях: при

кие усилия должны быть сосредоточены на более тщатель­

найме и продвижении сотрудников по службе, при фор­

ном мониторинге действий власгей

мировании политики и при предосгавлении услуг.

-

как со сгороны офи­ а таюке

Усиление КОНКУРЕНЦИИ В О'IЩE ГOCYДAPCГВEННbIX OIYЖAЩИX. Будь то

на судебном преследовании виновных. Одним из приме­

формирование политики, предоставление услуг или заключе­

циальных институтов , так и отдельных граждан ,

-

ров успешной реализации такого подхода является дей­

ние и управление контрактами, хорошо обученный, имеющий

ствующая в Гонконге (Китай, с

года) незави­

достаточную мотивацию персонал жизненно важен для эф­

симая комиссия по борьбе с коррупцией . Аналогичным

фекгивности государства. Государственные служащие могут

образом, недавно реализованная программа реформ в

стимулироваться к эффективной работе за счет сочетания ме­

Уганде содержала в себе некоторые из описанных в насго-

ханизмов, поощряющих внугреннюю конкуренцию:

1 июля 1997

Рисунок 2. Диапазон механизмов, способствующих укреплению возможностей государства

9


10

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

Система н а й ма сотрудн и ков, ос нован н ая н а их профес­ сио нал из м е , а н е н а п р инц ипе протекц ионизма .

• •

Нач и н ая с девятнадцатого века, все промышленно раз

витые страны использовали вышеперечи сленные принци

Продвижение по службе с учетом л ич н ых качеств со ­

пы для созда ния современной профессиональной бюрок

труд н и ко в.

ратии. Позднее те же принципы стали применяться во мно

Аде кватн ая оплата труда .

гих странах Восточной Азии , которые превратили слабые

Рисунок з. Факторы, ассоциируемые с коррупцией Индекс коррупции

Индекс коррупции

5

5 r--

4

4

3

3

2

2

Средний

Низкий

В ы с о ки й

-

-

-

-

Низкий

-

-

Средний

-

-

-

--,

Высокий

судебной системы

Индекс коррупции

Индекс коррупции

5 r - - --

5

-----------,

4

4

3

3

2

2

Средний

-

Индекс предсказуемости

Индекс и с каже н и й политики

Низкий

-

Ни зко е

В ы с о ки й

С р едн ее

Высокое

Индекс продвижения по службе

Соотношение зарплаты госслужащих

на основе личных качеств

и зарплаты в п р о м ы ш ле н н о сти

Примечание: Каждый индекс представляет собой среднее арифметическое по группе стран . ПоЩJ06ные сведения и определения см . в Техническом приложении. Более высокое значение индекса означает более высокую коррумп ированность. На расположенном вверху слева рисунке показана

простая корреляция между двумя индексами

-

индексом искажений в политике (за

1984-1993 годы)

и индексом коррупции (за

1996 год)

для

тридцати девяти промышленно раз витых и развивающихся стран . Рисуно к, расл ол оженный вверху спра ва, основан на регрессии , ИСПОЛЬЗуЮщей

данные для пятидесяти девяти промышленно развитых и развивающихся стран В

1996

году. Рисунок, расположенный внизу слева , основан на

регрессии , рассчитанной по данным для тридцати пяти разви вающих ся стран за период с

1970 по 1990 год. На рисунке , - начале 9О-х

показана простая коррел яция для двадцати промышленн о развитых и разви вающихся стран В конце 80-х плате усреднены). Источник: расчеты сотрудников Всемирного Банка.

расположенном внизу справа , годов (данные по заработной


ВВЕйЕНИЕ

коррумпированные бюрократические системы, основы ­

странах , таких как Уганда, осуществляются далеко идущие

вавшиеся на личной протекции, во вполне работоспособ­

реформы с целью значительного сокращения персонала,

ные механизмы. Однако многим развивающимся странам

увеличения среднего уровня заработной платы и большей

нет нужды обращаться к зарубежным или историческим

дифференциации структуры заработной платы. Но во мно­

ролевым моделям: последние в этих странах уже существу­

гих странах эту проблему еще предстоит решить.

ют. Например, центральные банки часто продолжают эф­

ПООЩРЕНИ Е КОНКУРЕНЦИИ В ОБЛАСТИ ПРIЩОСТАВЛЕНИЯ ОБЩЕ­

фективно работать и сохраняют свой уровень компетент­

СТВЕННЫХ продуктов И YOIYГ. ВО многих развивающихся стра­

ности , даже когда все остальные государственные инсти­

нах услуги предоставляются плохо или не предоставляются

туты пришли в упадок. Причины , обуславливающие

вовсе. Политики часто вмешиваются в повседневную

успешное функционирование этих институтов, перечис­

деятельность государственных органов, а свобода действий

лены выше. Эти организации меньше подвержены поли­

их руководства ограничена , равно как и степень ответствен­

тическому вмешательству. Они имеют ограниченный, но

ности за конечный результат. А во многих странах

в то же время четкий круг задач. Они получают адекватные

государственный сектор стал монополистом в области

ресурсы и подготовку. И, наконец, их сотрудники обычно

предоставления услуг, устранив стимулы к повышению их

зарабатывают больше , чем их коллеги из других

качества.

В этих обстоятельствах создание эффективного госу­

государственных органов.

Пример различных стран демонстрирует, что более ра­

дарственного сектора подразумевает привнесение откры­

ботоспособны те бюрократии , где наем сотрудников и их

тости в деятельность основных государственных институ­

продвижение по службе осуществляется на конкурентных

тов с целью усиления рыночной мотивации в тех областях,

принципах и с учетом личных качеств, а также где работа

которые давно были монополизированы государственным

государственных служащих лучше оплачивается . В ряде

сектором. Десятки стран Америки, Европы и Азии смогли

стран (Кения, Филиппины) назначения даже чиновников

воспользоваться

среднего звена часто проходят на основе принадлежности

при внесли конкуренцию в область телекоммуникаций и

технологическим

прогрессом

и

кандидатов к определенной политической партии или пре­

производства электроэнергии . Это привело к снижению

данности какой-либо политической группировке. Другие

удельной себестоимости и быстрому росту объема

же страны, например Южная Корея, выиграли за счет исполь­

предоставления услуг. Конкуренция также усиливается за

зования высококонкурентной системы найма и продвиже­

счет конкурсного распределения контрактов на предостав­

ния по службе сотрудников государственных учреждений,

ление услуг путем проведения тендеров и аукционов. Такая

явно направленной на поощрение достойных. Реформы ,

тенденция распространена в промышленно развитых стра­

происходящие в настоящее время на Филиппинах, ставят

нах (Соединенное Королевство, штат Виктория в Австра­

задачей изменить имеющееся положение с тем, чтобы по­

лии) , но подобные механизмы используются также для по­

высить потенциал бюрократической системы. В целом, стра­

вышения эффективности в развивающихся странах

ны, где общая система сдержек и противовесов слаба,

(например, в Бразилии при ремонте дорог). В условиях сла­

должны активнее использовать более прозрачные и конку­

бого административного потенциала некоторые страны

рентные системы . Опыт ряда стран Восточной Азии, добив­

(Боливия , Уганда) также заключают договоры на предос­

шихся высоких результатов, также показывает, что система

тавление социальных услуг с неправительственными орга­

меритократии и долгосрочных служебных компенсаций

низациями,

способствует созданию езрп:

de corps -

корпоративного

Усиливается тенденция к созданию целевых, ориенти ­

~a, или коллективистской приверженности общим целям.

рованных на конечный результат государственных

это позволяет снизить транзакционные издержки приведе­

агентств, для которых четче определены цели деятельнос­

ния в действие механизмов внутренних ограничений и обес­

ти и установлена большая степень ответственности руко­

печить партнерские отношения и взаимодоверие внугри

водства за результаты деятельности. Среди стран с высоким

системы .

уровнем дохода наиболее яркий пример

Во многих странах уровень заработной платы государ­

Зеландия, где министерства

-

-

Новая

конгломераты разделились

ственных служащих упал в результате увеличения числа

на специализированные бизнес-единицы. Поставленные

занятых в государственном секторе на должностях, тре­

в зависимость от результатов деятельности контракты с ру­

бующих невысокого уровня подготовки , и ограничения

ководителями этих структур заключаются на фиксирован­

общего фонда заработной платы из бюджетных сообра ­

ный срок; согласно контракту, они получают право приема

жений (см. рисунок 4). Это привело к значительному со­

на работу и увольнения сотрудников, пере говоров от име­

кращению дифференциации в структуре заработной

ни коллектива . В Сингапуре долгое время применяется

платы и к неконкурентоспособности уровня оплаты чи­

во многом схожий подход , опирающийся на государ­

новников высшего звена, что затрудняет наем и закреп­

ственных попечительских советов, деятельность которых

ление наиболее способных сотрудников. В некоторых

оценивается по результатам. Этому примеру следуют и дру-


12

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

использованием ресурс ов , ра зличны м г о суд ар ственны

4.

Ри сунок

о рга на м м ожн о предоста влять большую гибкость в обме

Большее число государственных

служащих часто означает меньшие зарплаты

на принятие ими на себя большей ответствен ности з а ре

в государствен н ом секторе

зул ьтат.

Среднегодовая заработная пл ата

Приближение го сударс т ва к л ю дям

ч и н о в н и к а центрального правительства по

сравнению с В ВП на душу населения , раз

Правительства функционируют более эффективно, есл

12

они прислушиваются к мнению частных ко м п а ни й и от

дельных граждан, а та кже сотрудн и ч ают с ними при фор

10

мировании и реализации политики . Там, где госуда рство н

располагает достато ч н ы м и механи з ма ми для учета таки

мнений, он о не реагир ует н а интер е сы н а с ел ения ,

особенности различных меньшинств и бедней ш их сл ое

населения , которые об ы ч но стре мятся к том у, чтобы и

голос был и услыш ан в коридора х власти . И даже самы

благие намерения правительства вряд ли будут удо влетво

рять коллективные потребности эффе кти в но, если пра ви тельство не зн а ет, каковы эти п отребности.

Дпь людя м возможность БЫТЬ УСЛ ЫШАН Н Ы М И. Партнерств

предполагает безусловный уч ет мн ения бедней ш их и мар

гинальных групп населения в процессе в ы работки поли

тики, Во мн о гих стран ах возможн ость б ыть услы ша н н ы

ми распределена также неравномерно, как и доходы. Больша информир ованность

в населении (проце нтов)

Примечание: Данные по девяноста шести промышпенно развитым и

жи зненн

- будь то при определении

при оритетных направ

л е н и й расход ов , ра зраб отке пр огр амм пен си онн ог

развивающимсястранам на начало 9О-х годов.

обеспеч е н ия и борьбы с безработице й или при уп равл е

См. таоее Техническое приложение.

Schiavo-Campo, Tommaso, апd

про зрачн о сть

сии и повышения доверия нас еления к дея тел ы ю сти го су

дарства

Источник:

и

необходимы для содержательной об ществе н ной дискус

Доля государственных служащих

нии л есн ым хозя йством л ибо други м и ресурса ми. Оп ро

Mukhe~ee , публикация ,

подготовленная для этого Отчета.

сы тех, кто является п ользователем п одобных п ро гра м

(в Индии , Никарагуа и Танзании) и граждан ские ха рти и (

Малайзии ) обес п е ч и в а ют н о вые возможн ости дл я то го гие разви нающиеся страны, например, Ям айка , где созда ­ ются исп олнител ьные органы государственной власти в

соответствии с британской моделью.

чтобы голос населения был усл ы ша н.

Наиболее хорошо отл аже н н ы й механи зм народн ог волеи зъявления

Однако стра н ы с неадекватными контрольными меха­

-

это ур на для голосования. В

только тридцать девять стран

-

-

1974

год

л и ш ь каждая четверта

ни змами и недостаточными ресурсами должны действо­

страна мира ,

вать с осторожностью . Предоста вление большей гибкости

государствами. Н а сегодняшний де н ь

госуда рстве н н ы м руко води телям в таких странах л и ш ь усу­

две трети стра н мира

губи т п ро из вол и коррупци ю бе з соот в ет ст вую щ е го

ние для выбора своих руководител ей . Однако п ери одич ес

были н ез а в ис и м ы м и демо крати ч ески м

-

117

стра н

-

почт

и спол ьзуют всеобщее голосова

улуч ш ен ия результатов их деятелыюсти. Соста вл е н ие кон­

кое проведение гол ос о вания н е вс егда оз на чает, ч то госу

тр а ктов и их исполнение, в особе н н ости тех, кото р ые на­

дарство лучше реагирует на п отребн ости своих гражда н

правлены на достижен ие комплексных результатов, требует

Необходимы и другие механизмы , чтобы обес печ ить уче

спе ци ал ь н ых з н а н и й, которых во многих развивающихся

нужд беднейших слоев на сел ения и меньшин ств в п оли

стр а н ах не хватает. В таких странах необходимо сна чала

тике государства. Первым важным шагом п о " оз вуч и в а

обеспечить

соблюдение

у с т а н о вл е н н ы х

норм

и

нию" интересов граждан в государственной п олитике яв

фин ансовой отч етности в рамках государственного секто­

ляется с о зд ание чисто п осреднически х о р га н из а ц и й

ра (ка к было сдела но в Аргентине и Боливии) , четче опреде­

которые будут представлены в орга нах, ответствен н ых з

и зад а ч и , а та кж е в в е с т и сис тем у оценки

выработку такой политики, Такие орган иза ци и, е ще боле

результатов деятел ьности (ка к в Колумбии , Мексике и Уган­

э ффе кти в но де й ствую щие н а местн ом и р е ги он аль н о

де) . По мере совершенствова н ия методов измерения конеч ­

ур о в н я х, в п о следнее в р е м я ве с ьм а а кти ви зир ов али сь

ных

развива ющихся стра на х, особе н но там , где го сударств

л и т ь ц е ли

р е з ульта т ов

и

а пост е р ио р но го

к он тр о ля

на д


88Е.DЕНИЕ

плохо справляется со своим и обязан ностями (и где, разуме­

территориями может подстегнуть разработку более эффек­

ется , ор га н изаци и тако го рода не преследуются) .

тивных про грамм и политики . Однако сушествуют три

РАСШИ РЕНИ Е УЧАСП1Я. П оя вляется все больше подтвержде­

о п ас н ы х л овушки , кото рых следует осте ре гаться:

ний того , что правительственные программы работают луч ш е, когда к их осушествле нию привлекаются поте нци ­

Увелич ение неравенства. Ра зрыв между ра зличны­

-

альные пользователи этих пр огр амм . а также когда сами

ми реги онами может увеличиться ,

программы используют социальный п отенциал тех групп,

вы зыва ет глубо кую озабоченность в Китае, России и

эта пр облема

на которые они нап равлены , а не вступают в п ротивобор­

Бразилии. Мобильность трудовых ресурсов обесп еч и ва­

ство с ним. К преимуществам такого подхода относятся

ет лишь частичное реш ен и е данной п роблемы, кроме

более ро вная и устойчивая реализация п рограмм и луч ше

того, з ач а стую такая мобильность практически трудно

отл ажен н ая обратная связ ь с правительствен ными а гент­

реали зуем а , особен но в странах с пестрым этническим

ствами . Большая отдача водоо ч иститель ных систем , п р и­

составом, где мигрантов н е всегда встречают благожела­

меняемых в Рес ифи ( Б раз ил ия), п рограммы обес пече н ия

тель н о .

жильем бедн ых в П орт- Элиза бет (Южн ая Африка) , уп рав­

ле нческая деятел ьность в штате Гуджа рат (Индия), и с исте­

ма здравоохра нения в Ха ртуме (Суда н) ,

-

Ма кроэ кономи ческая нестабильность. Госуда рство может утратить ко нтроль над макроэ коном ической п о­

та ковы св иде ­

литикой , есл и отсутств ие фи скал ьн о й дисципл ины на

тельства мощного потенци ал а па ртнерс ких отношен ий и

местно м и ре ги он ал ьн о м уров нях при вед ет, как, на п ри ­

участия мест ного на с ел ен и я в осуществлени и пр о г р амм.

мер, в Бразил ии, к необходимости частого п огашен ия за­

Контра ст с неуда чной, за частую, р еал из а ци е й про грамм .

долженности местных бюджетов за счет центрального

которые "спуска ются сверху" , очевиден.

В странах, добившихся успеха, разработка политики осу­

п равительства,

Рис/С "увязнуть" в местных проблемах. Существует се­

ществлялась в рамках процесса взаимных консультаций, пре­

рье зная о п а с н о сть того, что ме ст ные органы власти

доста ви вшего гражданскому обществу, профсоюзам и част­

подпадут п од влияние узких интересов , что приведет к

ным фирмам возможность внесения своих предложений и

использованию ресурсов и властных полномочий не по

конкретный механизм контроля. В Восточной Азии совеща­

назначению .

тельные органы, состоящие из представителей государствен­ ных орга нов и частного сектора (н а п р и мер, ежемесячные

эти опасности еще раз подтверждают, что центральное

совещания по содействию экспорту в Корее, Национальный

правительство всегда будет играть жизненно важную рол ь

объеди н е н н ы й консультативный комитет правительства и

в п оддержании экономического и социального развития .

предприним ателей в Таиланде, Совет предпринимателей в

Зада ч а

Малайзии) обеспечивают механизмы обратной связи, обме­

центральным п рав ительством и д ругими уровням и госу­

на информацией и координ ации действий.

дарственной власти.

-

правиль но установить " разделен и е труда " между

С осторожностью РАЗВИВАТЬ полномочия . Как пр а вило , сис ­ тема уп равлен ия в разв и ва ющих ся стра нах более центр а ­

Стратегичес/Сие варианты реформирования

лизова на , ч ем в промышленн о развитых. Одна ко за неко­

П острое ни е более гибкого государства требует работы над

то рыми в е с ьм а за м ет н ы ми и скл юч ениями , з а п о следние

мех а н из ма ми , увели ч иваю щ им и откр ытост ь и пр о зр ач­

т ридцать лет в р а з вива ющих ся стр анах за ф и кс и ро в а н

ность его функционирования, усил ивающими стимулы для

лиш ь небольшой перен ос тяжести госуда рственн ых ра с­

участия граждан в общественных делах, а также, в тех слу­

ходов с н ацион ал ь н ого на более н изк ие уров н и госуда р ­

чаях, когда это целесообразно, сокра щаю щим и дистанцию

ственной власти . В странах с индустриальной э ко ном икой

между правительством, С одной стороны, и гражданами и

наблюдалась проти вопол ожн ая тенденция к централиза ­

их общинами , которым оно должно служить, с 'д руго й. От­

ции государствен н ых расходов. Разумеется, ни одно из этих

сюда следует четы ре р аз в ер нуты х императива для р азр а­

наблюдений не учит ыв ает де централизацию , неявно

ботчиков политики:

присутствующую во всех рыночных реформ ах последнего

времени , которые о чевидным о бр азо м привели к сокра ­ щению прямых полномочий и ресурсной базы централь ­ ных органов власти в целом ряде стран .

в тех случаях, когда это целесообразно, необходимо обес печ ить широкое обсуждение ключевых направле­ ний и приоритетов политики . Как минимум, это подра ­

Децентрализация дает значительные положительные

зумевает доступ к информации , п редставляю щей

результаты в Китае, Индии, большинстве стран Латинской

общественн ый интерес, и создание таких ко нсультатив­

Аме рики и многих других местах. Она позволяет повысить

ных меха низмов, как совещательные орга ны и граждан ­

ка чество уп равления , а также улуч ш ить пр едста в ител ьство

ские комитеты , кото р ые должны обеспечить сбо р

инте ресов местн ых дело вых кругов и отдельных гр аждан .

мнений и информа ции о предпочтениях за интересо ­

Конкурен ция между различн ым и регионам и , городами и

ванн ых социаль н ых груп п .


14

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

Там , где это возможно, требуется п оощрять непосред­

бального ма сш таба и междунар одны е согла ш е н и я в с

стве н ное участие пользователей общественн ых благ и

больше влияют на его вы бор. Л юди стал и мобил ьнее и об

услуг в разработке, реализации и мониторинге их пре­

ра зованнее, он и лучше информированы об усло виях , с

до ста вл е н ия на местном уровне .

ществующих в других местах. А вовлеченн ость в мирово

Там, где это целесообразно, следует применять тщатель­

экономический процесс ограничивает возм ожности дл

но спланированный поэтапный и/или сконцентриро­

государственного прои звола , с окращает воз можн о сти п

ванн ы й н а оп ределен н ых секторах подход к проведе­

налогообложению капитала , а также мн огократн о усили

ни ю де ц ен тр ал из а ц и и в приоритетных областях .

вает надзор за ден ежной и фискальной политикой со сто

Следует ввести в де йств ие мощные механизмы мони ­

роны финансовых рынков.

торинга и обеспеч ить в ы пол не н и е строгих правил вза­

"Глобализация " еще н е стала де йствител ьно глобально

им одей ствия между различными орга нам и власти, что

-

п озв олит о гра н и ч ить пр ои зв ол на центр альн ом и мес ­

номики. Примерн о п ол овин а н а селения ра з вива ющи хс

ею пока не охвач ен знач ител ьн ы й сегмент м ировой э ко

тн ом ур овня х .

стран мира не была затронута широко обсуждавш имся ув

На м естн ом уровне следует уделить основное внимание

личением объем о в междун ародной торговли и дв ижен и

механизмам, обеспечивающим подотчетность и конкурен­

капиталов, произошедшим начиная с 80-х годов. Нереши

цию, а также механизмы горизонтальной мотивации во вза­

тельность правительств в отно ш е н и и " отк р ыт и я " св ои

им оотношениях местных ор га но в власти и населения .

стран для мировой экономики отчасти п онятн а . В ключени

в глобальную э коном ику, подобн о передач е п олн ом очи Конечн о, стратегия бол ьшей откр ытости и децентрал и ­

центральных органов на более низкие уровни власти, со пр

за ции сопряжена с оп ределенн ы м и опасностям и. Чем боль­

жено не тол ько с п оя влени ем до пол н ительн ых воз можнос

ше создается возможносте й для массового участия в процес­

тей, но и с оп ределен н ым рис ком . Напри м ер, открытост

се управлен ия, тем больш ие требования будут предъявлять

м ожет сдел ать страны более чувств ител ьн ым и к вне ш н и

сам и массы государству. Это м ожет увеличить для государ­

ценовым потрясениям или масштабным дестаб илизи рую

ства риск попасть под влияние груп п и л и ц, наиболее актив­

щим изменениям в потоках капитала. Это дел ает роль гос

н о и даже а гр есс и в н о пр оп агандирующих свои взгляды, и

дарства еще более важной как в плане преодоления таки

тогда неизбежн о образование узких мест в выработке по ­

потрясений, так и в отношении содействия частным лица

л ити ки. Приближение правительства к одной части населе­

и фирмам, чтобы они могли воспользоваться возможностя

ния не должно отдалять его от другой. Аналогичным обра­

ми глобальн ого рынка . Од н а ко не стоит преувеличиват

зо м , при отсутст в и и или четких прави л , о п р ед ел я ю щ и х

трудности, особен но в сопоставлен и и их с ри ском п олно г

рам ки деятельности орга нов вл асти различн ых уровней, или

исключения из процесса глобал изаци и.

стимулов, поощря ющих обеспеч ение п одотчетности влас­

Ценой отказа от открытости будет увел и чен ие разры

тей н а ме��тном уровне, кризис управлен ия во многих цент­

ва между уровнями жи зни в стр анах, осуществ и в ш их и н

рали зов анны х с исте ма х госуд а рств е н ности м ожет быть

теграцию в мир овую э ко ном ику, и стран а х , остав ш ихся з

просто п ереложен "сверху" на более низкие уровни управ­

рамками этого процесса. П уть к увел и че н и ю доходо в в от

лен ия . Тем не менее, существует ряд безопа сных способов

стающих странах за кл юч а ется в продуманн ой и выполни

за пустить данный процесс, в том числе посредством обме­

мой внутренней политике и наращивании п отенциала го

на мнениями и п оиска кон сенсуса, чтобы сделать содержа­

сударства. Интеграция обеспечивает мощную поддержк

ние пр еобр а з о ваний понятным дл я граждан и частных

для таки х мер , о н а повышает и х ре зул ьта тивн ость ,

фирм , и тем сам ым увел ич ить шан сы реформы на успех.

заме н ить их не в состоянии. В этом смы сл е, глобали заци

За пределами национальных границ: содействие

глобальным коллективным мероприятиям

-

н

начинается внутри страны. Одна ко та ким многосторон

ним институтам , как Все мирн ая торговая о рган иза ц и

предстоит сыграть важную роль в форми ро вании стиму

Гл обали зация создает угрозу для сл абых или волюнтарис­

ло в для совершения соот ветствую щ и м и ст р а нам и стол

тски управляемых государств. Н о о н а та кже откры вает путь

необходимого прорыва.

к достижению эффе ктивн ым и, дисциплинированными го­

суда рства м и более высокого уровня развития и экономи­

Содействие глобапьным коллективным мероприятиям

ческого благосостояния и еще более актуализирует необ­

Глобальная интеграция также повышает требования к со

х одим ость в международн ом сотрудничестве для проведе­

трудничеству государств в борьбе с та ки м и междун арод

ния колле кти вных мероприятий гл обального масштаба.

ными угрозами , как терроризм и глобал ьное потеплени

Экон ом ические, культурные и другие разл ичия между стр Использование внешней конкуренции

нами м о гут з атруд нят ь та ко е сот руд н и чество, а ин о гд

Государство по - прежнему определя ет политику и нормы

даже делать его невозможным. Тем не мен ее, укрепле ни

для тех, кто находится в его юри сдикции , н о события гло-

кооперации явно необходим о для реше ния , как мини мум


ВВЕйЕНИЕ

пяти основных проблем, не имеющих национальных гра­

исследовательскихпроблемв областиздравоохранения и защитыокружающейсреды.

ниц :

• •

меры, направленные на урегулирование региональных

ной, иностранная помощь должна бьггь теснее увязана

ми уступила место расгущим, как грибы, более мелким

с политикой страны-получателя этой помощи. Основ­

конфликтам, влекущим з а собой обременительные из­

ной приоритет для агентств международной помощи

держки по оказанию помощи беженцам и их реабили­

систематически направлять ресурсы в бедные страны, которые осущесгвляют взвешенную политику и целе­

системы для борьбы с такими конфликтами или их пре­

направленно работают над укреплением своей инсти­

дотвращения . При разработке экономических и соци­

туциональной системы.

(и международной помощи) на уреryлирование зарожда­

Устранениепреп~ийдля~ения государственной реформы

ющихся конфликтов.

История государственных реформ в промышленн о разви­

Упрочение экономической стабилизации в глобальном

тых странах современности обнадеживает развивающиеся

масштабе. Все большую озабоченность вызывает по ­

страны

тенциально дестабилизирующий эффект быстрых и

мости действовать не торопясь. Еще в прошлом веке многие

-

одновременно наводя их на мысль о необходи­

крупномасштабных миграций портфельных инвести­

из проблем, ограничивающих ныне эффективность государ­

ций, в особенности, когда возникший в одной стране

ства в развивающихся странах, остро стояли в Европе, Се­

кризис грозит перекинуться на рынки других стран. для

верной Америке и Японии. Но эти проблемы решались, в

защиты от негативных воздействий этих проблем был

результате чего возникли современные государства с их про­

-

членов

фессиональными системами управления . Это обнадежива­

Международного валютного фонда недавно была созда­

ет. Но это же заставляет нас действовать осмотрительно,

предложен целый ряд механизмов, а для стран

на новая система содействия в урегулировании внезап­

поскольку для усиления институтов требуется время. Рефор­

ных финансовых потрясений. Однако лучшее средство

мы, начатые в период Мейдзи в Японии, которые в результа­

з а щиты

-

тации . Пока не существует надежной международной

ную оценку степени влияния государсгвенной политики

ствияразвитию. для того чтобы стать более эффектив­

кризисов. Угроза ядерной войны между супердержава­

альных мероприятий необходимо проводить комплекс­

Повышение эффе/(тивности международного содей ­

-

осмотрительная и восприимчивая внутрен ­

те вывели страну на путь развития, потребовали почти двад­

няя экономическая политика. Увеличение международ­

цать пять лет для их укоренения. Построение более дееспо­

ной мобильносги рабочей силы также поднимает ряд

собного государства возможно, но это длительный процесс,

вопросов, требующих проведения международных кол­

требующий огромной политической воли. Необходимо на­

лективных мероприятий .

чинать действовать уже сейчас.

Защита окружающей среды. В число неотложных гло­

В течение последних пятнадцати лет многие правитель­

бальных проблем окружающей среды входят измене­

ства отреагировали на воздействие внутри страны и извне,

ние климата, утрата видового разнообразия и защита

начав осущесгвление далеко идущих реформ, направлен­

водн ого пространства. Международные коллективные

ных на улучшение своей деятельности. Как правило, мак­

действия могут быть полезными за счет лучшей коор­

симально быстро осущесгвляются изменения в макроэко­

-

динации, большей осведомленносги общественности,

номической сфере

более эффективного обмена технологиями и положи­

нансовой и торговой политике . Эти реформы имеют

тельным опытом, при обретенным на национальном и

политические последствия, но не требуют перетряски су­

в управлении обменным курсом, фи­

местном уровнях. Однако медленный прогресс в этой

ществующих институтов. Они могут быть реализованы бы­

области заставляет думать, что лишь крупная экологи­

стро небольшой группой компетентных специалистов­

ческая катастрофа сможет подтолкнуть страны пред­

технократов , часто в соответствии со специальным указом .

-

принять согласованные действия.

Все, что для этого необходимо

Поддержка научных исследований и распространение

кого решения об осущесгвлении преобразований.

знаний. Консультативная группа международных иссле­

это принятие политичес­

Однако другие государственные реформы, касающиеся

дований в области сельского хозяйства, возобновившая

системы регулирования, социальных услуг, финансовой

активные действия в настоящее время в связи с необ­

сферы, инфраструктуры и общественных работ, не могут

ходимостью решения новых проблем в области обес­

быть реализованы столь же быстро, поскольку они подра­

печения продовольствием, продемонстрировала, каким

зумевают изменение институциональных структур, созда­

образом может происходить разработка технологий и

вавшихся в иных целях и для игры по другим правилам.

обмен ими в рамках международных коллективных

Институциональные реформы такого рода связаны с кар­

действий. Необходимо создать аналогичные консуль­

динальными изменениями в образе мышления и действий

тативные механизмы для решения других неотложных

правительственных органов и, зачастую, с полной пере-


16

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

тряской давно укорен и вш ейся с истем ы кумовства и кор­

н ия , а та кже сотрудн и чества с профсо юза ми по програ

рупц и и . Н о такие и з менения безусловно н еобходимы для

мам , которы е позволят ра бочи м искать за щиту сво их и

укрепления потен циала государства . Одноврем ен ное про­

те ресов с пом ощ ью про вод имых п реобра зова н и й ,

ведение продума нно й п олитики и н аличие государствен­

борьбе против этих п рсоб разовани й .

3

не

н ых институто в , и меющ их п отенциал для е е во площе н ия ,

обеспечивает з на ч ительное ускорение э коном и ч еского

Когда происходят реформы?

р азвития (см . р исуно к

В осно ве объясне ния того , поч ему так много стран тер п

5).

Осуществле н ие п одо бн о й ком пл ексн о й реформы во

неудачу при осуществле н и и реформ , лежат глубокие р3

многих р азви ва юшихся странах потребует зна ч ител ьн ых

пр ед елит ельны е п рот иво реч ия и о гран ичения, встрое

затрат врем ени и усил ий, прич ем задачи в з н ач ител ь ной

ные в госуда рстве н н ые и нституты . Однако он и н е вечн

сте пени мод ифици руются при движени и от регион а к ре­

В ко не ч ном счете, изменения прои сх одят, КОГД3 стимул

3). Рефо рмы также

встретят з н ач итель­

К тому, чтобы и зб 3 ВИ1ЪСЯ от старой политики и ста рых ин

ную политическую оппозицию. Н о реформ аторы м огут по­

ституцио н ал ьных структур становятся в об ществе сильне

гиону (см. врезку

ложить и м хо ро шее нач ал о путе м усил ения ц ентральны х

стимулов к и х сохране н ию. Импул ьс реформа м м ожет пр

ор ганов, ответствен ных за формирование стратеги ческих

дать эко но м и ческий кризис ил и внешняя угроза , либо пр

н ап ра вл ени й политики, увели чения степ ен и прозрачн ос­

ход к вл асти н ов ого п равительства, менее заинте ресова

т и и ко нкурент ности, путем вычле н е н ия тех в идо в д еятель­

н ого в прежн ей системе. Н о реформ а может быть отложе

ности и госуда рствен ных ор га нов, результаты функци они ­

на , е сл и вл асти п о-с прежн ем у о р иеити руются Н 3 уста ре

р о в а н ия кото р ых легко о п редел и м ы путе м н алажив а ни я

шую полити ку, п оскольку о на отве чает их интереса м (ил

более п роч ной об ратной связи с непосредственными по­

интереса м и х со юзни ков) . Такие заде ржки и ногда могу

треб ителями услуг в отношении ка чества их п редоста вле -

о казаться бол ез нен но дол гими, как н а Га ити п ри Дюваль или сегодня в За и ре.

Действия соседн их стра н тоже могут стать мо щны м ст

Рисунок

5. В странах, проводящих

мул ом для осуществлен ия преобразовани й . В той волне р

взвешенную экономическую политику и

форм , кото рая пр о катила сь по стра нам В осточн о й Ази

имеющих более высокий институциональный

Латинской Амери ки , боль шей части Восточ ной Ев ро пы

потенциал экономический рост происходит

б ы вш его Советского Союза, ч етко просл ежи вается эффе

быстрее

дом и но. Угроза отстава н ия м ожет за ста в ить стран ы улу

Рост ВВП на душу

шить работу своего бюрократи ческого аппа рата , Однако и

н ас ел е н и я ( п р о ­

сл едователям е ще пр едстои т в ыяс н ить , п оч ем у од ни стр

це нтов в год)

ны реагируют Н3 кризис,

3,0

3 другие -

нет. П очему, н ап ри м е

в Ази и насел ени е гораздо ме нее терпи м о относится к ин

ляции, чем в некоторых регион ах Лати нской Америки? И п

2,5

ч ему одни стра н ы переносят длительн ый экономи чески

спад до того, как отреаги ровать, в то время К3 К другие де

2,0

ствуют н амного оперативнее?

1,5

Н ередко, проан ализирова в, кто выиграет, а кто прои

рает в результате р еформ, можно предсказать, когда сл

1,0

дует осуществлять реформ ы или , п о кра йн ей мере, буд

л и о н и предпри няты вооб ще. Преобр а зо ва ния н е выгл

0 ,5

дят при вл ек ател ь ными , есл и вы и грав ш ие н е могут ком п е

Низкие ис кажения

Высокие

полити ки

искажения поли тики

Примечание : Каждый из приведенных показателей темпов роста

представляет собой среднее арифметическое по группе стран . Результаты основаны на регрессии с использованием панельных данных по девяноста трем индустриальным и развивающимся

странам за период с

1964 по 1993 год

с учетом различий в уровня х

образован ия, доходов и други х переменных. Подробную информа ­ цию см . в Техничес ком примечании. Источни к:

and L.ee, публикация ,

Commander, Davoodi,

подготовленная дпя данного Отчета.

си ровать п отери п ро игравшим . Даже если потенци ал ьн ы

вы игр ыш оказывается достаточ н ы м для та кой компенс

ции, реформы мо гут оказаться трудноосуществ имыми, п

с кол ь ку п олуч енная вы год а ра спр ед еля ется между м ног

ми л юдьм и, в то в ре мя, К3К п р оиг р а вши е , хотя их и ме н ь ш

по численности , предста вля ют собо й более мощную си

с четко сформул ирова н н ым и пр едп очтен иями . Е ще од

проблему создает тот фа кт, что в ы года зачастую извлек

ется в будущем, тогда как потери возн ика ют и осознают

н емедлен н о. Тем н е менее, и н огда обстановка ухудшает

н а столь ко , что кол и ч ество в ы иг рав ших в случае п ровед

ния реф орм н амн ого пре выш ает кол и чество проигра


ВВЕйЕНИЕ

Врезка З. Региональныезадачи Ниже изложены основные характеристикии задачи программ повышения эффективностигосударства в различных развивающихсярегионах. Они по необходимости носят самый общий характер, так как в каждом регионе имеются

страны, чей опыт может быть в значительноймере полезен другим.

Многие страны АфРиlCU испытывают кризис государ­ ственности

-

ленных успехов в области увеличения дееспособно ­

кризис дееспособности власти. для них

главным приоритетом является восстановление эф­

сти и подотчетности государства.

гих странах Содружества Независимых государств

ции общественных институтов, воссоздания власти

(СН!)

закона и надежной системы противодействия зло­

препятствие для достижения прогресса в большин­

употреблениям властью. Там , где связи между государ­

стве областей экономики и социальной политики. Процесс переориентации государства по-прежнему находится на очень ранней стадии и является залож­

ни, повышение качества предоставления обществен­

ником серьезных проблем, возникших в результате

ных и коллективных услуг потребует более тесного

его недостаточной подотчетности и прозрачности .

В Латинской Америке децентрализация властных пол­ номочий и расходов в сочетании с демократизацией

Дееспособность государств в большинстве стран Во­

коренным образом изменили местный политический

сточной Азии не подлежит сомнению. Однако спо­

ландшафт в ходе процесса, который иногда называют

собность государств к изменениям в ответ на появ­

''тихой революцией". В этом регионе возникает новая

ление новых задач, встающих перед регионом, будет

модель государства. Тем не менее, следует уделить боль­

играть крайне важную роль в обеспечении их успеш ­

шее внимание реформе правовой системы, государ­

ного дальнейшего экономического развития.

ственной службы и социальной политики.

Основная проблема в Южной Азии

-

чрезмерное ре­

гулирование, являющееся как причиной, так и след­

серьезное и постоянно увеличивающееся

еще очень хрупки и развиты в недостаточной степе­

гражданским обществом .

-

ством, частным сектором и гражданским обществом

сотрудничества государства с частным сектором и

Низкий уровень дееспособности государств во мно­

фективности государства пугем полной реконструк­

На Ближнем и Среднем Востоке и в Северной Африке наиболее серьезную экономическую и социальную

ствием раздутости штатов государственных органов.

проблему представляет безработица, что делает сокра­

Но оно также является и прямой дорогой к корруп­

щение правительства особенно трудным . Поскольку

ции. Упрощение системы регулирования и реформи­

политические и социальные осложнения при проведе­

рование государственных предприятий и, как резуль­

нии иреобразований здесь, по всей видимости, серьез­

тат, "сжатие" функций государства будет процессом

нее, чем в любом другом регионе, но в то же время не

сложным и трудным с политической точки зрения .

могут быть признаны непреодолимыми, разумнее все­

Задача превращения государства из "гребца" в "руле­

го приступить кдецентрализации предоставления ряда

вого" в Восточной Европе еще весьма далека от завер­

услуг и к реформе государственных предприятий, и в

шения. Но большинство стран уже добились опреде-

то же время готовить почву для более широких реформ.

ш их. В этой с итуа ци и реформа может немедленно прине­

ров реформы . О н и добил ись успеха также потому

сти эко ном и ч ес ки е и п олитич е ские д и виде ид ы.

критически важно

-

-

и это

что смогл и до вести до общества свое

дол госроч ное виден и е концепции, таким образом, позво­

Как сделать реформы труднообратимыми?

л и в людя м видеть дал ьше болезнен ных сиюминутных эф­

Ор и енти ро ва н н ые на проведение реформ п олитические

фектов приспособления . Эффекти в ные лидеры дают сво­

л идеры и эл иты могут ускорить реформу, принимая реше­

им народам о щуще н и е прич а стности к реформам

ния , четко определяющие ее вы годы, расширяющие во з­

чувство, что реформы не были навязаны извне.

-

м ожности населения и обеспечивающие больший охват

Проведение государственной реформы требует сотруд­

разрабатываем ой п олитикой . В последние годы дально­

ничества всех слоев об щества . Компенсация п оследствий

в идные п олитич еские деятел и изменили возм ожн ости сво­

реформ для негативно затронугых ею групп (это не обя ­

их народов пугем проведения продуманных реформ . Они

зател ьно беднейшие слои общества) помогает заручиться

добил ись успеха, поскольку смогл и четко объясн ить всем

их поддержко й . Хотя в краткосроч ном плане компенсация

выгоды осуществления реформ, и создать коалиции , воз­

м ожет оказаться доро гостоя щей , о н а о куп ается в дол го­

выша вшие голос от имени часто безгл асн ы х бенефициа -

срочной перспективе. Глубоко укоренившиеся расхожде-


ния м ежду различными об ществе н н ы м и группами и их

щем Отчете, являются сейчас неотьемлемой частью переос

вз аимные п одозрения также м огут задержать осуще crвле ­

мысления предста влении о государстве во многих ч астя

н и е реформ. Средств ДlIЯ быстрого искоренения давней

з е м но го шар а и ст оя т в п о в е стк е д ня м е жду н ар од ны

вр ажды не суще ствует, одна ко соц иальн ы е пакты, такие,

орга низаци й , оказывающих содейсгв ие реформам.

к ак П акты М онкло а в И спан ии или Бе н инская нацио ­

Л юди , живущие внеэффективных госуда рствах, давн

н ал ьна я э коном и ческая конференция , м о гут о ка заться

испытывают на себе п оследствия задержки экон ом и чес

п ол е з ны м и .

кого роста и соци ал ьно го развития . Однако дальн ейше

М еждународные агентства мог��т поощрятьи поддержи­

промедление с реформами м ожет п редставлять бол ьшу

ватъ неуклон ное развитие реформ четырьмя способами.

угрозу ДlIЯ государств , п олитиче ская и со циальн ая н еста

Во- пер вых, он и могут предоставить важнуютехническую

бильность и, в отдел ьн ых случаях, дези нтегра ция нан ося

рекомендацию о том, что необходимо сделать, и что де­

колоссальный ущерб ста б ил ь ности , прои з водственны

лать н е следует. Такая помощь ч асто бесценна, особенно

возм ожн остям и самой жизни л юдей . О гром н ые издерж

для малых госуд а р ств, не распол агающих достато чными

ки в случае государственно го коллап с а е сте ственн о з аста в

р есурсами для решения всех техн и ч ес ких проблемсвои­

ляютрассматриватьеro предотвращение в ка ч естве предпоч

ми силами. Однако она обязательно должна дополняться

тительного и потенциально менее дорогостоящего курс

э ксп ертизо й на местномуровне в целях адаптацииреформ

Од нако простых рецептов не существует. Когда цепна

к м естным услов ия м и институтам. В семирная торговая

реакция распада уже н ачала сь , " б ыст роде йст в ую щ и

о р га н изац и я играет о сновную роль при проведении ре­

лекарств" нет.

форм в сфере торговли , Всемирная о р ган изация здраво­ охране н ия

-

в сфере здра воохра нен ия, а Междуна родная

ор га н иза ция труда

-

Ситуа ци и распада государств явля ются одновремен н

и э кстр е м ал ь н ы м и, и ун и кал ь н ы м и, н о и х чи сл о ра стет

в сфере трудового за ко нодательства

Отчет приходит к тому выводу, что нельзя сдел ать каких­

и пол итики занятости. Во - вторых, международные аген ­

л ибо простыIx обобщен ий их причин или сл едствий : в каж

тства могут п оделиться приобретенным в различных стра­

до м случа е перед самими стран ам и , и х соседя м и и миро

н а х бо гатым о п ытом п о шир ок о м у кр у гу во п ро со в .

вым соо б щество м в ста ют особ ые пр о бл е м ы . Од нак

П ос кольку такие агентства часто уком плекто ва н ы специа ­

п осл едсгвия кри зиса п очти все гда ложатся на пл е чи про

л истам и со всего мир а , о ни могут и сп оль з ова ть э кс п е р ­

CТbIX людей, а это ли шь еще и еще раз показ ывает, что эф

тов с р а злич ны м ре ги он альны м и культурн ы м о п ыто м .

фективн ое и гибко и быстро реа гирующее государств

В - третьих , предоста вляем ая этим и аге нтства м и финан ­

является фундаментом дол гос ро ч но го благо получ ия

совая п оддержка может помочь стр анам п ережить болез ­

процветания общесгва.

н ен н ы й на чал ьн ый пери од рефор м , до тех п ор пока не

П опытки созда н ия бол ее эффе ктив но го госуда рств

проя вятся их бл а га. В-четвертых, он и могут предоставить

свидетельствуют, что отд а ч а от не б ольши х улуч ш е н и

стр а нам м ехани зм приня тия на с е бя внешних обя за­

высока даже в промышленн о развитых стра нах. Это те

тел ьст в, что усложняет обра щен и е реформ вспять. Тем не

более справедливо ДlIЯ стран , где эффе ктивность государ

м ен ее , если история содей ствия ра звитию может ч ему ­

ства низка. Опыт показывает, что даже са мое незначитель

нибудь н аучить, то ее основной урок за кл юч ается в том , что

н ое увеличение потенциала государства с те ч е н и е м в ре

внешняя поддержка не может принести сколь-нибудь зна­

мени сущесгвенно повышает качесгво жи зни людей , не

чимых результатов, если стремл ение к рефо рме внутри

последнюю очередь потому, что реформы об ы ч н о созда

ст ран ы отсутствует.

ют свой собственный "бл а готво р н ы й ци кл " . Небольшо

Хорошее правительство - не роскошь, оно

жизненно необходимо дпя развития Пр и бл ижени е

XXI -ro

века сул ит огром н ы е перемены и

дает основан ия ДlIЯ надежды. При тех головокружительных

прирост в эффекти вности государства при водит к повы

шению уровня жизни , что , в свою о че р ед ь , пр окладыв а е

дорогу ДlIЯ н овых реформ и дал ьн ей ше го развития .

Ан али з э ко но м и ки различны х стран ми ра в

1997

год

дает множесгво примеров де йствия та кого "бла готворн ог

изменениях, которые охватил и ры нки , граждански е обще­

цикла". Но имеется также и множество свидетельсгв проти

ства и глобаль н ые сил ы , государство и спыты вает давление,

во положно го план а ,

заставляющее его стано в иться более эффекти в н ы м, н о

поп али в " порочны й круг' бедности и отсталости, порож

п ока о но ада пти руется недостаточно быстро ДlIЯ того, что­

денн ый хронической неэффекти вностью государства. Тако

-

при меры стра н и ре гио нов, котор ы

б ы выде рживать зада н н ый те м п . Неудивительн о , что не

цикл также м ожет слишком ле гко п о рождать с оци альн ое на

сущесгвует еди нсгвенной м одели преобразований , и ре ­

силие, преступ ностъ, корруп ци ю и неста б ил ь ностъ, что

фор м ы за ч астую осуществля ются медленн о , п оскольку

целом подрывает способ ность государства п оддерживат

требуют фундаментального переосмы сления роли различ ­

развитие или даже функционировать вооб ще. Важнейша

н ых и нститутов, а также взаи модейсгв ия между граждана ­

з ада ч а, стоящая перед государсгв ами

м и и властью. Одн а ко проблемы , поднимаемые в настоя -

кие шаги , и большие, и малые, в направл ении более совер

-

предприним ать та


ВВЕйЕНИЕ

шенноro rocyдapcrвa, которое обеспечит развитие экономи­

тически тонкий процесс. Но если сейчас мы имеем лучшее

ки " п о нарастающей", с использованием предлагаемой в

представление о масштабе преобразований, мы также

настоящем Отчете двухступенчатой схемы. Реформа госу­ дарственных институтов

- это длительный, трудный и поли-

намноголучше осведомлены, во что обойдется сохранение существующегопорядка вещей.


ком и концептуальномконтексте (в главе

1)

и рассматриваются эмпиричес

кие свидетельства воздействия государственной политики и государствен

ных институтов на развитие (в главе

2).

Первая часть содержит три основ

ных тезиса:

Развитие

- экономическое

и социальное

государства. Признано, что

- невозможно без эффективного эффективное - а не предельно урезанное - го

сударство необходимо для экономического и социального развития, но

большей степени

качестве партнера и помощника, а не распорядитель

ного директора. Государство должно стремиться к дополнению рынков, не к их замещению.

Существует множество подтверждений тому, сколь важны для обеспече

ния стабильного роста и сокращения нищеты хорошая экономическая по

литика (включая обеспечение макроэкономической стабильности)

высокий уровень развития человеческого капитала и открытость для ми

ровой экономики. Но по мере того, как улучшается наше понимание фак

торов развития, перед нами встают более глубокие вопросы: почему

некоторые общества добились при этом большего успеха, чем другие, и ка именно государство повлияло на эти столь разные результаты?

Исторический опыт свидетельствует о большом значении опоры на силь

ные стороны и рынка, и самого государства, и гражданского общества дл

повышения эффективности государства. Это подводит нас к двухступен

чатой стратегии: приведение роли государства в соответствие с его потен

циалом и последующее укрепление этого потенциала. Данные проблемы

рассматриваются, соответственно, во второй и третьей частях настоящег Отчета.


ГЛАВА 1

ЭВОЛЮЦИЯ

РОЛИ

ГОСУДАРСТВА

.... то ЛЕТ НАЗАД КАНАДСКИЙ ФЕРМЕР И ЖИТЕЛЬ БЕРЕГА Слоновой .... Кости, вероятно, чувствовали себя мало связан ными

доверия к государству, по мере того, как все больше увели­

со своими правительствамии совсем не связанными друг

чивается разрыв между тем , что государство может сделать ,

с другом. Правительствовлияло на их жизнь лишь постоль­

и тем , что народ просит его сделать. Конечная стадия это­

блемы, то это легко может породить еще большую утрату

ку, поскольку занималось предоставлением немногих

го процесса просматривается в недавней агонии госу­

классических общественныхблаг, таких, как законность

дарств в Анголе, Сомали и Заире. Государство разрушается

и правопорядок,элементарная инфраструктура,а также

изнутри, лишая граждан самых элементарных условий ста­

взимало с них налоги.

бильного существования: законности и безопасности, до­

Сегодня государствазаметнорасширились,а мир сжал­

верия к контрактам и надежного средства денежного об­

ся. Потомкитого самого фермера отправляютсвоихдетей

ращения . Упомянутые кризисы побуждают вспомнить

в государственныешколы, пользуются медицинскимиус­

глубокую мысль Томаса Гоббса, который в

лугами клиник, существующих на государственныесред­

тил в своем трактате Левиафан, что жизнь без эффектив­

ства, уверены в предоставлениигосударством определен­

ного государства, охраняющего порядок, будет "уединен­

ного набора услуг и , возможно, выигрывают за счет

ной , бедной , опасной , грубой и короткой" .

государственногоконтролянад ценами на за купае м ы е ими

1651

году отме ­

Настоящий Огчет представляет собой попытку показать ,

семена и удобрения либо на продаваемые ими пшеницу

каким образом любое государство , вне зависимости от стар­

или кофе. поэтому вполне вероятно, что эти новейшие

товыхусловий , может повысить свою эффективность и мак­

поколенияканадцеви жителей Берега СлоновойКости го­

симально исключить саму возможность от реализации п о­

раздо больше свои�� предков озабочены проблемой эф­

добны х катастрофических сценариев . Для этого настоящая

фективности правительства, а также поиском сдержек и

гл а в а начинается с напоминания о том, как мы пришли к се­

противовесовдля принимаемых правительствамиреше­

годняшней ситуации . Основываясь на рассмотрении исто­

ний. И также вполне вероятно, что им известно намного

рии государства с самых первых его шагов , Отчет анали зи­

больше о результатах деятельности своих правительств,

рует эволюцию взглядов на роль государств а в промышлен­

нежели властей других стран. Но з нач ительное распрост­

но развитых и развивающихся странах , процессы мощной

ранение систем связи, торговля и инвестиции,радио и те­

экспансии государства

левидение,друзья и родственники, ездящие в чужие края в

личествен ных аспектов роли государства на его качество .

качестве туристов или в поисках работы,

-

и недавнее смещение акцента с ко­

все это дает

Далее в настоящей главе предлагается простая модель для

сегодня канадцам и жителям Берега Слоновой Кости го­

переосмысления роли государства и представляется двухсту ­

ра здо лучшее представление о том, как соотносятся услу­

пенчатая стратегия повышения эффективности государства ,

ги, получаемые ими от своего государства , с услугами , пре­

исследуемая в остальной части Отчета . Смысл заключается

доставляемыми правительствами других стран . Поведение

в том , что государство

государства и последствия такого п оведения никогда не

ред ним проблемами , но только , во-первых , соотнося то,

подвергались столь тщательному анализу, как сегодня.

что оно пытается сделать, с тем , что оно может сделать , и ,

может справиться с встающими

пе­

Такое пристальное внимание способно улучшить дея­

во-вторых , предпринимая шаги по рас ширению круга про­

тельность правительства . Но если государства не могут

блем, которые оно в состоянии решить за счет усиления го­

конструктивно реагировать на встающие перед ними про -

сударственных

институгов .


Где началось государство

нейших общесгвенн ых благ и по вышен ия продуктивн о

С древн е й ш и х времен человеческие сущесгва о бъеди ня­

ти ч а стн о го с е кто ра также н е является чем -то новым .

л ись в более крупн ы е группы, н ачиная с дом а ш н их хо­

зяйств и клановых формирований, которые расширились

Однако помим о упомя нутых здесь м инимальн ых фун

кций, намн ого меньше со гласия было достигнуто в отно

до современныхгосударств. Чтобы государство могло су­

шении должно й роли государства в оказа н ии содействи

ществовать, отдел ь н ы е лица и группы должны уступи ть го ­

э коном и ческому и социальному развити ю. Меркантили

суда рст в е н но м у о р га н у п олномочия в таких ключе вых

ты сем надцатого века в ид ели ос но вную задачу госуда рств

о бластях, как, н апример, оборона страны. Такой орган дол ­

в стимулиро вании торговли . Только посл е п оя вле н ия в ко н

жен обладать возможностью принуждення в отнош ен и и

це восем над цато го века Богатства наций Адама Смит

всех других организа ционн ых форм в пределах усганов­

стало обще п риз нан н ым , что рынок является наилучши

ленной терр итории.

и нструме нтом для обес печения росга и повыше ния бла

Гocyдapcrвaбы вают самых разных форм и размеров, оп ­

госостоя н ия. В соответсгвии с этим взглядом , за государ

ределяемых сочетан ием различных факторов, включая куль­

ством сохранял ись определенные базовые функции , сч и

туру, природ ны е услов ия , в озможности для вед ения торгов­

т а в ш и х ся н е о бх одимы ми дл я пр оц в ет а ни я р ын к а

л и и р а здел е ни е властей. Древн е а фи н с кое государство,

предоста вле ние таки х об щественн ых благ, как обо ро н

н апри мер, основывалось на рабовладении и эксплуата ци и

обеспечение безоп асно сти гр ажда н и их имущества , об

кол оний. К востоку от Афин сложн ы е государственные

разова ние и обеспечен ие испол не н ия контрактов.

структуры с древне йш их времен осн овы вались на государ­

Н о даже впосл едсгв и и вмешательство госуда рства иг

ственном владен ии землей или, в И ндии Великих Моголов и

р ал о жи зн енн о в ажную, каталити ческую р ол ь в п ро цесс

императорском Китае, н а высокоразвитых системах адми­

развития и росга ры нков в Европе, Я пон и и , Северной Аме

нистративной власти и сбора налогов. Сочетани е госуда р­

рике. В США, где участие пра вител ьства в э кон ом и ческо

ственной собственности на землю и ком плексных бюрок­

деятельности исторически было более ограничен ным , ч е

ратичес ки х структур долго сдер жи в ал и п оя вление в этих

в Е вропе или в Япон ии , п рав ительство сыграло важну

регионах современ ной рыночной э коном и ки.

Тем не менее, несмотря на различия в происхождении, го­

роль в строител ьсгве п ер во й телеграфной л ин ии, что под

сте гнуло развитие телекоммуникационн ой отрасл и , а та

сударства во всем мире с течением времени приобрели ряд

же в проведе нии исследова ний и просветител ьских про

общих видовых характеристикСовременные государства име­

грамм в обла сти сел ьского хозя йства, что сти мул ировал

ют единую тер риторию и населе ни е, в пределах которых он и

п овыш ение продуктивн ости (см. врезку

играют централизующую и координирующую роль. Суверен­

В

XIX веке

1.2).

рол ь государства в п ерераспределен ии до

ная власть обычно включает в себя отделенные друг от друга

ходов была е ще достаточно о гра ниченной . Перераспре

судебную, законодательную и исполнительнуюфункции (см.

дел ен ие в Европе происходило, в осн овном, путем благо

врезку 1.1). С восемнадцатого века, пугем захвата и колониза­

творительности и других доб ровольных акций . Систем

ции , н а ционал ьн ы е государства разделили большую часть

нал огообл ожения обыч но огран и ч ивалась таможен н ым

мира на принадлежащие только им территории. По мере рас­

п ошлин ами , а кц иза м и, н ал о гами на моно пол ии и некото

пада империй и удовлетворения требований различных мень­

рые товары . П одоходные налоги, которые был и в веде н

шинств о создании своей государственности, количество не­

во Франции и Великобрита нии к концу

зависимых государств резко возросло. Число членов Органи ­

лялись осно в н ы м источник ом доходо в госуда рства. Пер

зации объединенных наций возросло с 50 независимых стран

вые слабы е призраки то го, что ха ракте рно для со време н

в

ных государ ств вс еоб щего благосостоя ния , отмечены

1945 году до 185 в 1996 году (см. рисунок 1.1).

Гер м ан и и в конце

XIX века,

XVIII

ве ка , не я

когда канцлер Отто фон Бис

Схромное начало

м арк создал первую обще национальную систему социаль

В разные столетия и на разных континентах различались

ного стр ах о в ания .

форм ы госуда рств, н о общим и б ыли с по р ы о должно й роли государсгвен ной и ч астно й сфер. Будь то в Государе

Расширение роли государства в пром ышленно

Никкол о М аки авелли , Артахашастре Каутилии , труда х

развитых странах:

Ко нфуция или в Книге назидательных примеров Ибн Халь­

В течение большей части нашего столетия роль госуда р

дун а , ди скуссии ведутся вокруг взаимных прав и обя за ­

ства остав ал а с ь , есл и и сх одить и з сов р е ме н н ых станда р

тел ьств госуда рств и граждан . Практически во всех этих

то в, незначител ьн о й , Пер ел ом б ыл озна менован рядо

традициях в качестве госуда рсгвенно й задач и ра ссматри ­

др а мати чес ких со б ыти й , пр ои зошедши х после п ер в о

вал о с ь п р едо ста вл е н и е ос но в н ы х о б щ ест ве н н ых бл а г

м ировой войны. Первым из н их была револ юция

(хотя зна чение, которое п ридавалось ча стным и государ­

в Росси и, которая привел а к почти п ол н о й отмене част

1917 год

ственн ым целям, сущесгвенно вар ьировалос ь) . Испол ьзо­

ной собсгвенности и к передаче государству полного кон

ва ни е госуда рстве н н ых ресур со в для предосга вления важ-

троля н ад э ко ном и ческой деятел ьностью посредство


цент рализован ного пл а н ир о в а ния. Вторым событ ие м

б ыла Великая деп ресс ия 30 -х годов, которая п р ивела к

П арадигм а п осле вое н н ого п ериода сосредоточена на трех основныхасп ектах, п о каждомуиз котор ых существо­

такому исто щен ию э кономи ч еского п отенци ал а в неком­

вало ш ирокое, если не единодушное согласие. Этот кон­

мунистических госуда рствах , что о н и был и вынуждены

сенсус, основанный на трех постулатах, в значительной

н а ч а ть экс пе р име нти ровать с р а зл ич ны ми ва р и антами

мере оставался не поколебленным вплоть до первого не­

контр циклической политики, напра вленной на восстанов­

фтяного шо ка в

лен ие экономической активности. Третьим событием стал

ставлять п особия тем граждан ам, которые утра чи вают ис­

быстр ы й расп ад им перий , не когда созда н ных европе йс­

точн ики дохода ил и переживают иные лишения. Второе:

кими государствами, начавшийся после Второй м ировой

желательно, чтобы экономика была смешан ной, частно ­

1973 году.

П ервое: необходимость предо­

войн ы . эти гео политические изменен ия, а также требова ­

государств енн о й , что часто оз на чает наци о н али з аци ю

ния со ц иаль ного страхова н ия в стр а н ах с промышле н но

ряда стратеги ческих отраслей. Третье: необходимость ско­

развито й экономикой, вылились в пятьдесят лет пол ��ти ­

ордин ированной макроэкономической полити ки в связ и

ческих дебатов, сосредоточе нных вокруг вопроса о необ­

с тем, что рынок сам по себе н е с пособен при водить к ста­

ходимости более активной социальной и экономической

бильным макроэкономическим результатам, совместимым

рол и п р авительств.

с целям и отдел ьных граждан . Со временем цели макроэко-

Врезка

1.1.

Государство и правительство : некоторые концептуальные положения

Под государством, в самом широком смысле слова , под­

двух критериях: более узкое понятие структуры прави­

разумевается н абор институтов, располагающих сред­

тельственных орга н ов и отн ошение, существующее меж­

ств ами за кон но го принуждения , которые исп ользуют­

ду правительством и управляемыми .

ся на определенной территории и в отношении ее

Первая классификация основывается на отношени­

н аселения , обоз н ач а ем ого термином "об щество". На

ях между исполнительной и законодательной властью.

своей территории государство монополизирует нор­

В рамках парламентской системы продолжение дея­

мотворческую деятельность посредством формируемо­

тельности исп олнительны х органов з а в и с ит от сохра ­

го им правительства.

нения ими поддержки со стороны законодательной вла­

Нередко терм и н правительство в различных кон­

сти. Представители исполнительной власти также часто

текстах используется по -разному. Он может обозначать

являются представителями законодательной власти .

процесс управления , применения власти. Он также мо­

Премьер-министр может бьпъ наиболее могуществен­

жет обозначать существование такого процесса, усл о вий

ным представителем исполнительной власти , но важные

"з а ко н ной вл асти". " П ра в ител ьство м" часто называют

решения внутри исполнительной власти обычно прини ­

лиц, з а н и м а ю щ их в государстве руководящие должно с­

маются коллективно группой министров. В услов иях

ти. Наконец, этот термин может относиться к способу,

президентакой системы место исполнительной власти

методу или системе правления в обществе, структуре и

не зависит от законодательной власти. Представители

организации правительственных о рга н о в и их отноше­

исполнительной власти обычно не входят одновремен­

ний с управляемыми . Принимая во внимание эти раз­

но в законодательные органы, а полномочия принимать

личия, мы будем использовать термины правительство

окончательные решения в рамках исполнительной вла­

и государство в их обиходном зна чен и и и иногда как

сти принадлежат одному лицу

взаимозаменяемые

-

именно так они используются в

устной и письменной речи во всем мире.

-

президенту.

Вторая классификация основывается на разделении полномочий между различными правительственными

Обычно с ч ита ется, что правительство состоит из

уровнями. Вунитарном государстве все законодательные

трех отдельных ветвей власти, для каждой из которых

полномочия сосредоточены в руках верховн ого з а кон о ­

определена своя роль. Первой из них является законо­

дательного органа, чья юрисдикция охватывает всю стра­

дательная власть, чья функция за кл ючается в выработ­

ну. Местные законодательные орган ы могут существовать,

ке з а ко н од ател ьств а . Вторая

это исполнительная

но только с молчаливого согласия национального зако­

власть (иногда также именуемая "правительство") , от­

нодательного органа. В федеральном государстве мест­

-

вечающая за реализацию за конов. Третья ветвь

судеб­

ным органам законодательной власти гарантирован, по

ная власть, отве ч а ю щая з а интерпретацию и примене­

меньшей мере, некоторый уровень автономии в процес­

ние за ко н одател ьств а .

се принятия решений. Конфедерация объединяет группу

-

Существует множество классификаций правительств, однако классификации эти обычно основываются на

суверенных государств для достижения конкретных це­

лей, но каждое государство сохраняет свой суверенитет.


номичсскойполитикибыли определеныв я вном виде: пол­

лич ить расходы н а пенсионное обеспечение и здравоохр

ная занягостъ, стабильность цен и равновесие платежно­

нен ие. Однако национальные предпочте ния также играл

го баланса. Таким образом, государствастали ВЫПОЛНЯ1Ъ новые фун­ кции и расширили уже существующие. К середине ве ка спектр задач, решаемых государственнымиинститутами,

включал не только более широкое предоставление и нфра­

СТРУКТУРЫ и коммунальных услуг, но и намного более раз­

Врезка

1.2.

Деятельность правительства США

по поддержке рыночного развития: некоторые примеры

вернутуюподдержкуобразованияи здравоохранения. За три

Соеди нен ные Штаты Америки

с половинойдесятилетия,с

1960 по 1995 год, масштаб госу­

шая п огово рку: "Лучшее правительство то, которое

дарства в пром ышле нно ра з в иты х стра нах увеличился вдвое

правит меньше всего" и уверовавшая в н ес. Тогда ка к

по срав нению со сво им первон а ч ал ьн ы м размером (см. ри ­

во многих ре ги о н ах ми ра роль правитсльства склады­

СУНОК

валас ь постепен но, в Соедине нных Штатах Америки

1.2), в зна чительной степен и эта экс па нсия была обус­

-

это страна, создав­

произо шл а своего рода р евол ю ция. Создатели Кон ­

ловлена ростом чи сла тра нсфертов и субсидий.

Действител ьно, к началу 90- х годов н аш его века не было б ы нссп ра ведливым утверждать, что н з нач ительной части

ституции пря м о задали вопрос: какова должна быть рол ь пра вител ьства?

п ром ы шле нно развитых стра н п равительства тратили боль­

И даже в США, где в основе о п ределен ия роли го ­

ше врем е н и на персмещение де нег в нутр и нацио н альн ой

суда рства в обществе л ежат п р ин ципы

экономикин форме трансфертов и субсидий, ч ем на предо­

ил и нев ме шател ьства госуда рства в экономику и н е­

ставление традиционных общественных благ. Расходы н а

дове ри я к пра в и тел ь ст ву, п р а в и тел ь ств е н н ы е меры

оборону, законностъ и п равопорядок сократились пример­

ч асто сказывались край не важными для обеспечения

но до

роста и развития рынков. Н а п ри мер:

10% общих

п равительственных ассигнова ний, тогда

как более половины налоговых поступлен ий передавал ись индивидуальным получателям (см. рисунок

1.3). Такое

laissez-faire

Рождение глобальной телекоммуникационной от­

сме­

расли связано с поддержкой правительством США

щение акцентов было частично продиктовано демографи ­

прокладки первой телеграфной линии между Ва­

ческими изменениями : старение населения заставило уве -

шингто ном и Балтимором в начале 40-х годов де­ вятн адц ато го века .

• Рисунок

1.1 .

отнесено на счет поддерживаемой федеральным

государств

Чи сло стран

Колоссальное повышение эффективности сельс­ кого хозяйства в ХIХ и ХХ веках может быть

Один мир, намного больше

- членов

правительством п рограммы исследований и про­

ОО Н

светительской деятельности , инициирован ной

200 185 180

Законом Морилла от

1863

года.

Севера-за пад н ые О рдонансы

1785

и

1787

годов

обязал и п равительство оказывать поддержку систе­

160

ме образования и использовать для этих целей вы­

140

федеральное пра вительство способствовало созда­

руч ку от продажи определен ных земель. В

1863 году

нию системы государственных униве рситетов.

120

В 1863 году, во время Гражданской войны, Конгресс пр изнал необходи м ы м формирование националь­

100

ной финансовой системы и принял Закон о нацио­ нальных банках, создав, таким образом , первый

80

общенациональный орган банковского надзора .

60

Позднее правительством была создана Федеральная резервная система (Центральный банк США) , а так­

40

же ряд государственных финансовых посредников.

20

Национальная СС1Ъ шоссейных дорог и федераль­ ная подде ржка создания железных дорог

О

1945

1949

1959

1969

197 9

1989

1996

Примечание : Данные приведены по состоянию на конец года .

Источник : Дан н ые ООН .

-

п риме­

р ы жизненной важности участия государства в создании транспортной инфраструктуры, что спо­ собствовало развитию р ы н ков в США


эволюция

роли

ГОС::УйДРС::ТВД

определенную роль. Так, несмотря на примерно равные

государсгва, произошедшее за последние пятьдесят лет.

стартовыепоказателив

Большинстворазвивающихсястран Азии, Африки и Ближ­

1960 году, к 1995 году государствен­

ный аппарат в Швеции стал почти вдвое больше, чем в США,

него Востока вынесли из периода колониальной зависи ­

как по доле расходов в общих доходах, так и по доле населе­

мости крепкую веру в государственноеруководство эко­

номическимразвитием. Государсгводолжно мобилизовать

ния , за нятой в государственном секторе.

ресурсы и население и направлять их в целях обеспече­ .и в развивающихся странах

ния быстрогороста и искоренениясоциальнойнесправед­

Правительства развивающихся стран таюке начинают дей­

ливости. Центральным моментом данной стратегии, сле­

ствовать в новых обласгях. Масштабы их деятельности рез­

довавшей примеру Советского Со ю з а, был контроль

ко выросли во второй половине хх века (см. рисунок

государства над экономикой. (Во врезке

1.2).

Изначально этот рост был вызван процессом построения на­

каким образом одна из стран

-

Индия

описывается,

1.3

следовала этой

-

циональных государств после распада колониальной сис­

стратегии.) Многие страны Латинской Америки, Ближне­

темы. Оживления и спады на международных товарных рын­

го Восгока и Африки таюке приняли эту послевоенную

ках 1yr таюке оказали определенное влияние. Экономики

модель индусгриализации, руко води мой государсгвом и

таких богатых п риродными ресурсами стран, как Мексика,

направленной на зам ещение импорта.

Нигерия и Венесуэла, стремились использовать неожидан­

эта вера укреплялась благодаря популярной концепции

ное увеличениедоходов в результате роста цен на нефгь в

активного государства, распросграненной во всем мире.

70-х годах и цен других товаров для расширения государ­

Великая депрессня рассматривалась как крах капитализма

сгвенного сектора, иногдадействуянеосмотрительно. Стра­

и рынков , в то время как примеры вмешательства государ­

ны-импортеры нефти могли позволить себе увеличивать

ства

расходы зна ч ительн о в меньшей сгепени, поскольку импе­

и государство всеобщего благосостояния

ративом для них являлся фискальныйаскетизм.

носили оди н успех за други м. Новое интервенционистское

-

план Маршалла, кейнсианское управление спросом

-

казалось, при­

Возможно более значительным, чем действие перечис­

кредо хорошо сочеталось со стратегией развития того вре­

ленных сил, оказалось изменение представленийо роли

мени , воспринятой многими развивающимися странами

Рисунок

1 .2.

Во всем мире правительствазаметно увеличилисьпо сравнению с

1960

годом

Затраты центральных правительетв (процентов от ВВ П )

40 1960-64 1970 -74 1980-84 1990 -94

35 30 25

20 15 10 5 о СтраныОЭСР

Все

Африка (без

Восточ ная Азия

развивающиеся

стран Магриба)

и Океания

страны

Южная Азия

Латинская Америка

Бл ижний

и страны

Восток и

Карибского бассейна

Северная Африка

Примечание: Данные п риведены в текущих ценах соответствующих стран. Данн ые по Бл ижнему Востоку и северной Африке за

1960-64 годы отсутствуют . IMF, данные за различные

Источник:

годы (а) и ( Ь); данные Всемирного Банка .


Рисунок 1.3. Произошлоувеличение объема трансфертов и процентныхвыплат Структура государственныхрасходов (в процентахот общей суммы) Страны

дфрика (без

Восточ ная Азия

Южная

ОЗСР

стран Магриба)

и О кеа н и я

Азия

Лати нская Америка

Бл ижн и й Восток и

бассейна

Севернаядфрика

и страны Карибского

100 80

60

Потребление Инвестиции

40

Выплата процентов,

20

трансферты и

субсидии

о Примечание : приведенные за указанные годы данные усреднены .

Источник :

IMF, данные

за различные годы (а) .

после получения независимости, и подчеркивавшей распро­

местно с очевидностью проявилась несостоятельность пра

странениость " изъянов" рыночных механизмов и централь­

вительсгв, в том числе несостоятельностъ государственны

ную роль, которое государство играло в их исправлении .

компаний . Правительсгва присгупили к осуществлению ме

централизованное планирование, корректирующее вмеша­

направленных на сокращение степени государственног

тельсгво в распределение ресурсов, и широкое участие го­

вмешательсгва в экономику. Гocyдapcrвa свернули свое уча

cyдapcrвa в развитии зарождающихся отраслей промышлен­

стие в производсгве, ценообразовании и торговле. Благо

ности были неотъемлемыми компонентами этой сгратегии .

приятсгвующие рынку сгратегии прочно утвердились в зна

Еще одним компонентом этой комбинации стал экономи­

чительной части развивающихся сгран . Маятник качнулся

ческий национализм, продвигаемый с помощью системы го­

обратную сторону

сударственных предприятий и поощрения национального

дов, в которой роль гocyдapcrвa была доминирующей , к ми

частного сектора. К началу 60-х годов нашего века государ­

нималистскому гocyдapcrвy 80-х.

-

от модели развития 60-х и 70-х г

ства вторгались буквально во все аспекты хозяйсгвенной

Как часто бывает в преддверии таких радикальных пе

деятельности, устанавливая и отслеживая цены , ужесточая

ремен, страны порой перегибали палку. Усилия по дости

регулирование трудовых отношений, валютных операций

жению сбалансированности государственных расходов

и финансовых рынков.

заимсгвований были некоординированы , и нужное уреза

К началу 70-х годов издержки такой стратегии раз ви­

лось столь же часто, сколь и ненужное. Для выполнени

тия стали очевидными. Нефтяные кризисы были заверша­

своих обязательсгв по выплате процентов, увязшие в дол

ющим аккордом государсгвенной экспансии . для экспор­

гах страны сокращали до критической отметки жизненн

теров нефти они оказались золотым дном, полученные

важные программы в областях образования , здравоохра

доходы многие из них направили на дальнейшее расши­

нения и инфраструктуры так же часто, если не чаще, че

рение государственных программ . Пока этот источник не

низкоприоритетные программы, раздутые расходы госу

иссякал, слабость государственных институтов видна не

дарственных учреждений и финансирование убыточны

была, В свою очередь, сграны-импортеры нефти оказа­

предприятий . Сокращения происходили , в основном , п

л и сь втянуты в круговорот огромных нефтедолларовых

статье капиталовложений , а в Африке

з а и м ство ва н и й в целях поддержания роста государства .

онных и эксплуатационных издержек, что еще больш

Издержки такой сгратегии развития неожиданно прояви­

снижало эффективность инвестиций . Результатом этог

-

в сфере операци

л и сь, когда разразился долговой кризис 80-х годов и рух­

стал упадок жизненно важных функций государства, угро

нули цены на нефть.

жающий общесгвенномублагосостоянию и разрушающи

Распад Советского Союза, к тому времени давно не слу­

основы рыночного развития , что наиболее очевидно н

жившего привлекательным примером, прозвучал похорон ­

примере сгран Африки, бывшего Советского Союза и даж

ным набатом по этому периоду развития . Внезапно и повсе-

отдельных государств Латинской Америки .


эволюция

Врезка

1.3.

Эволюция роли государства в Индии за последние пятьдесят лет

Когда в

1947

роли

ГОС::УйДРС::ТВД

году Индия стала независимым государ­

ностью, особенно программ по трудоустройству в сель­

ством , современная промышленность существовала

ской меС111ОСТИ, но только незначительная доля расту­

лишь в зародыше, а доход на душу населения стагниро ­

щих субсидий действительно доходила до бедных. Кон­ куренция между политическими партиями приводила к

вал в течение полувека.

Годы правпения Неру,

1947-64 гг. Первый премьер­

увеличению субсидий при каждых очередных выборах

министр Индии, Джавахарлал Неру; полагал, что индус­

Возникший в результате значительный фискальный де­

триализация является ключом к искоренению нищеты,

фицит (в размере

а сильное государствос плановой экономикойнеобхо­

вал росту дефицита текущих статей платежного балан­

димо для быстрого осуществлениястраной индустриа­

са. Валютные резервы Индии были практически исто­

8.4% от

ВВП в

1985 году)

способство­

лизации, наращивания государственныхсбережений и

щены к середине

инвестиций, а таюке сокращения роли внешнейторгов­

правительство, возглавлявшееся Нарасимхом Рао.

ли и достижения самообеспечения.Б отличие от мно­ гих стран Босточной Азии, использовавшихгосудар­

1991 года, когда к власти пришло новое

Фаза реформ, с

1991 гада па настоящее время. Уве­

личение процентных выплат по внешнему долгу Индии

ственное вмешательстводля создания сильного частно­

означало , что ни центральное правительство, ни прави­

го сектора, Индия пошла по пути государственного

тельсгва штатов не могут продолжать финансировать и

контроля в основных отраслях Полагая, что потенциал

субсидии, и обременительные государственные инвес­

сельского хозяйства и экспорта ограничен, индийское

тиционные про граммы. Субсидии победили, и прави­

правительствоэксплуатировалосельское хозяйство,

тельство начало добиваться частных и иностранных

искажаяусловия торговли не в его пользу и делая акцент

инвестиций . Таким образом, надвигающееся банкрот­

на замещении импорта. Правительство полагало, что

ство стало стимулом процесса реформ и изменения

техническоеобразованиежизненно важно для индуст­

роли государства, превратив его из основного инвесто­

риализации.

ра в силу, способствующую развитию предприниматель­

"Caribi hatao," 1966-77 гг. При премьер-министре Индире Ганди произошлидва существенныхизменения

ства. Ожидалось, что эти изменения позволят высвобо­

дить финансовые ресурсы правительства для увеличе­

роли государства. Бо-первых, иренебрежениесельским

ния расходов на социальные нужды, но на практике

хозяйством сменилось активной деятельностью госу­

фискальные ограничения не позволили добиться суще­

дарства по субсндированиюприобретенияновых семян

ственного увеличения таких ассигнований.

и удобрений, сельскохозяйственногокредитования и

Правительство Рао отменило лицензирование в

электрификациив сельской местности. Началась "зеле­

большинстве отраслей и в импортной деятельности, де­

ная революция", и к середине 70-х годов Индия полно­

вальвировало рупию, решительно сократило импортные

стью обеспечивала свои потребности в зерне. Бторое

тарифы и либерализовало финансовый сектор и иност­

изменениезаключалосьв ужесточениигосударственно­

ранные инвестиции в тех областях, которые ранее на­

го контроля над всеми аспектами экономическойдея­

ходились в орбите государства. При шедшее к власти в

тельности. Под лозунгом garibi

hatao

("искоренить

1996

году новое коалиционное правительство в целом

1997

нищету") была проведена национализациябанков, тор­

продолжило осуществление этих реформ . Бюджет

говля все более ограничивапась, был введен контроль

года делает з н а ч и тел ьн ы е позитивные шагн в этом на­

цен на широкийспектр продуктов,сокращалосьисполь­

правлении .

зование иностранныхинвестиций. Государстводостиг­

Таким образом, прежнее национальное согласие в от­

ло полного контроля над экономикой. Тем не менее,

ношении социализма сменилось в последние годы новым

темпы роста валового внутреннегопродукта (БВП) в те­

консенсусом в отношении либерализации. Но еще пред­

чение этого периода не увеличились, оставаясь на уров­

стоит решить задачи огромной сложности. Большинство

3.5% в год.

партий едины насчет необходимости осуществления ре­

Экспансия расходов и растущий фшждлы/ый дефи­

форм, однако ни одна из них не горит желанием сокра­

1977-91 гг. Б период с 1977 по 1991 год, были по­

щать излишнюю рабочую силу; закрывать нежизнеспособ­

степенно ослаблены большинство ограничений в обла­

ные предприятия или урезать субсидии . До сих пор

не

иит,

сти импорта и промышленного лицензирования, что

реформы реализовывались достаточно успешно, но они

стимулировало индустриальный рост. Правительство

должны быть расширены и ускорены, если Индия хочет

расширяло осуществление программ по борьбе с бед-

догнать восточно-азиатских "тигров".


Как следсгвиечрезмер ного усердия в разве нча нии пра ­

Переосмысление роли и функций государства:

вительства, вниманиес отвлеченных дискуссий о государ­

структурный подход

стве и рын ке переключилось на более фундаментальную

Основную сложность при определении новой роли государств

проблему к ризиса эффективности государств а. В ряде

представляет то, что почва под ногам и правительста все врем

стран кризис п ри вел к полному рас п аду гocyдapcrвa. В дру­

меняется. Если рассмотреть, как под воздействием глобальны

гих странах эрозия дееспособности государства при вела

экономических и социальных сил менялись преобладающи

к тому, что различныенеправительсгвенные и общесгвен­

п редставле ния о государстве, становится ясно, что оно продол

ные организации (в более широком смысле -

жает играть заметную роль в предоставлении общественны

гражда нс­

кое общество) попытались за нять е го место. В с воей

благ, способствующих экономическому и социальному разви

приверженнасти рынку и отрица н ии ч резмерн ой актив­

тию, А изъяны рыночной системы но-прежнему представня

ности государства мно гие задавал ись во п росом, могут Л И

ют серьезное экономическое обоснование государственног

рынок и гражданское общесгво полностью вытес нить го­

вмешательства (см. врезку

сударство. Но полувековой опыт осм ысления и переосмыс­

трансформируют саму природу изъянов рьп ючной системы, н

1.4). Нотехнологические изменени

ления роли государства в экономи ческом и со ц иальном

пример, в области инфраструктуры технология создала новы

развитии свидетельсгвует, что в этой области сущесгвует

возможности для конкуренции В сфере телекоммуникаций

м ножесгво нюансов. Модель развития , п р и которо й госу­

производства электроэнергии. И во многих примерах наибо

дарство доминировало , п ровалилась. н о то же самое п ро ­

лее успешного развития в недавнем и более отцаленном про

изойдет и с развитием без участия государства. Разв итие

[мом государство действовало в сотрудничестве с рынком, ПО

без эффективного государства н евозможн о.

могая ему исправить изъяны, но н е замещая его.

Врезка

1.4.

Экономическое обоснование государственного вмешательства и некоторые определения

-

Изъяны рыночной системы и забота о соблюдении соци­

стране; ло кал ь н ы е общественные бла га ,

ал ьн ой сп ра ведл и вости предоставляют экон ом ич еское

хорошие дороги в сельской местности ,

к примеру,

обоснование необходимости государственного вмеша­

пол ьзу на более ограниченной территории . Частные

тел ьсгва. Однако нет никаких гарантий, что та кое вмеша­

блага одновременно являются делимыми и отторгаемы­

тельсгво принесет пользу общесгву. Неудачи правитель­

ми, блага в общей собственности являются неотъемле­

ства могут быть не менее распространенными , чем изъяны

мыми, но делимыми (например, ирригация грунтовыми

ры ночной системы. Задача состоит в том, чтобы полити­

водами), и клубные блага носят неделимый, но отторга ­

-

прин осят

ческий процесс и институциональные сгруктуры созда ­

емый характер (например, внутригородские магистра­

вали пра вильную м оти вацию для того, чтобы государ­

л и и платные автотрассы) ,

стве н ное вмешательство действительно приводило к

Внешние воздействия (зкстерналии) возникают, ког­ да действия одного лица или фирмы наносят ущерб или

повышению общесгвенного благосостояния.

Под изъянам рыночной системы понимается набор

приносят пользу остальным без получения или выпла­

условий, при которых рыночная эконом и ка не справля­

ты этим лицом ИЛИ фирмой какой -либо компенсации.

ется с эффекти вн ы м распределением ресурсов. Суще­

Загрязнение окружающей среды является примерам не­

crвyeт мн ожество причин изъянов рыночной системы

гативной экстерналии, поскольку навязывает обществу

и различные степени их глубины. Выводы, с точки зре­

нево змещаемые издержки ; получение д о п ол н ител ь н ых

ния роли государства и формы государственного вме­

преимуществ обществом в целом за сч ет грамотности

шательства, в каждом случае могут быть самыми разны­

населения является примером позитивной зкстерналии начального образования. Правительства м огут бороть­

ми.

Общественные блага

-

это блага неотторжимые

ся с н егативными и поддерживать позитивные э ксте р ­

(их п отребление одн и м пользователем не приводит к

налии с помощью механизмов регулирования , нал ого­

уменьшен ию за п аса, котор ый может использоваться

обложения или субсидирования , либо путем прям ого

други м и) и неотъемлемые (препятствовать потребле ­

выделения ассигнований .

нию продукта пользователем нельзя). Подобные харак­

Естественная монополия возникает в тех случаях,

тер исти ки делают нецелесообразным взимание платы

когда удельная себестоимость предосгавления товаров

за потребление общественн ых благ, а у частных пред­

или услуг дополнительн ому пользователю при большом

принимателей отсутствуют стимулы к их предоставле­

объеме производства снижается, сокра щая или усграняя

нию. Общенационал ьные общественны е блага,

к при­

сферу конкуренции. Но, действуя бесконтрольн о, моно­

приносят пользу всей

пол исты могут ограничивать прои зводство для увелич е -

меру, оборо н оспособ н ость,

-

-


Э80ЛЮЦИЯ

Проблема социальной справедливости также вызывает се­ рьезную озабоченность государства. Новые свидетельсгва, в

РОЛИ

ГОС!::lQДРСТ8Д

Исключительные прерогативы государства

-

его права

взимать налоги, запрещать, наказывать и требовать участия.

особенности из Восточной Азии, показывают, чтоэкономичес­

Способность взимать налоги позволяет государству финан ­

кий рост не ведет, как считалось ранее, к отказу от принципа

сировать предоставление общественных благ. Его право зап ­

социальной справедливости, Соответствующим образом раз­

рещать и наказывать позволяет обеспечивать личную безо­

работанная ПОЛИ111ка в области начального образования и

пасиость и соблюдение прав собственности. А способность

здравоохранения способна привести к сокращению беднос­

требовать участия позволяет ему минимизировать количе­

ти и неравенства, одновременно способствуя экономическо­

ство "безбилетников": желающих пользоваться обществен­

му росту Однако пренебрежение этими социальными осно­

ным и благам и можно п ринудить разделять затраты на их

вами развития может оказаться фатальным. Но сам факт нали­

предоставление. Одни и те же права в состоянии способство­

чия изъянов рыночной системы вкупе с другими проблемами

вать разрешению проблемы коллективных действий и мо­

неравенства и социальной незащищенности не означает, что

гут, в п роти в н ом случае, умень шить со циальную полезность

-

-

решать эти про­

рын ков страхования для общества и препятствовать осуще­

блемы. Наличие у государства орудий принуждения, действу­

ствлен ию дополняющих ч астных и нвести ций. Мы ограни­

ющих в п редел ах его территории, нетолькопает исключител ь­

чи м ся тол ь ко эти м и д вумя при м ер ам и .

только государство может

или должно

ную силу по решен ию этих проблем, но и придает исключи­

Однако одновременно государство сталкивается с исклю­

тельные слабости Принимая решения о том, необходима ли

ч ител ьными задачами, как при разъяснении целей своей дея­

реакция на тат или иной процесс, и если да, то какая, прави­

тельности, так и при обеспечении следован ия им со стороны

тельства должны тщательно отслеживать ситуацию,

государственных служащих Во - п ервых, даже несмотря на

ния цен и прибыли. Правительства решали эту пробле­

являются примером отрицательной селекции: лица , у

му путем регулирования деятельности частных монопо­

кагорых с большей вероятностью может возникнуть по­

лий или самостоятельного предоставления этих товаров

требность в использовании медицинскнх услуг, с боль­

и услуг. Технологическнй прогресс создал новые конку­

шей вероятностью постараются приобрести страховку

рентные возможности в отраслях, ранее считавшихся

и с большей вероятностью будут отвергнуть! страховы­

естественными монополиями, например, в сферах теле­

ми компаниями . Ситуация моральной опасности воз­

коммуникаций и производства электроэнергии.

никает, когда у владельца страховкн имеется стимул про­

Неполные рынки и нессвершенная или асимметрич­

ная информация

воцировать страховой случай (или допустить его

это распространенные проблемы,

возникновение) . Например, когда большая часть расхо­

способные привести к неэффективным результатам.

дов оплачивается третьей стороной, страховой компа­

-

Рынкн являются неполными во всех случаях, когда они

нией, потребители стремятся получать медицинские

не в состоянии предоставить какой-либо товар или ус­

услуги, а те , кто их оказывает,

лугу, даже если их себестоимость меньше цены , которую

быточных объемах. Правительства пытались бороться

-

предоставлять их в из­

готовы заплатить потребители . Несовершенство инфор­

с этими проблемами, обеспечивая широкое распреде­

мации со стороны потребителей может привести к сис­

ление рисков страхования и сдерживая рост издержек

тематическому занижению ценности некагорых услуг,

Это делалось либо посредством регулирования деятель­

таких, как начальное образование или профилактика в

ноcrи частных страховых компаний, финансирования

области здравоохранения. Информационная асиммет­

или регламентации деятельности системы социально­

рия возникает, когда поставщикам известно больше, чем

го страхования, либо за счет предоставления медицин­

потребителям, или наобораг. Она может привести к воз­

скнх услуг непосредственно государством .

никновению избыточного спроса или спроса, вызван­

Необходимость обеспечения социальной справедли­

ного действиями поставщиков, например, в сфере ме­

вocmи может потребовать государственного вмешатель­

дицинского обслуживания. Проблемы отрицательной

ства даже при отсутствии изъянов рыночной системы.

селекции и моральной опасности могут привести к де­

На конкурентных рынках распределение доходов может

зор ганиза ции рынка страхования. Отрицательная се­

происходить социально неприемлемыми способами. У

лекция возникает, если покупатели услуг навязывают их

лиц, располагающих незначительными активами, может

производителю издержкн выше среднего уровия, или

оказаться недостаточно ресурсов для достижения при­

если продавец в состоянии исключать таких невыгод ­

емлемого УРОВИЯ существования. Защита уязвимых сло­

ных покупателей . Компании медицинского страхования

ев населения может требовать правительственных мер.


32

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

то, что выборыи другие политическиемеханизмы играютсвя­

ности использования ресурсов общества. В н ей отста и ваю

зующую роль междугражданамии госуда рством, наказыграж­

ся способы обеспечения государствами фундаментальн

дан могут оставаться нечеткими, и влиятельныегруппировки

принципов развития, особен но в тех случ аях, когда поте

3). В главе

с особыми интересами постоянно пытаются обратить дея­

ци ал государства недостаточн о вы сок (см . гл аву

тель ность госуда рства в свою пользу. Во-вторых, монито­

рассматриваются более сложные функции государства, т

ринг эффективности многих видов деятельности rocyдapcтвa,

кие , как регулирование и и ндустри альная п олитика , а так

таких, как начальное образование, защита окружающей сре­

показано, почему нахождение правил ьной п ропорции ме

ды и медицинская профилакгика, затруднен. Все это ослож­

ду ролью и потенциал ом госуд арств а жи зненн о важно д

няет введение в действие стандартов и других механизмов,

повышения его эффекти вности. Таблица

п озволяющих обеспеч ить п одотчетность. Существова н и е

рументарий для осм ы сл е ния этих проблем . В ней проводи

обеих проблем может привести к тому, что представителиго­

ся классификация всег о спектра функций прави тельства ,

1.1

да ет нам ин с

сударственной бюрократииполучатизлишнююсвободудей­

от тех видов деятельности, которы е вообще н е осуществл

стви й . В этом случае государственныечиновники на всех

лись бы без вмешательства государства, до тех, в котор

уровнях власти могутскорее преследоватьсобственные цели,

го сударство играет определяющую р оль по координаци

нежели цели общества. Ярким примером произвола при ис­

рынков или пе рераспределению акти вов :

пользовании государственной власти в целях личного обо­ гащения, а не для социальногоблага, служит Гаити во време­

на режима Дювалье.

Страны, где государство имеет низкие потенциальные во

можности , сначала должны сосредоточиться на осущест

Во многих странах возниклидобровольныеобъединения,

лении базовых функций: предоставлении таких классиче

п ытающиеся решать проблемы предоставления коллектив­

ких общественных благ, как защита прав собственност

ных благ и услуг, с чем не справились ни рынок, ни прави­

макроэкономическая стабильность, контроль над инфе

тельство. При этом подобные орган изации демонстрируют

ционными заболеваниями, чистота воды, безопасные д

как сильные, так и слабые свои стороны. Повышая осведом­

роги, а также защита обездолен ных. во многих странах г

лениость общества, озвучи вая заботь! граждан и предостав­

сударство не справляется даже с этим. При про веден

ляя уcлyrn, ониприносятзначительнуюпользу.Местиыеорга ­

реформ в недавнем прошлом основное внимание удел

низации взаимопомощи в качествепоставщиков обществен­

лось их экономическим основам. Но соци альн ые и ИНСТ

н ых благ и услуг на местиом уровне в ряде случаев оказыва­

туциональные (в том числе юриди ческие) основы не м

ются предпочтительнее, поскольку им близки и понятны

нее важн ы для предотвращения соци альн ого н едовольст

местиые проблемы. Однако он и чаще действуют в интересах определенн ых религиозных или этнических групп, а не об­

и обеспечения стабильного развития.

П омимо упомянутых базовых услуг, есть также так

щества в целом, степень их п одотчетностиневелика, а ресур­

функции средней степени сл ожн ости , как упра вле н

сы ч асто огран и чен ы . Поэтомуперед государством стоит за­

экстерн ал ия м и (например, за гряз н ен ием о кружа ю ще

да ча использования сильныхсторонрынковИ добровольных

среды) , регулирование деятельн ости моноп олий и пр

объединений, одновременно принимаяво вниманиеи укреп­

доставлен ие социального страхования (выплата пе

ляя свои институциональныевозможности.

сий, пособ и й по безработице). Здесь перед правител

Все и зложенные выше соображения приводят н ас к

ством также не стоит вопрос, вып олнять эти функци

двухступенчатой стратегии увеличения государственного

или нет, решения могут приниматься тол ь ко в отнош

п отенциала п о поддержаниюэкономическогои социаль­

нии оптимального способа вмешательства; при обесп

н ого благосостояния. Первая задач а государствазаключа­

чении этих общественных бл аг государство м ожет де

ется в приведении функций государства в соответствие с

ство в ат ь в сотрудниче стве с рынками и гражданск

его п отенциалом, чтобы выработать институциональные

о б ществом для того, чтобы быть увере н н ы м , что э блага действительн о предоставлены .

прав ил а и н ормы, которые п озволят государству предос­

тавлять обществен н ые блага и услуги эффективно. Вторая зада ч а

-

укрепить п отенциал за счет н орм , партнерских

Государства с высоким потенциалом в состоя н и и ос

ществлять более активные и комплекс ные мероприят

отношен ий, а также конкурентного воздействия, как внуг­

и решать проблемы отсутствия рынков посредством к

р е н н его, та к и исходящего и звн е.

о рд и н а ци и. Опыт стр а н В осточн ой Азии п одстегн

Приведение функ:ций государства в соответствие с его

рынков через проведение а ктивн ой и ндустриальной

потенциалам: что делают государства, и как они эта

финансовой политики .

интерес к р оли государ ства в соде йств и и ра звити

делают Во второй части настоящего Отчета рассматриваются раз­

Приведение роли государства в соответств и е с его п

л ичн ые стратегии приведения функций государства в соот­

тенциалом должно учитывать не только то , что госуда

ветствие с его потенциалом в целях повышения эффектив-

ство делает, но и то, как это дел ается. Переосмыслен


Таблица

1.1 .

Функции государства Там, где рыночная система

в области обеспечения

не работает

справедливости

Минимальные

функции

Функции средней степени сложности

Функции активного

вмешательства

хозяйств. Например, помощь программы по схеме " еда

роли государства таюке подразумевает анали з уже суще ­ ствующи�� или новых альтернативных инструментов, ко­

за работу' или предоставление субсидий на хлеб, направ­

торые могут повысить его эффективность. Например:

лены на обеспечение некоторого минимального уровня

поддержки для беднейших слоев общества.

в большинстве современных экономик регулирующая роль государства сегодня является более широкой и слож­

Повышение потенциала государства

ной , чем когда -либо ранее, охватывая такие обласги, как

Повышение потенциала государства

за щита окружающей среды и финансовый сектор, а так­

важный компонент сгратегии реформ, является предметом

-

второй жизненно

же такие более традиционные сферы, как деятельность

рассмотрения в третьей части, Ее идея заключается в том , что

монополий. При разработке системы регулирования не­

добиться подобного прогресса можно только при измене­

обходимо, чтобы потенциальные возможности органов

нии мотивации, лежащей в основе функционирования го­

государственного регулирования соответствовали слож­

сударства и государственных институтов. Повышение по­

ности рынков, при этом большее знач ен ие должно при­

генпиала является непростой зада чей . Скромные успехи и

даваться личной ответственносги .

многочисленность неудячных усилий по предоставлению

Хотя государство продолжает играть главную роль в

технической помощи на протяжении десятилетий еще раз

обеспечении предоставления элементарных благ

об­

подчеркивают тот факт, что изменение мотивации опреде­

нео­

ляет поведение не в меньшей степени, чем обучение и ре­

чевидно, что государство должно быть единственным

сурсы. Ключевым аспектом здесь является определение пра­

разования, здравоохранения , инфраструктуры,

-

-

поставщиком этих услуг или вообще заниматься их пре­

вил и норм, создающих для государственных органов и

доставлением , Выбор государства в отношении предо­

чиновников сгимулы действовать в коллективных интере­

ставления , финансирования и регулирования этих

сах , одновременно ограничивая возможность произволь ­

услуг должен опираться на сильные стороны рынков ,

ных действий. Этого можно добиться с помощью:

гражданского общества и государственных органов.

В обласги зашиты уязвимых категорий населения стра­

Правил и ограничений . Наличие таких механизмов

ны должны проводить более четкое различие между стра­

обеспечения законности , как независимая судебная

хованием и помощью. Например, страхование от цикли ­

власть, служит крайне важной основой стабильного

ческой безработицы направлено на сглаживание неиз­

развития. Наряду с надлежащим разделением властей и

бежно возникающих в условиях рыночной экономики

работой органов надзора, они также помогают ограни­

изменений в уровнях доходов и потребления домашних

чивать волюнтаристское поведение .


Воздей сгвие конкуренции . Конкурентное возде йсгвие

заци и

может появляться вн утри бюрократической системы

кие уро вни вл асти

госуда рства благодаря найму государственных служа­

ям . Наконец, в восьмой гла ве содержится н апоминание

щи х, исходя из их личных качеств. Конкуренция также

том , что коллективные действия все больше п одразумева

м ожет воз н ика ть со стороны отечесгв енны х предпри­

ют необходим ость смотреть поверх рам ок наци ональны

ятий частного сектора при предоставлении им подря­

границ. В этой главе рассматриваются ра зличные пути

дов на ока зание услуг и при до пуще н и и непосредсгвен­

которые могут и должны использоваться в сотрудничеств

н ой конкуренции частных фирм с государственными

национальных правительств д руг С друго м для удовлетво

передачи полномочий и ресурсов н а более низ

-

может с пособствовать эти м усили

а ге нтсгва м и. Или же да вле н ие конкуренции может ощу­

рения потребностей , которые, хоть и проявляются внутр

щаться со сто ро н ы междун ародных рынков через тор­

стра н ы , м огут быть эффекти вн о о б ес п е че н ы тол ько н

го вл ю и вл и я н ие миров ого рынка дол гов ы х обя за­

международн ом уровне.

тел ьсгв на фискальные решения.

-

Пра во голоса и партнерство. В современном общесгве су­ щесгвует мн ожество разн ообразных средств достижен ия

Стратегические варианты: инициирование и поддержка реформ

советь! предпринима ­

Двухступенчатую стратегию повышения э ф фе кти в ност

телей, группы взаимодействия , потребительские органи ­

государства проще сформулировать, чем реализовать. Слож

е го про зрачн ости и открытости

-

вот лишь несколько примеров. Соглашения го­

ность з адач и реформаторов заключается не тол ько в разра

суда рствен ных инстИ1УГОВ с различными об щесгвенны ­

ботке правильной программы реформ, но и в борьбе с глу

м и группами могут способсгвовать повышению эффек­

боко укорени вшейся оппозицией груп п, за интересова н н ы

ти в ности госуда рства, предоставляя гражданам больше

в сохранении сложи вшейся ситуа ци и. Приведени е функци

воз можностей влиять на формирование государствен­

государства в соответсгвие с е го п отенци альными возм ож

ной политики. А сотрудн и чесгво пра вительсгвенных ор­

ностями подразумевает устра н ен ие не которы х функций

за ци и

-

ганов различн ого уровня и международных организа ци й

включая и те , что прин о сят в ы году вл иятел ь н ы м гр уп п а м

может содейство вать предоставлению локал ьн ых и гло­

Сторон н и ки более дееспособного государства скоро об н а

бальных об ществе нн ых бл аг.

ружат, что очень многие з а и нте ре со ва н ы в п оддержании ег

слабости . Тем не менее, у политиков существуют стимулы Все три м еханизма являются сквоз н ой темой в третьей

ча сти , кото рая начинается (см. главу

5) с

рассм отрения ос­

проведению реформ, если в результате их реализации зн а

чимые категории эл е кто рата получат выигрыш . Иногда воз

н овных комп онентов построения более эффективно го об ­

можности для осуществления реформ поя вля ются под дей

щесгвен ного сектора. Осн овное внимани е уделя ется прин­

ст в и е м кри зиса или внешней у г роз ы , и э ффе кт ив но

цип а м и форма м конкуренции , необходимым для укрепле­

п олитиче ское руководств о необходи м о дл я р а зраб отк

ния трех фундаментальны х ос но в: разработки п олитики ,

стратегии достижен ия кон сен суса и обеспече ния компен

предоставле н ия услуг и ор га н иза ци и государственной служ­

сации для проигравших

бы , являющейся источником жизн енной сил ы государствен­

В четвертой части рассматри ваются сложности иници

н ого сектора. Н о история учит нас, что восстановление до­

ирования и поддержки осуществл е н ия го сударственн о

верия общества к правительсгву и , соответстве н н о, увеличе­

реформы (см . главу

ние его потенциала, подразумевает наложение ограничений

то, что ограничения , на которые наталкивается реформа

9).

Главным а р гуме нто м главы служи

н а вол ю нта ристские де й ств ия. Эти вопросы рассматривают­

носят в з н а ч ител ь н о й степени поли тиче ский и инсти

ся в шестой гл аве, где а н ал изи руются механизмы сдержек и

туцион альный х а р а кте р. П оэтому фундаментальная ин

проти вовесов, заложен н ы е в конституцио н но й структуре

ституциональная реформа , вероятн о, будет носить дол го

государств а , а та кже о п ти маль н ые пути п о о гра н и чен и ю кор­

с р оч н ы й характер, н о есл и воз можности дл я реформ

руп ции и волюнта р и стс кого п оведения .

Третий уро ве н ь мер оприятий , поддерживающий два

п оявились или были созданы , то и ми необходи мо восполь

зоваться. Н аконец, в десятой гла ве изложены перспекти в

стремлен ие сделать правительство бол ее откры­

преобразований и зада ч и , которые должн ы быть решен

ты м и бы стро р еагирующим . Недоступн ое и надменн ое

при осуществлении реформ в каждом из раз ви вающихс

госуд ар ство со с к р ы т ы м и нам ерениями вероятнее скатит ­

регионов. Основная идея за кл юч ается в том , что процес

других,

-

ся вни з по спирали прои звола власти и снижения эффек­

реформирования сложен и должен ставиться в з а в и

тивн о сти . В седьм ой главе рассматриваются преимуще­

симость от конкретных обстоятельств, н о чрезвычайны

ства, котор ые да ет приближение правительства к людям и

обстоятельства распада го судар ств и пр о бл емы , эти м

предоста влени е и м более з н а ч и мой роли при разработке

о бстоятел ьства м и п орожденные, служат ярким н ап оми

и осуществлен и и п олитики . В ней также п оказано, каким

нанием о том , какая степ ен ь ри с ка с вяз а на с пр осч етам

образом аккуратно реали зованная стратегия де це нтрал и -

госуд а рств .


АКЦЕНТ

НА

ЗQ:JQ:JЕКТИВНОСТЬ

ГОСУДАРСТВА

Люди не в состоянии обеспечить свое ~~ee; талька государственные институты вершат судьбы наций. Наполеон

П

1, Из речи

перед депутатами,

7 июня 1815 года

ЯТЬДЕСЯТ ЛЕТ НАЗАД ЗАКОНЧИЛАСЬ втоия м иювхя во инх, Боль­

с тех пор большее внимание стало уделяться другим

шая часгь Европ ы, Советский СОЮЗ и Я пон ия встава­

факторам , таким , как, например, человеческий капитал , в

ли из руин. Многие разви ваю щиеся страны начал и осво­

которых стали и скать решен ие головоломки. Действитель­

бождаться от коло н иаль ного гн ета , и будущее ка з ал о сь

но, и н в е с т и ц ии в ч ел о в е ч е с ки й ка п итал п р иводят к

многообещающим . Н а с еще не преследовал и трудности

появлению н овых знан ий и идей , ускоряют их восприятие,

э кон ом ического раз в ития. Казалось, что улучшение жиз­

распространение и п рименение. Но с начала 80-х годов

ни населения вп олне реально и дело всего л и ш ь за тем , что ­

главное внимание при объяснении различий в тем п ах на­

бы правильно использовать разумные идеи, технологичес­

копления и чел овеческог о , а не т олько физического

кий оп ыт и ресурсы. В некоторых случаях это удалось. Од­

капитала стало уделяться той роли , кото рую играет про ­

нако в других случаях дости гнуты й прогресс был гораздо

водимая политика . Это, в свою оч е ред ь, сместил о акценты

менее впечатляющим. Несмотря на усил ия, прилагаемые

н а проблему качества государственных институтов стра­

в течение полувека , сохраняются огром ные контрасты в

ны . Появились новые , более сложные вопросы . Какая

качестве жизни людей в раз н ых частях ми ра. Действитель­

институциональная организация наилуч шим образом спо­

но, по некоторым показателям разры в между богатыми и

собствует пр оцвета н и ю ры н ко в ? Какова рол ь госуда рства

бедными увеличился.

при в ы пол н е н и и не посредственно агентских функций

Объяснение таких разительных контрастов в жизне н­

(главным об ра зом п ри пред оставлении услуг) и при

ных стандартах различных стран с течением времени из­

с о в ер ш е н ст в ов а н и и институци ональной структуры , в

м енялось. На протяжении веков нали чие природных ре­

рамках которой функционируют рынки? Как мероп риятия

с ур с о в

-

з е мл и и поле зных иск опаемых

-

с ч и тало с ь

и институты взаимодействуют в процессе развития ?

необходимой предпосылкой развития. Колонизация боль­

Ответы на эти вопросы оп ределя ю щи для нашего по­

шей части Африки, Азии, Америки осуществлялась для по­

ниман ия глубинных причин различий в результатах раз­

лучения д оступ а к эти м ресурсам , и з-за них страны вое ­

вития , а также того , по чему реакция на э ко но м и ч ес ки е ре ­

вали . Однако постепенно образ мышления менялся , и

формы от страны к стране столь различна. Они , например,

ключевым фактором развития стал считаться физи чески й

пом огают объясн ить, почему после перехода к рыночной

капитал

маши ны и оборудование. Терм ины "индустри ­

э ко ном ике оживление инвести ц ий и экономической ак­

альный" и "р азвитый" стали синонимами. Н о к се редине

тивности в Польше проявилось сил ьнее, чем в России . Они

века эконом исты -е-теорети ки поняли, что даже такой под­

также помогают объяснить, почему многие страны Афри ­

ход излишне упрощен. В машинах и оборудовани и вопло ­

ки и Латинской Америки пока еще не добил ись такого за­

-

щается технология

-

знания и идеи . Но никто не мог най­

мети ого улучшения качества жи зни , которое им сулили

ти простого ответа на вопрос , п очему в одних частях мира

де сять лет наз ад при вступлении на ПУТЬ э ко н о м и ч е с ких

технологии развиваются лучше и быстрее, чем в других.

реформ.


Государство в з н ач ительной степени ответствен н о за то,

тать! такж е твердо свидетельсгвуют в п ользу того , ч

будуг л и в стра н е создан ы институциональные механиз­ мы, с пособсгвующие процветанию рынков. Государство

достаточ н ая или недостаточная деес пособ ность гос

-

дарственных инсти тутов соо тветст в е н но о к аз ы в а

о п ределя ю щее влияние на э ко ном и чески й рост и и

н е тол ь ко га р а нт н орм и пра вил ; кро м е того, п осредством

своей эко ном и ч еско й деятел ьности оно еще и формирует

вестиции .

среду для б из неса и остальной части эконом и ки. Хорошо

В -третьих, было иссл едован о возде йств ие институц о нал ьн ых возможностей не только на дело вую среду,

о но это делает или пло хо, н о госуда рство з ад а ет то н .

В это й гла ве дается эм п и р ич ес кое обосно ва н ие тому,

и н а общее развитие стра н ы . С п омощь ю результат

отчего в нашем ос м ы сл е н и и проце сса ра звития акценты

о п роса , пос вященного возм ожн остям государственн

смещаются к проблемам качества государственных инсти ­

институт ов , мы п о кажем , ч то су щест ву ю щ ие меж

тутов стра н ы и и х дееспособности, а ин ституциональные

странами расхождения в этой обла сти пом огают с до

во прос ы о к аз ы ва ются в центре наши х размышлений о

таточ ной определенн остью ответи ть на вопрос отч

р а звитии . Это обоснова н и е подтверждается новыми ре ­

г о ре нтабельность проектов р а зви тия о к аз ы в а ет

зульта та м и

столь разл ичной.

110

трем н а п р а вл е н и я м :

Государство, институты, экономические

Во -первых , анали зируемые в настоящем Отчете п а­

результаты

нельные данные по девяноста четырем промышл е н но

р а звитым и ра звивающимся странам з а тридцать лет по­

Что делает государство? С одн ой стороны, о но уста на вл

казал и, что п олитика и институци ональные возможно­

вает формальные правила

сти играют важную роль в обеспе че н и и э кон ом и ч еско ­

рые являются неотъемлемой ч астью институциональн

го р о ста и ул уч ш е н и и други х пока зятелей ка чества

среды (см . рисунок

жиз н и, н апример, детско й смертности .

с бытующими в общесгве неписаными принципами, пре

-

2.1). эти

за ко н ы и инструкции , кот

формальные пра вила, наря

Во - вторых, проанализированы результаты специаль­

ставляют собой институгы , опосредую щие поведение л

но проведенн ого для н астоящего Отчета о п роса

дей. Н о госуда рство является не просто сторон н и м а рби

3600

м естных фирм в шестидесяти девяти странах (вкл юч ая

ром , уста н а вл и ва ющи м и обес п еч и ва ю щи м выполнен

м естн ые филиалы международны х фирм) . эти резуль-

эти х правил ; о но та кже явля ется од н и м и з уч астн и ко в

Рисунок

2.1.

Государство, институты и экономическиерезультаты

--- - -----------------,,

--- - --

,,

,

,

Неформальные I I

-

-

пра вила и норм ы

i

Культура

I

I

и история

: I

~

Фор м аль ны е пр ави л а

Институциональная

:

структура

<:::::-----'

Государство

I I

{

За ко н одател ь ная власть

Исполнительная власть Судебная власть

Jl VПоведение

государстве нных агентов

о О

Ко нтракты

Э коно м ичес ки е результаты


АКЦЕНТ

НА

ЭФФЕКТИВНОСТЬ

ГОСУйАРСТВА

часто и ведущим участникомэкономическойигры. Ежеднев­

ты или создания сельскохозяйственных маркетинговых

но государ ств ен ные о рганы и н вестируют р е сурсы , выделя­

уп равлен ий, облагающих налогом продукцию ферме­

ют кредиты, приобретаюттовары и услуги, ведутпереговоры по контрактам; все это оказывает глубокое воздействие на

р о в , но мало что даю щих им взамен .

Даже есл и установле н ные пр а вил а сами по себе непло­

тра нзакционные изде р жки, а также на экономи ческую

хи , о ни могут п р и м е н я ть ся госуд а рстве нными органа­

деятельность и э кономи ческие результаты, особен но в

м и и их служащими п а губны м образом . О ни с пособны ,

р а з в и ва ющихся странах. При надлежащем исполнени и

напр и м ер , навязат ь п р ед п р и ни м а теля м очень высокие

формальныхправилдействия государстваспособныускорить

т ранзак цио н ные изде ржк и при создан ии новых или

развитие. П р и неудачном их исполнении эти действи я

реор ган и зац и и старых ком паний за счет взяточн иче­

п риведут к стагнации ил и , в худшем случае, к п ол н о й экономическойи социальнойдези: ггеграции. Поэтому рол ь государства исключительна :

оно

не

только должно

ства и ли воло к иты .

Н о потен циально сам ым серьезным источни ком н а но­ симого госуд арство м вреда является нео п ределенносгь.

устанавливать в рамках общественно- политического

Если государство ч асто меняет или не разъясняет нор ­

процесса формальные правила, которымобязаныподчинять­

мы , в соответствии с кото р ыми осуществляет свою дея­

ся все элементы системы, но, такжебудучитакимэлементом,

тельность , дело вые круги и гражда не не могут быть

и само обязано подчиняться этим правилам.

сегодня уверены, будет ли завтра их деятельносгь при ­

Пр ивести п римеры улучшения качества жизни людей

быльной или убыточной , зако нной или незаконной ,

силами государства не составляет труда. Государствен ные

То гда , чтобы застраховаться от такого н еопределен но­

мероприятия в сфе рах здравоохранения и гигиен ы нео­

го будущего, и м приходится использоватьдорогостоя­

днократно смогли обеспечить п рогресс в этих областях,

щие страте гии , н а при м е р , уходя в теневую экономику

н а чин ая с сооружения систем водоснабжен ия и санитарии

ил и вывозя капитал ы за границу. Все это з атрудняет эко­

в Древнем Риме до победы над оспой в нашем веке. Госу­

номическое развитие .

да рства давно и грают жизненно важную рол ь и в стиму­

лировании долгосрочного развития посредсгвом обеспе­ чения и н фраструктуры, безоп асности и макроэкономи­

ческой стабильности. Сеть И нтернет

-

Экономический рост и государство Огромное воздейсгвие, которое оказывает государство на

это л и шь са м ый

про цесс разв ития , хорошо иллюстри руется при сравнении

последн и й при м ер з амечательных научн ы х и техн и ческих

эконом ических резул ьтатов разви ва ющихся стран Афри­

достижений, которые стали возможн ыми бла года ря з на­

ки и Восточ ной Аз ии . В

чительной госуда рстве нной поддержке на ранних стади­

ния в большинстве стран Восточной Азии был лишь н е­

ях (см. врезку

1960

году доход на душу н асел е­

многим выше, чем в странах Африки. Правител ьства этих

2.1).

Извлекая уроки и з м ноговековой истори и , мы видим ,

регионов был и сходны по масштабам, но не по сгруктуре:

что государство может улуч шить результаты р а з в ития п о ­

африка нские п равител ьства уже тогда тратили больше на потребление, в основ ном

раз ному:

-

на содержание государствен­

ных служа щих. Однако к середине 90- х годов доходы жи­

П уте м обеспечен ия макро - и микроэкономи ческо й

телей Восточ ной Азии почти в пять раз превышали дохо­

с реды, форми рующей правильные стимулы для эффек­

ды жителей а фриканских стран. А раздутое государствен­

тивной экономической деятельности .

ное потреблен ие в странах Африки по отношению к ВВП

Путем обеспечения ин ституци онал ьной и нфраструкту­

было в п олтора раза выше, чем в Восточной Азии. Такое

ры

-

п рав собствен ности, мира, законности и пр а во­

расхождение обусловлено сложными причинами, но мно­

порядка, а также норм, которые поощряют эффектив­

гие пол а гают, что главные резул ьтаты функционирования

ное долгос рочное и нвестирова н ие.

государств в Восточной Азии

Путем обеспечения элементарных основ обр азования,

ничен ия в отношении собственного роста , про водимая

здр а воохра н е н и я, и нф раструктуры , необходи мых для

им и п ра вил ьная пол ити ка и эффективносгь предосга вле­

э кономи ческой деятелыюеги, и путем защиты окружа ­

н ия ими услуг

ющей среды.

между средним и уровнями жиз н и граждан в этих двух ре­

-

-

усгановленные ими огра­

ре ша ющи м образом оп редел или разрыв

гион ах земного шара (см . р исунок Тем не ме нее, история также учит, что государство мо­ жет н ан ести огром ный вред:

2.2).

При рассм отрении того, как влияют размеры пра вител ь­ ства на эконом ический рост, полезно проводить различия

м ежду госуда рственным потреблением и госуда рственны­

Ошибоч ные пра в ила в состоян ии активно дестимули ­

ми и нвестициям и (см . врезку

ровать создание богатства. На п ример, государство спо­

потребление очень высоко, оно обычно становится тормо­

собно подавлять частную и ни ц иа ти ву п о ср едств о м

ценовых искажений

-

за счет за вы шения курса валю -

2.2). Там ,

где государственное

зом роста, ч и сты м н алогом, взимаемым с об щества, давая лишь немногое взамен. Н аоборот, определенные расходы на

3


государственн ые инвесгиции, в частности, на инфрасгрук­

ведущую роль в форми ро вании более ш и ро кой и нстит

туру, как пра вило, оказывают позитивно е воздействи е н а

цион ал ьной среды п оведен ия : структуры стимулов, на к

экономический рост; частично это происходит за счет по­

торые реагируют эко номические агенты. Функцио нальн

вышения отдачи частных инвестиций, Картину осложняет

возможности часгного сектора коренны м образом за в

еще и тот факт, что отдельные виды государственного по­

сят от надежносги и эффективносги таких и нституто в, к

требления

гл авенство закона и защита и муществен ных прав. Н и од

-

к при меру, за работная плата учителей или за­

купки медикаментов

-

изм еня ют жизнь людей к луч шему и

из упомянутых благ

-

и издержек

-

качества государст

даже повышают эффективность ин вестици й . Поэтому со ­

скорее всего ни когда не будет отражено в н а цион ал ьн

кращение п отребл ения п о всем н апра вления м для того, что­

с чет ах.

бы точ но так же без разбора поддерживать все ин весгиции, не решает проблемы .

В настоящем разделе мы п ытаемся продемо нстр и р

в ать да н но е р а зл и чи е между тем , что госуда рство делает,

Но даже самые сложны е показ атели размера государ­

те м , нас колько хо ро шо оно это делает, р а с кр ы в ая и соде

ства позволяют на м увидеть и оце нить только ч а сть кар­

жание политики, и инсгитуциональные возможносги.

тины . Как отмечал ось в ыше , госуда рства также игра ют

ри сунке

Врезка

2.1.

5 в Обзоре по казано воздействие обоих фактор

Создание сети Интернет: новейший пример плодотворного сотрудничества частного и

государственного секторов

Предшественник того, что сегодня именуется сетью Ин­

ральных каналов,

тернет, возник в США в

1969 году под названием ARPANEТ.

верситетам, чтобы стимулировать создание ими регио­

эта система состояла всего из четырех связанных между

нальных сетей, которые влились бы в систему NSFNEТ

собой компьютеров. Однако к середине

Но было также объявлено, что со временем сети долж­

1996

года дос­

туп в Интернет, связывающий почти

темных компьютеров, можно было

13 миллионов сис­ получить в 174 стра­

нах всех континентов. К

2000 году число этих компьюте­ ров вполне может составить 100 миллионов. ARPANET уходит своими корнями в экономику обо ­

NSF выделял

гранты различным уни­

ны будут перейти на самообеспечение. Участие частного сектора постоянно расширял ось

NSF п оощрял

подключение к сети Интернет частных

компаний, предоставляющих услуги эл ектро н ной п о ­

чты . Частные компании также начали создавать свои

ронны х исследований 60-х годов . Первоначальный за­

собствен ные магисгральные каналы, и число фирм, пре­

м ы с ел з а кл ю чал ся в соединении

правительстве н ных

доставлявших доступ вИнтернет, множилось. Этим тен ­

компьютеров, расположенных далеко друг от д руга , что ­

денциям был придан новый импульс благодаря созда­

бы избежать дублирования дорогосто ящих в то время

н и ю и быстрому росту мультимедийной части Интернет

компьютерных ресурс ов . В оборо н ы США предложило

1968 году М ин истерство 140 частным компаниям

-

Всемирной Сети

(Wor1d Wide Web).

Разработанная в

Ш вейцарии в лабораториях еще одного государствен ­

представить свои соображения по разработке и созда­

ного агентства

нию первых четырех интерфейсных процессоров. Пос­

исследований, Сеть опирается на способносги работни ­

-

Европейской организации ядерных

ле завершения этих разработок бьши за ключены госу­

ков университетов и часгных фирм, что привело к еще

да р ств е н н ы е контракты с ведущими униве рситетами,

одному качественному скачку пользовательского инте ­

что вп оследствии привело к формированию важного

реса: от

набора " п рото колов" , позволяющих объеди нять раз­

в июне

личные компьютерные сети. Именно эти - протоколы­ сделали позже Интернет возможным .

В

130 сайтов в июле 1993 года до более чем 230000 1996 года. 1995 году на смену NSFNET пришл а система, рабо­

тающая полностью на коммерческой основе . Крупные

В данном случае государственная финансовая под­

телефо нные компании теперь предостав ляют св оим

де ржка дополнял ась сотрудничеством с академи чески­

клиентам не только магисгральный кабель , но и доступ

м и, деловыми и правительственными сгруктурами под

в Инте рнет. На рынок также выходят компании кабель­

руководством Национального научного фонда С ША

но го и прямого спутникового вещания . Государствен­

(NSF). Первоначально это сотрудничество было направ­

ный сектор все еще принимает участие в про ведении

лено на соединение между собой университетских фа­

отдел ьных продвинутых исследований , однако центр

культетов вычислительной техники, но вскоре его сфе­

его внимания сместился к таким вопросам, как обеспе­

ра расширилась.

че ние равного доступа (например , за счет ценообразо ­

NSFNET

пришла на смену

ARPANET

в

1990 году. Помимо финансирования, необходимого для

вания), свобода самовыражения , предохранение от мо­

создания инфрасгруктуры высокоскоростных магист-

шенни честв и защита частной жизни .


АКЦЕНТ

НА

ЗQ:lQ:lЕКТИ8НОСТЬ

ГОСЫОАРСТ8А

на рост доходов в течен ие трех последних десятилетий,

притом сдела но это на большой выборке промышленно

Рисунок

раз витых и раз ви ва ющи хся стра н . В стр а нах с н и зким п о­

позволяет объяснить различия в уровне

те нц иалом госуд а рств а и н евы соким каче ст в ом пр ов оди­

доходов в странах Восточной Азии и Африки

м о й п ол ити ки до ход н а душу н а с еления увел и ч и вал ся

только, прим ерн о, на

0,4

проце нта в год. И нао борот, в

ст ра нах с силь н ым го с уд ар ст в о м и р а ц и о н аль н о й п ол и тико й доход н а душу населе ни я увел и ч ивалс я в с р ед н е м на

3

2.2.

Качество правительства

ВВП на душу населения

(в тысячах долларов в ценах

1985

года ,

с учетом ППС)

4 r-- - -- - - - - - - -----,

Факторы, влияющие на

пр о ц е н т а в год . За т ридцать лет эти

дополнительный

расхождения темпов роста доходов п ород ил и глубокие ра зли чия в качестве жизни людей. Пр и искаже н и ях в

п р о водимой

пол итике

и

слабых

возможност ях

рост в

ВосточнойАзии

3

Политика

госуда рстве нных и нститутов в стра не со с ред н им доходом

н а душу населения в размере $600 в

1965 году (с учетом ППС)

че рез тр идц ать лет этот п о кав атель до стигнет всего л и ш ь,

примерно, $678 в ценах

1965 года. с другой сторо н ы, в стране

Размер и

2

со зна чительным и ин ституци он альны ми возможностя м и

и рационально й пол итикой доход на душу населения увели­

чивается за тот же период более чем вдвое, до уровня ценах

1456 в

1965 года. А многие восточноазиатские страны доби ­

l.------т------j

потенциал

J

государства

]

остато к

Необьясненный

] Исходны й разрыв

л и с ь еще лучш их результатов.

Африка (без стран Магриба)

Хорошая политика сама по себе можетулучшить результа­ ты. Но ее выгода м ногократно ум ножается там, где институ­ цио наль ные возможности также оказ ываются вы ше, там, где

пол ити ка и пр о гра ммы р еализуются э ффектив н ее , где

о

1964

1992

Примечание: Результаты получены путем применения

гражда н е и ин весторы более уверены в будущих дей ствиях

регрессионного анализа с использованием инструментальных

п равительст ва . Так и м об разом, г ра мот на я п олитика ,

переменных за период с

например, та, которой с недавнего времени следуют многие

страны в Лати нской Америке и Африке, позволяет повысить темпы роста доходов на душу населен ия примерно на

1,4

процента в год. Такая страна, отгалкиваясь от среднего уровня

доходов в раз м е ре

по

1993

год, с учетом различий

переменных . Переменная " пол ити ка" включает в себя воздействие открытости на внешнюю торговлю и инвестиции ,

отсутствие ценовых искажений , сравнительно не60льшая величина премий по обменным курсам на черном рынке , и

высокий уровень образования и инвестиций. См. Техническое

1965 году, через тридцать лет увел ичила бы его п римерно до $900. Но доход вырос бы еще

приложение.

бол ь ше п ри нал и чии хо ро шей полити ки и с иль ных

данных

и нститутов.

специально подготовленная для этого Отчета .

$600

Отсюда

в

1964

в стартовом уровне доходов, образования и других

урок:

ре фо р мато рам

н ель з я

Источник: Расчеты специалистов Всемирного Банка на основе

Commander, Davoodi, and L.ee,

публикация ,

кон центр и ровать внимани е тол ько н а улуч ше ни и пол ити ки ; они та кже должн ы и с кать пути к укрепле н ию и нституцио­

наль ной

среды ,

в

к отор о й

эта

п ол ит и ка

долж н а

реали зовываться .

ка чества жизн и. Н а п ри мер, в Шри -Ла нке уровень детской смертности составляет только

18 промилле, в то время как в

Несмотря на то, что рост доходов очень важен, это всего

некоторых странах с более высоким уровнем доходов на

лишь один и з критериев благо состояни я . Наш анализ

душу н а селе н ия уровень детской смертности з н ач ител ьно

широкого спектра факторов, улучшающих или ухудшаю­

выше: нап ример,

щих положен ие людей , показывает, что результаты дея ­

Огромные различия объясняются , на ряду с уровнем соци­

тельности разл ич ных стран должны также оце ниваться и

аль ных р а с х од о в , также и качеством

по другим параметр ам благосостояния, н апри м ер, детской

меди ци нского обслуживания.

смертности. Высо кое качество государственных институ­ тов п озволяет понизить уро вен ь детско й смертности с до­

стижен ием луч ших резул ьтатов п ри задан ном объеме со ­

67 промилле в

Египте и

68 -

в Марокко.

пр ед о с т а вл ени я

Понимание институциональныхвозможностей: точка зрения частного инвестора

циальных расходов. Таким образом , п отен ци ал госуда р ­

Как уже п од ч е р ки вал ось в настоящей главе, отличитель­

ства имеет большое значе ни е для жизне нных стандартов

ной че ртой дееспособногогосударства, помимо его воз­

в целом , а не только для траектории роста доходов. Это

можностей обеспечивать коллективные мероприятия,

объясняет, почему в странах с одинаковым уровнем дохо­

является способностьустанавливатьправила, которые ле ­

дов наблюдаются о шеломляющие различия в показателях

жат в основе р ы н ко в и позволяют им функционировать.


40

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

Врезка 2 .2 . Оценка государства

-

1997

его размера, политики и институциональных возможностей

Общепринятой мерой масштаба государства являет­

только как агрегат государственных и частных инвести­

ся доля государственных расходов в совокупных расхо­

ций. Чтобы облегчить сравнение данных по разным

дах экономики или совокупном объеме производсгва. Но

странам за различные периоды времени, эти коэффи­

такие данные в целом не являются исчерпывающими, а

циенты приведены к международному масштабу (через

информация о государственных предприятиях во мно­

паритет покупательной способности

гих развивающихся странах является фрагментарной.

неизбежна не совсем безобидная трансформация, в осо­

Данная мера обычно также игнорирует важные внебюд­

бенности для стран с низким уровнем доходов, где боль­

жетные статьи. Тосударственные расходы можно разде­

шая часть государственного потребления расходуется

лить на потребление и инвестиции. ГocyдapcrвeHHoe по­

на содержание аппарата. Использование международ­

требление, по большей части представленное заработной

ных цен заметно увеличивает долю государственного

платой государственных служащих,

потребления этих стран.

-

узкий, но более

-

ППС) . Но тут

точный индикатор той выгоды, которую потребители

для получения более развернутой картины участия

получают от государственных расходов. Такие трансфер­

государства в экономической деятельности необходим

ты, как пенсии или выплаты по нетрудоспособности, мо­

показатель, который, помимо фискальных вмеша­

гут включаться в государственные расходы, но трансфер­

тельств, отражал бы и основные формы политического

ты представляют собой всего лишь перераспределение

и институционального государственного вмешатель ­

ресурсов. Еще более усложняет вопрос то, что номиналь­

ства, Мы обобщили динамику правительственной поли­

ные и реальные коэффициенты расходов значительно

тики в виде индекса, объединяющего три ключевых ин­

варьируются во времени. Альтернативный показатель,

дикатора: открытостъ экономики (доля внешней торгов­

позволяющий избежать упомянугых проблем

-

это чис­

ли в ВВП), эавышенностъ курса валюты (обменный курс

ленность государственных служащих, но у него тоже есть

черного рынка) и ножницы между внутренними и ми­

ряд недостатков. Например, он игнорирует изменения

ровыми ценами. Мы также пытаемся оценить качество

производительности труда в государственном секторе.

ОСН08НОЙ составляющей гocyдapcrвa

-

его бюрократи­

Результаты, представленные в настоящей главе Отче­

ческой системы. эта оценка производится на основании

та, основываются на данных о реальном государствен­

данных опроса иностранных инвесторов (в следующем

ном потреблении, поскольку основной интерес вызы­

разделе мы оценим ответы внугренних инвесторов),

вает вопрос о том, как разделение продукта на обще­

внимание которых было сосредоточено на масштабах

ственные и частные блага сказывается на результатах

волокиты при осуществлении любых операций, норма­

деятельности . Также используется информация о пря­

тивной среде и степени независимости от политичес­

мых инвестициях, но обычно такие данные доступны

кого давления.

Хотя форм альны е пра ва собст вен ности и контрактные

о щуще н ий , скол ь ко от реальны х фа кто в. На прим ер , н

п р а в а могут до пол няться ча стны ми согл а ше н ия м и, п осле ­

первый взгляд м ожет показатъся , что ч а стота сме ны пр

дн ие м о гут п одд ерживать ра звити е рынко в только до о п ­

вительства в стра не м ожет б ыть хо ро ш и м инди катор о

ределенн ого п редел а . Пра вительства, ко неч но, не просто

сте п е н и н еопр еделенн о сти рын очн ы х н ор м и , следо в

долж ны предо ста влять н ор м ал ьн ы е пр авила и гры ; о н и та к­

тсл ьн о, сл а бого до вер ия к власти. Тем н е м ен ее, деловы

же обяза н ы обес печить и х посл едовательное применение, создавая у и гроко в

-

дело в ых кругов, работников, профес­

СИО I г ал ьных ассо циа ци й

-

круги Таил анда в цел ом оце н и вают среду своего фун кц

о н и рова н ия как относ ител ьно ста бильн ую , н есм отря н

уве ре н ность в том , что эти пра­

мн огочи сл ет гные перев ороты и пр ави тельств ен т г ую ч ех а

вила н е будуг и зм енены в одно часье. Гocyдapcrвa, меня ю­

ду. К тому же деловая с реда м ожет б ыть чрезвыча йн о и

щи е п р ав ил а часто и н епредс ка зуем о , объ я вл я ю щ и е о

менчивой и непредсказуем ой , даже есл и пр авительство

п рсобразования х , н о не осуществля ю щие и х, или прим е­

м еняется . П еруанекие предприниматели в 80 -е годы о

няю щ ие сво и п р а вил а пр ои звольно, н е вы зывают к себе

м ечали наличи е серьезн ых проблем до вер ия к п рав ител

до ве р ия, что соответствую щ им об р азо м сказ ы вается на

crвy, поскольку правил а вырабатывал ис ь в спе шке, утве

р ы н ка х.

жд ал и с ь ука з ом пре зи ден т а и ч а сто от ме н ял ис ь в ск ор

Каков ы ус пех и правитсльств в выра ботке продуманны х

п осле это го .

норм , котор ые способствовал и б ы развитию рынков ? Од ­

Сте п е н ь коррумпированн ости также м ожет о каз ать

нозна чный ответ получ ить сложно. Прежде всего, уровень

еще од н и м хо ро ш и м критери ем уров ня н адежн о сти пр

дове рия трудн ои змерим . о н стол ь же с ил ь но з ав ис и т от

вительства. Н о простые о цен ки уро вня коррупции , п одо


АКЦЕНТ

НА

ЗСРСРЕКТИВНОС::ТЬ

ГОС::УйАРС::ТВА

но п оказателям политической нестабильности,могут н е

Юго -Восточ н о й Ази и тол ько

учитывать всех факторов, вызывающих озабочен ность

дентов п ол а гали , что и х ком па н и и сталки ваются с по­

30

п ро це нтов респ о н ­

предп рин имателей. Некоторы е форм ы коррупции порож­

добн ы м и проблем ами (см. левую верхнюю п аи ел ь на

дают высокуюстепень неоп ределенности и р и с ка , в то вре­

р исун ке

мя как другие могутб ыть более предсказуемы м и и действо­

не н ия п р авил жаловал ись ко м па нии , мало участвующие

2,3). Больше

всего на н епредсказуемость изме­

вать боль ше как плата за скорость. По словам одного и з

или вообще не уч аствующие в процессе при нятия госу­

предпринимателей,существуютдва вида коррупции. В пер­

да рствен н ых решени й ; действительно, их могли даже

вом случае в ы платите стандартную це ну и п олуча ете то,

н е информ и ровать о серьез ном изменени и правил до

что вы хотите. Во втором случае, вы платите, сколько со­

того, как пра вил а эти вступили в силу. П одобн ая про­

гласились заплатить, уходите домой и каждую н оч ь муча­

блема особен но остро стоит в СН Г, Центрально й и Во­

етесь бессонн ицей, беспокоясь, получите ли в ы то, за что

сточной Европе и в Афр ике, в то время как аз иатские

платили , или вместо этого кто-то соби рается ва с шанта­

предприним атели (даже м ел кие) считают себя хорошо

жировать. Лучший способ понять проблемы, сдерживаю­

-

информированными, что подтверждается и результата ­

сп росить у самих п ред­

ми о п роса: о н и и н фо рм и ро ва ны даже луч ше, чем их

П оэтому при подготовке настоя щего Огчета был про­

удивитель ного в том, что , соглас но резул ьтата м и ссл е­

веден масштабный оп рос ч астного сектора. Целью опро­

дова ний, небол ьши е ком п ан и и обы чно менее инфор­

са было выявить весь с пектр фа кторов н еопредел енн ости ,

мирова ны и принима ют м еньш ее участие в разработке

щие р а з в и ти е частного сектора,

коллеги из промышлен н о развитых стран. Н ет ничего

пр и нимател ей .

с которыми сталкиваются п редп риниматели, и сформули­

н о вы х пр ав и л и но рм, поэтому они сталкиваются с

ровать и нтегральн ы й показатель доверия к действующи м

бол ьш им кол ичеством п ол итических сюрп р изов.

в конкретной стра не норм а м . Ответы демо нстрируют, что во многих стра нах част н ые и нвесторы н а самом деле

Восприятие политической стабил ьности. Соп ровожда ­

оче нь мало до ве ряют госуда рству.

ются л и смены пра вительства (ка к ко нституци о нные, так и некон ституци он н ые) н еожидан н ым и и далеко идущими

Доверие: как частные инвесторы воспринимают

и з м енения ми в п оли ти ке , кото р ые о к азывают се рьезное

государство

возде й ствие на состояние ч а стно го сектора экономики?

О п рос представителей ч а стн о го сектора охватил шесть­

десят девять стра н и с выше

3600

фи рм . Предприн имате­

лей поп росили дать субъективную оце нку различным ас­

Во многих регионах п редп рин иматели чувствуют, что институцио нал ь н ая структура укоре нилас ь н ед остаточ ­

пектам институциональной ст рукту р ы своих стр а н,

но хо ро шо для того, чтоб ы выде ржать смену прави­

включая гаранти и п рав собстве нности, п редс казуемость

тельств без серьез н ых потрясений . В СН Г, в Африке, на

норм и политики, надежность судебной системы , пробле­

Бл ижнем Востоке с вы ше

мы корруп ции и бюрократи ческого про и звол а , а также

телей зая вили , что они постоян но боятся смен прави­

трудности, связа н н ые со сменой п ра вител ьств.

тельства, об ы ч но со п ровождаем ых б ол езн е нн ы м и и

Иногда источником неопределенности является неста­

60

п роце нтов предп рин и ма ­

неожида нными п оворота м и в эконом и ческой полити ­

билыюсть правил, которым подчиняются фирм ы. В оп ро­

ке (см. пра вую верхнюю па нель ри сун ка

2.3).

се учитывались д ва ос новных инди като ра :

ч увст в о неопределен ности м ожет быть связа но не Предсказуемостъ нормотворчества. Ка кова для п редпри­

столько с самими нормами, сколько со способами, кото­

н имателей степе н ь н еожид анн о сти и з м ен ен ия н орм и

рыми обес печ ивается и х и сп олн ени е. Соответствую щие

проводимой пол итики , н аскол ько м нен ие п ред п р ин има ­

инд икато р ы таков ы :

телей учитывается п ри этих изме нениях? Преступления против личности и собственности. Исп ы­

Результаты опроса показал и , что в некотор ых реги онах

тыв ают л и предп р ин и матели уве ре н ность в том, что влас­

предп р и нимател и живут в п остоянн о м стр ахе, ожидая

ти смогут за щитить их л и ч но и их и мущество от п реступ­

политич еских сюрп р изо в. В Содружестве независимых

ны х действ ий, и пр едст а вля ют ли во ровство и другие

госуда рств (СНГ) почти

фор м ы п реступ н ости серьез ную пробл е му для ведения

80

проценто в предпри нимате­

лей указали , что н еп редс казуе м ые измене ния н орм и

биз неса?

п ол и т и ки се рьезно затраг ивают их деятель ность. В

странах Централ ьно й и Восточной Европы, Лати нской

Амер ики и Афр ики ту же жалобу высказали около

Во многих стра н ах частные предпри н и матели жалова­

60

лис ь на отсутствие даже самой элемента рной институ­

п роцентов пр едпри н и м ателе й . Н а против, в про мыш ­

цион альн о й инфра структуры рыночной экономики. Во

лен но р а з в иты х странах, а также стра нах Южной и

всем м и ре пре ступ н ость и во ровство упоми нались сре-


РИСУНОК 2.3. Надежные ИНСТИтyfbl - надежное государство Опрос респондентов показывает I что их не удовлетворяют: Непредсказуемые изменения

Ненадежноегосударство

в законах и политике

Проценты

Проценты

90 80

90 80

70

70

60

60

50

50

40 30 20 10

40 30 20 10 О

О

ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАКБ АБСМ СНГ

ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАКБ АБСМ СНГ

Угроза собственности

Ненадежная судебная система

Проценты

Проценты

90 80

90 80

70

70

60

60

50

50

40 30 20 10

40 30 20 10

О

О ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАК Б АБСМ СНГ

ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАК Б АБСМ СНГ

Коррупция

Проценты

90 80

ВС

Высокоразвитые страны ОЭСР

70

ЮЮВА

Юж н ая и Юго-В осточ н ая Азия

60

БВСА

Бл ижн и й Восто к и Северная Африка

50

ЦВ Е

Це нтрал ьн ая и Восточная Европа

40 30 20 10

ЛА КБ

Л ат ин с кая Ам е р и ка и страны Карибского бассейна

АБС М

Африка (без стран Магриба)

СН Г

Содружество н еза в и си м ых г о суда р ст в

О ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАКБ АБСМ СНГ

Примечание: Результаты получены в ходе проведенного в

1996

году опроса представителей

3600

фирм в шестидесяти девяти

промышленно развитых и развивающихся странах . Названия регионов при водятся слева направо в сооmетствии с интеграль ны м индексом доверия (см . врезку

2 во

Введении) . Каждый из регионов Южной и Юго-Восточной Азии (ЮЮВА) , Среднего и Бл ижнего

Востока и северной Африки (БВСА) представлены только тремя странами . Подробную информацию об этом обследовании см. в Техническом приложении .

Источник: Вгuпеtti , Кisuпkо, апd

Weder,

публикация , подготовленная специально для этого Отчета,

д и сер ьез н ы х п роблем , существе н но увел ичивающих

поражда ющи й п реступность, н ас ил ие и общую незащи ­

издержки веден ия бизнеса. Похоже , в некоторых стра ­

щенн ость пра в собственн ости . В Латинской Ам ерике

нах н ал и цо абсолютный и н ституци о н ал ьн ы й ва куум ,

Африке, СН Г, Це нтрал ьн о й и Восточн о й Евро п е почти


АКЦЕНТ

80 процентов

НА

ЗЦН:РЕКТИВНОСТЬ

ГОСЫйАРСТВА

предпринимателей выразили неуверен­

лугам частных охранных агентств или вынуждены платить

ность в том , что власти смогут защитить их самих и их

"за защиту" организованной преcrynносги (если вообще

собственносгь от преcrynных посягательств (см. левую

не сворачивают свою деятельносгь) .

среднюю панель рисунка

2.3).

Объем инвестиций страдает, поскольку предпринимате­ ли стараются не связывать ресурсы в значительной степени

Надежность судебной системы. Применяются ли нормы

неопределенной и непостоянной средой, особенно, если эти

судебной системой произвольно, создает ли такая непред­

ресурсы трудно будет высвободить, если условия деятельно­

сказуемосгь проблемы при ведении бизнеса?

сти изменятся в неблагоприятную сторону. Там, где не защи­

основа главен­

ры переводят свои ресурсы вдругие страны или инвестируют

ства закона. К сожалению, во многих странах это, ско­

их в проекгы, менее рентабельные, но требующие меньших

рее, и сключение, нежели правило. В разви вающихся

капиталовложений. Таким образом, торговля и услуги могуг

щены даже самые базовые формы собственности, инвесто­ Хорошо отлаженная судебная система

странах свыше

70

-

процентов предпринимателей ука­

выжить даже при небольшой степени доверия к государству,

зал и, что непредсказуемосгь судебной системы являет­

но сфера производства и, в особенности, высокотехнологич­

ся основной проблемой при ведении ими деловых

ные проекты вряд ли будут процветать. Налицо аналогичная

2.3). Вы­

аберрация, когда человек с незаурядными способностями

зывает беспокойство тот факт, что во многих регионах

решает стать налоговым инспектором или служащим тамож­

операций (см . правую среднюю па нель рисунка

предприниматели отмечали нарастание этих проблем

ни вместо того, чтобы стать инженером. Поэтому доверие к

за последние десять лет.

правительству затрагивает не только объемы инвесгиций в физический и человеческий капитал, но и их качество. В ре­

Свобода от коррупции . Приходится ли обычно частным

зультате, в условиях низкого уровня доверия , это негативно

предпринимателям

сказывается на экономическом росте.

осуществлять нерегулярные дополни­

тельные выплаты для того, чтобы добиться решения по с во и м вопросам, и опасаются ли предприниматели

после

уплаты взятки шантажа со стороны другого чиновника?

На верхних панелях рисунка

кого роста и доверия к государству в различных странах

за период с

2.4 проиллюстрирована

зависимосгь объемов инвесгиций и темпов экономичес­

1985 по 1995 годы. После корректировки, про­

Опрос подтвердил, что с то��ки зрения инвесторов кор­

веденной для учета других экономических параметров,

рупция является значимой и широко распространенной

оказывается , что в странах с высоким уровнем доверия к

40 процентов предпринима­

правительству объем инвесгиций знач ительно выше, чем

телей сообщили , что им пришлось платить взятки для

аналогичный показатель стран с низким уровнем надеж­

проблемой, В целом, более

нормального ведения бизнеса. В промышленно развитых странах этот показатель составил

15 процентов,

ности , а переход от низкого уровня доверия к высокому

в Азии

значительно увеличивает темпы роста. Низкая степень до­

- 30 процентов, в СНГ - 60 процентов (см. нижнюю па­ нель рисунка 2.3). Более того, свыше половины респон­

верия к государству помогает объяснить, почему во мно­

дентов во всем мире полагали , что уплата взятки не явля­

го сектора после достижения стабилизации и реализации

ется гарантией предоставления обещанной услуги, а мно­

программ структурных преобразований.

г и е предприниматели живут в постоянном страхе, что

другой чиновник просто попросит их заплатить еще.

гих странах не наблюдается ожидаемой реакции частно­

Наконец, доверие к нормативной среде влияет не толь­

ко на условия хозяйственной деятельносги, но и на усло­

вия осуществления проектов экономического развития. Те

-

Недостаток доверия к государству подавляет

же факторы

инвестиции; рост и рентабельность проехтов в

ность политики и поведения судебных органов

области развития

вают воздействие на результаты всех подобных проектов.

Если частный сектор не уверен , что государство обеспе­

Одна из причин заключ ается в том, что все эти негатив­

преступность, коррупция , неопределен­

-

оказы­

чит выполнение принятых правил игры, он реагирует по ­

ные факторы являются неотъемлемой частью любой сре­

разному, но любая его реакция приводит к ухудшению эко­

ды, в которой происходит заключение и выполнение до­

номических покавателей . В условиях ненадежной судеб­

говоров. Если коррупция затраги вает частный сектор, она

ной системы предприниматели вынуждены полагаться на

также скорее всего повлияет на результаты проектов эко­

неформальные договоренносги и механизмы при нужде­

номического развития. Другой причиной является то, что

ния. Коррумпированная бюрократия, которой дозволено

многие государственные проекты осуществляются част­

слишком многое, подталкивает к поиску экономической

ными подрядчиками, которые в условиях слабости госу­

ренты взамен производственной активносги. В атмосфе­

дарственных инсгитутов сталкиваются с теми же пробле­

ре высокой преcrynносги и отсутствия гарантий прав соб­

мами, что и все частные фирмы . Подрядчик получает заказ

ственности предприниматели начинают прибегать к ус-

на осуществление какого-либо проекта, платит коррум-


Рисунок 2.4. Ощущаемое доверие и экономические показатели неразрывно связаны между собой Со вокуп н ы е инве стиции

Рост ВВП на душу населения

(п р о це нто в от ВВП )

(процентов в год)

35 . . . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ,

8

30

6

4

2 О

-4

-6

• •• • • •

-2

1

2

3

5

4

6

Инде кс довер ия

Примечание : Две верхние панели используют результаты регрессионного анализа дnя тридцати трех (верхняя левая

панель) и тридцати двух (верхняя правая панель) стран из числа рассматривавшихся на рисунке

1984 по 1993

2.3 за

период с

год , при учете различи й в уровнях доходов ,

образования и искажений политики . Нижний рисуно к основан на результатах регрессионного анализа данн ых по

312 проектам ,

финансировавшимся Всемирным Бан ком в

тридцати странах в течение различн ы х п ер иодов в ре ме н и ,

с учетом изменений условий внешней торговпи и

искажений политики. Подробную информацию и определения см . в Техническом приложени и . Источник: расчеты специалистов Всемирного Бан ка с использованием данных Вгuпеtti , Кisuпkо , апd Wedeг (а),

публикации , специально подготовпенной дnя этого Отчета .

пирован ному чиновнику и получает больше заказов вне

рента бел ьности таких проектов зн а ч ител ь н о н иже, чем в

зависимости от результатов р е ал и з а ц и и п ер во го прое кта .

стра нах с высоким уровнем доверия (этот результат учи­

Мелкие кражи, хищения, проблемы с вы пол нением обяза­

т ывает р а зл и ч ия в экономической политике и другие

тельств во многих го суд а р ст в енн ы х п роектах р а с простр а ­

с пецифичные для п рое кто в и стран факторы). Эти резуль­

нены даже более широко, чем в частном секторе. В резуль­

таты п р инимают во внима ние раз ницу в экономической

тате этого осуществление м ногих проектов отклад ывается

пол ити ке, а также друтие факторы, специфические для дан­

из - за пе рерасхода по смете .

ных проектов и да нных стра н . В этой связи можно еще раз

На нижней п ан ел и рисунка

показана связь между

п од ч ер кнуть , что государственн ые институты оказывают

надежностью правительства и уровнем р е нта б ел ьн ости

огром ное воздействие на результаты развития. Процити­

312 проектов в сфере развития в тридцати странах. В стра­

рованная в начале этой главы мысль Наполеона сегодня

нах с низким уровнем довер ия

н е менее спра ведлива, чем в

2.4

к госуда рству н ор мы

181 5 году.


АКЦЕНТ

НА

ЗС:РС:РЕКТИВНDСТЬ

ГDc~.oAPCTBA

Стратегическиеварианты: смещение акцента на

э ко но м и ч е с ко е и социальное развитие на не спределен ­

институциональныевозможности государства

н ое время . Таюке сущесгвует опасн ость, что неудовлетво­

Более четкое понимание ИНСГИ1угов и норм, воплощен­

ренносгь госуда рством

ных в рыночных механизмах, п оказывает о ш и боч ность

циальный протесг, вывоз капитала или голосов а н и е

мнения, что сгратегияразвития - это вопрос выбора меж­

п одорвет э ко но м и ч ес к и е персп ективы еще в большей

ду государством и р ын ком . Этот краткий обзор зависимо­

сгепени .

-

проявляется ли он а через со­

-

сги между го сударственными ИНСГИ1угами и развитием

Потенциал государства, то есть его способность эффек­

подтверждает, что они неразры вно связаны между собой.

тивно предоставлять коллективные блага, крайне важны с

Стра на м необходимо развитие рынка; но им таюке н еоб­

точки зрения обесп ечен ия функциональной институцио­

ходимы дееспособ н ы е государственные институты, обес­

надьной структуры для развития. Как мы видели, старто­

печивающие развитие рынка .

вые условия мн огих развивающихся сгран в это м смысле

Реформато ры во всем мире должн ы восп р инять этот

были весьма недостаточны, Но способносгь государства

урок, уделяя более п р и стал ь н ое вн иман ие институцио­

предосгавлять необходимую дл я ра зв ития инсгитуцио­

нальным возм ож ностям . Эта задача особенн о н а сущ н а

нальную подде ржку может со временем сове ршенство­

для многих разви вающихся стран, где слабые и скло нн ые

ваться благода ря приведени ю роли госуда рства в соответ­

к произволь н ы м действ иям правител ьсгва кул ьти в и руют

сг в ие с е го воз можносгя м и, а зате м и р а сшир ен и ю этих

фактор ы нео пределен ности, удерживающ ие ры нки в сла ­

возможностей за счет ко нце нтрации усилий н а мотива­

бом и недоразвитом сосгоянии . Страны, ис п ыты вающи е

ции , определяющей поведение государства Мы обратим ­

та ко й институцио нал ьный вакуум, рискуют откладывать

ся к этим вопросам во второй и третьей часгях.


ка, которые осуществляютсяв целях стимулированияразвития рынка. Ры­

нок и общество нуждаются в эффективномрегулированииопределенны

видов деятельностии выигрываютот его введения. Но многие государств

губят развитие частного сектора в зародыше, когда прибегают к чрезмерно

му регулированию,или к монополизациизначительныхсегментов эконо

мики, или пытаются, руководствуасьсложными стратегическимисообра

жениями, вмешаться в дела промышленности,не располагая для этог

достаточнымиинституциональнымивозможностями.Дерегулирование

приватизацияи другие, менее амбициозныеподходы к регулированиюи

поддержке промышленностив этих обстоятельствахнемедленно прииесу весомые результаты.

Главы 3 и

4 позволяют извлечь четыре урока,

принципиально важных для

политиков:

Государства, вне зависимости от их институциональных возможностей, дол­

жны уважительно относиться к частной, свободной инициативе и рыноч­ ной конкуренции, стимулировать их и использовать в своих интересах.

Государства снезначительными институциональными возможностями

должны сосредоточить свои силы на создании тех товаров и услуг, кото­

рые являются общественными по своей природе и не могут быть предос­

тавлены рынком (или тех, которые свободная коллективная инициатива

предоставляет в недостаточном объеме), а также товаров и услуг со значи­ тельными положительными экстерналиими

-

таких, как права собствсн­

ности, чистая вода, дороги и начальное образование.

• для успеха жизненно необходимо доверие. Государства с низкими инсти­

туциональными возможностями должны сосредоточить свои силы на со

здании механизмов, служащих разработке и проведению в жизиь провоз­

глашенной политики. Эта мера призвана дать фирмам и гражданам

гарантии от произвола чиновников и государственных институтов, дать

людям уверенность в том, что государство не выйдет за рамки своих фи­ нансовых возможностей.

Приведение функций государства в соответствие с его потенциалом

-

про­

цесс динамический. Государства, по мере развития институциональных

возможностей, могут играть все более активную роль в осуществлении ус

ложняющихся коллективных инициатив (например, стимулировать раз

витие рынка) и использовать при коллективных действиях эффективные, хотя и трудноуправляемые, комплексные механизмы регулирования.


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

r- ЛАБЫ Е ГОСУДАРСГВЛ должн ы СО ИЗМ Е РЯТЬ СВ ОИ АМБИЦИИ СО СВО­

шара, например, Ботсвана. Чили и Маврикий, успешно реши­

~ им потенциалом, однако сущесгвуют задачи, избежать

ли эту проблему. Но другие страны с ней не справились, как

которых в любом случае невозможно. Цель настоящей гла ­

следует из врезки

вы

ПОНЯТЬ, каким образом государство (даже с относи­

многих развивающихся странах наталкивается на серьезные

тельно низким потенциалом) способно обеспечить дол­

ограничения , свя занные с тем , что государство не в силах

жное выполнение своих основных функций . Стабильное

выполнить такую элементарную функцию , как з а щ ита

развитие , с о п ро вожда ю щ ее ся уменьшением нищеты , не­

частной собсгвенности . Препятсгвия такого рода имеют

возможно без выполнения пяти ключевых условий:

преимущественно

-

преодолеть их

• • • • •

-

3.1, деятельность

частных компаний во

ин ституциональн ую

приро ду,

и

нелегкая задача. Однако реформы могуг

Собл юден ие за кон а.

иметь шансы на успех даже в самых неблагоприятных ус­

Формирование благоприятной политико-экономической

ловиях. Основная идея настоящей главы как раз и закл ю­

среды, включающей макроэкономическую стабилизацию.

чается в том , что даже незначительн ое и зменение приори ­

Инвестиции в трудовые ресурсы и инфраструктуру.

тетов государственной политики в пользу обеспечения

Защищенность уязвимых слоев.

указанных выше фундаментальных усл овий может стать

Охрана окружающей среды.

решающим фактором для возвра щен ия длител ьное время

стагнировавшей экон ом и ки на " путь истинный ". Различ­ Влияние эти х фундаментальных усл о в и й на соци­

ные подходы к пониманию функции государства по эф­

альный и экономический рост да вно является общеприз­

фективному обеспечению охраны окружающей среды бу­

нанным . Но дальше речь пойдет о сравнительно новых

дут рассмотрены в главе

подходах к их обеспечению, предполагающих пересмотр с оотн о ш е н ия между рыночными и государственными ме ­

ха н изм ам и . Сегодия все более очевидно, что рынок и го­

4.

Обеспечение соблюдения закона и прав собственности

сударство дополияют друг друга, И что действия, предпри­

Фундамент рынка обр азуют государственные институты.

ним аемые государством , могуг быть жизненно важными

Подобно воздуху, которым мы дышим , некоторые из об­

для формирования институциональных основ рынка. Все

щесгвенных благ, предоставляемые государственными ин­

отчетливей понимание того, что вера в способность госу­

ститутами , в повседневн ой экономической жизни воспр и ­

д а р ств а пр оводить раци ональную поли тику может ока­

нимаются настол ько естественно, что обычно не прини­

заться не менее важной для привлечения частных ин вес­

маются в ра счет. Только когд а эти блага отсутствуют

тиций, чем эта политика как таковая.

(ситуация, характерная в настоящее время для многих раз­

История развивающихся стран по-разному отвечает на

вивающихся стран) , мы понимаем , насколько он и важны

вопрос, удалось ли добиться выполнения указанных выше

для развития. Рынки не могуг нормально функциониро­

фундаментальных усло в и й . Многие государства Восточ ­

вать, если общесгво лишено даже зач атков правопорядка.

ной Азии и ряд других , в самых разных частях з е м ного

основу которых составляют государственные институты.


Врезка 3.1

• Фирмы

во всем мире наталкиваются на ограничения , связанные сневыполнение м

фундаментальных условий роста

- так­

Во многих сгранах отсутствуют фундаментальны е усло­

н ия И фун кцион и рова н ия финансовых рынков

вия, необходимые для того, чтобы фирмы могли сосре­

же, как пра вило, получают высокий ранг (за исклю­

доточиться на созидательной деятельности . Согласно

чен ием стран Латинской Америки) . Но, основываясь

условиям опроса предпринимателей, описанном в гла­

только на результатах данного опроса, нельзя с оп­

ве

были проранжировать по степени

редел е н н ость ю установить , отражает ли эта широко

важности восемь различных препятствий ДlIЯ экономи­

2, фирмы должны

р а с п р остр а н е н н ая точка зрения извечное стремле­

ческой деятельности. Результаты опроса помогли уста­

ние фирм платить меньше налогов и за и мствовать

новить, какие аспекты государственной политики тре­

как можно больше и под меньшие ставки процента,

буют корректировки в первую очередь. эти результаты

или же она свидетельствует о принципиальных изъя ­

содержит приведенная ниже таблица .

н ах п ро в од и м о й экономической политики . Более

убедительно в ыглядит мнение опрошенных из сгран

П репятствия , связанн ые с неопределе н ностыо пра в

Содружества независим ых государств, которые назы­

собственности и с широким распросгра нением про­

ва ют в качестве основного ограничения нестабиль­ ность государствен ной политики.

извола, коррупции , пре сгуп н о сти , указываются в чи с ­

ле первых трех повсюду, за исключением стран ОЗСР.

Несовершенство инфрасгруктуры считается главным

Регулирование как таковое не воспринимается в ка­

ограни чением в Южной Азии, на Ближнем Востоке и

честве значительного препятствия .

в Северной Африке, а также входит в первую тройку

Проблемы, связанные с реализацией экономической

наи более значимых ограничений ДlIЯ сгран Латинс­

политики

- в особенности

проблемы налогообложе-

кой Америки и Африки (без сгран Магриба) .

Ран", препятствий ведению бизнеса (по оценке фирм) (худший

= 1) Африка (без

Латинская Америка и

стран Магриба) страны Карибского Препятствие

Восточная и

Ближний Восток и

Южная Азия

Северная Африка

СНГ

Центральная и

3 8 7

2 8 7

3

3

4

б

б

8

8

4

3

1

1

1

4

5

2

Высокоразвитые

Восточная Европ а стра н ы озср

бассейна

Права собственности Коррynция

1

1

Пpecтynность И воровство

5 8

3 8

Регулирование

5

Экономическая политика Налоги

2

5

Финансирование

б

4

2 5

Инфляция

4

7

4

б

б

4

Нестабильность политики

7

б

б

5

2

7

2 8 7

3

2

7

5

3

Государственные ин веcrnции Несовершенство инфраструктуры

Источник: Обследование частного сектора, проведенное для цанногс Отчета .

Синдром беззакония

ки

Рынки не могут ус пеш но раз ви ваться, если общество не

этих условий. Третье условие

гаранти рует эффекти в ное соблюден ие прав собственно­

справедл ивой и предсказуемой судеб ной системы . Создат

сти. А такая га рантия возможна только при выпол нен и и

ее

трех условий . П ер вое из них

-

за щита от хи щен и й, насиль­

стве н ных пресгуплен ий и других н епра во вых форм отчуж­ дения собственности. Вто рое

-

за щ ита от прои звол а

правительства (в ш и роком диапазоне

-

3.1 и 3.2, во многих сгранах не выполняется ни одно и - н ал ич ие более или мене

-

это весь ма трудная зад а ч а для стран н а ранних стад и

ях роста . Тем показател ьне й , что фир мы более чем в поло ви не ст ра н, где пр о в од и л о с ь обследова ние , счит ал данную п роблему важной .

от введения регу­

Отсутств ие перечислен ных выше важнейших гаранти

л и рующих мер и налогов до непр икрытой корруп ции),

прав собственности порождает явление, именуемое в на

который п одавляет деловую активность. Эти два условия

стоя щем Отчете синдромом беззакония . Фирмы

наиболее важны. К сожалению, как свидетельствуют р исун -

сгра н , где проводилось обследование (в то м числе бол е

27

из

6


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

ч ем трех четвертей стр ан С Н Г и , примерн о, п ол овины стра н Л атин с кой Америки и Африки , н о ни в од но й из

Рисунок 3.1. Синдром беззакония.

стран ОЭ СР) , испыты вают на себе воздейств и е этого трой ­

Количествостран, в которых серьезные препятствия

н о г о проклятия дл я рынка : коррупции, преступности и

для ведения бизнеса представляют собой не менее чем один фактор беззакония

непредсказуемой судебной системы, что практически не оста вля ет надежд на о здоровление э ко н о м и ки.

Упомянутое выше обсл едова н и е показало, что пробле­ ма коррупции относится к разряду важнейших. Ее прояв­ л е н ия не и счерпываются п одкуп ом чиновнико в предпри­

н им ателя ми с целью и з бежа т ь з а к р ыт ия и х би зн е са . Произвол власте й заста вляет фирмы вступать с чиновни­

кам и в эконом ически непродукти вные отношен ия, требу­ ющие зна ч ител ьн ых временных затрат. Согл асно о бсле­ до ва н и ю, более половины менеджеров высшего з ве н а в

фирмах из стран СН Г ОЭСР

-

-

но менее

сообщили, что тратят более

процентов из стран

15 п роцентов своего

времени на обсуждения с государственными чин овника ­ м и за конов и н ормативных актов (см . рисун ок

3.2). В дру­

гих разви ва ющихся странах бюрократизм явля ется менее тяжелы м бременем , н о, тем не менее, эт�� пробл ем а для них

более остра, ч ем для стран ОЭС ? В гл аве

6

Примечание: Страна попадает в тот или иной круг, если не

вопрос о том,

менее половины отечественных фирм-респондентов

как м ожн о с п ра в иться со стра ш н ым бич ом коррупции ,

присвоили фактору ранг

или

"2" (по

шкале от

,

до

6, где

пересечение кругов, если по меньшей мере

Высокий ранг, который при сваивается фирмами и з

40 процентов ", " или "2", а среднее "2", рассчитанное по

фирм присвоили обоим факторам ранг

стра н СНГ двум другим фактор ам с и ндром а безз а кон ия ,

-

","

меньшие значения отражают большую остроту проблемы) , и в

рассматри вается более подробн о.

арифметическое долей оценок

преступности и непредсказуемости судебной системы

"!"

каждому из факторов, п ревы шает

и

50 процентов .

Источник : Обследование частного сектора, проведеиное для

отчасти отража ет беспрецедентный институци ональ-

данного Отчета.

ный вакуум , образовавши йся в стра нах с переходн ой эко­ н ом икой в резул ьтате отказа от централизованного пла ­ ни рования . Одн ако стати сгика свидетельствует, что упадок

государственных институтов представляет собой широко

лей) , причем этот показатель вы рос практически во всех

распространенное явление и в других регионах. К приме­

стр а нах и ре ги он ах.

ру, в Лати нско й Амери ке чи сл о уби йств увеличилось с в

1980 году до 21,4 в 199 1 году (в

ра счете на

12,8

Проблема пренебрежения н аселения к за ко ну остает­

100000 жите-

ся ср а вн ител ь но сл а бо изуч енн ой . Н о решени е, п о все й

Ри сун ок 3.2. П е ре го вор ы с государствен н ы м и чиновниками могут быть обременительными Доля фирм, менеджеры которых тратят более

,5 процентов

своего времени на переговорыс чиновни ка м и , процентов

.52

СНГ Латинская Америка и страны Ка р и б ско го бассейна

. 38

Ближний Восток и СевернаяАфрика

38 __37

Африка (без стран Магриба) Центральная и Восточная Европа

31

25

Южная и Юго-ВосточнаяАзия

,0

Высокоразви тые страны ОЗСР о

10

20

Источник: Обследование частного сектора, проведенное для данного Отчета

30

40

50

60


Врезка 3.2 . Противостояние преступности в Кали (Колумбия) в кали, одном из ми ровых центров н еза конной торгов­

к п ра ва м других людей. Лидеры общин обучались

ли кокаином, был зафиксирован скачок ч исла убийсгв с

тому, как разрешать споры мирным путем ; детей при­

23

в

1983

году до более чем

расчете на

100000

начале 90 -х годов (в

глашали учасгвовать в программе "Друзья мира"; по

жителей) . Хотя многие убийства на ­

100 в

телевидению демонстрировались юмористические

прямую связаны с контрабандой наркотиков, представ­

рекламные ролики, целью которых было зан ово обу­

ляется , что гораздо большая их часть обусловлена рас­

чить граждан следовать нормам повседневной жиз­

пространением культа насилия . Сытые по горло нарас­

ни, например, соблюдать пра вила дорожного движе­

тающим беззаконием , в

н ия или п ридерживаться очередности при посадке в

1992

году горожане и збрали

мэром уважаемого вра ча, который поставил борьбу с преступлениями против личности в центр своей поли­

автобус.

тической платформы.

сокращение неравенства. В депрессивных районах го­

рода бьmа расширена сеть школ, что увеличило доступ ­

За несколько месяцев новый мэр воплотил в жизнь

ность начального и среднего образования; водопровод,

серьезную инициативу, нап равленную пр оти в п реступ­

ности ,

-

Система социальных услуг была переориентирована на

Программу упрочения безопасности и мира.

электричество и канализация были проведены даже к

эта программа исходила из того при нци п а, что профи ­

тем участкам, которые были занять! без соответствую­

лактические меры должны иметь приоритет н ад ре пр ес ­

щего разрешен ия; работа молодежных центров и осу­

сивными , и основывалась на глубоком анализе причин

ществление пр о гр а м м по развитию предприниматель­

и факторов, способствующих росту преступности. Реа ­

ства бьmи подчинены цели вернуть членов молодеж­

л изация программы привела к победе над преступнос­

ных банд в н орм альное русло жизни общества.

тью на ряде н аправлен и й:

Была на чата борьб а непосредственно с главными

Была поднята на новый уровень работа правоохра ­

причи нами п реступ ности. В городе было за пре щено

нительных органов . Для офицеров полиции были

нос ить ручное огнестрель ное оружие в определен­

организованы специальные образовательные и жи­

ные дн и, когда риск его применения был особенно

л и щ н ы е программы ; повысилось качество услуг

велик; в поздние часы и по праздникам была ограни­

(включая юридическую помощь и мировые процеду­

чена п родажи алкоголя.

1995 году, после сем и лет непрерывно го роста показа­

ры), оказываемых населению в полицейских участ­

В

ках после подачи исковых зая влен ий о совершенных

теля насильственной смертности, пиковое значение ко­

пр авонарушениях.

торого в р асчете на

100000

жителей составляло

120, в

Проводились образовательные кампани и , посвящен ­

го роде Кали было з а ф и кс и ров а н о сокращение числа

ные воспитанию в общесгве терпимости и уважения

убийств.

в идим ости, должно и сходить и з р а с сматрив а емы х в на сто­

может сдерживать развитие, п одры вая осно в ы ры н оч но

ящем Отчете при оритетов реформ , та ких, ка к ус ил е н ие

эко н ом и ки и прав собственности . Данные проблемы ч а

защи щенности уя з вимы х слоев и р а сширение поте н циа­

то встречаются в стр а нах с ни зким уровнем доходо в .

ла госуда рственн ых ин ститутов в целом. Утрата уважения

Проблемы информированности возн икают п остол ь

к зако ну в обществе может породить чувсгво безысходно­

поскольку люди и фирмы н еи з бежн о облада ют р а зн о

сти у законопослуш н ых гражда н. Однако неда вние шаги ,

информац ией и различным п оним ани ем обста новки,

предпри няты е мэром Кали (Колум бия) , п оказали , что даже

п оскольку в этих случаях пра вила и гры неяс н ы . Не всег

в макс имал ьно сложных обстоятельствах благодаря граж­

с достаточной степенью точ ности оп ределено, включа

данской инициативе отч ая н ие м ожет смен иться н адеждо й

ли право собствен н ости право п ользования имущество

(см . врезку

3.2).

допускается л и и с пользо вание имуще ств а други м и л и ц

ми, можно л и при сваи вать доход, п олучаемый от и спол

Институиионал ьные преобразования более сложного

з о в а н ия имущества , допустимо ли прода в ать имущ е ст

порядка

либо распоряжаться им иным о бразо м . Люди и фирм

Обуздан ие безза кон и я н еобход и мо для обес п е ч е н ия га­

могут н е иметь сведений о своих возможностях по извл

ра нтий пр а в собствен ности, н о одного этого может ока­

чению прибыли или о репутации потенци ал ьны х п артн

з аться недостаточно. Н ереш ен н ость проблемы слабой ин ­

ро в по б изнесу. И здержки , связан н ы е с п ои ском нужн о

фо рм и рова н ности и з атруд н е н но й ко ординации та кже

информ ации , снижаются п о мере усл ожн е ния рынка


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

развития государственныхИНСТИ1угов, на которыеон опи­

сий по поводу прав на подземную разработку недр, стара­

рается, что делает экономики более информационноин­

тели настояли на создании получившего официальное

тенсивными. Однако в развивающихсястранах издержки

признание правительства данной территории с более раз­

"обучения" могут быть высоки.

витой судебной системой,

Координация экономическойдеятельности затрудне­

К

на, поскольку люди и фирмы, преследующиесвои соб­ ственные интересы, придерживаютсястратегическойли­ нии поведения,

-

-

расходы на это были частич­

но покрыты за счет субсидий Конгресса США

1864 году, в условиях постоянного роста горного про­

изводства , территориальная судебная система была зава­

они готовы делиться информацией

лена массой дел , для принятия решений по которым по­

только тогда , когда в результате этого ничего не теряют.

требовалось бы не менее четырех лет. В конце года Невада

Ситуа ция моральной опасности , связанная с риском того,

получила статус штата, и в течение года, благодаря выне­

что другая сторона в погоне за прибылью может пойти на

сению ряда важных судебных решений, большая часть спо­

нарушение соглашений, мешает фирмам использовать

ров относительно прав на разработку недр была решена.

взаимовыгодные возможности . По мере развития рынков

Права собственности стабилизировались, и удалось по­

создаются институциональные механизмы , которые спо ­

кончить с юридической неопределенностью.

собсгвуют налаживанию межфирменного сотрудничесгва.

Прогресс в деле удостоверения собсгвенности на зем ­

Однако в развивающихся странах, где такие институты

лю в Таиланде

недостаточно развиты , партнерские отношения между

ким образом официальная регистрация прав собсгвенно­

фирмами могут оказаться труднодостижимыми.

сти может вовлечь в хозяйственный оборот "омертвлен­

Рынки наличного товара могут возникнуть даже в ус­

-

более современная иллюстрация того, ка­

ные" активы и ускорить развитие благодаря инициативе

ловиях, когда обмен информацией еще не налажен, а пра ­

со стороны частного сектора. С

воохранительная система еще не окрепла. Сам факт, что

ках двух проектов было зарегистрировано боле��

стороны сделки получают необходимые им товары одно­

онов сделок по удостоверению собсгвенности на землю.

временно, затрудняет обман. Но при других сделках издер­

Сейчас реализуется третий проект, который предусматри­

жки предоставления адекватной информации и создания

вает регистрацию прав на

механизмов гарантирования исполнения сделок могут

ков. Земельный участок

быть колоссальными.

-

1985 года в Таиланде в рам­ 4 милли­

3,4 миллиона земельных участ­ идеальная форма залога, поэто­

му обладание законным титулом собственности облегчи­

Благодаря хорошо функционирующим институтам

ло доступ к получению кредитов. Через три года после того,

транзакционные издержки могут быть сокращены . Исто­

как началось удостоверение собсгвенности на землю, про­

рия насчитывает множесгво примеров удачного симбио­

шедшие эту процедуру таиландские фермеры увеличили

за развИ111Я рынка и институтов: по мере того, как разви­

объемы заимствования у формального сектора на

тие новых отраслей создает спрос на более сложные

центов. Укрепление права землевладения может привести

27 про­

институты. они, в свою очередь, способсгвуют дальнейше­

к стимулированию инвестиций в интенсивное землеполь­

му развитию отраслей. Рассмотрим эпизод из истории гор­

зование (ирригацию, возведение изгородей, корчевку

ного дела в штате Невада в

XIX веке, типичный для

амери ­

канского Дикого Запада. В

50-х годах прошлого века несколько сот горнорабочих

вели работы на считавшемся совершенно бесперспектив­ ным участке площадью сорок квадратных миль. Законода­

пней) , Производительность хозяйсгв фермеров, которые

зарегистрировали свое право собсгвенности, увеличилась на

10-30 процентов, норма накопления капитала возрос­ 30-67 процентов, а инвестиции в интенсивное зем ­ лепользование - на 37-100 процентов. Даже после кор­ ла на

тельсгво США затрагивало их в самой малой степени, они

ректировки, учитывающей другие факторы, производи­

дейсгвовали исключительно в рамках неписаных и неофи­

тельность на участках, чьи владельцы получили титул

циальных соглашений о правах собсгвенности. Открытие в

собственности, была на

конце 50-х годов Кометокской жилы, изобилующей золотом

прочих.

12-27

процентов выше, чем на

и серебром, вызвало наплыв старателей. В течение пяти ме­

Не каждая страна способна достичь подобных резуль­

сяцев новые разработчики образовали официальное прави­

татов. В Таиланде важную роль сыграли определенные ис­

тельсгво рудникового поселения, которое формально опи­

торические условия. Во-первых, рынок кредитных ресур­

сало правила, регулирующие право частной собсгвенности,

сов уже был хорошо развит, и отсутсгвие официально удо­

и обеспечило их выполнение, наладив учет поступающих

стове ренного титула собственности (и следовательно ,

жалоб и создав специальный суд старателей, решавший про­

обеспечения залога) было единственной причиной, по

блемы по мере их возникновения.

К

которой многие фермеры не могли получить ссуды. Напро­

году открытые разработки истощились, и ста ­

тив, в ряде африканских стран со слабо развитым рынком

ратели были вынуждены перейти к подземной добыче, что

кредитных ресурсов обладание титулом собсгвенности не

потребовало привлечения значительных инвестиций. С

оказывает сколь-нибудь значимого влияния на займы и

ростом суммы, стоящей "на кону" , и в условиях разногла-

инвестиции . Во-вторых, процесс удостоверения права соб-

1861


ственности н а землю в Та иланде развертывался н а фоне

шен ий . Во м ногих латиноамериканских странах семья

многочисленн ых земельных с поров, котор ые несли угро­

шир око м см ысле слова и гр а ет и м ен н о эту роль

зу подрыва имущественныхп р а в, но не могли быть адек­

поддержки коммерческих сделок Хотя размер семьи и о

-

рол

ватно разрешены с использован ием традиц ио н н ых м е х а­

рани чи ва ет кол ичество и разнооб разие возможных сд

низмов. Одн а ко так бывает н е всегда. Если земля обраба­

лок, сем ьям и уже разра ботан ы просты е с пособы п р и вл

тывается и ндивидуально, но н аходится в об щи н ной соб­

че ния новых членов, н апр и мер, через б раки с п редстави

ственности, усилен ие традицион ных общинных систем

телями других сем ей ил и пр и няти е в семью своих дело

землепользования может пр и в е сти к укреплен ию г ар ан ­

вы х п артн ер о в в качестве крестных отцов, дядьев и тето

тий го раздо более дешевым способом, чем при регистра­ ции индивидуальных титулов собствен ности , которая о п ­

Разветвлен ные сети деловых связей, созданные китай

ским и кл анам и (некоторые из н их ох ватывают всю пл

равдывается лишь тогда, когда общины могут п озволить

нету) ,

себе перейти к системеи ндивидуальных титулов собствен­

сове р шения сделок В услов иях осмысле н ной макроэко

ности на землю. Это происходит,если выигрыш в эффек­

н ом и чес ко й пол итики , проводимой во многих страна

-

другой пр и м ер действия социал ьных механизмо

тивности, связанный с разрешен ием п родажи з емли л и ­

Восточ но й Ази и , эти сети делов ых связей оказались очен

цам, которые не являются членами общ и н ы , и с возмож­

эффективны ми для по вышен ия благосостояния своих чле

ностью использования земли в качестве залога , п ерев ещи­

нов. Кита йская деловая об щина в И ндо незии (поп-рпЬuт

вает преимущества общи н ного земленладен ия. Но отдельные сложные сделки могут осуществляться,

и сп ол ьзовал а свои об ши р н ые связи в Юга -Восточно

Азии для разверты ван ия экспорта одежды и мебели. Со

даже если судебная системаустроена просто. Хорошо фун­

гла сн о одному из оп росов Всем ирно го банка, более, чем

кционирующаясудебная система имеет важное зна чение,

90

и ее формированию развивающиеся страны должны уде­

н ой п р одукци и ф ир м ы , п ринадлежащие к

лить особое в нимание. Н о, как подробно будет по казано в

п е р в о на ч ал ь ны е ко нтакты устанавл ивали с л ицами, с к

главе 6, построение ра ботосп особн о й форм ал ьной судеб ­

тор ы ми он и уже поддержи вали деловые отношен ия . Про

ной системы на пустом месте может оказаться неп росты м

чи е и ндон езийс кие экс портеры (п ринадлежавшие к дру

делом и займет много времени. Луч шее в дан ном случае,

гим эт ни чес ким группам) на перво началь ном этапе

однако, н е должно становиться врагом хоро шего. Даже не­

бол ьш ей степен и о пирал ис ь на п оддержку государствен

совершен ные п р а в о вые систе мы , котор ые г ро моздк и и

н ы х агентств .

проце нтах случаев при ведени и м аркети нга экс порт

non-pribum

дорогостоящи, могут с пособствовать п оддержани ю дове ­

Даже ко гда стороны не могут рассчитывать на со ци

рия. по-настоящему важным я вляется не скорость приня­

ал ьн ы е меха н измы обеспече н ия догово рных обязательств

тия ре шений в судебной системе, а ее сп раведл и вость и

хоро шо н ал аженн ы й и нформацио н ный обмен делает во

предсказуемость. А для этого судьи должн ы быть достаточ­

можным заключение достаточно сложных сделок В Бра

но ком петентны , судебная с истема должн а и меть м еханиз ­

зили и , к прим еру, п олуч ил а развитие всеобъемлющая сис

мы, огра ничивающие п роизвол судей , законодател ьн ая же

тема к р ед ит ной и нф ор м а ци и , позволяюща я ф и р м а

и исполнитель ная власти должн ы уважать н ез а ви с им о сть

обходить н екоторые п роблем ы, создаваемые громоздко

судебных орга нов и н е вмешиваться в их пра вопр имени­

(хотя и предсказуемо й) судебной системой (см . врезку 3.3

тельную деятельность.

В отсутств ие хорошо р аз вито й судебной системы фир­

Концентрация усилий на фундаментальных приниипа

мы и граждане обычно находят и н ы е с пособ ы проверки

Вы шеприведен ные п ри меры , вместе взятые, дают нам о

исполнения до говорных обязательств и разрешен ия с по­

н о в ан и я для н адежд ы и одновремен но ставят се рьезну

ров. Вследствие этого нередко ста новится возможн ы м з а к­

пробл ему. Надежду п ита ет тот факт, что даже самые при

лючать вес ьма сложные частные сделки. К при меру, в ра н­

м итивны е государственны е и нституты в значительной ст

нем средневековье ев ро пейские то рго в цы ра зр а ботали

пени способствуют р аз вити ю эко номики , основа нной н

прогрессивный свод законов, детально регл аменти ровав ­

р ы н оч н ы х п р ин цип ах . П р о бл е м а связана с осозна ние

(lex тепаиопау ; что способ ­

того обстоятельства, что во многих странах в настояще

ший вопросы торгового права

ствовало возрождению торговых опе р а ц ий между отда ­

время отсутствуют даже самые элементарные основы рын

ленными регионами . Ш иро ко ра спространенн ой альтер ­

ка. В этих странах пр и ор итет должно получить утвержд

нативой ю рид и ческим механизмам п р иведения сделок в

ние основ з аконности и п р ав о п о р я д к а . защита ж изни

ис пол нение в ыступают механ измы со циальные, о пи раю­

собственности от п реступных дея ний, ограничение про

щиеся на долговремен ные л и ч ные связи. Обм ан сдержи ­

извола госуд а рстве н ных служа щих, создан ие справедл

вается не за коном , н о благода ря "дл и н н ой те н и будущего":

вой и предсказуемо й судеб ной системы.

обе стороны отказываются от сиюминутного выи гры ша,

П осл е того, как задачу утвержден ия основ зако нност

ос нованного на обмане, ожидая получ ить большую выго­

можно считать пр акти ч ески реше нн о й, основное внима

ду в результате поддержа ния долгосро ч н ых делов ых отно -

н ие следует удел ить создан ию механизмов , с помощ ь


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

Врезка 3.3. Контрактация и судебная система в Бразилии с точки зрения бразильских компаний, отечесгвенная су­

ная сделка между производителями и покупателями

дебная система является чрезвычайно неповоротливой ,

одежды оспаривается в суде; для Чили и Перу этот по­

Чтобы заключить даже самую простую сделку, требуется

казатель равен

разобраться в сложнейшем лабиринте законов. Например,

в

1981 году для

1/2600

и

1/20000, соответственно.

Вторая причина, по которой фирмы спокойно от­

получения экспортной лицензии требо­

носятся к медлительности судебной системы, заклю­

валось совершить 1470 различных юридическихдейсгвий

чается в том , что, как и во всех иных рыночных эко­

и заручиться одобрением тринадцати министерсгв и пя­

номиках, помимо судебных процедур появились

тидесяти агентств. Судопроизводсгво в Бразилии таюке

частные институциональные механизмы, с помощью

осуществляется чрезвычайно медленно, главным образом

которых проблема недобросовестности участников

из-за сложности процедуры подачи исков. Поэтому весь­

сделок решается во внесудебном порядке. Приведем

ма неожиданным оказалось, что проблеме неэффектив­

три примера. Бразильские фирмы легко идут на пре­

ности судебной системы (вопрос об относительном зна­

доставление краткосрочных ссуд даже новым клиен­

чении разнообразных ограничений по ведению бизнеса)

там , с которыми прежде не имели дела ; их политика

фирмы присвоили сравнительно невысокий ранг.

основывается на хорошо развитой системе кредитной

Одна из причин этого заключается в том , что бра­

информации, важной составной частью которой яв­

зильская судебная система, несмотря на свою громозд­

ляется законодательно закрепленн ый механизм рас­

кость, по всей видимости, надежно гарантирует саму

крытия информации о лицах, которые не платят по

возможность обращения в суд по вопросам коммерчес­

своим долгам . Во-вторых, хотя, вообще говоря, в слу­

ких сделок Большинство фирм находят судебную сис­

чае неуплаты по кредиту добиться изъятия заложен ­

тему Бразилии достаточно справедливой, предсказуе­

ного имущества у неплателыцика довольно сложно ,

м ой и время от времени прибегают к ее услугам : две

согласно бразильскому з а ко н одател ьству, возврат

трети бразильских фирм, принявших участие в опросе,

арендованного имущества не представляет особых

когда-либо пытались добиться от правительственных

проблем,

чиновников пересмотра нормативных актов, разойдясь

арендные соглашения. В-третьих, для некоторых про­

с ними во мнениях по тому или иному вопросу;

стых финансовых операций предусмотрены специ­

60 про­

центов обжаловали решения правительства в суде, и бо­ лее

80 процентов пошли бы на это снова . Каждая тысяч-

-

поэтому бразильцы охотно используют

альные юридические механизмы, которые позволяют

обойтись без типовых громоздких процедур.

которых дейсгвующая правовая система будет обесп ечи ­

среда, благо п риятная для разв ития бизнеса. И если фи р­

вать право собственности . П ра вовая сфера ш и рока : от удо­

мы н е уверены , что пол итика будет оставаться с течением

стоверения титула собствен ности на земельные участки и

времени достаточно стабильной , о ни откажутся от инвес­

уста новления п равил пе реда чи движимого имущества в

ти рова н ия, и р о ст замедл ится .

залог

-

до законов, регулирующих рынки це нных бум аг,

В д анном ра зд ел е р ас см атр и в ается международный

за щиту интеллектуальной собсгвенности и конкурентную

о п ыт прим е н ения некотор ых основ ных мер , п оддержн в а­

среду. Однако реформ ы в этих областях, особен но ком п­

ющих процесс развития. В нем п одробн о ос вещаются при ­

лексные , при н есут плод ы только п ри наличи и зна чител ь ­

чи ны , и меющие институционал ьную п ри р оду, в силу ко ­

ных институциональных возможностей . Во многих стра­

то рых р а з л ичн ы м стра нам ок аз ы вается столь слож но

нах, ' тем не ме нее , первона чально нужно реш ить более

перейти к осуществлен ию взвешенной политики, а таюке

насущные проблемы.

воз р астаю щие ри с ки , связ а н н ые с ведением н е пр одум а н ­

Формирование в обществе среды, благоприятствующей проводимой государственной политике

ной пол ити ки. В мире, где отдельные стра ны все силь нее зав исят друг от д руга , такие ри ски воз растают п о стоя н н о .

Основное внимание уделяется пои ску способов, с пом о­ щ ь ю кото р ых стр а ны, р а с п ол а га ющие ра зл ич н ы м и инсти­

Право собственности является основой для социального

туциональными возможностя ми , могут п ро вод ить р аци о ­

и эконом и ческого роста , бази рую ще гося на рыночны х

н ал ь ную п ол итику.

прин ципах, и для сокращения бедности. Но этого далеко не достаточно. для того, чтобы стимулировать фирмы эф­

Рациональная политиха способствует росту

фективно расп ределять ресурс ы , пов ы ш ать производ и ­

П оследни е нес кол ько десятилети й дали нам ряд це нны х

тельность и вводить техн ические новшества, требуется

уроков, позволи вших луч ше по нять, какой должна быть


экономическая политика, способная стимулироватьраз­

жет навести порядок Ниже обсуждаются институцион аль

витие. "Восточ н о - аз и атс кое чудо" наглядно подтверждает,

ные механи змы , которые м огут способство вать за воев

что правительство и частный сектор могут сотрудничать

нию такого доверия у граждан.

в целях достижениябыстрого роста и сбалансированного

ограничение ценовых искажений

-

ключевой эл еме н

развития. Недавнее экономическоеоздоровлениев неко­

рациональной политики, поскольку ценовые диспропор

торых латиноамериканскихстранах, сумевших после дол­

ции сдерживают рост. Они с п о соб н ы дестимулироват

гих лет топтания на месте победить инфляциюи возобно­

необходимые инвестиции , направить усилия в непродук

вить рост, еще раз подтвердилодейственностьрыночного

тивные сферы деятельности и поощрить неэффективн о

л и берал изм а, бюджетныхограниченийи институтов, спо­

использование ресурсов. Цен овые искажения могут вы

собствующихукреплениюдоверия. СтраныАфрики, в осо­

тупать в различных формах в за ви си мости от историч ес

бенности расположенныек югу от Сахары, не торопились

ки обусловленных причин. Однако среди встречающихс

присоединитьсяк этому процессу, з а исключениемотдель­

наиболее часто можно выделить " ножн и цы цен", связан

ных государств, например, Маврикияи Ботсваны.Впрочем,

ные с дискриминацией сельскохозяйственн ого сектор

некоторыедругиестраны, например, Кот-д'Ивуар,с момен­

завышение обменных курсов, нереалистичный уровен

та, когда франк КФА был девальвирован,и, в самое после­

заработной платы и установление скрытых налогов ил

днее время

субсидий на использование капитала.

Уганда ,

-

-

избрали новый перспективный

Сельское хозяйство в африканских странах являетс

путь ра звития.

Анализ этих и других примеров позволяет с большой

яркой иллюстрацией того, как ценовые искажения могу

долей уверенности перечислить направления реформ ,

подорвать экономическое развитие. В Африке на сельско

которые , как представляется , имеют принципиальное зна­

хозяйство приходится примерно

чение для стимулирования роста :

процентов э ксп орта и

70

35

процентов ВВП ,

4

процентов рабочих мест. Одна

ко исторически сложил ось та к, что африканские ферме

• • •

Обеспечение макроэкономической стабильности,

ры подвергались одновременно прямому и косвенному на

Устранение ценовых искажений.

логообложению по высоким ставкам . Прямые налоги (

Либерализация торговли и инвестиций.

особенности на сельскохозяйственный э кс п о рт) был

высоки, поскольку слабость административной систем Указанные направления позволяют добиться того, чтобы

исключала взимание поступлений в достаточных объема

полнее использовать преимущества действия конкурент­

из других источников. Косвенные были высоки, посколь

ных рын очных сил . Благодаря этому экономические

ку имела место политика , дискриминационная п о отноше

а ге нты получают правильные сигналы и стимулы для на­

нию к сельскому хозяйству, ставившая промышленност

копления ресурсов, их эффе кти в н ого использования и инноваций. Как мы убедились в главе численны х

мер

с течением

2, реализация

времени

может

и города в привилегнрованное положение. В сочетании

пере­

ярко выраженным импортным протекци они зм ом это при

оказать

вело к существенному з а в ы ш е н и ю курс ов национальны

за м етное воздействие на жизненные стандарты,

валют в реальном эффективном выражении. К тому же

Хорошо и звестно, что существует тесная взаимосвязь

некоторых странах государственные мон ополии взвинти

между ростом и макроэкономической стабильностью .

ли экспортные цены намного выше стоимости реализаци

Э м п и р ич ес ки е исследования показали, что высокие тем­

продукции фермами, что дало возможность присваиват

пы инфляции

суще��твенную часть разницы в форме внутрифирменны

(1 О

и выше процентов в год) оказывают не­

гативное воздействие на рост. Высокая инфляция порож­

издержек Сочетание со всем этим высоких прямых нало

д а ет неопределенность относительно величины дохода на

гов , да еще и завышенная о це н ка валюты ,

сбережения и инвестиции , тем самым уничтожая стимулы

мым серьезным образом сказалось на п адении средн его

к н акоплению капитала . Инфляция также усложияет под­

довых темпов роста сельскохозяйственного производств

-

все вместе са

держа н и е стабильного, но конкурентного обменного кур­

в Центральной Африке

са, затрудняя использование страной преимуществ откры ­

до

тости и при водя К значительным колебаниям уровня

дах, что вызвало крайнюю озабоченность среди наблюда

заработн о й платы.

телей.

Как явствует из врезки

3.4, правительствам

1 про цента

в

- с 2,2 процентов в 1965-73 года 1974-80 гг. и до 0,6 процента в 1981-85 го

стран всего

С середины 80-х годов многие африканские стран

мира бывает сложно добиться строгой бюджетной дисцип­

пошли на пересмотр укоренившейся практики дискрими

лины, необходимой для подцержания экономической ста­

нации сельского хозяйства. К началу 90-х годов в двух тре

бильности. Еще труднее не отступ ать от такой политики .

тях стран (из

Н о правительства реформаторов не будут пользоваться

ние) степень искажений была сокращена за счет снижени

27, среди

которых проводилось обследо ва

довери ем (а без этого зада ча обеспечения роста будет не­

явных налогов, а также , во многих случаях , з а с ч ет коррек

выполнимой) , если люди не поверят, что государство смо -

тировки завышенного обменного курс а . Девальваци


Врезка 3.4. Бюджетныйдефицит и инфляция: международнаястатистика Как ВИДНО из рисунка, бюджетный дефицит в промыш­

Латинской Америки, которые добились устойчивого и

ленно развитых странах в целом неуклоннорос на про­

резкого сокращение дефицита. Напротив, в первой по­

тяжениидвух десятилетийс начала 60-х годов, стабили­

ловине 90-х годов ни африканские, ни ближневосточ­

зировавшись на короткое время в конце 80-х годов, а

ные страны не смогли продолжить сокращение дефи­

затем вновь продолжив расти. Устойчиво высокий уро­

цита, достигнугого во второй половине 80 -х годов. Темпы инфляции в различных регионах различают­

вень дефицита привел к раздуванию государственного

долга (даже без учета невыплаченныхпенсий) с

ся даже больше, чем бюджетные дефициты. Вспышка ин­

центов от ВВП в

фляции в 70-х и начале 80-х годов быстро распростра­

1980 году до 70 процентов

в

40 про­ 1995 году.

для развивающихся стран в целом было характерно за ­

нилась по всему миру. Сдерживание инфляции, проВО­

метное, хотя и в разной степени, улучшение бюджетной

дившееся в промышленно развитых странах в начале

дисциплины. Бюджетный дефицит начал быстро сни­

80-х годов, при несло плоды, но с некоторым опоздани­

жаться в начале 80 -х годов, главным образом благодаря

ем. В ряде развивающихся стран инфляция снизилась до

существенному сокращению бюджетных расходов. Тем не менее, этот агрегированный показатель отра­ жает в основном успехи, достигнугые в странах Азии и

вполне умеренного уровня в начале 90-х годов. Некото­ рые развивающиеся регионы сближаются по темпам инфляции с промышленно развитыми странами,

Бюджетный дефицит

Инфляция

Доля в ВВП , процентов

Проце нтов в год

6 .--- - - - - - - - - - - - - - - --,

120 , . . . - - - --

5

100

4

80

3

60

2

40

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

---,

20

Промышленно развитые страны

0 '---'---

-

1961-65

-

-

' - --

-

-

197 1-75

---'-

-

1981 -85

-

-

---'---'

Дол я в ВВ П , п р о це нто в

8

6

' - - --

-

- - - ' - --

198 1-85

-

--'----'

1991 -95

300 Л а т и н с кая Ам е р и ка и

стра ны Ка рибского бассей на

Аф ри ка (без Европа и

-

197 1- 75

196 1-65

Про це нтов в год

Латинская Америка и страны Карибского бассейна

7

0 '--- ' - - - --

1991 -95

250

стран Магриба

ЦентральнаяАзия

5

200

4

150

3

Ев ропа и Централ ьн ая Азия

2

10 0

Бл ижн и й В осто к и Северн ая Афр и ка

50

Бл ижн и й В осто к

о

Восточ н ая и Южная Аз ия

и Севе рн ая Аф рика

-1

1961-65 Источ ник:

1971-75

1981-85

IMF, данные за различные годы, (а).

199 1-95

197 1-75

1981-85

1991 - 95


сни­

эти цены начинают отражать истинную стоимость, опреде

эила сте пень дискриминации сельского хозяйства букваль­

франка КФА в

ля емую дефи цитностью товаров и услуг. Повышение моти

но во всех странах зоны фра нка, которые не п ро вели ре­

ваци и и расширен ие возможностей поз воля ют предприни

формы ра нее.

мателям использовать ресурсы более эффективно.

1994

году (см. врезку

3.5) зна чител ьно

ценовые искажения н а ры нках труда и капиталов распро­

Неда вн и й п ереход к новым методам, с помощью кот

стра н е ны столь же шир око , н о выя вить их го раздо сложн ее .

рых в развива ющихся стран ах доби ваются роста н ал ог

Н а п р и м ер , законодательно установле нн ые м ин и мал ь н ые

в ых п о ступлений , п оказ ы ва ет, н аскол ь ко силь но може

размеры заработной платы могут быть сл ишком высоки , что

воздействовать н а внутрен нюю политику возросшая меж

неизбежно затрудняет поиск работы в легаль ном секторе

дун ародная интеграция . И нтерн а ци онал из а ция бизнеса

экономики для неквал ифицированных и низкооплачивае­

острейшая конкуре нция за иностранные инвестиции

мых рабочих. Аналогичным образом , стоимость капитала

вкупе с существованием налоговых оазисов и территори

процентная ставка

-

-

иногда уде рживается н а нео п равдан­

но высоком уровне вследствие интенсивного налогообло ­

с н изки м уровнем н алогообл ожен ия

-

означают, что стр

н ы не могут рассчитывать одновременно и на высоки

жения фина нсовых опе ра ций или завы шения р езервных

уровень н ал огообл ожен ия доходов корпораций и частны

требований. Когда власти реагируют н а жалобы заемщико в,

ли ц, и при влечени е ин вести ци й . А растущее во всем м ир

устана вл ивая потолок для ставок с судно го пр о цента или

понимание н еобходи мости сн ижен ия наци он ал ьн ых то

выдавая инвесторам субсиди и, система цен претерпевает до­

говых барьеров сказалось на сборе таможе нных платеже

полнительные искажения .

котор ы е исто ри чески я вляли с ь важн ым источ ником нал

Не менее важное значение для роста имеют либерализа­ ция торговли и рынков капиталов, а также создание благо­

говых поступле ний для развиваю щихся стран (в цело раз ви вающиеся страны до сих пор получают приме рно

приятного инвестиционного климата. Какдетально обсуж­

п роцентов своих поступлений от налогов на внешню

дается в главе

стра ны сделали первые ша ги по

торговлю) . По мере усиления интеграции можно ожидат

направлению к большей открытости. Благодаря открытому

что доля фискальных поступлений от внешней торговл

8, многие

рынку расширяется доступ граждан и компаний к това рам ,

в об щем объеме налоговых доходов раз ви ва ющихся стра

оборудованию, технологиям и финанси рованию. Н ал ажи ­

будет продолжать снижаться.

вание тор говых связе й с междун ародной эконом икой так­

П од воздей стви ем н о вых огра н и че н ий, связан ных

же способствует вы равниванию внутрен них цен в соответ­

тр адици он ны ми и ст о ч н и к а м и доходов, мног ие стра н

ствии с конъюнктурой ми рового рынка. Это ведет к тому, что

обра щаются к взима нию налогов на потребление, таки

как налог на добавленную стоимость (НДС). Действитель

но, его потен циал по извлечению дохода на фоне пробле

Рисунок 3.3. Страны открываютдля себя

с другими источниками поступлений привел к зна чител

пре имущества налога на добавленную

ному увели чению ч исл а стра н, взявших НДС на вооруже

сто и м ость

н ие (см . р исунок

Число стран, использующихналог

з ы вает на пр а ви т ел ь ств о се рьез ное дисципли нирующе

на добавленнуюстоимость

воздействи е (в сочетани и с други м и элеме нтами э кономи

90

ческой пол ити ки). Более откр ытые эконом ики в больше

степе н и п одверже ны внешн им факторам ри с ка, в резул

80

тате че го непоследовательная политика обходится п рав

70

тельствам гораздо дороже. Отсюда следует, что бюджетны

дефицит в экономиках с относительно значимой доле

60

внеш ней торговли, как правило, ниже, чем в других стр

50

нах. Необходимость следовать правилам и условиям меж

40

дуна родныхдогово ров служит дополнительным стимуло

для "хорош его поведе ния ".

30

Стра на, которая не п ро водит осм ыслен ную политик

неспособ на стать полн опра вн ой участницей междун а ро

20

ной то рговли и ин вести ци онн ого процесса. Н о и нтегр

10

ц ия в м и ровую экономику также со п ряже на с возникнов

н ием новых р и с ко в . Когда р ы н ки товаров и капитал

о 60 -е ГГ . Источ ник:

3.3).

Либеральн ый и открытый торговый режим также ок

Tanzi,

1 995Ь.

70 -е ГГ.

80-е ГГ .

90 -е ГГ .

являются открытыми, государству нужно приложить нем

лo усилий , чтобы преодолеть последствия денежно -кр

дитной неди сци пл ин и ро ва н н ости . Если оно выпускает


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

обращение слишком много денег, и нфляционные ожида­ ния международного рынка немедленно возрастуг, и курс

Рисунок

наци ональной денежной единицы упадет. эта обратная

Индонезия сумела расчетливо распорядиться

связь, с войствен н ая рынку, приводит к росту ставок про­

неожиданно большими доходами от добычи

цен та внугри страны , а заодно и увеличивает стоимость

нефти

финансирования правительства. Чтобы избежать рисков, свя за н н ых с бегством капитала , неустойчивостью арбит­ ражных опера ций и резкими колебаниями цен на товары, правительство должно проводить взвешенную политику.

Во врез ке

3.4 обобщены

н екоторы е различия в реакциях

отдельных стран на появление новой глобальной среды.

Приток капитала из-за рубежа также дисциплинирует политиков. Приток средств, как правило, приводит к рос­ 1у курса н а ционал ьн ой валють! в реал ь н ом выражении и

может воздействовать на конкурентоспособность и внут­ ренние сбережения. Но он также может сыграть за м етную

дестабилизирующую роль, поскольку быстро реагирует на краткосрочные перебои в функционировании финансо ­ вой системы . Как показывает опыт недавнего времени, та­ кие расстройства могут распространяться на другие стра ­

В отличие от Нигерии,

По отношению к доходам за

1989 год ,

процентов

450

: Индонезия

Нигерия

400 350 300 250 200

Расходы

150 100 Нефтяно й

50

~" Нефтяной

кризис

кризис

O L.-L.-'---'-

ны и даже регионы зе м н о го шара в формах , не всегда адекватн ых изменению риска. Стран ам, приток капитала

3.4.

---'--

---'----'----'----'---'-_

--'-_

---'----'

1989 1990 1991 1992 1989 1990 1991 1992 Источник:

IMF,

данные за различные годы , (Ь) .

. в которые зна ч ителен, может потребоваться в течение оп­ ределенн ого времени поддержание п ол ожительного саль­

до бюджета, с использованием этих сбережений в качестве страхового резерва на случай неожиданного оттока капи­

за имствова н ий , а также поддерживая валютные резервы в

тал а. Приток капитала также оказы ва ет существенн ое воз­

достаточ ном объеме, и предпринимать в среднесрочной

де йствие н а политику обменного курса ; к примеру, фик­

перспективе аде кватн ые меры , оп ираяс ь на более дивер­

с и ров а н н ы е обменные курсы вряд ли приемлемы, если

сифицированный экономический базис.

страна п одвергается рискам на финансовых рынках. Сум­

Неожиданные благоприятные изменения могут создать

мируя вышесказанное, можно сделать общи й вывод: ко­

не меньше проблем, ч ем неблагоприятные. Благоразумная

-

ренное значение имеет качество управления эко ном и кой,

реакция на позитивное экономическое изменение

осуществля е м о го правительством ,

ложить часть незапланированного дохода для использо­

Риск бегства капитала и финансового краха ярко ил­ люстрируется на при мере Мексики в

1994-95 годах.

Важ­

ной причиной утраты доверия стал зав ы шен ны й курс песо,

от­

вания в будущем , Когда вследствие войны в Персидеком заливе

1990-91

годов произошел скачок цен на нефть,

Нигерия направила свою неожида нно возросшую выруч ­

который искусственно поддерживался , несмотря на весь­

ку от нефтяного экспорта на увеличение финансирования

ма значительный дефицит сальдо текущих операций . Ког­

бюджетных расходов (см . рисунок

да в конце

1994 года

валютные резервы упали ниже уров­

3.4)

Таким образом ,

несмотря на значител ьный прирост доходов, в

1990 году

ня внутренней денежной базы , правительство оказалось

бюджетный дефицит в Нигерии увеличился. Когда цены на

не в состоянии осуществить необходимые меры по сжа­

нефть и доходы в

тию денежно й массы . Более последовательная политика

на новом высоком уровне. Напротив, реакция Индонезии

смя гч ила бы последствия утрать! доверия.

на незапланированные нефтяные прибыли отл ич алась

Огкрытая э кономика та кже подвержена рождающим­

1991 году упали,

расходы сохранялись

бюджетной дисциплин ированн остью: был создан резерв­

ся н а мировых рынках " ценовы м шокам", Цены на эн ерго­

ный фонд с целью не допустить превышения роста расхо­

носители и продовольствие особенно неустойчивы и мо­

дов над ростом поступлений, а также обеспеч ить сбалан­

гут не г а тивн о повлиять н а си туацию с п латежами по

сированность бюджета.

внешней задолже н ности и на финансовую ситуаци ю стра­

ны в целом. Обменные курсы и процентные ставки также

Проведение рациональной политики дается с трудам

подвержены з н ач ительн ы м колебаниям . Благоразумным

Хотя является хорошо известным , в чем должн а выражаться

был о бы предвосхищать негативные ш оки (резкий рост

раци ональная политика , слишком многие страны оказ ы в а ­

цен для импортеров, падение цен для экспортеров) , не беря

ются не в состоянии обеспечить ее реализацию или прово­

в долг слишком много и сохраняя возможность для новых

дят ее крайне неэффективно. Это зачастую свидетельствует


60

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

о н аличии в общесгве политических и институциональных

зов в том , что и х реал ьные доходы н е будут уреза ны пут

стимулов к п оддержанию "плохой" политики.

увел и че н ия сто имости ж из н и? Если ему это не удастс

Неудач ная, с точ ки зрен ия перспектив развития, п оли­

и н весторы будут защи щать себя са ми, требуя повышени

тика часто оказывается высокоэффективной как инстру­

процентных ставок процента по государствен ным обяз

мент перераспределенияблаг в пользу влиятельн ых поли­

тельствам , а ра боч и е

тических группировок Множество м а кроэкономических

за работной платы . П одобн ое недоверие тогда способ

проблем

по

сделать инфля ционн ые про цесс ы сам ореал изующимис

суги п редставляют собой скр ытые пути допол н ител ьного

пра вительство, чтобы о правдать ожидания этих участн

н алогообл оже н ия частн ого се ктора ил и п ерераспределе­

ков рын ка , может б ыть в ынуждено отпустить и нфля ци

ния эко н ом и ч ес ких бл аг. Точно также и разнообразн ый

путем ослабле н ия кредитно-денежной п ол ити ки , а так

н абор микроэконом и ческих о гра н и чен и й функциониро­

са нкц ион и рова н ия р оста р еал ьных за работной пл аты

-

инфляция , п е рекос ы обме н но го курса

вания рын ко в

-

-

и мп ортные о г ра н и ч е н ия, привилегии для

локал ьн ых м он ополи й , волокита, с вяз анн ая с регулирова ­

ни ем

-

идет н а п ользу могущественным фирмам, уже по­

-

добиваясь о пережающего рос

ста во к пр о цента .

эти м ощные, хотя и и з вращенны е ин ституци он ал ьн

стимул ы с пособн ы существенно затрудн ить п олити ку р

дел ив ш им м ежду собой рын о к, и други м привилегирован­

форм. Даже если реформы уже н ач али сь, предприним ат

ным сегм е нта м об щества.

ли , рабочие и п отребители м ог ут только укрепиться в св

П олитической систем е некоторых стра н присуща тен­

ем с кепти цизме относител ь но собстве н ной судьб ы , п о

ден ц ия к возн и кновен и ю х рон и чес ко го бюджетн ого дефи­

государство н е сумеет убедить и х в серьезности с во их н

цита . Зако нодател и вы ступ ают в роли торговцев льготами,

м ерени й.

когда пе рсма н ивают и з бирател е й , составля ю щ и х соци­ альную ба зу сво их п олитичес ки х противников , обе щая

Последовательность в осуществлении рационал ьной

про голосовать за предоста вл ени е и м тех или иных бл а г,

п олитики

н о при это м н е задум ываются над тем , ка кова цен а эт их

После то го, как п равител ьство объявляет о реформах,

бла г. Как следствие, бюджетный дефицит растет.

долгов ремен н ый успех может за в и сеть от способов ра

Когда доходы бюджета сокращаются, а у п олитиков н е

ра ботки и осуществл ен ия соответствую щей политики. Э

хватает смелости уре зать государствен н ые расходы, пр а­

должны быть способ ы, котор ые недвусмы сленно свид

вительство должно сделать в ыбор: л ибо ввести новые на­

тел ьствуют, что пра вител ьство не отступ ится от своих об

логи или п о в ы с ить уже существую щие , что пред п оч титель­

щани й. Возможно и спол ьзова ни е разл и ч н ых механизм

110 с точки зрен ия эффективности , л ибо ввести скр ытые

проведения последовател ьн о й п ол ити ки , каждый и з кот

н ало ги , к приме ру, так н азыва ем ы й инфля ци онны й нал ог,

р ых исходит ИЗ одной и той же эл ем е нта р ной логи ки: обе

то есть налог н а реальные доходы вследствие финансиро­

п ечить н аличи е сде ржи ваю щ их сил , кото рые о гра н и чив

вания государствен ных расходов обесцен енно й вал ютой.

ют любые побуждения отклон иться от п ровозгла шенн ы

Последн ий путь ча сто о каз ы вается проще. Для увеличения

обязательств. Если ин ституци он ал ьны е воз м ожн ости г

соб и раемости н алогов нужн а эффективн ая и некоррумпи­

суда рств а стол ь велики , что до пус кают некоторую ги

ро ва нн ая н ал ого вая служба . Для в ы пол нен ия этого усло­

кость, чтобы быстро реагировать на неожиданные соб

вия может в п ервую очередь потребоваться глубокая струк­

тия , тем лучше. Как подсказы вает о п ыт, дол госро ч н ые це

турп а я р еформ а нал ого вого вед ом ства . Для изменения

до ст и га ются легче , е сли го судар ст в о прид ержи в а ется о

ставки н ал ога на добавле н ную стоимость может о казать­

раничений , которые са м о для себя уста навл ивает, и пр

ся необход им ым п арл а м ентское голосо ван ие, соп ряже н­

сп оса бли вается к неудобств а м , кото р ые с этим свя за н

ное с отсро чкам и и п оли тич ес ки ми компроми сс ами , то г­

При водимы е далее при мер ы относятся к бюджетно - ф

да как для п о в ыш ен ия и н фл я ц ион но го н ал о га м ожет

нан со вой и де нежно-кредитной п ол ити ке; другие прим

о каза т ься достаточным всего ли шь пр а ви тел ьств енн ого

р ы из области регул ирования обсуждаются в главе

распоряжения центральному банку.

4.

Б юджвгно-еинхнсовхо ПОЛИТИ КА. Многие ма��роэконом

Даже при самых добрых намерениях, пра вител ьство в

ч ески е кризисы возникают вследств ие бюджетно -ф и на

некоторых случаях б ывает вы нужде но и спол ьзовать скры ­

со вой несбал ан с ирова н н о сти . Последние исследован

тые налоги , подобно ин фляцио н ному,

-

хотя о но и осоз­

показ ывают, что изме нение институци ональных ха ракт

н ает, что в долгосрочной перспективе этот путь сопряже н

ри сти к п роцесса форм и ро в а н ия бюджета способно з н

с огромными издержками и п одр ы вает доверие. П о силам

ч ител ьно улуч ш ить фин ансо вы е результаты .

ли правительству, использовавшему ра нее инфля ци онн ое

По вы ш ен ие прозрач н ости бюджетного п роцесса явл

ф инанси рован ие, убедить потенциальн ых де ржателей

ется особе н но в ажны м . Хотя общество , взятое в цело

облигаций, что о но н а этот раз н е будет при бегать к обес­

несет потери от " кулуа р ности " бюджета, она может бы

ценен ию сво их обязательств или просто не откажется пла­

в ы годной для полити ко в: информ ация о понесен н ых и

тить по долгам? Как о но сможет убедить членов профсою-

держках от их лоббистской деятел ь ности или о долгосро


ных последствиях расто чительного использования госу­

да рствен н ы х средств (кратковреме нная "недисципл ини ­

Рисунок

рованность") становится менее доступной. Когда бюджет­

бюджетные институты помогают избежать

н ы й про цесс н е является прозрачн ым, станов ится сл и ш­

высокого дефицита

ком л е гко и с п ол ьзо в ать "тво рч ес ки й п одх од " к учету, в частности, п о внеб юджетн ым ра сходам , а также п о и злиш­ н е оптим исти чным про гн оза м доходов и роста . Н ет нуж­

3.5.

Хорошо организованные

П е рв и ч н ы й дефицит (в процентах от ВВ П )

6

ды гово рить, что все эти уловки усложняют ко нтроль н ад

Б ол и в и я

расходами .

Важной также является процедура создания и одобре­

4

ния бюджета . Как подсказывает о пыт, многое зависит от

Сал ьвадор Аргентина Тринидад и Тобаго

того, приме няется ли вданной стра не иерархи ческий под­ ход к формирован ию бюджета (в этом случае м инистер ­

2

/

ство ф ин а н с о в получает зна чительн ые полномо чи я по

Zатемала

оста - Рика Уругвай ::._ . • Колумбия

контролю за сумма р н ы м и р а сх од ами ми ни стер ств и в е­

домств) ил и принята коллеги ал ьн ая процедура. В принци­

Го ндурас

о

~ - П а ра гв а й Б ар б адо с

До м ин и кан с кая

пе , иерархи чес кий подход должен способствовать боль ­

Республ и ка •

П анама

шей бюджет но -фи на нсовой дисци пли не , расши ря я

возможности более жесткого контроля над расходам и

Эквадор

-2

.. В е н е суэл а

"сверху Донизу" и ограничивая возможности законодате­

Мекси ка·

лей постепе нно раздувать бюджет, внося в него многоч ис­ ленные поп равки .

Как п оказал о ведав нее исследован ие двадцати лати но­

Бразилия .

-4

Ямайка

Чили . •

амер иканских стра н, ш аги в н апра вл е нии более прозр ач­ но й и ер архичес кой процедуры фор м и рова н ия бюджета могут при вести к ужесто че н ию огран и чен и й (с м . ри сун ок

3.5). Было

-6

Низкий

обна руже но, что бюджетный дефи цит, ка к пра­

В ы со к и й

Индекс качества бюджетных институтов

вило , вы ше в тех странах , кото рые и сп ол ьзуют коллегиал ь ­

ные и непрозрачн ые процедуры формирова ния бюджета. В стра нах с наименее открытыми и наименее ие рарх и чес­ кими системами государственный дефицит составил в среднем

1,8

про цента от ВВ П . Треть стран , занимающ их

промежуточное положение, имели сред ний бюджетный профицит в размере

1,1 процента,

а стра ны с максимал ь­

Примечание: бюджетные дефициты усреднены за период с

1980

по

1992

годы. Индекс качества бюджетных ИНСТИ1УТов ,

построенный на основе десяти компонентов, рассч итан исходя из результатов опроса руководителей

государственных бюджетных органов разны х стран . Источн ик:

A/esina,

публикация , подготовленная ДЛЯ данного

Отчета .

ной сте пе нью открытости и иерархичности и м ел и в сред­

нем профицит, ра вный

1,7

проце нта . Эти резул ьтаты слу­

жат убед итель н ым до казател ьство м то му, что стра н ы,

п опытки н ай ти аде кватную м одель для ра зви в а ющи хся

стремя щиеся к улуч ш ен ию своей системы уп равле ния

стра н прин если н еод н о зн ач ны е р езульта ты , о це нка кото ­

фи на нсам и, должны проа н ал изировать не только состоя ­

ры х , впроче м , за висит от того , ч то п оним а ется п од неза ­

ние своего баланса, но и институциональную среду, фор­

висимостью центрального банка . В России, например, пе­

мирующую стимулы к расходованию средств.

реход к независи мости центрального банка в начале 90-х

Двн кжно - кевдитнх» полити ка. Хо рошо функционирую­

годов не привел к обузданию инфляции в стране. Более

щий независимый центральный ба нк может серьезно ос­

сложна я с итуация , складывающа яс я в р а з в и в а ю щ и х с я

лабить угрозу обусловленной п ол итическим и причинам и