Page 1

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

17300


Агентство экономической информации "Прайм -ТАСС"'" ©Международный банк реконсгрукции и развития/ Всемирный банк,

1818

Н

1997 Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.SA

Первоначально опубли ковано на английском языке как

Wor1d Deve10pment Report 1997 издательством Oxford University Press для Переведено и издано н а русском языке

Всемирного банка

-

Агентством экономической информации "Прайм -ТАСС"" Российская Федерация,

103009, Москва,

©Перевод на русский язык

Тверской б-р,

10

-

Агентство экономической информации "Прайм-ТАСС"",

1997

Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведен а, помещена на хранение в информационно-поисковую

систему или передана в любой форме или любым и средствами , будь то электронными, механическими, фотокопировальными, магнитными или

иными, без предварительного разрешения Всемирного банка. Н астоящий документ подготовлен сотрудниками Всемирного банка.

Содержащиеся в нем мнения могут не отражать мнения Совета исполнительных директоров или представляемых ими сгран. Всемирный банк не гарантирует точность данных, содержащихся в настоящей публикации , и не принимает на себя какой-либо ответственности за последствия их использования. Национальные границы , цвета,

обозначения и прочая информация, указанная на картах, содержащихся в настоящем издании, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно юридического статуса какой -либо территории или подцержки и признания таких гран иц .


СЛОВО

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ

О

ТЧЕТ О МИРОВОМ РАЗВIfГИИ

1997

ГОДА, ДВАДЦА ТЫЙ в ЭТО Й СЕ­

рии ежегодников , посвящен роли и эффективноеги

государства : что государству следует делать , как это следу­

рошее правительство

это не роскошь, а жизнен ная не­

развитие, и экономическое , и социальное, невозможно.

ет делать , и каким образом оно может сделать это лучше, дейсгвуя в условиях быстроменяющегося мира .

-

обходимость. Без эффективного государства устойчивое

История и недавний опыт учат нас тому, что для разви­

тия недостаточно создать необходимые экономические и

Данные вопросы в равной мере актуальны как для раз ­

технические условия. Необходима также основополагаю­

вивающихся , так и промышленно развитых стран . Для

щая инегитуциональная среда : правила и традиции , опре­

многих из них уроки последних лет заключаются

в осоз­

деляющие, каким образом данные условия будут исполь­

нании того факта , что государство не может выполнить

зоваться. Как показано в Отчете, понимание роли, кагорую

свои обещания : страны с переходной экономикой были

государство играет в данной среде, например, его способ­

рыноч ­

ность проведения в жизнь законодательных норм для под­

ной экономики , а многие страны развивающегося мира

держания рыночных операций, будет обязательно для по­

должны были столкнуться с про валом стратегии развития ,

вышения эффективности вклада государсгва в развитие.

вынуждены

переориентироваться

в направлении

опирающейся на доминирующую роль государства. Даже экономика

смешанного типа , присущая странам индуст­

Путей, приводящих к эффективному государсгву, мно­

жесгво, и они различны. В Отчете не делается попытки

риального мира, в ответ на провал активного государсгвен­

предложить единсгвенный рецепт реформирования госу­

ного вмешательства

дарства в масштабах всего мира. В нем, однако, предусмот­

решила отдать предпочтение

рыноч­

ному механизму. Многие думали , что последней точкой

рена некая структура по руководству этими усилиями в

этих реформ логически является минималистское государ­

форме двухступенчатой стратегии:

ство . Подобное государство не причиняет вреда, но не

может принееги и много пользы.

Во-первых, необходимо соизмерять дейсгвия государ­

В представленном Отчете объясняется, почему данная

ства с его потенциалом . Многие государства пытаются

экстремальная точка зрения плохо соотносится с истори­

сделать слишком многое, располагая ограниченными

ями успешного развития, имевшимися в мире, будь то раз ­

ресурсами и возможностями . Большая концентрация

витие современных индустриальных экономик вдевятнад­

внимания правительсгв на их основной деятельности,

цатом веке или послевоенное "чудо" роста стран Восточ­

являющейся критической для развития , повысит эф­

фективность их работы,

ной Азии . Отнюдь не поддерживая минималистский подход к государсгву , данные примеры показывают,

что

Во-вторых, необходимо искать пуги укрепления по­

развитие нуждается в эффективном государстве , играю ­

тенциала государства за счет придания новой энергии

щем роль катализатора

общесгвенным инегитутам. Отчет уделяет особое вни­

и помощника, егимулирующего

и

допол ня ющего деятельность частного бизнеса и отдель­

мание механизмам, которые, с одной стороны , егиму­

ных лиц. Конечно , развитие , опирающееся на доминиру­

лируют лучшую и более гибкую работу официальных

ющую роль государства , потерпело неудачу. Но аналогич­

лиц, а с другой стороны, ограничивают проявления во­

ный результат будет итогом развития без государства

-

люнтаризма и коррупции .

этот вывод абсолютно ясно следует из агонии, кагорую пе­

режил народ при коллапсе таких государств, как Либерия

Опираясь на примеры успешно и неуспешно развиваю­

и Сомали. История с настойчивостью повторяет, что хо-

щихся государств, а также на примеры государственных ре-


фо рм , п роводи мых В мире, Отчет разрабаты вает Э1У двухсгу­

как открыть и расширить возможности рефор м с п ом ощью

л енчатую стратегию и показывает, каким образом ее м ожно

в н и мательного соблюден ия эта пов в реформ ирован и и и и с

пр о водить в жи знь , и сх одя и з некотор ых стартовых п оз и­

пол ьзования меха н измов ком пенсации потерь. Даже в са мой

ций. П оказательно, что несм отря на то, что сущесгвует 0 1'-

небл а гоприятной ситуации очень м аленьки е ш а ги в н ап ра в

ромн ое разнообразие сопутсгвующих услови й и ситуаций ,

лен и и более эффекти вно го госуда рства м о гут оказать боль

эффективно де йсгвующие государства я вно им е ют некото ­

шое вл иян ие на его эконом и ческое и со циал ьное бла госос

рые общие черты . Одной из них является то, каки м образом

тоя н и е. В то время , как мы приближаем ся к двадцать первому

пра вительства уста н а вл ива ют пра вила , более ш иро ко п од­

веку, вы з о в государ ствам состо ит н е в со к ра ще н и и и х роли

держиваю щи е частн ые о п ера ци и и гражданское общество,

до н ез нач ительной, н е в госп одстве н ад рынками , а в том

Второе

-

это, каким образом правительства сами действу­

чтобы на чать делать эти мален ькие шаги .

ют в соответстви и с п ра в ил ам и . фун кц и он ируя н адежно , пр едска зуем о и кон троли руя ко р руп цию .

Строител ьство более эффектив: юго госуда рства для под­

держа н ия устойч ивого развития и умен ьше н ия бедносги н е будет ле гк и м дело м . В ряде ситуа ци й м но гие люди будут им еть обосн о ва н н ы й интерес в сох р а нен и и государства та­

Дже й мс Д Вул ьфен еон

ким , какое о но есть, как бы это ни б ыло до рого для благопо­

Президент Всем ирн ого ба нка

луч ия стра н ы в цел ом. Преодол ение их о ппоз и ци и п отребу­ ет врем ени и пол ити ческих усил ий. Н о в Отчете показан о,

30

м ая

1997

г.

Отчет подготовлен коллективом под руководством Аджея Чиббера, в который входили Са й мо н Комм аидер.

Али сон Эван с, Харольд Фур, Шейк Кейн, Чэд Личор, Брайан Леви, Санджей Прадхан и Беатрис Ведер. Зн а ч им ый вкл ад в н есл и Жан -Поль Азам , Эд Камп ос, Хамнд Давуди, Кетлин Ньюланд, Кеничи Оно , Дани Родри к, Сьюзан Роз-Аккерман , Астри Сукре и Датлас Вебб. Группе оказывали содействие Риту Базу, Григорий Кисунько, О н Л и, Клауди а Се пульведа и Адам Майкл Смит. Главный редактор Отчета Стефани Фландес. Работа был а выполн ена под об щим руководством ныне покойного Майкла Бруно, а также Лина Сквайра и Джозефа Стиглица. В работе также приняли участие и предложили ценные замеч а н ия ряд известных э кспертов, не входи вших в

коллекти в авторов: Масахико Аоки, Элла Бхатг, Квези Ботчвей, Питер Э ванс, Атул Кохли, Клаус Кениг, Сей мур Мар­ тин Липсет, Даглас Норс, Эмма Ротшильд, Грэхам Скотт и Вито Танзи. Многие другие специалисты как во Всемирном банке, так и за его пределами давали полезные комментарии , писали подготовительные статьи и иные материалы, а также участвовали в обсуждениях. Этот вклад и участие отмечены в Библиографическом Приложении. Департамент международной экономики оказал содействие в со­ ставлен и и таблиц приложений и подготовил « В ыбо роч н ые показатели мирового развития ». Технический персонал, работавший над Отчетом,

-

Эйми Брукс, Валери Крисхольм, Кэтрин Клайн Дахл , Джойс

Гейтс, Стефан и Джерар, Джефри Н. Лекселл и Майкл Трепвей . Административный помощник Ребекка Сугуи. Асси­ стенты Даниэль Атчинсон, Элизабет В. Де Лима, Майкл Геллер и Томас Зораб. Главный администратор

-

Мария

Д ЛМ ил.

И здание Отчета на русском языке было подготовлено коллективом : Дмитрий Тушунов (общая редакция пере­ вода) ; Олег Буклемишев и Борис Моздухов (перевод и редактура отдел ьн ых гла в); Василий Кисунько (л ите ратур ­

ная редакция) ; Евгения Азимова, Алексей Медведев, Ирина Онищенко, Ольга Раменская , Нина Сухо ва (пе ревод) ; П ётр Лёвин (верстка). Администратор проекта

-

Андрей Тугай,

Этот Отчет посвящен памяти Майкла Бруно, сгаршего вице-президента и главного экон омиста Всемирного

ба нка с

1993

по

1996

годы, чей жизненный вклад и многогранная деятельность, включая его работу н ад эти м и

предыдущими изданиями Отчета о мировом развитии , неизмеримо продвинули наше п онимание э коном и чес­ ко го ра звития .


С:ОйЕР .жДНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ЧАСТЬ

1

ПЕРЕОСМЫСЛЕНИЕ

РОЛИ

ГОСУДАРСТВА

ВО

ВСЕМ

МИРЕ

1

ЭВОЛЮЦИЯ роли государства

23

2

Акцент на эффективность государства

35

ЧАСТЬ

11

С

ПОТЕНЦИАЛОМ

ЕГО

ПРИВЕДЕНИЕ

РОЛИ

ГОСУДАРСТВА

В

СООТВЕТСТВИЕ

3

Обеспечение базовых эконом ических и социальных потребностей

49

4

Сти мулирование рынков: либерализация, регулирование и промышленная политика

73

ЧАСТЬ

УКРЕПЛЕНИЕ

111

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО

ПОТЕНЦИАЛА

5 6

Формирование институтов эффективного государственн ого сектора О граничен ие волюнтаристских действий государства и ограни чение коррупции

119

7 8

Прибл изить правительсгво к людям

132

Содействие международным коллективн ым усилиям

157

ЧАСТЬ

КАК

IV

УСТРАНИТЬ

ПРЕПЯТСТВИЯ

НА

ПУТИ

95

ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

9

Проблем ы нач ал а и поддержки реформ

172

10

На п равления изменений

188

Техническое приложение

203

Б ибл иогра фия

213

Приложен ие: Выборочные показатели по государствеиным финансам

230

ВЫБОРОЧНЫЕ

239

ПОКАЗАТЕЛИ

МИРОВОГО

РАЗВИТИЯ

ВРЕЗКИ

1

Путь к более эффективному государству

2

Доверие к гocyдapcrвy, инвестиции и экономи ческий рост

3

Региональные задач и

4 5 17


v

I

ОТЧЕТ

1.1 1.2 1.3 1,4 2.1

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

Эволюция роли государства в Индии за последние пятьдесят лет

2 2 2

Э коном ич еское обос нова н ие государственного вмешательсгва и некоторые определе н ия

3

Гocyдapcrв o и правительство . некоторые концептуальные пол ожения

Деятельносгь правительсгва США по поддержке рыночного развития: некоторые примеры

Создание сети Интернет: но вейш и й при мер пл одотворного сотрудн и ч ества частн ого

и государственного секторов

2.2 3.3.

Оценка гocyдa pcrвa

- его

разм ера, политики и институциональных возможносте й

3 4

Фирмы во всем мире наталкиваются на огран ичен ия , связанные с невыполнением фундаментал ьных

5 5

услови й роста

3.4

Проти востояние преступности в Кали (Колумбия)

3.5 3.6 3.7

Контрактация и судебная си стема в Бразилии

Зон а фран ка КФА: обяз ательства или гибкость

6

3.8

О каза н ие соци альн ых услуг частным сектором: ретроспективный взгляд

6

3.9 3.1О 4.1 4.2 4.3

Н овая система страхова н ия от безработицы в Чили

7

Сокращен ие бедности в Индонезии, или как социальная поддержка способсгвует пропорциональн ому росту

Мексиканский "царь дерегулирования"

7 7

Ш есть а ргументов "за" и "против" приватизации

7

4,4 4.5 4.6 5.1 5.2

Бюджетный дефицит и инфляция: международная статистика

Каким образом благодаря правительсгвенному надзору в Малай зии удалось предотвратить фин ан совую катастрофу

8

Регулирование телекоммуникаций на Ямайке

8 8 8 9

Деятельность по охран е о кружаю щей среды в Иокогаме (Яп он ия) Мощн ы й толчок тяжелой промышленности в послевоенной Японии

Формирование основ государственного аппарата: реформы Норткуола-Тревельяна в Англии Механизм ы выработки открытой, конкурентной и ориенти рова нной на результат государственной политики в Австрали и

5.3 5.4

Разрастание правительствен ного аппарата в Бангладеш

5.5 5.6 5.7 6.1

Заключение контракта с НГО для повышения качесгва школьн ого образования в Боли вии

6.2 6.3 6,4

"Го родские политические машины" и их реформа в Соеди нен н ых Штатах

7.1 7.2 7.3 7,4

Общесгвенное мнение и государство

7.5 7.6 7.7 8.1

5 5

Вауч еры и в ы бор школы

Отбор луч ш их и талантл ивых: эл ита рн ые или открытые системы ? По вышение ответственности служа щих: рациональное управление в штате Сеа ра (Бразилия)

Ка к участие народа улучш ило право собсгвен ности и способствовало решени ю споров в Перу

Борьба с коррупцией в Уга нде Неза висимая коми ссия по борьбе с коррупцией в Гонконге

Уп р авлен ие многонациональными общесгвам и в Малайзии и на острове Маврикий Общесгвенн ая деятел ьн остъ, реакция правительства и повышение благосостояния Оп росы клиентов как стимул к улучшению обслуживания в Индии, Уганде и Никарагуа

Зависит ли успешносгь выполнения проекта от участия в нем населения ?

О пасности, которых следует избегать в отношен иях между властями различных уровней : о п ыт Бразилии и Китая Расчет велич и ны бюджетных трансфертов Всем ир н ая торговая ор ганиз ация

- международный

9 10 10

10 11 11 12

12 12 12

13 13 13 14

14 ..15 15

механизм п о обеспечению доверия

национ альной п олитики

8.2

Каким образом междуна родны е сельскохозяйсгвенные исследования приносят прибыль и донорам

8.3 8,4

Разделение доходов, связан ных с защито й окружающей среды

Вызов глобал ьного изменения климата международному сообществу

16 16

16 16


сойЕР ЖАНИЕ

8.5

Каков размер дохода от мирных ди видеидо в?

167

9.1

Соизмерен ие политических издержек и преимущесгв реформ

175

9.2

"Хи щн ическое государство" в период правления ди н астии Дювалье на Гаити

179

9.3

Реформы в условиях внешней угрозы: буржуазная революция Мэйдзи в Японии

180

9.4

Пакты Мо нклоа в Испании

185

9.5

Программа реформ в Венесуэле

1989 года

и отказ

ar нее

186

10.1

Государсгвенный кризис в Сомал и и его последсгвия

191

10.2

Экономи ч еские основы конфликта на прим ере Либери и

192

РИСУНКИ

1

Повсеместный рост государства

2

2

Ди ап азон механизмов, способствую щих укреплению возможностей государства

9

3

Факторы , ассоциируемые с коррупцией

4

Большее число государственных служащих часто означает меньшие зар пл аты в государственном секторе

12

5

В стра н ах, проводящих взвеш енную эконом ическую политику и имеющих более высокий институциональный

1.1 1.2 1.3 2.1. 2.2

потенциал экономический рост происходит быстрее

16

Один м и р, намного больше государств

26

Во всем мире правител ьегва заметно увел ичил ись по сравнен ию с

1960 годом

П роизошло увеличен ие объем а трансфертов и процентных выплат

Гocyдapcrвo, институты и экономически е результаты

27 28

Качество правител ьства позволяет объяснить различия в уровне доходов в странах Восточной Азии и Африки

36 39 42

2.3

Н адежные институты

2.4

Ощущаемое доверие и э кономические показатели неразрывно связаны между собой

44

3.1

Си ндром беззакония

51

3.2

Переговоры с государсгвен ным и чин овниками могут быть обременительными

51

3.3

Страны откры вают для себя преимущесгва налога на добавлен ную стоимость

58

3.4

.. надежное

государство

В отл ич ие от Ни герии, Индонезия сумела расчетливо распорядиться неожида нно большими доходами от доб ы чи нефти

59

3.5

Хорошо организованные бюджетные и нституты помогают избежать высокого дефицита

61

3.6 3.7

Во Вьетнаме большая ча сть расходов на больн ич н ы й уход приходится на долю более обеспеченных слоев

64

Соотно шен ие между государсгвенными и частными источниками финансирования образования в разных

странах мира сущесгвенн о различается

66

3.8

Пенсионные и другие денежные трансферты в промышленно развитых странах постепенно росли

69

3.9

Большая часть жилищных субсидий в развивающихся странах не доходят до нуждающихся

71

4.1

Банковски е кризисы случаются слиш ком часто и сопряжены с огром н ыми финансовыми издержкам и

82

5.1

Структура расходов в Гв и нее несовместима с зада чам и эко номической пол итики

102

5.2

Механизм прииятия полити ческих решен ий на Укра ине, погрязший в дубл ировани и полномочий

103

5.3 5.4 5.5

Бол ьши нство фирм дали низкую оценку эффективности государственной сферы услуг, однако некоторые услуги были оценены выше, чем другие

105

Три стратегии повышения эффективности предоставления услуг государством

105

Наем и продвижение по служебной лестнице на основе личных качесгв способсгвуют повышению эффекти вности бюрократии

5.6

112

Недостаточный учет личных качесгв государственн ых служащих и низкая опл ата их труда на Филиппинах снизили дееспособность аппарата

113

5.7 6.1

Африка: как только заиятость в государственном секторе выросла, за работная плата снизил ась Высоки й уровень и непредсказуемость коррупции плохо сказывается н а инвестициях

115 124

6.2

Некоторые факторы , связанные с корруп цией

125


7.1

Мир после

1980 года

7.2 7.3

Гocyдapcrвa , рынки и граждане могут работать вм есте

8.1

М н огие страны ослабляют ограничения на перемещение международного капитала

16

8.2

Потоки беженцев наводнили Африку, Азию и Европу

168

8.3

Национальная политика сводит к нулю эффект ОТ помо щи

169

9.1

Рабочие старших возрастов проигрывают в резул ьтате реформ ирован ия системы пенсионного обеспечения,

Правила, действующие по вертикали, и сгимул ы

в то время как молодые

9.2

13

сгал более демо крати ч ным

- по

горизонтали, формируют возможносги месгиых властей

139 .. 14

- выигрывают

175

Мн ожесгвенность "точек вето" позволяет соп ротивляться давлению в пользу расши рен ия государственной

177

с и стем ы социального обеспечения

ТАБЛИЦЫ

1.1

Функции госуда рства

33

3.1

Соци ал ьное страхова н ие, социал ьн ая помощь и программы , направленные на борьбу с бедностью

в ра зви ва ющихся стра н ах: ха ра ктер исти ки и уроки

68

69

3.2

Скрытый внутренн ий дол г по невы плаченным пе нсиям в не которых странах (доля в ВВП , проце нто в)

4.1

Оценка эконом и ческого эффекта дерегул ирован ия в С ША

74

4.2

Опыт регули рова ния м ногообразен

8

5.1 7.1

Механизмы по выш ен ия качества п редоста вления услуг

7.2 7.3

106

И зменения в сфере фина нсов н екоторых стра н на уровиях ниже общена ционального (в процентах расходов или доходов всех уровней власти)

145

Характерисгики спроса и предложения общесгвенных благ на местном и национ ал ьном уровне Возможное распределение полномочий по сбору налогов и расходам между правительствами разных уровней

146 153

7.4

Принципы и лучший опыт разработки гра нтов

154

7.5

Соответствие стратегии децентрализаци и потенциальн ым возможностям прав ительсгва

156

9.1

Размежевание интересов, политические издержки и последовательность реали за ции разли чных эл ем енто в реформ

174

9.2

О цен ка роста эффективности в результате п р иватизаци и коммунальн ых предприяти й в Арге нтине

176

9.3

Первый и второй этапы реформ

182

О пределения и примечания к данным Разбивка стран на группы по регионам и п о доходам, ис­ пользуем ая в данн ом Отчете (кроме обследования част­ ного се ктора) показана в таблице Классификация стран в конце Выборочных покавателей мирового развития. Клас­

Упоминание доллара подразумева ет ам ери кански й доллар, если не указан о ин о е .

Миллиард означает чает

1000

1000 милли онов; триллион озна­

миллиардов.

сификация по доходам основан а н а ВНП на душу населе­ ния ; пороговые з н ачен ия для классификаци и в данном

Были исп ользованы следующие аббревиатуры:

издании могут быть найдены в Предварительных замеча­ ниях к Выбо ро чным п оказателя м м и рово го р а звития .

ВВП

Валовой внутренн ий продукт

Средние значения по группам, появляющиеся в данных и

ВИП

Валовой национальный продукт

таблицах, ЯВЛЯЮТСЯ невзвешенн ыми средними по странам,

МВФ

М еждународный валютн ы й фонд

входящим в группу, если не указано обратное.

нго

Негосударственн ые орган изации

ОЗСР

О рганизация эко номического

Использова ние терм и на "стран ы" по отноше н и ю к экономикам не отражает мнение Всемирного банка по

сотрудничества и развития

поводу официал ьного или и н о го статуса терр итор ии.

ппс

Паритет покупател ьной способносги

Статисти ческие да н н ые по "раз ви вающимся странам "

СНГ

Содружесгво Независи м ых Гocyдapcrв

относятся к эко но м икам, которы е отказ ы в аются от цен­

ЦВЕ

Центральная и Восточная Европа

трального планирования , если не указано обратное.


ВВЕДЕНИЕ

П

о всюду В МИР Е ИНСГИ1УГ ГОСУДАРСТВА НАХОДИТСЯ В ЦЕНТРЕ ВСЕ­

общего внимания. Далеко идущие изменения в миро­

также для создания правил и институтов , позволяющих

рынкам процветать, а людям

- вести более здоровую и сча­

вой экономике заставля ют нас вновь искать ОТВеТЬ! на ос­

стливую жизнь. Без этого невозможно устойчивое разви ­

новные вопросы о государстве: какова должна быть его

тие как в эконо м ичес ко й , так и в социальной сфере. Мно­

роль, чем оно может заниматься и чем не может, и каков

гие утверждали то же самое и пятьдесят лет назад, но тогда

оптимальный модус его поведения в том или другом слу­

подразумевалось, что развитие должно обеспечиваться

чаях .

Последние пятьдесят лет ясно продемонстрировали как

государством . Накопленный с тех пор опыт свидетельству­

ет об ином : государство находится в центре экономичес­

преимущества , так и ограниченность государственных

кого и социального развития , но не в качестве непосред­

мероприятий, особенно в области содействия развитию.

ственного источника роста, а как партнер; катализатор и

С помощью государства были достигнуты значительные

помощник

успехи в сферах образования и здравоохранения , а также

Ответы на вопрос, что есть эффективное государство,

в уменьшении социального неравенства. Однако действия

существенн о отличны для стран , находящихся на различ­

государства приводили и к плачевным результатам. И даже

ных стадиях развития . Что годится, скажем, для Нидерлан ­

там, где в прошлом государство хорошо справлял ось со

дов или Новой Зеландии, может не подходить для Непала.

своими зада ч а м и, многих беспокоит, что оно не сможет

Даже в странах с одинаковым уровнем дохода различия в

адаптироваться к требованиям мировой э ко ном и ки, нахо­

размерах, этн и ч еском составе, культуре и политической

дящейся в процессе глобализации .

системе делают каждое государство неповторимым . Но

Вновь возникшие причины обеспокоенности и сомне­

именно такое разнообразие обогащает проводимое в на­

ний в отношении роли государства многочисленны и раз­

стоящем Отчете исследование того, как и noчему одни го­

нообразны , но особую актуальность им придают четыре

сударства развиваются стабильнее, борются с нищетой и

обстоятельства последнего времени:

реагируют на перемены лучше, чем другие.

Крах административно-командной экономики в стра­ нах бывшего Советского Союза и Восточной Европы.

• • •

Переосмыспение роли государства во всем мире Мир изменяется, и вместе с ним меняются наши представле­

Финансовый кризис "государств всеобщего благосос­

ния о р оли государства в э ко н о м и ч е с ко м и социальн ом

тояния" в большинстве промышленно развитых стран .

развитии . Пристальное внимание, которое сегодня уделя­

Важная роль государства в странах Восточной Азии,

ется роли государства, заставляет вспомнить о тех време­

явивших миру "экономическое чудо".

нах, когда мир восстанавливался после ран, нанесенных

Крушение ряда государств и небывалое увеличение чис­

Второй мировой войной . Тогда большинство развиваю­

л а чрезвычайных ситуаций в различных частях света .

щихся стран только обретало независимость, и развитие

представлял ось в основном технической проблемой , ре­

Настоящий Отчет показывает, что определяющим фак­

шение которой выглядело достаточно простым: хорошие

тором таких противоположных результатов является эф­

консулыанты и технические специалисты сформулируют

фективность государства. Эффективное государство жиз­

хорошую стратегию , которую хорошие правительства

ненно необходимо для предоставления товаров и услуг, а

претворят в жизнь на благо общества . Осуществляемое


го суд ар ст в ом вм ешатель ств о с осредотачив ало внимание

ный ха рактер . Техн ол оги чески е изменения предо ставили

на и зъянах рын очн ой системы , и государству предназна ­

новые возможности для расширения сферы услуг и

ч ал ас ь главная роль в их корректировке. Без хорошей по­

открыли дорогу для р азвития рыночных отношений . Эти

л ити к и , конечн о , не обо йтис ь. Однако, как мы теперь по­

изменения

ни м а ем , ин ст итуци ональны е посылки эти х взглядов на

государства

м и р гре ш ил и и злишней упрощенностью. ГИбкость при

себя обязанности единственного провайдера , а с ко р ее

ре ал и зации п олитики , разр аботанной технократами , вос­

выступать в роли помощника и регулятора. Государства

прини мал а с ь с высокомерием . Обеспечение подотчетно­

испытывали давление даже в тех сферах , где , как ранее

сти п о ср ед ств ом ме х ани зм а сдержек и пр отивовесов счи­

представлял ось, они добивались непл охих результатов .

талос ь о бузо й .

Многие промышленно развитые страны вынуждены иметь

о значали

новую и совершенно другую р оль

оно не должно было больше принимать н а

-

В отдел ьн ых стр а н а х события действитель но ра звива­ лис ь в соответств и и с ожида н ия м и техн о кратов. Н о в дру­ гих стр а на х ре зульта ты сильн о отл и ч ал и с ь от ожидавших­

ся . Пр а вительства з ате в ал и фантастические прожекты .

Рисунок

1.

Повсеместный рост государства

Ч а стные ин весторы , не испытывавшие доверия к государ­ стве нно й п олитике и не верившие в устойчивое положе­ н ие л иде ров, предп очитали выжидател ьную тактику. Мо ­ гушеств енны е правители чинили произвол. Коррупция

принял а х а рактер э ндем и и . Раз витие пробуксовывало, и бедность не и счез ала.

Совокупные государственные расходы (процентов от ВВП)

50 ,---

-----------

40

В те чен ие п оследнего столетия функции государства

знач ител ь но расширились, особенно в промышленно раз­ виты х стра на х (см . рисунок

30

1). В период до Второй миро ­

во й войны это был о вызван о , наряду с други м и фактора ­

20

ми, необ ход и мо ст ь ю приня ть в о внимание тяжелые э коном и ч ес ки е и со ц и аль н ы е последствия Великой деп­

10

ресси и. В послевоенный период доверие к правительствам возросло, н о в то же вр е мя от ни х стали и требовать боль­

О

ше го. В пр омышл енно ра звитых странах р а сширил ась

О коло1913

Страны ОЗСР

стве р азвивающихся стран был а сделана ставка на те стра ­ теги и об щественного развития , в которых ведущую роль

1920 1937 1960 1980 1990 1995

1870

сфера государ ства всеоб щего благосостояния , в больши н ­

Расходы центрального правительства

и гр ал о госуда рство. В резул ьтате размеры и сферы деятель­

(процентов от ВВП)

ности правительств в о всем мире невероятно расширились,

50

Госуд ар ственны е расходы дости гают сейчас почти поло­ ви ны В ВП в промышленно развитых странах и п римерно

40

одной четверти в раз вивающихся странах. Но именно воз­ р о сшее вл ия н и е государст ва переместило акцент с кол и­

30

че ст в е нн ого а спект а государ ственног о влияния на каче­

ствен н ый, други м и словами , внимание переместилось с

разм ера госуда рства ка к такового и объема его вмешатель­

20

ства на его эффе ктивн ость и степень отражения нужд на­ селен ия.

10

Как и в сороков ые годы двадцато го века, сегодня более при стал ьн ое вним ание к р оли государства обусловлен о драматическими преобразованиями в мировой экономи­

О

1960

1965

и де мо к р ат из а ц и я суз ил и в о зм ожности для пр оизвольно­

1975

1980 1985

1990

Развивающиеся страны

ке, коренным образом изменившими среду, в которой дей ­ ствует государство. Глобальная экономическая интеграция

1970

Примечание: Данные по странам оэср приводятся для центрально­ го и местных правительств, включая расходы на социальное

го И волюнтар истского поведения. Налоговая система, пра ­

страхование. Подробную информации см . Техническое приложение.

вила ин вестици онной деятельн ости и экономическая по­

Источник: Tanzi

литика должны еще более чутко реагировать на изменения пара метров м ировой эконом и ки, приобретающей глобаль-

and SChuknecht, 1995; OECD, различные

различные годы (Ь) .

годы ;

IMF,


ВВЕйЕНИЕ

дело с непомерно разросшимися "государствам и всеобще­

Однако сокращение или размывание роли государства не

го благосостояния", а таюке принимать непростые решения

может быть самоцелью реформ. Даже при большей избира­

по поводу тех услуг и льгот , предоставления которых

тельности и широкой опоре на граждан и частные компанни

граждане вправе ожидать от своих правительств. Рынки

внугренний и глобальный

-

-

и раздраженные слабостью

улучшение работы центральных органов государственной власти по-прежнему необходимо для более эффективного

государства граждане, часто через самодеятельные и другие

удовлетворения

неправительственные организации, стали настаивать на

повышения благосостояния людей нужно наращивать

общественных

потребностей. Для

обесп еч ен и и прозрачности деятельности правительства, а

потенциал государства , определяемый как способность

таюке на осушествлении других преобразований, которые

эффективно проводить и пропагандировать коллек­

укрепляют способности гocyдapcrвa по решению стоящих

тивные мероприятия .

эта базовая концепция трансформируется в двухсту­

перед ним з ад а ч.

Требования большей эффективности государства достиг­

пенчатую стратегию для утверждения каждого государства

ли критического накала во многих развивающихся странах,

в качестве более надежного и эффективного партнера в

где правительства не в состоянии обеспечивать даже такие

процессе развития своей страны:

фундаментальные общественные блага, как право собствен­

ности, дороги, элементарные услуги здравоохранения и об­

Приведение функ:ций государства в соответствие с его

разования. Возник порочный круг. граждане и компании в

потенциалом является первым элементом этой страте­

ответ на ухудшение социального обслуживания уклоняют­

гии. Там, где государство располагает скудными возмож­

ся от налогов, что вызывает дальнейшее падение качества

ностями , формы и направлення государственного вме­

услуг. Конечной причиной того, что режимы в странах быв­

шательства должны тщательно анализироваться. Многие

шего Советского Союза и Восточной Европы пали, явилось

государства пьггаются сделать слишком многое, распола­

длительное невыполнение ими своих обещаний. Однако

гая ограниченными ресурсами и возможностями , что

крах системы центрального планирования создал новые

часто приносит больше вреда, чем пользы. Более при­

проблемы. В образовавшемся вакууме власти граждане по­

стальное внимание к фундаментальным параметрам по­

рой лишены таких основополагающих общественных благ,

зволит повысить эффективность функционирования го­

как законность и правопорядок В крайних проявлениях, как, например, в Афганистане, Либерии и Сомали, произошел

сударства (см. врезку

1 на следующей странице).

Однако возможности не являются чем-то навсегда задан­

-

практически полный развал государств, что оставило на

ным, поэтому второй элемент стратегии

долю частных лиц и международных агентств лишь отчаян­

потенциал государства путем активизации обще­

этоукрепить

ные попытки собрать осколки.

ственных инстиmymoв. Это подразумевает разработку эффективных норм и ограничений, которые позволили

Двухступенчатая стратегия

бы сдерживать произвол властей и бороться с засильем

Каким образом можно сориентироваться в лабиринте воп ­

коррупции. Это означает, что для повышения своей эф­

росов и задач , с которыми сталкиваются государства в со­

фективности государственные институты должны фун­

временном мире?

кционировать в условиях большей конкуренции. это оз­

Не следует рассматривать предлагаемое здесь как не­ кий универсальный рецепт эффективного государства

-

начает, что улучшение деятельности государственных институгов должно происходить за счет совершенство­

различия между государствами слишком велики , таюке как

вания систем оплаты и стимулирования государственных

и уровень развития, на котором они находятся. В настоя­

служащих это таюке означает, что государство должно

щем Отчете, скорее, предлагается разнообразный инстру­

более чутко реагировать на нужды населения, расширяя

ментарий для анализа проблемы эффективности государ­

его участие в управлении и предоставляя больше власти

ства в мировом масштабе. В нем указан ряд способов, по­

местиым органам. Таким образом, в настоящем Отчете не

зволяющих сузить растущий разрыв между требованиями,

только привлекается внимание к переосмыслению роли

предъявляемыми к государствам , и их возможностью вы­

государства, но и показано , как различные страны могуг

полнять эти требования . Отчасти решение этой пробле­

приступить к перестройке потенциальных возможнос­

мы заключается в том, чтобы побудить общество согла­

тей государства.

ситься с новым определением круга обязанностей государ­ ства. Это предусматривает стратегический отбор коллек­ тивных действий, которым сами государства будуг пытать­

Приведение роли государства в соответствие с его потенциалом

ся способствовать, в сочетании с более серьезными уси­

Приведение роли государства в соответствие с его потенци­

лиями по снятию с государства излишнего бремени путем

алом

привлечения граждан и общественных организаций к

отдельных областях крайне важно уделять повышению

обеспечению основных коллективных благ.

эффективности намного большее внимание. Особенно

-

не простой призыв кдезинтеграции государства. В


важ но оп р едел ить, что НУ'АШО и что н е нужно делать . Это п одразум евает та кже выбо р способа действ ий

Врезка

1.

пуп. к более эффекти вн ому

-

способа

предосгавле н ия эл е м ента рных благ, обеспечен ия инфра­

госуда рству

ст руктур ы, ре гулир о вания эко но м ики , а н е пр о сг о р еш е ­

Гocyдapcrвo с большими поте нциальными возможно­

ние воп рос а, сго ит л и зан и маться этим вооб ще. Сущесгву­

стями может быть более эффекти вным, но эффектив­

ет мн ож е ств о с посо бо в, к ак это дела т ь, и р е аль ны е

н остъ и п отенциал государства

-

это не одно и то же .

Под потенциалам государства понимается способ ­

де й ств ия дол жны соответст во вать услов и ям каждой от­ дель но й стра н ы .

н ость эффе кти вно проводить и пропагандировать коллекти вн ы е м еропр иятия; эффeк:mИ81l0ст ь

-

это

Первая функция государства: пра вил ь н ая

р е зульт а т и сп ользо вания д а н н о го потенциала для

п о стан о в ка фу ндамен тальных задач

удовлетворен ия сп роса об щества на соответсгвующие

Мисс ия любого госуда рства ос нова на на выполне нии

блага. Гocyдapcrвo может обладать зна чительным по­

пяти фунда м е нтал ьных зада ч, без ч его н е воз можн о ус ­

тенци алом, не будучи достаточно эффективн ы м, если

той ч и вое, всеох ваты ва ющее развитие, ведущее к сокра­

этот потенциал не используется в интересах общества,

щению бедносги:

путь к созданию более эффективного государства нелинеен , это

-

двухступенчатый п роцесс. Прежде

всего , го сударств о должно сосредоточить наличные

• •

Утвержден ие основ закон носги.

Поддержание сбаланс ированной пол ити ческой обсга­

ресурсы на тех з ада ч ах, которые оно может и должно

нов ки, н е подверженной искажениям, включая обеспе­

реш ать. И уже после того, как эти задач и решены, го­

чен ие макроэко номи ческой сгабильносги.

cyдa pcrвo м ожет за няться созданием дополнительно­

ходящиеся в Зон е

1, распыляют усилия

по широкому

с пектру видо в деятельносги , несмотря на ограничен ­

И н весги ци и в основы социального обеспечения и в ин­ фрасгруктуру.

го потенциала. Как показано на рисунке, сграны, на­

• •

Поддержка незащищенн ых групп населения.

Защита окружающе й среды .

ность своего потенциала , в результате чего их усилия

ока зываются неэффективными . Однако стра ны не

Хотя зн а чен ие этих основ давно общепризн ан но, поя вляют­

могуг мгновенно очутиться в Зоне III

укрепление по­

ся все новы е идеи относител ьно н адлежащей п ро пор ции

тенци ала требует времени . путь к большей эффекти в­

рыночных и государстве нн ых механизмов их обеспечения.

н ости государ ства ведет прежде всего, к концентрации

Н а и бол ее важно то, что, как сей час сгановится о чевидно,

-

н а фундаментальных задачах и преодолению ограни­

рынок и правительсгво взаимно до полняют друг друга: го­

ченных возможн остей государства за счет установле­

cyдapcrвo необходимо для создания соответсгвующих и н­

ния партнерских отношений с деловым миром и граж­

сгитуциональных основ рынка. Доверие к правительству

да нс ки м об ще ство м (Зо н а

II ).

Затем , п остепенно

-

п редсказуемость его установлений и мероприятий, а также

-

наращивая свой потенциал , сграны могуг переходить

п осл едо в атель н о сгь и х осущесгвле ния

в Зону

не менее важны м для при влечения частных ин весги ци й , чем

III.

может оказаться

собсгвен но содержан ие этих усга новлен ий и меропр иятий

Результаты с пе циал ьно п роведе н ного для насгоя щего

Отчета о п рос а предпри ни м ател ей, действующих на внут­

ренн ем рынке (в формальном и неформальном секторах) в Больше эффективности

ш есгидесяти девяти стра нах мира п одтве ржда ют то , что уже

было известно из несистематизированных наблюдений: во

многих странах отсутсгвуют базовые и нсгитуциональные

основы для рыноч ного разв ития (см . врезку 2). Высокий уро­

ве нь пресгуп н осги и н а с ил ия в отно шен ии лич носги в со­

ч етании с непредсказуемостъю дейсгвий судеб н ых органов

приводит к явл ен ию, названн ому в Отчете "синдромом без­

закония". Слабые и произвольно дейсгвующие государствен­ М е ньш е

ные ор ган ы ча сто осложняют пробл е му непредс казуемос­

эффектив ности

тью и противореч ивосгью своего поведения. Такие дейсгвия

Больши й

Сфо куси ро ванное

п оте нциал

Ме ньш и й п оте н ц и ал

не тол ько не способсгвуют росгу рынков, но и подрывают дове ри е к госуд а рству и вредят р ы н о ч н ому ра з в ити ю.

для обеспечения сгабильного и усгойчивого развития

государство должно посгоянно следить за его социаль ны-


ВВЕйЕНИЕ

Врезка 2. Доверие к государству, инвестиции и экономический рост О п рос местн ых предпринимател ей в

69

стра н ах пока ­

тате усреднен ия был определен нор м ал и зо в анны й п о

зал , что мног ие госуда рства плохо сп равляютс я со

группе пром ышле нно развитых стран индекс надежно­

сво им и ос нов ны м и фун кциям и : о ни н е в с остоянии

сти ин ституцион альной среды, построенны й н а осно­

обеспечить законность и п ра вопо рядок, за щиту соб ­

ва нии ее восприятия ч астны м и предпринимателями. Мы

ственности г раждан и пр ед с к а з у ем о ст ь р е ал и з ации

назовем этот показатель индексом довер ия (см . левый

собственных законодательн ых усгановлений и практи ­

нижний рисун ок) . Два других рисунка по казы ва ют, что

ческих меро п риятий. Та ки е государства не вызыва ют

С учетом разл и ч и й в уровнях доходов и образования, а

дове рия у инвесто ров, и от этого страдают эко номи ч ес­

также искажений в политике существует прочная взаи­

кий рост и и нвести ции.

мосвязь между уровнем доверия к правительсгву в стра­

Фирм ам предложил и оцен ить несколько показателей

н е и п оказателя м и эконом ического росга и и н вести ци й.

по шестибалльной шкал е. Оценке "оди н " соответство­

Рейтинг доверия к правительству базируется на впечат­

вала максимальная на пряже н н ость проблем , а оценке

лении ин весторов. В свою очередь, именно оно опреде­

"шесть" - отсутствие каких -л ибо сложностей. В резуль-

ляет и нвести ционное поведе ние.

Рост ВВ П на душу населения

(процентов в год)

2,0

Индекс доверия Высо коразвитые страны О ЗС Р

1,5

= 1,0

1,0

0,5 1,0

0,0

- 0,5 -1 ,0

0,8

-1 ,5 Высо ки й

Средни й

Низ кий

Уровень доверия

0,6

Вал ов ы е ин вестиции (процентов от ВВП)

18 16

0,4

,..---------,

14

12 10

0,2

8 6

0,0

"' ''jjU .... (1)

~o

м ъ

~~

e~

8о в

"

'

:s;

О

Q~ :s; ~

"" о",-

4 :s; '" :s;

".... "

о

о.

<.>-€Т 0«

* g. . Q

''""' '"о."

'"

:s; '" Ш О

ее

'"

:s; "

* '"

" '"

:s; '" с; с:

'" о ".., о. сз

~ Ш

~~ ~ ~

::r ~ с о

'"

":s;'" '''''"" о.

'" «'" '" " '" ::;

\:1с

":s;....

с с

е

\i! о

'" '" ""'"

с:;

м-

'" '" _'"

",,,, ",

"

о.

ь,

:s; '" 0.::;:

-€т"

«'"о. ....

о

ь,

:J:

о

2 О Высокий

Средний

Низ кий

Уровень доверия

:s;

о.

Примечание: Индекс доверия является совокупным показателем надежности государства, объеди няющим показатели , приведенные на рисунке

2.3.

Каждый из столбцов представляет собой арифметическое среднее для группы стран. Графики основываются на дан ных о регрессиях в инвестицион­ ной деятельности за период с

1984 по 1993 год

(по тридцати трем странам) и росте ВВП (по тридцати ~M странам ) и индексе доверия , с учетом

уровня дохода, образования и искажен ий в политике. Регион Южной и Юго-Восточной Азии таюке как и регион Ближнего Востока и Северной Африки представлен только тремя странами .

Источник: Расчеты сотрудников Всемирного Банка на основе данных обследования , проведенного для этого Отчета, а таюке работ, подготовленных Вгuпеtli, Кisuпkо , апd

Weder.


ми основам и. Беззакониечасто связанос явлениеммаргина­

лизации: для л юде й, о ка з а в ш и х ся на о б о ч и н е жизни, на руше н ие з а кон а нередко предсгавляетсяединсгвенным

• •

Применение механизмов саморегулирования.

Выбор эффективных методов, основа н н ых на рыноч­ ных механизмах.

способом п р ивлеч ь вниманиек своим бедам. ГocyдapcrвeH­

ная полигикаможетобеспечитьсправеднивоераспределение

Выходя за базисные рамки: государство не

плодов развития и способствовать сокращениюбедностии

обязательно должно быть единств енным

н е р а ве н ства , но толь ко когда само правительсгво считает

провай д ер ом

обеспечение социальных основ одн им из приоритетных

Все большее признание получает тот факт, что государствен­

направленийсвоейдеятельности,

ные монополии, обеспечивающие инфраструктуру, социаль­

Сли ш ком часто ресурсы и услуги, направляемыегосудар­

ное обслуживание, а также некоторые товары и услуги, вряд

ственн ыми м ероприятиямии программами, проходятмимо

ли хорош о справляются с поставленными перед ними зада­

тех людей, которые нуждаются в них больше всего. Полити­

чами. В то же самое время , технологические и орган изаци­

ч еское воздействие со сторонынаиболеевлиятельныхгрупп

онные нововведения создали для частиых компаний новы е

в обществе иногда засгавляетгосударствотратить во много

конкурентные возможности в тех сферах деятельн ости, ко­

раз больш е на университетскоеобразованиедля людей, при­

торые ранее были исключительной прерогати вой государ­

надлежащих к богатому и среднему классу, чем на началь­

ственного сектора. Чтобы воспользоваться этими возмож­

ное образован и е для большинства населения и стипендии

ностями и улучшить распределение о гран и ч ен н ых об ще­

для менее обеспечен н ых. Во многих регионах бедность и

ственных ресурсов , органы власти начин ают о тд ел я т ь

н е равенство ч асто являются удело м национальных мень­

финансирование инфраструктурных и других услуг от их

шинств, женщин или населения " неперспективн ых" райо­

предосгавления , а также разграничивать конкурентны е и

нов. В знач ительной части стран растет понимание, что та­

монопольные сегменты в коммунальном секторе. Реформа ­

кие групп ы в силу своей изолированностиот экономичес­

торы также пьггаются разделить, с одной сторон ы, програм ­

ких и обществен ных процессов являютсобой плодородную

мы социальн ого страхования, разработанны е для защиты

почву для насилия и несгабильнocrи.

здоровья и п оддержки в случа е п отери раБотыI за нятости

Государствен ная политика и программы должны быть

всех членов общества, с другой же

-

программы социаль­

н а пра влены не просто на с одействие экономическому

ной помощи, направленные на оказан ие содействия одним

росту, но и на обеспечен ие сп раведли вого распределения

лишь бедней ш им слоям населения.

плодов рыночного развития, в особен н ости посредством

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАЩИЩЕННОСТИ ДОМАШНИХ хозяйств. Сейчас уже

инвестиций в начальное образование и здравоохранение.

не подвергается сомнению тот факт, что государство спо­

Они также должны обеспеч ивать защиту имушественной

собно помочь с емьям справить ся с о п р едел е н н ым и

и личной безопасности населения от каких-либо посяга­

факторами риска, угрожающими их э кономи ческой безо­

тельств. Там, где бедность и экономическая маргинализа­

пасности: посредством пенсионн ого обес пе ч е н ия о но

ция в ы з ваны этни ч е с ким и и с оциальнымиразличиями, не­

может застраховать от лишений в прекл онн ом возрасте,

обходима тщательн ая разработка политики, позволяющей

посредсгвом медицинского страхования

сп ра вляться с этим и различиями, как это было сделано в

болеваний, и посредсгвом страхования от безработицы

Малайзии и на Маврикии.

от последсгвий потери работы. Однако представления о

-

-

от о п а с н ых з а­

-

не единственное

том , что государство должно нести это бремя в оди ночку,

средство б орьбы с загрязнением окружающей среды. В

меняются. Даже во многих промышленно развитых стра­

н астоящее время растет арсенал инновационных и гибких

нах о сущест вля етс я реф орма г о с уд арств а в с ео б щ его

Государственное регулирование

методов сти мул и ров а н ия , заставляющих з а гряз н ител ей

благосостояния. Развивающиеся э ко ном и ки от Бразилии

самим заботиться об устранен и и результатов загрязнения.

до Китая не смогут себе позволить реализацию даже усе­

Хотя ничто н е может замен ить разумную систему регули­

ченных вариантов европейской системы, особе н но в свете

р о ван ия и информирования о состоя н и и окружающей

быстрого сгарения населения . для достиже н ия бол ь шей

среды, эти новые, осно ва нн ы е н а методе убеждения, об­

защи щен ности при меньших затратах н еобходимы инно­

ществе н ном давл е н и и и рын очных механизм ах инстру­

ваци онные решения , охва тывающи е делов ы е

менты подтал ки ва ют к улучшению природоохранных по­

работающих, дом аш ние хозяйсгва и местные общи ны. Это

к руг и,

казателей и ч асто срабатывают там, где законодательсгво

особенно важно для тех развива ющихся стран , которы е

оказалось бессил ьно. Многообеща ющие резул ьтаты дает

еще не столкнулись с необходимостью реал изаци и доро­

ис пользо ва н и е эти х инструментов ра зными странами в

гостоящих решений.

следующих областях:

ЭФФЕКТИ ВНОЕ РЕIYЛИЮВАНИЕ. С помощью хорошо орган и­ зованной системы ре гулирования об щесгво в состоянии

• •

И спользование возможностей общесгвенного мнения .

воздействовать на результаты рын очн ой деятел ь но сти,

Создание бол ее гибкого режима регулирования.

притом воздейсгвовать именно в об щесгвен н ых интере-


ВВЕDЕНИЕ

сах Регулирование может способствовать защите потребите­

Приватизация предлагает очевидное решение. В целом про­

лей, работников и окружающей среды. Оно в силах поощрять

ще распродать государственные активы, когда среда, способ­

конкуренцию и инновации , одновременно ограничивая

ствующая развитию частного сектора, уже существует. Поэто­

зл оуп отр е бл е н и е

му в таких экономиках, как Китай, Южная Корея и Тайвань

монопольной

властью.

Благодаря

инициированным в начале 80-х годов реформам системы

(Китай) было решено не отдавать приватизации основной

регулирования, устойчивый приток частных инвестиций был

приоритет, а позволитъ частному сектору развиваться вокруг

направлен в отрасль телекоммуникаций Чили, что привело к

государственного сектора. Однако такой вариант может

п овышению

степени

оказаться невозможным , если фискальное бремя очень

конкурентности, а также к снижению цен . И наоборот,

велико, а воздействие неэффективных государственных

качества

обслуживания

и

неэффективно регулируемаядавно принадлежащая частному

предприятий препятствует насущно необходимой общей

сектору отрасль телекоммуникаций Филиппин, вплоть до

реструктуризации экономики .

недавно начавшихся реформ, испытывала недостаток инвес­

Опыт показывает, что выбор способа осуществления

тиций. Результатом было низкое качество услуг, зачастую

приватизации чрезвычайно важен для ее конечного ре­

оказываемых по завышенным ценам и переложение высокой

зул ьтата. Ключевыми факторами являются прозрачностъ

стоимости услуг на граждан и фирмы в других отраслях.

процесс а, завоевание доверия работников, создание ши­

Наилучшее

возможностей ,

рокого круга собственников и реализация соответствую­

возникающих на основе предоставления инфраструктурных

щей реформы в области регулирования, Там, где процесс

и социальных услуг частными компаниями, также в большой

приватизации осуществлялся продуманно, уже получены

мере будет обусловлено высоким качеством системы

позитивные результаты : например, в Чили и Чешской Рес­

использование

новых

публике. Значение стратегии для укрепления рыночных

регулирования,

ПРОМЫШЛ ЕННАЯ политикс При недостаточном развитии

отношений может быть разным , но во многих развиваю­

рынка государство может разрешить некоторые проблемы в

щихся странах, пытающихся умен ьшить гипертрофиро­

обла сти координации и заполнитъ информационные про­

ванный размер государства, приватизация должна быть

6елы, способствуя тем самым развитию рынка. Многие из ста­

задачей первоочередной важности.

рейших на сегодняшний день индустриальных экономик использовали различные механизмы для стимулирования

Определение границ полномочий

рынка на ранних стадиях развития. Позже Япония, Южная

Основой предсказусмой и последовательной реализации

Корея и други е страны Восточной Азии, в дополнение к

политики служит достижение нужного соотношения меж­

обеспечению экономических, социальных и инсгитуцио­

ду действиями государства и его институциональными

нальных основ, использовали разнообразные механизмы

возможностями . В высокоразвитых государствах админи­

''усиления'' рынка. В ряде случаев такое вмешательство носило

стративный потенциал велик, и наличие институциональ­

очень сложный характер: например, использование субсидий

ных сдержек и противовесов ограничивает волюнтари зм ,

на стратегические направления развития. В других случаях

несмотря на то, что при этом правительственные органы

вмешател ьство было менее настойчивым, принимая формы

сохраняют достаточную гибкость для выполнения своих

оказания содействия экспорту и специальной мотивации для

функций . И наоборот, государствам с более слабыми ин­

создания инфраструктуры. Однако крайне важна способ­

ститутами иногда приходится "перестраховы ваться " це­

ноС1Ъ делать разумный выбор между различными варианта­

ной меньшей гибкости и введения большего числа огра­

ми государственного вмешательства ; непродуманная

ничений. Это может происходить двояко.

торговая, кредитная и промышленная политика можегобхо­ ДИ1ЪСЯ очень дорого. Многие развивающиеся страны прово­

дили плохо продуманную политику государственного

Путем введения самоограничительных правил и меха ­ низмов, в которых очень четко определяется содержа­

вмешательства в промышленностъ, приведшую к плачевным

ние политики и изменение которых обходится очень

результатам. Страны, успешно осуществлявшие политикуак­

дорого. В качестве примеров таких механизмов в сфе­

тивного государственного вмешательства в промышлен­

ре денежной политики можно привести как региональ­

но сть ,

не

смогли

бы

сделать

этого

без

ные соглашения об общих валютах (нап р имер, о зоне

сильных

общей валюты во франкоязычных африканских стра­

государственных институтов

УПРАВЛЕНИЕ ПРИВА111ЗАЦИЕЙ . Тщательно разработанная сис­

нах), так и квази-валютные палаты в Аргентине. Кон ­

тема регулирования и другие государственные инициативы

тракты типа "опл ата поставок или уплата неустойки ",

могут способствовать развитию рынков. Однако во многих

з а кл ю ч а ем ы е снезависимыми производителями элек­

странах на это требуется время, поскольку частная инициа­

троэнергии , выполняют аналогичную функцию в обла­

.

тива оказывается заложницей наследия антагонистических отношений между государством и рынком. Неэффективные государстве нны е предприятия зачастую опустошают казну.

сти регулирования коммунальных услуг

Посредством взаимодействия с фирмами и населени­ ем. Например, в своей промышленной политике госу-


В

ОТЧЕТ

О

мировом

РАЗВИТИИ

1997

дapcrвo можетпоощрятьсотрудничеcrвoчастыхфирм

те, к плачевным результатам. для решения этих глубоких

друг с другом и с населением.В сферефинансовогорегу­

проблем и укрепления потенциала государства в различ­

лированиягосударствоможет сгимулироватьосмотри­

ных ситуациях могуг применяться три базовых механиз­

тельное поведение банков. В п риродоохранном

ма стимулирования (см . рисунок

2):

регулированиираспространениеинформации может

использоватьсядля поощрения"идущихснизу" граждан­ ских инициатив.

Страны переходиогопериода имеют перед собой осо­

• • •

Эффективные нормы и ограничения.

Усиление конкуренции . Учет мнений граждан и взаимодействие граждан и государства .

бую проблему. в результате адаптации систем, базирую­ щихся на законах рынка меняются не только роли, но и

Эффективные нормы и ограничения

потенциальныевозможносги.Некоторыестраны переход­

Утверждение принципа подотчетности вдолгосрочной пер­

ного периода унаследовали потенциал

квалифициро ­

спективе обычно требует наличия формальных ограничи­

ванные кадры и оборудование, которое можно использо­

тельных механизмов, встроенных в основные государствен­

-

вать, но он и не организованы для того, чтобы играть свои

ные институты , Полномочия могуг быть разделен ы как меж­

новые роли . Иногда в странах, где эффективность в целом

ду законодательной , исполнительной и судебной ветвями

страдает, можно отыскать островки благополучия. Задача

власти, так и между центральными , региональными и мест­

увеличения эффективности здесь в некотором смысле

ными органами управления. Чем активнее используется ме­

пото­

ханизм разделения полномочий , тем больше появляется

му, что потенциальные возможносги уже не столь низки ,

субъектов, обладающих правом вето, способных сдерживать

проще , а в некотором смысле

сложнее

-

-

сложнее: проще

-

потому, что перестройка потенциала означает

изменение восприятия . Реформа

-

это не только вопрос

о наделении людей новыми обязанностями.

волюнтаристские действия государства. Однако наличие

многочисленных субъектов, обладающих правом вето, - это обоюдоострое оружие: они могуг в равной мере затруднять изменение как вредных, так и полезных норм .

Повышение дееспособности

Во многих развивающихся странах надзор законодатель­

государственных институтов

ной и судебной власти за деятельностью исполнительных

Признание имеющихся у государства в данный момент

органов слаб. Постановка целей в увязке с мерами , необхо­

возможностей, пусть скудных, не делается раз и навсегда.

димыми для их достижения, иногда носит туманный харак­

Вторая коренная задача реформы государства

укрепле­

тер, при этом з а ко н одател ьн ы е органы страдают от недо ­

создания

статка информации и невозможнocrи использования име­

стимулов к повышениюэффективностиработы государ­

юшегося потенциала , кроме того , нарушается принцип

ственных служащих при сохранении контроля над

независимости судебных органов. Независимость судебной

ние

государственных

институтов

путем

-

их, возможно, волюнтаристскими действиями .

власги жизненно необходима для обеспечения полной по­

Многие страны борются за построение инсгитугов эф­

дотчетности закону органов законодательной и исполни­

фективного государственного сектора. Одна из причин, в

тельной власти, а также для интерпретации и воплощения в

силу которой данная задача столь сложна, имеет политичес­

жизнь положений Консгитуции. Написание законов - срав­

кий характер. Например, за поддержание несправедливого

нительно простая часть задачи; необходимо обеспечение их

инеэффективного

исполнения, чтобы страна могла воспользоваться преиму­

status quo

могуг выступать влиятельные

силы, тогда как другая часть общества, страдающая от суще­

ществами заслуживающего доверия правового государства .

ствующего порядка вещей, не в состоянии эффективно ока­

для угверждения таких ограничительных институтов требу­

зы вать воздействие в пользу прсобразований,

ется определенное время, однако в краткосрочной перспек­

Однако проблемы сохраняющейся неэффективносги

тиве их функции могуг выполнять международные договор­

или коррупции не являются чисто политическими . Поли­

ные механизмы, такие, как международный арбитраж или га­

тические деятели и другие государственные служащие не­

рантии международных агентств.

редко имеют достаточно сильные сгимулы и искрен не за­

Ос новной компонент эффективной стратегии в этой

интересованы в улучшении работы государственного

обласги

сектора. Но управление государственной бюрократией

ограничения прав государственных органов действовать

-

-

сокращение возможностей для коррупции за счет

сложная задача, решение которой не сводится к ясным и

волюнтаристски . Либерализация контроля над внешней

недвусмысленным рецептам. В действительности, созда­

торговлей , устранение барьеров для проникновения част­

ние институтов, необходимых для эффективного функци ­

ных компаний на рынки и приватизация государственных

онирования государственного сектора, требует решения

предприятий, обеспечивающая развитие конкуренции,

целого ряда коренных проблем поведенческого плана,

все эти меры будуг помощью в борьбе с коррупцией (см. ри­

искажающих мотивацию и приводящих в конечном сче -

сунок

3). Такие

-

реформы не должны бьпъ половинчатыми


ВВЕйЕНИЕ

реформы , открывающие часгным предприятиям доступ в

ящем Огчете элементов борьбы с коррупцией, и они дали ряд

за кр ыты е сектора экономики , но вмесго применения откры­

обнадеживающих результатов. Те же механизмы могут

той и конкурентной процедуры оставляющие это на усмот­

применяться во всем мире : коррупция, несмотря на все

рение государственных чиновников, также создают исклю­

уверения в обратном, не является неким феноменом, оп­ ределяемым национально-культурной , исгорической и тД.

чительные возможности для коррупции .

Формальные механизмы сдержек и противовесов таюке

традицией. Борьба с коррупцией должна основываться на

могут способсгвовать победам над коррупцией в органах

многогранном подходе, предусматривающем более актив­

власти, но сами по себе эти механизмы редко оказываются

ное учасгие представителей часгного сектора экономики

достаточно эффективными. Реформы гражданских инсти­

и гражданского общества. Взяткодатель несет такую же

тугов, ограничение политического протекционизма и повы­

ответегвенносгь, как и сам взяточник; эффективная сис­

шение заработной платы государственным служащим так­

тема наказаний для отечественных и международных ком­

же оказались действенными средствами в борьбе с корруп­

паний должна сгать часгью решения проблемы.

цией благодаря тому, что государственные служащие получили дополнительные сгимулы "играть по правилам"

привнесение болыией конкуренции в деятельность

(см . рисунок

государства

3).

Там, где коррупция уже укоренилась очень глубоко, для

Государсгва могут увеличить свой потенциал и эффектив­

ее ликвидации потребуются более решительные меры. Та­

ность, ужесгочив конкуренцию в различных областях: при

кие усилия должны быть сосредоточены на более тщатель­

найме и продвижении сотрудников по службе, при фор­

ном мониторинге действий власгей

мировании политики и при предосгавлении услуг.

-

как со сгороны офи­ а таюке

Усиление КОНКУРЕНЦИИ В О'IЩE ГOCYДAPCГВEННbIX OIYЖAЩИX. Будь то

на судебном преследовании виновных. Одним из приме­

формирование политики, предоставление услуг или заключе­

циальных институтов , так и отдельных граждан ,

-

ров успешной реализации такого подхода является дей­

ние и управление контрактами, хорошо обученный, имеющий

ствующая в Гонконге (Китай, с

года) незави­

достаточную мотивацию персонал жизненно важен для эф­

симая комиссия по борьбе с коррупцией . Аналогичным

фекгивности государства. Государственные служащие могут

образом, недавно реализованная программа реформ в

стимулироваться к эффективной работе за счет сочетания ме­

Уганде содержала в себе некоторые из описанных в насго-

ханизмов, поощряющих внугреннюю конкуренцию:

1 июля 1997

Рисунок 2. Диапазон механизмов, способствующих укреплению возможностей государства

9


10

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

Система н а й ма сотрудн и ков, ос нован н ая н а их профес­ сио нал из м е , а н е н а п р инц ипе протекц ионизма .

• •

Нач и н ая с девятнадцатого века, все промышленно раз

витые страны использовали вышеперечи сленные принци

Продвижение по службе с учетом л ич н ых качеств со ­

пы для созда ния современной профессиональной бюрок

труд н и ко в.

ратии. Позднее те же принципы стали применяться во мно

Аде кватн ая оплата труда .

гих странах Восточной Азии , которые превратили слабые

Рисунок з. Факторы, ассоциируемые с коррупцией Индекс коррупции

Индекс коррупции

5

5 r--

4

4

3

3

2

2

Средний

Низкий

В ы с о ки й

-

-

-

-

Низкий

-

-

Средний

-

-

-

--,

Высокий

судебной системы

Индекс коррупции

Индекс коррупции

5 r - - --

5

-----------,

4

4

3

3

2

2

Средний

-

Индекс предсказуемости

Индекс и с каже н и й политики

Низкий

-

Ни зко е

В ы с о ки й

С р едн ее

Высокое

Индекс продвижения по службе

Соотношение зарплаты госслужащих

на основе личных качеств

и зарплаты в п р о м ы ш ле н н о сти

Примечание: Каждый индекс представляет собой среднее арифметическое по группе стран . ПоЩJ06ные сведения и определения см . в Техническом приложении. Более высокое значение индекса означает более высокую коррумп ированность. На расположенном вверху слева рисунке показана

простая корреляция между двумя индексами

-

индексом искажений в политике (за

1984-1993 годы)

и индексом коррупции (за

1996 год)

для

тридцати девяти промышленно раз витых и развивающихся стран . Рисуно к, расл ол оженный вверху спра ва, основан на регрессии , ИСПОЛЬЗуЮщей

данные для пятидесяти девяти промышленно развитых и развивающихся стран В

1996

году. Рисунок, расположенный внизу слева , основан на

регрессии , рассчитанной по данным для тридцати пяти разви вающих ся стран за период с

1970 по 1990 год. На рисунке , - начале 9О-х

показана простая коррел яция для двадцати промышленн о развитых и разви вающихся стран В конце 80-х плате усреднены). Источник: расчеты сотрудников Всемирного Банка.

расположенном внизу справа , годов (данные по заработной


ВВЕйЕНИЕ

коррумпированные бюрократические системы, основы ­

странах , таких как Уганда, осуществляются далеко идущие

вавшиеся на личной протекции, во вполне работоспособ­

реформы с целью значительного сокращения персонала,

ные механизмы. Однако многим развивающимся странам

увеличения среднего уровня заработной платы и большей

нет нужды обращаться к зарубежным или историческим

дифференциации структуры заработной платы. Но во мно­

ролевым моделям: последние в этих странах уже существу­

гих странах эту проблему еще предстоит решить.

ют. Например, центральные банки часто продолжают эф­

ПООЩРЕНИ Е КОНКУРЕНЦИИ В ОБЛАСТИ ПРIЩОСТАВЛЕНИЯ ОБЩЕ­

фективно работать и сохраняют свой уровень компетент­

СТВЕННЫХ продуктов И YOIYГ. ВО многих развивающихся стра­

ности , даже когда все остальные государственные инсти­

нах услуги предоставляются плохо или не предоставляются

туты пришли в упадок. Причины , обуславливающие

вовсе. Политики часто вмешиваются в повседневную

успешное функционирование этих институтов, перечис­

деятельность государственных органов, а свобода действий

лены выше. Эти организации меньше подвержены поли­

их руководства ограничена , равно как и степень ответствен­

тическому вмешательству. Они имеют ограниченный, но

ности за конечный результат. А во многих странах

в то же время четкий круг задач. Они получают адекватные

государственный сектор стал монополистом в области

ресурсы и подготовку. И, наконец, их сотрудники обычно

предоставления услуг, устранив стимулы к повышению их

зарабатывают больше , чем их коллеги из других

качества.

В этих обстоятельствах создание эффективного госу­

государственных органов.

Пример различных стран демонстрирует, что более ра­

дарственного сектора подразумевает привнесение откры­

ботоспособны те бюрократии , где наем сотрудников и их

тости в деятельность основных государственных институ­

продвижение по службе осуществляется на конкурентных

тов с целью усиления рыночной мотивации в тех областях,

принципах и с учетом личных качеств, а также где работа

которые давно были монополизированы государственным

государственных служащих лучше оплачивается . В ряде

сектором. Десятки стран Америки, Европы и Азии смогли

стран (Кения, Филиппины) назначения даже чиновников

воспользоваться

среднего звена часто проходят на основе принадлежности

при внесли конкуренцию в область телекоммуникаций и

технологическим

прогрессом

и

кандидатов к определенной политической партии или пре­

производства электроэнергии . Это привело к снижению

данности какой-либо политической группировке. Другие

удельной себестоимости и быстрому росту объема

же страны, например Южная Корея, выиграли за счет исполь­

предоставления услуг. Конкуренция также усиливается за

зования высококонкурентной системы найма и продвиже­

счет конкурсного распределения контрактов на предостав­

ния по службе сотрудников государственных учреждений,

ление услуг путем проведения тендеров и аукционов. Такая

явно направленной на поощрение достойных. Реформы ,

тенденция распространена в промышленно развитых стра­

происходящие в настоящее время на Филиппинах, ставят

нах (Соединенное Королевство, штат Виктория в Австра­

задачей изменить имеющееся положение с тем, чтобы по­

лии) , но подобные механизмы используются также для по­

высить потенциал бюрократической системы. В целом, стра­

вышения эффективности в развивающихся странах

ны, где общая система сдержек и противовесов слаба,

(например, в Бразилии при ремонте дорог). В условиях сла­

должны активнее использовать более прозрачные и конку­

бого административного потенциала некоторые страны

рентные системы . Опыт ряда стран Восточной Азии, добив­

(Боливия , Уганда) также заключают договоры на предос­

шихся высоких результатов, также показывает, что система

тавление социальных услуг с неправительственными орга­

меритократии и долгосрочных служебных компенсаций

низациями,

способствует созданию езрп:

de corps -

корпоративного

Усиливается тенденция к созданию целевых, ориенти ­

~a, или коллективистской приверженности общим целям.

рованных на конечный результат государственных

это позволяет снизить транзакционные издержки приведе­

агентств, для которых четче определены цели деятельнос­

ния в действие механизмов внутренних ограничений и обес­

ти и установлена большая степень ответственности руко­

печить партнерские отношения и взаимодоверие внугри

водства за результаты деятельности. Среди стран с высоким

системы .

уровнем дохода наиболее яркий пример

Во многих странах уровень заработной платы государ­

Зеландия, где министерства

-

-

Новая

конгломераты разделились

ственных служащих упал в результате увеличения числа

на специализированные бизнес-единицы. Поставленные

занятых в государственном секторе на должностях, тре­

в зависимость от результатов деятельности контракты с ру­

бующих невысокого уровня подготовки , и ограничения

ководителями этих структур заключаются на фиксирован­

общего фонда заработной платы из бюджетных сообра ­

ный срок; согласно контракту, они получают право приема

жений (см. рисунок 4). Это привело к значительному со­

на работу и увольнения сотрудников, пере говоров от име­

кращению дифференциации в структуре заработной

ни коллектива . В Сингапуре долгое время применяется

платы и к неконкурентоспособности уровня оплаты чи­

во многом схожий подход , опирающийся на государ­

новников высшего звена, что затрудняет наем и закреп­

ственных попечительских советов, деятельность которых

ление наиболее способных сотрудников. В некоторых

оценивается по результатам. Этому примеру следуют и дру-


12

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

использованием ресурс ов , ра зличны м г о суд ар ственны

4.

Ри сунок

о рга на м м ожн о предоста влять большую гибкость в обме

Большее число государственных

служащих часто означает меньшие зарплаты

на принятие ими на себя большей ответствен ности з а ре

в государствен н ом секторе

зул ьтат.

Среднегодовая заработная пл ата

Приближение го сударс т ва к л ю дям

ч и н о в н и к а центрального правительства по

сравнению с В ВП на душу населения , раз

Правительства функционируют более эффективно, есл

12

они прислушиваются к мнению частных ко м п а ни й и от

дельных граждан, а та кже сотрудн и ч ают с ними при фор

10

мировании и реализации политики . Там, где госуда рство н

располагает достато ч н ы м и механи з ма ми для учета таки

мнений, он о не реагир ует н а интер е сы н а с ел ения ,

особенности различных меньшинств и бедней ш их сл ое

населения , которые об ы ч но стре мятся к том у, чтобы и

голос был и услыш ан в коридора х власти . И даже самы

благие намерения правительства вряд ли будут удо влетво

рять коллективные потребности эффе кти в но, если пра ви тельство не зн а ет, каковы эти п отребности.

Дпь людя м возможность БЫТЬ УСЛ ЫШАН Н Ы М И. Партнерств

предполагает безусловный уч ет мн ения бедней ш их и мар

гинальных групп населения в процессе в ы работки поли

тики, Во мн о гих стран ах возможн ость б ыть услы ша н н ы

ми распределена также неравномерно, как и доходы. Больша информир ованность

в населении (проце нтов)

Примечание: Данные по девяноста шести промышпенно развитым и

жи зненн

- будь то при определении

при оритетных направ

л е н и й расход ов , ра зраб отке пр огр амм пен си онн ог

развивающимсястранам на начало 9О-х годов.

обеспеч е н ия и борьбы с безработице й или при уп равл е

См. таоее Техническое приложение.

Schiavo-Campo, Tommaso, апd

про зрачн о сть

сии и повышения доверия нас еления к дея тел ы ю сти го су

дарства

Источник:

и

необходимы для содержательной об ществе н ной дискус

Доля государственных служащих

нии л есн ым хозя йством л ибо други м и ресурса ми. Оп ро

Mukhe~ee , публикация ,

подготовленная для этого Отчета.

сы тех, кто является п ользователем п одобных п ро гра м

(в Индии , Никарагуа и Танзании) и граждан ские ха рти и (

Малайзии ) обес п е ч и в а ют н о вые возможн ости дл я то го гие разви нающиеся страны, например, Ям айка , где созда ­ ются исп олнител ьные органы государственной власти в

соответствии с британской моделью.

чтобы голос населения был усл ы ша н.

Наиболее хорошо отл аже н н ы й механи зм народн ог волеи зъявления

Однако стра н ы с неадекватными контрольными меха­

-

это ур на для голосования. В

только тридцать девять стран

-

-

1974

год

л и ш ь каждая четверта

ни змами и недостаточными ресурсами должны действо­

страна мира ,

вать с осторожностью . Предоста вление большей гибкости

государствами. Н а сегодняшний де н ь

госуда рстве н н ы м руко води телям в таких странах л и ш ь усу­

две трети стра н мира

губи т п ро из вол и коррупци ю бе з соот в ет ст вую щ е го

ние для выбора своих руководител ей . Однако п ери одич ес

были н ез а в ис и м ы м и демо крати ч ески м

-

117

стра н

-

почт

и спол ьзуют всеобщее голосова

улуч ш ен ия результатов их деятелыюсти. Соста вл е н ие кон­

кое проведение гол ос о вания н е вс егда оз на чает, ч то госу

тр а ктов и их исполнение, в особе н н ости тех, кото р ые на­

дарство лучше реагирует на п отребн ости своих гражда н

правлены на достижен ие комплексных результатов, требует

Необходимы и другие механизмы , чтобы обес печ ить уче

спе ци ал ь н ых з н а н и й, которых во многих развивающихся

нужд беднейших слоев на сел ения и меньшин ств в п оли

стр а н ах не хватает. В таких странах необходимо сна чала

тике государства. Первым важным шагом п о " оз вуч и в а

обеспечить

соблюдение

у с т а н о вл е н н ы х

норм

и

нию" интересов граждан в государственной п олитике яв

фин ансовой отч етности в рамках государственного секто­

ляется с о зд ание чисто п осреднически х о р га н из а ц и й

ра (ка к было сдела но в Аргентине и Боливии) , четче опреде­

которые будут представлены в орга нах, ответствен н ых з

и зад а ч и , а та кж е в в е с т и сис тем у оценки

выработку такой политики, Такие орган иза ци и, е ще боле

результатов деятел ьности (ка к в Колумбии , Мексике и Уган­

э ффе кти в но де й ствую щие н а местн ом и р е ги он аль н о

де) . По мере совершенствова н ия методов измерения конеч ­

ур о в н я х, в п о следнее в р е м я ве с ьм а а кти ви зир ов али сь

ных

развива ющихся стра на х, особе н но там , где го сударств

л и т ь ц е ли

р е з ульта т ов

и

а пост е р ио р но го

к он тр о ля

на д


88Е.DЕНИЕ

плохо справляется со своим и обязан ностями (и где, разуме­

территориями может подстегнуть разработку более эффек­

ется , ор га н изаци и тако го рода не преследуются) .

тивных про грамм и политики . Однако сушествуют три

РАСШИ РЕНИ Е УЧАСП1Я. П оя вляется все больше подтвержде­

о п ас н ы х л овушки , кото рых следует осте ре гаться:

ний того , что правительственные программы работают луч ш е, когда к их осушествле нию привлекаются поте нци ­

Увелич ение неравенства. Ра зрыв между ра зличны­

-

альные пользователи этих пр огр амм . а также когда сами

ми реги онами может увеличиться ,

программы используют социальный п отенциал тех групп,

вы зыва ет глубо кую озабоченность в Китае, России и

эта пр облема

на которые они нап равлены , а не вступают в п ротивобор­

Бразилии. Мобильность трудовых ресурсов обесп еч и ва­

ство с ним. К преимуществам такого подхода относятся

ет лишь частичное реш ен и е данной п роблемы, кроме

более ро вная и устойчивая реализация п рограмм и луч ше

того, з ач а стую такая мобильность практически трудно

отл ажен н ая обратная связ ь с правительствен ными а гент­

реали зуем а , особен но в странах с пестрым этническим

ствами . Большая отдача водоо ч иститель ных систем , п р и­

составом, где мигрантов н е всегда встречают благожела­

меняемых в Рес ифи ( Б раз ил ия), п рограммы обес пече н ия

тель н о .

жильем бедн ых в П орт- Элиза бет (Южн ая Африка) , уп рав­

ле нческая деятел ьность в штате Гуджа рат (Индия), и с исте­

ма здравоохра нения в Ха ртуме (Суда н) ,

-

Ма кроэ кономи ческая нестабильность. Госуда рство может утратить ко нтроль над макроэ коном ической п о­

та ковы св иде ­

литикой , есл и отсутств ие фи скал ьн о й дисципл ины на

тельства мощного потенци ал а па ртнерс ких отношен ий и

местно м и ре ги он ал ьн о м уров нях при вед ет, как, на п ри ­

участия мест ного на с ел ен и я в осуществлени и пр о г р амм.

мер, в Бразил ии, к необходимости частого п огашен ия за­

Контра ст с неуда чной, за частую, р еал из а ци е й про грамм .

долженности местных бюджетов за счет центрального

которые "спуска ются сверху" , очевиден.

В странах, добившихся успеха, разработка политики осу­

п равительства,

Рис/С "увязнуть" в местных проблемах. Существует се­

ществлялась в рамках процесса взаимных консультаций, пре­

рье зная о п а с н о сть того, что ме ст ные органы власти

доста ви вшего гражданскому обществу, профсоюзам и част­

подпадут п од влияние узких интересов , что приведет к

ным фирмам возможность внесения своих предложений и

использованию ресурсов и властных полномочий не по

конкретный механизм контроля. В Восточной Азии совеща­

назначению .

тельные органы, состоящие из представителей государствен­ ных орга нов и частного сектора (н а п р и мер, ежемесячные

эти опасности еще раз подтверждают, что центральное

совещания по содействию экспорту в Корее, Национальный

правительство всегда будет играть жизненно важную рол ь

объеди н е н н ы й консультативный комитет правительства и

в п оддержании экономического и социального развития .

предприним ателей в Таиланде, Совет предпринимателей в

Зада ч а

Малайзии) обеспечивают механизмы обратной связи, обме­

центральным п рав ительством и д ругими уровням и госу­

на информацией и координ ации действий.

дарственной власти.

-

правиль но установить " разделен и е труда " между

С осторожностью РАЗВИВАТЬ полномочия . Как пр а вило , сис ­ тема уп равлен ия в разв и ва ющих ся стра нах более центр а ­

Стратегичес/Сие варианты реформирования

лизова на , ч ем в промышленн о развитых. Одна ко за неко­

П острое ни е более гибкого государства требует работы над

то рыми в е с ьм а за м ет н ы ми и скл юч ениями , з а п о следние

мех а н из ма ми , увели ч иваю щ им и откр ытост ь и пр о зр ач­

т ридцать лет в р а з вива ющих ся стр анах за ф и кс и ро в а н

ность его функционирования, усил ивающими стимулы для

лиш ь небольшой перен ос тяжести госуда рственн ых ра с­

участия граждан в общественных делах, а также, в тех слу­

ходов с н ацион ал ь н ого на более н изк ие уров н и госуда р ­

чаях, когда это целесообразно, сокра щаю щим и дистанцию

ственной власти . В странах с индустриальной э ко ном икой

между правительством, С одной стороны, и гражданами и

наблюдалась проти вопол ожн ая тенденция к централиза ­

их общинами , которым оно должно служить, с 'д руго й. От­

ции государствен н ых расходов. Разумеется, ни одно из этих

сюда следует четы ре р аз в ер нуты х императива для р азр а­

наблюдений не учит ыв ает де централизацию , неявно

ботчиков политики:

присутствующую во всех рыночных реформ ах последнего

времени , которые о чевидным о бр азо м привели к сокра ­ щению прямых полномочий и ресурсной базы централь ­ ных органов власти в целом ряде стран .

в тех случаях, когда это целесообразно, необходимо обес печ ить широкое обсуждение ключевых направле­ ний и приоритетов политики . Как минимум, это подра ­

Децентрализация дает значительные положительные

зумевает доступ к информации , п редставляю щей

результаты в Китае, Индии, большинстве стран Латинской

общественн ый интерес, и создание таких ко нсультатив­

Аме рики и многих других местах. Она позволяет повысить

ных меха низмов, как совещательные орга ны и граждан ­

ка чество уп равления , а также улуч ш ить пр едста в ител ьство

ские комитеты , кото р ые должны обеспечить сбо р

инте ресов местн ых дело вых кругов и отдельных гр аждан .

мнений и информа ции о предпочтениях за интересо ­

Конкурен ция между различн ым и регионам и , городами и

ванн ых социаль н ых груп п .


14

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

Там , где это возможно, требуется п оощрять непосред­

бального ма сш таба и междунар одны е согла ш е н и я в с

стве н ное участие пользователей общественн ых благ и

больше влияют на его вы бор. Л юди стал и мобил ьнее и об

услуг в разработке, реализации и мониторинге их пре­

ра зованнее, он и лучше информированы об усло виях , с

до ста вл е н ия на местном уровне .

ществующих в других местах. А вовлеченн ость в мирово

Там, где это целесообразно, следует применять тщатель­

экономический процесс ограничивает возм ожности дл

но спланированный поэтапный и/или сконцентриро­

государственного прои звола , с окращает воз можн о сти п

ванн ы й н а оп ределен н ых секторах подход к проведе­

налогообложению капитала , а также мн огократн о усили

ни ю де ц ен тр ал из а ц и и в приоритетных областях .

вает надзор за ден ежной и фискальной политикой со сто

Следует ввести в де йств ие мощные механизмы мони ­

роны финансовых рынков.

торинга и обеспеч ить в ы пол не н и е строгих правил вза­

"Глобализация " еще н е стала де йствител ьно глобально

им одей ствия между различными орга нам и власти, что

-

п озв олит о гра н и ч ить пр ои зв ол на центр альн ом и мес ­

номики. Примерн о п ол овин а н а селения ра з вива ющи хс

ею пока не охвач ен знач ител ьн ы й сегмент м ировой э ко

тн ом ур овня х .

стран мира не была затронута широко обсуждавш имся ув

На м естн ом уровне следует уделить основное внимание

личением объем о в междун ародной торговли и дв ижен и

механизмам, обеспечивающим подотчетность и конкурен­

капиталов, произошедшим начиная с 80-х годов. Нереши

цию, а также механизмы горизонтальной мотивации во вза­

тельность правительств в отно ш е н и и " отк р ыт и я " св ои

им оотношениях местных ор га но в власти и населения .

стран для мировой экономики отчасти п онятн а . В ключени

в глобальную э коном ику, подобн о передач е п олн ом очи Конечн о, стратегия бол ьшей откр ытости и децентрал и ­

центральных органов на более низкие уровни власти, со пр

за ции сопряжена с оп ределенн ы м и опасностям и. Чем боль­

жено не тол ько с п оя влени ем до пол н ительн ых воз можнос

ше создается возможносте й для массового участия в процес­

тей, но и с оп ределен н ым рис ком . Напри м ер, открытост

се управлен ия, тем больш ие требования будут предъявлять

м ожет сдел ать страны более чувств ител ьн ым и к вне ш н и

сам и массы государству. Это м ожет увеличить для государ­

ценовым потрясениям или масштабным дестаб илизи рую

ства риск попасть под влияние груп п и л и ц, наиболее актив­

щим изменениям в потоках капитала. Это дел ает роль гос

н о и даже а гр есс и в н о пр оп агандирующих свои взгляды, и

дарства еще более важной как в плане преодоления таки

тогда неизбежн о образование узких мест в выработке по ­

потрясений, так и в отношении содействия частным лица

л ити ки. Приближение правительства к одной части населе­

и фирмам, чтобы они могли воспользоваться возможностя

ния не должно отдалять его от другой. Аналогичным обра­

ми глобальн ого рынка . Од н а ко не стоит преувеличиват

зо м , при отсутст в и и или четких прави л , о п р ед ел я ю щ и х

трудности, особен но в сопоставлен и и их с ри ском п олно г

рам ки деятельности орга нов вл асти различн ых уровней, или

исключения из процесса глобал изаци и.

стимулов, поощря ющих обеспеч ение п одотчетности влас­

Ценой отказа от открытости будет увел и чен ие разры

тей н а местном уровне, кризис управлен ия во многих цент­

ва между уровнями жи зни в стр анах, осуществ и в ш их и н

рали зов анны х с исте ма х госуд а рств е н ности м ожет быть

теграцию в мир овую э ко ном ику, и стран а х , остав ш ихся з

просто п ереложен "сверху" на более низкие уровни управ­

рамками этого процесса. П уть к увел и че н и ю доходо в в от

лен ия . Тем не менее, существует ряд безопа сных способов

стающих странах за кл юч а ется в продуманн ой и выполни

за пустить данный процесс, в том числе посредством обме­

мой внутренней политике и наращивании п отенциала го

на мнениями и п оиска кон сенсуса, чтобы сделать содержа­

сударства. Интеграция обеспечивает мощную поддержк

ние пр еобр а з о ваний понятным дл я граждан и частных

для таки х мер , о н а повышает и х ре зул ьта тивн ость ,

фирм , и тем сам ым увел ич ить шан сы реформы на успех.

заме н ить их не в состоянии. В этом смы сл е, глобали заци

За пределами национальных границ: содействие

глобальным коллективным мероприятиям

-

н

начинается внутри страны. Одна ко та ким многосторон

ним институтам , как Все мирн ая торговая о рган иза ц и

предстоит сыграть важную роль в форми ро вании стиму

Гл обали зация создает угрозу для сл абых или волюнтарис­

ло в для совершения соот ветствую щ и м и ст р а нам и стол

тски управляемых государств. Н о о н а та кже откры вает путь

необходимого прорыва.

к достижению эффе ктивн ым и, дисциплинированными го­

суда рства м и более высокого уровня развития и экономи­

Содействие глобапьным коллективным мероприятиям

ческого благосостояния и еще более актуализирует необ­

Глобальная интеграция также повышает требования к со

х одим ость в международн ом сотрудничестве для проведе­

трудничеству государств в борьбе с та ки м и междун арод

ния колле кти вных мероприятий гл обального масштаба.

ными угрозами , как терроризм и глобал ьное потеплени

Экон ом ические, культурные и другие разл ичия между стр Использование внешней конкуренции

нами м о гут з атруд нят ь та ко е сот руд н и чество, а ин о гд

Государство по - прежнему определя ет политику и нормы

даже делать его невозможным. Тем не мен ее, укрепле ни

для тех, кто находится в его юри сдикции , н о события гло-

кооперации явно необходим о для реше ния , как мини мум


ВВЕйЕНИЕ

пяти основных проблем, не имеющих национальных гра­

исследовательскихпроблемв областиздравоохранения и защитыокружающейсреды.

ниц :

• •

меры, направленные на урегулирование региональных

ной, иностранная помощь должна бьггь теснее увязана

ми уступила место расгущим, как грибы, более мелким

с политикой страны-получателя этой помощи. Основ­

конфликтам, влекущим з а собой обременительные из­

ной приоритет для агентств международной помощи

держки по оказанию помощи беженцам и их реабили­

систематически направлять ресурсы в бедные страны, которые осущесгвляют взвешенную политику и целе­

системы для борьбы с такими конфликтами или их пре­

направленно работают над укреплением своей инсти­

дотвращения . При разработке экономических и соци­

туциональной системы.

(и международной помощи) на уреryлирование зарожда­

Устранениепреп~ийдля~ения государственной реформы

ющихся конфликтов.

История государственных реформ в промышленн о разви­

Упрочение экономической стабилизации в глобальном

тых странах современности обнадеживает развивающиеся

масштабе. Все большую озабоченность вызывает по ­

страны

тенциально дестабилизирующий эффект быстрых и

мости действовать не торопясь. Еще в прошлом веке многие

-

одновременно наводя их на мысль о необходи­

крупномасштабных миграций портфельных инвести­

из проблем, ограничивающих ныне эффективность государ­

ций, в особенности, когда возникший в одной стране

ства в развивающихся странах, остро стояли в Европе, Се­

кризис грозит перекинуться на рынки других стран. для

верной Америке и Японии. Но эти проблемы решались, в

защиты от негативных воздействий этих проблем был

результате чего возникли современные государства с их про­

-

членов

фессиональными системами управления . Это обнадежива­

Международного валютного фонда недавно была созда­

ет. Но это же заставляет нас действовать осмотрительно,

предложен целый ряд механизмов, а для стран

на новая система содействия в урегулировании внезап­

поскольку для усиления институтов требуется время. Рефор­

ных финансовых потрясений. Однако лучшее средство

мы, начатые в период Мейдзи в Японии, которые в результа­

з а щиты

-

тации . Пока не существует надежной международной

ную оценку степени влияния государсгвенной политики

ствияразвитию. для того чтобы стать более эффектив­

кризисов. Угроза ядерной войны между супердержава­

альных мероприятий необходимо проводить комплекс­

Повышение эффе/(тивности международного содей ­

-

осмотрительная и восприимчивая внутрен ­

те вывели страну на путь развития, потребовали почти двад­

няя экономическая политика. Увеличение международ­

цать пять лет для их укоренения. Построение более дееспо­

ной мобильносги рабочей силы также поднимает ряд

собного государства возможно, но это длительный процесс,

вопросов, требующих проведения международных кол­

требующий огромной политической воли. Необходимо на­

лективных мероприятий .

чинать действовать уже сейчас.

Защита окружающей среды. В число неотложных гло­

В течение последних пятнадцати лет многие правитель­

бальных проблем окружающей среды входят измене­

ства отреагировали на воздействие внутри страны и извне,

ние климата, утрата видового разнообразия и защита

начав осущесгвление далеко идущих реформ, направлен­

водн ого пространства. Международные коллективные

ных на улучшение своей деятельности. Как правило, мак­

действия могут быть полезными за счет лучшей коор­

симально быстро осущесгвляются изменения в макроэко­

-

динации, большей осведомленносги общественности,

номической сфере

более эффективного обмена технологиями и положи­

нансовой и торговой политике . Эти реформы имеют

тельным опытом, при обретенным на национальном и

политические последствия, но не требуют перетряски су­

в управлении обменным курсом, фи­

местном уровнях. Однако медленный прогресс в этой

ществующих институтов. Они могут быть реализованы бы­

области заставляет думать, что лишь крупная экологи­

стро небольшой группой компетентных специалистов­

ческая катастрофа сможет подтолкнуть страны пред­

технократов , часто в соответствии со специальным указом .

-

принять согласованные действия.

Все, что для этого необходимо

Поддержка научных исследований и распространение

кого решения об осущесгвлении преобразований.

знаний. Консультативная группа международных иссле­

это принятие политичес­

Однако другие государственные реформы, касающиеся

дований в области сельского хозяйства, возобновившая

системы регулирования, социальных услуг, финансовой

активные действия в настоящее время в связи с необ­

сферы, инфраструктуры и общественных работ, не могут

ходимостью решения новых проблем в области обес­

быть реализованы столь же быстро, поскольку они подра­

печения продовольствием, продемонстрировала, каким

зумевают изменение институциональных структур, созда­

образом может происходить разработка технологий и

вавшихся в иных целях и для игры по другим правилам.

обмен ими в рамках международных коллективных

Институциональные реформы такого рода связаны с кар­

действий. Необходимо создать аналогичные консуль­

динальными изменениями в образе мышления и действий

тативные механизмы для решения других неотложных

правительственных органов и, зачастую, с полной пере-


16

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

тряской давно укорен и вш ейся с истем ы кумовства и кор­

н ия , а та кже сотрудн и чества с профсо юза ми по програ

рупц и и . Н о такие и з менения безусловно н еобходимы для

мам , которы е позволят ра бочи м искать за щиту сво их и

укрепления потен циала государства . Одноврем ен ное про­

те ресов с пом ощ ью про вод имых п реобра зова н и й ,

ведение продума нно й п олитики и н аличие государствен­

борьбе против этих п рсоб разовани й .

3

не

н ых институто в , и меющ их п отенциал для е е во площе н ия ,

обеспечивает з на ч ительное ускорение э коном и ч еского

Когда происходят реформы?

р азвития (см . р исуно к

В осно ве объясне ния того , поч ему так много стран тер п

5).

Осуществле н ие п одо бн о й ком пл ексн о й реформы во

неудачу при осуществле н и и реформ , лежат глубокие р3

многих р азви ва юшихся странах потребует зна ч ител ьн ых

пр ед елит ельны е п рот иво реч ия и о гран ичения, встрое

затрат врем ени и усил ий, прич ем задачи в з н ач ител ь ной

ные в госуда рстве н н ые и нституты . Однако он и н е вечн

сте пени мод ифици руются при движени и от регион а к ре­

В ко не ч ном счете, изменения прои сх одят, КОГД3 стимул

3). Рефо рмы также

встретят з н ач итель­

К тому, чтобы и зб 3 ВИ1ЪСЯ от старой политики и ста рых ин

ную политическую оппозицию. Н о реформ аторы м огут по­

ституцио н ал ьных структур становятся в об ществе сильне

гиону (см. врезку

ложить и м хо ро шее нач ал о путе м усил ения ц ентральны х

стимулов к и х сохране н ию. Импул ьс реформа м м ожет пр

ор ганов, ответствен ных за формирование стратеги ческих

дать эко но м и ческий кризис ил и внешняя угроза , либо пр

н ап ра вл ени й политики, увели чения степ ен и прозрачн ос­

ход к вл асти н ов ого п равительства, менее заинте ресова

т и и ко нкурент ности, путем вычле н е н ия тех в идо в д еятель­

н ого в прежн ей системе. Н о реформ а может быть отложе

ности и госуда рствен ных ор га нов, результаты функци они ­

на , е сл и вл асти п о-с прежн ем у о р иеити руются Н 3 уста ре

р о в а н ия кото р ых легко о п редел и м ы путе м н алажив а ни я

шую полити ку, п оскольку о на отве чает их интереса м (ил

более п роч ной об ратной связи с непосредственными по­

интереса м и х со юзни ков) . Такие заде ржки и ногда могу

треб ителями услуг в отношении ка чества их п редоста вле -

о казаться бол ез нен но дол гими, как н а Га ити п ри Дюваль или сегодня в За и ре.

Действия соседн их стра н тоже могут стать мо щны м ст

Рисунок

5. В странах, проводящих

мул ом для осуществлен ия преобразовани й . В той волне р

взвешенную экономическую политику и

форм , кото рая пр о катила сь по стра нам В осточн о й Ази

имеющих более высокий институциональный

Латинской Амери ки , боль шей части Восточ ной Ев ро пы

потенциал экономический рост происходит

б ы вш его Советского Союза, ч етко просл ежи вается эффе

быстрее

дом и но. Угроза отстава н ия м ожет за ста в ить стран ы улу

Рост ВВП на душу

шить работу своего бюрократи ческого аппа рата , Однако и

н ас ел е н и я ( п р о ­

сл едователям е ще пр едстои т в ыяс н ить , п оч ем у од ни стр

це нтов в год)

ны реагируют Н3 кризис,

3,0

3 другие -

нет. П очему, н ап ри м е

в Ази и насел ени е гораздо ме нее терпи м о относится к ин

ляции, чем в некоторых регион ах Лати нской Америки? И п

2,5

ч ему одни стра н ы переносят длительн ый экономи чески

спад до того, как отреаги ровать, в то время К3 К другие де

2,0

ствуют н амного оперативнее?

1,5

Н ередко, проан ализирова в, кто выиграет, а кто прои

рает в результате р еформ, можно предсказать, когда сл

1,0

дует осуществлять реформ ы или , п о кра йн ей мере, буд

л и о н и предпри няты вооб ще. Преобр а зо ва ния н е выгл

0 ,5

дят при вл ек ател ь ными , есл и вы и грав ш ие н е могут ком п е

Низкие ис кажения

Высокие

полити ки

искажения поли тики

Примечание : Каждый из приведенных показателей темпов роста

представляет собой среднее арифметическое по группе стран . Результаты основаны на регрессии с использованием панельных данных по девяноста трем индустриальным и развивающимся

странам за период с

1964 по 1993 год

с учетом различий в уровня х

образован ия, доходов и други х переменных. Подробную информа ­ цию см . в Техничес ком примечании. Источни к:

and L.ee, публикация ,

Commander, Davoodi,

подготовленная дпя данного Отчета.

си ровать п отери п ро игравшим . Даже если потенци ал ьн ы

вы игр ыш оказывается достаточ н ы м для та кой компенс

ции, реформы мо гут оказаться трудноосуществ имыми, п

с кол ь ку п олуч енная вы год а ра спр ед еля ется между м ног

ми л юдьм и, в то в ре мя, К3К п р оиг р а вши е , хотя их и ме н ь ш

по численности , предста вля ют собо й более мощную си

с четко сформул ирова н н ым и пр едп очтен иями . Е ще од

проблему создает тот фа кт, что в ы года зачастую извлек

ется в будущем, тогда как потери возн ика ют и осознают

н емедлен н о. Тем н е менее, и н огда обстановка ухудшает

н а столь ко , что кол и ч ество в ы иг рав ших в случае п ровед

ния реф орм н амн ого пре выш ает кол и чество проигра


ВВЕйЕНИЕ

Врезка З. Региональныезадачи Ниже изложены основные характеристикии задачи программ повышения эффективностигосударства в различных развивающихсярегионах. Они по необходимости носят самый общий характер, так как в каждом регионе имеются

страны, чей опыт может быть в значительноймере полезен другим.

Многие страны АфРиlCU испытывают кризис государ­ ственности

-

ленных успехов в области увеличения дееспособно ­

кризис дееспособности власти. для них

главным приоритетом является восстановление эф­

сти и подотчетности государства.

гих странах Содружества Независимых государств

ции общественных институтов, воссоздания власти

(СН!)

закона и надежной системы противодействия зло­

препятствие для достижения прогресса в большин­

употреблениям властью. Там , где связи между государ­

стве областей экономики и социальной политики. Процесс переориентации государства по-прежнему находится на очень ранней стадии и является залож­

ни, повышение качества предоставления обществен­

ником серьезных проблем, возникших в результате

ных и коллективных услуг потребует более тесного

его недостаточной подотчетности и прозрачности .

В Латинской Америке децентрализация властных пол­ номочий и расходов в сочетании с демократизацией

Дееспособность государств в большинстве стран Во­

коренным образом изменили местный политический

сточной Азии не подлежит сомнению. Однако спо­

ландшафт в ходе процесса, который иногда называют

собность государств к изменениям в ответ на появ­

''тихой революцией". В этом регионе возникает новая

ление новых задач, встающих перед регионом, будет

модель государства. Тем не менее, следует уделить боль­

играть крайне важную роль в обеспечении их успеш ­

шее внимание реформе правовой системы, государ­

ного дальнейшего экономического развития.

ственной службы и социальной политики.

Основная проблема в Южной Азии

-

чрезмерное ре­

гулирование, являющееся как причиной, так и след­

серьезное и постоянно увеличивающееся

еще очень хрупки и развиты в недостаточной степе­

гражданским обществом .

-

ством, частным сектором и гражданским обществом

сотрудничества государства с частным сектором и

Низкий уровень дееспособности государств во мно­

фективности государства пугем полной реконструк­

На Ближнем и Среднем Востоке и в Северной Африке наиболее серьезную экономическую и социальную

ствием раздутости штатов государственных органов.

проблему представляет безработица, что делает сокра­

Но оно также является и прямой дорогой к корруп­

щение правительства особенно трудным . Поскольку

ции. Упрощение системы регулирования и реформи­

политические и социальные осложнения при проведе­

рование государственных предприятий и, как резуль­

нии иреобразований здесь, по всей видимости, серьез­

тат, "сжатие" функций государства будет процессом

нее, чем в любом другом регионе, но в то же время не

сложным и трудным с политической точки зрения .

могут быть признаны непреодолимыми, разумнее все­

Задача превращения государства из "гребца" в "руле­

го приступить кдецентрализации предоставления ряда

вого" в Восточной Европе еще весьма далека от завер­

услуг и к реформе государственных предприятий, и в

шения. Но большинство стран уже добились опреде-

то же время готовить почву для более широких реформ.

ш их. В этой с итуа ци и реформа может немедленно прине­

ров реформы . О н и добил ись успеха также потому

сти эко ном и ч ес ки е и п олитич е ские д и виде ид ы.

критически важно

-

-

и это

что смогл и до вести до общества свое

дол госроч ное виден и е концепции, таким образом, позво­

Как сделать реформы труднообратимыми?

л и в людя м видеть дал ьше болезнен ных сиюминутных эф­

Ор и енти ро ва н н ые на проведение реформ п олитические

фектов приспособления . Эффекти в ные лидеры дают сво­

л идеры и эл иты могут ускорить реформу, принимая реше­

им народам о щуще н и е прич а стности к реформам

ния , четко определяющие ее вы годы, расширяющие во з­

чувство, что реформы не были навязаны извне.

-

м ожности населения и обеспечивающие больший охват

Проведение государственной реформы требует сотруд­

разрабатываем ой п олитикой . В последние годы дально­

ничества всех слоев об щества . Компенсация п оследствий

в идные п олитич еские деятел и изменили возм ожн ости сво­

реформ для негативно затронугых ею групп (это не обя ­

их народов пугем проведения продуманных реформ . Они

зател ьно беднейшие слои общества) помогает заручиться

добил ись успеха, поскольку смогл и четко объясн ить всем

их поддержко й . Хотя в краткосроч ном плане компенсация

выгоды осуществления реформ, и создать коалиции , воз­

м ожет оказаться доро гостоя щей , о н а о куп ается в дол го­

выша вшие голос от имени часто безгл асн ы х бенефициа -

срочной перспективе. Глубоко укоренившиеся расхожде-


ния м ежду различными об ществе н н ы м и группами и их

щем Отчете, являются сейчас неотьемлемой частью переос

вз аимные п одозрения также м огут задержать осуще crвле ­

мысления предста влении о государстве во многих ч астя

н и е реформ. Средств ДlIЯ быстрого искоренения давней

з е м но го шар а и ст оя т в п о в е стк е д ня м е жду н ар од ны

вр ажды не суще ствует, одна ко соц иальн ы е пакты, такие,

орга низаци й , оказывающих содейсгв ие реформам.

к ак П акты М онкло а в И спан ии или Бе н инская нацио ­

Л юди , живущие внеэффективных госуда рствах, давн

н ал ьна я э коном и ческая конференция , м о гут о ка заться

испытывают на себе п оследствия задержки экон ом и чес

п ол е з ны м и .

кого роста и соци ал ьно го развития . Однако дальн ейше

М еждународные агентства могут поощрятьи поддержи­

промедление с реформами м ожет п редставлять бол ьшу

ватъ неуклон ное развитие реформ четырьмя способами.

угрозу ДlIЯ государств , п олитиче ская и со циальн ая н еста

Во- пер вых, он и могут предоставить важнуютехническую

бильность и, в отдел ьн ых случаях, дези нтегра ция нан ося

рекомендацию о том, что необходимо сделать, и что де­

колоссальный ущерб ста б ил ь ности , прои з водственны

лать н е следует. Такая помощь ч асто бесценна, особенно

возм ожн остям и самой жизни л юдей . О гром н ые издерж

для малых госуд а р ств, не распол агающих достато чными

ки в случае государственно го коллап с а е сте ственн о з аста в

р есурсами для решения всех техн и ч ес ких проблемсвои­

ляютрассматриватьеro предотвращение в ка ч естве предпоч

ми силами. Однако она обязательно должна дополняться

тительного и потенциально менее дорогостоящего курс

э ксп ертизо й на местномуровне в целях адаптацииреформ

Од нако простых рецептов не существует. Когда цепна

к м естным услов ия м и институтам. В семирная торговая

реакция распада уже н ачала сь , " б ыст роде йст в ую щ и

о р га н изац и я играет о сновную роль при проведении ре­

лекарств" нет.

форм в сфере торговли , Всемирная о р ган изация здраво­ охране н ия

-

в сфере здра воохра нен ия, а Междуна родная

ор га н иза ция труда

-

Ситуа ци и распада государств явля ются одновремен н

и э кстр е м ал ь н ы м и, и ун и кал ь н ы м и, н о и х чи сл о ра стет

в сфере трудового за ко нодательства

Отчет приходит к тому выводу, что нельзя сдел ать каких­

и пол итики занятости. Во - вторых, международные аген ­

л ибо простыIx обобщен ий их причин или сл едствий : в каж

тства могут п оделиться приобретенным в различных стра­

до м случа е перед самими стран ам и , и х соседя м и и миро

н а х бо гатым о п ытом п о шир ок о м у кр у гу во п ро со в .

вым соо б щество м в ста ют особ ые пр о бл е м ы . Од нак

П ос кольку такие агентства часто уком плекто ва н ы специа ­

п осл едсгвия кри зиса п очти все гда ложатся на пл е чи про

л истам и со всего мир а , о ни могут и сп оль з ова ть э кс п е р ­

CТbIX людей, а это ли шь еще и еще раз показ ывает, что эф

тов с р а злич ны м ре ги он альны м и культурн ы м о п ыто м .

фективн ое и гибко и быстро реа гирующее государств

В - третьих , предоста вляем ая этим и аге нтства м и финан ­

является фундаментом дол гос ро ч но го благо получ ия

совая п оддержка может помочь стр анам п ережить болез ­

процветания общесгва.

н ен н ы й на чал ьн ый пери од рефор м , до тех п ор пока не

П опытки созда н ия бол ее эффе ктив но го госуда рств

проя вятся их бл а га. В-четвертых, он и могут предоставить

свидетельствуют, что отд а ч а от не б ольши х улуч ш е н и

стр а нам м ехани зм приня тия на с е бя внешних обя за­

высока даже в промышленн о развитых стра нах. Это те

тел ьст в, что усложняет обра щен и е реформ вспять. Тем не

более справедливо ДlIЯ стран , где эффе ктивность государ

м ен ее , если история содей ствия ра звитию может ч ему ­

ства низка. Опыт показывает, что даже са мое незначитель

нибудь н аучить, то ее основной урок за кл юч ается в том , что

н ое увеличение потенциала государства с те ч е н и е м в ре

внешняя поддержка не может принести сколь-нибудь зна­

мени сущесгвенно повышает качесгво жи зни людей , не

чимых результатов, если стремл ение к рефо рме внутри

последнюю очередь потому, что реформы об ы ч н о созда

ст ран ы отсутствует.

ют свой собственный "бл а готво р н ы й ци кл " . Небольшо

Хорошее правительство - не роскошь, оно

жизненно необходимо дпя развития Пр и бл ижени е

XXI -ro

века сул ит огром н ы е перемены и

дает основан ия ДlIЯ надежды. При тех головокружительных

прирост в эффекти вности государства при водит к повы

шению уровня жизни , что , в свою о че р ед ь , пр окладыв а е

дорогу ДlIЯ н овых реформ и дал ьн ей ше го развития .

Ан али з э ко но м и ки различны х стран ми ра в

1997

год

дает множесгво примеров де йствия та кого "бла готворн ог

изменениях, которые охватил и ры нки , граждански е обще­

цикла". Но имеется также и множество свидетельсгв проти

ства и глобаль н ые сил ы , государство и спыты вает давление,

во положно го план а ,

заставляющее его стано в иться более эффекти в н ы м, н о

поп али в " порочны й круг' бедности и отсталости, порож

п ока о но ада пти руется недостаточно быстро ДlIЯ того, что­

денн ый хронической неэффекти вностью государства. Тако

-

при меры стра н и ре гио нов, котор ы

б ы выде рживать зада н н ый те м п . Неудивительн о , что не

цикл также м ожет слишком ле гко п о рождать с оци альн ое на

сущесгвует еди нсгвенной м одели преобразований , и ре ­

силие, преступ ностъ, корруп ци ю и неста б ил ь ностъ, что

фор м ы за ч астую осуществля ются медленн о , п оскольку

целом подрывает способ ность государства п оддерживат

требуют фундаментального переосмы сления роли различ ­

развитие или даже функционировать вооб ще. Важнейша

н ых и нститутов, а также взаи модейсгв ия между граждана ­

з ада ч а, стоящая перед государсгв ами

м и и властью. Одн а ко проблемы , поднимаемые в настоя -

кие шаги , и большие, и малые, в направл ении более совер

-

предприним ать та


ВВЕйЕНИЕ

шенноro rocyдapcrвa, которое обеспечит развитие экономи­

тически тонкий процесс. Но если сейчас мы имеем лучшее

ки " п о нарастающей", с использованием предлагаемой в

представление о масштабе преобразований, мы также

настоящем Отчете двухступенчатой схемы. Реформа госу­ дарственных институтов

- это длительный, трудный и поли-

намноголучше осведомлены, во что обойдется сохранение существующегопорядка вещей.


ком и концептуальномконтексте (в главе

1)

и рассматриваются эмпиричес

кие свидетельства воздействия государственной политики и государствен

ных институтов на развитие (в главе

2).

Первая часть содержит три основ

ных тезиса:

Развитие

- экономическое

и социальное

государства. Признано, что

- невозможно без эффективного эффективное - а не предельно урезанное - го

сударство необходимо для экономического и социального развития, но

большей степени

качестве партнера и помощника, а не распорядитель

ного директора. Государство должно стремиться к дополнению рынков, не к их замещению.

Существует множество подтверждений тому, сколь важны для обеспече

ния стабильного роста и сокращения нищеты хорошая экономическая по

литика (включая обеспечение макроэкономической стабильности)

высокий уровень развития человеческого капитала и открытость для ми

ровой экономики. Но по мере того, как улучшается наше понимание фак

торов развития, перед нами встают более глубокие вопросы: почему

некоторые общества добились при этом большего успеха, чем другие, и ка именно государство повлияло на эти столь разные результаты?

Исторический опыт свидетельствует о большом значении опоры на силь

ные стороны и рынка, и самого государства, и гражданского общества дл

повышения эффективности государства. Это подводит нас к двухступен

чатой стратегии: приведение роли государства в соответствие с его потен

циалом и последующее укрепление этого потенциала. Данные проблемы

рассматриваются, соответственно, во второй и третьей частях настоящег Отчета.


ГЛАВА 1

ЭВОЛЮЦИЯ

РОЛИ

ГОСУДАРСТВА

.... то ЛЕТ НАЗАД КАНАДСКИЙ ФЕРМЕР И ЖИТЕЛЬ БЕРЕГА Слоновой .... Кости, вероятно, чувствовали себя мало связан ными

доверия к государству, по мере того, как все больше увели­

со своими правительствамии совсем не связанными друг

чивается разрыв между тем , что государство может сделать ,

с другом. Правительствовлияло на их жизнь лишь постоль­

и тем , что народ просит его сделать. Конечная стадия это­

блемы, то это легко может породить еще большую утрату

ку, поскольку занималось предоставлением немногих

го процесса просматривается в недавней агонии госу­

классических общественныхблаг, таких, как законность

дарств в Анголе, Сомали и Заире. Государство разрушается

и правопорядок,элементарная инфраструктура,а также

изнутри, лишая граждан самых элементарных условий ста­

взимало с них налоги.

бильного существования: законности и безопасности, до­

Сегодня государствазаметнорасширились,а мир сжал­

верия к контрактам и надежного средства денежного об­

ся. Потомкитого самого фермера отправляютсвоихдетей

ращения . Упомянутые кризисы побуждают вспомнить

в государственныешколы, пользуются медицинскимиус­

глубокую мысль Томаса Гоббса, который в

лугами клиник, существующих на государственныесред­

тил в своем трактате Левиафан, что жизнь без эффектив­

ства, уверены в предоставлениигосударством определен­

ного государства, охраняющего порядок, будет "уединен­

ного набора услуг и , возможно, выигрывают за счет

ной , бедной , опасной , грубой и короткой" .

государственногоконтролянад ценами на за купае м ы е ими

1651

году отме ­

Настоящий Огчет представляет собой попытку показать ,

семена и удобрения либо на продаваемые ими пшеницу

каким образом любое государство , вне зависимости от стар­

или кофе. поэтому вполне вероятно, что эти новейшие

товыхусловий , может повысить свою эффективность и мак­

поколенияканадцеви жителей Берега СлоновойКости го­

симально исключить саму возможность от реализации п о­

раздо больше своих предков озабочены проблемой эф­

добны х катастрофических сценариев . Для этого настоящая

фективности правительства, а также поиском сдержек и

гл а в а начинается с напоминания о том, как мы пришли к се­

противовесовдля принимаемых правительствамиреше­

годняшней ситуации . Основываясь на рассмотрении исто­

ний. И также вполне вероятно, что им известно намного

рии государства с самых первых его шагов , Отчет анали зи­

больше о результатах деятельности своих правительств,

рует эволюцию взглядов на роль государств а в промышлен­

нежели властей других стран. Но з нач ительное распрост­

но развитых и развивающихся странах , процессы мощной

ранение систем связи, торговля и инвестиции,радио и те­

экспансии государства

левидение,друзья и родственники, ездящие в чужие края в

личествен ных аспектов роли государства на его качество .

качестве туристов или в поисках работы,

-

и недавнее смещение акцента с ко­

все это дает

Далее в настоящей главе предлагается простая модель для

сегодня канадцам и жителям Берега Слоновой Кости го­

переосмысления роли государства и представляется двухсту ­

ра здо лучшее представление о том, как соотносятся услу­

пенчатая стратегия повышения эффективности государства ,

ги, получаемые ими от своего государства , с услугами , пре­

исследуемая в остальной части Отчета . Смысл заключается

доставляемыми правительствами других стран . Поведение

в том , что государство

государства и последствия такого п оведения никогда не

ред ним проблемами , но только , во-первых , соотнося то,

подвергались столь тщательному анализу, как сегодня.

что оно пытается сделать, с тем , что оно может сделать , и ,

может справиться с встающими

пе­

Такое пристальное внимание способно улучшить дея­

во-вторых , предпринимая шаги по рас ширению круга про­

тельность правительства . Но если государства не могут

блем, которые оно в состоянии решить за счет усиления го­

конструктивно реагировать на встающие перед ними про -

сударственных

институгов .


Где началось государство

нейших общесгвенн ых благ и по вышен ия продуктивн о

С древн е й ш и х времен человеческие сущесгва о бъеди ня­

ти ч а стн о го с е кто ра также н е является чем -то новым .

л ись в более крупн ы е группы, н ачиная с дом а ш н их хо­

зяйств и клановых формирований, которые расширились

Однако помим о упомя нутых здесь м инимальн ых фун

кций, намн ого меньше со гласия было достигнуто в отно

до современныхгосударств. Чтобы государство могло су­

шении должно й роли государства в оказа н ии содействи

ществовать, отдел ь н ы е лица и группы должны уступи ть го ­

э коном и ческому и социальному развити ю. Меркантили

суда рст в е н но м у о р га н у п олномочия в таких ключе вых

ты сем надцатого века в ид ели ос но вную задачу госуда рств

о бластях, как, н апример, оборона страны. Такой орган дол ­

в стимулиро вании торговли . Только посл е п оя вле н ия в ко н

жен обладать возможностью принуждення в отнош ен и и

це восем над цато го века Богатства наций Адама Смит

всех других организа ционн ых форм в пределах усганов­

стало обще п риз нан н ым , что рынок является наилучши

ленной терр итории.

и нструме нтом для обес печения росга и повыше ния бла

Гocyдapcrвaбы вают самых разных форм и размеров, оп ­

госостоя н ия. В соответсгвии с этим взглядом , за государ

ределяемых сочетан ием различных факторов, включая куль­

ством сохранял ись определенные базовые функции , сч и

туру, природ ны е услов ия , в озможности для вед ения торгов­

т а в ш и х ся н е о бх одимы ми дл я пр оц в ет а ни я р ын к а

л и и р а здел е ни е властей. Древн е а фи н с кое государство,

предоста вле ние таки х об щественн ых благ, как обо ро н

н апри мер, основывалось на рабовладении и эксплуата ци и

обеспечение безоп асно сти гр ажда н и их имущества , об

кол оний. К востоку от Афин сложн ы е государственные

разова ние и обеспечен ие испол не н ия контрактов.

структуры с древне йш их времен осн овы вались на государ­

Н о даже впосл едсгв и и вмешательство госуда рства иг

ственном владен ии землей или, в И ндии Великих Моголов и

р ал о жи зн енн о в ажную, каталити ческую р ол ь в п ро цесс

императорском Китае, н а высокоразвитых системах адми­

развития и росга ры нков в Европе, Я пон и и , Северной Аме

нистративной власти и сбора налогов. Сочетани е госуда р­

рике. В США, где участие пра вител ьства в э кон ом и ческо

ственной собственности на землю и ком плексных бюрок­

деятельности исторически было более ограничен ным , ч е

ратичес ки х структур долго сдер жи в ал и п оя вление в этих

в Е вропе или в Япон ии , п рав ительство сыграло важну

регионах современ ной рыночной э коном и ки.

Тем не менее, несмотря на различия в происхождении, го­

роль в строител ьсгве п ер во й телеграфной л ин ии, что под

сте гнуло развитие телекоммуникационн ой отрасл и , а та

сударства во всем мире с течением времени приобрели ряд

же в проведе нии исследова ний и просветител ьских про

общих видовых характеристикСовременные государства име­

грамм в обла сти сел ьского хозя йства, что сти мул ировал

ют единую тер риторию и населе ни е, в пределах которых он и

п овыш ение продуктивн ости (см. врезку

играют централизующую и координирующую роль. Суверен­

В

XIX веке

1.2).

рол ь государства в п ерераспределен ии до

ная власть обычно включает в себя отделенные друг от друга

ходов была е ще достаточно о гра ниченной . Перераспре

судебную, законодательную и исполнительнуюфункции (см.

дел ен ие в Европе происходило, в осн овном, путем благо

врезку 1.1). С восемнадцатого века, пугем захвата и колониза­

творительности и других доб ровольных акций . Систем

ции , н а ционал ьн ы е государства разделили большую часть

нал огообл ожения обыч но огран и ч ивалась таможен н ым

мира на принадлежащие только им территории. По мере рас­

п ошлин ами , а кц иза м и, н ал о гами на моно пол ии и некото

пада империй и удовлетворения требований различных мень­

рые товары . П одоходные налоги, которые был и в веде н

шинств о создании своей государственности, количество не­

во Франции и Великобрита нии к концу

зависимых государств резко возросло. Число членов Органи ­

лялись осно в н ы м источник ом доходо в госуда рства. Пер

зации объединенных наций возросло с 50 независимых стран

вые слабы е призраки то го, что ха ракте рно для со време н

в

ных государ ств вс еоб щего благосостоя ния , отмечены

1945 году до 185 в 1996 году (см. рисунок 1.1).

Гер м ан и и в конце

XIX века,

XVIII

ве ка , не я

когда канцлер Отто фон Бис

Схромное начало

м арк создал первую обще национальную систему социаль

В разные столетия и на разных континентах различались

ного стр ах о в ания .

форм ы госуда рств, н о общим и б ыли с по р ы о должно й роли государсгвен ной и ч астно й сфер. Будь то в Государе

Расширение роли государства в пром ышленно

Никкол о М аки авелли , Артахашастре Каутилии , труда х

развитых странах:

Ко нфуция или в Книге назидательных примеров Ибн Халь­

В течение большей части нашего столетия роль госуда р

дун а , ди скуссии ведутся вокруг взаимных прав и обя за ­

ства остав ал а с ь , есл и и сх одить и з сов р е ме н н ых станда р

тел ьств госуда рств и граждан . Практически во всех этих

то в, незначител ьн о й , Пер ел ом б ыл озна менован рядо

традициях в качестве госуда рсгвенно й задач и ра ссматри ­

др а мати чес ких со б ыти й , пр ои зошедши х после п ер в о

вал о с ь п р едо ста вл е н и е ос но в н ы х о б щ ест ве н н ых бл а г

м ировой войны. Первым из н их была револ юция

(хотя зна чение, которое п ридавалось ча стным и государ­

в Росси и, которая привел а к почти п ол н о й отмене част

1917 год

ственн ым целям, сущесгвенно вар ьировалос ь) . Испол ьзо­

ной собсгвенности и к передаче государству полного кон

ва ни е госуда рстве н н ых ресур со в для предосга вления важ-

троля н ад э ко ном и ческой деятел ьностью посредство


цент рализован ного пл а н ир о в а ния. Вторым событ ие м

б ыла Великая деп ресс ия 30 -х годов, которая п р ивела к

П арадигм а п осле вое н н ого п ериода сосредоточена на трех основныхасп ектах, п о каждомуиз котор ых существо­

такому исто щен ию э кономи ч еского п отенци ал а в неком­

вало ш ирокое, если не единодушное согласие. Этот кон­

мунистических госуда рствах , что о н и был и вынуждены

сенсус, основанный на трех постулатах, в значительной

н а ч а ть экс пе р име нти ровать с р а зл ич ны ми ва р и антами

мере оставался не поколебленным вплоть до первого не­

контр циклической политики, напра вленной на восстанов­

фтяного шо ка в

лен ие экономической активности. Третьим событием стал

ставлять п особия тем граждан ам, которые утра чи вают ис­

быстр ы й расп ад им перий , не когда созда н ных европе йс­

точн ики дохода ил и переживают иные лишения. Второе:

кими государствами, начавшийся после Второй м ировой

желательно, чтобы экономика была смешан ной, частно ­

1973 году.

П ервое: необходимость предо­

войн ы . эти гео политические изменен ия, а также требова ­

государств енн о й , что часто оз на чает наци о н али з аци ю

ния со ц иаль ного страхова н ия в стр а н ах с промышле н но

ряда стратеги ческих отраслей. Третье: необходимость ско­

развито й экономикой, вылились в пятьдесят лет пол ити ­

ордин ированной макроэкономической полити ки в связ и

ческих дебатов, сосредоточе нных вокруг вопроса о необ­

с тем, что рынок сам по себе н е с пособен при водить к ста­

ходимости более активной социальной и экономической

бильным макроэкономическим результатам, совместимым

рол и п р авительств.

с целям и отдел ьных граждан . Со временем цели макроэко-

Врезка

1.1.

Государство и правительство : некоторые концептуальные положения

Под государством, в самом широком смысле слова , под­

двух критериях: более узкое понятие структуры прави­

разумевается н абор институтов, располагающих сред­

тельственных орга н ов и отн ошение, существующее меж­

ств ами за кон но го принуждения , которые исп ользуют­

ду правительством и управляемыми .

ся на определенной территории и в отношении ее

Первая классификация основывается на отношени­

н аселения , обоз н ач а ем ого термином "об щество". На

ях между исполнительной и законодательной властью.

своей территории государство монополизирует нор­

В рамках парламентской системы продолжение дея­

мотворческую деятельность посредством формируемо­

тельности исп олнительны х органов з а в и с ит от сохра ­

го им правительства.

нения ими поддержки со стороны законодательной вла­

Нередко терм и н правительство в различных кон­

сти. Представители исполнительной власти также часто

текстах используется по -разному. Он может обозначать

являются представителями законодательной власти .

процесс управления , применения власти. Он также мо­

Премьер-министр может бьпъ наиболее могуществен­

жет обозначать существование такого процесса, усл о вий

ным представителем исполнительной власти , но важные

"з а ко н ной вл асти". " П ра в ител ьство м" часто называют

решения внутри исполнительной власти обычно прини ­

лиц, з а н и м а ю щ их в государстве руководящие должно с­

маются коллективно группой министров. В услов иях

ти. Наконец, этот термин может относиться к способу,

президентакой системы место исполнительной власти

методу или системе правления в обществе, структуре и

не зависит от законодательной власти. Представители

организации правительственных о рга н о в и их отноше­

исполнительной власти обычно не входят одновремен­

ний с управляемыми . Принимая во внимание эти раз­

но в законодательные органы, а полномочия принимать

личия, мы будем использовать термины правительство

окончательные решения в рамках исполнительной вла­

и государство в их обиходном зна чен и и и иногда как

сти принадлежат одному лицу

взаимозаменяемые

-

именно так они используются в

устной и письменной речи во всем мире.

-

президенту.

Вторая классификация основывается на разделении полномочий между различными правительственными

Обычно с ч ита ется, что правительство состоит из

уровнями. Вунитарном государстве все законодательные

трех отдельных ветвей власти, для каждой из которых

полномочия сосредоточены в руках верховн ого з а кон о ­

определена своя роль. Первой из них является законо­

дательного органа, чья юрисдикция охватывает всю стра­

дательная власть, чья функция за кл ючается в выработ­

ну. Местные законодательные орган ы могут существовать,

ке з а ко н од ател ьств а . Вторая

это исполнительная

но только с молчаливого согласия национального зако­

власть (иногда также именуемая "правительство") , от­

нодательного органа. В федеральном государстве мест­

-

вечающая за реализацию за конов. Третья ветвь

судеб­

ным органам законодательной власти гарантирован, по

ная власть, отве ч а ю щая з а интерпретацию и примене­

меньшей мере, некоторый уровень автономии в процес­

ние за ко н одател ьств а .

се принятия решений. Конфедерация объединяет группу

-

Существует множество классификаций правительств, однако классификации эти обычно основываются на

суверенных государств для достижения конкретных це­

лей, но каждое государство сохраняет свой суверенитет.


номичсскойполитикибыли определеныв я вном виде: пол­

лич ить расходы н а пенсионное обеспечение и здравоохр

ная занягостъ, стабильность цен и равновесие платежно­

нен ие. Однако национальные предпочте ния также играл

го баланса. Таким образом, государствастали ВЫПОЛНЯ1Ъ новые фун­ кции и расширили уже существующие. К середине ве ка спектр задач, решаемых государственнымиинститутами,

включал не только более широкое предоставление и нфра­

СТРУКТУРЫ и коммунальных услуг, но и намного более раз­

Врезка

1.2.

Деятельность правительства США

по поддержке рыночного развития: некоторые примеры

вернутуюподдержкуобразованияи здравоохранения. За три

Соеди нен ные Штаты Америки

с половинойдесятилетия,с

1960 по 1995 год, масштаб госу­

шая п огово рку: "Лучшее правительство то, которое

дарства в пром ышле нно ра з в иты х стра нах увеличился вдвое

правит меньше всего" и уверовавшая в н ес. Тогда ка к

по срав нению со сво им первон а ч ал ьн ы м размером (см. ри ­

во многих ре ги о н ах ми ра роль правитсльства склады­

СУНОК

валас ь постепен но, в Соедине нных Штатах Америки

1.2), в зна чительной степен и эта экс па нсия была обус­

-

это страна, создав­

произо шл а своего рода р евол ю ция. Создатели Кон ­

ловлена ростом чи сла тра нсфертов и субсидий.

Действител ьно, к началу 90- х годов н аш его века не было б ы нссп ра ведливым утверждать, что н з нач ительной части

ституции пря м о задали вопрос: какова должна быть рол ь пра вител ьства?

п ром ы шле нно развитых стра н п равительства тратили боль­

И даже в США, где в основе о п ределен ия роли го ­

ше врем е н и на персмещение де нег в нутр и нацио н альн ой

суда рства в обществе л ежат п р ин ципы

экономикин форме трансфертов и субсидий, ч ем на предо­

ил и нев ме шател ьства госуда рства в экономику и н е­

ставление традиционных общественных благ. Расходы н а

дове ри я к пра в и тел ь ст ву, п р а в и тел ь ств е н н ы е меры

оборону, законностъ и п равопорядок сократились пример­

ч асто сказывались край не важными для обеспечения

но до

роста и развития рынков. Н а п ри мер:

10% общих

п равительственных ассигнова ний, тогда

как более половины налоговых поступлен ий передавал ись индивидуальным получателям (см. рисунок

1.3). Такое

laissez-faire

Рождение глобальной телекоммуникационной от­

сме­

расли связано с поддержкой правительством США

щение акцентов было частично продиктовано демографи ­

прокладки первой телеграфной линии между Ва­

ческими изменениями : старение населения заставило уве -

шингто ном и Балтимором в начале 40-х годов де­ вятн адц ато го века .

• Рисунок

1.1 .

отнесено на счет поддерживаемой федеральным

государств

Чи сло стран

Колоссальное повышение эффективности сельс­ кого хозяйства в ХIХ и ХХ веках может быть

Один мир, намного больше

- членов

правительством п рограммы исследований и про­

ОО Н

светительской деятельности , инициирован ной

200 185 180

Законом Морилла от

1863

года.

Севера-за пад н ые О рдонансы

1785

и

1787

годов

обязал и п равительство оказывать поддержку систе­

160

ме образования и использовать для этих целей вы­

140

федеральное пра вительство способствовало созда­

руч ку от продажи определен ных земель. В

1863 году

нию системы государственных униве рситетов.

120

В 1863 году, во время Гражданской войны, Конгресс пр изнал необходи м ы м формирование националь­

100

ной финансовой системы и принял Закон о нацио­ нальных банках, создав, таким образом , первый

80

общенациональный орган банковского надзора .

60

Позднее правительством была создана Федеральная резервная система (Центральный банк США) , а так­

40

же ряд государственных финансовых посредников.

20

Национальная СС1Ъ шоссейных дорог и федераль­ ная подде ржка создания железных дорог

О

1945

1949

1959

1969

197 9

1989

1996

Примечание : Данные приведены по состоянию на конец года .

Источник : Дан н ые ООН .

-

п риме­

р ы жизненной важности участия государства в создании транспортной инфраструктуры, что спо­ собствовало развитию р ы н ков в США


эволюция

роли

ГОС::УйДРС::ТВД

определенную роль. Так, несмотря на примерно равные

государсгва, произошедшее за последние пятьдесят лет.

стартовыепоказателив

Большинстворазвивающихсястран Азии, Африки и Ближ­

1960 году, к 1995 году государствен­

ный аппарат в Швеции стал почти вдвое больше, чем в США,

него Востока вынесли из периода колониальной зависи ­

как по доле расходов в общих доходах, так и по доле населе­

мости крепкую веру в государственноеруководство эко­

номическимразвитием. Государсгводолжно мобилизовать

ния , за нятой в государственном секторе.

ресурсы и население и направлять их в целях обеспече­ .и в развивающихся странах

ния быстрогороста и искоренениясоциальнойнесправед­

Правительства развивающихся стран таюке начинают дей­

ливости. Центральным моментом данной стратегии, сле­

ствовать в новых обласгях. Масштабы их деятельности рез­

довавшей примеру Советского Со ю з а, был контроль

ко выросли во второй половине хх века (см. рисунок

государства над экономикой. (Во врезке

1.2).

Изначально этот рост был вызван процессом построения на­

каким образом одна из стран

-

Индия

описывается,

1.3

следовала этой

-

циональных государств после распада колониальной сис­

стратегии.) Многие страны Латинской Америки, Ближне­

темы. Оживления и спады на международных товарных рын­

го Восгока и Африки таюке приняли эту послевоенную

ках 1yr таюке оказали определенное влияние. Экономики

модель индусгриализации, руко води мой государсгвом и

таких богатых п риродными ресурсами стран, как Мексика,

направленной на зам ещение импорта.

Нигерия и Венесуэла, стремились использовать неожидан­

эта вера укреплялась благодаря популярной концепции

ное увеличениедоходов в результате роста цен на нефгь в

активного государства, распросграненной во всем мире.

70-х годах и цен других товаров для расширения государ­

Великая депрессня рассматривалась как крах капитализма

сгвенного сектора, иногдадействуянеосмотрительно. Стра­

и рынков , в то время как примеры вмешательства государ­

ны-импортеры нефти могли позволить себе увеличивать

ства

расходы зна ч ительн о в меньшей сгепени, поскольку импе­

и государство всеобщего благосостояния

ративом для них являлся фискальныйаскетизм.

носили оди н успех за други м. Новое интервенционистское

-

план Маршалла, кейнсианское управление спросом

-

казалось, при­

Возможно более значительным, чем действие перечис­

кредо хорошо сочеталось со стратегией развития того вре­

ленных сил, оказалось изменение представленийо роли

мени , воспринятой многими развивающимися странами

Рисунок

1 .2.

Во всем мире правительствазаметно увеличилисьпо сравнению с

1960

годом

Затраты центральных правительетв (процентов от ВВ П )

40 1960-64 1970 -74 1980-84 1990 -94

35 30 25

20 15 10 5 о СтраныОЭСР

Все

Африка (без

Восточ ная Азия

развивающиеся

стран Магриба)

и Океания

страны

Южная Азия

Латинская Америка

Бл ижний

и страны

Восток и

Карибского бассейна

Северная Африка

Примечание: Данные п риведены в текущих ценах соответствующих стран. Данн ые по Бл ижнему Востоку и северной Африке за

1960-64 годы отсутствуют . IMF, данные за различные

Источник:

годы (а) и ( Ь); данные Всемирного Банка .


Рисунок 1.3. Произошлоувеличение объема трансфертов и процентныхвыплат Структура государственныхрасходов (в процентахот общей суммы) Страны

дфрика (без

Восточ ная Азия

Южная

ОЗСР

стран Магриба)

и О кеа н и я

Азия

Лати нская Америка

Бл ижн и й Восток и

бассейна

Севернаядфрика

и страны Карибского

100 80

60

Потребление Инвестиции

40

Выплата процентов,

20

трансферты и

субсидии

о Примечание : приведенные за указанные годы данные усреднены .

Источник :

IMF, данные

за различные годы (а) .

после получения независимости, и подчеркивавшей распро­

местно с очевидностью проявилась несостоятельность пра

странениость " изъянов" рыночных механизмов и централь­

вительсгв, в том числе несостоятельностъ государственны

ную роль, которое государство играло в их исправлении .

компаний . Правительсгва присгупили к осуществлению ме

централизованное планирование, корректирующее вмеша­

направленных на сокращение степени государственног

тельсгво в распределение ресурсов, и широкое участие го­

вмешательсгва в экономику. Гocyдapcrвa свернули свое уча

cyдapcrвa в развитии зарождающихся отраслей промышлен­

стие в производсгве, ценообразовании и торговле. Благо

ности были неотъемлемыми компонентами этой сгратегии .

приятсгвующие рынку сгратегии прочно утвердились в зна

Еще одним компонентом этой комбинации стал экономи­

чительной части развивающихся сгран . Маятник качнулся

ческий национализм, продвигаемый с помощью системы го­

обратную сторону

сударственных предприятий и поощрения национального

дов, в которой роль гocyдapcrвa была доминирующей , к ми

частного сектора. К началу 60-х годов нашего века государ­

нималистскому гocyдapcrвy 80-х.

-

от модели развития 60-х и 70-х г

ства вторгались буквально во все аспекты хозяйсгвенной

Как часто бывает в преддверии таких радикальных пе

деятельности, устанавливая и отслеживая цены , ужесточая

ремен, страны порой перегибали палку. Усилия по дости

регулирование трудовых отношений, валютных операций

жению сбалансированности государственных расходов

и финансовых рынков.

заимсгвований были некоординированы , и нужное уреза

К началу 70-х годов издержки такой стратегии раз ви­

лось столь же часто, сколь и ненужное. Для выполнени

тия стали очевидными. Нефтяные кризисы были заверша­

своих обязательсгв по выплате процентов, увязшие в дол

ющим аккордом государсгвенной экспансии . для экспор­

гах страны сокращали до критической отметки жизненн

теров нефти они оказались золотым дном, полученные

важные программы в областях образования , здравоохра

доходы многие из них направили на дальнейшее расши­

нения и инфраструктуры так же часто, если не чаще, че

рение государственных программ . Пока этот источник не

низкоприоритетные программы, раздутые расходы госу

иссякал, слабость государственных институтов видна не

дарственных учреждений и финансирование убыточны

была, В свою очередь, сграны-импортеры нефти оказа­

предприятий . Сокращения происходили , в основном , п

л и сь втянуты в круговорот огромных нефтедолларовых

статье капиталовложений , а в Африке

з а и м ство ва н и й в целях поддержания роста государства .

онных и эксплуатационных издержек, что еще больш

Издержки такой сгратегии развития неожиданно прояви­

снижало эффективность инвестиций . Результатом этог

-

в сфере операци

л и сь, когда разразился долговой кризис 80-х годов и рух­

стал упадок жизненно важных функций государства, угро

нули цены на нефть.

жающий общесгвенномублагосостоянию и разрушающи

Распад Советского Союза, к тому времени давно не слу­

основы рыночного развития , что наиболее очевидно н

жившего привлекательным примером, прозвучал похорон ­

примере сгран Африки, бывшего Советского Союза и даж

ным набатом по этому периоду развития . Внезапно и повсе-

отдельных государств Латинской Америки .


эволюция

Врезка

1.3.

Эволюция роли государства в Индии за последние пятьдесят лет

Когда в

1947

роли

ГОС::УйДРС::ТВД

году Индия стала независимым государ­

ностью, особенно программ по трудоустройству в сель­

ством , современная промышленность существовала

ской меС111ОСТИ, но только незначительная доля расту­

лишь в зародыше, а доход на душу населения стагниро ­

щих субсидий действительно доходила до бедных. Кон­ куренция между политическими партиями приводила к

вал в течение полувека.

Годы правпения Неру,

1947-64 гг. Первый премьер­

увеличению субсидий при каждых очередных выборах

министр Индии, Джавахарлал Неру; полагал, что индус­

Возникший в результате значительный фискальный де­

триализация является ключом к искоренению нищеты,

фицит (в размере

а сильное государствос плановой экономикойнеобхо­

вал росту дефицита текущих статей платежного балан­

димо для быстрого осуществлениястраной индустриа­

са. Валютные резервы Индии были практически исто­

8.4% от

ВВП в

1985 году)

способство­

лизации, наращивания государственныхсбережений и

щены к середине

инвестиций, а таюке сокращения роли внешнейторгов­

правительство, возглавлявшееся Нарасимхом Рао.

ли и достижения самообеспечения.Б отличие от мно­ гих стран Босточной Азии, использовавшихгосудар­

1991 года, когда к власти пришло новое

Фаза реформ, с

1991 гада па настоящее время. Уве­

личение процентных выплат по внешнему долгу Индии

ственное вмешательстводля создания сильного частно­

означало , что ни центральное правительство, ни прави­

го сектора, Индия пошла по пути государственного

тельсгва штатов не могут продолжать финансировать и

контроля в основных отраслях Полагая, что потенциал

субсидии, и обременительные государственные инвес­

сельского хозяйства и экспорта ограничен, индийское

тиционные про граммы. Субсидии победили, и прави­

правительствоэксплуатировалосельское хозяйство,

тельство начало добиваться частных и иностранных

искажаяусловия торговли не в его пользу и делая акцент

инвестиций . Таким образом, надвигающееся банкрот­

на замещении импорта. Правительство полагало, что

ство стало стимулом процесса реформ и изменения

техническоеобразованиежизненно важно для индуст­

роли государства, превратив его из основного инвесто­

риализации.

ра в силу, способствующую развитию предприниматель­

"Caribi hatao," 1966-77 гг. При премьер-министре Индире Ганди произошлидва существенныхизменения

ства. Ожидалось, что эти изменения позволят высвобо­

дить финансовые ресурсы правительства для увеличе­

роли государства. Бо-первых, иренебрежениесельским

ния расходов на социальные нужды, но на практике

хозяйством сменилось активной деятельностью госу­

фискальные ограничения не позволили добиться суще­

дарства по субсндированиюприобретенияновых семян

ственного увеличения таких ассигнований.

и удобрений, сельскохозяйственногокредитования и

Правительство Рао отменило лицензирование в

электрификациив сельской местности. Началась "зеле­

большинстве отраслей и в импортной деятельности, де­

ная революция", и к середине 70-х годов Индия полно­

вальвировало рупию, решительно сократило импортные

стью обеспечивала свои потребности в зерне. Бторое

тарифы и либерализовало финансовый сектор и иност­

изменениезаключалосьв ужесточениигосударственно­

ранные инвестиции в тех областях, которые ранее на­

го контроля над всеми аспектами экономическойдея­

ходились в орбите государства. При шедшее к власти в

тельности. Под лозунгом garibi

hatao

("искоренить

1996

году новое коалиционное правительство в целом

1997

нищету") была проведена национализациябанков, тор­

продолжило осуществление этих реформ . Бюджет

говля все более ограничивапась, был введен контроль

года делает з н а ч и тел ьн ы е позитивные шагн в этом на­

цен на широкийспектр продуктов,сокращалосьисполь­

правлении .

зование иностранныхинвестиций. Государстводостиг­

Таким образом, прежнее национальное согласие в от­

ло полного контроля над экономикой. Тем не менее,

ношении социализма сменилось в последние годы новым

темпы роста валового внутреннегопродукта (БВП) в те­

консенсусом в отношении либерализации. Но еще пред­

чение этого периода не увеличились, оставаясь на уров­

стоит решить задачи огромной сложности. Большинство

3.5% в год.

партий едины насчет необходимости осуществления ре­

Экспансия расходов и растущий фшждлы/ый дефи­

форм, однако ни одна из них не горит желанием сокра­

1977-91 гг. Б период с 1977 по 1991 год, были по­

щать излишнюю рабочую силу; закрывать нежизнеспособ­

степенно ослаблены большинство ограничений в обла­

ные предприятия или урезать субсидии . До сих пор

не

иит,

сти импорта и промышленного лицензирования, что

реформы реализовывались достаточно успешно, но они

стимулировало индустриальный рост. Правительство

должны быть расширены и ускорены, если Индия хочет

расширяло осуществление программ по борьбе с бед-

догнать восточно-азиатских "тигров".


Как следсгвиечрезмер ного усердия в разве нча нии пра ­

Переосмысление роли и функций государства:

вительства, вниманиес отвлеченных дискуссий о государ­

структурный подход

стве и рын ке переключилось на более фундаментальную

Основную сложность при определении новой роли государств

проблему к ризиса эффективности государств а. В ряде

представляет то, что почва под ногам и правительста все врем

стран кризис п ри вел к полному рас п аду гocyдapcrвa. В дру­

меняется. Если рассмотреть, как под воздействием глобальны

гих странах эрозия дееспособности государства при вела

экономических и социальных сил менялись преобладающи

к тому, что различныенеправительсгвенные и общесгвен­

п редставле ния о государстве, становится ясно, что оно продол

ные организации (в более широком смысле -

жает играть заметную роль в предоставлении общественны

гражда нс­

кое общество) попытались за нять е го место. В с воей

благ, способствующих экономическому и социальному разви

приверженнасти рынку и отрица н ии ч резмерн ой актив­

тию, А изъяны рыночной системы но-прежнему представня

ности государства мно гие задавал ись во п росом, могут Л И

ют серьезное экономическое обоснование государственног

рынок и гражданское общесгво полностью вытес нить го­

вмешательства (см. врезку

сударство. Но полувековой опыт осм ысления и переосмыс­

трансформируют саму природу изъянов рьп ючной системы, н

1.4). Нотехнологические изменени

ления роли государства в экономи ческом и со ц иальном

пример, в области инфраструктуры технология создала новы

развитии свидетельсгвует, что в этой области сущесгвует

возможности для конкуренции В сфере телекоммуникаций

м ножесгво нюансов. Модель развития , п р и которо й госу­

производства электроэнергии. И во многих примерах наибо

дарство доминировало , п ровалилась. н о то же самое п ро ­

лее успешного развития в недавнем и более отцаленном про

изойдет и с развитием без участия государства. Разв итие

[мом государство действовало в сотрудничестве с рынком, ПО

без эффективного государства н евозможн о.

могая ему исправить изъяны, но н е замещая его.

Врезка

1.4.

Экономическое обоснование государственного вмешательства и некоторые определения

-

Изъяны рыночной системы и забота о соблюдении соци­

стране; ло кал ь н ы е общественные бла га ,

ал ьн ой сп ра ведл и вости предоставляют экон ом ич еское

хорошие дороги в сельской местности ,

к примеру,

обоснование необходимости государственного вмеша­

пол ьзу на более ограниченной территории . Частные

тел ьсгва. Однако нет никаких гарантий, что та кое вмеша­

блага одновременно являются делимыми и отторгаемы­

тельсгво принесет пользу общесгву. Неудачи правитель­

ми, блага в общей собственности являются неотъемле­

ства могут быть не менее распространенными , чем изъяны

мыми, но делимыми (например, ирригация грунтовыми

ры ночной системы. Задача состоит в том, чтобы полити­

водами), и клубные блага носят неделимый, но отторга ­

-

прин осят

ческий процесс и институциональные сгруктуры созда ­

емый характер (например, внутригородские магистра­

вали пра вильную м оти вацию для того, чтобы государ­

л и и платные автотрассы) ,

стве н ное вмешательство действительно приводило к

Внешние воздействия (зкстерналии) возникают, ког­ да действия одного лица или фирмы наносят ущерб или

повышению общесгвенного благосостояния.

Под изъянам рыночной системы понимается набор

приносят пользу остальным без получения или выпла­

условий, при которых рыночная эконом и ка не справля­

ты этим лицом ИЛИ фирмой какой -либо компенсации.

ется с эффекти вн ы м распределением ресурсов. Суще­

Загрязнение окружающей среды является примерам не­

crвyeт мн ожество причин изъянов рыночной системы

гативной экстерналии, поскольку навязывает обществу

и различные степени их глубины. Выводы, с точки зре­

нево змещаемые издержки ; получение д о п ол н ител ь н ых

ния роли государства и формы государственного вме­

преимуществ обществом в целом за сч ет грамотности

шательства, в каждом случае могут быть самыми разны­

населения является примером позитивной зкстерналии начального образования. Правительства м огут бороть­

ми.

Общественные блага

-

это блага неотторжимые

ся с н егативными и поддерживать позитивные э ксте р ­

(их п отребление одн и м пользователем не приводит к

налии с помощью механизмов регулирования , нал ого­

уменьшен ию за п аса, котор ый может использоваться

обложения или субсидирования , либо путем прям ого

други м и) и неотъемлемые (препятствовать потребле ­

выделения ассигнований .

нию продукта пользователем нельзя). Подобные харак­

Естественная монополия возникает в тех случаях,

тер исти ки делают нецелесообразным взимание платы

когда удельная себестоимость предосгавления товаров

за потребление общественн ых благ, а у частных пред­

или услуг дополнительн ому пользователю при большом

принимателей отсутствуют стимулы к их предоставле­

объеме производства снижается, сокра щая или усграняя

нию. Общенационал ьные общественны е блага,

к при­

сферу конкуренции. Но, действуя бесконтрольн о, моно­

приносят пользу всей

пол исты могут ограничивать прои зводство для увелич е -

меру, оборо н оспособ н ость,

-

-


Э80ЛЮЦИЯ

Проблема социальной справедливости также вызывает се­ рьезную озабоченность государства. Новые свидетельсгва, в

РОЛИ

ГОС!::lQДРСТ8Д

Исключительные прерогативы государства

-

его права

взимать налоги, запрещать, наказывать и требовать участия.

особенности из Восточной Азии, показывают, чтоэкономичес­

Способность взимать налоги позволяет государству финан ­

кий рост не ведет, как считалось ранее, к отказу от принципа

сировать предоставление общественных благ. Его право зап ­

социальной справедливости, Соответствующим образом раз­

рещать и наказывать позволяет обеспечивать личную безо­

работанная ПОЛИ111ка в области начального образования и

пасиость и соблюдение прав собственности. А способность

здравоохранения способна привести к сокращению беднос­

требовать участия позволяет ему минимизировать количе­

ти и неравенства, одновременно способствуя экономическо­

ство "безбилетников": желающих пользоваться обществен­

му росту Однако пренебрежение этими социальными осно­

ным и благам и можно п ринудить разделять затраты на их

вами развития может оказаться фатальным. Но сам факт нали­

предоставление. Одни и те же права в состоянии способство­

чия изъянов рыночной системы вкупе с другими проблемами

вать разрешению проблемы коллективных действий и мо­

неравенства и социальной незащищенности не означает, что

гут, в п роти в н ом случае, умень шить со циальную полезность

-

-

решать эти про­

рын ков страхования для общества и препятствовать осуще­

блемы. Наличие у государства орудий принуждения, действу­

ствлен ию дополняющих ч астных и нвести ций. Мы ограни­

ющих в п редел ах его территории, нетолькопает исключител ь­

чи м ся тол ь ко эти м и д вумя при м ер ам и .

только государство может

или должно

ную силу по решен ию этих проблем, но и придает исключи­

Однако одновременно государство сталкивается с исклю­

тельные слабости Принимая решения о том, необходима ли

ч ител ьными задачами, как при разъяснении целей своей дея­

реакция на тат или иной процесс, и если да, то какая, прави­

тельности, так и при обеспечении следован ия им со стороны

тельства должны тщательно отслеживать ситуацию,

государственных служащих Во - п ервых, даже несмотря на

ния цен и прибыли. Правительства решали эту пробле­

являются примером отрицательной селекции: лица , у

му путем регулирования деятельности частных монопо­

кагорых с большей вероятностью может возникнуть по­

лий или самостоятельного предоставления этих товаров

требность в использовании медицинскнх услуг, с боль­

и услуг. Технологическнй прогресс создал новые конку­

шей вероятностью постараются приобрести страховку

рентные возможности в отраслях, ранее считавшихся

и с большей вероятностью будут отвергнуть! страховы­

естественными монополиями, например, в сферах теле­

ми компаниями . Ситуация моральной опасности воз­

коммуникаций и производства электроэнергии.

никает, когда у владельца страховкн имеется стимул про­

Неполные рынки и нессвершенная или асимметрич­

ная информация

воцировать страховой случай (или допустить его

это распространенные проблемы,

возникновение) . Например, когда большая часть расхо­

способные привести к неэффективным результатам.

дов оплачивается третьей стороной, страховой компа­

-

Рынкн являются неполными во всех случаях, когда они

нией, потребители стремятся получать медицинские

не в состоянии предоставить какой-либо товар или ус­

услуги, а те , кто их оказывает,

лугу, даже если их себестоимость меньше цены , которую

быточных объемах. Правительства пытались бороться

-

предоставлять их в из­

готовы заплатить потребители . Несовершенство инфор­

с этими проблемами, обеспечивая широкое распреде­

мации со стороны потребителей может привести к сис­

ление рисков страхования и сдерживая рост издержек

тематическому занижению ценности некагорых услуг,

Это делалось либо посредством регулирования деятель­

таких, как начальное образование или профилактика в

ноcrи частных страховых компаний, финансирования

области здравоохранения. Информационная асиммет­

или регламентации деятельности системы социально­

рия возникает, когда поставщикам известно больше, чем

го страхования, либо за счет предоставления медицин­

потребителям, или наобораг. Она может привести к воз­

скнх услуг непосредственно государством .

никновению избыточного спроса или спроса, вызван­

Необходимость обеспечения социальной справедли­

ного действиями поставщиков, например, в сфере ме­

вocmи может потребовать государственного вмешатель­

дицинского обслуживания. Проблемы отрицательной

ства даже при отсутствии изъянов рыночной системы.

селекции и моральной опасности могут привести к де­

На конкурентных рынках распределение доходов может

зор ганиза ции рынка страхования. Отрицательная се­

происходить социально неприемлемыми способами. У

лекция возникает, если покупатели услуг навязывают их

лиц, располагающих незначительными активами, может

производителю издержкн выше среднего уровия, или

оказаться недостаточно ресурсов для достижения при­

если продавец в состоянии исключать таких невыгод ­

емлемого УРОВИЯ существования. Защита уязвимых сло­

ных покупателей . Компании медицинского страхования

ев населения может требовать правительственных мер.


32

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

то, что выборыи другие политическиемеханизмы играютсвя­

ности использования ресурсов общества. В н ей отста и ваю

зующую роль междугражданамии госуда рством, наказыграж­

ся способы обеспечения государствами фундаментальн

дан могут оставаться нечеткими, и влиятельныегруппировки

принципов развития, особен но в тех случ аях, когда поте

3). В главе

с особыми интересами постоянно пытаются обратить дея­

ци ал государства недостаточн о вы сок (см . гл аву

тель ность госуда рства в свою пользу. Во-вторых, монито­

рассматриваются более сложные функции государства, т

ринг эффективности многих видов деятельности rocyдapcтвa,

кие , как регулирование и и ндустри альная п олитика , а так

таких, как начальное образование, защита окружающей сре­

показано, почему нахождение правил ьной п ропорции ме

ды и медицинская профилакгика, затруднен. Все это ослож­

ду ролью и потенциал ом госуд арств а жи зненн о важно д

няет введение в действие стандартов и других механизмов,

повышения его эффекти вности. Таблица

п озволяющих обеспеч ить п одотчетность. Существова н и е

рументарий для осм ы сл е ния этих проблем . В ней проводи

обеих проблем может привести к тому, что представителиго­

ся классификация всег о спектра функций прави тельства ,

1.1

да ет нам ин с

сударственной бюрократииполучатизлишнююсвободудей­

от тех видов деятельности, которы е вообще н е осуществл

стви й . В этом случае государственныечиновники на всех

лись бы без вмешательства государства, до тех, в котор

уровнях власти могутскорее преследоватьсобственные цели,

го сударство играет определяющую р оль по координаци

нежели цели общества. Ярким примером произвола при ис­

рынков или пе рераспределению акти вов :

пользовании государственной власти в целях личного обо­ гащения, а не для социальногоблага, служит Гаити во време­

на режима Дювалье.

Страны, где государство имеет низкие потенциальные во

можности , сначала должны сосредоточиться на осущест

Во многих странах возниклидобровольныеобъединения,

лении базовых функций: предоставлении таких классиче

п ытающиеся решать проблемы предоставления коллектив­

ких общественных благ, как защита прав собственност

ных благ и услуг, с чем не справились ни рынок, ни прави­

макроэкономическая стабильность, контроль над инфе

тельство. При этом подобные орган изации демонстрируют

ционными заболеваниями, чистота воды, безопасные д

как сильные, так и слабые свои стороны. Повышая осведом­

роги, а также защита обездолен ных. во многих странах г

лениость общества, озвучи вая заботь! граждан и предостав­

сударство не справляется даже с этим. При про веден

ляя уcлyrn, ониприносятзначительнуюпользу.Местиыеорга ­

реформ в недавнем прошлом основное внимание удел

низации взаимопомощи в качествепоставщиков обществен­

лось их экономическим основам. Но соци альн ые и ИНСТ

н ых благ и услуг на местиом уровне в ряде случаев оказыва­

туциональные (в том числе юриди ческие) основы не м

ются предпочтительнее, поскольку им близки и понятны

нее важн ы для предотвращения соци альн ого н едовольст

местиые проблемы. Однако он и чаще действуют в интересах определенн ых религиозных или этнических групп, а не об­

и обеспечения стабильного развития.

П омимо упомянутых базовых услуг, есть также так

щества в целом, степень их п одотчетностиневелика, а ресур­

функции средней степени сл ожн ости , как упра вле н

сы ч асто огран и чен ы . Поэтомуперед государством стоит за­

экстерн ал ия м и (например, за гряз н ен ием о кружа ю ще

да ча использования сильныхсторонрынковИ добровольных

среды) , регулирование деятельн ости моноп олий и пр

объединений, одновременно принимаяво вниманиеи укреп­

доставлен ие социального страхования (выплата пе

ляя свои институциональныевозможности.

сий, пособ и й по безработице). Здесь перед правител

Все и зложенные выше соображения приводят н ас к

ством также не стоит вопрос, вып олнять эти функци

двухступенчатой стратегии увеличения государственного

или нет, решения могут приниматься тол ь ко в отнош

п отенциала п о поддержаниюэкономическогои социаль­

нии оптимального способа вмешательства; при обесп

н ого благосостояния. Первая задач а государствазаключа­

чении этих общественных бл аг государство м ожет де

ется в приведении функций государства в соответствие с

ство в ат ь в сотрудниче стве с рынками и гражданск

его п отенциалом, чтобы выработать институциональные

о б ществом для того, чтобы быть увере н н ы м , что э блага действительн о предоставлены .

прав ил а и н ормы, которые п озволят государству предос­

тавлять обществен н ые блага и услуги эффективно. Вторая зада ч а

-

укрепить п отенциал за счет н орм , партнерских

Государства с высоким потенциалом в состоя н и и ос

ществлять более активные и комплекс ные мероприят

отношен ий, а также конкурентного воздействия, как внуг­

и решать проблемы отсутствия рынков посредством к

р е н н его, та к и исходящего и звн е.

о рд и н а ци и. Опыт стр а н В осточн ой Азии п одстегн

Приведение функ:ций государства в соответствие с его

рынков через проведение а ктивн ой и ндустриальной

потенциалам: что делают государства, и как они эта

финансовой политики .

интерес к р оли государ ства в соде йств и и ра звити

делают Во второй части настоящего Отчета рассматриваются раз­

Приведение роли государства в соответств и е с его п

л ичн ые стратегии приведения функций государства в соот­

тенциалом должно учитывать не только то , что госуда

ветствие с его потенциалом в целях повышения эффектив-

ство делает, но и то, как это дел ается. Переосмыслен


Таблица

1.1 .

Функции государства Там, где рыночная система

в области обеспечения

не работает

справедливости

Минимальные

функции

Функции средней степени сложности

Функции активного

вмешательства

хозяйств. Например, помощь программы по схеме " еда

роли государства таюке подразумевает анали з уже суще ­ ствующих или новых альтернативных инструментов, ко­

за работу' или предоставление субсидий на хлеб, направ­

торые могут повысить его эффективность. Например:

лены на обеспечение некоторого минимального уровня

поддержки для беднейших слоев общества.

в большинстве современных экономик регулирующая роль государства сегодня является более широкой и слож­

Повышение потенциала государства

ной , чем когда -либо ранее, охватывая такие обласги, как

Повышение потенциала государства

за щита окружающей среды и финансовый сектор, а так­

важный компонент сгратегии реформ, является предметом

-

второй жизненно

же такие более традиционные сферы, как деятельность

рассмотрения в третьей части, Ее идея заключается в том , что

монополий. При разработке системы регулирования не­

добиться подобного прогресса можно только при измене­

обходимо, чтобы потенциальные возможности органов

нии мотивации, лежащей в основе функционирования го­

государственного регулирования соответствовали слож­

сударства и государственных институтов. Повышение по­

ности рынков, при этом большее знач ен ие должно при­

генпиала является непростой зада чей . Скромные успехи и

даваться личной ответственносги .

многочисленность неудячных усилий по предоставлению

Хотя государство продолжает играть главную роль в

технической помощи на протяжении десятилетий еще раз

обеспечении предоставления элементарных благ

об­

подчеркивают тот факт, что изменение мотивации опреде­

нео­

ляет поведение не в меньшей степени, чем обучение и ре­

чевидно, что государство должно быть единственным

сурсы. Ключевым аспектом здесь является определение пра­

разования, здравоохранения , инфраструктуры,

-

-

поставщиком этих услуг или вообще заниматься их пре­

вил и норм, создающих для государственных органов и

доставлением , Выбор государства в отношении предо­

чиновников сгимулы действовать в коллективных интере­

ставления , финансирования и регулирования этих

сах , одновременно ограничивая возможность произволь ­

услуг должен опираться на сильные стороны рынков ,

ных действий. Этого можно добиться с помощью:

гражданского общества и государственных органов.

В обласги зашиты уязвимых категорий населения стра­

Правил и ограничений . Наличие таких механизмов

ны должны проводить более четкое различие между стра­

обеспечения законности , как независимая судебная

хованием и помощью. Например, страхование от цикли ­

власть, служит крайне важной основой стабильного

ческой безработицы направлено на сглаживание неиз­

развития. Наряду с надлежащим разделением властей и

бежно возникающих в условиях рыночной экономики

работой органов надзора, они также помогают ограни­

изменений в уровнях доходов и потребления домашних

чивать волюнтаристское поведение .


Воздей сгвие конкуренции . Конкурентное возде йсгвие

заци и

может появляться вн утри бюрократической системы

кие уро вни вл асти

госуда рства благодаря найму государственных служа­

ям . Наконец, в восьмой гла ве содержится н апоминание

щи х, исходя из их личных качеств. Конкуренция также

том , что коллективные действия все больше п одразумева

м ожет воз н ика ть со стороны отечесгв енны х предпри­

ют необходим ость смотреть поверх рам ок наци ональны

ятий частного сектора при предоставлении им подря­

границ. В этой главе рассматриваются ра зличные пути

дов на ока зание услуг и при до пуще н и и непосредсгвен­

которые могут и должны использоваться в сотрудничеств

н ой конкуренции частных фирм с государственными

национальных правительств д руг С друго м для удовлетво

передачи полномочий и ресурсов н а более низ

-

может с пособствовать эти м усили

а ге нтсгва м и. Или же да вле н ие конкуренции может ощу­

рения потребностей , которые, хоть и проявляются внутр

щаться со сто ро н ы междун ародных рынков через тор­

стра н ы , м огут быть эффекти вн о о б ес п е че н ы тол ько н

го вл ю и вл и я н ие миров ого рынка дол гов ы х обя за­

международн ом уровне.

тел ьсгв на фискальные решения.

-

Пра во голоса и партнерство. В современном общесгве су­ щесгвует мн ожество разн ообразных средств достижен ия

Стратегические варианты: инициирование и поддержка реформ

советь! предпринима ­

Двухступенчатую стратегию повышения э ф фе кти в ност

телей, группы взаимодействия , потребительские органи ­

государства проще сформулировать, чем реализовать. Слож

е го про зрачн ости и открытости

-

вот лишь несколько примеров. Соглашения го­

ность з адач и реформаторов заключается не тол ько в разра

суда рствен ных инстИ1УГОВ с различными об щесгвенны ­

ботке правильной программы реформ, но и в борьбе с глу

м и группами могут способсгвовать повышению эффек­

боко укорени вшейся оппозицией груп п, за интересова н н ы

ти в ности госуда рства, предоставляя гражданам больше

в сохранении сложи вшейся ситуа ци и. Приведени е функци

воз можностей влиять на формирование государствен­

государства в соответсгвие с е го п отенци альными возм ож

ной политики. А сотрудн и чесгво пра вительсгвенных ор­

ностями подразумевает устра н ен ие не которы х функций

за ци и

-

ганов различн ого уровня и международных организа ци й

включая и те , что прин о сят в ы году вл иятел ь н ы м гр уп п а м

может содейство вать предоставлению локал ьн ых и гло­

Сторон н и ки более дееспособного государства скоро об н а

бальных об ществе нн ых бл аг.

ружат, что очень многие з а и нте ре со ва н ы в п оддержании ег

слабости . Тем не менее, у политиков существуют стимулы Все три м еханизма являются сквоз н ой темой в третьей

ча сти , кото рая начинается (см. главу

5) с

рассм отрения ос­

проведению реформ, если в результате их реализации зн а

чимые категории эл е кто рата получат выигрыш . Иногда воз

н овных комп онентов построения более эффективно го об ­

можности для осуществления реформ поя вля ются под дей

щесгвен ного сектора. Осн овное внимани е уделя ется прин­

ст в и е м кри зиса или внешней у г роз ы , и э ффе кт ив но

цип а м и форма м конкуренции , необходимым для укрепле­

п олитиче ское руководств о необходи м о дл я р а зраб отк

ния трех фундаментальны х ос но в: разработки п олитики ,

стратегии достижен ия кон сен суса и обеспече ния компен

предоставле н ия услуг и ор га н иза ци и государственной служ­

сации для проигравших

бы , являющейся источником жизн енной сил ы государствен­

В четвертой части рассматри ваются сложности иници

н ого сектора. Н о история учит нас, что восстановление до­

ирования и поддержки осуществл е н ия го сударственн о

верия общества к правительсгву и , соответстве н н о, увеличе­

реформы (см . главу

ние его потенциала, подразумевает наложение ограничений

то, что ограничения , на которые наталкивается реформа

9).

Главным а р гуме нто м главы служи

н а вол ю нта ристские де й ств ия. Эти вопросы рассматривают­

носят в з н а ч ител ь н о й степени поли тиче ский и инсти

ся в шестой гл аве, где а н ал изи руются механизмы сдержек и

туцион альный х а р а кте р. П оэтому фундаментальная ин

проти вовесов, заложен н ы е в конституцио н но й структуре

ституциональная реформа , вероятн о, будет носить дол го

государств а , а та кже о п ти маль н ые пути п о о гра н и чен и ю кор­

с р оч н ы й характер, н о есл и воз можности дл я реформ

руп ции и волюнта р и стс кого п оведения .

Третий уро ве н ь мер оприятий , поддерживающий два

п оявились или были созданы , то и ми необходи мо восполь

зоваться. Н аконец, в десятой гла ве изложены перспекти в

стремлен ие сделать правительство бол ее откры­

преобразований и зада ч и , которые должн ы быть решен

ты м и бы стро р еагирующим . Недоступн ое и надменн ое

при осуществлении реформ в каждом из раз ви вающихс

госуд ар ство со с к р ы т ы м и нам ерениями вероятнее скатит ­

регионов. Основная идея за кл юч ается в том , что процес

других,

-

ся вни з по спирали прои звола власти и снижения эффек­

реформирования сложен и должен ставиться в з а в и

тивн о сти . В седьм ой главе рассматриваются преимуще­

симость от конкретных обстоятельств, н о чрезвычайны

ства, котор ые да ет приближение правительства к людям и

обстоятельства распада го судар ств и пр о бл емы , эти м

предоста влени е и м более з н а ч и мой роли при разработке

о бстоятел ьства м и п орожденные, служат ярким н ап оми

и осуществлен и и п олитики . В ней также п оказано, каким

нанием о том , какая степ ен ь ри с ка с вяз а на с пр осч етам

образом аккуратно реали зованная стратегия де це нтрал и -

госуд а рств .


АКЦЕНТ

НА

ЗQ:JQ:JЕКТИВНОСТЬ

ГОСУДАРСТВА

Люди не в состоянии обеспечить свое ~~ee; талька государственные институты вершат судьбы наций. Наполеон

П

1, Из речи

перед депутатами,

7 июня 1815 года

ЯТЬДЕСЯТ ЛЕТ НАЗАД ЗАКОНЧИЛАСЬ втоия м иювхя во инх, Боль­

с тех пор большее внимание стало уделяться другим

шая часгь Европ ы, Советский СОЮЗ и Я пон ия встава­

факторам , таким , как, например, человеческий капитал , в

ли из руин. Многие разви ваю щиеся страны начал и осво­

которых стали и скать решен ие головоломки. Действитель­

бождаться от коло н иаль ного гн ета , и будущее ка з ал о сь

но, и н в е с т и ц ии в ч ел о в е ч е с ки й ка п итал п р иводят к

многообещающим . Н а с еще не преследовал и трудности

появлению н овых знан ий и идей , ускоряют их восприятие,

э кон ом ического раз в ития. Казалось, что улучшение жиз­

распространение и п рименение. Но с начала 80-х годов

ни населения вп олне реально и дело всего л и ш ь за тем , что ­

главное внимание при объяснении различий в тем п ах на­

бы правильно использовать разумные идеи, технологичес­

копления и чел овеческог о , а не т олько физического

кий оп ыт и ресурсы. В некоторых случаях это удалось. Од­

капитала стало уделяться той роли , кото рую играет про ­

нако в других случаях дости гнуты й прогресс был гораздо

водимая политика . Это, в свою оч е ред ь, сместил о акценты

менее впечатляющим. Несмотря на усил ия, прилагаемые

н а проблему качества государственных институтов стра­

в течение полувека , сохраняются огром ные контрасты в

ны . Появились новые , более сложные вопросы . Какая

качестве жизни людей в раз н ых частях ми ра. Действитель­

институциональная организация наилуч шим образом спо­

но, по некоторым показателям разры в между богатыми и

собствует пр оцвета н и ю ры н ко в ? Какова рол ь госуда рства

бедными увеличился.

при в ы пол н е н и и не посредственно агентских функций

Объяснение таких разительных контрастов в жизне н­

(главным об ра зом п ри пред оставлении услуг) и при

ных стандартах различных стран с течением времени из­

с о в ер ш е н ст в ов а н и и институци ональной структуры , в

м енялось. На протяжении веков нали чие природных ре­

рамках которой функционируют рынки? Как мероп риятия

с ур с о в

-

з е мл и и поле зных иск опаемых

-

с ч и тало с ь

и институты взаимодействуют в процессе развития ?

необходимой предпосылкой развития. Колонизация боль­

Ответы на эти вопросы оп ределя ю щи для нашего по­

шей части Африки, Азии, Америки осуществлялась для по­

ниман ия глубинных причин различий в результатах раз­

лучения д оступ а к эти м ресурсам , и з-за них страны вое ­

вития , а также того , по чему реакция на э ко но м и ч ес ки е ре ­

вали . Однако постепенно образ мышления менялся , и

формы от страны к стране столь различна. Они , например,

ключевым фактором развития стал считаться физи чески й

пом огают объясн ить, почему после перехода к рыночной

капитал

маши ны и оборудование. Терм ины "индустри ­

э ко ном ике оживление инвести ц ий и экономической ак­

альный" и "р азвитый" стали синонимами. Н о к се редине

тивности в Польше проявилось сил ьнее, чем в России . Они

века эконом исты -е-теорети ки поняли, что даже такой под­

также помогают объяснить, почему многие страны Афри ­

ход излишне упрощен. В машинах и оборудовани и вопло ­

ки и Латинской Америки пока еще не добил ись такого за­

-

щается технология

-

знания и идеи . Но никто не мог най­

мети ого улучшения качества жи зни , которое им сулили

ти простого ответа на вопрос , п очему в одних частях мира

де сять лет наз ад при вступлении на ПУТЬ э ко н о м и ч е с ких

технологии развиваются лучше и быстрее, чем в других.

реформ.


Государство в з н ач ительной степени ответствен н о за то,

тать! такж е твердо свидетельсгвуют в п ользу того , ч

будуг л и в стра н е создан ы институциональные механиз­ мы, с пособсгвующие процветанию рынков. Государство

достаточ н ая или недостаточная деес пособ ность гос

-

дарственных инсти тутов соо тветст в е н но о к аз ы в а

о п ределя ю щее влияние на э ко ном и чески й рост и и

н е тол ь ко га р а нт н орм и пра вил ; кро м е того, п осредством

своей эко ном и ч еско й деятел ьности оно еще и формирует

вестиции .

среду для б из неса и остальной части эконом и ки. Хорошо

В -третьих, было иссл едован о возде йств ие институц о нал ьн ых возможностей не только на дело вую среду,

о но это делает или пло хо, н о госуда рство з ад а ет то н .

В это й гла ве дается эм п и р ич ес кое обосно ва н ие тому,

и н а общее развитие стра н ы . С п омощь ю результат

отчего в нашем ос м ы сл е н и и проце сса ра звития акценты

о п роса , пос вященного возм ожн остям государственн

смещаются к проблемам качества государственных инсти ­

институт ов , мы п о кажем , ч то су щест ву ю щ ие меж

тутов стра н ы и и х дееспособности, а ин ституциональные

странами расхождения в этой обла сти пом огают с до

во прос ы о к аз ы ва ются в центре наши х размышлений о

таточ ной определенн остью ответи ть на вопрос отч

р а звитии . Это обоснова н и е подтверждается новыми ре ­

г о ре нтабельность проектов р а зви тия о к аз ы в а ет

зульта та м и

столь разл ичной.

110

трем н а п р а вл е н и я м :

Государство, институты, экономические

Во -первых , анали зируемые в настоящем Отчете п а­

результаты

нельные данные по девяноста четырем промышл е н но

р а звитым и ра звивающимся странам з а тридцать лет по­

Что делает государство? С одн ой стороны, о но уста на вл

казал и, что п олитика и институци ональные возможно­

вает формальные правила

сти играют важную роль в обеспе че н и и э кон ом и ч еско ­

рые являются неотъемлемой ч астью институциональн

го р о ста и ул уч ш е н и и други х пока зятелей ка чества

среды (см . рисунок

жиз н и, н апример, детско й смертности .

с бытующими в общесгве неписаными принципами, пре

-

2.1). эти

за ко н ы и инструкции , кот

формальные пра вила, наря

Во - вторых, проанализированы результаты специаль­

ставляют собой институгы , опосредую щие поведение л

но проведенн ого для н астоящего Отчета о п роса

дей. Н о госуда рство является не просто сторон н и м а рби

3600

м естных фирм в шестидесяти девяти странах (вкл юч ая

ром , уста н а вл и ва ющи м и обес п еч и ва ю щи м выполнен

м естн ые филиалы международны х фирм) . эти резуль-

эти х правил ; о но та кже явля ется од н и м и з уч астн и ко в

Рисунок

2.1.

Государство, институты и экономическиерезультаты

--- - -----------------,,

--- - --

,,

,

,

Неформальные I I

-

-

пра вила и норм ы

i

Культура

I

I

и история

: I

~

Фор м аль ны е пр ави л а

Институциональная

:

структура

<:::::-----'

Государство

I I

{

За ко н одател ь ная власть

Исполнительная власть Судебная власть

Jl VПоведение

государстве нных агентов

о О

Ко нтракты

Э коно м ичес ки е результаты


АКЦЕНТ

НА

ЭФФЕКТИВНОСТЬ

ГОСУйАРСТВА

часто и ведущим участникомэкономическойигры. Ежеднев­

ты или создания сельскохозяйственных маркетинговых

но государ ств ен ные о рганы и н вестируют р е сурсы , выделя­

уп равлен ий, облагающих налогом продукцию ферме­

ют кредиты, приобретаюттовары и услуги, ведутпереговоры по контрактам; все это оказывает глубокое воздействие на

р о в , но мало что даю щих им взамен .

Даже есл и установле н ные пр а вил а сами по себе непло­

тра нзакционные изде р жки, а также на экономи ческую

хи , о ни могут п р и м е н я ть ся госуд а рстве нными органа­

деятельность и э кономи ческие результаты, особен но в

м и и их служащими п а губны м образом . О ни с пособны ,

р а з в и ва ющихся странах. При надлежащем исполнени и

напр и м ер , навязат ь п р ед п р и ни м а теля м очень высокие

формальныхправилдействия государстваспособныускорить

т ранзак цио н ные изде ржк и при создан ии новых или

развитие. П р и неудачном их исполнении эти действи я

реор ган и зац и и старых ком паний за счет взяточн иче­

п риведут к стагнации ил и , в худшем случае, к п ол н о й экономическойи социальнойдези: ггеграции. Поэтому рол ь государства исключительна :

оно

не

только должно

ства и ли воло к иты .

Н о потен циально сам ым серьезным источни ком н а но­ симого госуд арство м вреда является нео п ределенносгь.

устанавливать в рамках общественно- политического

Если государство ч асто меняет или не разъясняет нор ­

процесса формальные правила, которымобязаныподчинять­

мы , в соответствии с кото р ыми осуществляет свою дея­

ся все элементы системы, но, такжебудучитакимэлементом,

тельность , дело вые круги и гражда не не могут быть

и само обязано подчиняться этим правилам.

сегодня уверены, будет ли завтра их деятельносгь при ­

Пр ивести п римеры улучшения качества жизни людей

быльной или убыточной , зако нной или незаконной ,

силами государства не составляет труда. Государствен ные

То гда , чтобы застраховаться от такого н еопределен но­

мероприятия в сфе рах здравоохранения и гигиен ы нео­

го будущего, и м приходится использоватьдорогостоя­

днократно смогли обеспечить п рогресс в этих областях,

щие страте гии , н а при м е р , уходя в теневую экономику

н а чин ая с сооружения систем водоснабжен ия и санитарии

ил и вывозя капитал ы за границу. Все это з атрудняет эко­

в Древнем Риме до победы над оспой в нашем веке. Госу­

номическое развитие .

да рства давно и грают жизненно важную рол ь и в стиму­

лировании долгосрочного развития посредсгвом обеспе­ чения и н фраструктуры, безоп асности и макроэкономи­

ческой стабильности. Сеть И нтернет

-

Экономический рост и государство Огромное воздейсгвие, которое оказывает государство на

это л и шь са м ый

про цесс разв ития , хорошо иллюстри руется при сравнении

последн и й при м ер з амечательных научн ы х и техн и ческих

эконом ических резул ьтатов разви ва ющихся стран Афри­

достижений, которые стали возможн ыми бла года ря з на­

ки и Восточ ной Аз ии . В

чительной госуда рстве нной поддержке на ранних стади­

ния в большинстве стран Восточной Азии был лишь н е­

ях (см. врезку

1960

году доход на душу н асел е­

многим выше, чем в странах Африки. Правител ьства этих

2.1).

Извлекая уроки и з м ноговековой истори и , мы видим ,

регионов был и сходны по масштабам, но не по сгруктуре:

что государство может улуч шить результаты р а з в ития п о ­

африка нские п равител ьства уже тогда тратили больше на потребление, в основ ном

раз ному:

-

на содержание государствен­

ных служа щих. Однако к середине 90- х годов доходы жи­

П уте м обеспечен ия макро - и микроэкономи ческо й

телей Восточ ной Азии почти в пять раз превышали дохо­

с реды, форми рующей правильные стимулы для эффек­

ды жителей а фриканских стран. А раздутое государствен­

тивной экономической деятельности .

ное потреблен ие в странах Африки по отношению к ВВП

Путем обеспечения ин ституци онал ьной и нфраструкту­

было в п олтора раза выше, чем в Восточной Азии. Такое

ры

-

п рав собствен ности, мира, законности и пр а во­

расхождение обусловлено сложными причинами, но мно­

порядка, а также норм, которые поощряют эффектив­

гие пол а гают, что главные резул ьтаты функционирования

ное долгос рочное и нвестирова н ие.

государств в Восточной Азии

Путем обеспечения элементарных основ обр азования,

ничен ия в отношении собственного роста , про водимая

здр а воохра н е н и я, и нф раструктуры , необходи мых для

им и п ра вил ьная пол ити ка и эффективносгь предосга вле­

э кономи ческой деятелыюеги, и путем защиты окружа ­

н ия ими услуг

ющей среды.

между средним и уровнями жиз н и граждан в этих двух ре­

-

-

усгановленные ими огра­

ре ша ющи м образом оп редел или разрыв

гион ах земного шара (см . р исунок Тем не ме нее, история также учит, что государство мо­ жет н ан ести огром ный вред:

2.2).

При рассм отрении того, как влияют размеры пра вител ь­ ства на эконом ический рост, полезно проводить различия

м ежду госуда рственным потреблением и госуда рственны­

Ошибоч ные пра в ила в состоян ии активно дестимули ­

ми и нвестициям и (см . врезку

ровать создание богатства. На п ример, государство спо­

потребление очень высоко, оно обычно становится тормо­

собно подавлять частную и ни ц иа ти ву п о ср едств о м

ценовых искажений

-

за счет за вы шения курса валю -

2.2). Там ,

где государственное

зом роста, ч и сты м н алогом, взимаемым с об щества, давая лишь немногое взамен. Н аоборот, определенные расходы на

3


государственн ые инвесгиции, в частности, на инфрасгрук­

ведущую роль в форми ро вании более ш и ро кой и нстит

туру, как пра вило, оказывают позитивно е воздействи е н а

цион ал ьной среды п оведен ия : структуры стимулов, на к

экономический рост; частично это происходит за счет по­

торые реагируют эко номические агенты. Функцио нальн

вышения отдачи частных инвестиций, Картину осложняет

возможности часгного сектора коренны м образом за в

еще и тот факт, что отдельные виды государственного по­

сят от надежносги и эффективносги таких и нституто в, к

требления

гл авенство закона и защита и муществен ных прав. Н и од

-

к при меру, за работная плата учителей или за­

купки медикаментов

-

изм еня ют жизнь людей к луч шему и

из упомянутых благ

-

и издержек

-

качества государст

даже повышают эффективность ин вестици й . Поэтому со ­

скорее всего ни когда не будет отражено в н а цион ал ьн

кращение п отребл ения п о всем н апра вления м для того, что­

с чет ах.

бы точ но так же без разбора поддерживать все ин весгиции, не решает проблемы .

В настоящем разделе мы п ытаемся продемо нстр и р

в ать да н но е р а зл и чи е между тем , что госуда рство делает,

Но даже самые сложны е показ атели размера государ­

те м , нас колько хо ро шо оно это делает, р а с кр ы в ая и соде

ства позволяют на м увидеть и оце нить только ч а сть кар­

жание политики, и инсгитуциональные возможносги.

тины . Как отмечал ось в ыше , госуда рства также игра ют

ри сунке

Врезка

2.1.

5 в Обзоре по казано воздействие обоих фактор

Создание сети Интернет: новейший пример плодотворного сотрудничества частного и

государственного секторов

Предшественник того, что сегодня именуется сетью Ин­

ральных каналов,

тернет, возник в США в

1969 году под названием ARPANEТ.

верситетам, чтобы стимулировать создание ими регио­

эта система состояла всего из четырех связанных между

нальных сетей, которые влились бы в систему NSFNEТ

собой компьютеров. Однако к середине

Но было также объявлено, что со временем сети долж­

1996

года дос­

туп в Интернет, связывающий почти

темных компьютеров, можно было

13 миллионов сис­ получить в 174 стра­

нах всех континентов. К

2000 году число этих компьюте­ ров вполне может составить 100 миллионов. ARPANET уходит своими корнями в экономику обо ­

NSF выделял

гранты различным уни­

ны будут перейти на самообеспечение. Участие частного сектора постоянно расширял ось

NSF п оощрял

подключение к сети Интернет частных

компаний, предоставляющих услуги эл ектро н ной п о ­

чты . Частные компании также начали создавать свои

ронны х исследований 60-х годов . Первоначальный за­

собствен ные магисгральные каналы, и число фирм, пре­

м ы с ел з а кл ю чал ся в соединении

правительстве н ных

доставлявших доступ вИнтернет, множилось. Этим тен ­

компьютеров, расположенных далеко друг от д руга , что ­

денциям был придан новый импульс благодаря созда­

бы избежать дублирования дорогосто ящих в то время

н и ю и быстрому росту мультимедийной части Интернет

компьютерных ресурс ов . В оборо н ы США предложило

1968 году М ин истерство 140 частным компаниям

-

Всемирной Сети

(Wor1d Wide Web).

Разработанная в

Ш вейцарии в лабораториях еще одного государствен ­

представить свои соображения по разработке и созда­

ного агентства

нию первых четырех интерфейсных процессоров. Пос­

исследований, Сеть опирается на способносги работни ­

-

Европейской организации ядерных

ле завершения этих разработок бьши за ключены госу­

ков университетов и часгных фирм, что привело к еще

да р ств е н н ы е контракты с ведущими униве рситетами,

одному качественному скачку пользовательского инте ­

что вп оследствии привело к формированию важного

реса: от

набора " п рото колов" , позволяющих объеди нять раз­

в июне

личные компьютерные сети. Именно эти - протоколы­ сделали позже Интернет возможным .

В

130 сайтов в июле 1993 года до более чем 230000 1996 года. 1995 году на смену NSFNET пришл а система, рабо­

тающая полностью на коммерческой основе . Крупные

В данном случае государственная финансовая под­

телефо нные компании теперь предостав ляют св оим

де ржка дополнял ась сотрудничеством с академи чески­

клиентам не только магисгральный кабель , но и доступ

м и, деловыми и правительственными сгруктурами под

в Инте рнет. На рынок также выходят компании кабель­

руководством Национального научного фонда С ША

но го и прямого спутникового вещания . Государствен­

(NSF). Первоначально это сотрудничество было направ­

ный сектор все еще принимает участие в про ведении

лено на соединение между собой университетских фа­

отдел ьных продвинутых исследований , однако центр

культетов вычислительной техники, но вскоре его сфе­

его внимания сместился к таким вопросам, как обеспе­

ра расширилась.

че ние равного доступа (например , за счет ценообразо ­

NSFNET

пришла на смену

ARPANET

в

1990 году. Помимо финансирования, необходимого для

вания), свобода самовыражения , предохранение от мо­

создания инфрасгруктуры высокоскоростных магист-

шенни честв и защита частной жизни .


АКЦЕНТ

НА

ЗQ:lQ:lЕКТИ8НОСТЬ

ГОСЫОАРСТ8А

на рост доходов в течен ие трех последних десятилетий,

притом сдела но это на большой выборке промышленно

Рисунок

раз витых и раз ви ва ющи хся стра н . В стр а нах с н и зким п о­

позволяет объяснить различия в уровне

те нц иалом госуд а рств а и н евы соким каче ст в ом пр ов оди­

доходов в странах Восточной Азии и Африки

м о й п ол ити ки до ход н а душу н а с еления увел и ч и вал ся

только, прим ерн о, на

0,4

проце нта в год. И нао борот, в

ст ра нах с силь н ым го с уд ар ст в о м и р а ц и о н аль н о й п ол и тико й доход н а душу населе ни я увел и ч ивалс я в с р ед н е м на

3

2.2.

Качество правительства

ВВП на душу населения

(в тысячах долларов в ценах

1985

года ,

с учетом ППС)

4 r-- - -- - - - - - - -----,

Факторы, влияющие на

пр о ц е н т а в год . За т ридцать лет эти

дополнительный

расхождения темпов роста доходов п ород ил и глубокие ра зли чия в качестве жизни людей. Пр и искаже н и ях в

п р о водимой

пол итике

и

слабых

возможност ях

рост в

ВосточнойАзии

3

Политика

госуда рстве нных и нститутов в стра не со с ред н им доходом

н а душу населения в размере $600 в

1965 году (с учетом ППС)

че рез тр идц ать лет этот п о кав атель до стигнет всего л и ш ь,

примерно, $678 в ценах

1965 года. с другой сторо н ы, в стране

Размер и

2

со зна чительным и ин ституци он альны ми возможностя м и

и рационально й пол итикой доход на душу населения увели­

чивается за тот же период более чем вдвое, до уровня ценах

1456 в

1965 года. А многие восточноазиатские страны доби ­

l.------т------j

потенциал

J

государства

]

остато к

Необьясненный

] Исходны й разрыв

л и с ь еще лучш их результатов.

Африка (без стран Магриба)

Хорошая политика сама по себе можетулучшить результа­ ты. Но ее выгода м ногократно ум ножается там, где институ­ цио наль ные возможности также оказ ываются вы ше, там, где

пол ити ка и пр о гра ммы р еализуются э ффектив н ее , где

о

1964

1992

Примечание: Результаты получены путем применения

гражда н е и ин весторы более уверены в будущих дей ствиях

регрессионного анализа с использованием инструментальных

п равительст ва . Так и м об разом, г ра мот на я п олитика ,

переменных за период с

например, та, которой с недавнего времени следуют многие

страны в Лати нской Америке и Африке, позволяет повысить темпы роста доходов на душу населен ия примерно на

1,4

процента в год. Такая страна, отгалкиваясь от среднего уровня

доходов в раз м е ре

по

1993

год, с учетом различий

переменных . Переменная " пол ити ка" включает в себя воздействие открытости на внешнюю торговлю и инвестиции ,

отсутствие ценовых искажений , сравнительно не60льшая величина премий по обменным курсам на черном рынке , и

высокий уровень образования и инвестиций. См. Техническое

1965 году, через тридцать лет увел ичила бы его п римерно до $900. Но доход вырос бы еще

приложение.

бол ь ше п ри нал и чии хо ро шей полити ки и с иль ных

данных

и нститутов.

специально подготовленная для этого Отчета .

$600

Отсюда

в

1964

в стартовом уровне доходов, образования и других

урок:

ре фо р мато рам

н ель з я

Источник: Расчеты специалистов Всемирного Банка на основе

Commander, Davoodi, and L.ee,

публикация ,

кон центр и ровать внимани е тол ько н а улуч ше ни и пол ити ки ; они та кже должн ы и с кать пути к укрепле н ию и нституцио­

наль ной

среды ,

в

к отор о й

эта

п ол ит и ка

долж н а

реали зовываться .

ка чества жизн и. Н а п ри мер, в Шри -Ла нке уровень детской смертности составляет только

18 промилле, в то время как в

Несмотря на то, что рост доходов очень важен, это всего

некоторых странах с более высоким уровнем доходов на

лишь один и з критериев благо состояни я . Наш анализ

душу н а селе н ия уровень детской смертности з н ач ител ьно

широкого спектра факторов, улучшающих или ухудшаю­

выше: нап ример,

щих положен ие людей , показывает, что результаты дея ­

Огромные различия объясняются , на ряду с уровнем соци­

тельности разл ич ных стран должны также оце ниваться и

аль ных р а с х од о в , также и качеством

по другим параметр ам благосостояния, н апри м ер, детской

меди ци нского обслуживания.

смертности. Высо кое качество государственных институ­ тов п озволяет понизить уро вен ь детско й смертности с до­

стижен ием луч ших резул ьтатов п ри задан ном объеме со ­

67 промилле в

Египте и

68 -

в Марокко.

пр ед о с т а вл ени я

Понимание институциональныхвозможностей: точка зрения частного инвестора

циальных расходов. Таким образом , п отен ци ал госуда р ­

Как уже п од ч е р ки вал ось в настоящей главе, отличитель­

ства имеет большое значе ни е для жизне нных стандартов

ной че ртой дееспособногогосударства, помимо его воз­

в целом , а не только для траектории роста доходов. Это

можностей обеспечивать коллективные мероприятия,

объясняет, почему в странах с одинаковым уровнем дохо­

является способностьустанавливатьправила, которые ле ­

дов наблюдаются о шеломляющие различия в показателях

жат в основе р ы н ко в и позволяют им функционировать.


40

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

Врезка 2 .2 . Оценка государства

-

1997

его размера, политики и институциональных возможностей

Общепринятой мерой масштаба государства являет­

только как агрегат государственных и частных инвести­

ся доля государственных расходов в совокупных расхо­

ций. Чтобы облегчить сравнение данных по разным

дах экономики или совокупном объеме производсгва. Но

странам за различные периоды времени, эти коэффи­

такие данные в целом не являются исчерпывающими, а

циенты приведены к международному масштабу (через

информация о государственных предприятиях во мно­

паритет покупательной способности

гих развивающихся странах является фрагментарной.

неизбежна не совсем безобидная трансформация, в осо­

Данная мера обычно также игнорирует важные внебюд­

бенности для стран с низким уровнем доходов, где боль­

жетные статьи. Тосударственные расходы можно разде­

шая часть государственного потребления расходуется

лить на потребление и инвестиции. ГocyдapcrвeHHoe по­

на содержание аппарата. Использование международ­

требление, по большей части представленное заработной

ных цен заметно увеличивает долю государственного

платой государственных служащих,

потребления этих стран.

-

узкий, но более

-

ППС) . Но тут

точный индикатор той выгоды, которую потребители

для получения более развернутой картины участия

получают от государственных расходов. Такие трансфер­

государства в экономической деятельности необходим

ты, как пенсии или выплаты по нетрудоспособности, мо­

показатель, который, помимо фискальных вмеша­

гут включаться в государственные расходы, но трансфер­

тельств, отражал бы и основные формы политического

ты представляют собой всего лишь перераспределение

и институционального государственного вмешатель ­

ресурсов. Еще более усложняет вопрос то, что номиналь­

ства, Мы обобщили динамику правительственной поли­

ные и реальные коэффициенты расходов значительно

тики в виде индекса, объединяющего три ключевых ин­

варьируются во времени. Альтернативный показатель,

дикатора: открытостъ экономики (доля внешней торгов­

позволяющий избежать упомянугых проблем

-

это чис­

ли в ВВП), эавышенностъ курса валюты (обменный курс

ленность государственных служащих, но у него тоже есть

черного рынка) и ножницы между внутренними и ми­

ряд недостатков. Например, он игнорирует изменения

ровыми ценами. Мы также пытаемся оценить качество

производительности труда в государственном секторе.

ОСН08НОЙ составляющей гocyдapcrвa

-

его бюрократи­

Результаты, представленные в настоящей главе Отче­

ческой системы. эта оценка производится на основании

та, основываются на данных о реальном государствен­

данных опроса иностранных инвесторов (в следующем

ном потреблении, поскольку основной интерес вызы­

разделе мы оценим ответы внугренних инвесторов),

вает вопрос о том, как разделение продукта на обще­

внимание которых было сосредоточено на масштабах

ственные и частные блага сказывается на результатах

волокиты при осуществлении любых операций, норма­

деятельности . Также используется информация о пря­

тивной среде и степени независимости от политичес­

мых инвестициях, но обычно такие данные доступны

кого давления.

Хотя форм альны е пра ва собст вен ности и контрактные

о щуще н ий , скол ь ко от реальны х фа кто в. На прим ер , н

п р а в а могут до пол няться ча стны ми согл а ше н ия м и, п осле ­

первый взгляд м ожет показатъся , что ч а стота сме ны пр

дн ие м о гут п одд ерживать ра звити е рынко в только до о п ­

вительства в стра не м ожет б ыть хо ро ш и м инди катор о

ределенн ого п редел а . Пра вительства, ко неч но, не просто

сте п е н и н еопр еделенн о сти рын очн ы х н ор м и , следо в

долж ны предо ста влять н ор м ал ьн ы е пр авила и гры ; о н и та к­

тсл ьн о, сл а бого до вер ия к власти. Тем н е м ен ее, деловы

же обяза н ы обес печить и х посл едовательное применение, создавая у и гроко в

-

дело в ых кругов, работников, профес­

СИО I г ал ьных ассо циа ци й

-

круги Таил анда в цел ом оце н и вают среду своего фун кц

о н и рова н ия как относ ител ьно ста бильн ую , н есм отря н

уве ре н ность в том , что эти пра­

мн огочи сл ет гные перев ороты и пр ави тельств ен т г ую ч ех а

вила н е будуг и зм енены в одно часье. Гocyдapcrвa, меня ю­

ду. К тому же деловая с реда м ожет б ыть чрезвыча йн о и

щи е п р ав ил а часто и н епредс ка зуем о , объ я вл я ю щ и е о

менчивой и непредсказуем ой , даже есл и пр авительство

п рсобразования х , н о не осуществля ю щие и х, или прим е­

м еняется . П еруанекие предприниматели в 80 -е годы о

няю щ ие сво и п р а вил а пр ои звольно, н е вы зывают к себе

м ечали наличи е серьезн ых проблем до вер ия к п рав ител

до ве р ия, что соответствую щ им об р азо м сказ ы вается на

crвy, поскольку правил а вырабатывал ис ь в спе шке, утве

р ы н ка х.

жд ал и с ь ука з ом пре зи ден т а и ч а сто от ме н ял ис ь в ск ор

Каков ы ус пех и правитсльств в выра ботке продуманны х

п осле это го .

норм , котор ые способствовал и б ы развитию рынков ? Од ­

Сте п е н ь коррумпированн ости также м ожет о каз ать

нозна чный ответ получ ить сложно. Прежде всего, уровень

еще од н и м хо ро ш и м критери ем уров ня н адежн о сти пр

дове рия трудн ои змерим . о н стол ь же с ил ь но з ав ис и т от

вительства. Н о простые о цен ки уро вня коррупции , п одо


АКЦЕНТ

НА

ЗСРСРЕКТИВНОС::ТЬ

ГОС::УйАРС::ТВА

но п оказателям политической нестабильности,могут н е

Юго -Восточ н о й Ази и тол ько

учитывать всех факторов, вызывающих озабочен ность

дентов п ол а гали , что и х ком па н и и сталки ваются с по­

30

п ро це нтов респ о н ­

предп рин имателей. Некоторы е форм ы коррупции порож­

добн ы м и проблем ами (см. левую верхнюю п аи ел ь на

дают высокуюстепень неоп ределенности и р и с ка , в то вре­

р исун ке

мя как другие могутб ыть более предсказуемы м и и действо­

не н ия п р авил жаловал ись ко м па нии , мало участвующие

2,3). Больше

всего на н епредсказуемость изме­

вать боль ше как плата за скорость. По словам одного и з

или вообще не уч аствующие в процессе при нятия госу­

предпринимателей,существуютдва вида коррупции. В пер­

да рствен н ых решени й ; действительно, их могли даже

вом случае в ы платите стандартную це ну и п олуча ете то,

н е информ и ровать о серьез ном изменени и правил до

что вы хотите. Во втором случае, вы платите, сколько со­

того, как пра вил а эти вступили в силу. П одобн ая про­

гласились заплатить, уходите домой и каждую н оч ь муча­

блема особен но остро стоит в СН Г, Центрально й и Во­

етесь бессонн ицей, беспокоясь, получите ли в ы то, за что

сточной Европе и в Афр ике, в то время как аз иатские

платили , или вместо этого кто-то соби рается ва с шанта­

предприним атели (даже м ел кие) считают себя хорошо

жировать. Лучший способ понять проблемы, сдерживаю­

-

информированными, что подтверждается и результата ­

сп росить у самих п ред­

ми о п роса: о н и и н фо рм и ро ва ны даже луч ше, чем их

П оэтому при подготовке настоя щего Огчета был про­

удивитель ного в том, что , соглас но резул ьтата м и ссл е­

веден масштабный оп рос ч астного сектора. Целью опро­

дова ний, небол ьши е ком п ан и и обы чно менее инфор­

са было выявить весь с пектр фа кторов н еопредел енн ости ,

мирова ны и принима ют м еньш ее участие в разработке

щие р а з в и ти е частного сектора,

коллеги из промышлен н о развитых стран. Н ет ничего

пр и нимател ей .

с которыми сталкиваются п редп риниматели, и сформули­

н о вы х пр ав и л и но рм, поэтому они сталкиваются с

ровать и нтегральн ы й показатель доверия к действующи м

бол ьш им кол ичеством п ол итических сюрп р изов.

в конкретной стра не норм а м . Ответы демо нстрируют, что во многих стра нах част н ые и нвесторы н а самом деле

Восприятие политической стабил ьности. Соп ровожда ­

оче нь мало до ве ряют госуда рству.

ются л и смены пра вительства (ка к ко нституци о нные, так и некон ституци он н ые) н еожидан н ым и и далеко идущими

Доверие: как частные инвесторы воспринимают

и з м енения ми в п оли ти ке , кото р ые о к азывают се рьезное

государство

возде й ствие на состояние ч а стно го сектора экономики?

О п рос представителей ч а стн о го сектора охватил шесть­

десят девять стра н и с выше

3600

фи рм . Предприн имате­

лей поп росили дать субъективную оце нку различным ас­

Во многих регионах п редп рин иматели чувствуют, что институцио нал ь н ая структура укоре нилас ь н ед остаточ ­

пектам институциональной ст рукту р ы своих стр а н,

но хо ро шо для того, чтоб ы выде ржать смену прави­

включая гаранти и п рав собстве нности, п редс казуемость

тельств без серьез н ых потрясений . В СН Г, в Африке, на

норм и политики, надежность судебной системы , пробле­

Бл ижнем Востоке с вы ше

мы корруп ции и бюрократи ческого про и звол а , а также

телей зая вили , что они постоян но боятся смен прави­

трудности, связа н н ые со сменой п ра вител ьств.

тельства, об ы ч но со п ровождаем ых б ол езн е нн ы м и и

Иногда источником неопределенности является неста­

60

п роце нтов предп рин и ма ­

неожида нными п оворота м и в эконом и ческой полити ­

билыюсть правил, которым подчиняются фирм ы. В оп ро­

ке (см. пра вую верхнюю па нель ри сун ка

2.3).

се учитывались д ва ос новных инди като ра :

ч увст в о неопределен ности м ожет быть связа но не Предсказуемостъ нормотворчества. Ка кова для п редпри­

столько с самими нормами, сколько со способами, кото­

н имателей степе н ь н еожид анн о сти и з м ен ен ия н орм и

рыми обес печ ивается и х и сп олн ени е. Соответствую щие

проводимой пол итики , н аскол ько м нен ие п ред п р ин има ­

инд икато р ы таков ы :

телей учитывается п ри этих изме нениях? Преступления против личности и собственности. Исп ы­

Результаты опроса показал и , что в некотор ых реги онах

тыв ают л и предп р ин и матели уве ре н ность в том, что влас­

предп р и нимател и живут в п остоянн о м стр ахе, ожидая

ти смогут за щитить их л и ч но и их и мущество от п реступ­

политич еских сюрп р изо в. В Содружестве независимых

ны х действ ий, и пр едст а вля ют ли во ровство и другие

госуда рств (СНГ) почти

фор м ы п реступ н ости серьез ную пробл е му для ведения

80

проценто в предпри нимате­

лей указали , что н еп редс казуе м ые измене ния н орм и

биз неса?

п ол и т и ки се рьезно затраг ивают их деятель ность. В

странах Централ ьно й и Восточной Европы, Лати нской

Амер ики и Афр ики ту же жалобу высказали около

Во многих стра н ах частные предпри н и матели жалова­

60

лис ь на отсутствие даже самой элемента рной институ­

п роцентов пр едпри н и м ателе й . Н а против, в про мыш ­

цион альн о й инфра структуры рыночной экономики. Во

лен но р а з в иты х странах, а также стра нах Южной и

всем м и ре пре ступ н ость и во ровство упоми нались сре-


РИСУНОК 2.3. Надежные ИНСТИтyfbl - надежное государство Опрос респондентов показывает I что их не удовлетворяют: Непредсказуемые изменения

Ненадежноегосударство

в законах и политике

Проценты

Проценты

90 80

90 80

70

70

60

60

50

50

40 30 20 10

40 30 20 10 О

О

ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАКБ АБСМ СНГ

ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАКБ АБСМ СНГ

Угроза собственности

Ненадежная судебная система

Проценты

Проценты

90 80

90 80

70

70

60

60

50

50

40 30 20 10

40 30 20 10

О

О ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАК Б АБСМ СНГ

ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАК Б АБСМ СНГ

Коррупция

Проценты

90 80

ВС

Высокоразвитые страны ОЭСР

70

ЮЮВА

Юж н ая и Юго-В осточ н ая Азия

60

БВСА

Бл ижн и й Восто к и Северная Африка

50

ЦВ Е

Це нтрал ьн ая и Восточная Европа

40 30 20 10

ЛА КБ

Л ат ин с кая Ам е р и ка и страны Карибского бассейна

АБС М

Африка (без стран Магриба)

СН Г

Содружество н еза в и си м ых г о суда р ст в

О ВС ЮЮВА БВСА ЦВЕ ЛАКБ АБСМ СНГ

Примечание: Результаты получены в ходе проведенного в

1996

году опроса представителей

3600

фирм в шестидесяти девяти

промышленно развитых и развивающихся странах . Названия регионов при водятся слева направо в сооmетствии с интеграль ны м индексом доверия (см . врезку

2 во

Введении) . Каждый из регионов Южной и Юго-Восточной Азии (ЮЮВА) , Среднего и Бл ижнего

Востока и северной Африки (БВСА) представлены только тремя странами . Подробную информацию об этом обследовании см. в Техническом приложении .

Источник: Вгuпеtti , Кisuпkо, апd

Weder,

публикация , подготовленная специально для этого Отчета,

д и сер ьез н ы х п роблем , существе н но увел ичивающих

поражда ющи й п реступность, н ас ил ие и общую незащи ­

издержки веден ия бизнеса. Похоже , в некоторых стра ­

щенн ость пра в собственн ости . В Латинской Ам ерике

нах н ал и цо абсолютный и н ституци о н ал ьн ы й ва куум ,

Африке, СН Г, Це нтрал ьн о й и Восточн о й Евро п е почти


АКЦЕНТ

80 процентов

НА

ЗЦН:РЕКТИВНОСТЬ

ГОСЫйАРСТВА

предпринимателей выразили неуверен­

лугам частных охранных агентств или вынуждены платить

ность в том , что власти смогут защитить их самих и их

"за защиту" организованной преcrynносги (если вообще

собственносгь от преcrynных посягательств (см. левую

не сворачивают свою деятельносгь) .

среднюю панель рисунка

2.3).

Объем инвестиций страдает, поскольку предпринимате­ ли стараются не связывать ресурсы в значительной степени

Надежность судебной системы. Применяются ли нормы

неопределенной и непостоянной средой, особенно, если эти

судебной системой произвольно, создает ли такая непред­

ресурсы трудно будет высвободить, если условия деятельно­

сказуемосгь проблемы при ведении бизнеса?

сти изменятся в неблагоприятную сторону. Там, где не защи­

основа главен­

ры переводят свои ресурсы вдругие страны или инвестируют

ства закона. К сожалению, во многих странах это, ско­

их в проекгы, менее рентабельные, но требующие меньших

рее, и сключение, нежели правило. В разви вающихся

капиталовложений. Таким образом, торговля и услуги могуг

щены даже самые базовые формы собственности, инвесто­ Хорошо отлаженная судебная система

странах свыше

70

-

процентов предпринимателей ука­

выжить даже при небольшой степени доверия к государству,

зал и, что непредсказуемосгь судебной системы являет­

но сфера производства и, в особенности, высокотехнологич­

ся основной проблемой при ведении ими деловых

ные проекты вряд ли будут процветать. Налицо аналогичная

2.3). Вы­

аберрация, когда человек с незаурядными способностями

зывает беспокойство тот факт, что во многих регионах

решает стать налоговым инспектором или служащим тамож­

операций (см . правую среднюю па нель рисунка

предприниматели отмечали нарастание этих проблем

ни вместо того, чтобы стать инженером. Поэтому доверие к

за последние десять лет.

правительству затрагивает не только объемы инвесгиций в физический и человеческий капитал, но и их качество. В ре­

Свобода от коррупции . Приходится ли обычно частным

зультате, в условиях низкого уровня доверия , это негативно

предпринимателям

сказывается на экономическом росте.

осуществлять нерегулярные дополни­

тельные выплаты для того, чтобы добиться решения по с во и м вопросам, и опасаются ли предприниматели

после

уплаты взятки шантажа со стороны другого чиновника?

На верхних панелях рисунка

кого роста и доверия к государству в различных странах

за период с

2.4 проиллюстрирована

зависимосгь объемов инвесгиций и темпов экономичес­

1985 по 1995 годы. После корректировки, про­

Опрос подтвердил, что с точки зрения инвесторов кор­

веденной для учета других экономических параметров,

рупция является значимой и широко распространенной

оказывается , что в странах с высоким уровнем доверия к

40 процентов предпринима­

правительству объем инвесгиций знач ительно выше, чем

телей сообщили , что им пришлось платить взятки для

аналогичный показатель стран с низким уровнем надеж­

проблемой, В целом, более

нормального ведения бизнеса. В промышленно развитых странах этот показатель составил

15 процентов,

ности , а переход от низкого уровня доверия к высокому

в Азии

значительно увеличивает темпы роста. Низкая степень до­

- 30 процентов, в СНГ - 60 процентов (см. нижнюю па­ нель рисунка 2.3). Более того, свыше половины респон­

верия к государству помогает объяснить, почему во мно­

дентов во всем мире полагали , что уплата взятки не явля­

го сектора после достижения стабилизации и реализации

ется гарантией предоставления обещанной услуги, а мно­

программ структурных преобразований.

г и е предприниматели живут в постоянном страхе, что

другой чиновник просто попросит их заплатить еще.

гих странах не наблюдается ожидаемой реакции частно­

Наконец, доверие к нормативной среде влияет не толь­

ко на условия хозяйственной деятельносги, но и на усло­

вия осуществления проектов экономического развития. Те

-

Недостаток доверия к государству подавляет

же факторы

инвестиции; рост и рентабельность проехтов в

ность политики и поведения судебных органов

области развития

вают воздействие на результаты всех подобных проектов.

Если частный сектор не уверен , что государство обеспе­

Одна из причин заключ ается в том, что все эти негатив­

преступность, коррупция , неопределен­

-

оказы­

чит выполнение принятых правил игры, он реагирует по ­

ные факторы являются неотъемлемой частью любой сре­

разному, но любая его реакция приводит к ухудшению эко­

ды, в которой происходит заключение и выполнение до­

номических покавателей . В условиях ненадежной судеб­

говоров. Если коррупция затраги вает частный сектор, она

ной системы предприниматели вынуждены полагаться на

также скорее всего повлияет на результаты проектов эко­

неформальные договоренносги и механизмы при нужде­

номического развития. Другой причиной является то, что

ния. Коррумпированная бюрократия, которой дозволено

многие государственные проекты осуществляются част­

слишком многое, подталкивает к поиску экономической

ными подрядчиками, которые в условиях слабости госу­

ренты взамен производственной активносги. В атмосфе­

дарственных инсгитутов сталкиваются с теми же пробле­

ре высокой преcrynносги и отсутствия гарантий прав соб­

мами, что и все частные фирмы . Подрядчик получает заказ

ственности предприниматели начинают прибегать к ус-

на осуществление какого-либо проекта, платит коррум-


Рисунок 2.4. Ощущаемое доверие и экономические показатели неразрывно связаны между собой Со вокуп н ы е инве стиции

Рост ВВП на душу населения

(п р о це нто в от ВВП )

(процентов в год)

35 . . . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ,

8

30

6

4

2 О

-4

-6

• •• • • •

-2

1

2

3

5

4

6

Инде кс довер ия

Примечание : Две верхние панели используют результаты регрессионного анализа дnя тридцати трех (верхняя левая

панель) и тридцати двух (верхняя правая панель) стран из числа рассматривавшихся на рисунке

1984 по 1993

2.3 за

период с

год , при учете различи й в уровнях доходов ,

образования и искажений политики . Нижний рисуно к основан на результатах регрессионного анализа данн ых по

312 проектам ,

финансировавшимся Всемирным Бан ком в

тридцати странах в течение различн ы х п ер иодов в ре ме н и ,

с учетом изменений условий внешней торговпи и

искажений политики. Подробную информацию и определения см . в Техническом приложени и . Источник: расчеты специалистов Всемирного Бан ка с использованием данных Вгuпеtti , Кisuпkо , апd Wedeг (а),

публикации , специально подготовпенной дnя этого Отчета .

пирован ному чиновнику и получает больше заказов вне

рента бел ьности таких проектов зн а ч ител ь н о н иже, чем в

зависимости от результатов р е ал и з а ц и и п ер во го прое кта .

стра нах с высоким уровнем доверия (этот результат учи­

Мелкие кражи, хищения, проблемы с вы пол нением обяза­

т ывает р а зл и ч ия в экономической политике и другие

тельств во многих го суд а р ст в енн ы х п роектах р а с простр а ­

с пецифичные для п рое кто в и стран факторы). Эти резуль­

нены даже более широко, чем в частном секторе. В резуль­

таты п р инимают во внима ние раз ницу в экономической

тате этого осуществление м ногих проектов отклад ывается

пол ити ке, а также друтие факторы, специфические для дан­

из - за пе рерасхода по смете .

ных проектов и да нных стра н . В этой связи можно еще раз

На нижней п ан ел и рисунка

показана связь между

п од ч ер кнуть , что государственн ые институты оказывают

надежностью правительства и уровнем р е нта б ел ьн ости

огром ное воздействие на результаты развития. Процити­

312 проектов в сфере развития в тридцати странах. В стра­

рованная в начале этой главы мысль Наполеона сегодня

нах с низким уровнем довер ия

н е менее спра ведлива, чем в

2.4

к госуда рству н ор мы

181 5 году.


АКЦЕНТ

НА

ЗС:РС:РЕКТИВНDСТЬ

ГDc~.oAPCTBA

Стратегическиеварианты: смещение акцента на

э ко но м и ч е с ко е и социальное развитие на не спределен ­

институциональныевозможности государства

н ое время . Таюке сущесгвует опасн ость, что неудовлетво­

Более четкое понимание ИНСГИ1угов и норм, воплощен­

ренносгь госуда рством

ных в рыночных механизмах, п оказывает о ш и боч ность

циальный протесг, вывоз капитала или голосов а н и е

мнения, что сгратегияразвития - это вопрос выбора меж­

п одорвет э ко но м и ч ес к и е персп ективы еще в большей

ду государством и р ын ком . Этот краткий обзор зависимо­

сгепени .

-

проявляется ли он а через со­

-

сги между го сударственными ИНСГИ1угами и развитием

Потенциал государства, то есть его способность эффек­

подтверждает, что они неразры вно связаны между собой.

тивно предоставлять коллективные блага, крайне важны с

Стра на м необходимо развитие рынка; но им таюке н еоб­

точки зрения обесп ечен ия функциональной институцио­

ходимы дееспособ н ы е государственные институты, обес­

надьной структуры для развития. Как мы видели, старто­

печивающие развитие рынка .

вые условия мн огих развивающихся сгран в это м смысле

Реформато ры во всем мире должн ы восп р инять этот

были весьма недостаточны, Но способносгь государства

урок, уделяя более п р и стал ь н ое вн иман ие институцио­

предосгавлять необходимую дл я ра зв ития инсгитуцио­

нальным возм ож ностям . Эта задача особенн о н а сущ н а

нальную подде ржку может со временем сове ршенство­

для многих разви вающихся стран, где слабые и скло нн ые

ваться благода ря приведени ю роли госуда рства в соответ­

к произволь н ы м действ иям правител ьсгва кул ьти в и руют

сг в ие с е го воз можносгя м и, а зате м и р а сшир ен и ю этих

фактор ы нео пределен ности, удерживающ ие ры нки в сла ­

возможностей за счет ко нце нтрации усилий н а мотива­

бом и недоразвитом сосгоянии . Страны, ис п ыты вающи е

ции , определяющей поведение государства Мы обратим ­

та ко й институцио нал ьный вакуум, рискуют откладывать

ся к этим вопросам во второй и третьей часгях.


ка, которые осуществляютсяв целях стимулированияразвития рынка. Ры­

нок и общество нуждаются в эффективномрегулированииопределенны

видов деятельностии выигрываютот его введения. Но многие государств

губят развитие частного сектора в зародыше, когда прибегают к чрезмерно

му регулированию,или к монополизациизначительныхсегментов эконо

мики, или пытаются, руководствуасьсложными стратегическимисообра

жениями, вмешаться в дела промышленности,не располагая для этог

достаточнымиинституциональнымивозможностями.Дерегулирование

приватизацияи другие, менее амбициозныеподходы к регулированиюи

поддержке промышленностив этих обстоятельствахнемедленно прииесу весомые результаты.

Главы 3 и

4 позволяют извлечь четыре урока,

принципиально важных для

политиков:

Государства, вне зависимости от их институциональных возможностей, дол­

жны уважительно относиться к частной, свободной инициативе и рыноч­ ной конкуренции, стимулировать их и использовать в своих интересах.

Государства снезначительными институциональными возможностями

должны сосредоточить свои силы на создании тех товаров и услуг, кото­

рые являются общественными по своей природе и не могут быть предос­

тавлены рынком (или тех, которые свободная коллективная инициатива

предоставляет в недостаточном объеме), а также товаров и услуг со значи­ тельными положительными экстерналиими

-

таких, как права собствсн­

ности, чистая вода, дороги и начальное образование.

• для успеха жизненно необходимо доверие. Государства с низкими инсти­

туциональными возможностями должны сосредоточить свои силы на со

здании механизмов, служащих разработке и проведению в жизиь провоз­

глашенной политики. Эта мера призвана дать фирмам и гражданам

гарантии от произвола чиновников и государственных институтов, дать

людям уверенность в том, что государство не выйдет за рамки своих фи­ нансовых возможностей.

Приведение функций государства в соответствие с его потенциалом

-

про­

цесс динамический. Государства, по мере развития институциональных

возможностей, могут играть все более активную роль в осуществлении ус

ложняющихся коллективных инициатив (например, стимулировать раз

витие рынка) и использовать при коллективных действиях эффективные, хотя и трудноуправляемые, комплексные механизмы регулирования.


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

r- ЛАБЫ Е ГОСУДАРСГВЛ должн ы СО ИЗМ Е РЯТЬ СВ ОИ АМБИЦИИ СО СВО­

шара, например, Ботсвана. Чили и Маврикий, успешно реши­

~ им потенциалом, однако сущесгвуют задачи, избежать

ли эту проблему. Но другие страны с ней не справились, как

которых в любом случае невозможно. Цель настоящей гла ­

следует из врезки

вы

ПОНЯТЬ, каким образом государство (даже с относи­

многих развивающихся странах наталкивается на серьезные

тельно низким потенциалом) способно обеспечить дол­

ограничения , свя занные с тем , что государство не в силах

жное выполнение своих основных функций . Стабильное

выполнить такую элементарную функцию , как з а щ ита

развитие , с о п ро вожда ю щ ее ся уменьшением нищеты , не­

частной собсгвенности . Препятсгвия такого рода имеют

возможно без выполнения пяти ключевых условий:

преимущественно

-

преодолеть их

• • • • •

-

3.1, деятельность

частных компаний во

ин ституциональн ую

приро ду,

и

нелегкая задача. Однако реформы могуг

Собл юден ие за кон а.

иметь шансы на успех даже в самых неблагоприятных ус­

Формирование благоприятной политико-экономической

ловиях. Основная идея настоящей главы как раз и закл ю­

среды, включающей макроэкономическую стабилизацию.

чается в том , что даже незначительн ое и зменение приори ­

Инвестиции в трудовые ресурсы и инфраструктуру.

тетов государственной политики в пользу обеспечения

Защищенность уязвимых слоев.

указанных выше фундаментальных усл овий может стать

Охрана окружающей среды.

решающим фактором для возвра щен ия длител ьное время

стагнировавшей экон ом и ки на " путь истинный ". Различ­ Влияние эти х фундаментальных усл о в и й на соци­

ные подходы к пониманию функции государства по эф­

альный и экономический рост да вно является общеприз­

фективному обеспечению охраны окружающей среды бу­

нанным . Но дальше речь пойдет о сравнительно новых

дут рассмотрены в главе

подходах к их обеспечению, предполагающих пересмотр с оотн о ш е н ия между рыночными и государственными ме ­

ха н изм ам и . Сегодия все более очевидно, что рынок и го­

4.

Обеспечение соблюдения закона и прав собственности

сударство дополияют друг друга, И что действия, предпри­

Фундамент рынка обр азуют государственные институты.

ним аемые государством , могуг быть жизненно важными

Подобно воздуху, которым мы дышим , некоторые из об­

для формирования институциональных основ рынка. Все

щесгвенных благ, предоставляемые государственными ин­

отчетливей понимание того, что вера в способность госу­

ститутами , в повседневн ой экономической жизни воспр и ­

д а р ств а пр оводить раци ональную поли тику может ока­

нимаются настол ько естественно, что обычно не прини­

заться не менее важной для привлечения частных ин вес­

маются в ра счет. Только когд а эти блага отсутствуют

тиций, чем эта политика как таковая.

(ситуация, характерная в настоящее время для многих раз­

История развивающихся стран по-разному отвечает на

вивающихся стран) , мы понимаем , насколько он и важны

вопрос, удалось ли добиться выполнения указанных выше

для развития. Рынки не могуг нормально функциониро­

фундаментальных усло в и й . Многие государства Восточ ­

вать, если общесгво лишено даже зач атков правопорядка.

ной Азии и ряд других , в самых разных частях з е м ного

основу которых составляют государственные институты.


Врезка 3.1

• Фирмы

во всем мире наталкиваются на ограничения , связанные сневыполнение м

фундаментальных условий роста

- так­

Во многих сгранах отсутствуют фундаментальны е усло­

н ия И фун кцион и рова н ия финансовых рынков

вия, необходимые для того, чтобы фирмы могли сосре­

же, как пра вило, получают высокий ранг (за исклю­

доточиться на созидательной деятельности . Согласно

чен ием стран Латинской Америки) . Но, основываясь

условиям опроса предпринимателей, описанном в гла­

только на результатах данного опроса, нельзя с оп­

ве

были проранжировать по степени

редел е н н ость ю установить , отражает ли эта широко

важности восемь различных препятствий ДlIЯ экономи­

2, фирмы должны

р а с п р остр а н е н н ая точка зрения извечное стремле­

ческой деятельности. Результаты опроса помогли уста­

ние фирм платить меньше налогов и за и мствовать

новить, какие аспекты государственной политики тре­

как можно больше и под меньшие ставки процента,

буют корректировки в первую очередь. эти результаты

или же она свидетельствует о принципиальных изъя ­

содержит приведенная ниже таблица .

н ах п ро в од и м о й экономической политики . Более

убедительно в ыглядит мнение опрошенных из сгран

П репятствия , связанн ые с неопределе н ностыо пра в

Содружества независим ых государств, которые назы­

собственности и с широким распросгра нением про­

ва ют в качестве основного ограничения нестабиль­ ность государствен ной политики.

извола, коррупции , пре сгуп н о сти , указываются в чи с ­

ле первых трех повсюду, за исключением стран ОЗСР.

Несовершенство инфрасгруктуры считается главным

Регулирование как таковое не воспринимается в ка­

ограни чением в Южной Азии, на Ближнем Востоке и

честве значительного препятствия .

в Северной Африке, а также входит в первую тройку

Проблемы, связанные с реализацией экономической

наи более значимых ограничений ДlIЯ сгран Латинс­

политики

- в особенности

проблемы налогообложе-

кой Америки и Африки (без сгран Магриба) .

Ран", препятствий ведению бизнеса (по оценке фирм) (худший

= 1) Африка (без

Латинская Америка и

стран Магриба) страны Карибского Препятствие

Восточная и

Ближний Восток и

Южная Азия

Северная Африка

СНГ

Центральная и

3 8 7

2 8 7

3

3

4

б

б

8

8

4

3

1

1

1

4

5

2

Высокоразвитые

Восточная Европ а стра н ы озср

бассейна

Права собственности Коррynция

1

1

Пpecтynность И воровство

5 8

3 8

Регулирование

5

Экономическая политика Налоги

2

5

Финансирование

б

4

2 5

Инфляция

4

7

4

б

б

4

Нестабильность политики

7

б

б

5

2

7

2 8 7

3

2

7

5

3

Государственные ин веcrnции Несовершенство инфраструктуры

Источник: Обследование частного сектора, проведенное для цанногс Отчета .

Синдром беззакония

ки

Рынки не могут ус пеш но раз ви ваться, если общество не

этих условий. Третье условие

гаранти рует эффекти в ное соблюден ие прав собственно­

справедл ивой и предсказуемой судеб ной системы . Создат

сти. А такая га рантия возможна только при выпол нен и и

ее

трех условий . П ер вое из них

-

за щита от хи щен и й, насиль­

стве н ных пресгуплен ий и других н епра во вых форм отчуж­ дения собственности. Вто рое

-

за щ ита от прои звол а

правительства (в ш и роком диапазоне

-

3.1 и 3.2, во многих сгранах не выполняется ни одно и - н ал ич ие более или мене

-

это весь ма трудная зад а ч а для стран н а ранних стад и

ях роста . Тем показател ьне й , что фир мы более чем в поло ви не ст ра н, где пр о в од и л о с ь обследова ние , счит ал данную п роблему важной .

от введения регу­

Отсутств ие перечислен ных выше важнейших гаранти

л и рующих мер и налогов до непр икрытой корруп ции),

прав собственности порождает явление, именуемое в на

который п одавляет деловую активность. Эти два условия

стоя щем Отчете синдромом беззакония . Фирмы

наиболее важны. К сожалению, как свидетельствуют р исун -

сгра н , где проводилось обследование (в то м числе бол е

27

из

6


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

ч ем трех четвертей стр ан С Н Г и , примерн о, п ол овины стра н Л атин с кой Америки и Африки , н о ни в од но й из

Рисунок 3.1. Синдром беззакония.

стран ОЭ СР) , испыты вают на себе воздейств и е этого трой ­

Количествостран, в которых серьезные препятствия

н о г о проклятия дл я рынка : коррупции, преступности и

для ведения бизнеса представляют собой не менее чем один фактор беззакония

непредсказуемой судебной системы, что практически не оста вля ет надежд на о здоровление э ко н о м и ки.

Упомянутое выше обсл едова н и е показало, что пробле­ ма коррупции относится к разряду важнейших. Ее прояв­ л е н ия не и счерпываются п одкуп ом чиновнико в предпри­

н им ателя ми с целью и з бежа т ь з а к р ыт ия и х би зн е са . Произвол власте й заста вляет фирмы вступать с чиновни­

кам и в эконом ически непродукти вные отношен ия, требу­ ющие зна ч ител ьн ых временных затрат. Согл асно о бсле­ до ва н и ю, более половины менеджеров высшего з ве н а в

фирмах из стран СН Г ОЭСР

-

-

но менее

сообщили, что тратят более

процентов из стран

15 п роцентов своего

времени на обсуждения с государственными чин овника ­ м и за конов и н ормативных актов (см . рисун ок

3.2). В дру­

гих разви ва ющихся странах бюрократизм явля ется менее тяжелы м бременем , н о, тем не менее, эта пробл ем а для них

более остра, ч ем для стран ОЭС ? В гл аве

6

Примечание: Страна попадает в тот или иной круг, если не

вопрос о том,

менее половины отечественных фирм-респондентов

как м ожн о с п ра в иться со стра ш н ым бич ом коррупции ,

присвоили фактору ранг

или

"2" (по

шкале от

,

до

6, где

пересечение кругов, если по меньшей мере

Высокий ранг, который при сваивается фирмами и з

40 процентов ", " или "2", а среднее "2", рассчитанное по

фирм присвоили обоим факторам ранг

стра н СНГ двум другим фактор ам с и ндром а безз а кон ия ,

-

","

меньшие значения отражают большую остроту проблемы) , и в

рассматри вается более подробн о.

арифметическое долей оценок

преступности и непредсказуемости судебной системы

"!"

каждому из факторов, п ревы шает

и

50 процентов .

Источник : Обследование частного сектора, проведеиное для

отчасти отража ет беспрецедентный институци ональ-

данного Отчета.

ный вакуум , образовавши йся в стра нах с переходн ой эко­ н ом икой в резул ьтате отказа от централизованного пла ­ ни рования . Одн ако стати сгика свидетельствует, что упадок

государственных институтов представляет собой широко

лей) , причем этот показатель вы рос практически во всех

распространенное явление и в других регионах. К приме­

стр а нах и ре ги он ах.

ру, в Лати нско й Амери ке чи сл о уби йств увеличилось с в

1980 году до 21,4 в 199 1 году (в

ра счете на

12,8

Проблема пренебрежения н аселения к за ко ну остает­

100000 жите-

ся ср а вн ител ь но сл а бо изуч енн ой . Н о решени е, п о все й

Ри сун ок 3.2. П е ре го вор ы с государствен н ы м и чиновниками могут быть обременительными Доля фирм, менеджеры которых тратят более

,5 процентов

своего времени на переговорыс чиновни ка м и , процентов

.52

СНГ Латинская Америка и страны Ка р и б ско го бассейна

. 38

Ближний Восток и СевернаяАфрика

38 __37

Африка (без стран Магриба) Центральная и Восточная Европа

31

25

Южная и Юго-ВосточнаяАзия

,0

Высокоразви тые страны ОЗСР о

10

20

Источник: Обследование частного сектора, проведенное для данного Отчета

30

40

50

60


Врезка 3.2 . Противостояние преступности в Кали (Колумбия) в кали, одном из ми ровых центров н еза конной торгов­

к п ра ва м других людей. Лидеры общин обучались

ли кокаином, был зафиксирован скачок ч исла убийсгв с

тому, как разрешать споры мирным путем ; детей при­

23

в

1983

году до более чем

расчете на

100000

начале 90 -х годов (в

глашали учасгвовать в программе "Друзья мира"; по

жителей) . Хотя многие убийства на ­

100 в

телевидению демонстрировались юмористические

прямую связаны с контрабандой наркотиков, представ­

рекламные ролики, целью которых было зан ово обу­

ляется , что гораздо большая их часть обусловлена рас­

чить граждан следовать нормам повседневной жиз­

пространением культа насилия . Сытые по горло нарас­

ни, например, соблюдать пра вила дорожного движе­

тающим беззаконием , в

н ия или п ридерживаться очередности при посадке в

1992

году горожане и збрали

мэром уважаемого вра ча, который поставил борьбу с преступлениями против личности в центр своей поли­

автобус.

тической платформы.

сокращение неравенства. В депрессивных районах го­

рода бьmа расширена сеть школ, что увеличило доступ ­

За несколько месяцев новый мэр воплотил в жизнь

ность начального и среднего образования; водопровод,

серьезную инициативу, нап равленную пр оти в п реступ­

ности ,

-

Система социальных услуг была переориентирована на

Программу упрочения безопасности и мира.

электричество и канализация были проведены даже к

эта программа исходила из того при нци п а, что профи ­

тем участкам, которые были занять! без соответствую­

лактические меры должны иметь приоритет н ад ре пр ес ­

щего разрешен ия; работа молодежных центров и осу­

сивными , и основывалась на глубоком анализе причин

ществление пр о гр а м м по развитию предприниматель­

и факторов, способствующих росту преступности. Реа ­

ства бьmи подчинены цели вернуть членов молодеж­

л изация программы привела к победе над преступнос­

ных банд в н орм альное русло жизни общества.

тью на ряде н аправлен и й:

Была на чата борьб а непосредственно с главными

Была поднята на новый уровень работа правоохра ­

причи нами п реступ ности. В городе было за пре щено

нительных органов . Для офицеров полиции были

нос ить ручное огнестрель ное оружие в определен­

организованы специальные образовательные и жи­

ные дн и, когда риск его применения был особенно

л и щ н ы е программы ; повысилось качество услуг

велик; в поздние часы и по праздникам была ограни­

(включая юридическую помощь и мировые процеду­

чена п родажи алкоголя.

1995 году, после сем и лет непрерывно го роста показа­

ры), оказываемых населению в полицейских участ­

В

ках после подачи исковых зая влен ий о совершенных

теля насильственной смертности, пиковое значение ко­

пр авонарушениях.

торого в р асчете на

100000

жителей составляло

120, в

Проводились образовательные кампани и , посвящен ­

го роде Кали было з а ф и кс и ров а н о сокращение числа

ные воспитанию в общесгве терпимости и уважения

убийств.

в идим ости, должно и сходить и з р а с сматрив а емы х в на сто­

может сдерживать развитие, п одры вая осно в ы ры н оч но

ящем Отчете при оритетов реформ , та ких, ка к ус ил е н ие

эко н ом и ки и прав собственности . Данные проблемы ч а

защи щенности уя з вимы х слоев и р а сширение поте н циа­

то встречаются в стр а нах с ни зким уровнем доходо в .

ла госуда рственн ых ин ститутов в целом. Утрата уважения

Проблемы информированности возн икают п остол ь

к зако ну в обществе может породить чувсгво безысходно­

поскольку люди и фирмы н еи з бежн о облада ют р а зн о

сти у законопослуш н ых гражда н. Однако неда вние шаги ,

информац ией и различным п оним ани ем обста новки,

предпри няты е мэром Кали (Колум бия) , п оказали , что даже

п оскольку в этих случаях пра вила и гры неяс н ы . Не всег

в макс имал ьно сложных обстоятельствах благодаря граж­

с достаточной степенью точ ности оп ределено, включа

данской инициативе отч ая н ие м ожет смен иться н адеждо й

ли право собствен н ости право п ользования имущество

(см . врезку

3.2).

допускается л и и с пользо вание имуще ств а други м и л и ц

ми, можно л и при сваи вать доход, п олучаемый от и спол

Институиионал ьные преобразования более сложного

з о в а н ия имущества , допустимо ли прода в ать имущ е ст

порядка

либо распоряжаться им иным о бразо м . Люди и фирм

Обуздан ие безза кон и я н еобход и мо для обес п е ч е н ия га­

могут н е иметь сведений о своих возможностях по извл

ра нтий пр а в собствен ности, н о одного этого может ока­

чению прибыли или о репутации потенци ал ьны х п артн

з аться недостаточно. Н ереш ен н ость проблемы слабой ин ­

ро в по б изнесу. И здержки , связан н ы е с п ои ском нужн о

фо рм и рова н ности и з атруд н е н но й ко ординации та кже

информ ации , снижаются п о мере усл ожн е ния рынка


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

развития государственныхИНСТИ1угов, на которыеон опи­

сий по поводу прав на подземную разработку недр, стара­

рается, что делает экономики более информационноин­

тели настояли на создании получившего официальное

тенсивными. Однако в развивающихсястранах издержки

признание правительства данной территории с более раз­

"обучения" могут быть высоки.

витой судебной системой,

Координация экономическойдеятельности затрудне­

К

на, поскольку люди и фирмы, преследующиесвои соб­ ственные интересы, придерживаютсястратегическойли­ нии поведения,

-

-

расходы на это были частич­

но покрыты за счет субсидий Конгресса США

1864 году, в условиях постоянного роста горного про­

изводства , территориальная судебная система была зава­

они готовы делиться информацией

лена массой дел , для принятия решений по которым по­

только тогда , когда в результате этого ничего не теряют.

требовалось бы не менее четырех лет. В конце года Невада

Ситуа ция моральной опасности , связанная с риском того,

получила статус штата, и в течение года, благодаря выне­

что другая сторона в погоне за прибылью может пойти на

сению ряда важных судебных решений, большая часть спо­

нарушение соглашений, мешает фирмам использовать

ров относительно прав на разработку недр была решена.

взаимовыгодные возможности . По мере развития рынков

Права собственности стабилизировались, и удалось по­

создаются институциональные механизмы , которые спо ­

кончить с юридической неопределенностью.

собсгвуют налаживанию межфирменного сотрудничесгва.

Прогресс в деле удостоверения собсгвенности на зем ­

Однако в развивающихся странах, где такие институты

лю в Таиланде

недостаточно развиты , партнерские отношения между

ким образом официальная регистрация прав собсгвенно­

фирмами могут оказаться труднодостижимыми.

сти может вовлечь в хозяйственный оборот "омертвлен­

Рынки наличного товара могут возникнуть даже в ус­

-

более современная иллюстрация того, ка­

ные" активы и ускорить развитие благодаря инициативе

ловиях, когда обмен информацией еще не налажен, а пра ­

со стороны частного сектора. С

воохранительная система еще не окрепла. Сам факт, что

ках двух проектов было зарегистрировано более

стороны сделки получают необходимые им товары одно­

онов сделок по удостоверению собсгвенности на землю.

временно, затрудняет обман. Но при других сделках издер­

Сейчас реализуется третий проект, который предусматри­

жки предоставления адекватной информации и создания

вает регистрацию прав на

механизмов гарантирования исполнения сделок могут

ков. Земельный участок

быть колоссальными.

-

1985 года в Таиланде в рам­ 4 милли­

3,4 миллиона земельных участ­ идеальная форма залога, поэто­

му обладание законным титулом собственности облегчи­

Благодаря хорошо функционирующим институтам

ло доступ к получению кредитов. Через три года после того,

транзакционные издержки могут быть сокращены . Исто­

как началось удостоверение собсгвенности на землю, про­

рия насчитывает множесгво примеров удачного симбио­

шедшие эту процедуру таиландские фермеры увеличили

за развИ111Я рынка и институтов: по мере того, как разви­

объемы заимствования у формального сектора на

тие новых отраслей создает спрос на более сложные

центов. Укрепление права землевладения может привести

27 про­

институты. они, в свою очередь, способсгвуют дальнейше­

к стимулированию инвестиций в интенсивное землеполь­

му развитию отраслей. Рассмотрим эпизод из истории гор­

зование (ирригацию, возведение изгородей, корчевку

ного дела в штате Невада в

XIX веке, типичный для

амери ­

канского Дикого Запада. В

50-х годах прошлого века несколько сот горнорабочих

вели работы на считавшемся совершенно бесперспектив­ ным участке площадью сорок квадратных миль. Законода­

пней) , Производительность хозяйсгв фермеров, которые

зарегистрировали свое право собсгвенности, увеличилась на

10-30 процентов, норма накопления капитала возрос­ 30-67 процентов, а инвестиции в интенсивное зем ­ лепользование - на 37-100 процентов. Даже после кор­ ла на

тельсгво США затрагивало их в самой малой степени, они

ректировки, учитывающей другие факторы, производи­

дейсгвовали исключительно в рамках неписаных и неофи­

тельность на участках, чьи владельцы получили титул

циальных соглашений о правах собсгвенности. Открытие в

собственности, была на

конце 50-х годов Кометокской жилы, изобилующей золотом

прочих.

12-27

процентов выше, чем на

и серебром, вызвало наплыв старателей. В течение пяти ме­

Не каждая страна способна достичь подобных резуль­

сяцев новые разработчики образовали официальное прави­

татов. В Таиланде важную роль сыграли определенные ис­

тельсгво рудникового поселения, которое формально опи­

торические условия. Во-первых, рынок кредитных ресур­

сало правила, регулирующие право частной собсгвенности,

сов уже был хорошо развит, и отсутсгвие официально удо­

и обеспечило их выполнение, наладив учет поступающих

стове ренного титула собственности (и следовательно ,

жалоб и создав специальный суд старателей, решавший про­

обеспечения залога) было единственной причиной, по

блемы по мере их возникновения.

К

которой многие фермеры не могли получить ссуды. Напро­

году открытые разработки истощились, и ста ­

тив, в ряде африканских стран со слабо развитым рынком

ратели были вынуждены перейти к подземной добыче, что

кредитных ресурсов обладание титулом собсгвенности не

потребовало привлечения значительных инвестиций. С

оказывает сколь-нибудь значимого влияния на займы и

ростом суммы, стоящей "на кону" , и в условиях разногла-

инвестиции . Во-вторых, процесс удостоверения права соб-

1861


ственности н а землю в Та иланде развертывался н а фоне

шен ий . Во м ногих латиноамериканских странах семья

многочисленн ых земельных с поров, котор ые несли угро­

шир око м см ысле слова и гр а ет и м ен н о эту роль

зу подрыва имущественныхп р а в, но не могли быть адек­

поддержки коммерческих сделок Хотя размер семьи и о

-

рол

ватно разрешены с использован ием традиц ио н н ых м е х а­

рани чи ва ет кол ичество и разнооб разие возможных сд

низмов. Одн а ко так бывает н е всегда. Если земля обраба­

лок, сем ьям и уже разра ботан ы просты е с пособы п р и вл

тывается и ндивидуально, но н аходится в об щи н ной соб­

че ния новых членов, н апр и мер, через б раки с п редстави

ственности, усилен ие традицион ных общинных систем

телями других сем ей ил и пр и няти е в семью своих дело

землепользования может пр и в е сти к укреплен ию г ар ан ­

вы х п артн ер о в в качестве крестных отцов, дядьев и тето

тий го раздо более дешевым способом, чем при регистра­ ции индивидуальных титулов собствен ности , которая о п ­

Разветвлен ные сети деловых связей, созданные китай

ским и кл анам и (некоторые из н их ох ватывают всю пл

равдывается лишь тогда, когда общины могут п озволить

нету) ,

себе перейти к системеи ндивидуальных титулов собствен­

сове р шения сделок В услов иях осмысле н ной макроэко

ности на землю. Это происходит,если выигрыш в эффек­

н ом и чес ко й пол итики , проводимой во многих страна

-

другой пр и м ер действия социал ьных механизмо

тивности, связанный с разрешен ием п родажи з емли л и ­

Восточ но й Ази и , эти сети делов ых связей оказались очен

цам, которые не являются членами общ и н ы , и с возмож­

эффективны ми для по вышен ия благосостояния своих чле

ностью использования земли в качестве залога , п ерев ещи­

нов. Кита йская деловая об щина в И ндо незии (поп-рпЬuт

вает преимущества общи н ного земленладен ия. Но отдельные сложные сделки могут осуществляться,

и сп ол ьзовал а свои об ши р н ые связи в Юга -Восточно

Азии для разверты ван ия экспорта одежды и мебели. Со

даже если судебная системаустроена просто. Хорошо фун­

гла сн о одному из оп росов Всем ирно го банка, более, чем

кционирующаясудебная система имеет важное зна чение,

90

и ее формированию развивающиеся страны должны уде­

н ой п р одукци и ф ир м ы , п ринадлежащие к

лить особое в нимание. Н о, как подробно будет по казано в

п е р в о на ч ал ь ны е ко нтакты устанавл ивали с л ицами, с к

главе 6, построение ра ботосп особн о й форм ал ьной судеб ­

тор ы ми он и уже поддержи вали деловые отношен ия . Про

ной системы на пустом месте может оказаться неп росты м

чи е и ндон езийс кие экс портеры (п ринадлежавшие к дру

делом и займет много времени. Луч шее в дан ном случае,

гим эт ни чес ким группам) на перво началь ном этапе

однако, н е должно становиться врагом хоро шего. Даже не­

бол ьш ей степен и о пирал ис ь на п оддержку государствен

совершен ные п р а в о вые систе мы , котор ые г ро моздк и и

н ы х агентств .

проце нтах случаев при ведени и м аркети нга экс порт

non-pribum

дорогостоящи, могут с пособствовать п оддержани ю дове ­

Даже ко гда стороны не могут рассчитывать на со ци

рия. по-настоящему важным я вляется не скорость приня­

ал ьн ы е меха н измы обеспече н ия догово рных обязательств

тия ре шений в судебной системе, а ее сп раведл и вость и

хоро шо н ал аженн ы й и нформацио н ный обмен делает во

предсказуемость. А для этого судьи должн ы быть достаточ­

можным заключение достаточно сложных сделок В Бра

но ком петентны , судебная с истема должн а и меть м еханиз ­

зили и , к прим еру, п олуч ил а развитие всеобъемлющая сис

мы, огра ничивающие п роизвол судей , законодател ьн ая же

тема к р ед ит ной и нф ор м а ци и , позволяюща я ф и р м а

и исполнитель ная власти должн ы уважать н ез а ви с им о сть

обходить н екоторые п роблем ы, создаваемые громоздко

судебных орга нов и н е вмешиваться в их пра вопр имени­

(хотя и предсказуемо й) судебной системой (см . врезку 3.3

тельную деятельность.

В отсутств ие хорошо р аз вито й судебной системы фир­

Концентрация усилий на фундаментальных приниипа

мы и граждане обычно находят и н ы е с пособ ы проверки

Вы шеприведен ные п ри меры , вместе взятые, дают нам о

исполнения до говорных обязательств и разрешен ия с по­

н о в ан и я для н адежд ы и одновремен но ставят се рьезну

ров. Вследствие этого нередко ста новится возможн ы м з а к­

пробл ему. Надежду п ита ет тот факт, что даже самые при

лючать вес ьма сложные частные сделки. К при меру, в ра н­

м итивны е государственны е и нституты в значительной ст

нем средневековье ев ро пейские то рго в цы ра зр а ботали

пени способствуют р аз вити ю эко номики , основа нной н

прогрессивный свод законов, детально регл аменти ровав ­

р ы н оч н ы х п р ин цип ах . П р о бл е м а связана с осозна ние

(lex тепаиопау ; что способ ­

того обстоятельства, что во многих странах в настояще

ший вопросы торгового права

ствовало возрождению торговых опе р а ц ий между отда ­

время отсутствуют даже самые элементарные основы рын

ленными регионами . Ш иро ко ра спространенн ой альтер ­

ка. В этих странах пр и ор итет должно получить утвержд

нативой ю рид и ческим механизмам п р иведения сделок в

ние основ з аконности и п р ав о п о р я д к а . защита ж изни

ис пол нение в ыступают механ измы со циальные, о пи раю­

собственности от п реступных дея ний, ограничение про

щиеся на долговремен ные л и ч ные связи. Обм ан сдержи ­

извола госуд а рстве н ных служа щих, создан ие справедл

вается не за коном , н о благода ря "дл и н н ой те н и будущего":

вой и предсказуемо й судеб ной системы.

обе стороны отказываются от сиюминутного выи гры ша,

П осл е того, как задачу утвержден ия основ зако нност

ос нованного на обмане, ожидая получ ить большую выго­

можно считать пр акти ч ески реше нн о й, основное внима

ду в результате поддержа ния долгосро ч н ых делов ых отно -

н ие следует удел ить создан ию механизмов , с помощ ь


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

Врезка 3.3. Контрактация и судебная система в Бразилии с точки зрения бразильских компаний, отечесгвенная су­

ная сделка между производителями и покупателями

дебная система является чрезвычайно неповоротливой ,

одежды оспаривается в суде; для Чили и Перу этот по­

Чтобы заключить даже самую простую сделку, требуется

казатель равен

разобраться в сложнейшем лабиринте законов. Например,

в

1981 году для

1/2600

и

1/20000, соответственно.

Вторая причина, по которой фирмы спокойно от­

получения экспортной лицензии требо­

носятся к медлительности судебной системы, заклю­

валось совершить 1470 различных юридическихдейсгвий

чается в том , что, как и во всех иных рыночных эко­

и заручиться одобрением тринадцати министерсгв и пя­

номиках, помимо судебных процедур появились

тидесяти агентств. Судопроизводсгво в Бразилии таюке

частные институциональные механизмы, с помощью

осуществляется чрезвычайно медленно, главным образом

которых проблема недобросовестности участников

из-за сложности процедуры подачи исков. Поэтому весь­

сделок решается во внесудебном порядке. Приведем

ма неожиданным оказалось, что проблеме неэффектив­

три примера. Бразильские фирмы легко идут на пре­

ности судебной системы (вопрос об относительном зна­

доставление краткосрочных ссуд даже новым клиен­

чении разнообразных ограничений по ведению бизнеса)

там , с которыми прежде не имели дела ; их политика

фирмы присвоили сравнительно невысокий ранг.

основывается на хорошо развитой системе кредитной

Одна из причин этого заключается в том , что бра­

информации, важной составной частью которой яв­

зильская судебная система, несмотря на свою громозд­

ляется законодательно закрепленн ый механизм рас­

кость, по всей видимости, надежно гарантирует саму

крытия информации о лицах, которые не платят по

возможность обращения в суд по вопросам коммерчес­

своим долгам . Во-вторых, хотя, вообще говоря, в слу­

ких сделок Большинство фирм находят судебную сис­

чае неуплаты по кредиту добиться изъятия заложен ­

тему Бразилии достаточно справедливой, предсказуе­

ного имущества у неплателыцика довольно сложно ,

м ой и время от времени прибегают к ее услугам : две

согласно бразильскому з а ко н одател ьству, возврат

трети бразильских фирм, принявших участие в опросе,

арендованного имущества не представляет особых

когда-либо пытались добиться от правительственных

проблем,

чиновников пересмотра нормативных актов, разойдясь

арендные соглашения. В-третьих, для некоторых про­

с ними во мнениях по тому или иному вопросу;

стых финансовых операций предусмотрены специ­

60 про­

центов обжаловали решения правительства в суде, и бо­ лее

80 процентов пошли бы на это снова . Каждая тысяч-

-

поэтому бразильцы охотно используют

альные юридические механизмы, которые позволяют

обойтись без типовых громоздких процедур.

которых дейсгвующая правовая система будет обесп ечи ­

среда, благо п риятная для разв ития бизнеса. И если фи р­

вать право собственности . П ра вовая сфера ш и рока : от удо­

мы н е уверены , что пол итика будет оставаться с течением

стоверения титула собствен ности на земельные участки и

времени достаточно стабильной , о ни откажутся от инвес­

уста новления п равил пе реда чи движимого имущества в

ти рова н ия, и р о ст замедл ится .

залог

-

до законов, регулирующих рынки це нных бум аг,

В д анном ра зд ел е р ас см атр и в ается международный

за щиту интеллектуальной собсгвенности и конкурентную

о п ыт прим е н ения некотор ых основ ных мер , п оддержн в а­

среду. Однако реформ ы в этих областях, особен но ком п­

ющих процесс развития. В нем п одробн о ос вещаются при ­

лексные , при н есут плод ы только п ри наличи и зна чител ь ­

чи ны , и меющие институционал ьную п ри р оду, в силу ко ­

ных институциональных возможностей . Во многих стра­

то рых р а з л ичн ы м стра нам ок аз ы вается столь слож но

нах, ' тем не ме нее , первона чально нужно реш ить более

перейти к осуществлен ию взвешенной политики, а таюке

насущные проблемы.

воз р астаю щие ри с ки , связ а н н ые с ведением н е пр одум а н ­

Формирование в обществе среды, благоприятствующей проводимой государственной политике

ной пол ити ки. В мире, где отдельные стра ны все силь нее зав исят друг от д руга , такие ри ски воз растают п о стоя н н о .

Основное внимание уделяется пои ску способов, с пом о­ щ ь ю кото р ых стр а ны, р а с п ол а га ющие ра зл ич н ы м и инсти­

Право собственности является основой для социального

туциональными возможностя ми , могут п ро вод ить р аци о ­

и эконом и ческого роста , бази рую ще гося на рыночны х

н ал ь ную п ол итику.

прин ципах, и для сокращения бедности. Но этого далеко не достаточно. для того, чтобы стимулировать фирмы эф­

Рациональная политиха способствует росту

фективно расп ределять ресурс ы , пов ы ш ать производ и ­

П оследни е нес кол ько десятилети й дали нам ряд це нны х

тельность и вводить техн ические новшества, требуется

уроков, позволи вших луч ше по нять, какой должна быть


экономическая политика, способная стимулироватьраз­

жет навести порядок Ниже обсуждаются институцион аль

витие. "Восточ н о - аз и атс кое чудо" наглядно подтверждает,

ные механи змы , которые м огут способство вать за воев

что правительство и частный сектор могут сотрудничать

нию такого доверия у граждан.

в целях достижениябыстрого роста и сбалансированного

ограничение ценовых искажений

-

ключевой эл еме н

развития. Недавнее экономическоеоздоровлениев неко­

рациональной политики, поскольку ценовые диспропор

торых латиноамериканскихстранах, сумевших после дол­

ции сдерживают рост. Они с п о соб н ы дестимулироват

гих лет топтания на месте победить инфляциюи возобно­

необходимые инвестиции , направить усилия в непродук

вить рост, еще раз подтвердилодейственностьрыночного

тивные сферы деятельности и поощрить неэффективн о

л и берал изм а, бюджетныхограниченийи институтов, спо­

использование ресурсов. Цен овые искажения могут вы

собствующихукреплениюдоверия. СтраныАфрики, в осо­

тупать в различных формах в за ви си мости от историч ес

бенности расположенныек югу от Сахары, не торопились

ки обусловленных причин. Однако среди встречающихс

присоединитьсяк этому процессу, з а исключениемотдель­

наиболее часто можно выделить " ножн и цы цен", связан

ных государств, например, Маврикияи Ботсваны.Впрочем,

ные с дискриминацией сельскохозяйственн ого сектор

некоторыедругиестраны, например, Кот-д'Ивуар,с момен­

завышение обменных курсов, нереалистичный уровен

та, когда франк КФА был девальвирован,и, в самое после­

заработной платы и установление скрытых налогов ил

днее время

субсидий на использование капитала.

Уганда ,

-

-

избрали новый перспективный

Сельское хозяйство в африканских странах являетс

путь ра звития.

Анализ этих и других примеров позволяет с большой

яркой иллюстрацией того, как ценовые искажения могу

долей уверенности перечислить направления реформ ,

подорвать экономическое развитие. В Африке на сельско

которые , как представляется , имеют принципиальное зна­

хозяйство приходится примерно

чение для стимулирования роста :

процентов э ксп орта и

70

35

процентов ВВП ,

4

процентов рабочих мест. Одна

ко исторически сложил ось та к, что африканские ферме

• • •

Обеспечение макроэкономической стабильности,

ры подвергались одновременно прямому и косвенному на

Устранение ценовых искажений.

логообложению по высоким ставкам . Прямые налоги (

Либерализация торговли и инвестиций.

особенности на сельскохозяйственный э кс п о рт) был

высоки, поскольку слабость административной систем Указанные направления позволяют добиться того, чтобы

исключала взимание поступлений в достаточных объема

полнее использовать преимущества действия конкурент­

из других источников. Косвенные были высоки, посколь

ных рын очных сил . Благодаря этому экономические

ку имела место политика , дискриминационная п о отноше

а ге нты получают правильные сигналы и стимулы для на­

нию к сельскому хозяйству, ставившая промышленност

копления ресурсов, их эффе кти в н ого использования и инноваций. Как мы убедились в главе численны х

мер

с течением

2, реализация

времени

может

и города в привилегнрованное положение. В сочетании

пере­

ярко выраженным импортным протекци они зм ом это при

оказать

вело к существенному з а в ы ш е н и ю курс ов национальны

за м етное воздействие на жизненные стандарты,

валют в реальном эффективном выражении. К тому же

Хорошо и звестно, что существует тесная взаимосвязь

некоторых странах государственные мон ополии взвинти

между ростом и макроэкономической стабильностью .

ли экспортные цены намного выше стоимости реализаци

Э м п и р ич ес ки е исследования показали, что высокие тем­

продукции фермами, что дало возможность присваиват

пы инфляции

существенную часть разницы в форме внутрифирменны

(1 О

и выше процентов в год) оказывают не­

гативное воздействие на рост. Высокая инфляция порож­

издержек Сочетание со всем этим высоких прямых нало

д а ет неопределенность относительно величины дохода на

гов , да еще и завышенная о це н ка валюты ,

сбережения и инвестиции , тем самым уничтожая стимулы

мым серьезным образом сказалось на п адении средн его

к н акоплению капитала . Инфляция также усложияет под­

довых темпов роста сельскохозяйственного производств

-

все вместе са

держа н и е стабильного, но конкурентного обменного кур­

в Центральной Африке

са, затрудняя использование страной преимуществ откры ­

до

тости и при водя К значительным колебаниям уровня

дах, что вызвало крайнюю озабоченность среди наблюда

заработн о й платы.

телей.

Как явствует из врезки

3.4, правительствам

1 про цента

в

- с 2,2 процентов в 1965-73 года 1974-80 гг. и до 0,6 процента в 1981-85 го

стран всего

С середины 80-х годов многие африканские стран

мира бывает сложно добиться строгой бюджетной дисцип­

пошли на пересмотр укоренившейся практики дискрими

лины, необходимой для подцержания экономической ста­

нации сельского хозяйства. К началу 90-х годов в двух тре

бильности. Еще труднее не отступ ать от такой политики .

тях стран (из

Н о правительства реформаторов не будут пользоваться

ние) степень искажений была сокращена за счет снижени

27, среди

которых проводилось обследо ва

довери ем (а без этого зада ча обеспечения роста будет не­

явных налогов, а также , во многих случаях , з а с ч ет коррек

выполнимой) , если люди не поверят, что государство смо -

тировки завышенного обменного курс а . Девальваци


Врезка 3.4. Бюджетныйдефицит и инфляция: международнаястатистика Как ВИДНО из рисунка, бюджетный дефицит в промыш­

Латинской Америки, которые добились устойчивого и

ленно развитых странах в целом неуклоннорос на про­

резкого сокращение дефицита. Напротив, в первой по­

тяжениидвух десятилетийс начала 60-х годов, стабили­

ловине 90-х годов ни африканские, ни ближневосточ­

зировавшись на короткое время в конце 80-х годов, а

ные страны не смогли продолжить сокращение дефи­

затем вновь продолжив расти. Устойчиво высокий уро­

цита, достигнугого во второй половине 80 -х годов. Темпы инфляции в различных регионах различают­

вень дефицита привел к раздуванию государственного

долга (даже без учета невыплаченныхпенсий) с

ся даже больше, чем бюджетные дефициты. Вспышка ин­

центов от ВВП в

фляции в 70-х и начале 80-х годов быстро распростра­

1980 году до 70 процентов

в

40 про­ 1995 году.

для развивающихся стран в целом было характерно за ­

нилась по всему миру. Сдерживание инфляции, проВО­

метное, хотя и в разной степени, улучшение бюджетной

дившееся в промышленно развитых странах в начале

дисциплины. Бюджетный дефицит начал быстро сни­

80-х годов, при несло плоды, но с некоторым опоздани­

жаться в начале 80 -х годов, главным образом благодаря

ем. В ряде развивающихся стран инфляция снизилась до

существенному сокращению бюджетных расходов. Тем не менее, этот агрегированный показатель отра­ жает в основном успехи, достигнугые в странах Азии и

вполне умеренного уровня в начале 90-х годов. Некото­ рые развивающиеся регионы сближаются по темпам инфляции с промышленно развитыми странами,

Бюджетный дефицит

Инфляция

Доля в ВВП , процентов

Проце нтов в год

6 .--- - - - - - - - - - - - - - - --,

120 , . . . - - - --

5

100

4

80

3

60

2

40

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

---,

20

Промышленно развитые страны

0 '---'---

-

1961-65

-

-

' - --

-

-

197 1-75

---'-

-

1981 -85

-

-

---'---'

Дол я в ВВ П , п р о це нто в

8

6

' - - --

-

- - - ' - --

198 1-85

-

--'----'

1991 -95

300 Л а т и н с кая Ам е р и ка и

стра ны Ка рибского бассей на

Аф ри ка (без Европа и

-

197 1- 75

196 1-65

Про це нтов в год

Латинская Америка и страны Карибского бассейна

7

0 '--- ' - - - --

1991 -95

250

стран Магриба

ЦентральнаяАзия

5

200

4

150

3

Ев ропа и Централ ьн ая Азия

2

10 0

Бл ижн и й В осто к и Северн ая Афр и ка

50

Бл ижн и й В осто к

о

Восточ н ая и Южная Аз ия

и Севе рн ая Аф рика

-1

1961-65 Источ ник:

1971-75

1981-85

IMF, данные за различные годы, (а).

199 1-95

197 1-75

1981-85

1991 - 95


сни­

эти цены начинают отражать истинную стоимость, опреде

эила сте пень дискриминации сельского хозяйства букваль­

франка КФА в

ля емую дефи цитностью товаров и услуг. Повышение моти

но во всех странах зоны фра нка, которые не п ро вели ре­

ваци и и расширен ие возможностей поз воля ют предприни

формы ра нее.

мателям использовать ресурсы более эффективно.

1994

году (см. врезку

3.5) зна чител ьно

ценовые искажения н а ры нках труда и капиталов распро­

Неда вн и й п ереход к новым методам, с помощью кот

стра н е ны столь же шир око , н о выя вить их го раздо сложн ее .

рых в развива ющихся стран ах доби ваются роста н ал ог

Н а п р и м ер , законодательно установле нн ые м ин и мал ь н ые

в ых п о ступлений , п оказ ы ва ет, н аскол ь ко силь но може

размеры заработной платы могут быть сл ишком высоки , что

воздействовать н а внутрен нюю политику возросшая меж

неизбежно затрудняет поиск работы в легаль ном секторе

дун ародная интеграция . И нтерн а ци онал из а ция бизнеса

экономики для неквал ифицированных и низкооплачивае­

острейшая конкуре нция за иностранные инвестиции

мых рабочих. Аналогичным образом , стоимость капитала

вкупе с существованием налоговых оазисов и территори

процентная ставка

-

-

иногда уде рживается н а нео п равдан­

но высоком уровне вследствие интенсивного налогообло ­

с н изки м уровнем н алогообл ожен ия

-

означают, что стр

н ы не могут рассчитывать одновременно и на высоки

жения фина нсовых опе ра ций или завы шения р езервных

уровень н ал огообл ожен ия доходов корпораций и частны

требований. Когда власти реагируют н а жалобы заемщико в,

ли ц, и при влечени е ин вести ци й . А растущее во всем м ир

устана вл ивая потолок для ставок с судно го пр о цента или

понимание н еобходи мости сн ижен ия наци он ал ьн ых то

выдавая инвесторам субсиди и, система цен претерпевает до­

говых барьеров сказалось на сборе таможе нных платеже

полнительные искажения .

котор ы е исто ри чески я вляли с ь важн ым источ ником нал

Не менее важное значение для роста имеют либерализа­ ция торговли и рынков капиталов, а также создание благо­

говых поступле ний для развиваю щихся стран (в цело раз ви вающиеся страны до сих пор получают приме рно

приятного инвестиционного климата. Какдетально обсуж­

п роцентов своих поступлений от налогов на внешню

дается в главе

стра ны сделали первые ша ги по

торговлю) . По мере усиления интеграции можно ожидат

направлению к большей открытости. Благодаря открытому

что доля фискальных поступлений от внешней торговл

8, многие

рынку расширяется доступ граждан и компаний к това рам ,

в об щем объеме налоговых доходов раз ви ва ющихся стра

оборудованию, технологиям и финанси рованию. Н ал ажи ­

будет продолжать снижаться.

вание тор говых связе й с междун ародной эконом икой так­

П од воздей стви ем н о вых огра н и че н ий, связан ных

же способствует вы равниванию внутрен них цен в соответ­

тр адици он ны ми и ст о ч н и к а м и доходов, мног ие стра н

ствии с конъюнктурой ми рового рынка. Это ведет к тому, что

обра щаются к взима нию налогов на потребление, таки

как налог на добавленную стоимость (НДС). Действитель

но, его потен циал по извлечению дохода на фоне пробле

Рисунок 3.3. Страны открываютдля себя

с другими источниками поступлений привел к зна чител

пре имущества налога на добавленную

ному увели чению ч исл а стра н, взявших НДС на вооруже

сто и м ость

н ие (см . р исунок

Число стран, использующихналог

з ы вает на пр а ви т ел ь ств о се рьез ное дисципли нирующе

на добавленнуюстоимость

воздействи е (в сочетани и с други м и элеме нтами э кономи

90

ческой пол ити ки). Более откр ытые эконом ики в больше

степе н и п одверже ны внешн им факторам ри с ка, в резул

80

тате че го непоследовательная политика обходится п рав

70

тельствам гораздо дороже. Отсюда следует, что бюджетны

дефицит в экономиках с относительно значимой доле

60

внеш ней торговли, как правило, ниже, чем в других стр

50

нах. Необходимость следовать правилам и условиям меж

40

дуна родныхдогово ров служит дополнительным стимуло

для "хорош его поведе ния ".

30

Стра на, которая не п ро водит осм ыслен ную политик

неспособ на стать полн опра вн ой участницей междун а ро

20

ной то рговли и ин вести ци онн ого процесса. Н о и нтегр

10

ц ия в м и ровую экономику также со п ряже на с возникнов

н ием новых р и с ко в . Когда р ы н ки товаров и капитал

о 60 -е ГГ . Источ ник:

3.3).

Либеральн ый и открытый торговый режим также ок

Tanzi,

1 995Ь.

70 -е ГГ.

80-е ГГ .

90 -е ГГ .

являются открытыми, государству нужно приложить нем

лo усилий , чтобы преодолеть последствия денежно -кр

дитной неди сци пл ин и ро ва н н ости . Если оно выпускает


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

обращение слишком много денег, и нфляционные ожида­ ния международного рынка немедленно возрастуг, и курс

Рисунок

наци ональной денежной единицы упадет. эта обратная

Индонезия сумела расчетливо распорядиться

связь, с войствен н ая рынку, приводит к росту ставок про­

неожиданно большими доходами от добычи

цен та внугри страны , а заодно и увеличивает стоимость

нефти

финансирования правительства. Чтобы избежать рисков, свя за н н ых с бегством капитала , неустойчивостью арбит­ ражных опера ций и резкими колебаниями цен на товары, правительство должно проводить взвешенную политику.

Во врез ке

3.4 обобщены

н екоторы е различия в реакциях

отдельных стран на появление новой глобальной среды.

Приток капитала из-за рубежа также дисциплинирует политиков. Приток средств, как правило, приводит к рос­ 1у курса н а ционал ьн ой валють! в реал ь н ом выражении и

может воздействовать на конкурентоспособность и внут­ ренние сбережения. Но он также может сыграть за м етную

дестабилизирующую роль, поскольку быстро реагирует на краткосрочные перебои в функционировании финансо ­ вой системы . Как показывает опыт недавнего времени, та­ кие расстройства могут распространяться на другие стра ­

В отличие от Нигерии,

По отношению к доходам за

1989 год ,

процентов

450

: Индонезия

Нигерия

400 350 300 250 200

Расходы

150 100 Нефтяно й

50

~" Нефтяной

кризис

кризис

O L.-L.-'---'-

ны и даже регионы зе м н о го шара в формах , не всегда адекватн ых изменению риска. Стран ам, приток капитала

3.4.

---'--

---'----'----'----'---'-_

--'-_

---'----'

1989 1990 1991 1992 1989 1990 1991 1992 Источник:

IMF,

данные за различные годы , (Ь) .

. в которые зна ч ителен, может потребоваться в течение оп­ ределенн ого времени поддержание п ол ожительного саль­

до бюджета, с использованием этих сбережений в качестве страхового резерва на случай неожиданного оттока капи­

за имствова н ий , а также поддерживая валютные резервы в

тал а. Приток капитала также оказы ва ет существенн ое воз­

достаточ ном объеме, и предпринимать в среднесрочной

де йствие н а политику обменного курса ; к примеру, фик­

перспективе аде кватн ые меры , оп ираяс ь на более дивер­

с и ров а н н ы е обменные курсы вряд ли приемлемы, если

сифицированный экономический базис.

страна п одвергается рискам на финансовых рынках. Сум­

Неожиданные благоприятные изменения могут создать

мируя вышесказанное, можно сделать общи й вывод: ко­

не меньше проблем, ч ем неблагоприятные. Благоразумная

-

ренное значение имеет качество управления эко ном и кой,

реакция на позитивное экономическое изменение

осуществля е м о го правительством ,

ложить часть незапланированного дохода для использо­

Риск бегства капитала и финансового краха ярко ил­ люстрируется на при мере Мексики в

1994-95 годах.

Важ­

ной причиной утраты доверия стал зав ы шен ны й курс песо,

от­

вания в будущем , Когда вследствие войны в Персидеком заливе

1990-91

годов произошел скачок цен на нефть,

Нигерия направила свою неожида нно возросшую выруч ­

который искусственно поддерживался , несмотря на весь­

ку от нефтяного экспорта на увеличение финансирования

ма значительный дефицит сальдо текущих операций . Ког­

бюджетных расходов (см . рисунок

да в конце

1994 года

валютные резервы упали ниже уров­

3.4)

Таким образом ,

несмотря на значител ьный прирост доходов, в

1990 году

ня внутренней денежной базы , правительство оказалось

бюджетный дефицит в Нигерии увеличился. Когда цены на

не в состоянии осуществить необходимые меры по сжа­

нефть и доходы в

тию денежно й массы . Более последовательная политика

на новом высоком уровне. Напротив, реакция Индонезии

смя гч ила бы последствия утрать! доверия.

на незапланированные нефтяные прибыли отл ич алась

Огкрытая э кономика та кже подвержена рождающим­

1991 году упали,

расходы сохранялись

бюджетной дисциплин ированн остью: был создан резерв­

ся н а мировых рынках " ценовы м шокам", Цены на эн ерго­

ный фонд с целью не допустить превышения роста расхо­

носители и продовольствие особенно неустойчивы и мо­

дов над ростом поступлений, а также обеспеч ить сбалан­

гут не г а тивн о повлиять н а си туацию с п латежами по

сированность бюджета.

внешней задолже н ности и на финансовую ситуаци ю стра­

ны в целом. Обменные курсы и процентные ставки также

Проведение рациональной политики дается с трудам

подвержены з н ач ительн ы м колебаниям . Благоразумным

Хотя является хорошо известным , в чем должн а выражаться

был о бы предвосхищать негативные ш оки (резкий рост

раци ональная политика , слишком многие страны оказ ы в а ­

цен для импортеров, падение цен для экспортеров) , не беря

ются не в состоянии обеспечить ее реализацию или прово­

в долг слишком много и сохраняя возможность для новых

дят ее крайне неэффективно. Это зачастую свидетельствует


60

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

о н аличии в общесгве политических и институциональных

зов в том , что и х реал ьные доходы н е будут уреза ны пут

стимулов к п оддержанию "плохой" политики.

увел и че н ия сто имости ж из н и? Если ему это не удастс

Неудач ная, с точ ки зрен ия перспектив развития, п оли­

и н весторы будут защи щать себя са ми, требуя повышени

тика часто оказывается высокоэффективной как инстру­

процентных ставок процента по государствен ным обяз

мент перераспределенияблаг в пользу влиятельн ых поли­

тельствам , а ра боч и е

тических группировок Множество м а кроэкономических

за работной платы . П одобн ое недоверие тогда способ

проблем

по

сделать инфля ционн ые про цесс ы сам ореал изующимис

суги п редставляют собой скр ытые пути допол н ител ьного

пра вительство, чтобы о правдать ожидания этих участн

н алогообл оже н ия частн ого се ктора ил и п ерераспределе­

ков рын ка , может б ыть в ынуждено отпустить и нфля ци

ния эко н ом и ч ес ких бл аг. Точно также и разнообразн ый

путем ослабле н ия кредитно-денежной п ол ити ки , а так

н абор микроэконом и ческих о гра н и чен и й функциониро­

са нкц ион и рова н ия р оста р еал ьных за работной пл аты

-

инфляция , п е рекос ы обме н но го курса

вания рын ко в

-

-

и мп ортные о г ра н и ч е н ия, привилегии для

локал ьн ых м он ополи й , волокита, с вяз анн ая с регулирова ­

ни ем

-

идет н а п ользу могущественным фирмам, уже по­

-

добиваясь о пережающего рос

ста во к пр о цента .

эти м ощные, хотя и и з вращенны е ин ституци он ал ьн

стимул ы с пособн ы существенно затрудн ить п олити ку р

дел ив ш им м ежду собой рын о к, и други м привилегирован­

форм. Даже если реформы уже н ач али сь, предприним ат

ным сегм е нта м об щества.

ли , рабочие и п отребители м ог ут только укрепиться в св

П олитической систем е некоторых стра н присуща тен­

ем с кепти цизме относител ь но собстве н ной судьб ы , п о

ден ц ия к возн и кновен и ю х рон и чес ко го бюджетн ого дефи­

государство н е сумеет убедить и х в серьезности с во их н

цита . Зако нодател и вы ступ ают в роли торговцев льготами,

м ерени й.

когда пе рсма н ивают и з бирател е й , составля ю щ и х соци­ альную ба зу сво их п олитичес ки х противников , обе щая

Последовательность в осуществлении рационал ьной

про голосовать за предоста вл ени е и м тех или иных бл а г,

п олитики

н о при это м н е задум ываются над тем , ка кова цен а эт их

После то го, как п равител ьство объявляет о реформах,

бла г. Как следствие, бюджетный дефицит растет.

долгов ремен н ый успех может за в и сеть от способов ра

Когда доходы бюджета сокращаются, а у п олитиков н е

ра ботки и осуществл ен ия соответствую щей политики. Э

хватает смелости уре зать государствен н ые расходы, пр а­

должны быть способ ы, котор ые недвусмы сленно свид

вительство должно сделать в ыбор: л ибо ввести новые на­

тел ьствуют, что пра вител ьство не отступ ится от своих об

логи или п о в ы с ить уже существую щие , что пред п оч титель­

щани й. Возможно и спол ьзова ни е разл и ч н ых механизм

110 с точки зрен ия эффективности , л ибо ввести скр ытые

проведения последовател ьн о й п ол ити ки , каждый и з кот

н ало ги , к приме ру, так н азыва ем ы й инфля ци онны й нал ог,

р ых исходит ИЗ одной и той же эл ем е нта р ной логи ки: обе

то есть налог н а реальные доходы вследствие финансиро­

п ечить н аличи е сде ржи ваю щ их сил , кото рые о гра н и чив

вания государствен ных расходов обесцен енно й вал ютой.

ют любые побуждения отклон иться от п ровозгла шенн ы

Последн ий путь ча сто о каз ы вается проще. Для увеличения

обязательств. Если ин ституци он ал ьны е воз м ожн ости г

соб и раемости н алогов нужн а эффективн ая и некоррумпи­

суда рств а стол ь велики , что до пус кают некоторую ги

ро ва нн ая н ал ого вая служба . Для в ы пол нен ия этого усло­

кость, чтобы быстро реагировать на неожиданные соб

вия может в п ервую очередь потребоваться глубокая струк­

тия , тем лучше. Как подсказы вает о п ыт, дол госро ч н ые це

турп а я р еформ а нал ого вого вед ом ства . Для изменения

до ст и га ются легче , е сли го судар ст в о прид ержи в а ется о

ставки н ал ога на добавле н ную стоимость может о казать­

раничений , которые са м о для себя уста навл ивает, и пр

ся необход им ым п арл а м ентское голосо ван ие, соп ряже н­

сп оса бли вается к неудобств а м , кото р ые с этим свя за н

ное с отсро чкам и и п оли тич ес ки ми компроми сс ами , то г­

При водимы е далее при мер ы относятся к бюджетно - ф

да как для п о в ыш ен ия и н фл я ц ион но го н ал о га м ожет

нан со вой и де нежно-кредитной п ол ити ке; другие прим

о каза т ься достаточным всего ли шь пр а ви тел ьств енн ого

р ы из области регул ирования обсуждаются в главе

распоряжения центральному банку.

4.

Б юджвгно-еинхнсовхо ПОЛИТИ КА. Многие макроэконом

Даже при самых добрых намерениях, пра вител ьство в

ч ески е кризисы возникают вследств ие бюджетно -ф и на

некоторых случаях б ывает вы нужде но и спол ьзовать скры ­

со вой несбал ан с ирова н н о сти . Последние исследован

тые налоги , подобно ин фляцио н ному,

-

хотя о но и осоз­

показ ывают, что изме нение институци ональных ха ракт

н ает, что в долгосрочной перспективе этот путь сопряже н

ри сти к п роцесса форм и ро в а н ия бюджета способно з н

с огромными издержками и п одр ы вает доверие. П о силам

ч ител ьно улуч ш ить фин ансо вы е результаты .

ли правительству, использовавшему ра нее инфля ци онн ое

По вы ш ен ие прозрач н ости бюджетного п роцесса явл

ф инанси рован ие, убедить потенциальн ых де ржателей

ется особе н но в ажны м . Хотя общество , взятое в цело

облигаций, что о но н а этот раз н е будет при бегать к обес­

несет потери от " кулуа р ности " бюджета, она может бы

ценен ию сво их обязательств или просто не откажется пла­

в ы годной для полити ко в: информ ация о понесен н ых и

тить по долгам? Как о но сможет убедить членов профсою-

держках от их лоббистской деятел ь ности или о долгосро


ных последствиях расто чительного использования госу­

да рствен н ы х средств (кратковреме нная "недисципл ини ­

Рисунок

рованность") становится менее доступной. Когда бюджет­

бюджетные институты помогают избежать

н ы й про цесс н е является прозрачн ым, станов ится сл и ш­

высокого дефицита

ком л е гко и с п ол ьзо в ать "тво рч ес ки й п одх од " к учету, в частности, п о внеб юджетн ым ра сходам , а также п о и злиш­ н е оптим исти чным про гн оза м доходов и роста . Н ет нуж­

3.5.

Хорошо организованные

П е рв и ч н ы й дефицит (в процентах от ВВ П )

6

ды гово рить, что все эти уловки усложняют ко нтроль н ад

Б ол и в и я

расходами .

Важной также является процедура создания и одобре­

4

ния бюджета . Как подсказывает о пыт, многое зависит от

Сал ьвадор Аргентина Тринидад и Тобаго

того, приме няется ли вданной стра не иерархи ческий под­ ход к формирован ию бюджета (в этом случае м инистер ­

2

/

ство ф ин а н с о в получает зна чительн ые полномо чи я по

Zатемала

оста - Рика Уругвай ::._ . • Колумбия

контролю за сумма р н ы м и р а сх од ами ми ни стер ств и в е­

домств) ил и принята коллеги ал ьн ая процедура. В принци­

Го ндурас

о

~ - П а ра гв а й Б ар б адо с

До м ин и кан с кая

пе , иерархи чес кий подход должен способствовать боль ­

Республ и ка •

П анама

шей бюджет но -фи на нсовой дисци пли не , расши ря я

возможности более жесткого контроля над расходам и

Эквадор

-2

.. В е н е суэл а

"сверху Донизу" и ограничивая возможности законодате­

Мекси ка·

лей постепе нно раздувать бюджет, внося в него многоч ис­ ленные поп равки .

Как п оказал о ведав нее исследован ие двадцати лати но­

Бразилия .

-4

Ямайка

Чили . •

амер иканских стра н, ш аги в н апра вл е нии более прозр ач­ но й и ер архичес кой процедуры фор м и рова н ия бюджета могут при вести к ужесто че н ию огран и чен и й (с м . ри сун ок

3.5). Было

-6

Низкий

обна руже но, что бюджетный дефи цит, ка к пра­

В ы со к и й

Индекс качества бюджетных институтов

вило , вы ше в тех странах , кото рые и сп ол ьзуют коллегиал ь ­

ные и непрозрачн ые процедуры формирова ния бюджета. В стра нах с наименее открытыми и наименее ие рарх и чес­ кими системами государственный дефицит составил в среднем

1,8

про цента от ВВ П . Треть стран , занимающ их

промежуточное положение, имели сред ний бюджетный профицит в размере

1,1 процента,

а стра ны с максимал ь­

Примечание: бюджетные дефициты усреднены за период с

1980

по

1992

годы. Индекс качества бюджетных ИНСТИ1УТов ,

построенный на основе десяти компонентов, рассч итан исходя из результатов опроса руководителей

государственных бюджетных органов разны х стран . Источн ик:

A/esina,

публикация , подготовленная ДЛЯ данного

Отчета .

ной сте пе нью открытости и иерархичности и м ел и в сред­

нем профицит, ра вный

1,7

проце нта . Эти резул ьтаты слу­

жат убед итель н ым до казател ьство м то му, что стра н ы,

п опытки н ай ти аде кватную м одель для ра зви в а ющи хся

стремя щиеся к улуч ш ен ию своей системы уп равле ния

стра н прин если н еод н о зн ач ны е р езульта ты , о це нка кото ­

фи на нсам и, должны проа н ал изировать не только состоя ­

ры х , впроче м , за висит от того , ч то п оним а ется п од неза ­

ние своего баланса, но и институциональную среду, фор­

висимостью центрального банка . В России, например, пе­

мирующую стимулы к расходованию средств.

реход к независи мости центрального банка в начале 90-х

Двн кжно - кевдитнх» полити ка. Хо рошо функционирую­

годов не привел к обузданию инфляции в стране. Более

щий независимый центральный ба нк может серьезно ос­

сложна я с итуация , складывающа яс я в р а з в и в а ю щ и х с я

лабить угрозу обусловленной п ол итическим и причинам и

странах, с видетельствует о том , что де н ежно-кредитн ые

де нежной н ака ч ки при поддержа ни и оп ределе нной ги б­

ограничения не могуг быть на вязаны п росто посредством

кости для приспособления к не из бежным внеш н и м шокам,

декрети рова н ия независ и мости централ ьного ба нка. Это

М ногие стран ы, стремящиеся создать доверие к своей де­

м ожет п отребовать предварител ьн ого созда н ия системы

нежно-кредитно й п олитике, и з бр али в ка честве м одели

сде ржек и проти во ве сов , которая о гра н и ч ит пр ои з вол го­

независимость це нтральн о го ба нка .

суда рстве н н ых чин о вни ко в .

Во многих случаях этот энтузиазм вызван тем, что в

Есл и п ри решени и вопроса о кандидатуре председате­

странах оэер с независимыми центральными ба нками

ля центрального банка выбор сдела н в пользу человека с

темпы и нфляции в целом были ниже, чем в других стра­

ко нсервативными взглядами, который является более ре­

нах, и пр и этом не сопровождались замедлением роста. Н о

шител ьным противником и нфляции, ч ем общество в це -


лом, вполне возможно, что развивающиесястраны от не­

бранных за предыдущий год. Это не оста вляет страна

за виси мости центрального банка только выиграют (при

возм ожносги за м е н ы о б ы ч н ых н ал огов инфляци он

неизменном или даже пониженном уровне рисков). Дру­

ным (см . врезку

гой п одход сосгоит В том, чтобы придать банку свободу

привесги к дефляции , если рост оказ ы ваетс я отр и ца

выбора только инсгрументовповседневногоопределения

тельным , как это случил ось в 80 -е годы.

3.5). Но тот же сам ы й

механи зм може

де нежно-кредитной политики для решения текущих час­

тиых з адач, оставляя выбор приоритетов развития на ус­

эти жесткие подхо ды

пари со временем при вы со

-

м отрение политической власти, Третья возможносгь -

ких ставках. Увеличивая и здержки см е н ы курса эко ном и

за кл юче н ие с главой центрального банка до говора , в ко­

ческой политики, подобные меры способствуют созда н и

тором предусмотрены санкции за отсгупление от объяв­

уверенносги в том , что правительство будет твердо ег

ле н н ых за р а нее целевых ориентиров по темпам инфля­

придерживаться. Однако в один прекрасный м омент не

ции. Это да ет эффе кт, равнозначный назначению на

которые внешние шоки могут оказаться достато ч но силь

должн ость председателя центрального банка лица с кон­

ными

сервативными убеждениями , и при этом нет нужды пола ­

ческая оппозиция отдельным побочным эффекта м приме

гаться на субъективные суждения о самом лице, за нимаю­

няемой политики ,

щем эту должность.

пересмотра курса. В этот момент страны, которые преус

Различная степень успеха, которого досгигли незави­

-

или, возможно, будет достаточно с ил ьн а полити

-

настолько , чтобы потребоват

пели в споре с временем, уже введут в действие более гиб

с и м ы е центральные банки в ограничении инфляции , го ­

кие подходы к монетарным ограничениям, или з а в о ю ю

ворит о то м , что некоторые развивающиеся страны могут

доверие, достаточное для того, чтобы корректировка им

просго ок аз а ться не в сосгоянии внедрить механизмы , с

своей стратегии не интерпретировалась как смена курс

п омощью которых можно было бы получать досговерную

информацию о монетарных ограничениях, не теряя спо­ собн ости гибко реагировать на внешние воздействия. Для

Инвестиции в трудовые ресурсы и инфраструктуру

таких сгран выбор лежит в диапазоне между механизма ­

Как правило, хорошо функционирующие рынки представ

ми жесткой денежно- кредитно й политики и отказом от

ляют собой наиболее эффективн ое средство предостаяле

принятия на себя каких бы то ни было обязател ьств вооб­

ния бла г и услуг, в которых нуждается экон омика. В част

ще. Негибкий подход неоднократно использовался в ми­

ности , рынки не в сосгоянии о б ес п еч ить достато ч н ы

ровой практике,

объем " коллекти вн ых "

-

об ществен н ых

-

благ, а такж

частных благ, которые несут существен н ые побочные пре

в Аргентине, которая попыталась отсгупить от давней

имущества для общества в целом. Об ыч но это блага , ок

традиции инфляционного роста, в апреле

з ы ва ю щие существенное воздействие на качество жизн

1991 года был

принят закон о конвертируемости валюты , который по

существу превращал центральный банк в учреждение с

ра зование и элементарные медицин ские услуги , а такж

board).

дешевые услуги транспорта и связи . К ним относятся и бла

Денежная масса должна была быть полностью обеспе­

га , которые имеют критическое значение с точки з р е н и

чена валютными резервами .

благосостояния и жизненных перспектив беднейших сло

Многие латиноамериканские страны перешли к пол и­

ев общества,

огра н ичен н ы м и полномочиями

(quasi

чистый воздух И пригодная для питья вода , начальное об

сипепсу

тике фиксированного номинального обменного курса

для заморажи ван ия цен и координации инфляционных

Государственные инвестиции в здравоохранение,

ожида н и й частного сектора. Фиксированный обмен ­

образование и инфраструктура приносят высокую

н ый курс исключает возможносгь использования де­

отдачу

вал ь в а ц и и для адаптации к краткосрочным внешним

Досгупность пригодной для питья воды и контроль над ин

шокам , Но, как на свою беду открыл а Мексика в

фекционными заболеваниями

1994

-

это общественные блага

году, фиксированный номинальный обменный курс

услуги с существенными побочными эффектам и . Частны

может привести к опасной дестабилизации положения

сектор будет предоставлять эти блага и услуги в н едостаточ

в э ко но м и ке , если приток капитала или внутренняя по­

ных объемах или не будет предоставлять вовсе. Инфекци

л ити ка приводят к значительному отклонению номи­

онные заболевания все еще осга ются одной из основны

н ального обменного курса от реального.

причин смертносги в развивающихся стр а н ах , и бедна

Большинство франкоязычных стран Африки вошли в

часть населения страдает от них в наибольшей степени . По

зону франка КФА и подчинились юрисдикции ее над­

чти

н ационального центрального банка. Ссуды централь­

вает нехватку чистой воды , а

ного банка государствам, входящими в зону, не могут

ся канализацией. Угроза распространения переносимы

превысить

через воду заболева н ий , таких как холера, брюшной тиф

20 процентов от налоговых посгуплений, со-

1 миллиард человек в развивающихся странах испыты 1,7 миллиарда - не пользуют


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

Врезка 3 .5. Зона франка КФА: обязательства или гибкость Зона франка КФА в Западной и Центральной Африке

французского франка по отношению к доллару, что при­

представляетсобой одновременновалютныйсоюз и де­

вело к немедленному росту реального курса франка КФА,

нежныйстандарт.франк КФА конвертируемво француз­

а также резкого падения цен на товары , являвшихся ос­

ский франк по фиксированномуноминальномуобмен ­

новными статьями экспорта некоторых стран-членов

н ому курсу. Франция организовала э ту зону после

зоны. Режим фиксированного обменного курса исключал

Второй мировой войны с целью надзора за денежно­

корректировку курса посредством номинальной деваль­

кредитной и бюджетно-финансов ой политикой в сво­

вации. Хотя инфляция в течение этого времени оставалась

их африканских колониях, и продолжает играть цент­

низкой, происходило это за счет стагнации роста. Те же

ральную роль в ее функционировании .

факторы, которые способствовали укреплению доверия

В обм е н на предоставляемыеФранцией гарантии

к зоне КФА и ее сгабильности, крайне усложнили деваль­

конвертируемостифранка КФА страны-членызоны от­

вацию франка КФА Тем не менее, к началу90-х годов был,

казываются от права эмиссии. Измененияполитикитре­

наконец, достигнут консенсус в отношении необходимо­

буют многостороннихпереговоров между странами­

сти про в едения девал ьва ци и .

членами зон ы и Францией. Отдельная страна не может

В январе

1994 года было объявлено о 50-процентной

в односто ро н н ем порядке отказаться от своих обяза­

девальвации. Ее бесп рецедентный масштаб свидетель­

тельств, полносгью не выйдя из зоны.

ствовал о том, что девальвация является исключитель ­

По сравнен ию с соседнимигосударствамис аналогич­

ной мерой, которая не будет применяться в обозримом

ными уровнямидохода, в 70-х и начале 80-х годов инфля­

будущем . поэтому связанными с ней экономическими

ция в странах-членахзоны в среднем была ниже, а темпы

преимуществами можно было воспользоваться сполна,

роста - выше. Однако к началу второй половины

80-х го­

не подрывая доверия к будущности фиксированного об­

дов стали более очевидными некоторые издержки, связан ­

менного курса. Последние наблюдения свидетельству­

ные с участием в зоне. Зона КФА испытала на себе воздей ­

ют о том, что девальвация оказалась в значительной сте­

ств ие двух в н е ш н их шоков. повышения реально го курса

пени успешной по обоим названным критериям.

паратиф, сохраняется во м ногих развивающихся стра нах, в

метному росту сельскохозяйственного п роизводства, об­

особен ности для бедных Опыт Малайзии показывает, что

легчая ферм ера м досгавку своей продукци и на р ынок В

традиционные фо рмы госуда рственных ме роп риятий в

более широком контексте, конкурен ция за новые экспор­

сфере здравоохранения, такие как и ммун иза цня и обеспе­

тн ые рын ки требует высокого качества инфраструктуры,

чен ие пригодной для питья водой, п риводят К знач ительно­

чтобы транспортн ые издержки при перевозке товаров на

му сн иже н ию п о казателей забол еваемости и сме ртности,

бол ьш ие ра сстояния был и ни зкими.

особенно детской смертности . Об разован ие приносит особенно высокую отдачу на нач ал ьн ой стадии, поскольку всеобщая грамотность дает

Однако зачастую государственные средства не пускаются в этих высокодоходных направлениях

огромный экстернал ьный эффект для общества в целом.

Во всем мире ощущается недосгаток ресурсов, выделяемых

Н ап ример, получение девочками образова ния при водит к

н а элементарные насущн ые нужды. Правител ьства тратят

улучшению здоровья женщин и их детей, а также к сниже­

около одного долла ра в р а сч ете надушу населения на здра­

нию коэффициента фертил ьности . Многие склонны свя­

воохране ние по сравн ению с ми нимально необходимы­

зывать значительную долю экономического успеха стран

ми четыр ьмя долларами. В

Восточной Азии с их неуклон ной приверженносгью к го­

примерно

сударственному финанси рованию начального образова­

возраста, притом

ния , рассматривавшегося в этих странах в качестве краеу­

ке полови на детей не ходит в школу. Девочки, беднейшие

гольного камня экономи ческого развития.

слои населения в сельской местности и дети , принадлежа­

Как подче ркивал ось в От чете о мировом развитии

1994 гада, государствен ные инвестиции

в инфраструкту­

130

1990 году не

посещали школы

миллио но в детей начального школьного

60 процентов из них -

девочки. В Афри­

щие к языковым и этни ческим меньшинствам , получают

ш кол ьное образование еще реже других.

ру стимулируют ч а стную и н и циативу и в р аз в и в а ю щихся ,

Отчасти п роблема состоит в н епра вил ьном распреде­

и в п ромышленно развитых странах. В результате иссле­

лении ресурсов по секторам, н апри мер, между обороной,

85 районов в 13 штатах И ндии был сделан вывод,

государственным и предприятиями и социальным обеспе­

что более низкие транспортны е издержки при водят к за -

чением. Во м ногих развивающихся странах государствен -

дова ния

5


64

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

ключением самых бедных, изыщут возможн осги за пл ати

Рисунок 3.б. Во Вьетнаме большая часть

з а медицинское обслуживание. Это пом огает объясн и

расходов на больничный уход приходится на

почему в Малайзии содержание сети госуда рствен н ых п

долю более обеспеченныхслоев

ликлиник не о каз ы в а ет никакого влияния на здо р о в ье н

с еле н ия, котор ое имеет воз можност ь п ольз ова ть ся усл

Доля совокупныхрасходов

гами частных клиник

Четвертый к в и нти л ь

Хотя правительства н екоторых стра н н ачина ют выд

22%

лять больш е ассигнований на начал ьное и среднее обр

зова н ие, высшее образова н ие до сих п ор п олуч ает и зб

точное финансирование, по сравнению с другими стад Верхний

ями . Например , Южная Корея напра вля ет н а начал ьн

квинтиль

образован ие

30%

84 процента

всего бюджета сфер ы об разо в

ния , тогда ка к для Венесуэлы этот п оказатель соста вля

31 процент. На

высшее образо ван и е направля ется

35 пр

центов ассигнований на обр азо ван и е в Бол иви и , н о тол

Бедне йший

11 процентов -

квинтиль

ко

11%

ну высшего образо ван ия наиболее остро стоит в Африк

в И ндонезии . Пробл ем а кре на в стор

Примечание : Площадь каждого сектора пропорциональна

где высшие учебные з аведен ия п олуча ют при мерн о в

доле совокупных расходов для каждого квинтиля населения

раза больше государ ств енны х сред ст в , че м на чаль н

в

1993

году .

И сточник : Woгld Вапk

школы (в расчете н а од но го учащегося ) . Макси мал ьн

1995f.

зн а чен ие для этого соотношения был о з аф и кс и рова но

Танзании и составило

238:1. Акцент на

медицинских усл

гах п оликлиник и высшем образова н и и углубляет со циал ны е пр едпр иятия пр ои з в одя т то в а р ы , которы е м огут п о­

н ое неравенство. При мер Вьетнама подтверждает, что с

ставл я ться ча стными рынками ; средств а , которые эт и м и

мые состоятельные сло и н ас ел е н ия п олучают непр оп о

предприятиями п оглощаются , лучше было бы потратить

ционально большую выгоду от б ол ьничного обслужи в

на обществе н н ы е блага . В Турции принадлежащая государ­

ния : по оценкам, на медицинское обслужива ние наибол

ству угледобывающая комп ания в пери од с

состоятел ьн ой пятой части населения тратил ось при ме

год принесла уб ытки в размере

3,5

1990

по

1996

милли арда долл а ров.

но

30 процентов средств, н аправляе мы х

на фин ан сиров

Центральн ое правительство Тан зании п отратило на суб­

ние больниц, тогда как н а беднейшую пятую ча сть насел

сиди и убыточ н ы м государственным предприятиям в пол­

ния приходил ось тол ько

то ра ра з а больше, чем н а зд равоо хра н е н и е. В стран ах с

н ок

низки м уровн ем доходов уб ытки государственных пред­

1978 п о 199 1 год 2,3 проценто в от ВВП .

приятий за п ери од с нем

составлял и в сред­

Д ругая сто ро на пробл емы связа на с неэффе кти в н ы м

11 проценто в

средств (с м. рис

3.6).

Правител ьственные реш ения о предоставлении тех и

иных видов услуг служат далеко не един ственной прич

н ой неравн омерного распредел ения бла г государстве

ных расходо в. Различия в с п росе, особе н но связа н н ы е

р а с предел ени ем ресур сов внутри отдельн ых секторов.

полом, также важны . Например, в Кот-д'И вуаре почти д

Ра сходы на инфра структуру и соци альное обеспече ние,

трети государственных расходов на о бр азо ва н ие прих

как пра вило, сосредота ч и ва ются в тех обл астях, где рын ­

д ится на м альчиков. В Паки стане м альчики п олуч а ют

ки и ч астны е ассигнования м огут удовлетворить бол ьшин­

п олтора раза больше средств, направля емых госуда рств

ство п отребностей,

-

городски е больницы , кли ники, уни­

вер ситеты и тр а нс п о рт,

-

и не направляются на создание

н а обр азо ван ие, чем де воч ки . Часто относ ительн ая ди с

риминация девочек оказы вается даже еще больше в бе

п одлинн о обществен ных бл аг. эти расходы часто прино­

н ейших дом ашних хозяй ствах, что отр ажает ра зличия

сят н епроп орци о нальную выгоду богаты м, тогда как бед­

с п росе этих домаш н их хозя йств н а образова н ие для дев

ным достается л и ш ь н ебольшая доля.

чек и мальчиков.

Например , правительство часто пытается фина нсиро­ в ать предо сгавлени е в сего с пектр а услуг здравоохр анения .

Улучшение использования общественных ресурсов

Одна ко государственным мероприятиям , направленным

для того, чтобы более эффекти вно сконцентриро вать о

на улуч ш ен ие здоровья широких слоев населения (в клю­

щественные ресурсы н а пред о ставлении к ол лективн

чая бедн ы х), должен быть гарантирован более высокий

благ и услуг, странам необходимо изменить сгруктуру бю

приоритет. Большая часть лечеб н ых услуг является (почти

жетных расходов и научиться исп ользовать св ои ресур

-

е сли правительство не

продуктивнее. Во многих странах это потребует как пол

сп равляется с в ы пол н е н и ем да н но й функции , все, з а ис-

тических, та к и инсгитуци ональных изменен ий. Жи зне

п олн остью) ча стным бл агом ,


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Врезка

3.6.

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

Оказание социальныхуслуг частным сектором: ретроспективныйвзгляд

Только в двадцатом веке государствоначало играть важ­

не раньше, чем первые антибиотики стали произво­

ную роль в предосгавлениисоциальныхуслуг, таких как

диться В массовых масштабах после Второй мировой

образование и здравоохранение. Однако разные стра­

войны . В развиваюшихся странах ускоренная урбани­

ны обладали неравными возможностямипо предостав­

зация и индустриализация привели к формированию

лению этих услуг, что привело к различным соотноше­

групп рабочих, которые самостоятельно организовы­

ниям государсгвенногои частного секторов.

вали "кассы помощи заболевшим" в целях обеспече­

Современныесистемыобразованиябыли сформиро­ ваны на основе часгной -

нередко религиозной

-

ини­

ния страхования здоровья или активно выступали за

создание централизованно финансируемых систем

циативы. В исламских школах Индонезии и Западной

социального страхования, К

Африки, у гуру в Индии, при церквях большинства хри­

латиноамериканских стран ввели в действие законы,

стианских европейских стран, в сельских общинах Ки­

предусматривавшие обеспечение страхование здоро­

тая

1950

году шестнадцать

дети веками обучались в частных религиозных

вья опрсделепных групп населения ; однако только в

школах. Однако в целом образование было привилеги­

двух африканских и четырех азиатских странах было

ей элиты. Массовое народное образование

изобрете­

сделано то же самое. Международная конференция по

ние девятнадцатого века, зародившесся в Европе и Се­

основам здравоохранения, проводившаяся в Алма-Ате

-

-

верной Америке и распространившееся по бывшим

(Казахстан) в

колониям после завоевания ими независимости. Значи­

лемым правом человека " и призвала правительсгва

1979

году, объявила здоровье "неотъем­

тельные государственные инвестиции привели к расши­

ВЗЯ1Ъ на себя "ответствен ность за здоровье своего на­

рению числа обучающихся в государственном секторе,

селения". Правительства в ряде развивающихся стран

что в ряде стран сопровождалось уменьшением роли

создали национальные системы здравоохранения,

частных школ. Например, в Малани доля учеников на­

имевшие целью оказание бесплатных медицинских

чальных классов, посещающих частные школы , сокра­

услуг всему населению. Результаты этих попыток ока­

тилась с 77 процентов от общего числа учеников началь­

зались неоднозначными , и образовавшаяся ниша

ных классов в

1965 году до 10 процентов в 1979 году. в

была заполнена частным сектором. Например, в Ма­

других регионах неспособносгь государства насыщать

лайзии доля частнопрактикующих врачей-терапевтов

спрос или реагировать на неудовлетворенносгь каче­

возросла с

43

ством государственных школ привело к ростучисла обу­

году до

процентов в

чающихся в частных учебных заведениях.

90

процентов от общего их числа в

1990

1975

году. Но значительная

часть населения все еще нуждается в получении дос­

Исторически и большинство медицинских услуг ока­

тупа к элементарному медицинскому обслуживанию,

зывались в часгном порядке повивальными бабками ,

тогда как другие, главным образом, полагаются на ча­

зн ахарями и народными целителями . Западная медици­

стную медицину, за услуги которой платят из соб­

на начала при носить блага широким слоям населения

ственного кармана.

но важн ый п ервы й ш аг ин ституцион альных изм енени й

-

Только в хх веке п равител ьства , с на чала в Европе, а за­

это гото в ность восп р и нять плю ралисти ческий п одход:

тем в д ругих ре ги о н а х , сгал и знач им ыми п о став щ и к а м и

допусгить участие в пр ед оста вл е нии услуг ч а стны х струк­

услуг, в отдел ьн ых случаях вытесняя частный сектор вов­

тур, кон центри руя госуда рственное вме шательство н а под­

се. Этот п ереход к ра сши рен и ю п равительстаеиных пол ­

ЛИ 111Ю коллективн ых благах и услугах (вп ро чем, как утвср­

номочий для различ ных видов услуг и в разных стра нах

ждастся н иже, п равител ьства та кж е могут выбрать путь

р а з в ор а ч и в а л ся достаточно мно гообразно, порождая

субсиди рова н ия п отребл ен ия благ нуждающ имися слоя­

столь же ши рокое р а зн ообраз ие м одел ей ф инанси рова ­

ми населения , даже когда отда ча н о си т исключ ительно

н ия и предоста влен ия услуг. На п ример, в сфере образова­

частный характе р) . Проти вореч ащи й ра спростран ен ны м

н ия доля ч а стно го сектора в сово купных расходах колеб­

в послевоен н ый п ер иод предста влен ия м , согласно кото­

лется от

рым и нфрасгруктура и социал ьное обеспечение цели ком

ри сун о к

принадлежат к сфе ре госуда рствен ной мо нопол и и, та кой

свойственен такой же значительный разброс. В Латинской

подход может п о каза т ься ра ди к а л ь ны м и н ед о с т а т очн о

Аме рике дол и ч а стн ого сектора в совокуп ных расходах

про ве реин ым. На само м же деле частны е и об щи н н ые ин­

кол еба ния составляют от одной трети в Эквадо ре до

СТИ1угы давно фун кци он ируют в обласгях инфр асгрукгу­

Мексике и

р ы и социального обеспечен ия (см. врез ку

охра нение в Таил анде поступают из ч а стных исгоч ни ко в.

3.6).

5% в ЮАР до 70 % в Юж н о й Ко рее и Перу (см. 3.7). Структуре расходов на зд равоохра не ние

57% в

Браз ил и и .

80 % ассигнований

43% в

н а здраво­


Рисунок 3.7. Соотношение между государственнымии частными источниками финансирования

образован ия в разных странах мира существенно различается Доля частных источников в финансированииобразования (в процентах от со вокупных расходов на образование) Австрия

:::]

Израиль

~

США

Страны с высоким

Финляндия

уровнем дохода

~

Швейцария

~

&'

ЮАР

Исламская республика Иран Страны со средним

Ки пр

уровнем дохода

Колумбия Индонезия

ШриЛанка

Кения

Страны с низким

Уганда

уровнем дохода

Вьетнам

Гаити о

10

20

Примечание : приведены данные за разные годы (В интервале между Источник :

40

30

1988

и

50 1993

60

70

80

90

100

годами).

Psacharopoulos and Nguyen, 1997.

Во многих случаях разгосударствление и нфр аструктуры

логич н ые меха н измы, способсгвующие наведен ию мос

и с истем ы социального обеспечения может способсгвовать

тов м ежду государствен н ым и ча сгны м сектором (в гл ав

достижен ию больш е го соответсгв ия между функциям и го­ сударства и его п отенциалом . Там, где предусм отрено пре­ доставление услуг "в пакете", набор разнообр азных услуг

5 эта •

-

м ежду разн ообразными това рами и услугам и , котор ы

частных и коллектив ных, субсиди рован н ых и несубсидиро­ ванных , конкуре нтн ых и м он оп оли стич е с ки х ,

-

проблема рассм атривается более детально) .

Воспол ьзоваться н овы ми возможн остя ми ко нкуре н ци

теп ерь м о гут предоста вляться ч а стн ы м сектором (ка м ы увидим в главе

в се это

4 на

примере сферы ко ммунал ьног

предоставляется единствен ным госуд а рстве нным п о ста в­

обслуживан ия, и ногда для того, чтобы воспользоватьс

щиком . Напротив, когда услуги могут предосгавляться "п о­

этими но в ым и возможностями, может потребоватьс

рознь", для государства сгановится возможным:

созда ние новых меха низмов регулирования) .

• •

да рственных средств (что намного сложнее, когда мно

могут финанси роваться и осущесгвляться целиком через

жесгво разли чных видов деятельн ости сосредоточено

п осредсгво ч а сгны х р ы нко в , и теми , которые ха ра кте р и ­

руках еди нсгве н ного мо нопольного посгавщика) .

зуются важным и коллектив н ыми элементами

-

и н ач ать

ос вобождаться от непосильного бремени первых.

Сделать открытой и нформацию об испол ьзовани и госу

Провести различ ие между видами деятельности, которые

Однако о рга низа ционные изме н ен ия сами по себе н

Провести различие между теми коллективным и видами

решают проблему. Возможно, наиболее важное изменени

деятельности , контроль з а которы ми должен осга в аться

в системе стимулов связано с придан ием самим п отреб ите

в руках госуда рства, и теми услуга ми , фи нансирование

лям услуг " п рава голоса ",

которых должно б ыть государствен н ым, а о каза н ие часгным

-

-

ч е р ез с истему вауче ров, ко нтр акта ци и и а н а -

-

то есть дело н е только в том, что

б ы поддерживать ра бочие п артнерские отношения с постав

щика ми услуг, когда клю чевым для и х оказа ния являетс


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

получение конкретной информации от потребителей,н о

в странах Восточной Европы и бывшего СССР государ­

также проводить монитор и нг резул ьтатов деятельности по­

ством тр ади ци он но оказывался самый широкий спектр

ставщиков и через пол итические механизмы обеспечивать

социальных услуг. До н ач ала перехода к ры нку эти госу­

с их стороны предоставлен ие гарантий качества. О том, как

да рства предо ста влял и р азноо бр а з ные блага , котор ые,

этого можно добиться, речь п ойдет в главе

9.

одна ко, отл ичались от своих ан ал ого в в и ндустри аль н ых

Защита наиболее уязвимых слоев общества

рыноч ных эконом иках по четырем призн акам. Во-первых, поскольку система исходила из п редпосылки гаранти руе­

в долгосрочной перспективе быстрый рост и инвестиции в

мой государством полной занятости , отсутствовало стра­

трудовые ресурсы приводят к практически полному иско ­

хование от безработицы . Во-вторых, социальная защита

ренению нищеты, Тем не менее, вне зависимости от уровня

сосредоточивал ась на тех, кто не способен трудиться (на­

доходов страны и вне зависимости от выигрыша, получае­

пример, пожилых людях и инвалидах) . В -третьих, на уров­

мого эко номикой в целом, некоторые граждане останутся

не п редприятий льготы предоставлялись децентрализо ­

на обочи не, а другие будут испытывать временные затруд­

ванно . И в - четвертых, важную роль играли субсидии в

нения. В данном разделе рассматривается вопрос, как госу­

натуральной форме (жилищные, энергети ческие) .

дарства решали пробдему защиты уязвимых слоев общества.

В условиях беспрецедентного экономи ческого с пада и жестко й бюджетной политики, сопровождающих переход­

Широкий спектр защитных мероприятий В таблице

ный процесс, некоторые страны Восточной Европы и быв­

3.1 представлена картина широкого разнообра ­

шего СССР начинают осознавать, что средств на поддержа ­

зия ини циатив, исп робованных правительствами для за ­

ние данной системы всеобщего социального обеспечения

щиты уязвимых слоев общества в развивающихся странах

более нет, и что ей на смену должны прийти программы , яв­

Все эти инициативы относятся к одной из двух широких

ляющиеся в большей степени адресными. Денежные транс­

категорий:

ферты составляют значительную долю ВВП. Но адаптация системы социального обеспечения к новым условиям ока­

Про грамм ы социального страхования

по борьбе с безработи цей и другие

-

-

пенсионные,

напра вл ены на

поддержку людей , которы е из-з а во зр аста , дело во го

зывается сложной, прежде всего с полити ческой точки зре­ ния. В П ольше доля трансфертов в ВВП в период с

1988 по

1993 год увели чилась вдвое (с 9 до 18 процентов) .

цикла ил и в силу других обстоятельств в определенный

В отличие от стран оэср, в п ода вляющем большинстве

период своей жиз ни оказались л и шены возможности

р аз в и в а ющих ся стра н системы социал ьного страхования

получать заработную плату за свой труд.

представляют собой "оазис", который выделяет пособия

Программы социальной mмющи, направленные на ока ­

семьям и пенсии рабочим формального сектора экономи­

зание помощи беднейшим слоям общества,

-

тем, кто

едва способен поддерживать себя самостоятельно.

ки и государственным служащим . С ростом дохода на душу

населения этот оазис расширяется. Он охватывает

6 про­ 23

центов рабочей силы в Африке (без стран Магриба) , в промышленно развитых стра нах "государство всеоб­

процента

-

в Азии и

38 п роцентов -

в Латинской Амери­

щего благосостояния", повлия вшее на социальные програм­

ке. Форм ал ьн ое страхование от безработи цы встречается

м ы благосостояния во всем мире, стерло это различие. Бол ь­

редко , но исп ол ьзован и е госуда рстве н ного сектора как р а ­

семьям -

ш инство основн ых программ трансфертов по борьбе с безработицей, помощи

пенсионные, начали дей­

ботодателя посл едн ей инстанци и служит формой скрыто­ го страхова ния от безработицы.

ствовать в период 30-40 -х годов; явились реакци ей на Вели­

Для удовлетворения элементарных нужд беднейших

кую депрессию и Вторую мировую войну, а также следстви­

слоев населения развивающиеся страны также экспери­

ем осознания того, что пожилые люди являются особенно

ментировали с разнообразными мерами социальной по­

-

незащищенными в индустриальных обществах Доля наци ­

мощи. Среди этих мер

ональ ного дохода , которую поглощают пр о гр а м м ы этих

лись воедино денежная помощь и страхование , ценовые

трех видов, особен но пенсионные, постоянно растет, и бо­

субсидии (п родукты пита ния, жилье, эн е ргия) и обще­

гатые страны во всем м и ре п ересм атри ва ют отдельные ас­

ственн ые работы с и нте нсив ным использова нием труда

пекты своих социальных программ (см. рисуно к

3.8). Даже

(см. табли цу

п рограм мы, в которых увязыва­

3.1). Разра ботка про грамм социал ьной помо­

Ш веция , где сохра няется твердая п риве рженность идеям

щи часто в знач ительной мере про водилась за счет меж­

государства всеобщего благосостоя н ия и где был и достиг­

дуна родной п оддержки . Бл агодаря ши рокомасштабной

нуть! беспрецедентные успехи в искоренении бедности, по­

продовольственной помощи США в 50 -х и 60-х годах на­

шла на широкомасштабные реформы в целях достижения

шего века были развернуты многие программы "еда за ра­

наилучшего баланса между общественной выгодой и обре­

боту", особенно в Южной Азии . Появление в 80-х годах

менительными , но часто остающимися вне поля зрения эко­

социальных фондов, наиболее характерных для Латинс­

номи ческими издержками .

кой Америки, является отражением перехода к непродо-


Таблица 3.1. Социальное страхование, социальная помощь и программы, направленныена борьбу с бедностью в развивающихсястранах: характеристикии уроки Охват и региональные

Проблемы , воз никшие при реализа ции

особенности

программы , и уроки

Вид програ м мы Пенсии

Явпяются очень широко распространенными

Актуарные диспропорци и ставят под угрозу

в странах с переходной экономикой, в Африке макроэкономическую стабильность в особенности в

Поз итив ны й опыт Инновационные схемы в Аргентине и Чили .

(без стран Магриба) практическиотсутствуют, стра нах с переходной экономикой, Бразилии и Уругвае .

ПОМОЩЬ сем ья м

средний и высокий уровень

Эта проблема существует даже дп я стран с

распространенностив ЛатинскойАмерике.

преобладан ием молодого насе ления. В странах с

Преобладающейявляется система внесения

переходной экономикой необходимо увеличить

взносов по мере накопленияденежных

пенсионный возраст . Важно не смешивать

средств.

перераспределение доходов и страхование .

В странах с высоким и средним уровнем

Размер семьи тесно связан с бедностью в республиках

доходов включена в систему социального

Средней Азии, но не в Восточн ой Европе и остальных

страхования. Носит универсальныйхарактер

странах СН Г. Степень прогресс ивности этих мер

на уровне предприятий в странах с

опре деляется распространенностью бедности . Там , где

переходной экономикой.

бедность встречается редко, дпя ограничения издержек важе н контроль обоснованности выплат.

Социальная ПОМОЩЬ

Ограниченноераспространениев странах с

Более при годна дпя стран с относительно низким

Субсидирование семей и система

(наличные выплаты)

переходной экономикой, редко встречается в

рас пространением бедности .

пенсионной помощи лицам старших

Азии, отсутствует в ЛатинскойАмерике и

возрастов в Чили .

Африке. Субсидии на

Общие ценовые субсидии занимают

Яв ные ценовые субсидии нереализуемы с финансовой

Реформа ценовых субсидий в

приобретение

доминирующееположение в Африке и на

точки зрен ия, регрессивны и при водят К искажению

Тунисе , приведшая к снижению

продовольствия

Ближнем Востоке. Количественное

мотивации. Расходов можно избежать при переходе к

издержек на

рационированиечасто встречается в странах

системе адрес ной поддержки . П ро грам мы качественного

усовершенствованию систем ы

Южной Азии. Схемы 'еда за работу"

питания более эффективны с точки зрения издержек, чем

адресного выделения субсидий;

используются в Латинской Америке. Страны

количественное рационирование и общие субсидии .

программа "П итан ие за

все больше ориентируютсяна

Программы , устанавпивающие требования к трудовым

образование" в Бангладеш

продовольственныеталоны и целевые

затратам , более эффективны, чем выдача пайков .

в

программы.

Политическая экономия часто ставит городское

2 процента от ВВП и

1993 году

население в привилегированное положе ние.

Жилищныесубсидии

Распространеныв экономиках переходного

Часто регрессив ны . Городские бедные слои наиболее

В Чили

типа, как правило, осушествпяютсяв рамках

защищены в результате н аращи ван и я строительства

дпя покynки жилья на частном рынке .

бюджетногофинансирования;менее

дешевого жилья . Н ГО более успешно устанавпивали

распространеныв других регионах, где

целевые орие нтиры. Субсидии в государствах бывшего

финансируютсяпо преимуществуиз

Советского Союза приводят к огромным потерям в

внебюджетныхисточников

эффективности, сдерживая мобильность рабочей силы .

Энергетические

Распространеныв странах с переходной

В Азии , Африке и Лати нской Америке выгодами от

субсидии

экономикой, а также в нефтедобывающих

субсидий на бензин по большей части пользуются не

странах, например, в Венесуэле.

бедные слои населения . Эти субсидии несколько

- единовременные субсидии

регрессивны в странах с переходной экономикой из -за их

боль шого значен ия дпя потребительской корзины верхних доход ных групп . Устранение субсидий скажется на

бедных слоях горожан . Общественныеработы

Система гарантий дпя занятых " Махараштра"

Обеспечивают как страхование , так и помощь . Наиболее

В Индии схема "Махараштра" ;

и

приемлемы дпя районов , где бедность имеет временный

Введение и отмена программ работ

и Лати нской Америке ф инансируются из

характер , и где имеются возможности дпя проектов С

в Южной Корее

внутренних источников и международными

интенсивным применением неквалифицированного

донорами.

труда . Заработная плата в этих программах не должна

JRY в

Индии и социальные фонды в Африке

превы шать слож ившегося на рынке уровня оплаты труда .

Натурал ьные выплаты являются более привпекательными дпя женщи н .

Программы

Распространены везде , особен но в Африке ,

Основ ная проблема заклю чается вневозможности

предоставпения

Южной Азии и Лати нской Америке .

получать ссуды без предостав ления залога . Программы

кредитов

должны предусматривать субсидии на покрытие тра нзакцио нных издержек , а не компенсацию процентных ставок ; апеллировать к местным группам , а не опираться

на прямое адресное финансирование; организовывать

получате лей субсидий и включать в себя стимулы, обеспечивающие воз врат кредита и воздействующие как на заемщ иков, так и на кредиторов . Программы должны

также включать в себя сбережение как необходимую составпяющую .

Источник: адаптировано ИЗ World Вапk 1996е

Банк Грамин В Бангладеш


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

возрастов, этот фактор также является одной из причин

Рисунок

3.8.

значительности размеров скрытого внутреннего долга по

Пенсионные и другие

денежные трансферты в промышленно

невыплаченным пенсиям. Проблема негативного воздей­

развитых странах постепенно росли

ствия демографической ситуации на пенсионные про ­ граммы, судя по всему, в некоторых развивающихся стра­

Доля от ВВП (в процентах)

нах будет все больше обостряться. Доля в населении Китая

12

лиц, возраст которых превышает

ближайшие

тридцать лет удвоится СС

во Франции

60 лет, в 9 до 18 процентов);

и Великобритании для этого потребовалось столетие.

10

Но корни проблем уходят глубже демографических фак­ торов. Государственные чиновники во многих странах рас­

в

сматривают свои пенсии как привилегию, а не как форму сбережений : они выплачивают сравнительно малые пенси­

6

онные взносы , но после 30- 35-летней выслуги их пенсия до­

Пенсии

стигает размеров полного оклада. Повсеместно влиятельные

4

группировки успешно лоббируют получение бюджетных трансфертов, не желая отказываться от них даже перед ли­

цом серьезного финансового кризиса. Или, как в некоторых

2

африканских странах, государственная бюрократия распре­ деляет в свою пользу ресурсы , направленные на социальное

о

1965

1970

19ВО

1975

19В5

страхование или для поддержки уязвимых слоев.

1990

Вне зависимости от причин , порождающих эти пробле­

Примечание: Подробнее см . Техническое приложение. Источник:

International l.abour Office,

мы, пока социальное страхование не будет основываться

различные годы ; ОЕСО,

на более прочном финансовом фундаменте , либо про­

1996.

граммы будет ожидать крах, либо страны окажугся втяну­ ты В глубокий финансовый кризис, либо и то, и другое про­ вольственной помощи и к более тесному сотрудничесгву

изойдет одновременно. Первым обязательным шагом на

с НГО и группами из общин

пуги к реформе для правительства должно стать четкое

-

при оказании целевой по­

мощи. Возросла популярность программ трудоемких об­

разграничение между целями страхования и целями под­

шественных работ, особенно в Южной Азии и Африке.

держки

-

особенно в развивающихся странах, где разрыв

Во многих странах программы социального страхова­ ния и социальной поддержки не достигли поставленных

целей защиты уязвимых слоев общества , Вместо этого они

Таблица

часто приводили к перераспределению ресурсов в пользу

невыплаченным пенсиям в некоторых странах

элитных групп, что в ряде случаев вело к последствиям ,

(доля в ВВП, процентов)

3.2.

Скрытый внутренний долг по

чреватым бюджетно-финансовой дестабилиэацией. В сфе­ рах страхования и поддержки получают распространение

новые подходы. Рассмотрим их по порядку.

Социальное страхование -

возможности и опасности

Щедрость программ социального страхования иногда на­

носит катастрофический урон бюджетно-финансовой политике в долгосрочном плане. Как видно из таблицы

3.2,

Скрытый внутренний долг

Страна Уругвай

296

Венгрия

2t3 187 141

Бразилия Украина Турция

72

Китай

63

камерун

44 37

во многих странах задолженность государства перед граж­

Перу

данами по пенсионным выплатам значительно превосхо­

Конго

дит любые разумные оценки способностей государства по сбору налогов. Этот взрывной рост задолженн ости по пенсиям отчас ­

по невыплаченным пенеиям

30 30 27

Венесуэла

Сенегал Мали

13 9

Гана

ти объясняется демографическими изменениями. Рост

Буркина-Фасо

пенсионных и других социальных выплат в странах ОЭСР

Примечание: Данные взяты за различные годы в период с

за последние тридцать лет более чем наполовину вызван

годы . Они представляют собой оценки чистой текущей стоимости ,

старением населения. На Украине и в Венгрии, население

Источник : капе andPalacios

которых характеризуется , большой долей лиц старших

6

рассчитанные при норме дисконта , равной

1996.

4 процентам .

1990 по 1996


между беднейш им и гражданами ( как правило, являющи­ мися адресатами програ м м поддержки) и граждан ами, за ­ нятыми в форм альном секторе (как правило, я вляющими­

ся адресатами програ мм страхования), обы ч но о гром ен .

Врезка

3.7.

Новая система страхования от

безработицы в Чили

О п ыт п одсказы вает, что н еусп ех та кого разграничения

в Чили действовала схема выходных пособий, но не

практиче с ки навернякаи приведет к срыву программстра­

было с истемы страхования от безработицы. Прави­

хования, в виду нехватки финансовых ресурсов (посколь­

тельство разработало законопроект, предусматрива­

ку участн ики систем ы страхования могут путем лобби ро­

ющий ее создание (этой системе было дано название

вания добиваться в ыделения и м пособий, не имеющих

PROTAC).

источников фи н а н си ро в а ния ) , и негати вно с кажется н а

странах ОЭСР, система была устроена иначе . Она

По сравнению с моделями , принятыми в

программах поддержки (поскольку ресурсы, предн азна­

представляет собой попытку преодолеть негативную

ченные для бедн ых, будут, вероятно, при своены групп ам и

трудовую мотивацию , часто связываемую со страхо­

населения, н е я вляющи мися адресатам и этих программ).

ванием от безработицы . В соответствии с ней созда­

Когда социаль ное страхова н ие четко отделено от п од­

ются индивидуальные счета , куда работники и рабо­

4,4 процен ­

держки , го сударство м ожет привлечь частные стр уктуры

тодател и должны сов местно пе речислять

и привнести кон курен ци ю в сферу страхования, господ­

та за р аботной пл аты . Н а этих счетах , управляемых

ствующее п ол ожение в которой ранее за н и мали государ­

частными институтами (вероятно, теми же, которые

ственныемонополи и. Это может б ыть сдела но н ескольки­

уже сейчас управляют в Чили частными пенсиями), бу­

ми способами:

дут накапливаться средства в размере до пятимесяч­

ной заработной платы работника . Увольняемый ра­

Функция перераспределения п енсий может б ыть отде­

ботник получит выходное пособие в размере одноме­

л е н а от сберегатель ной п о ср ед ст в о м обязател ь ной

сячной заработной платы за каждый проработавный год (максимум

ю щая п олн остью фин ан сируется и упра вляется частны­

сможет до пяти р а з с нимать деньги со своего индиви­

ми структурам и, а регулируется государством . Функцию

за пять лет) и, будучи безработным,

дуального счета. Ра ботн и ки же, которые становятся

п ерераспр едел ения может выполнять фиксированная

безработными после увольнения по собствен ному же­

госуда рствен н ая пенсия (как в Аргентине) .

ла н ию , п олуч ат пра во лишь п роизводить ежемесячное

Государство может наряду с пе нси онны ми ввести обя ­

снятие средств. Госуд а рство будет регулировать эти

зательн ые сбер егатель ные счета для страхова н ия от

фонды страхования от безработицы и гарантировать

безработицы (во в резке

-

мулыибазис ной системы, где сберегательная составля ­

3.7

о п ис ыв ается чилий ская

минимальный размер пособия по безработице. Как и

и нициатива в этой области ) .

для пенсий, этот гарантированный минимум станет

Компаниям и ч астн ым лицам можно дать возможность

выплачиваться только в случае исчерпания накоплен­

выбирать между госуда рственным и ч астны м страхова­

ных индивидуальных средств. Таким образом, инди­

нием, ка к это происходит в Японии , Шри-Ланке и Вели ­

видуальный счет действовал бы как франшиза.

кобритан и и .

Функци я управления активами государствен ных про­ грам м страхова н ия может б ыть передан а п о контракту ч астн ому се кто ру (как это сдел а но в М алай зии) .

стра н ы м о гут орга н изо в ыв ать ре ги он ал ьн ы е фондо в ы

Государство может вводить в н абл юдател ьны е советы,

рынки. Эта воз можность в особе н ности п р и вле кагел ьн

конт ролирующие ход выпол не н и я госуда рств е н н ых

для стран зо н ы КФА, кото рые пользуются еди ной валюто

программ. н езависи м ых п рофессионалов вм есто поли­

Некотор ы е фо ндо вы е ры н ки в Централ ь н о й Афр ике

тических на зна ченцев.

терм и нах капитализации) уже выглядят достой но на фон

рынко в тех лати но аме р иканских стра н , в кото рых недав

Разумеется , оказа н ие услуг социал ьного страхо ва ния

ч а стн ы м секто ром реальн о , тол ько когда финан совые

н о были при ватизиро ва ны пенсионны е с истемы (нап ри

м ер, в Перу) .

рынки р а з ви ты н астолько , что ч а стным п оср едникам лег­ ко о п редел ить, каким долго ср очным активом о н и должн ы

Взвешенные подходы

обладать, чтоб ы п ога сить сво и долгосроч н ы е обязател ь­

В отличи е от соци ал ьного страхова ния, кото рое м оже

ства. Однако даже в бед н ых ре гион ах, например, в Африке

быть сам офин ансируемы м , социал ьн ая п оддержка треб

(без стра н Магриба) , узость рын ка капитала н е обязатель­

ет пря м ы х госуда рственных затрат. Отсюда следует, чт

н о служит препятствием для р а з ви тия частн ых п енеи о н­

особен но важно п оддерживать равн овес ие между целям

ных фондов. П ри н алич и и соответствующей

ной

-

-

и действен ­

правовой среды для ра з в ития фин ансового сектора ,

1(

социальной помощи

ум ен ьше ния бедности и проведен ием взвешен ной фи н а н совой полити ки. (В табли це

3.1 обобщен ы

разн ообраз н ы


ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БАЗОВЫХ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ

И

СОЦИАЛЬНЫХ

ПОТРЕБНОСТЕЙ

перемешается на "самофокусирующиеся" подходы. Один из

подходы, испробованные ранее). В прошлом дискуссии В основном разворачивались по поводу сравнительных ха­

них состоит в том , что повышенное внимание уделяется тем

рактеристик универсальных субсидий и по поводу про­

районам (как городским , так и сельским), где особенно ве­

грамм , которые предусматривали проверку обоснованно­

лика доля бедных жителей. Другой заключается в установ­

сти требований тех, кто желал получать пособия. Сегодня

лении пособий на низком уровне, встроив некоторого рода

ограничения обоих подходов стали более очевидными.

схему quid рго

quo. Программы типа "еда за работу"

включа­

поскольку программы, предусматривающие проверку

ют в себя эти характеристики, равно как и программы кре­

обоснованности требований увязывают размер пособий

дитования малых предприятий в бедных общинах. Врезка

с доходом лиц, их получающих, они требуют значитель­

3.8 иллюстрирует, как в

ных административных усилий и способны достичь сво­

ные шаги на пуги сокращения бедности через пропорцио­

Индонезии, которая сделала огром­

ей цели при разумном уровне издержек только в странах с

нальный рост, инициируется ряд "сам офо куси рующихся "

сильными институциональными возможностями . Но уни­

программ с целью устранить бедность к

2005 году.

версальные субсидии также угратили свою привлекатель­

Реализация программ социальной поддержки пред­

ность: они обходятся дорого и относительно малоэффек­

ставляет собой не только финансовую, но и политическую

тивны в том, что касается сокращения бедности . Например,

проблему. поскольку маргинализированное бедное насе­

оказалось, что жилищные субсидии и субсидии на разви­

ление практически везде отличается политической слабо­

тие инфраструктуры приносят непропорционально боль­

стью, во времена затягивания поясов даже обоснованные

шую выгоду домашним хозяйствам с высоким уровнем

программы рискуют угратить поддержку. "Самофокусиру­

дохода (см. рисунок

3.9). Субсидии

на продукты питания

ющиеся" программы,

-

особенно те, которые налагают на

могут быть более эффективными, если они относятся к

получателей социальных благ ответные обязательства,

товарам, потребляемым, по преимущесгву, бедными . В Ту­

выглядят политически более гибкими, чем те, что имеют

нисе был осуществлен эффективный переход от нецеле­

относительно узкую направленность, но они также небе­

вой к адресной про грамме посредсгвом устранения всех

зупречны . Тем существеннее задача, рассматриваемая в

субсидий на блага , потребляемые состоятельными слоя­

главе

ми населения в непропорционально больших объемах, и

ности высказываться, и тем самым стать более действен­

на продукты питания, которые продолжали субсидиро­

ными защитниками своих собственных интересов.

ваться путем дифференциации ассортимента изделий бла­

обеспечению фундаментальных принципов

пользовании более простых ингредиентов. В результате

процентов ВВП в середине 80-х годов до

1993

году,

-

способы предоставления бедным возмож­

Стратегический выбор: улучшение работы по

годаря увеличению разнообразия расфасовки и при ис­

этих реформ расходы по субсидиям были сокращены с

7: найти

-

Хотя следование любому из четырех наборов эконом и ч ес­

4

процентов к

ких и социальных фундаментальных принципов в каждом

при сохранении продовольственной "сети

случае порождает специфические проблемы, имеются так­

2

же и некоторые проблемы общего свойства.

поддержки" для бедных. Поскольку эффективность обоих типов описанных выше

Во-первых, жизненно важна расстановка приоритетов.

программ вызывает все большие сомнения, центр внимания

Как показано в данной главе, слишком во многих странах

Рисунок

3.9.

Большая часть жилищных субсидий в развивающихсястранах не доходят до

нуждающихся

Доля субсидий, приходящихсяна домашниехозя й ства с уровнем дохода ни же медианного, процентов

Южная Азия Латинская Америка и страны

~

Карибскогобассейна

Африка (без стран Магриба) Ближний Восток и Северная Африка Восточная Азия

";

'.~

I

Высокоразвитые страны ОЗСР

о

Примечание: Приводятся данные за

10

20

1991-92 годы. Источник: World Bank 19900.

30

40

50

60


Врезка 3.8. Сокращениебедности в Индонезии, или как социальная поддержка способствует пропорциональномуросту

-

Быстрый и пропорциональныйрост в Индонезии ока­

поселений

з ал зам етн ое воздейсгвие на сокращение бедности. С

вого капитала в тех видах д еятел ь н ости , которы е сп о ­

1970

по

собны приносить доход. Программа IDТ реализуется

год доля населения, живущая ниже офи­

1990

циальной черты бедности , снизил ась с

56 до 15 процен­

то в; при этом другие индикаторы благосостояния (к

для использо вания в кач естве ста рто­

в сочетании с программами обществен н ых работ.

Программа "Преуспевающая семья " реали зуется с года и состоит в улучшении усло в ий жизни се­

примеру, детская см ертн ость) также существенно улуч­

1996

шились, В настоящее время правительсгво поставило пе­

мей , которые проживают вне деревень, получающих

ред собой амбици озную цель искоренения абсолютной

помощь по программе

бедности в течение ближайшего десятилетия . Пробле­

которых находится ниже определенного уровня; ц ель

м а з а кл ю ч а ется в том , что та часть населения, которая

программы

остается бедной , сконцентрирована в и золированных

дированных кредитов.

"оч а гах" нищеты, обделен н ых природными ресурсами ,

-

IDT, и

жизненны е стандарты

выдача небольших пособий и субси­

Программа межостровной мигр ации ; при м ерн о

с низкой плотностыо населения и другими социально­

750000 семей,

э ко н о м и ч ески м и характеристиками, которые делают их

переселены за государственный счет с перенаселен ­

или более 3,6 миллиона человек, были

трудно реформируемыми. За последние годы было раз­

ного острова Ява на окружающие острова с меньшей плотностью населения . Программа ставит своей це­

в е р нуто несколько целевых про грамм, в том числе :

лью устранить безземелье как причину бедности и

Программа мая с

1994

1npres Desa Tertingga1

(IDТ) , осущесгвля е­

обеспечивает новых поселенцев сельскохозяйствен­

года; ес объектом стали деревни , которые

развитие страны превратило в "отсталые". В рамках

ными угодьями , а также и другими благами.

Программа

Kampung Improvement (ЮР) направлена

это й про граммы распределяются пособия , общей

на усовершенсгвованиесоциальныхуслуг и инфра­

сумм ой

структуры в плотно населенных, но низкодоходных

-

$200 миллионов в год,

между

20000 деревень

беднейшей третью всех индонезийских сельских

городских окраинах.

госуда рство н е обеспеч и вает п олн о го набора элеме нта р ­

-

ных обществе иных бл аг и услуг: ос нову закон ности , ста ­

различн ые формы страхования. Во многих других областя

бил ь ную макроэ ко ном и ческую среду, эл емента р н ые услу­

-

П1 зд р а воо х р а н с н и я, вссоб щсс н ач альн о е об р аз ова н и е ,

н ости, п овышение качества начал ьн ого об разова н ия, стиму

адекватную тра нспортную инфраструктуру и м и н имал ь­

л и ро ван ие участия НГО и общи н

ные гара нтии безопас ности . В то жс самое время, госуда р­

ственно улуч ш ить предосга влен ие услуг. Стран ы со слаб ы

ство порой предоста вля ет сл и шком мн ого са м ых разн о­

ми го сударств е нными ИНСГИ1угам и должны р а с с м атри в ат

высшее образован ие, леч еб н ые услуги , а также пенсии

исп ользование социальн ых фо ндов для сокра щения бед

-

реформ а может суще

обра зных бла г и услуг, к от оры е м о гут обес пе чиват ь

в ка ч естве самых приоритстных задач и поис ка н аиболее эф

частные р ы н ки . Следовательно, государство о казы вается

фекти вных способов исп ользования рынков и пр ивл ечен и

пе рсд на стоя тел ьн ой н со б х одим о стью сос редото ч ить

частных ком пан ий и других негосуда рсгвен ных прова йде

свои сил ы п а в ы пол не ни и переч и сленны х в ы ше фунда ­

р о в к предоста влени ю услуг.

ментальных условий, особе н но есл и оно обладает слаб ы ­ ми институционал ь ными воз можностями ,

Во-вторых, умелое и сп ользован ие ч астного рынка , осно­

На конец, госуда рство должно искать способы укрепле

н ия довер ия к своим действиям . В краткосроч ном ас пекте

п о ка укр е пляются внугр енние ин ституты , в полне надежно

ван ного на ко нкуре н ци и , ч а сгной иници ати ве и свободе

сра батывают связи с внеш н им и орган изациям и , например

действий , может поддержать развити е, при этом резко об­

и спол ьзова ние сга бил и зацио н ных п рогра м м МВФ може

легчая бремя, лежа щее н а государстве со слабыми инггиту­

пом очь правительству сделать свои обязательства достоян и

ционал ьным и возможностям и. И н ициируемое рынком раз­

ем о бщесгве н носги . Од н ако в долгосроч ном аспекте , ка

витие в услов иях благо п риятной мотива ци и я вляется фун ­

будет подробно показано в части

да м ентал ьн ы м. Кроме того, рынки м огут обеспеч и вать ряд

ется созд а н и е отеч естве н н ых м ех ани зм о в в ы полне н ия п ра

111, наи бол ее важным явля

частных благ и услуг, п остав ка которых во многих странах

вительством взятых н а себя обязательсгв, основу кото ры

тем или ин ы м образом перешла в государственную сферу,

составляют государстве нн ые и нституты данной страны.


СТИМУЛИРОВАНИЕ ЛИБЕРАЛИ3АЦИ~,

И

М

ПРОМЫШЛЕННА~

АЛ О (по ОС ПАР И ВАП ведмцмо рол ь ГОСУДАРСТВА В О Б ЕС ПЕ Ч Е ­

РЫНКОВ: РЕГУЛИРОВАНИЕ

ПОЛИТИКА

туци оиальные возможн ости оста ются слабыми , арсен ал

нии э ко н ом и чес ких и социальных основ (фунда­

гибких инициатив ограничен ; вместо этого следует уде­

3. Го­

лить особое внимание завоеванию доверия фирм и граж­

ментальных условий) роста, рассмотренных в главе

раздо меньше взаимопонимания достигнуто там , где идет

дан, убеждая их, что государство будет неукоснительно

речь о конкретных функциях государства в сферах регу­

соблюдать свои обязательства и возде ржнваться от про­

лирования и промышленн ой политики. Неотъемлемой

извольных, волюнтаристских действий .

частью стратегий развития, которые основаны на доми ­

Все вышесказанное еще актуальнее для более интервен­

нирующем п оложении государства и получили распрост­

ционистской политики , которая не исчерпывается тол ь­

р анение в первые п ослевоенные годы , стал о резкое рас­

ко со зданием о с но в индустриального ра звития , н о и име­

ширение сферы государственного регулир ования во

ет целью его существенное ускорение. В начале пути , когда

мн огих странах. Но по мере либерализации многих госу­

задачи такой политики лишь формируются в общем виде,

да рств он и пришли к неизбежному отказу от тех аспектов

обы ч но представляется, что для выполнения данной фун­

систем ы регулирования, которые оказались неэффекгив­

кции государство обладает достаточными возможностя ­

ными, Однако теперь правительства начинают осознавать

ми . Но на практике затем всегда оказывается, что его по­

уже, что рыночные реформы и быстро меняющиеся тех­

тенциал в существенной мере зависит от выполнения ряда

нологии сами по себе порождают проблемы, связан ные с

жестких институциональных условий . Там, где функции

регулированием . Государства не могут полностью отка­

государства не были приведсны в соответствие с возмож­

з аться от регулирования. Задача, скорее, заключается в том ,

ностями , активная промышленная политика часто оказы­

чтобы взять на вооружение такие подходы к регулирова­

валась путем к катастрофе.

нию, которые не просто соответствуют меняющимся по­

В силу исторических причин, для многих стран со сла­

требн остя м э ко н ом и ки и общества, но и , что особенно

бым и институциональными возможностями тяжелым бре­

в ажн о, отвечают реальным институциональным возмож­

менем являются правительства с гипертрофированными

ностям страны .

функциями . для этих стран приватизация и рыночная ли ­

Должное внимание к проблеме приведения в соответ­

берализация являются ключевым компонентом проводи­

ствие функций государства и его институциональных воз­

маго курса. По мере расширения возможностей, открыва ­

можностей помогает примирить различные воззрения на

емых последовательной реализацией этого курса, и сами

деятельность государства, которые на первый взгляд мо­

государственные организации, и сами чиновники получа­

гут по ка заться непреодолимо противоречащими друг дру­

ют возможность выдвигать более перспективные коллек­

гу. к примеру, многие убежде н ы, что в таких сложных от­

тивные инициативы , стимулировать развитие рынков и все

раслях , как тел е ко м м ун и к а ц и и , следует с известной

шире использовать эффективн ые, хотя и сложные в управ­

гибкостью подходить к разработке и применению на прак­

лении, требующие переквалификации инструменты регу­

тике рыночных принципов. Тем не менее там, где инсти-

лирования .


Таблица 4 .1 . Оценка экономического эффекта дереryлирования в США (млрд. долларов)

Отрасль Авиаперевозки

Железнодорожный транспорт Автоперевозки Телекоммуникации

кабельное телевидение Брокерское обслуживание

Выигрыш

Выигрыш

Совокупны й

Потенци альны й будущий

потребителей

производителей

выигрыш

вы игрыш

8,8 - 14,8 7,2 - 9,7 15,4 0,7 - 1,6 0,4 - 1,3 0,1

4,9 3,2 -4,8

-0,1

13,7-19,7 10,4-12,9 10,6 0,7 - 1,6 0,4 - 1,3 0,0

32,6-43

3,2

35,8 - 46,2

4,9 0,4 0,0 11,8 0,4 - 0,8 0,0 4,1 21,6 - 22,0

Добыча природного газа Итого

.. нет данных Источни к: Winston 1993.

Приватизация и рыночная либерализация в

процентов, в Танзании

гипертрофированных

на

государствах

Возрожда ется интерес к п ои с ку сп особо в вза и модейств ия

160

-

на

74

процента и в Туни се

-

процентов.

Подготовить почву для оказания более дешевых и /(

чественних услуг. Отторжени е государственн ых а кти

госуда рства с ча стным секто ро м в целях п оддержки э ко ­

н о м ич ес ко го ра зви тия и фо рм и рова н ия ре гулир ующи х

во в при не сл о п о зитивные резул ьтаты в од ин над ц ати и

структур , которы е бла го пр ия тствуют ко н кур ентн ы м рын­

две надцати тщательно изучен ных случаев в Чили , Ма

ка м . Н о сл и ш ко м во мн оги х стр ан ах госуда рство и рын ок

лайзии , Мексике и Великобритании . Выигрыш выразил

по сути как был и , та к и остаются зле й ш и м и вра га м и. Ча ст­

ся в росте производительности и притоке и нвести ций

ная и н иц иатива по - п режне му ок аз ы ваетс я зало жн и це й

а также в более эффе ктивно й с истеме це нооб разова

унаследова н ных ан та гонистич еских отно шен и й с государ­

ния. Выигрыш от дерегул и рова н ия в пяти прежде жест

ством . Жесткие н ормы регулир о в ания сдержи ва ют част­

ко регулирова вшихся се кто рах эко ном и ки США к

ную и ни ц иативу. А госуда рстве нн ые предприятия , част о

году соста вил 40 милл иа рдов долла ров (см. табл ицу 4.1

п оддерживае м ые м он оп ол ьн ыми при вил егиями , до м и н и ­

Л и берал из а ция испол ьзования п орто вых терм ин ал о

руют в э ко ном и чес ко й сфер е, кото рая с бол ь шей эффек­

в Буэнос-Айресе (Аргенти на) при вела к с н иже н ию та

ти вностью могл а б ы быть отд а н а на откуп конкурентным рын кам . Кр айний случай

-

когда ма сса неэффективных

рифов на

80

199

процентов.

Разблокировать возможности развития частною сек

государственны х предприятий сводит н а нет ди н а м из м

тора . Чрезмерное регулировани е м ожет з а труд н ят

ча стн ого сектора , при том , что на остал ьную часть обще­

проникновение на рынок новых фирм, способствоват

ствен но го сектора ложится неп осилыюе финансовое и ад­

росту теневого сектора и даже созд а вать н овые се гме н

мини страти вн ое бремя. В таких странах первым шагом на

ты , специали зирующиеся искл ючительн о на пом ощ

пути к п овышению эффекти вно сти государства должно

фирмам для ориентации п оследни х в л аби р и нте регу

стать сокр аще н ие сферы его влияния .

лирования . Устранение этих перегибов приводит к том

Недавни е э ко номи ч еские достиже н ия таких стран , как

что рынки начинают функциониров ать более гибко,

Кита й и Польша, убедительно свидетел ьствуют о преимуще­

меньшими тран закци о нными и здержками.

ствах "с верты ва ния государства в бывших централизован­ но пла н ируем ых эко ном и ках. Н о и в э коном иках, смешан­

Проблемы сокращения сферы вл ия н ия ги п ертрофи ро

ный характер которых проявляется более ярко, осла блен ие

ванн ого го сударства являются п олитич е ски ми и и нститу

государстве нного охвата

-

как п оддерживае м ого за сч ет го ­

сударстве н ной собствен ности, так и регулируемого

-

мо­

жет та кже принести весомый выигрыш. Это может:

ци он альными в той же мере , что и техни ческим и . Успе

за висит от способности продви гать реформу, п реодоле ва

усиленное противодействие влиятел ьных оп позицио нн ы

групп , для которых выгодно сохранени е эга tus

qu o. В гл а в

Высвободить общественные ресурсы для наиболее nри­

9

оритетн ых сфер деятельности. Перераспределение

реформы могут быть наиболее э ффе кт ив но на ч ат ы

субсиди й , ранее предназначавшихся убыточным госу­

продолжены . Здесь мы подробнее оста нов и мся лишь н

дарствен н ым предприятиям , в пользу начального обра­

программах рыночной либерализации и при ватизации.

зован ия привело бы к увеличению расходов централь­ н ого правительства на об р азо ва н и е в Мексике на

50

исследуется весь комплекс пробл емы : каки м образо

В действиях, направленных на стимулиро вание рыноч

ной либерализации и приватизации , можн о выделить тр


ЛИБЕРАЛИЗАЦИ~ ,

РЕГ!:IЛИРОВАНИЕ

И

ПРОМЫШЛЕННА~

ПОЛИТИКА

взаимопересекающиесястадии: п одготовка к реформе,

м огущественную кли ку со своими корпоративными инте­

формирование благоприятнойделовой среды и привати­

ресами, которая будет стремиться к удушени ю дальнейших

за ция (или ликвидация) государственныхпредприятий.

попыток при внести в эконом ику дух конкуренции и будет

Когда правительство начинаетготовитьсяк реформе,жиз­

обл адать достаточным и для этого возможностями. Второе

ненно важн ое з н а че н и е приобретает информационная

преимущество з а кл ю ч а ется в том , что , если со зданные ре­

прозрачность процесса. В идеальном случае это включает

гуляционные структур ы являются прозрачными , то при

сл едующ е е :

установлении цен на привати зируемые комп ании уполно­

м оченные на это лица будут иметь лучшее представление

Формулировка в явном виде главной цели

дать про­

об их экономическом потенциале. Это означает, что пла ­

стор развитию конкурентной рыночной э ко н ом и ки .

та за риск будет ниже, и правительство получит более вы­

При этом предпочтительнее, чтобы фискальным и дру­

годные предл ожения .

-

ги м целям придавалось бы в лучшем случае второсте­

стать м ощным катализатором роста , выступая начальным

Ч еткое оп ределение критериев оценки того, какие нор­

з ве ном своего рода п озитивной цепной реакции , когда

мы регулирования с точки з р е н ия привати зации полез­

каждый шаг на пути реформ обле гч ает следующие шаги .

ны , от каких следует отка заться , а какие

Вообще говоря, либерализация деловой среды может

п енн ое з н а ч е н и е.

-

дополнить.

Чем большие возможности предоставляет деловая среда,

П одготовка финансовой отчетности и бюджетов госу­

тем разнообразнее и стимулы, доступные для предприни ­

дарствен ных о р ган ов (в кл юч ая информаци ю о креди ­

мателей, чиновников и рабочих, и откры вающиеся перед

товании их банками) , что позволило бы оценить, какие

ними благоприятные возможности, а, значит, слабее по­

из государственных предприятий убыточны, и вскрыть

литическая о п п оз и ция устранению архаичных норм и го­

причины этой убыточн ости .

суда рстве н н ых о р га но в, а также л и кв ид а ци и или прив ати­

Разработка открытых и конкурентных механизмов пе­

за ц и и го суд а рстве н н ых предприятий . З ад ача состоит в

редачи государственных предприятий в частные руки

том , чтобы найти способ вызвать эту "цепную реакцию".

(та ких, ка к аукцион ы) .

Поначалу те, кто преуспевает благодаря архаичной систе­ ме , лишатся оч е н ь мн огого , тогда как те , кто в конечном

П одобные шаги несут в себе дополнительные преимуще­

счете выигрывает, вряд ли облада ют критической массой ,

ства. О н и часто да ют возможность поиять, действительно ли

достаточной для лоббирования своих собственных инте­

страна готова к реформам, хотят ли этого основные поли­

ресов. Во врезке

тические фигуры и считают ли они политически возможным

преодолеть первоначальн ое сопротивление о гр а н ич е н и ю

перенести эти стремления в практическую плоскость. Если

масштаба регулирования и контроля.

4.1 описывается ,

как в Мексике удалось

политическо й воли недостает, дальнейшие усилия будут на­

П оскольку дело в ая среда стан овится благоприятной

прасны. На практике он и могут привести к обратным резуль­

только по прошествии некоторого времени , и поскольку

татам, если будут воспринять! как еще один зигзаг в долгой

при ватизация идет легче по мере оздоровления среды , у

и стории прои звольных смен п олитического курс а.

реформаторов может возникнуть искушение отвести при­

Вторая стадия реформ , почва для которой уже подготов­

ватизации второстепенную роль. Именно таким подходом

-

лена, состоит в формировании деловой среды, благоприят­

руководствовался Китай , а ранее

ствующей развитию конкурентных частных рынков. Такая

вань (Китай). В начале 60-х годов на долю государствен­

Южная Корея и Тай ­

среда включает в себя "п ра вила игры ", способствующие про­

ных предприятий приходилась примерно половина объе­

никн овению на рынок и ра звертыванию конкуренции ; пра ­

ма промышленного производства на Тайване (Китай) и

вил а эти до п ол ня ются институци ональными , правовыми и

одна четверть

регуляци онными механизмами, способными реализовать

этот показатель в обе их странах снизился до

функцию поддержки прав собственности и рынков, вклю­

тов, но не в результате приватизации , а благодаря быстро­

чая, что особенно важно, финансовые рынки.

му росту частного сектора .

-

в Южной Корее. К середине 80-х годов

10 процен­

Э ко ном ические преимущества своевременно начатой

Как представляется, стратегия "само изживания" доми ­

реформы деловой среды, что может даже предшествовать

нирующего пол ожения государства в некоторых восточ­

приватизации, являются весьма существенными. Одно из

ноазиатских э кономиках сработала. Но в других странах

преимуществ состоит в том, что благодаря стимулирова­

по экономическим и политическим соображениям прива­

ни ю конкуренции на внешнем и внутреннем рынках уда­

тизация должн а быть отнесена к числу первоочередных

ется добиться того, что большая часть выгод, связанных с

мероприятий. Ее отсрочка чревата значительными эконо­

приватизацией , достанется потребителям, а не выразится

мическими издержками. Можно выделить три их основ­

в три виальном перекладывании денег из государственной

ных вида. Во-первых, убыточ ны е государственные пред­

казн ы в карманы владельцев частных монополий. В про­

приятия могут продолжать выкачивать деньги из обще­

тивном случае последние, по всей вероятности , образуют

ственной казны (или из банков в форме кредитов, которые


н ико гда н е будут в оз вращены). Е сли п одобные п отери

об ществе, если л и берал иза ция и реформ а регулиро вани

н ельзя огра н и ч ить, то возникшая финансовая нестабиль­

ей предшествуют. С другой сто ро н ы, чем более затя ги ва

н ость м ожет п одорвать про грамму реформ в целом. Во­

ется при вати зация , тем более неп окол ебимыми ста новят

вторых, в предвосхищении грядущей приватизации менед­

ся позиции ди ректоров государственных п редп р иятий , В

жеры и рабочие государствен н ых предприятиймогут под­

врезке

даться ис кушению раз воро вать н аиболее ценные активы,

бор в пользу ускорения при вати зз ции должны п ытаться ог

4.2 о п исы вается,

ка к реформаторы , сдел ав ш ие вы

п ока обстановка этому благоп р иятствует. В-третьих, мало­

р анич и ть ее ри ски .

эффективн ые госуда рствен н ые предприятия могут сдер ­ живать л иберализаци ю и реструктуризацию в других сек­

"Свертывание" гипертрофированных государств: два

торах. В Замби и благодаря рыночной л и берализаци и пе­

главных урока

р ед м елкими фермами от к р ыл ис ь мн ого обещающие

Мировой оп ыт попыток "сверты ва н ия ги пертрофи рова н

в о зможн о сти р а сширения произ водства и эксп о рта хлоп­

ных государств показывает, что усп еш н ые реформы вклю

-

ка. Н о экспортны й хлопок нужно было сначала перерабо­

чают два принципиалыю важных ком понента . Первый

тать, а практически все перерабатывающиемощности в

оп ора на конкурентные рынки , чему со путствует ж елани

стра не в тсч сн и е ряда лет после начала либерализации все

устранить препятствия , сд е ржи ва ю щ и е или дел ающие не

е ще н аходились под контролем государственной монопо­

возможным их функционирование. Либерали зация рын

л и и. Лишь п осле реструктуризации да н н ого сектора фер­

ка по зволяет новым его участникам созд а в ать раб очи

меры и предпринимателистали пользоваться новыми ры ­

места и увеличивать общественное богатство . Она такж

н очными в о зможностями н е с оизмеримо а кти в н ее.

сглажи вает трудности при вати зации , од нов рем е н но ув е

Н е отр и цая важности первоочередного проведения

л и ч и вая п отенциальный э ко ном и ч ес ки й выигрыш . Вто

прив ати зации, отм етим, что решение в опроса о ее соот­

рой закл юч а ется в том , что хотя гипертрофиро ванн ому го

н есении со временем проведения л и берал иза ци и само по

суд а рст ву нужно вл адеть миним ум ом собст ве н ности

себе представляет неиростую дилем м)'. С одн ой стороны,

хотя нет веских экономических ос нова н и й для сохра не

при в ати з ация при водит к увели чен ию прои зводства э ко­

ния госуда рствен ной собствен ности в тех отраслях, про

н ом ических благ и способствует умен ьшен и ю бедности в

дукция которых продается и гт окуп а ется н а рынке, при ре

Врезка в

1988

4 .1 .

Мексиканский "царь дереryлирования"

году мексиканский президент назначил "ца ря

дсрсгулирования". Ежемесячно этот чиновник отчиты­

понять и чиновникам , и гражданам , что решения

" царя" обязательны для исполнения .

вался непосредственно перед президентом и его прави­

тельственным экономическим советом. В "царскую кан­

целярию " с жалобой на обременительные но рмы и инструкции мог обратиться любой предпр иниматель

Введение жестких санкций против чиновников, ко­ торые не выполняли предписаний .

Установление срока рассмотрения жалоб, что обеспе­ чивало достижение быстрых и осязаемых результатов.

данная норма, как она соотносится с другими нормами

и должна ли она продолжать действовать. Канцелярия

Тот факт, что решения "ца ря" могли быть отменены только на высшем правительственном уровне .

вне за виси мости от размера его фирмы . В ка нцелярии, получив жалобу, должны были выяснить, как появилась

Безоговорочная президентская поддержка, давшая

"царская канцелярия" состояла из группы квалифи­

подчинялась строгому временному графику: если не

цированных специалистов, которые хорошо пред­

предпринималось действий по отстаиванию, пересмот­

ставляли, к чему приведет вступление в силу того или

ру или отмене ограничений , либо если в течение 45 дней

иного нормативного акта , как нормативные акты со­

не принималось решения о сохранении , пересмотре или

относятся друг с другом и в чем должно состоять их

отм ене спорной нормы,

-

административное обеспечение; в одиночку никто бы

эти ограничения и нормы

не смог эффективно реализовать общегосударствен­

автоматически аннулирсвались.

Общепризнанно, что деятельность "царя дерегулиро­ вания " в течение первых четырех лет заметно ускорила

ную программу дерегулирования .

Наконец, сам факт, что "царь" снискал к себе доверие

реформы в Мексике. Частный бизнес, отстаивающий

среди чиновников и общественности, одинаково спра­

свои права , получил влиятельного и чуткого покров и ­

ведливо обеспечивая законное право высказаться и

теля на высшем правительственном уровне. Этот успех

беззащитным, и влиятельным гражданам, а также зас­

был обусловлен следующими факторами:

лужив устойчивую репутацию беспристрастного судьи.


ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ,

РЕГУЛИРОВАНИЕ

И

ПРОМЫШЛЕННАЯ

ПОЛИТИКА

Врезка 4 .2. Шесть apryмeHToB "за" и "против" приватизации

iиы не .можем выброситьзапятыхв государственном

"Наш отечественный частный сектор слишком слаб.

секторе на )!лицу, Это аморально, и они этого не

Без государственных предприятий наша экономика

потерпят"

войдет в ступор".

Добиться молчаливогосогласия работников на про­

Разумеется, приватизация идет легче, если уже созда­

ведение приватизацииявляется крайне важным для ее

на хорошо функционирующая рыночная экономика

успеха. В некоторыхстранахработникиполучалиакции,

(включая финансовые рынки). Следовательно, крайне

или же приватизациясостояла в выкупе предприятийих

руководством и самими работниками.В других

-

важно, чтобы приватизацию дополняла (а там, где это

вып­

необходимо, и предшествовала ей) рыночная либерали­

лачивалось внушительное выходное пособие. Приваги­

зация, которая, вероятно, должна сопровождаться актив­

зация идет проще, если в стране разработаны програм­

ными мерами по стимулированию рынка, описанными

мы зашиты УЯЗВИМЫХ слоев населения, подобно тому, о

далее в настоящей главе. Даже если это и так, в большин­

чем уже шла речь в главе

3.

стве случаев именно тяжелая рука гипертрофированно­ го государства сдерживает частную инициативу,

"Приватизаиия

-

это просто еще один способ

-

в при­

ведеином аргументе спутаны причина и следствие .

формирования унии влиятельны:" политиков и

бизнесменов, которые обогащаются за счет nростого

''вся эта приватизация

народа".

государственной монополии на частную".

Но все зависит от того, как проходит приватизация .

-

не болыие, чeAt замена

Реформа регулирования

-

еще одна важная мера, со­

Она должна основываться на конкурентных торгах, при­

провождающая приватизацию. Она предусматривает де­

чем критерии отбора тюкупателей должны быть четки­

регулирование с целью устранения искусственных мо­

ми и определяться заблаговременно. И все должно де­

нопольных привилегий и развитие системы регулиро­

латься открыто, на виду у средств массовой информации

вания, которая надежно защи ща ет от злоупотребления

и граждан.

экономической властью на неконкурентных рынках.

"Наши граждане не допустят передачи

"Зачем нам лишняя головная боль?Давайте просто

национальною достояния иностранным (или

лучше управлять нашими государственными

местным) жирным котам".

предприятиями ".

Расширение круга собственников может способство­

Действительно, если правительства готовыы ввести же­

вать завоеванию общественной поддержки приватиза­

сткие бюджетные ограничения, допустить конкуренцию

ции. Один ИЗ подходов, примененный в Чешской

со стороны частых фирм , а также создать адекватную мо­

Республике, России и Монголии, состоит в раздаче граж­

тивацию для менеджеров, эффективность государствен­

данам приватизационных чеков для их последующего

ных предприятий может возрасти . Печальная реальность

обмена на акции. Другой подход, примененный в Арген­

заключается в том , что хотя некоторые действовавшие та­

тине, Чили и Великобритании, заключается в том , что

ким образом правительства реформировали свои государ­

первоначально акции предлагаются для открытой про­

ственные предприятия за короткий срок, утвердить эти

дажи по привлекательным ценам. Оба подхода могут

реформы на длительном промежутке времени намного

быть реализованы так, чтобы вызвать интерес сильного

сложнее. В Отчете о мировом развитии за

стратегического партнера , обладающего стимулами и

приведен ряд примеров успешно функционирующих го­

знаниями

сударственных предприятий во всем мире; к

для

эффективной

реструктуризации

предприятия .

ал изаци и программы реформ невозм ожн о точ но указать

1983 гад был 1993 году

большинство из них пришло в упадок

Улучшение регулирования

тот "еди нстве н н о верны й" момент, когда нужно начинать

Квал и ф и ци рова нное регулирование может помочь обще­

при ватизаци ю , Правильный вы б ор врем ени з авис ит от

ству воздейство вать н а ры ночны е резул ьтаты для дости ­

ди н амики реформ в каждой стра не.

жения общественных цел ей. Оно в состоянии за щи щать


окружающуюсреду. Оно также способнозащищатьпотре­

ными. В условиях отсутствия надлежащего регулирования тем

бителей и рабочих от эффекта асимметрииинформации:

сложнее будет извне составить мнени е о финансов ом

например, банки намного лучше осведомле н ы о качестве

состоянии банка , сравнительно с л юбо й н ефинансовой

своих п ортфелей, чем вкладчики, а руководители могут

компанией . Почему? В о-первых, п отому, ч то в ыд а н н ы е

з н ать гораздо больше о риске для здоровья и уровне безо­

кредиты представляют собой ос нов но й в ид банко вских

пасности, связа н н ых с производством и потреблениемтех

активов. И пока банки п олучают про центы по свои м кре

или иных продуктов, чем рабочие или п отребители. Бла­

дитам , внешние наблюдатели вполне могут прийти к вы

годаря регулированию рынки м огут функционировать

воду о надежности банковских портфел ей , даже если Со

более эффе кти в н о , если стимулируются конкуренция и

чем наблюдатели не знают) у заем щи ков нет средств для

инновации, а также поставлен барьер злоупотреблен иям

возврата основной суммы дол га или , ч то еще хуже , он и

монопольной властью. В более широком плане, оно мо­

фактически обанкротились и пр одолжа ют в ы пла ч и вать

жет способствовать восприятиюв обществесправедливо­

проценты только с целью привлечения н овых кредитов

го и легитимногохарактера рыночных результатов.

Во-вторых , п отому, что в отличие от мн огих компаний

В процессеэкономическойлиберализациирегулирова­

банки могут быть безнадежно неплатежесп особны и не

ние во многих областях было признано препятствующим

испытывая кризиса ликвидности . П ока неплатежеспособ­

развитию и благоразумно отвергнуто. Однако в некоторых

ные банкиры способны маскировать с вое п оложение пе

областя х традиционныеоснованиядля регулированияос­

ред внешним миром, они могут продолжать привлекать

та ются , а рыночнаялиберализация и приватизациясами по

вклады СИ даже вести агрессивную деп озитную политику

себе п ородили новые проблемы, усложняющиерегулирова­

устанавливая высокие ставки процента), Ги бнущие банки

ние. Основной вопрос, который иллюстрируетсяздесь на

чтобы спастись, часто прибегают к еще более авантюр н ы м

примере трех важных сфер регулирования -

банковского

затеям , з а м е няя хорошие де поз иты пло х и м и И мн ожа св ои

сектора, коммунальных услуг и окружа ющей среды, - состо­

убытки перед неи збежным крахом . И в-третьих, п отому

ит не в том , чтобы отказаться от регулирования вообще. Вме­

что чтение банковских балансов м ожет о казаться все бо­

сто этого в каждой стране нужно найти такие подходы к ре­

л ее затрудн ител ьн ым , особен но когда все бол ь шая доля

гул ирова н ию, которые соответствовали бы как ее потреб­

банковских портфелей может быть представлена про из

н остям , так и в озм ожн остям .

водными и другими новыми финансовыми инструмента­

ми , анализ которых особе н но сложен . Некоторые новые основания для регулирования

Данная информационная асимметрия может стать де

ФИ НАНСЫ: от КОНТРОЛЯ К ПРУДЕНЦИNI ЬНОМУ РЕ!УЛИРОВАНИЮ. Наше

стабили зирующим фактором . Вкл адчи ки , оп асаясь за со

п онимание развития финансового сектора за последнее

хранн ость с во их средств , м огут ринуться и зымать и х при

десятил етие кардинально изменилось. Теперь мы знаем,

появлении слухов о проблемах то го ил и ин ого ба н ка . Бан­

что з рел ы й финансовый сектор страны представляет со­

ковским крахам свойствен "эффект дом и но". Когда оди н

бо й мощную дв ижущую силу развития и позволяет прогно­

проблемный банк разоряется, други е банки та юке м огут

з и ро вать последнее. Не менее важн о, что мы зн а ем: конт­

пасть под натиском обеспокоенных вкладчиков. П о мере

р ольные методы регулирования, широко применявшисся

потери банковской системой л и квидн ости даже платежес

в первые послевоенные годы , такие, как субсидированное

пособные банки могут оказаться вынужденными свернуть

кредитование поощряемых видов деятельности по отри­

операции. Натиск вкладчиков, затра ги ва ю щи й всю банков

цательным реальным процентным ставкам , ограничение

с кую систему, может иметь серье зные макр оэкономиче с­

отраслево й и географической диверсификации финансо­

кие последствия. По всем перечисленным причи нам,

вы х посредников , часто оказывались противодействием

за сложностей оценки финансового состоя н и я банко в

укреплению фин ансового сектора. Почти повсеместно это

негативных цепных и распределительных эффектов бан­

привело к отказу от контроля над структурой финансовых

ковских крахов,

рынков и распределением ими финансовых ресурсов, что

нию государством на основе о существле н ия ре гулирую­

и стало начал ом процесса либерали зации . Одн а ко л иберализа ция финансового сектора и дерегу­ л и рован и е не суть одн о и то же. Регулирование банковс­

-

-

из

поведение банков п одлежит сде ржи ва

щих и других мероприятий , более подро бно осве щен н ых д ал е е в настоящем ра зделе.

КОММУНАЛ ЬНОЕ хозяйство: РЕ!УЛ И РОВАН И Е И КОНКУРЕН ЦИЯ . для

кого сектора п о-прежнему оста ется актуальн ой задачей .

предприятий коммунально го хозяй ства проблем а ре гули

Измен ил ась л и ш ь его цель: регулированию подлежит не

рования также приобрела н овое звуч а н ие, н о п о ин ой при­

р а спред еление кредитов в соотв етств и и с уста н о вл е н н ы ­

чине. Это обусловл ено не столько обдум ан ной см е ной п о­

ми приоритетами , упор дел ается н а обеспечение надеж­

литики , ск олько революционными те х нолог и ч ес ки м и и

н ости финансовой системы в целом.

органи зационными переменами. Аргументация в п ользу

Банковская система нуждается в эффекти вн ом пруден ­

регулирования коммунальн ого хозяйства всегда была оче­

ци альн ом контроле, поскольку банки бывают очень раз-

видной : коммунальные предприятия рассматривалис ь как


ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ ,

РЕГУЛИРОВАНИЕ

И

ПРОМЫШЛЕННАЯ

ПОЛИТИКА

естественные монополии. Следов ател ьн о, в отсугств и е

Вторая причина, побуждающая совершенствовать регупи­

ре гулирования их владельцы будуг действоватькак моно­

рование, заключается в то м, что конкуренция как таковая

полисты, сокращаяобъемы производстваи повышаяцены,

может оказаться недостаточнойдля юга, чтобы застраховать

что будет иметь губительные последствиядля эффектив­ ности экономикив целом и распределениядохода

-

частных инвесторов от " ри ска регулирования ": остается

в ча­

опасность того , что регулирующие или иные государствен­

стности. К настоящему времени технологические новше­

ные органы через некотор ое время пересмотрят свои

ства создали новые конкурентные сферы, но для выхода

решения ,

на рынок потенциальным конкурентам могут потребо ­

о б р е м е н ител ь н ы е требования . Активы коммунальных

и

инвесторам

будут

навязаны

новые

ваться д о п ол н ител ь н ы е гарантии со стороны регулирую­

предприятий отлич аются зн ачител ьной спецификой и не

щих о р га но в.

м огут быть присп особлены для использования в других

В сфере телекоммуникаций десятки стран в Северной и

отраслях. Это озн ач ает, что предприятия коммунального

Южной Америке, в Европе и Азии , а также несколько афри­

хозяйства не вы йдуг из бизнеса, пока будуг способны по­

канских государств, в том числе Гана и ЮАР, добились воз­

крывать свои текущие издержки. Это, в свою очередь, де­

никновения конкуренции в отношении услуг междугород­

лает их особенно уязвимыми перед лицом административ­

ней и сотовой связи, а также услуг связи, создающих добав­

ной экспроприации (н а п р и м е р , когда регулирующие

лен ную стоимость (факсимильная связь, передача данных,

о р га н ы устанавливают цены ниже уровня средних долго­

проведение видеоконференций) . В некоторых странах, на ­

срочных издержек) . Следовательно, государства, в которых

пример, в Чили и Сальвадоре, даже рассматриваются возмож­

не сложилась традиция уважительн ого отношения к пра ­

ности конкуренции на местных сетях связи с фиксирован­

вам собственности, могут потерпеть неудачу, пытаясь при­

ным каналом. Производство эле ктроэн ерги и (но не переда­

влечь частных инвесторов в коммунальное хозяйство, вне

ча или распределение) также рассматривается в настоящее

за ви симости от того, приняли л и на себя эти государства

время как арен а для конкуренции . В Китае, Индонезии, Ма­

какие-либо обязательства по развитию конкуренции на

л айз ии и на Филиппинах частные инвесторы наращивают

рынке коммунальных услуг. Как показано в последующих

м ощности п о прои зводству электр о энергии на ос н о ве реа­

разделах, хорошо продуманный механизм, обязывающий

л и з а ц и и независимых энергетических проектов , что спо ­

регулирующие органы следовать четко определенной ли ­

собствует преодолению острого дефицита и дает возмож­

нии поведения, может создать гарантии , необходимые для

н ость частн ому капиталу заполнить нишу, возникшую вслед­

потенциальных инвесторов .

ств и е нехватки государственных ресурсов.

В этих новых усл овиях естественная мон оп олия про­

ОКРУЖАюЩАЯ СРЕДА: ДОСТИЖЕН ИЕ РАВ НО ВЕСИЯ МЕЖДУ НАУКОЙ , ЭКОН ОМИКОЙ И ТРЕБОВАНИЯМИ ГРАждАН. В течение длительного

явля ется в гораздо меньшей степени (хотя , возможно, и не

времени эконом исты считали загрязне н и е окружа ющей

устран ена полн остью) . Но регулирование остается прин­

среды негативной экстерналией. В отсугствие каких-либо

ципи альн о важным по д вум причинам . Во-первых, оно

форм природоохранн ого регулирования окружающая сре­

может способствовать конкуренции . Рассм отрим пробле­

да м ожет стать з аложн и це й безответственной дел о во й

му стандартизации . Не сумев выработать более чем за де­

практики, Покупатели ищут товары по наиболее привле­

сятилетие эффективные правила, обеспечивающие совме­

кательным ценам , а производители изыскивают сп особы

стимость различных сетей связи , в Чили регулирующие

поставить н а рынок эти товары с меньшими , по сравне­

телекоммун и ка цион ную сферу органы создавали серьез­

нию с конкурентами , издержками. В отсугствие противо­

ны е препятствия для развития конкуренции , так как фир ­

де йствия, искушение "срезать углы", производя более де­

мы , уже з а н я в ш и е господствующее положение на этом

шевую продукцию более " гряз н ы м " для окружающей среды

рын ке, п олностью контролировали его развитие. Резуль­

сп особом , может оказаться слишком велико.

татом многочи сленных судебных разбирательств явилось

Даже страны с развитыми государственными института­

1994 году мн огоканальной системы:

ми сталкиваются с серьезными трудностями при осуществ ­

теперь потребители получили возм ожность выбирать по­

лении мер в сфере природоо хранн ого регулир ования .

ста вщи ка междугородной связи , услугам и которого они

Ядовитые выбросы , отравленная вода , оглушительный

введение в де йстви е в

будуг пользоваться. В течение нескольких месяцев на рын­

шум , равно как и их последствия , легко распознать. Но

ке появилось шесть новых фирм, и стоимость междугород­

ущерб, связанный со многими другими формами загряз­

ной связи уменьшилась вдвое. Аналогичные проблемы со­

нения окружающей среды , проявляется по-разному и мо­

вместимости м огут возникать в электроэнергетике , когда

жет оставаться незамеченным даже теми , кто находится в

линии электропередачи , с помощью которых прои зводи ­

непосредственной близости к источнику з а гряз н е н ия и

тел и поставляют потребителям энергию, контролируют­

м ожет в долгосрочной перспективе серьезно пострадать.

ся фирмой -монополистом. К решению этой проблемы

Кроме того, негативное воздействие на окружающую сре­

Аргентина и ряд других стран вы нуждены были приступить

ду ядовитых выбросов с трудом поддается измерению. А

уже на ранней стадии привати зации.

последствия для окружающей среды могут существенно

7


различаться в зависимости от демографических и эколо­

как п о институцио наль ному потенциалу, так и по структу

гических ха рактеристик данного региона.

ре э коном ики. В ыб ранные ими подходы к регулирова ни

Еще одна сложностьзаключаетсяв том, что вследствие

должны отражать эти различия .

М ы п о кажем , как указанн ые п ри нципы могут быть рез

своей п олити ч ес ко й а нгажированности м естные общи н ы, деловые круги и собственно п олитики могут предпочесть

лизо ва н ы н а пра ктик е , н а ч а в с р а с с м отр ен ия н е кото р ы

п е о пред ел снно сть и кул уарные до говор е н ности последо­

" н а и бол ее бла го п риятн ых" с це н а р иев, когда пр и вы бо р

вательной реализаци и н амече нных мероприятий с пред­

с пособа регулиро ван ия банковской сфсры и коммуналь

сказуемыми п осл едствия м и . Бедные общины каждодне в­

н ого хозя йства , а также ох раны окружающей среды необ

но вынуждены идти на малоприят ные сдслки , покупая

ходимо учитывать, что эти способы будут эффе кти в н ы м

воэможзюсть выжить в данный момент ценой деградации

только В странах с сильн ыми госуда рственными институ

окружающей среды в долгосрочном масштабе. Ч а стны е

тами. Эти ИНСТИТ)1-\ИОНально интенсивные подходы вклю

фирмы соотносят будущие издержки с выгодами, исходя­

чают в себя три основ ных компоне нта (см . таблицу

4.2):

щими из хорошо п рописанных пр и родоохран ных н орм ,

но также с перспсктивой, которая ожидаетф ирму, если о на

ван ия природсохра нного рег ул ирова ния. На конец, поли­

Придани е РС ГУЛИР)10ЩИ М орган а м достаточ ной гибко

сти для при сп о со бл ен ия к меняю щимся обстоятель

тики часто могут п рийти к выводу, что для них более целе­

сообразным является бездействие в этой области, пусть даже и при имитации бурной дсятельности.

Опора н а госуда рстве н ный административный а п пара при реш ении сложн ых тсх ни чсских проблом .

решается сократить издержки, и гн орируя при этом требо­

ствам.

В обстановкетакой неопределенности, как мы увидим

И спол ьзо ва ни е разл и чн ых сдержек и противовесов дл

о грани че ния произвола регулирующих органов и ук

в следующих разделах, чисто технократическийподход к

р е пл е н ия доверия к ним .

регулированиюдеятельностипо защите окружающей сре­

ды имеет мало шансов на успех. Возможностиуспеш ного

Бхн ковски и НАДЗОР. Регулирова ние банковского сектор

ограничен ия рисков для окружающей срсды, связанных с

во всем ми ре , как п рав ило , я вл я етс я институц иоиальн

функциони рованием н с рсгулирусмого ч а стн о го рынка ,

интенс ивн ы м . В п осл едую щи х разделах обсуждаются не

могут б ыть расширен ы, если п ри м енять п одходы, которые

к оторые н овы е ид еи ка са ющи е с я п одде р жа ния платежес

о пираются на открытость и н формации и на участие граж­

пособн ости ба н ков та м, гдс орга ны н адзо ра слаб ы. Од на

дан в защите окружающей среды н е в м ен ьшей мере, ч ем

ко во м н о г и х ст ра н ах фо рмальный надзор остаетс

на соблюдение формальных п ро цедур, Особенно это от­

краеугольным кам нем регул и ро ван ия . О н основывается н

носится к развивающимсястранам, где и нституциональ­

идее, что с п ом о щью хорошо п родуман ной системы регу

ная основа регулированияявляется слабой.

ли рования , сердцевину которой составляют компетентны

орга ны н адзо р а , мож но решить проблему асимметри

Там, где потенциал государства вели",регулирование

ин фо рм ации , кото рая внутре нне П р И С)1Ца банковском

способно укрепить доверие 11 повысит ь зффектие ность

сектору, и предотвра тить

И та к, каким образо м государ ст ва должн ы ре а ги ровать н а

дить

-

-

или , по ме ньшей мере, сгла

п осл едств ия п отенци ал ьн о разрушител ьн ы х бан

постоя н но иэме няю щиеся п отр ебн ости в рег улир овании ,

ко вских кризисов (см . врезку

которые ч а сто п рот и во ре чат друг другу? Кл юч евым явля­

систе м та кого род а в клю чают:

4.3).

Ключев ые компо не нт

ется соблюдсн ис трех п ринц ипов, Во-п ср в ых, ра зн ые спо­ собы регулирован ия имеют свои достои нства и н едоста т­

Критерии достаточности капитала 11 допуска на ры

ки , и в каждой стра не следует провести тщател ьный а н ал из,

нок. Ми нимальные требования к величит IС капитала вы

прежде чем выбрать один из них . Во - втор ы х, п ри таком

нуждают ба нки соблюдать фина нсовую дисциплину: и

анализе во внимание должсн

владельцам есть, что терять в случае краха. Органы ре

приниматься

адм инистра­

тивный фактор : н екотор ы е формы регулирова ния нужда­

гули рования должны также проверять уровень квали

ются в и нтенсивном насыще нии раз нооб разной инф ор ­

ф икации и послужной сп исок лиц, которые, как пред

м а ц и е й , в то в ремя как д руг ие требуют инф орм а ц ии

п ол а г а е т ся , ста нут владельцами ил и уп равляющ им

б а н ков .

го раздо мень шего объе ма (ил и гор аздо более доступ но й) . Аналоги ч н ы м об разо м , н е которы е п одходы к регулир ова­ нию опираются в боль ше й сте пе ни на адм и н ист ратив н ые м етод ы управления,

в то в ре мя как д ругие

-

на меха н из ­

Ограни чения "а кредитование инсайдеров. Такие о гра

нич ения п о з воля ют свести к ми н имуму случаи мо шен

ни чества пр и выдаче кредитов. Аналогич ным образо

мы рыноч ного ти па . Вообщс говоря, п одходы , требую щ ие

во многих странах также уста навливаются лимиты кре

меньше информации и основывающиеся на ры ночных

дитован ия банком одного клиента (обычно максиму

механизмах, легче реал и зуем ы и , зачастую, не менее эф­

фи кс ируется на уровне от

фектив ны . В-треть их, страны существенно разл и чаются

банка); это исключает ситуацию, когда клиенты станс

15 до 25 процентов капитал


ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ,

Таблица

4.2.

РЕГУЛИРОВАНИЕ

И

ПРОМЫШЛЕННАЯ

ПОЛИТИКА

Опыт реryлирования разнообразен Регулирование коммунального хозяйства

Природоохранное регулирование

Финансовое регулирование

И нституционально

Регулирование предельных цен с

Четко определенные правила , основанные на

Детальное регулирование ,

инте н си вн ы е

индексацией , устанавливаемой

адм инистративн ых методах управления или ,

осуществляемое ко м п ете нтным и

возмож ности

регулирующи м и органами .

что предпочтительнее , на мотивации ,

и беспристрастными органам и

Регулирован ие осуществляется

устанавливаемые регулирующими или

надзора (может включать

зако нодател ь н ы м и органами .

страхование депозитов в той или

независимой ком иссией, проводящей

иной форме) .

общественные слушания . И нституционально

Регулирование основывается на простых

Подходы , предусматривающие

Стимулы , установленные таким

уп рощен ны е

прав илах , воплощаемых в договорах ,

регулирование"снизу доверху" , что

образом , чтобы как бан киры , так

возможности

которым и оформляется закл ючение той

подразумевает: общедоступность

и вкладчи ки был и серьезно

или иной сдел ки ; выполнение этих

информации, выдвижение инициатив с мест,

заинтересованы в поддержании

договоров обеспечивается с помощью

играющих роль рупора общественного

платежеспособности банка .

н а цион ального или международного

мнения , а также инициатив местных властей .

правового м еханизм а .

вятся "сл иш ком большими , чтобы разориться ", что вы­

с воего кредитн ого п ортфеля в соответстви и с установ­

нуждает банк выдавать необеспечен н ы е кредиты толь­

л е н н ы м и кри тери ями , а также в ы р а ботки критери ев

ко для п оддержания та ких клиенто в на пл а ву.

безн адежных кредитов и их дал ьн ей шей идентифика­

Критерии классификации ахтивое. Требование от бан ­

ции может привести к тому, что проблемы будут выяв­

ков обяз ательн ой классификации качества и ри сков для

ляться уже на ранней стадии.

Врезка

4.3.

Каким образом благодаря правительственномунадзору в Малайзии удалось

предотвратить финансовую катастрофу Внезапное падение мировых товарных цен в

1985 году

остановило десятилетний экон ом ически й бум в Малай­ зии. Малазийский фондовый индекс, который вырос с отметки

подлежали намного менее строгому надзору, чем ком­

мерческие ба нки . Специалисты банковского надзора в

Bank Negara -

100 в 1977 году до 427 в начале 1984 года, упал ниже уровня 200 к началу 1986 года ; стоимость элитн о й

центральном банке Малайзии

коммерческой недвижимости в Куала-Лумпуре снизи ­

коммерческих банков и двадцати четырех кооперати­

л ас ь еще в большей степени . П еред банками, которые

вов. В общей сложности убытки в результате банковско­

активно кредитовали сектор недвижимости в годы бума,

го кризиса составили

замаячил призрак неуплаты по кредитам и сомнител ь­

нального продукта (ВНП) Малайзии за

-

разработали комплекс

сложных мероприятий по спасению трех проблемных

4,7 процента

от валового нацио­

1986

год.

Опыт Малайзии подчеркивает важность надежной

ных долгов .

поскольку банковский надзор в Малайзии был весь­

системы надзора . П отери в жестко контрол ируемом бан­

ма сильным , ур о в е н ь резервов под нево звращаемые

ковском секторе составили лишь

кредиты быстро увеличивался: с

объема депозитов, что намного меньше, чем

го объема кредитования в

3,5 процента от обще­ 1984 году до 14,5 процента к

тов депозитов, которых лишились вкладчики В небан­

году. Даже в этих условиях инспекционные про­

ковских кооперативах, контроль за которыми был весь­

1988

верки в рамках надзора в

1985

году выяилии три ком­

2,4 процента общего 40 процен­

ма либеральным . К тому же удалось избежать макроэко­

мерческих банка , чья платежеспособность была под

номической катастрофы. В

угрозой ввиду низкого качества их кредитных портфе­

экономический рост, цены на акции и недвижимость

1987

году возобновился

лей (но руководство которых отказывалось признавать

вернулись к прежнему уровню, банковские балансы так­

проблему). Кроме того, сер ьезные затруднения испы ­

же пришли в норму. Благодаря безотлагатель ным дей­

тывали двадцать четыре небанковских кооператива ,

ствиям стало возможным выявить проблемы и присту­

принимавшие депозиты. Их вкладчиками были более

пить к их решению на ра нне й стадии, пока издержки

чем

организационных мер п о выходу из кризиса были еще

522 тысячи человек, эти кооперативы обладали ак­ тивами в раз мере порядка 1,5 миллиарда долларов, но

терпимы .


Требования к: аудиту. Минимальные сгандарты аудита

ными предпосылками . Последствия часто с ка з ы в ал и с

и требования по раскрытию информации могут обес­

разрушительными . В недавнем исследовании Всемирно

печить своевремен н ое получение достоверной инфор­

го банка, которое охватило период с конца 70-х годов до

м ации вкл адчиками банка, инвесторами и кредиторами.

1994

года, было выявлено более

неплатежеспособности банков в Построение эффекти вной системы пруденциаль ного ре гулирования и надзора является крайне важным с адми­

100 масштабных случ ае 90 развивающихся стра

нах и странах с п ереходной э коном и ко й. При этом в двад

цати трех и з тридцати стран, по которым имели сь данные

нистрати вн ой точки зрен ия. Для этого необходимо обла­

прямые убытки , понесенные правител ьствами , превы си

дать вы с окой сте п е н и достове р ности бухгалтерской и

ли

аудиторской информ ацией о финансовом состоянии за ­

ражении потери были наибольшими в промышленно раз

емщиков ба нка. Это подразумевает наличие досгаточного

витых странах по официальным оцен кам, просроченны

чи сл а спе ц иал истов п о н адзору; не тол ь ко досгаточ н о ква­

кредиты в Японии в

л и фи ци рова н н ых для выполнения своей работы, но и до­

миллиардов; преодоление краха ссудо- с б е р е гател ьн ых

статочно политически независимых, чтобы выполиять ее

учреждений в США в 80- х годах обошлось примерно в S180

объе кти вно.

миллиа рдов. Но в относительном выражении наибольшие

3 процента от ВВП (см. рисунок 4.1). В абсолютном вы­

1995

году достигал и примерно

S400

Многие стра ны полагались исключ ительн о н а пруден­

потери были зафиксиро ва н ы в Латинской Амер ике: в Ар­

циальн ое регулир ование и надзор для оздоровле н ия сво­

гентине в н ач ал е 80-х годов они сосгавили более полови­

его банковско го сектора, не располагая к этому досгаточ-

ны ВВП , а в Чили

Рисунок

4.1 .

-

превысили

40

процентов. В следую-

Банковские кризисы случаютCSI слишком часто и сопряжены с оrpомными финансовыми

издержками

Пря мы е изде ржки бан ковс ких к р и зи со в (п ро це нто в ВВП ) Аргентина

Израиль

1980-82 1981-83 1981-84 1977-83

Кот д'Ивуар

1988-91

Чили Уругвай

Венесуэла 1994-95 Сенегал 1988-91

Бенин

1988-90

Испания Мексика

1977- 85 1995

Ма вритания

1984- 93

Болгари я

1995-96

Танзания Венгрия

1987-93 1991-93

Финляндия

1991-93

Бразилия 1994-95 Швеция Гана Шри-Ланка

Колумбия

1991 1982-89 1989-93

Норве ги я

1982- 87 1985 -88 1987-89

СШ А

1984-91

М ал а йз и я

о Источник:

Caprio 1996.

10

20

30

40

50

60


ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ,

РЕГУЛИРОВАНИЕ

щих разделах рассматриваются некоторые способы пре­

И

ПРОМЫШЛЕННАЯ

ПОЛИТИКА

других исполнительных органов, являются обязательными с

дотвр а щен ия банковских кри зисов, которые в меньшей

правовой точки зрения, только если общественность была

сте пени за висят от формального надзора.

предварительно извещена о предстоящем изменении норм

ПОТОЛКИ ЦЕН ПРИ РЕIYЛ И РОВАН И И КОММУНАЛ ЬНОГО ХОЗЯ ЙСТВА.

и все заинтересованные стороны имели во зможность

Использование верхних пределов цен при регулировании

официально на это отреагировать. Правительство

коммунального хозяйства иллюстрирует как полномочия

Нидерландов финансирует более половины расходов трид­

независим ого регулирующего органа , так и роль институ­

цати

циональных барьеров на пути произвола. Регулирование

консультируется с ними и другими з а и нте р е со в а н н ы м и

с п омощью п отолков цен служит для предприятий комму­

сторонами при подготовке законодательства по проблемам

н ального хозяйства стимулом к повышению эффективно­

окружающей среды.

-

сорока природо охранных НГО и регулярно

сти и сп особн о привлечь инвестиции, н о в этом случае

Но даже и эти механизмы, если рассматривать их исклю­

ре гулирующем у о р га ну делегируются з н а ч и тел ь н ы е пол­

чительно с точки зрен ия экон омической эффективн ости,

ном очия . В Великобритании , где было впервые примене­

принесли далеко не идеальные результаты . Например, и

н о регулирование с помощью потолка цен , регулирующие

Германия, и СШАдобились поразительных успехов в сокра­

ор ган ы устанавливают единый потолок цен на коммуналь­

щении выбросов в окружающую среду некоторых и з

ные услуги, который рассчитывается, исходя из годового

основных з агрязняющих веществ. Тем не менее, отчасти

темпа инфляции за вычетом поправочного коэффициен­

из -за потребности продемонстрировать внимание к тре­

та. Регулирующие органы определяют з начен и е поправоч­

бованиям граждан , в обеих странах продолжали опирать­

н о го коэффициента, который он и могут изменить через

ся преимущественн о на административные методы при­

определ ен н ы й период времени (обы ч но раз в пять л ет) .

р од сохранн ого регулирования , д аже ко гда бла годаря

Деятельность британских регулирующих орга нов огра­

регулированию , о с н о в а н но му на рын очных принципах и

ничивается тщател ьно разработанной систем ой сдержек

мотивации , м ожно было дости ч ь аналогичных результа ­

и противовесов: л юб ы е решения , против которых высту­

тов при з н а ч ител ьно более низких затратах.

пает коммунальное хозяйство, должны быть рассмотрены

Недостатки природсохранного регулирования , идуще ­

как в Комиссии по монополиям и слияниям , так и Государ­

го "с верху донизу", стали еще более очевидными в разви­

ственным секретарем по делам торговли и промышленно­

вающихся странах , многие из которых отреагировали на

сти . Эти сдержки были достаточно сильны, чтобы обеспе­

всплеск интереса к вопросам охраны окружающей среды,

чить реализацию весьм а ги б ко го подхода к регулирова ­

приступ ив к созданию новых ор га но в регулиров ания , смо­

нию, при этом в з на ч ительн ых объем ах привлекая частные

дел иро ва н н ых в соответствии с да н ны м подходом. К при­

и нвестиции. Н о если бы страны с более слабой си стемой

меру, выяснилось, что орган регулирования в Польше, об­

сд е рже к и пр оти вовесов п опытались переня ть этот вид

лада вши й квалифицированными специалистами, пользу­

регулирования, то частные ин весторы стали бы, что впол­

ется весьма о гр а н и ч е н н ы м влиянием при ведении пере ­

н е есте стве н но , ожид ать резкого увел и ч е н ия п оправочно ­

говоров с директорами за водов там , где местная община в

го коэффициента при первом же пересмотре п отолка цен.

з н а ч ител ьн о й мере зависела от одного или нескольких

В результате инвесторы либо вообще перестали бы вкла­

крупных предприятий, за чей счет финансировалось ока­

дывать средства, либо потребовали бы очень высокой нор­

зание многих услуг

мы прибыли для обеспечения быстрой окупаемости .

агентство Ч ил и , пользующееся очень хорошей репутаци ­

в рамках общины. Природсохранное

ей, потратило четыре года в безуспешных попытках орга ­

Инститтционхл ьн о ИНТЕНСИ ВНЫ Е ПОДХОДЫ К ПРИ РОДООХРАННО­

МУ РЕIYЛИРОВАНИ Ю. центральной проблемой природоохран­

низовать систему торговли "п рава м и на загрязнение" из­

н ого ре гулиро вания все гда оста в ал ос ь оты с ка н и е спосо­

за сложностей установле н ия и последующего измерения

бов объеди н ить техн ически е зн а н ия с политической л е­

базового уровня выбросов.

гитимностью, чтобы избежать упреков, будто бы ученые и Адекватноерегулирование вусловиях слабости

те х нокр аты приним ают решения , нимал о н е з адум ы вая с ь

о тревогах местных общин или более широких кругов об-

_

институтов

щественности. В промышленно развитых странах сильные

Для стран с более слабыми институтами возрастает риск

государственные институты сыграли ключевую роль для

того , что опора на административные таланты и предос ­

достижения такого баланса. Например, во Франции, в Гер­

тавленную им свободу действий приведет к появлению

мании и Великобритании вы борн ые зако нодател и деле­

большого количества непредсказуемых и противоречивых

гируют решение частных п олитических вопр ос ов приро­

норм регулирования. Задача финансового и природоох­

доох р а нн ы м органам , которые про водят консультации со

ранного регулирования в таких странах

сторона ми, чьи интересы были затронугы, и реагируют на

грады тем участникам рынка, чье оппортунистическое

прямое политическое да вл ен и е. Решения Управления по

поведение

охра не окружа ющей среды в США, как и решения многих

нение среды

-

-

поставить пре ­

будь это банковские махинации или загряз­

-

до рого обходится обществу, а опора на


п олномочия регулирующих ор га н ов при это м отсутствует.

цев банка, его директоров и управляющи х в случае крах

Что же касается коммунальногохозяйства, проблемасостоит

банка . До середины

в том, чтобы уб еди т ь п отенциальных инвесторов, что

правило, требовали от акционеров потерпевшего крах бан к

30-х годов наш его века вл асти США, ка

регулирующиеорганы не будут прибегатьк произвольными

во змещения своих о б яз ат ел ь ств в д во й но м р а зм ер

дорогостоящим изменениямдействующих норм. В таблице

Возможно, отч асти благодаря это му в п ери од м ежду

4.2 обобщен ы некоторые варианты регулирования, которые

1928

м ожно и сп ол ьзо вать в подобных случаях. Каждый из них

около

обсуждается ниже.

наши дни в Новой З ела нд и и банк а м предъявля ют с

1863

годами добровольн о прекратили свою деятел ьност

4500 банков, а л и квиди рова но было только 650. И

РАЗВИТИ Е СГИМУЛОВ для ВFДEН ИЯ НАДЕЖНого БАНКОВСКОГО БИЗ­

обязательные требов ания в отно ш е н и и пр о зр ачн ост

НЕСА. М отивации и интересы вл адельцев банков, управляю­

фи нан с овой отчетности ; банк овс ки х у п р а вляю щих

щих и вкл адчи ко в са м и п о себе м огут быть важнейшим

нарушающих эти требования , ждет суровое н аказани е.

МЕХАНИЗ М Ы ГАРАНТИЙ для ПРИВЛЕЧЕНИЯ ЧАСТНЫ Х ИНВЕСТОРОВ

до пол н е н ием к над з ору, е сли они увязы ваются с надежн о­

сть ю бан ко вско го бизн еса. История развития банковско­

КОМ МУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО. Телекоммуникаци онн ая отрасл

го секто ра дает нам не которые при меры исключительно

Ямайки служит ярким примером того, как частные ин ве

слож ных м ех ан из мо в са мо ре гул и р о в а н и я , с озд а н н ых с

тиции могут повлиять на взаимодействие институцион ал

цел ью за вое в а н ия довер ия. В са мое последнее время Все­

ного потенциала и функций регулирования (см. врезку 4.4

мирный б а нк и Европейский банк реконструкции и раз­

Правительство это й страны сумел о исп ользовать регуля

вития сотрудн ичал и в рамках реализуем ого в России про­

ционны е механизмы гарантий , способны е обеспеч ить ста

е кта, разра ботанного с целью воздействия на м отивации

бильный приток ча стны х инвестиций, н о для это го при

банков: кредитн ы е ресурсы предоставлялись им в случае

шлось поступиться гибкостью . С момента з аво е в а н и

соглас ия еже год но пр ох одить пр овер ку международных

независимости эта отрасль словно каталась н а "ам ер и ка н

аудиторс ких фирм , а также следо в ать пруденциальным

ских горках" регулирования : процветала , когда стр а н а же

н ор ма м .

лала отказаться от гибкости , и отставал а, когда настрое

И спол ьзование регулирования в целях повышения з а­

ния менялись в пользу большей свободы де йств и й.

еще один институционал ь­

В отличие от Ямайки , Филиппины до н еда внего време

но уп ро ще н н ый спосо б оздоровл ен ия банковской систе­

ни оказывались неспособными ввести в действ ие регули

м ы . Сбо р информ ации о велич и не собстве н ного капитала

рующий механизм гарантий, с п особн ы й убедить ч астны

б а н ка сопряжен с меньшими затр атам и по сравнению с

инвесторов в то м, что правил а игры не претерпя т и змене

интересованности банкиров

-

контролем за каждо й е го о пера цией. Банк с достаточным

ний и по истечении срока полномочий действующего пр

собствен ны м ка п италом будет им еть н адл ежа щую моти­

з идента. Поэтому с конца 50- х до н ач ала 90 -х годов инве

ва цию для осмотр ител ь ного поведения. Все перечислен­

тиции частных телекоммуникационных фирм в этой стран

н ые н иже меры спосо бствуют увеличению собственного

подчинялись четко выраженн ому п олитиче ском у цикл

ка п итала, а сл едо вател ь но, и п отер ь, связанных для бан­

Инвестиции были вы соки с р азу же п осл е вступл е н ия

ки ров с кр ахо м бан ка:

должность правительства, с кото р ы м у контролиро вавше

данный сектор группы были налажены хорошие отношени

Кра йн е строги е требования к бан кам п о размеру со б­

постепенн о

уменьша ли с ь

в

п о с л е д у ющие

г од

пребывания этого правительства у власти и стагни ровал и в т

м ы д е по з ито в, к ак пр ед усматривае т рекомендация

периоды, когда отношения этой группы с властью предержа

Б а зельс ко го ко м итета для пр омышл енно ра звитых

щей бы ли бол ее натя нутыми . В эле кт роэне ргет и к

стра н, а

но

процентов от сум ­

ственно го капитала: не скро м н ы е

20

8

процентов или более .

правительство решило проблему гарантий п осредство

Жесткие огранич ения для выхода на рынок, отчасти с це­

з а кл ю ч е н и я с ч астными

л ью увел ич ить ценность для уже функционирующих бан­

договоров, предусм атривавших выпл ату н еустойки пр

инве с т ор ами юридич е с к и

ков пр а в , которые им предоставляет л и ц е нз ия , и тем са­

отказе от предоставляемых услуг, ин огда с о ффшо рн ы

м ы м усил ить мотиваци ю оста в аться в да н ном бизнесе.

механизмом исполнения . Другая воз можность с вяза на

Уста новл ен ие п отолка процентных ставок по депози­

использованием гарантий третьих сторон, аналогичных те

там , н е тол ько чтобы удержать банки в данной сфере

что предоставляются странам, входящим в группу Всем ирног

бизн еса, но и чтобы создать у н их с ил ьную м отивацию

банка, для защиты частных инвесторов и кредитор ов о

к расширению филиальной сети в целях роста общей

некоммерческих рисков, включая риск адм и н истратив но

сум м ы вкладов и ускор ения развития финансовой сис­

экспроприации .

тем ы в ц ел ом .

И СПОЛ ЬЗОВАНИ Е ДАВЛЕ Н ИЯ СО СТОРО Н Ы ОБЩЕСТВЕН НОСТИ дл

СОДЕЙСТВИЯ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮШЕЙ сгнды. В случаях, когда соотве

Другая возм ожность, ос н о ва н н ая на пруденциальных

сти мулах,

-

фин ансовы е са н кци и , налагаемые на владель-

ствующие институгы слабы, общедоступность информаци

и треб ования о б щ е ст в ен ности м огут б ы т ь м ощ ны


ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ ,

Врезка

4.4.

РЕГУЛИРОВАНИЕ

И

ПРОМЫШЛЕННАЯ

ПОЛИТИКА

Реryлирование телекоммуникаций на Ямайке

На протяжении большей части периода колониальной

система сдержек и противовесов в отношении решений

за ви с и м ости и в первые годы после досгижения незави­

комиссии н а Я м а йке отсутствовала. В результате контроль

симости, режим функционирования крупнейших теле­

за ценообразованием становился все более и более реп­

коммуникационных фирм Ям а й ки регламентировался

рессивным. Это пр и вело к тому, что в

имевшим обязател ь ную силу и детализированным ли ­

ший частный оператор телекоммуникаций решил все

1975 году крупней­

цензионным контрактом, который заключался на соро­

проблемы, продав свои акти вы государству. В

калетний срок Тогда, как и сейчас, высшим апелляци ­

с пустя десятилетие недостаточного инвестирования ,

о н н ым органом независимой судебной системы Ямай­

Ямайка вновь приватизировала свои телекоммуникации ,

ки являлся британский Тайный совет. Эта система

на этот раз п рибегнув к помощи детализированных и

1987

году,

годилась для обеспечения устойчивого роста отрасли те­

имевших обязательную силу лицензионных контрактов,

л екоммун и кацион н ых услуг, и число абонентов в пери­

схожих с теми, которые использовались до 1965 года. За

од с

три следующих года среднегодовые инвестиции более чем

1950

по

1962

год угроилось. Однако в недавно об­

ретшей независимость Ямайке был встречен в шты ки

втрое превысили вложения за предыдущие

15 лет.

явно ограничительный характер концессионного согла­

Однако частные инвести ции потребовали опреде­

шения, которое п рактически исключало во зможност ь

ленных затрат. для сохранения давно существовавших

демократического при нятия решен и й . По этой причи ­

СИ пол итичес ки трудноустранимых) перекрестных суб­

не в

году правительством была создана Комиссия

сидий между сегментами местной и междугородной свя ­

по коммунальному обслуживанию в государственном

зи, при приватизации отрасли телекоммуникаций един­

секторе. Созданная по американскому образцу, комис­

ственная фирма получила от правительства двадцати ­

1966

сия регулярно п роводила открытые слушания и облада ­

пятилетнюю концессию н а управление всей системой.

ла достаточно широкими полномочиями, чтобы прини­

Доходы от высокоприбыльных сетей междугородной

мать решения по регулированию , исходя и з мнений

связи были использованы для расш ире ния нерентабель­

широкого круга заинтересованных лиц .

ных с истем местной связи с фикси ро ван н ым и канала ­

Тем не менее, на Я м а й ке отсутствовали другие инсти­

ми. Продолжаются споры о том, смогла бы Ямайка, даже

1)'IыI, необходимые для того, чтобы подобная система сра­

в условиях действующих политических ограничений ,

ботала. Тогда как в американскую систему было встроено

сохранить возможности для кон куре н ции в области не­

множество регулирующих орга нов , не влиявших , однако,

которых услуг, создающих доба вленную стоимость, и

на свободу ее действи й Сможно выделить, в том числе, хо­

тем самым хоть как-то стимулировать нововведения и

рош о проработаиные административные процедуры и

повышение производительности в эру быстрых глобаль­

конституционную защиту собственности) , аналогичная

ных технологических изменений.

стимуло м к более эффективному и выз ы ва ющему довери е

-

при родсох ранному ре гулир о ван и ю .

глазах м естной обществен ности и потребителей.

этот фа ктор влиял н а репутацию фирм в своем кругу, в

Эксперименты с гласны ми и инфор мационно интенси в­

Природсохранные про грам мы , которые основывают­

ными и нициати вами могуг способствовать сн ижению про­

ся всецело н а об щедоступ ной информ а ции , име ют очевид­

мышленного загрязнен ия даже в отсутствие обеспечен ных

ные огра ничения. Пр имерно поло вина фи рм , участвовав­

зако н одательством ф ор м ал ьны х процедур. Н а при м ер , в

ши х в програм м е "Ч истые ре ки ", продолжал а загряз нять

И ндон езии добровольн ая программ а "Ч истые реки", развер­

окружающую среду все так же инте нс и вно. И нформаци ­

нутая в

1994

году, привел а к со­

он но ем кие программы действительно помо гают выявить

кра щен ию совокупного ядовитого сто ка

100 предприятий ­

"уз ки е места", где могут возн икнуть на и более серьезн ые

1989

ГОДУ, через пять лет, к

участн иков более чем на треть. програ мма присвоения фаб ­

проблемы, но ч а сто, чтобы реал ьно побудить интенсивно

р и к а м пр иродсох ра н н ы х р е йти нго в с и х п о сл едующе й

за грязняю щие окружающую среду ф ирмы стать "ч и ще " ,

публикацией , объявленная в середине

года, также, п о

н еобходим ы дополнител ьн ы е ме ры. Оч евидно также, что

всей в идимости , побудил а многи е п редпр иятия с н изким

п о мере собственного развития стра нам необходимо пе­

рейтингом улуч шить свои показатели. В обеих программах

реходить к более институци он ализированн ым подходам,

1995

ключом к успеху послужил фактор п редания гласности ин­

в рам ках которых, в целях обеспече ния пр иродоохранны х

фор м ации о том, насколько добро порядочным с экологи­

требо ваний, общественное воздействие сочетается с бо­

ческой точки зрен ия явля ется поведен ие отдельных фирм,

лее формал изованны ми меха н измам и .


В6

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

19 97

УРО1Ш: уяснение потенциала регулирования

Реали и несовершенных рын ко в заставляют включать во

Врезка 4.5. Деятельность по охране

окружающей среды в Иокогаме (Япония) В

1960 году местные медицинские ассоциаци и Иокога ­

росы ре гул ирован ия в програм му политики развития. Од

нако в то же самое в ремя р е ал и и н е с о верш ен н о го п р а в

тельст ва пр е д о с т ер е г а ю т от пос пешного пе рехода

мы начали сбор подписей против загряз нения окружа ­

ин ституци он альн о инте н с ив н ы м с истемам р е гул иро ван

ющей среды нефтеперерабатывающими предпр иятия­

в ситуациях, когда и нституты слабы. Ключ к успеху -

ми и ущерба для здоровья, наносимого ими. Вскоре му­

веде ние п рограммн ых установок и доступных инструмен

пр

ниципальное правительство , кото рое умышленно

тов ре гул иро в а н ия в соответствие с институциональным

затягивало решение природоохранных проблем, с

возможностями страны.Два вопроса могутоблегчить стр

треском проиграло выборы мэру-реформатору, обе­

на м поиск оптимальных методов регулирования .

щавшему проводить политику борьбы с загрязнением

Нео б ход и мы ли для корректи ровки изъянов рынк

окружающей среды . Последовал всплеск активности,

формальные нормы? Неоднозначностъ опыта регул иров

выражением которого сгало создание нового подраз ­

ния св идетел ьствует, ч то ис пользование фо рмаль ны

деления по контролю за загрязнен ием о кружающей

н орм при р е гулир о в ании р ын ко в луч ше р а с с м атри в а т ь

среды в структуре городской адм инистрации (штат его

качестве допол нен ия к други м мерам (ил и даже в ка чест

к концу

кра йне го средства), а не как а втоматич ески й ответ на во

1964 года составляли 10 челове к) , экологичес­

кой организации из числа местных жителей, а также

ни ка ющ и е п роблем ы. Более того , о пыт ре гул и р о ва н и

объединенной экспертной групп ы, в состав которой

фи нансового секто ра , коммунального хозяйства и охр

вошли представители местных общин, научной среды

ны окружающей среды в различ ных странах показывае

и специалисты в области бизнеса.

как конкуренция, гласность и саморегулирование мог

Хотя городские власти не обладали юридически­ ми полномочиями вводить меры контроля за за гряз ­

нением окружающей среды, к декабрю

приводить к достижению социальных целей, которые, к

сч италось ран ьш е, требуют нормативных ре ш ен и й.

года о ни

Обладает ли стра н а и нституцио нальными и пол итиче

заключили официальн ый догово р н а доб ро вол ьной

К!1МИ осно вам и, н еобходи мыми для то го, чтобы форм ал

1964

основе с новой тепловой электростан цией, работа в­

ные нормы м огли стать баз исом для обязательств в сфер

шей на угле, о резком с нижении вредных выбросов.

регулирования , которые пол ьзовались б ы довер ием? С п

Этот договор создал прецедент для последующих доб­

лити ческой точки зрения, уместен вопрос о том , облада

ровольных соглашений с другими, но выми и уже дей­

ли стра на пол итич еской волей для реализации п риняты

ствовавшими, крупными предп риятиями , кото рые

нормативных актов. С институциональной точки зрени

снизили выбросы всего до

основной вопрос заключается в том, расп ола га ет ли стр

20 процентов от первона ­

чально запланированного уровня. За два следующих

на неза висимым и судебными органами с репутацией н

десятилетия город Иокогама постоя нно пов ышал

предвзятости, реш ения которых исполняются. Если это

строгость требований , закреплявшихся в подоб ных

так, могут потребо ваться другие механизмы обеспечени

добровольных договорах, и притом н еукл онно при ­

гар ан ти й (иногд а э ксте р р ито риальные) . В странах , г

держивался даже более высоких стандартов контро­

трудн о создать политич ески е коал и ции, способн ые вн

ля загряз нения окружающей среды, ч ем п р авитель­

с ит ь и з м ен е н и я в и ме ющи е ся но рмы, одно го з а ко н од

ство Японии (которое само постоя н но ужесто чало

T~ ьcтвa может оказаться достаточно; в д ругих же стран

свои требования).

может оказаться желательным, чтобы формальные норм

входили в качестве составной части в имеющие обязател ную силу договоры с отдельными ф и рм ам и . Исходя из ми рового опыта, ин и ци ати в ы сн изу могут

подготовить почву для официальн ых мероп риятий н а н а­

Если реч ь идет о формальных нормах , необходим

чтобы они функционировали не только в теории , но и

циональном уровне. П осл е второй м и ровой вой н ы Япон ия

пра кти ке. В идеал ьном случае гибкие норм ы предпочти

очертя голову бросил ась в индустриал изацию, в теч ен ие

тел ьнее жестких н орм . Н о в реал ьн ом ми ре адекватный и

двух десятилетий мало заботясь о том, ка к это скажется на

струме н т р е гул ир ов ания может иметь мало общего

окружающей среде. Н а н аци он ал ьном уровне этот период

идеальн ым и представлениями об эффекти в ности. В стр

небрежения за вер шился в

1967 году, с приняти ем поворот­

н ах, где отсутствуют необходимые сдержки и противов

ного Основного закона о ко нтроле за заг ряз не н ием

сы, гибкость может б ыть при несена в жертву интереса

окружающей среды . Но задолго до этого м ногочисленные

оп р еделе нности и предс ка зуе м о сти . То, что н а первы

стихийные низовые инициативы привел и внеобратимое

взгляд представляется менее эффективным, может, таки

движение маховик природсохра нной р е ф ор м ы (см.

образом, оказаться единственно верным решением с то

врезку

4.5).

ки зрения соотнесения целей регулирования с достоин


ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ,

РЕГУЛИРОВАНИЕ

ствами и недостатками существующих государственных

И

ПРОМЫШЛЕННАЯ

ПОЛИТИКА

фирмы или ИМПОРТ; она может возникать на э кспортных рынках. Если фирмы не испытывают систематическое воз­

институгов.

действие одной или нескольких из этих форм конкурен­

Может ли активная государственная политика

ции, у них будет мало стимулов к эффективному исполь­

способствовать развитию рынка?

зо в а н и ю ресурсов и к инновациям , прои зводительность не

Когда экстерналии , недостаток конкуренции или другие

будет расти, а промышленный рост не станет устойч и вым.

изъяны рынка вбивают клин между частными и обществен­

В-третьих, стратегия промышленного развития страны

ными целями, большинство людей считает, что государства

должна исходить из ее сравнительных преимуществ , изме­

могут способствовать росту благосостояния через регули ­

няющихся с течением времени,

рование. Гораздо более спорным является вопрос, следует ли

избыток природных ресурсов, наличие квалифицирован ­

правительствам также пытаться ускорить рыночное разви­

ных и неквалифицированных трудовых ресурсов, а также

-

таких, как относительный

тие путем перехода к более активным формам промышлен­

капитала для инвестирования. Некоторые сторонники ак­

ной политики. Теоретические доводы в пользу подобной

тивной государственной политики поддерживают усилия по

промышленной политики основываются на допущении, что

культивированию ростков сравнительного преимущества в

вышеназванные информационные и координационные

той или иной области, поощряя фирмы принимать на себя

проблемы являются типичными , особенно для развиваю­

на новом рынке большие риски (по сравнению с тем, на ка­

щихся стран , и не могут быть решены эффективно функци­

кие инвестиции они бы пошли в обычных условиях). Одна­

онирующими институтами в рамках защиты прав собствен­

ко очень немногие поддержали бы стратегию "большого

ности. По суги, такая аргументация основана на том факте,

скачка": скажем, стремление стран с низким доходом Субси­

что на недостаточно развитых рынках с малым числом уча­

дировать инвестиции в высокотехнологичные виды деятель­

стников обучение может обходиться крайне дорого. Инфор­

ности нетипично. Кроме того, общепризнано, что активный

мация, более доступная в промышленно развитых странах,

протекциони зм по отношению к зарождающимся отраслям

здесь становится ревниво оберегаемым секретом, что в боль­

промышленности, который не сопровождается компенса­

шинстве случаев затрудняет координацию и рыночное раз­

торными мерами по стимулированию роста эффективнос­

витие в более общем плане.

ти, может оказаться фатальным с точ ки зрения перспекгив­

Теоретически в таких экономиках правительства могут выступать в роли информационных брокеров и агентов,

ной цели страны

-

обеспечить устойчивое промышленное

развитие .

содействующих взаимному обучению и сотрудничеству,

выполняя тем самым функцию расширения возможностей

Промишленная палитиха на прахтике

рынка по поддержке промышленного развития. Но ответ

Несмотря на то что существует множество разнообразных

на вопрос, сможет ли правительство выполнять эту функ­

подходов к активной промышленной политике, все они

цию на практике, будет, как всегда, зависеть от конкрет­

могут быть сведены к трем широким категориям: коорди­

ных институциональных возможностей. Даже самые яро­

нация инвестиций , развитие делового сотрудничества и

стные сторонники активной государственной политики

конкурсный отбор. С помощью первых двух подходов го­

признают, что она может расширить возможности рынка,

сударство стремится усовершенствовать рыночные инди­

только если соблюдаются три основных предварительных

каторы и частную деятельность, хотя институциональные

потребности в координации инвестиций намного выше,

условия .

Во-первых,

-

и это, пожалуй, наиболее важно,

-

ком­

чем в отношении развития делового сотрудничества. Тре­

пании и государственные служащие должны действовать

тий подход связан с попытками правительства полностью

на основе взаимного доверия. Фирмам нужно быть уверен­

вытеснить рынок

ными не только в том, что дополнительная координация

ИНИЦИАТИ ВЫ по КООРДИ НАЦИИ ИНВЕСТИЦИ Й. Классическое

будет полезной, но и в том, что правительства и другие

обоснование активной государственной политики ("мощ­

фирмы , действующие на рынке, будут выполнять свои обя­

ного толчка") заключалось в том, что инвестирование в не­

зател ьства. Участникам pЫ~Ka также необходима уверен­

достаточно развитой стране создает коренную и о ч е н ь

ность в том, что соглашения, на которые они ИДУТ, будут

сл ожную проблему коллективных действий. В условиях не­

достаточ но гибкими, чтобы приспосабливаться к изменя­

достаточно развитых рынков фирмы не в состоянии оце­

ющимся обстоятельствам . Обычно это подразумевает

нить величину спроса на новую и более качественную про­

твердую приверженность правительства идее привлечения

дукцию, которая будет создаваться по мере расширения

частного сектора к реализации СВ0ей политики .

производства . Следовательно, как утверждалось, государ­

Во-вторых, инициативы содействия промышленному

ство может получить выигрыш как координатор инвести­

развитию должны добросовестно выполняться при по­

ций , которые лишь при совместном осуществлении при­

средстве механизмов рыночной конкуренции. Источни­

носят компаниям выгоду, но вряд ли были бы предприняты

ком конкуренции могут выступать другие отечественные

каждой из компаний самостоятельно . Развитие сталели-


тей ной, угольной,машиностроительнойи судосгроитель­

сгиционных проектов, п одгото вленны х ча стным с е

н ой отра сле й промышленности Японии в п ослевоенные

тором , и , по возможн ости , неза ви сим ой э кс п ертиз

годы служит хорошей иллюстрациейдля подобного обо­

сосгояния промышленн осги.

с нова н ия к а к государственно го вмешательства, так и ин ­

Достаточный уровень взаимн ого до ве р ия, позволя

щий каждой из сгорон ос новы вать свои инвесгицио

ституциональ н ы х предпосылок, являющихся частью успе­

ха (см . врезку 4.6):

ные решения на о бяз ател ь ств а х , принятых на се

остал ь н ы м и , корректир ов ать с вое п оведени е при и зм

С пособ носгь отечественного ча стного сектора эффек­

нении обсгоятельств, не ставя под со м не н ие общую г

ти в но управлять сл ожными крупномасштабными про­

товность к сотрудничеству.

ектами .

Желание частного сектора сотруд н и ч ать с правитель­

Сл едо в а н и е этой модели ко ординации ин вестиц

ством , иреследуя обоюдовыгодную цель конкурентно ­

предполагает наличие у государственны х и частных и

го пр омышленного ра звития .

ститугов определе нного потенциала, что недосгупно д

З н а ч ител ьн ы е техн ические возможности государсгвен ­

большинства ра звиваюшихся стран . Опыт Филиппин

ны х органов по проведению э кс п е рт и з ы оцено к и нве-

конце 70 -х и в 80 -х годах пока зывает, что может произо

Врезка

4.6 .

Мощный толчок тяжелой промышленности в послевоенной Японии

Скоорди н ирова н н ая реструкгуризация сталелитейной ,

японских шахтах при усло в и и , что сгал ел и те й н ы е

угол ьной, машиностроительн ой и судосгроител ьной от­

фирмы согласятся покупать у них угол ь п о новым

раслей пром ышле нносги внесла з н ач ительн ы й вклад в

ценам , которые, как предп олагал о с ь , с н изя тся п о

экономическое возрожден ие Японии после Второй ми­

крайней мере на

рово й войны. Машиностроител ьные компа нии устано­

щим уровнем .

вили , что гл ав н ы м препятствием для выхода на экспор­

18 процентов

по сравнени ю с теку­

Сталелитейная и угол ьн ая отрасли договор ил ись от­

тные рынки стал а выс окая стоим ость стал и. В свою

носительно общей ориентировочн ой цены угля при

очередь, сталел итейные компании пришли к выводу, что

его закупке сталелитей ными фирмами, ка к на внут­

в ысокая сгоим осгь угля являлась ос но вной причиной в ысоких цен на сталь, А высокий уровень цен на уголь

реннем рынке, так и п о имп орту.

был сл едсгвием продолжения добыч и угля по высокой

Сталелитейная отрасль обяз ал ас ь ин вестировать

42

миллиарда иен в модерни зацию св оих прои з водствен­

себесго имосги на шахтах Японии , равно как и резуль­

ных мощностей, Благодаря этим инвесгициям и сни ­

тато м высокой сгоимосги импорта угля, ввозимого в

жению цен на уголь она оказалась в сосгоя н и и э ксп о р ­

Японию морским транспортом .

тировать сгаль по конкурентосп особным ценам.

Н а основе институциональных соглашений, разра­

В качестве ответной меры на снижение цен на сгаль

бота н н ых во время войны , Минисгерсгво внешней тор­

машиностроительная и судостроительная отрасли

говли и промышленносги Японии (МВТП) в

подготовились к развертыванию крупны х инвести­

1949

году

о р г а н из о в ал о полугосударственную совещательную

сгруктуру

-

Совет по рационализации промышленно­

ционных про грамм, ориентир ованных на э кс п о рт

Эти обязательства подготовили формирование внут­

сти , Соста влен н ы й из представителей промышпенных

реннего рынка, необходимого сталелитейной отрас­

ассоц и а ци й, ведущих предприятий каждой отрасли и

ли , чтобы сосредоточиться на своей инвесгиционной

государстве н н ых чиновников, Совет включал

29 отрас­

программе , а также вселили уве р е н но сгь в участии ­

левых и два центральных департамента. Три департамен­

ков рынка , что сгоимосгь перевозки имп ортируем о ­

та Со вета

ции

-

-

по железу и стали , п о углю и по координа­

го угля морским трансп ортом с н из ится .

работали в тес ном сотрудничестве и согласились

Когда Японский банк развития (после тщательного

п ридерживаться следующих обязател ьств:

технического анализа и проведения кон сул ьтаций как с

Де п арта мент по стали и координационный департа­

мвт , так и с Центральным банком Японии) согла сил­

м ент рассчитали , какой должна быть цена на уголь,

ся участвовать в этих проектах, обеспеч и в финансиро­

чтобы выпускаемая сгаль была конкурентоспособ­

вание по процентным ставкам , которые я влялис ь л ьгот­

ной на мировом рынке.

Угольная отрасль обя залась инвестировать

ными л и ш ь в незначительной степени , крупн ейшие

40

мил­

л и а рдо в иен для рационализации производства на

японские банки взяли на себя ведущую роль в м обили ­ з а ц и и инвестиционных ресурсов .


ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ ,

РЕП:lЛИРО8АНИЕ

И

ПРОМЫШЛЕННАЯ

ПОЛИТИКА

ти, когда п олитические а мб и ции не соответствуютинсти­

развития делового сотрудничества. Тому имеется три убе­

туцио наль ным реалиям, а усилия п о координации и н вес­

дитель ных п ри мера .

т иций п редп ри н имаются в условиях, когда пра витель­ ством манипулируют влиятельные группировки частных

П ерв ы й из них

-

специальные ме ры по поддержке эк­

спо рта . Работа на экспортном рынке позволяет фирмам познакомиться с луч шими об разцами междуна родной

предпри нимателей.

Отчасти движимое стремлением создать своим союз­

п рактики и способствует обучению и росту п роизводи ­

никам внутри стран ы новые возможностидля ведения б из­

тельности. О на также может быть полез ным и нди катором

неса, в

году п равительство Ф ил и ппи н объя вило о

эффективности мер п равительства по содействию разви­

новой п ро грамме " круп н ых и ндустри ал ьных проектов" на

тию п ром ы шл енности . Во м ногих стра нах велось целевое

сум м у

м илли ардов (все о н и без искл юч ен ия реал изо­

к ред итова н ие экс порте ров и создавзл ись о рган изац ии ,

вывал ись в ка л италое мкой тяжелой п ромы шленности) .

пр и з ва нн ые содействовать экспорту. Од на ко, за редки м и

1979 5

Через год, п од давл е н и ем со сторо н ы проти вни ков про­

и с кл юче н и я м и , бол ь ши нство и з кото р ых относ ится к

гра м м ы , пр ави тель ств о со гласилось п одв ергн уть эти пр о­

стра на м В осточн о й Азии , эти о р га н иза ци и л и ш ь стал и

екты по вторной эконом ической и финансовой эксперти ­

дорогостоя щи м и "бел ы м и сло на ми ". Прим еняли сь также

зе. В с кор е с вою л епту в процесс внесл и политические и

д ругие м еры п оддержки э кс по рта , причем в се о ни прив о­

финан совы е неуряд и цы, со п ровождав ш и е крах режима

дил и к противоречивым резул ьтата м . Н ормы Всемирной

президента Фердинанда Маркоса. К ко н цу

1987

года пять

и з од иннадцат и пе р во н а чал ь но предл о же н ны х пр ое кто в

об ще й стоимостью п очти

шис туп иковые э ксп ериме нты в да н ной обл асти .

м илл иа р ­

Второй ти п мер напра влен на усилен ие местной и нф­

дов) был и свернуты как неосуществим ы е. от шестого про­

раструктуры: м атериальн ой, трудовой и и нституциональ­

екта пришл ос ь отказаться , когда стала очевид ной его эко­

н ой. И стория некогда отсталого райо на Ч олла в Южной

$4

милл и а рда ( из

торговой орга н иза ци и вполне мо гут искл ючить дальне й ­

$5

н ом ич еская бес пе рсп е кти вность. Завод по производству

Корее является хорошей иллюстра цией воздействия, ко­

м и неральных удобре н ий , на который было затра ч ен о $550

торое может оказы вать местная и нфраструктура . В

милл ио нов, терпел убытки, которые компенсировало пра­

году в этом южном регионе впервые была образова на круп ­

в ительство. Только ч етыре проекта общей сто имостью все­

ная п ромы шленн ая зона. Ее успех привел в движение ку­

го

800

милл ионов прин осили пр ибыл ь.

И н и циати вы по РАЗвиш ю ДЕЛового СОll'УДН И Ч ЕСГВЛ. И ници­

1983

мулятив н ый процесс обучения м естных властей, которые

пр и обр етали навыки пла ни рова ни я , ф инанси рова н ия ,

-

ативы в р а мках активной госуда рствен ной пол ити ки не

стро ител ьства п одобных объектов и управления ими,

обя зател ь но должны быть ни крупномас штаб н ы ми, ни

вскоре было создано еще три зо ны . Это также способство­

и

п редъявлять столь же м асштабны е требо ва н ия к институ­

вало ускоре нной трансформации деловой сред ы: ран ее

ци он альн ы м воз можностя м госуда рственного и ч а стн о го

п огрязш ая в волоките и других бю ро крати ческих п репят­

секто ра, ни о р и е н ти ро ваться и с кл ючи тел ьн о н а н аращи­

ствиях, о н а превратилась в сферу тес но го сотрудн ичества

ва ние и нвести ций . эти инициати вы м огут б ыть нацелены

и координации действий местного правительства и ч аст­

1991

не посредствен но на укрепление сетей деловых контактов

н ого се кто ра . К

предприним ателей , процветающих в раз витых рыночных

лось

систем ах, Национальные, регион альны е и международные

страны (по сравнен и ю с

сети создают для фирм мн огочисленные возможн ости для

роста промышлени ого прои зводства превыш ал ср едн и й

обуче н ия и р а сширения бизн ес а : с пе ц иал из и рова н н ы е

п о стр а не .

15

году на долю этого ра й она приходи­

процентов площадей промышл енн ой застро й ки

9 процентами в 1978 году), а темп

В-третьи х, все более популярной ста нов ится организа­

к атегори и п о купа тел е й ф ормир у ют н о вы е рын очные

н иш и и являются источн и ком инфор м ации п о стандартам

ция смеш анн ых па ртнерств (с участием как государства,

продукции , п оста вщики оборудова н ия п ереда ют вместе с

так и ч астн ого сектора) , причем госуда рственн ый партнер

ним производствен н ый опыт, поста вщи ки ресурсов с по ­

м ожет выб ираться и з м естн ого л ибо из р е ги он ал ь н ого

собствуют появлен ию новых идей и методов произ водства,

правитсльства, Это партнерство может выступать в самых

а ко нкуренты п редставляют собой богатый и сточ ни к н о­

разнообр азн ых формах, среди которых можно выделить

вых идей . Ч асто группы фирм, покупателей, поста вщиков

следующие :

оборудования и ресурсов, УСЛ}Т, отраслевые ассоци а ци и,

конструкто рс кие бю ро и д ругие спе циали зи рованн ые

Инициативы, адресатом которых выступают отдель­

орга низа ции, работающие на принци пах коопера ции, дей ­

ные фирмы или группы фирм. Иногда они связаны с кон ­

ствуют совместно в р амка х од ного и того же р е ги он а .

кретным ме роп риятием, н апр и м е р , совместным участи ­

Стра нам с недостаточно ра звитым рын ком может п о­

ем в торговой я рмарке. Другие инициативы направле ны

требоваться н е кий катализатор (по своей п ри роде он мо­

н а достижение серьезных сдвигов в деловой культуре, с

жет быть госуда рствен н ым или ч астны м) для при ведения

цел ью поощрения сотрудн и чества. Оди н из перспектив­

в движе н ие кумуляти вного процесса углублен ия рын ка и

ны х подходо в связан с выда чей фирм ам долевых субси -


-

дий, покрываемыхобычно в равной пропорции, с целью

Промышленная политиха

способсгвовать проникновениюна новые рынки и усо­

Приведенные выше при меры показыва ют, п очему дискус

хождение по проволоке

в ершенствованию тех н олог и й. Легко воплощаемые в

сии о промышленной политике всегда отл ич а ются исклю

жизнь з а с ч ет того, что управлениеделегируетсячастным

чительной остротой: промышленная политика

п одрядчикам , и д в ижи м ы е спросом, поскольку учасгву­

опасный предмет. Э ко н о м и ч ес кая тео р ия и о п ыт св иде

ю щ и е в них фирмы оплачивают половину сто и м ости

тельствуют , чт о во зможн ость успешн ог о пр ове д ени

проекта, п одобные программы сей ч ас осуществляютсяв

активной государственной политики , н аправленн ой н

таких н епохожих странах, как Аргентина, Индия, Ямай­

развитие рыночны х механизм о в , не м ожет быть отве рг

-

взр ы во

ка , Маврикий, Уганда и Зимбабве.

нута с порога. Но институциональная теория и оп ыт св и

Использование государственных закупок для стимули­

детельствуют, что неэффективная реализ ация промыш

рования конкурентного развития частного сектора.

ленной политики может привести к катастрофе. Что же

Н оваторская програ мма государственных за куп о к в

этом случае делать гocyдapcrвy?

штате Сеара в Бразилии, решающее значение для кото ­ рой имели факторы издержек и качесгва, осуществля­

Э ко н ом и ч ески е и институциональны с п ер спективы

взятые в со во куп н ости, предполагают пр о ведение ре зко

лась через ассоциации мелких производителей с целью

го разграничения между теми инициативами, которые тре

м одернизации э коно м и ки города Са н -Жоао-ду-Арауру

буют от правительства только "ле гко го прико сн овения

До начала программы в городе было четыре лесопил ­

(например, инициативы по развитию дело вого сотрудн и

ки , на которых работало двенадцать человек Пять лет

чества) , и теми, которые нуждаются в оч ен ь интенсивно

спустя на

государсгвенной поддержке (например , при координаци

42

лесопилках было занято около

ч их; примерно

1000 из 9000

350

рабо­

жителей города были пря­

мо или к о свенно связаны с де р е в о о б р а б от ко й ;

инвестиций или конкурсном отборе) . К инициативам вто

70

рого типа следует от н о с и ть ся с ост ор ожн остью или н

процентов продукции направлялось в частный сектор.

рассматривать их вообще, если только страна не обл адае

ЗАМЕЩЕН ИЕ РЫ НКА. Иногда проблемы информации и ко ­

лом : мощными административными возм ожн остями , м е

о рди н аци и бывают настолько серьезными , в силу крайне

ханизмами обеспечения гарантий , надежно огран и ч и ва

исключительно сильным институциональным п отенциа

низкого уровня ра звития рынков и огромного дефицита

ющими произвол со стороны пра вительства, способнос

ресурсов и оп ыта у частных предпринимателей, что ини ­

тью гибко реагировать на неожиданности , конкурентно

ци ативы , направленные на развитие рынка, вряд ли будут

деловой средой , а также взаимным доверием государств

действен н ы м и. Чтобы придать импульс промышленному

и частного сектора .

росту, государства могут п оддаться собла зну подменить

Напротив, большую гибкость обеспечивают инициати

ры ночны е оцен ки информацией и о цен кам и , генерируе­

вы , предусматривающие не зн ачительн ое вмешатель ств

мыми в государственном секторе. эти усилия редко при ­

государства (они недороги и ориентированы на о казан и

н осят пл оды, хотя успехи некоторых проектов, осуществ­

поддержки, а не на создание ограничений или админист

лявши хся корейскими сЬаеЬоl (промышленными группами

ративные методы) . Необходимая институциональная со

с тесно переплетенными деловыми связями) по инициа ­

ставляющая успеха

тив е пр а вител ьства , свидетельствуют, что попытки госу­

ность правительства с отруд н и ч е сгву с частным с е кто ро м

царства са мому производить конкурсный отбор не всегда

Когда такая при верженность налицо, когда государство н

бессм ы сле н н ы. Почему Южную Корею ждал успех там, где другие тер ­

-

это недвусмы сленная прив ержен

выходит з а пределы свои х институци ональных во зм ожно

стей и когда деловая среда в должной мере благоприятству

-

п ел и неуда чу? В Южной Корее данные инициативы на­

ет ра звитию частного сектора,

пра влялись с помощью частного сектора, тогда как боль­

тов с такими инициативами может быть зн ач ител ьной,

шинсгво подобных попыток (в том числе и некоторые в

издержки неудач малы.

Южной Корее) осуществлялись государственными пред­ приятиями. Когда государственные компании используют­ ся в к аче ств е ответст в е н н ы х органов , возможности для

выгода от э кс п е р и м е н

Стратегический выбор: приоритет за осуществимыми мерами

коррупции (ил и для прихотей романтиков-эксперимента­

В сферах либерализации и приватизации, регулирования

торов) практически неограниченны. В ряде стран субси­

промышленной политики не сушествует универсально

диро вал ис ь убыточн ы е государственные предприятия, что

годной для всех случаев формулы (это, вообще говоря, от

нан осило огром ны й ушерб интересам бюджета. В целом

носится ко всему диапазону государствеиных мероприяти

печальный опыт инвестнрования в государственные пред­

рассматриваемых в данном Отчете) , Приватизация и л ибе

приятия убедительно подтверждает, что производство то­

рализация являются приоритетом для стран с гипертрофи

варн ой продукции лучше всего полностью доверить част­

рованными правительсгвами. Каждая страна также должн

ным фирм ам .

стремиться к строительсгву и обновлению своих институ


ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ ,

РЕГ!:JЛИРОВАНИЕ

И

ПРОМЫШЛЕННАЯ

ПОЛИТИКА

тов, а не к их демо нтажу. В этой главе мы проводили разли ­

ясным, однако уже в этой гла ве указаны и две стратегии,

чие между институци ональн о интенсивными и институци ­

которые, как предсгавляется, облада ют огромным потен ­

о н ал ь н о упрощенными подход ами к регулиро ва нию и про­

циалом, даже когда инсгитуци он альные возм ожности го ­

мышленной политике, акцентируя внимание на том, как

cyдa pcrвa невелики .

выбор того или иного подхода может изменяться соответ­

ств е н н о институци ональному п отенциалу сграны .

Усгановить четкие принципы государственной полити­

для успеш н ых институционально интенсивных подхо­

ки и вп оследсгвии неуклонно следовать им , исп ол ьзуя ме ­

дов обы чно ха ра ктерн ы два об щих свойства, Он и требу­

хани змы , которые затрудня ют см ену курса: к примеру, ре­

ют з н а ч итель но го ад м и н и сгратив ного п отенциала и дел е ­

гулирован ис коммунального хозяйства может предусмат­

гируют сущесгвен ную свободу действий при разработке и

ривать з а кл юч е н и е сне з ави симыми прои зводителями

проведении п олитики государственн ому органу, всгроен­

электроэнерги и договоров, которые предусматривали бы выплату неустойки при отказе от предоставляемых услуг.

н ому В более широкую сисгему сдержек и противовесов, препятсгвующую вырождени ю свободы в произвол . Если институты сильн ы, эти действия государства могут способ­

Тесно сотрудничать с фирмами и гражданами и , где это возможн о , снимать с правительства ответственность за

ствоватъ росту эконом ичес кого благосостоя ния В п ротив­

исполнение решени й. В сфере промы шленн ой полити­

ном случае факты и их анализ, приведенные в настоя щей

ки это м ожет означать сгимул и рование сотрудничесгва

главе, свидетельсгвуют, что подобные мероприятия в луч ­

в рам ках частного сектора вмесго формирования гро­

-

об­

моздкой промышленной бюрократии. В сфере финан­

ратятся на службу могущественным частным интересам

сового регулирования это означает создание у банки­

или будуг использованы вл иятел ьн ыми политиками или

р ов мотивации к осгорожн ом у ведению д ел вмесго

чиновниками, преследующими сво ю собсгвенную выгоду.

простого укрепления возможносгей по надзору. В сфе­

Каким образом , в подобном случае, должно действовать

ре же прир одоохранного регулирования это оз н а ч а ет

шем случае окажугся неэффективными, а в худшем

го сударство , е сли у него отсутсгвуют админисгративные

использование информации для поощрения граждан­

и инсгитуциональные предп осылки, благодаря которым

ских инициатив вмесго п опыток "спусгить сверху" за ­

эти подходы могут заработать? Рассматриваемая в третьей

ведомо неис полнимые нормы .

части Отчета долгосрочная стратегия заключается в уси ­

лен ии и создании необходимых ИНСГИ1УГов. В данн ой гла­

Политика, оп и рающаяся на данные подходы, может и

ве , од н а ко , уже указаны два в озможных направления р е ­

не быть оптимальной в отвлеченно-киижном смысле. Но

форм . Одно из них подразумевает повышенное вн им ание

п о мере роста государственн ого потенциала государство

к сущн осгным ас п е кта м и ср авнительн о м алую сгепень

сумеет перейти к более гибким инсгрументам , с помощью

вмешательсгва государства Второе направление, не обя ­

которых возможно доб иться дальнейш его роста эффек­

з ател ь н о противоречащее пер во му, сосгоит в проведении

тивносги. Но при этом государство должно поддержи вать

э кс п е ри м е нто в с теми инсгрументами государственного

у фирм и граждан уверенностъ в том , что гибкость не бу­

вмешательства, которые больше соответсгвуют потенци ­

дет соп ровождаться п рои зв олом,

алу данной конкретной сграны. Многое еще осгается не-

фундамент развития.

-

иначе рушится сам


в течение продолжительногопериода времени на основе формальны

сдержек и противовесов,встроенныхв орбиту таких фундаментальныхго

сударственныхинститутов, как независимаясудебная система и разделени

властей, были сформированыустойчивые институты. Они необходимыдля

того, чтобы ни государственныечиновники, ни кто-либо другой в обществ

не ставил себя выше закона.

Однако одной лишь приверженностигосударства закону недостаточно

Укрепление потенциала государства невозможнотакже и без институцио

нальных мер, которые поощряют сотрудничествомежду действующим

лицами внутри и вне государственногосектора, а также обеспечиваюткон­

курентное воздействие с их стороны. Сотрудничествос заинтересованны

ми внешними структурами - деловыми кругами и гражданским обществом

их участие в государственной деятельности позволяют добиться доверия

и согласия, а также восполняют объективно недостаточный потенциал го­

сударства. Сотрудничество в рамках государственного сектора способно

обеспечить приверженность делу и лояльность со стороны государственных служащих, а также сократить издержки достижения общих целей.

Обратной стороной сотрудничества служит воздействие конкуренции

- со

стороны рынков и гражданского общества, а также внутри самого государ­

ственного сектора. Подобное воздействие способно повысить заинтересо­

ванность в результатах деятельности и ограничить злоупотребление госу­

дарственной монополией в сферах формирования политики и предостав­

ления услуг. Аналогичным образом, наем и продвижение работников по

службе на основе конкурентной процедуры или их личных качеств необхо­ димы для создания эффективной бюрократии.

Настоящая часть Отчета начинается с рассмотрения путей укрепления го­

сударственных институтов посредством построения основ эффективного

государственного сектора (глава

5), и, в более широком смысле, посредством

организации системы формальных сдержек и противовесов, а также борь­

бы с коррупцией (глава

6). Далее,

в главе

7, изучается

вопрос о том, как уси­

лить конкурентное воздействие, развивать гласность и поощрять сотрудни­

чество за счет приближения государства к людям,

-

особенно за счет

децентрализации или передачи полномочий и ресурсов на более низкие

уровни управления. Наконец, в главе

8

обсуждается сотрудничество и кон­

курентное воздействие, перешагивающие через границы национальных

государств, а также возможные формы международного сотрудничества в предоставлении коллективных благ.


ГЛАВА 5

СРОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТОВ

ЗСРСРЕКТИВНОГО

ГОСУДАРСТВЕННОГО

СЕКТОРА

Государь, подавляющее болыиинство чиновников получают мало: В результате люди знающие и одаренные

избегают государственной службы. поэтому Правительство Вашего Величества вынужденно нанимать посредственных служащих, чьей единственной целью является улучшение своего неудовлетворительного материального положения: образованные, трудалюбивые. компетентные, цепеустремленные личности должны направлять государственную служ~ в Вашей империи

_Во власти Вашего Величества ввести

обязательные принципы nодотчетности, без которых какой бы та ни было прогресс затормаживается и деятельность неизбежно приходит в расстройство. Из Политических заветов Апи Паши, Вел икого визиря султана Оттоманской империи Абдулазиза, ок

(цит, по:

1871 г. Andic and Andic, 1996)

Е ЖЕ П РОБЛЕМЫ , что БЕСПОКОИЛИ СУЛТАНА А!щуЛЛЗИЗА, ПРЕOJЕ­

тии и управления ею не имеют четких и однозначных ре­

дуют И сегодняшний бюрократический аппарат. Ис­

шений. Тем не менее, в данной главе описываются некото­

тория развития Европы и Северной Америки в девятнад­

рые институциональные элементы построения эффектив­

цатом веке, как и Восточной Азии в нашем веке, продемон­

ного государственного сектора и обсуждаются многообе­

стрировала экономические преимущества формирования

щающие возможности их использования . Столь присталь­

Т

эффективного государственного сектора. Однако реаль­

ное внимание к институтам существенно контрастирует с

ных примеров формирования такого рода ИНСТИ1УГов все

традиционными подходами ,

еще слишком мало.

помощь, когда основной упор делается на оборудование,

Формирование ИНСТИ1УГов дееспособного государ­ ственного сектора

-

задача, решение которой столь же

-

такими , как техническая

квалификацию, а также административные или техноло­ гические возможности. Мы делаем акцент на мотивации,

-

важно, для повышения его эффекти вности, сколь и слож­

определяющие поведение

но на практике. Утвердившиеся несовершенные государ­

вительственные органы и чиновники и с каким успехом .

то есть на то, что делают пра­

ственные системы впоследствии бывает очень нелегко за­

Очень немногие страны сознательно шли на поощрение

менить. Формируются мощные силы, заинтересованные в

коррупции и неэффективности государственного аппара­

поддержании status

quo , несмотря на всю его неэффектив­

та. Но одного только наличия формальных правил , запре­

ность и несправедливость. А те, кому существующая сис­

щающих, скажем, взяточничество или злоупотребление

тема невыгодна, могут оказаться неспособными результа­

протекциями, редко бывает достаточно для искоренения

тивно воздействовать в пользу ее изменения. Даже когда

подобных явлений. Важно то, способ ны ли встроенные в

стимулы к повышению эффективности функционирова ­

систему реальные нормы и механизмы стимулирования

ния государственного сектора налицо, серьезные инфор­

воплотить красивые слова в реальность.

мационные и ресурсные ограничения зачастую обрекают все подобные попытки на неудачу.

ОСНОВЫ эффективного государственного сектора

Как же государство снеэффективными ИНСТИ1УГами

Опыт ряда стран свидетельствует, что хорошо функцио­

власти может начать необходимые преобразования? Слож­

нирующий государственный аппарат может способство­

ные проблемы формирования государственной бюрокра-

вать росту и сокращению бедности (см. главу

2). Он

спо-


Врезка 5.1. Формированиеоснов государственногоаппарата: реформы Норткоула-Тревепьяна в Англ и и

-

До начала девятнадцатого века государственн ые дела в

кции на две категории

Англии велись чиновниками, которые занимали свои

и управле ние) и механическую (канцелярскую), а также

интеллектуальную (политика

должности благодаря политическомупокровительству

создать профессиональный государственный аппарат

и влиянию. Тогда еще не было единообразнойсистемы

для их осуществления . Персонал, способный к интеллек­

оплаты труда, официальныеоклады дополнялись взят­

туальному труду, предполагалось сформировать из вы ­

ками, а столоначальники , считавшие должностное по­

пускников только что реформированных университе­

ложение своей собственностью, которая может быть

тов; н аи бол ее способ ные должны быть отобраны на

продана, часто сами нанимали и оплачивали штат сво­

основе жестких конкурсных экзаменов, проводимых

их сотрудников. Хотя данная система и не исключала

под контролем совета членов комиссии по государ­

продвижение по службе благодаря индивидуальным

ственной службе.

способностям, она отнюдь не служила основой для эф­ фективного управления.

Противостоя ние бьmо мощным. Хотя комиссия по го­ сударственной службе и была создана в

1855 году,

мно­

Но в Викгорианскуюэпоху в Англии начался период

гие п р авител ьств е н н ы е департаменты продолжали про­

интенсивныхреформ, вызванныхсоциальнымии эконо­

изводить набор сотрудников привычными методами

мическимипреобразованиямии потребностямирастуще­

вплоть до

го образованногосреднего класса. Университеты,воору­

менена и двухуровневая система стала обязательной для

1870

года, когда система протекций была от­

женные силы, судебная система, центральныеи местные

всех департаментов. За реформами Норткоула -Тревель­

органы власти -

яна последовал и реформы в вооруженных силах, судеб­

все подверглось реформированию.

Планом реформы государственной службы явился Отчет Норткоула-Тревельяна

ной системе, а позже и в муниципальном управлении.

года, в котором от­

Также произошли большие изменения в нормах и огра ­

стаивалась идея создания современного бюрократичес­

ничен иях, определяющих разработку и осуществление

кого аппарата на основе принципа профессиональной

полити ч ес ки х мероприятий . К концу девятнадцатого

1854

государственной службы. Используя идеи, выдвинутые

века в Англии были заложены основы современной го­

Томасом Макалаем в отношении государственного ап­

сударственности и формально институционализирова ­

парата в Индии, сэр Стэффорд Норткоул и сэр Чарльз

н ы такие ценности, как честность, экономичносгь и по­

Тревельян предложили разделить государственные фун -

литическая нейтральность.

собен обеспе чи вать проведение взвешен ной политики и

промышл енн о раз витых стран . Н о н а п р актике нормо

п редоставлять важн ей шие общественн ы е блага и услуги с

остаются неформ альны е отно шения. Прин цип п риоритет

наименьшими издержкам и . В течение девятнадцатого века

ности л ич н ых качеств сотрудн и ков не соблюдается , а пр и

большинство стран, проводивших пол ити ку и ндустриали ­

ем на работу и прод вижен и е п о службе п рои сходят н а ос

за ц и и , модер низи ровали свой государственны й а п парат.

н ове протекц ий и п о кро вител ьства, бюджеты н е ре ал и с

Сперва лиди ровали Фр анция , Пруссия и Соединенное Ко­

т и ч н ы и за ч астую уже в ходе свое го ис полнения отменя

ролевство . Ус пех ре фор м б р ита нс кой госуд ар ств енн ой

ютс я с п е циал ьны ми р еш е н ия ми . В ос нове всех э т и

службы в п ро шлом веке

-

од но из пер вых свидетел ьств

про бл ем л ежит сла б ост ь соответствую щих институтов

того значения , которое имеет форм иро в ание эффе ктив­

плохое и сп олнение за ко но в и п равил как сами м государ

ной и легитим ной бюрократи и . Как описы вается во врез­

стве н н ы м секто ром, т а к и в не

ке

5.1, эти

его; нех в атк а встроенны

рефо рмы послужил и п редвестн ико м тщатель­

мех ани зм о в , с пособствую щ их учету мнения ф и рм ил

ного культивирова ния пр офесс и он аль н ой "ме ритокра ­

гражда нского общества и сотрудничества с ним и; пол но

тии " , которая помогла обеспечить полувековое английское

отсутствие конкурентного давления п р и разра ботке п оли

господство в международной торговле.

тики, предоста вле н ии услуг и работе с кадрами .

В самое последн ее время в не котор ых хозяйстве н ных

Чтобы искорен ить да нные пробл ем ы и заложнть осно

системах Восточ ной Азии б ыли сформи ро ваны и р азви­

вы эффективно го госуда рственного сектора , стра ны дол

ты о с новы дееспособ ного госуда рственно го аппа рата .

жн ы сдел ать упо р н а три существе н ных конструктив ны

Однако многие стран ы с н изкими дохода м и оказ ал ис ь

элемент а :

неспособны создать даже элементарные н ач ала ле гити м ­ ной государстве нной службы . И х фор м ал ьны е систе м ы управления з а ч астую внеш не соо тветс твуют с ис те м ам

СИЛЬНЫЙ потенциал иентральной власти в разработ

ке и координировании политихи. Это голов ной мозг си


Q:lОРМИРОВАНИЕ

ИНСТИТЫТОВ

ЗQ:lQ:lЕКТИВНОГО

стем ы . П олитики формулируют свои взгляды и намеча­

Укрепление институтов ДЛЯ выработки политики П олитики н амеч ают цели и широкие стратегические пер­

представлены в форме страте ги ч еских приоритетов.

спективы. Но решающее влияние на трансформацию воз­

Это требует наличия механизмов, обеспечивающих

зрен и й политических лидеров в реальные политические

принятие решений на основе принципов информиро­

пр иоритеты м ожет ока зать эффекти вн ость и нституцио­

ванности, соблюдения дисциплины и подотчетности.

нальн ых механизмов. Они способн ы выявить издержки и

Перед многими странами постоянно встает проблема

преимуще ства ко нкурирующи х п олитических про грамм

вы работки таких норм, которые придают политикам и

и, в силу неизбежного дефицита информации , обеспеч ить

тики гибкость, но

СЕКТОРА

ют цели, н о последние, для их реализации, должны быть

их советникам необходимую для формирования поли­

ГОСЫйАРСТВЕННОГО

-

м аксимальн о воз можную информир ованность п олити­

при та ко й организа ци и процесса

ческих лидеров бла годаря уч а стию и контрол ю со сторо­

принятия решений , которая допускает уч астие и конт­

ны з а и нте ре со в а н н ых л и ц ка к в нутр и, так и вне системы .

роль с о сто ро н ы з а и нте р есо в а н н ы х л и ц.

Все та кие меха низмы будут содей ствовать принятию ре­

Эффективная система предоставления услуг. В этой

шений на осно ве бол ее полн ой осведомле н ности, а также

сфере реформы также предусматривают нахождение

укре пл е н и ю довер ия к процессу выработки политики в

зол ото й середины между гибкостью и подконтрольно­

целом .

стью, Рыночные механизмы и распределение подрядов

Пр и н ци п ы и нормы , встроенные в процесс выработки

часто способны привести к существенному повышению

политики, должн ы разрабатываться в целях обуздания тех

эффекти вности предоставления услуг для тех видов де­

нескоординир ованных попыток п олитического д а вл е н ия ,

ятельности , в которых заложен конкурентный потен­

которые приводят к принятию неэффективных решений

циал (то есть имеются возм ожности для реальной , ли бо

и негативным последствиям . Есл и п олитики или чиновни­

п отенци альн ой конкуренции со стороны различных

к и преследуют исключительн о сиюминутные интересы

поставщиков) и которые легко поддаются специфика­

(как свои собственные, так и своих избирателей непосред­

ции. Однако для множества других видов услуг часто нет

ствен но в то й форме, в какой эти интересы озвуч ива ют­

альтернативы их предоставле нию государственным

ся), то результат может оказаться вежелательным с точки

сектором . В да нном случае , п редоставляя гр ажданам

зрения общества и даже дестабилизирующим,

большие права вы ражать свое м нен ие и обеспечи вая

ственном управлении нет "невидимой руки ", которая ав­

-

в государ­

об р атную свя зь с клиентами, можно способствовать

томатически трансформ ирует индивидуальные инициати ­

улучшению результатов; тем не ме нее, в конечном сче­

вы во благо общества. Цель должна заключаться в форми­

те, эффекти в ность функци онирования с истем ы будет

р о вании механи зм ов для о б ес п е ч е н и я д ис ц и пл и н ы и

з а в и сет ь от лоял ь ности госуда р ств е н н ых служащих и

координации при рассмотрении альтернати вных п олити­

от их п одчинения устан о вленным н ормам.

ческих программ. а также их тщател ьной прора ботке. В

Заинтересованность и дееспособность персонала. Это

некоторых странах п олитические деятел и перед али коор­

кровеносная система исп олнительной власти . Компе­

ди н аци ю макроэкономической и стратегической полити ­

тентный и преданный своему делу персонал подпиты­

ки в руки дееспособных, отн осительно автономных цент­

вает государстве н ный секто р э н е р г и е й, тогда как

р ал ь н ых ведомств , чья деятельность основывается на ре­

безответствен ный

-

п ода вля ет его . Стимули ров ан ие

зул ьтатах получен ных консул ьтаций, котор ые откр ыть! для

эффективной деятельности государственных служа ­

внешних участников, В других стра нах сами политики ог­

щих может осущ ествля ться через множество меха ни з ­

раничивают полном очия друг друга и дискутируют между

м ов, включая систему приема на работу и продвижения

собой на совместиы х встречах, где и решения принима­

по службе на основе л ич н ых ка честв, адекватную опл а­

ются совместно. Однако во мн огих странах такие механиз­

ту труда и

esprit de corps.

мы вообще отсутствуют, что находит с вое отраже н и е в неп оследовательности политической стратегии и в мак­

Для формирования эффективного государственного аппарата требуются десятил етия. Стре мя с ь з ал ожить или реконструировать

-

-

розкономической нестабильности. Хотя конкретные институциональные механизмы и раз­

основы такого аппарата, рефор­

личаются, для эффективного государственного сектора во

маторы всегда должны хорошо представлять себе, что они

многих странах по всему миру характерн ы : значител ьный

собираются построить. Например, в странах , где н е уда ­

потенциал центральной власти, реализуемый в разработке

лось наладить эффективный контроль над использовани­

макроэкономической и стратегической политики.деиствен­

ем ресурсов чиновниками , предоставление им большей

ные механизмы дел егирования , обесп ечен ия ди сци пли ны и

гибкости может лишь способствовать произволу и корруп­

обсуждения политических программ правительственными

ции. Однако оп редел ен н ые меры, которые подробнее об­

ведомствами ; наконец, отлаженные контакты с з а и нте ресо ­

сужда ются дал ее, способны обеспеч ить быструю отдачу

ванными сторон ами вне правительства, что обеспечивает

даже в самых худших системах.

е го деятел ьности откр ытость, п одотчетность и стимулиру-


ет обратную связь. Ниже отм ечается, что государственным

грамм в рамках общей упорядоченной структуры бюдж

системам во м но г их п ромышленно р а з вит ы х стр а н ах и

та, обеспечения их критической п роработкипосредств

большей ч асти Восточной Азии свойственн ы м ногие из этих

консультаций и дискуссий, п ринятия и регистрацииреш

характеристикИх отсутствие в значительной части разви ­

ний, а также монитор инга их исполнения. Жизненнова

вающихся хозяйственныхсистем служит главной помехой

ным дополнением к данным механизмамявляется эффе

для построения более эффективногогосударства. Полити­

тивная работа центрального п рав ительствен н о го орга

ческая воля в этих странах, как правило, слаба и фрагмен­

(во Франци и это Генеральн ы й секретариатправительст

тарна, а институциональных механизмовучастия ил и н ад­

в Японии

зора п очти нет.

тах

-

-

Министерство финансов, в Соединенных Шта

Административно-бюджетное управление) , соде

ствую щего обсуждению и коорди нации предложений ми Механизмы форм.ированllЯ государственной политики в промышленно развитых странах

н исте рств до их п р едставления в правительство.

П отен ци ал для дал ьн ей шего развития существует вс

Многие страны ОЭСР с течен ием времени сформи ровали

гда . Н апри м ер, в та кой промы шл ен но ра з витой стра не к

надежно отлажен н ы е с истемы в ы р а ботки госуда рствен ­

Австралия , был и проведен ы р еформы , н епоср едствен н

ной полити ки. Ядром дан н ых систем служат механизмы,

н апра вленные на то, чтобы процесс разработки госуда

предназн аченные для надлежащей подготовки политичес­

ственно й п олитики стал более открыты м, конкурентны

ких п редложен ий, оце нки затрат ал ьтер н ативн ых про-

и ор ие нти рова н н ы м н а резул ьтаты. Н екоторы е а спект

Врезка

5 .2. Механизмы выработки открьпой, конкурентной и ориентированнойна результат

государственнойполитики в Австралии Одной из главных задач реформы государственногосек­

Проведение реформ также потребовало от прави­

тора в Австралии было формированиесистемы, ориен­

тельств а о публ и кован ия сравнительной табли цы, де­

тирован ной на упорядочениеи координациюпрограмм

м онстрирующей расхождения между про гнозными

проведения политики, а также на серьезное обсуждение

оценками результатоввыполняемых и но в ых программ.

этих программ. Некоторые из задач, перед лицом кото­

эти меры способствовалиосвещению измененийв стра­

рых оказалась лейбористскаяпартия после ее прихода

тегических приоритетахправительства , н аряду со сред­

к власти в нач але 80-х годов, а н алогичны проблемам, с

несрочными издержками вновь взятых им н а себя обя­

которым и сегодня столкнулись многие развивающиеся

зательств. Кроме того, прогнозные оценки обеспеч ива­

страны: новое правительство было вынужденоодновре­

л и большую предсказуемость получаемых отраслевы ми

менно управляться с текущим бюджетным кризисом и с

министерствамиресурсныхп отоко в, так как если в про­

невыполнимыми долгосрочными фискальными обяза­

граммуне вносилосьникакихизменений, эти о цен ки ав­

тельства м и прежних программ.

томатическипереносились в реальный бюджет. Данные

В целях упорядочениявыработки политики и завое­

меры способствовалиповышениюэффективности при­

вания политической поддержки при пересмотре наци­

нятия решений и функционированияотр а сле вых ве­

о наль ных стратегических приоритетов, н о в ая админи­

домств.

стра ция решила опубликоватьоценки будущих расхо­

Нарядус этим, в соответствиис программойреформ,

дов, основанн ых на условии выполнениядействующих

все предлагаемыеотраслевымиминистерства ми н овше­

программ. Данные прогностические оценки представи­

ства или измененияв эконом ической политике, которые

ли на всеобщееобозрение непригляднуюкартинунепоз­

приводят к увеличениюрасходов, должны были сопро­

волительного роста требований роста реальных госу­

вождаться предложениямипо соответствующейэ коно­

дарствен ных расходов, подчеркиваятем самым необхо­

мии средств (см. правый рисунок) . Данные меры обес­

димость урезания последних. Однако, о публи ковав эти

печивали сохранение расходной части бюджета в рам­

оценки, правительство взяло на себя обязательсгво про­ должать делать это и в дальнейшем, чтобы продемонст­

ках согласованныхв правительствебюджетныхограни­

. чений,

В целях соблюдения макроэкономических огра­

рировать выполнение своего обещания относительно

ничений правительсгво сосредоточилось на изменении

н еуклонного снижения будущих обязательсгв.Действи­

стратегических приоритетов: какие новые пр о граммы

тельно, в дальнейшем прогнозные оценки заметно сни­

следует ввести и какие действующие программы следу­

зились (см. рисунок слева, получивший название < пада­

ет урезать. Предлагаемые программы тщательно рас­

ющи й человек-). Открытые финансовые рынки оказы­

сматривались в правительсгве, а все заинтересованные

вали допол нительное дисциплинирующеевоздействие.

министерства и ведомства обязаны были в письменном


ФОРМИРОВАНИЕ

ИНСТИТ!::IТОВ

ЭФФЕКТИВНОГО

этих реформ особенно важныдля других стран: это акцент

rOC!::IQAPCTBEHHOrO

СЕКТОРА

дурах, который налагает определенные процедурные огра­

на раскрытие д а н н ых по среднесрочным издержкам аль­

ничения (н а пример, требование публичного провозглаше­

тернативных программ. усилия, способсгвующие прове­

ния новой политической программы) , которые могут быть

ден и ю как в правительстве, так и на межведомсгвенном

приведены в исполнение в судебном порядке; при этом, од­

уровне дискусси й и консультаций п о вопросам расстанов­

нако, сохраняется известная гибкость в отношении процес­

ки приоритетов в рамках жестких бюджетных о граниче­

са выработки политики . Такой процедурный подход позво­

ний; н аконец, концентрация внимания на конечных ре­

ляет за ко нодателя м переклады вать содержательные аспекты

зул ьтатах (см. врезку

5.2).

формирования государственной политики на профессио­

В США и в некоторых странах континентальной Европы

н альные ведомства и д руги е заинтересов анные стороны ,

б ыл и сфо рм и ро в а н ы други е ко н сультаци онные и конт­

которым близка дан ная проблема. Подобным децентрали ­

рольные механизмы выработки государственной политики.

зо ва н н ы м механи змом обеспечивается использование и

Аналогично кабинету министров в парламентских системах,

общественн ого мнения, и системы судебных ор ганов для

в президентской системе США главной ареной для дискус­

обеспечения подотчетности, но это неизбежно сопряжено

сий и консультаций по вопросам программ п о проведению

и с побочным эффектом

политики являются комитеты Конгресса. Со своей стороны,

тия решен ий.

1946 года об административных проце-

замедлением процесса приня­

Многие страны континентальной Европы для судебного

исполнител ьные ведомства в США действуют строго в соот­

ветствии с Законом

-

контроля над действиями администрации используютадм и-

виде представлять свои соображения о рационально­

4 1983 году к концу десятилетия сменил­

Результаты? Дефицит бюджета Австралии на уровне

сти предложений других государственных органов.

процентов от ВВП в

Это способствовало легитимизации консенсуса по

ся профицитом Одновременно произошли существенные

вопросам политических приоритетов. Наконец, бла­

изменения в cтpyкrype государственных расходов, 'по сви­

годаря обязательной регулярн ой оценке н овых и дей­

детельствует как о реализованных правительством широ­

сгвующих про грамм , а также предоставлению отчетов

ких стратегических трансформациях, так и об изменениях

о ходе их выполнения внимание кон центрировалось

в расстановке внутриведомственных приоритегов.зачастую

на результатах.

инициированных самими отраслевыми министерствами

Изменения по статьям расходов,

Прогнозируемый рост суммарных расходов

1992/93 годы по сравнениюс 1983/84 годами Проценты (накопленным ито гом)

Млрд.австралиЙскихдолларов

15

5

Март

1984

<

Прогноз

10

Новые расходы

4

Чистое измене ние

3 2

о

-1

5 Август

1989

-2 Экономия от

-3

осуществляемы х программ

о

IL--.L_

1982/83

-"'-_

1984/85

...L..-_

L.----'-_

1986/87

- ' _--"-...L..----'' - ----'-_

-'

1988/89

Бюджетные годы

Источ ник : Заимствовано из

Gampos and Pradhan 1996; Dixon 1993.

-4 ' - - - - - -- - - - - - -- - - - - ------' Оборона

Образс-

вание

Здра во-

Со ци ал ьн ое Транспорт Прочее

охранение обеспечение


нистративноеза конодател ьство и сп еци альн ы е судебные

прозрачным и бюджетными п роцедурам и сыграло важну

орга н ы . Граждане могут оспорить адми н истративные реше­

рол ь в снижении и нфляции в этих странах в ко н це 80 -х

ния на п равовой основе или на основан ии допушенных фак­

начале 90 -х годов. в Ч или среди высших должностных ли

тических ошибок В Европейском союзе эта функция был а

выработался своего рода

возложен а на Европейский суд, что позволяет ему пересмат­

ного времен и способствовав ший сотрудничеству, тако

ривать решения, принятые и нститутами Ее

же, как и в среде индонезийской технократии и внутр

esprit de corps, в тече ние длител

японского мвтп. Особенно впечатляют параллели межд Элитные центральные агентства в Восточной Азии

чил и й ской груп п ой советн иков высшего уровня

Хозяйственные системы стран Восточ ной Азии взяли н а

с ким и мальчи ками ", и ндо н ези й ско й " м а фи ей из Беркл

вооружение процедурный подход к разработке го судар­

и таиландской "бандой четырех".

ственной пол итики, которы й в н екоторых ключевых ас­

-

"ч и ка

Как уже отмечалось, хотя центральные ведомства в Во

пектах схож с системами про мышленно р а звитых г о су­

точной Азии и пол ьзовались з начительной гибкостью пр

дарств. С н а ч ал а лидер ы носточно-азиатских государств

выр аботке п олитики, они, тем не менее, действовали в ра

сформулировалидля своих стра н долгосроч н ые ориенти­

ках более широкой структуры консультационных советов

ры ; например, в послевоенной Я понии

-

это декла риро­

ванная л иберально-демократической партией цель н ать За п ад; а позже, в М ал а йзи и

-

-

дог­

п ро грамм а премьер­

министра Махатира М охам ада " Глядя в

2020

год". З атем

вн ешн их экспертных групп . В Я п о ни и , Корее , Малай зи

Сингапуре и Таиланде информация об издержках меропри

ятий индустр и альн о й политики ра сп ростр а нял а с ь чер

систему ч а стн о- го суд ар стве н н ы х ко нсультационных сов

они п р иступ ил и к разработке институционал ьных меха ­

тов , в которы х до рогостоя щ ие п ро граммы подвергалис

низмов, необходи мых для тра нсформ аци и своих пл анов

тщательному анал изу. Подобн ые прозрачные и нституци

в кон центрир ова н ны й н абор стратегичес ких приорите­

н ал из ированны е механизмы консультаций предоставлял

тов. Мощным элитным центральным а гентствам было да но

н епра в ител ьстве нны м структурам возможность о гр а н и ч и

право разработки мер по достижению сформул и рованн ых

действия правител ьства или даже н аложить на н их вето, о

политическими лидерам и дол госроч н ых целей . Несм от­

н овреме н н о сохраняя гиб кость адаптации разработчико

ря на относительную автоно м но сть этих о рга нов, пр оце с с

политики к изменяющимся обстоятельствам.

обсужден ия всегда проходил через структуры, обеспеч и ­

Если в целях разработки последовательной политики пр

вавшие учет м нен ий частного се ктора и контроль с его

дусматривается использование информации, поступающе

сто роны (к примеру, частно- государственные советы).

от частных структур, для работы консультационных совет

Такие эл итные ведомства играл и чрезв ычайно важную

необходим серьезн ый технический потенциал. Кроме тог

роль при о п ределении курса э ко номи ч ес кой пол ити ки

существует проблема отстраненности широких слоев обще

госуда рства. Ми нистерству внешней торговли и промыш ­

ства от обсуждений в этих советах. Если частн ы й сектор стр

лен ности (МВТП) Япони и и Совету п о э коно м ич ес кому

н ы неразвит, то консультационные советь! крайне легко м

планированию Южной Кореи отведены роли п ервых скри­

гут превратиться в хорошо отлаженный меха низм для извл

пок в форм ировании индустр иальной политики и такти ­

ч ения непродуктивн ой ре нты . Вероятно, именно поэтом

ки адм и нистративного упра вле н ия в сво их странах. В

опыт организации консультационных советов н а африканс

Таиланде Мин исте рство фин анс ов, Бюджетное уп р авл е ­

ком континенте (на пример, эксперименты франкоговоря

ние, Це нтрал ьны й ба нк и Национальны й совет по эко но­ мическому и соц иальному р а з в и ти ю

" ба нда четы рех"

-

так на зыва емая

щих стран с советами п о эконом ике и социальной сфере)

основном оказался неудачным (заметным исключением я

действуют сов местно в целях о гран и ­

ля ется Ботсван а) . Если перед подобными совещательным

ч ен ия расходов и ко нтроля н ад инфляцией. В И ндонези и

органами ставится задача обеспечения устойчивого развити

Министерство финансов и Агентство по пла ниро ванию

их работа, как в Восточной Азии, должна сопровождаться п

Bapennas -

пьггками заручиться большей поддержкой со стороны самы

-

это, соответственно, хранитель казны и мозг

государственной службы. Данные центральные ведомства

широких слоев общества.

укомплектованы профессионал ьн ыми и квалифицирован­ ными кадр ами , которые подбирались исходя из их л и чных качеств, зачастую на жесткой конкурсной основе.

Переда ча макроэко ном ичес кой пол итики в руки ком­

Слабые возможности и фрагментарность формирования экономической политики в развивающuxся странах

петентн ых и п р из на н н ых с п е ц иал и стов- тех но кр ат о в в

Многим разви вающимся стран ам (особенно государства

последнее время стала об щепр и нятой в ряде л атиноа ме­

Африки , Це нтр ал ь н о й Амер и ки и Ка рибско го бассейна

риканских стра н , включ ая Аргентину, Колумб ию, Мексику

при разра ботке и координаци и ма кроэкономи ческой

и Перу. Это заметно сказалос ь на резул ьтатах. Деле гиров а­

стратегическо й п олитики недоста ет критич еско й масс

ние пол номоч ий по форм ированию государственной по­

эффе кти в ных возможносте й, а также внутреннего еди

литики вкупе с описан н ы м и в главе

3

иерархическими и

ств а. Возможности це нтрал ьных о рганов власти не вел


Q:lОРМИРОВАНИЕ

институтов

ЭQ:lQ:lЕКТИВНОГО

ГОСУйАРСТВЕННОГО

СЕКТОРА

ки и р а спредел ены то н ки м слое м п о уз ко му кругу вы сши х

чае показательна с итуа ция в Гвинее. Несмотря на то, что в

должностн ых лиц, каждый из которых должен решать мно­

качестве приоритетов финансирования правительство

жество задач. Данная напряженность усугубляется пробле­

выбрало начальное образован ие, государственное здраво­

мами внутри самого бюрократического аппарата: низким

охра н ени е и рем онт до ро г, вместо этого средства , как пр а­

уров нем о пл аты выс ш их должностн ых л и ц, широ ки м ра с­

вил о, р а спределялись между други м и се кторами э ко ном и ­

п ростра нен ием протекци й по политически м моти вам, от­

ки. При этом полностью отсутствует си стема оцен ки про­

сутств ием системы найм а и продвижения по службе н а

ектов по затратам или тщательный анали з предложений .

основа н и и личных качеств работников.

Калькуляция издержек мероприятий по объя вленны м пра­

Одн и м и з н аиболее болезненных следствий слабости

вительством приоритетным направлениям выявила необ­

центр ал ьн ой вл асти служит несп особн ость формулиро­

х одим ость увеличения втр ое дол и при оритетных пр о ­

вать бюджетн ые прогноз ы , исходя из эффективн ых и реа­

грамм в общих расходах в течен ие следующих четырех лет,

листи ч н ых предп осыло к Это наруш а ет прозр ачн остъ и

что подразуме вал о резкое сокращен ие других статей рас­

5.1). Более

предсказуемость процесса принятия решений. Н апример,

хода (ле вая паиель рисунка

з а п о следние год ы ра с х ождени е м е жд у зало жен н ы м и в

ми о каз ал и с ь те кущ и е и здержки инициир ованных до но ­

бюджете и фактическими текущими расходами превыша ­

рами инвестиционных программ (правая панель рисунка

ло в средн ем уровень

50 процентов

в Танзании и

30

про­

5.1). Схожие

того, непосильны­

несообразности , когда только что построен ­

центов в Уганде. Принципы прозрачности и согласован­

ные дороги приходят в не годн ость, школы оста ются без

н ости также на рушаются из-за использования внебюджет­

учебников , а меди цинские це нтры

ных фондов (к прим еру, в Ни герии составляющих более

пр оявля ются во мн огих развиваюшихся странах.

-

без медикаментов,

п оло ви ны общих федерал ьных расходов) , а также з н ачи ­

Решени ю данн ых проблем был п освящен ряд и нициа­

тел ьного за пазд ы ва н ия предоставления финансо вой от­

тив, но все они п о-прежнему находятся в начальной ста­

четн ости и проведения аудита . З а частую лица, принима­

дии своей реализации . Осуществляемая в Африке програм­

ющи е решения , имеют сла бое предста вление об и здерж­

ма укрепления государственной системы напр авлена н а

ках и посл едств иях пр оводим ой п олитики . Отч а сти п о

укреплен ие п отенци ала пра вительств африканских стран

этой причине бюджет практически цели ком ор и ентиро­

в сфере выработки и анализа политики за сч ет професси ­

ва н н а р а спред ел ени е ресурс о в, а н е на резул ьтаты , кото­

онал иза ции государственной службы, улуч шения и нфор­

рых н амечено добиться за счет этого.

мационных систем и более широкого участия африканс­

Стра н ы -доноры иногда обл егч ают проблему слабости

ких университетов и гражданского общества. Правитель­

центральной власти государств, зависящих от предостав­

ства и доноры также приступили к выполнению отр а сл е­

л е ния вн ешней п ом ощи, н о намн ого чаще

-

о бостря ют

вых инв естиционных программ в целях к оординации

ее. В той степен и, в какой предоставляемые странами-до ­

предоставления помощи. Программа ин вестиций в сельс­

н орами консул ьтации допол ия ют небогатые возможнос­

кое хозя йство в Зам бии за м ен ил а

ти це нтрального пра вител ьства , они способствуют быст­

тов помощи . Однако, несмотря на консолидаци ю разроз­

ро м у р еш е н и ю сиюм и нутн ых про блем, Одн ако тако го

ненных проектов в одно й обл а сти, все же до тех пор, пока

180

отдельных проек­

рода ко нсул ьтиро вани е не с пособно содействовать укреп­

возможн ости оста ются несовершенными , д а н н ы е ус ил ия

лению долгос р о ч но го потенциала , если п олитики не при­

могут породить новые координационные проблемы . Ма­

зн ают н еобходимости пол агаться в кон ечном счете на оте­

ла ви и Уганда

чествен н ых эксперто в. Донор ы м огут при вносить та кже и

следующему, реш ающему эта пу реформы: разработке си­

-

из числа тех стран , которые перешли к

фр а гм ентарность в р а зр аботку п ол итики центр альн ой

стемн ого м еха н из ма для о п редел ен ия стратегичес ких при­

власти, вступая с м и н исте рства м и в д вухсто ро н н ие кон­

о р итето в в различ ных секторах эко ном ики в рам ках сум ­

такты по различны м проекта м, не заботясь о непротиво­

марных бюджетных о гра н ич ен и й. В Колумбии вводится

речивости интегр альных эффектов да н ных программ или

система итоговой оценки того, достигают ли реализуемые

об их приемлем ости с точки зре ния общества. Во многих

мероприятия и программы своей цели .

стра нах программы государствен н ых капитал о вл ожений стали п а с сивны м прид а тк ом предл о ж енны х до но ра м и

Координация программ выработки политихи в странах

прое кто в , после реал изаци и кото рых те кущи е и здержки

с переходной экономикой

пр одолжали на капли ваться , ус ил и в ая э кс па н с ию ра сходов.

Несмотря на отсутстви е проблем с квалифицированными

Недостаток координации м ежду планирующими ор га н а­

управленческими кадрами в странах с переходной эконо­

ми и министерством финансов иногда еще больше затруд­

микой, расположенных в Центральной и Восточной Евро­

няет со гл а с о в а н ие капитальных и те кущ и х расходов .

пе , а также на территории бывшего Советского Союза ,

Все эти пробл емы крайне негативно сказались н а воз­

опыт по казывает, что не менее в ажн ы механизмы исп оль­

можностях координации, на ха ра ктере обсужден и й и на

зования да н ного потенциала в целях разработки взвешен­

упорядоче нности при принятии решений. В да н ном слу-

ной политики. Одновременн о с крушением КОММУНИСТИ-


В некоторых центральн о- и во сточн о евр оп ей ски

ч еских режимов произошла деградацияцентрализованно­

го м еханизма прииятия решений, координировавшегоде­

странах, перед которыми стоят сходн ы е , хотя , воз можно

ятельносгь министерсгв и ведомств. В итоге -

менее острые проблемы , были начаты многообещающи

пуганица и

дубл и рова ние полномочий, а вместо коллективной

-

мно­

реформы центрального меха ни зма принятия решений

жествен ная ответственносгь, что ecrь стопроцентная фор­

Польша и Венгрия иницииро вали реформы , направлен

мула полити ческой катастрофы.

ные н а преодоление дубл и ро ван ия и проти воречи вост

эти пробл ем ы иллюстрируются наи более ярко на при ­

п олн ом очий , а та кже на ус ко ре н ие пр оцесса приняти

мере Укра и н ы . П осле про возглашения независимости в

решений. В Грузии структурные преобразования привел

199 1 году был

сфор м и рова н центральный государствен ­

к отказу от некоторы х дубл и рующ их ин есовместимы

ны й а п па рат, вос п ро из води вш и й мн огие черты бывшей

должносте й , а зако ноп роекты тепер ь обсуждаются до и

со ветской систем ы . Процесс принятия решений по-пре­

передачи в парламент в присутствии всех член ов Прези

жн ему был с ильно централизова н . Аппарат кабинета ми­

дентского экономического совета . Эти реформы способ

нистров п о-прежнему ответстве нен за выработку полити ­

ствовали ко н сультациям и ко ординации дей ствий пр

ки , ко ординацию и руководство деятельностью це нтраль ­

принятии решений центральными орга н а м и власти . Од

ных гос удар стве нных ведомств . Количество о рганов

нако большинству стран предстоит пройти дол ги й пут

центрального правительства по- прежнему остается боль­

построения эффективных институтов, отвечающих мно

шим (бол ее

110), сферы

их ответствен ности часто пере­

се каются, а подотчетносгь неясна (см. рисунок

5.2). Запу­

та н ная структура делает координацию трудной, задержи­ вает принятие решений , снижает прозрачн ость. Тем не м е н е е , в на стоящее время предприним а ются п опытки ре­

гочисленным требованиям переходного периода.

Институционanьные реформы: услуги должны доходить до пользователя

Сам ая продуманная программа мало что принесет при е

формирования это й системы , я вляющиеся результатом

плохом исполнении. Низкое качество, высокие издержки

прииятия н о вой конституции В июле

расточительство, мошеннич ество и коррупция отра вляю

Рисунок

5.1 .

1996 года.

Crpyктypa расходов в Гвинее несовместима с задачами экономической политики

rOCYAapCTBeHHble расходы,

ЗапланироваННblе аатраты

1994 год

на инвестиционные проекты

Прочее

Ремонт

85%

дорог

Миллионов гвинейских франков в постоянных ценах

400

Государственное здравоохранение

З50

15%

зоо

Начальное

образование

250 ПланируеМblе ассигнования,

2000

200

год

Ремонт

Фактичес кие

-

текущие расходы

дорог

150 Прочее

56%

-

Капитальные

100

затраты

44 %

50

Начальное

образование Источник: Заимствовано из

Wortd

Вank, 199бd

о

1996

1997

1998

1999

2000


Q:JOP МИР ОВАНИЕ

ИНСТИТУТОВ

3Q:JQ:JЕКТИВНОГО

ГОСУйАРСТВЕННОГО

предосгавление услуг во многих развивающихся сгранах.

низкий рейтинг (см . рисунок

В большинстве случаев исгочником пробл ем служит убеж­

тельсгвуют о более общих зако номерносгях: услуги, по­

ден ность, что государство должно быть если не еди нсгвен­

лучив шие более н из ки е оценки , предоста вля ются пра ви ­

ным, то дом и н ирующи м прова йдером данных услуг.

тельсгве нными де партаментами (а не государстве нными

Описа нная в главе

1 экспансия

государства в условиях

5.3). Эти

СЕКТОРА

резул ьтаты свиде­

предп риятиям и ) , а их результаты сложн о и змерять и от­

сгратегий развития , в кото рых оно до м инирует, п редос­

слежив ать .

тавила пол итикам бесчисленные возможности для исполь­

Что н еобходи м о, так это улучшить управление взаимо­

з о в а н ия своего положе ния в целях н а р а щи ва ния пол ити­

отноше ниями в ра м ках схемы "п ринципал-агент", внут­

ческого капитала (см . врезку

ре н не п рисушей с и сгеме п редосгавления услуг (пробле­

5.3). В

более о бщем плане,

государсгва ч р ез м ер н о р а сшир или свое влия н ие , что п ри ­

ма вза имоотношений по схеме "п р ин ци п ал - а гент' за кл ю ­

вел о к разрушитель н ым последсгвиям . Масса услуг вооб­

чается в следующем: " п ринцип ал" передает определенные

ще н е п редоставляется или предосгавляется плохо. П оте­

полномочия "агенту", но не в сосгоянии проконгролиро­

р и в э н е р гети ч ес ки х сисгемах сгран с ни зкими доходами

вать, действительно ли тот преследует интересы "принци­

в два с лишн им раза выше, чем в других сгранах. В Китае с

пала", а не сво и собсгвенн ые). Во м но гих странах на ка че­

гекта ров орошаемых земел ь

стве п редо сга вл е ния услуг негативно сказывается то , что

был о выведено из оборота из-за н едосгаточ ной рекул ь­

н и "принци палы" (политики) , н и "агенты " (чиновники) не

тивации . Только

в ыполняют своих договор ных обязательств. Политики

1980

года около

1 миллиона 6

п ро центов и з опрошенных местных

предп ри н имателей в

58

р азв и в а ющихся стра н ах со чл и

вме шиваются в п овседн е в ную ра боту госуда рствен ных

предоставл е ние услуг госуда рсгвом эффективным, тогда

уч режден ий ; услуги предоставляются ч ер ез п р а в ител ь­

ка к з6 процентов респондентов оценили обслуживание

сгвен ные де партаменты , руководство которых обладает

как о чень н еэффектив ное. Довол ь но высокую о ценку п о ­

н едо статочн о й о п ер а ци о н н о й гибкостью , а ресурсн ы е

лучила почто вая служба, за ней следует таможня и до рож­

потоки в них непредсказуем ы . Даже есл и руководящи е ра ­

н о е строительство; здравоох ра н е н ие получило самый

ботники сумели обойти эти правила, их мало что стиму-

Рисунок

5.2.

Механизм принятия политических решений на Украине, погрязший в дублировании

полномочий

-

~

--

Премьер-министр

Администрация Президента

Департаментыи управления

~~~/

1-(!1)·-,g-itf-'Щ--:'-,'-:М-ФШ--"-""--'Щ-,'-М-':-"'-1 1G.iИlllфj,I.!ijфlШШ"Ш·",i,!," 11 [+)j.€"ш§Ш.!ij.i'ШШ"'Ш"'ii· I., 1 1....

,---_1 Департаменты

Источник : адапти ровано из

1_

Департаменты

World Bank, 1997.

_

11_

_

Департаменты

Ш!lJ(li&8L:tIJ

1IL..--_

_

_

Департаменты


лирует к улучшению резул ьтатов. В тех многочисленных

ми вариантами институциональных механизм ов. Боле

странах, где госуда рственный сектор взял на себя монополь­

шир о кое использование ры ночных мех ани змов создае

ные функциипо предоставлениюмножества услуг, было пол­

ко н курентное воздействие и обеспечивает большую сво

ностью устранено внешнее воздействие, подталкивающее к

боду в ыбора альтернативы предоста вл ен и ю услуг государ

повышению качества обслуживания. И л ишь немногие стра­

ством для тех п ол ьзовател ей , кото р ые стремятся к пов ы

ны поставили действенн ые ограничения в целях обеспече­

шени ю качества и со кра щению изде ржек Кроме того, дан

ния ответственности руко водящи х ли ц за использова н ие

ные возможности могут б ыть расширен ы благода ря прак

и~1И ресурсов или за достижение конкретныхрезулнгатов,

тике в ыдачи подрядов на п р едо ста вл ен и е усл уг частны

фирм а м и Н ГО . Н е кото р ы е правительства ф ормирую Институииональныемеханизмы для повьаиения

внутри госсектора агентства , о р и е н ти рова н н ы е на конк

качества предоставляемых)'C1l)'l

ретн ы й результат, и з а кл ю ч а ют с эти м и о р га н ам и фор

В целях повышения качества предоставляемых услуг п ра­

мальный контракт, предоставляя им большую управлен

вительства р а зн ы х стран э к с п е р и м е н тируют с р а зл ичн ы-

ч ескую свободу пр и сох ранении ответственности за оп

ределенн ы й п родукт или результат. В других странах по

Врезка

5.3 .

Разрастание правительственного

а пп а рата в Бангладеш Со времен объявления независимости в

л а г а ются н а более традиционн ые бюрократически

структуры "ядра " государстве н н ого секто ра, кон центри ру

в н има н ие на контроле над использованием рссурсов, най

1971 году пра­

ме и продвиже нии по службе на основе личных качеств,

вительственный аппарат в Бангладеш увели чился

также н а фо рмировании

вдвое. За д ва десятил етия количество министерств

преданности сотрудников д елу и для улуч ш е н ия резулыа

возросло с двадцати одного до тридцати пяти, а с

ТО8. Наконец, участие пользователей, о п росы потребите

по

1994

1990

год число департаментов и управлений вы ­

росл о с

109 до 221. Занятость в государственном сек­ торе возросл а с 450000 в 1971 году почти до одного миллиона в 1992 году - с годовым темпом прироста 3,6 процента (в сравнении с темпом при роста числен­ ности населения за тот же период на уровне 2,5 про­

espri t de corps для

обеспечени

лей, опубликование целевых ори е нтиро в и други е меха

низ м ы , способствующие большему учету мнения гражда

формируют внешнее воздействие, направлен н ос н а повы ш ени е качества п р едоставления услуг.

Данные инициативы могут быть отнесены к трем ши ро ким катего риям: расш ире ние возможностей выбор

це нтов) . Оплата труда государственных служащих

р азвитие гл а с н ости , укрепление дисциплины и преданно

зна чител ьно упала, особенно на самом высоком уров­

сти делу. То, какая из да н н ых разновидностей мероприя

не. Б аз овый о кл ад постоянного секретаря (вы сш ая

тий будет задей ствова н а, з а в ис ит от устройства систем

должность на государствен н ой службе Бангладеш) за

стимулирования, опосредующей предоставлениеуслуг (см

период с на

87

1971

года в реальном выражении сн изился

процентов.

Новые министерства, отделы и департаменты были

р исунок

5.4). Рынки

и выдача п одрядов ча стному сектор

содействуют улуч ш е н и ю результатов главным о б разо

благодаря свободе выбора. В расширенном государствен

-

созданы отч а сти для удовлетворения таких вновь воз ­

ном секто ре

никших потребностей , как охра на окружающей сре­

н ые пр едпри я т ия и аге нтства, о риент ирова нные на к о н к

ды и женский вопрос. Однако государство также за ­

ретны й резул ьтат,

пустило руку и в сферу коммерческой деятельности.

ш ее значен ие приобретает фа ктор общественного мнения

вклю чая акцион и рова нные госуда рстве н

-

свобода выбора меньше, з ато боль

Рост аппарата часто стимулировался политическими

Те виды деятельности, четкое о п редел ен и е конечного про

соображен иям и. Благодаря увеличению числа мини­

дукта которых затруднено и которые не обл ада ют конку

сте рств стало возможным распределение новых ми ­

рентным потенциалом, остаются за "ядром " государствен

ни стерских должностей между внутрипартийными

н о го сектора , однако в данн ом случае реальные ал ьте р н а

группировками и, естественно, было создано множе­

тив ы отсутствуют, а гибкость в сферах кадров ого

ство допол н ительн ых вакансий на более низких уров­

финан сово го управления зна чительно мен ьшс. Более под

нях. Помим о того , какие последствия для бюджета

ходящими инструментами зд е с ь становя т ся глас н ость

несет в себе подобная экспансия, она неизбежно при­

преданность чи н овни ко в госуда рственной службе и чет

вела и к распылен ию возможностей государства, м но ­

ко пропи с анн ы е и нструкц ии .

гократио осложнила проблемы координа ции и увели ­

Недавн ие реформы "нового государственного управле

чилa степень государственного регулирова ния. Кроме

н ия " в промышлен но развитых странах были направле н

того, он а сформировала устойчивые интересы, кото­

н а освобождение "ядра" госсектора (центр окружности н

рые блокировали усилия по рационализации и рефор­

рисунке

мированию с и стем ы.

рез использование рыночны х механи змов , и на з а кл ю ч е

5.4) от предоставления услуг, главным образом че

ние формальных контрактов. Наиболее яр кий пример

-


I:PОРМИРОВАНИЕ

ИНСТИТ!::IТОВ

ЭI:PI:PЕКТИВНОГО

СЕКТОРА

rOC!::I.QAPCTBEHHOrO

русмого продукта в сфере социальн ых услуг. Ка кой из ме­

Рисунок

5.3.

Большинство фирм дали низкую

оценку эффективности государственной

сферы услуг , однако некоторые услуги были оценены выше, чем другие

хан и змов окажется наиболее действенным для улуч шения результатов, зависит как от характер истик самой услуги,

так и от воэможностей государства обеспечивать испол­ н ени е внутреннихи внешних контрактов (см. таблицу 5.1). Н апри мер, для услуг с конкурентн ым потенци алом

-

та ких, ка к бол ьшая ч асть коммерческой продукции , и , на ­

Процент респондентов

чин ая с самого п осл едн е го времен и , теле ко ммун ика ц и и и пр ои звод ств о эл е ктр о э н е р г и и,

-

рын очны е м е х ани змы

с пособн ы создать м ощное ко н курентное воздействие, на­ пра вленное н а п овышение эффекти вности , При вл екатель­ н ой я вляется возможность в ыда ч и ч астным фирм ам и Н ГО п одр яд о в на предоставл ение тех видо в услуг, р езульта т ко­

торы х государство может четко обоз: г ачить, доб и ваяс ь его дост и же н и я при ни зком уровне гран закци о н иых изде р­

жек В странах со з н а ч ител ьн ы м уровн ем п отенциала и от­ ветств енн о сти го судар ств енн ой вла сти ф ормируются аген тств а , ор и е н т и ро в а н н ые н а дост иже н ие конкретн ого

результата , и за кл юч аются формальны е контракты даже в

20

отноше н и и та ких фундам ентальны х для госуда рствен но ­ го сектора и сложн ых видов деятел ьности, ка к оборон а, об­ Почта

Таможня

Доро ги

Здраво о хр анение

разо вани е и здравоохра нен ие. Одн а ко нужн о действовать с осторожностью в тех стра нах, где возм ожности по обес­ п еч ени ю в ыпол не н ия сложн ых ко нтрактов нес о вершен­

О цен ка

В ы с о кая

эффективности

Ср едня я

усл уг:

Н и з кая

н ы , а бюрократи чес кий контрол ь, огра н и ч иваю щи й про­ и з в ол в услов иях бол е е г ибкого р ежим а уп р а вл е н и я , ослабле н.

Источни к: Опрос частного сектора, проведенный специально ДЛЯ настоящего Отчета

Использование конкурентныхрынков для повышения качества обслуживания В условиях чрезмерного разбухания государствен ного сек­

тора и жестки х бюджетн ых огр а н и чен и й правительства Н овая Зел а ндия , где с начала 80-х годо в ком м ер ческая и д руг ие в ид ы дея тел ь ности, до пускаю щ ие к онкуренцию,

были выделены из государственного сектор а , а кциониро­

Рисунок

ваны и н ередко приватизированы. Оставш иеся о гро м н ы е

эффективностипредоставленияуслуг

многоцелевые министерства были разбиты на специ ал и ­

государством

5.4.

Три стратегии повышения

з и ро в а н н ы е бизнес-структуры, руко водители которых действовали н а основан и и контракта, ор иенти рова н ного на достижен и е конкретного резул ьтата , притом с фикси­

Ра з в и т и е

.__-- - - __....--;;::::;= ме ханизмов гласности

ро ванным сроком де йствия, и п ользо взлись з н ач ительной

а втоно мие й (включ ая право н а йм а н а ра боту и увольне­

ния) . Эти реформы за период 80-х годов п омогли обратить бюджетн ы й деф и ц ит в р а з м ере

9

пр о цен тов от ВВП в

п рофи цит и сократить удельн ые изде ржки п редоста вл е­ ния услуг не которы ми ведомства м и более чем на

20 про­

це нтов .

Н екоторые развива ющиеся страны в н а стоящее время вос п ро изводят эти реформ ы . Однако то, что возможно в Ново й Зела нди и, во мн огих ра звива ющихся стран ах м о­ жет оказаться неработа ющим , для оформлен ия и обеспе­

ч ения в ы пол не ния контр а ктов тр ебуются з н а ч ительн ы е возможн ости и усилия, особе н но для трудн оспецифици-

частный сектор

У крепление дисциплины и преданности

делу


106

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

Таблица 5.1

РАЗВИТИИ

1997

. Механизмы повышения качества предоставления услуг Характеристики услуг и потенциал государства Идентифицировать конечный

результат и добиться его Среда

достижения просто

Частный сектор

Передача по подряду коммерческим и не коммерчес ким структурам

Расширенный

Сформировать агентства ,

государственный

ориентированные на достижение

сектор

ко нк ретного результата

Акционировать государственные предприятия и заключить контракты ,

позволяющие добиваться от них ко нкретн ых результатов

Укрепить механизмы гласности "Ядро" государственного сектора

все бол ь ше о п и раются н а рын очны е механиз мы для п о ­

регулиро вания , со п ряже н ная с ри ском со циаль но й п оля ­

в ы ше н ия ка чества пр ед о ста вл ения услуг, им е ющи х к он ку­

р из ации.

ре нтн ый п отен циал . В то же в ремя , инн оваци онный про­

Действ итель но , интен сифи кация прим ен ения рыноч ­

цесс в сферах техн ол огии и со ци ал ь но-эко номи ческо й

ных механизмов должна о п и раться на эффе кти вный п о­

п оли тики р а здвига ет гра н и цы п оня тия " ко н куре нтн ы й

тенци ал регулиро вания . Как отмечал ось в гл а ве

п оте нци ал ". В г л а ве

4

4, этого н е

было продем он стриро ван о, ка к де­

всегда просто доб иться . Труд ности ре гулирования в сфе­

ре гул иро в ани е и деко м поз и ц ия ра зличны х видов деятель­

ре со циал ь ного обслужи ва н ия даже е ще более устр а шаю­

ности при в ели к з на ч итель но му с н иже н ию удел ь н ых из ­

щи , ч ем , скажем, в обл асти инфра структур ы . Наприм ер, во

держск и б ыстрому росту объемов предоста вления УСЛ)Т в

мн о ги х ра зви ва ющи х ся ст р а н ах ока з а н ие мед и ц и нск их

таких сфе р ах дом и н и рова н ия государства , как прои звод­

услуг ч астны м секто ром вообще н е ре гулируется (за мет­

ство элект роэ не р г ии .

ным и с кл юч ени ем я вля ется Бра зилия) , п оскольку регули ­

Другие н еда вни е иннова ци и , такие, ка к вауче р ы и ин ­

ди видуальные гр анты , еще бол ь ше р асширил и возможно ­

ро вание о гро м но го чи сла мел ких предприятий-п оста вщи­ ков н аходится з а предел ами воз можностей государств а .

сти для к онкур е нци и в пр ед о ставлении н е которы х услуг

социальной сферы . Однако на копл енн ого опыта п ока н е­

Выдача подрядов на предоставление услуг частным

достато ч но, и в зна ч ител ьной своей части он о гра н ичи в а ­

сектором и НГО

ется сферой об р азова н ия . Систе ма инди видуал ьны х гран ­

В тех сфе рах э ко ном ическо й деятел ьности, где ис кл юч е­

то в в Ч и ли позвол яет ш кол ьник а м п оступи т ь в л юбую

н а ко н куре н ц ия на ры нке , остаются тем н е ме нее , во зм ож­

ш к олу, част ную ил и госуда рст ве н ную; ш к олы п олуч ают

н о сти сти мул и ро ва н и я ко н куре н ц и и за рын о к: пра вител ь­

фин ан сиро вание от государства , исходя и з ч исл а обуч а е­

ст во

мых (с м . в рез ку

5.4). Чи сл о

может

в ыд а т ь

под ряд

на

пр е д о с та в ление

ус луг

уча щихся в ч а стны х ш кола х

отоб ра н н ы м н а ко нкурс но й ос но ве ча стным фирм ам .

увели ч ил ос ь, н о п о к а не я с н о , к а к д а н н ая пр огр а м м а п о ­

Пра ктика выда чи п одрядов в настоящее время широко ра с­

вл ияла на качество ш кол ьн ого обуче н ия . Вауч еры

-

м но­

пр о стран ен а в о м н оги х пр о мышл енн о ра зви ты х стр а нах.

гообе щающая мера, однако, при отсутстви и н адл ежащего

Штат Ви ктория в Австралии служит особе н но яр ки м при-


СРОРМИРОВАНИЕ

ИНСТИТЫТОВ

ЗСРСРЕКТИВНОГО

ГОСЫйАРСТВЕННОГО

СЕКТОРА

Врезка 5.4. Ваучеры и выбор школы Система ваучеров может расширить возможности ДlIЯ

ма образовательной системы, Министерство образова­

конкуренциив образовательнойсфере. Школьникамвы­

ния стало предоставлять индивидуальные гранты в фик­

даются финансируемыеиз налоговых поступлений го­

сированном размере на каждого обучаемого как част­

сударства ваучеры, которые могут быть погашены в лю­

ным , так и государственным учебным заведе н ия м . По­

бой школе, частной или государственной. Предостав­

скольку оплата за одн о го школьника уста н а вл и в ал а с ь на

ле н н ая родителям в о зм ожность выбора с р ед н е го

основе средних издержек получения образования в го­

учебного заведен ия, которое будут посещать их дети,

сударственн ых школ ах, а расходы на одного обуч аемо­

долж н а

с тимулиро в а ть

школы

к онкуриро ва ть

за

го в частных школах были на

70 процентов ниже, то ча­

стные учебные заведен ия отч ая н но бились за учащих­

учащихся.

Противники ваучеров утверждают, что это приведет

ся. К

1986 году число за ч исл ен н ых в начальные классы 14 до 29

к массовому исходу из государственных школ учащих­

частных школ увеличилось более чем вдвое, с

ся (особен но самыхлучших) идеградациигосударствен­

процентов от общего количества учащихся, а число при­

ной системы образования.Это было бы расточительно,

нятых В частные школы второй ступени выросло почти

и, вероятно, привелобы к еще большемуснижени ю уров­

вчетверо. Как это сказалось на качестве системы обра­

ня образования для тех, кто решил остаться. Однако в

зования , пока н е ясно .

при реализации пробной программы в Пуэр­

Система вауче ров также чревата потенциальными

то- Ри ко, поток учащихся , перешедших в частиые шко­

1993 году;

опасностями. Из них наиболее часто упоминаются уве­

лы

был в зн ачительной мере уравнове­

л и чен ие ди фферен ци ации обслуживан ия и поляри за ­

ше н встречным п отоком тех, кто переш ел из частных в

(18 процентов) ,

ции пользователей . Некоторые эксперты критиковали

государствен ные школы

бесконтрольный переход к системе свободного выбора

( 15 процентов) , -

едва л и это

м ожн о назвать м ассовым исходом. Пуэрториканский

школы в бывших республиках Со ветского Союза, утвер­

э кс п ер и м е нт о каз ал ся настолько успешным , что за вто­

ждая , ч то это обострит социальную напряженность

рой год число з ая во к на участие возросло с

до

внутри быстро поляризующегося общества. Озабочен ­

Государственное финансирование частных школ не

ствие контроля на национальн ом уровне школьные про­

является чем-то новым. В Нидерландах две трети уча­

граммы ста нут разн ошерстными и однобокими , что

1600

15500 .

ность главным образом была вызвана тем, что в отсут­

щихся посещают финансируемые государством частные школы. Когда в

1980

году в Чили была проведена рефор-

мером: кажд ый местн ый со вет распределяет не ме нее по ­

пойдет вразрез с фундаментал ьной функцией государ­

ства, связанной с обеспечен ием социального равенства.

дукт в да н ном случае четко оп ределить сложно, п равитель ­

лови н ы своего годового бюджета (включая сложн ые услу­

ства шли таким путем там, где считалось, что НГО гара н ­

ги социального обеспеч ен ия на местном уровн е) н а осно­

тируют высокое качество обслужи вания , или где благода­

ве тендер а .

ря их рели ги озной ил и идеоло гической ориентации о н и

В развивающихся стра нах, где и рынки , и государствен ­

способ ны лучше обслужить оп ределен ные категори и н а ­

ный потенциал слабы, возможностей по заключению по­

селен ия (на п ример, в Н идерл а ндах да вно заклю чаются

добных контрактов меньше. Однако, если конечный про­

соглашения с НГО по предоставл ени ю образовательных

дукт поддается четкому оп ределению, а прямая конкурен­

услуг) . В настоящее время в Боливии многообещающие

ция невозможна , то она может направляться через такие

результаты приносит соглашение с м естной церковной

механизмы, как контракты на обслуживание и на управле­

орга низацией по управлению государственными школа ­

ние, а рендн ые согла ше н ия и долгосро ч ные ко н цесси и, что

м и (см. врезку

дает в ы и гр ы ш в эффективности . Напр им ер, в Бр азилии

с НГО при предоста вл ен ии профилактических и лечебн ых

5.5). А в Уганде п рав ительство сотрудничает

пр и вл еч ен и е к р е м онту дорог ча стных п одрядч иков при ­

м едицин ских услуг, ранее относивш ихся к сфере государ­

вело к 2 5 - процентной эко номии средств п о сравнен ию с

ствен ного обслужива н ия.

использо ва н ием государственных служб. Арендн ые отно­

Однако, п одобно регулирующим контр актам и вауче­

-

шения способствовали п овышен и ю технологической эф­

рам , рас пределен и е подрядов

фективности системы водоснабжения в Гвинее и функци­

ный механизм работает наилучшим образом, лишь когда

не панацея, В целом дан­

онирования порта Келанг в Малайзии.

конечный продукт поддается четкому определению, а рын­

П равител ьства также выдают подряды на оказание со­

ки сильны, так что и эффективность альтернативных про­

циальных услуг, в особенности Н ГО. Хотя конеч ный про-

изводителей легко поддается оценке. для сложных и н е-


10В

ОТЧЕТ

О

МИРОВОМ

РАЗВИТИИ

1997

будет функционировать более эффективно, чем государ

Врезка 5.5. Заключение контракта с НГО для

ственный . В ходе одного из наиболее масштабных экспе

повышения качества школьного образования

риментов в сфере конкуренции между государственным

в Боливии

и частным сектором в США Департамент по обществен­

ным работам города Феникс (штат Аризона) разработал

В соответсгвии с програимой эксперимента, прави­

инновационные стратегии и в борьбе с частными конку­

тельство Боливии заключило с церковной организа­ цией

Fe у Alegria контракт

рентами выиграл в период с

на управление нескольки­

ми государственными школами (в осно в ном , второй

ция затребо вал а (и получила) право назначать дирек­

утреннюю и дневную

-

водительности" для повышения профессионального уров

в отличие

ня рабочих и совместного принятия решений по конку рентной политике.

3,5 часа. Fe у Alegria

идентичны остальным государственным школам Бо­

Несмотря на растущие возможности участия частного сек

ный отбор, они практически не получают специаль­

тора , большое число услуг неизбежно будет по-прежнему

ной подготовки и зарабатывают столько же, сколько

Alegria не

Fe

Улучшение предоставления YCllyz через расширенный государственный сектор

ли вии. Несмотря на то, что учителя проходят тщатель­

их коллеги в государственных школах. Школы

год несколько

и рабочими через "кружки качества " и " ком итеты про из

от государственных школ, где для обучения отведено

Во всех остальных отношениях школы

1988

установить тесное взаимодействие между менеджментом

торов и учителей, а таюке разрешить учителям рабо­

-

по

мул для проведения реформ, однако не менее важно было

ступен и) , Перед тем, как дать согласие, эта организа­

та ть в дв е смены

1984

подрядов. Конкуренция в данном случае обеспечила сти

у

получают дополнительного финансирова­

предоставляться государственным сектором. В данном слу

чае задача заключается в формировании благоприятной среды, создающей мотивацию для улучшения результатов.

ния на книги и прочие нужды , и их программы и ме­

Внугинняя КОНКУРЕНUИЯ. В некоторых промышленно ра з

тод ы преп одавания не отличаются от используемых

витых странах проводятся эксперименты

по усилению кон­

в других государственных школ ах. куренции внутри государственного

Еди нсгвенное сравнительное преимущесгво школ

шения

Fe у Alegria за кл юч ается в том, сколь отчетливо esprit de co rps объеди ня ет и учащихся , и их родителей, и

качества

предоставления

сектора с целью повы­

тех услуг, для которых

исключены возможность рыночной конкуренции и выдача подрядов частному сектору. Например , в Великобритании

преподавательский состав. Учителя и школьники стре­

рамках национальной системы здравоохранения был со

мя тся п опасть туда , а многие семьи даже доплачива­

здан внутренний рынок, когда органы здравоохранения на

ют, чтобы дети имели возможность посещать эти шко­

местах и группы практикующих врачей широкого профиля

л ы . В тех редких случаях, когда опробо вал ись инно­

стали покупателями больничных услуг от имени своих па

в ац и онные методы преподавания (как, например ,

циентов.Действуя как децентрализованный механизм пере­

тран сляция урока математики государственной ра­

распределения ресурсов , данная организационная форма

диоста н ци ей) , они таюке з авоевы вал и популярность

привела к зарождению конкуренции между больницами.

как в ш колах, так и в обществе в целом. Это сотрудни­

ХОТЯ внуrренняя конкуренция может способствовать повы­

чество между правительством и религиозными НГО

шению эффективности, в данном процессе не менее важно

о каз ы в а ется настолько успешным , что правительсгво

соблюсти принцип равноправия .

ра ссматривает его в качестве варианта национальной

Децентрализация

реформы образова н ия.

процесса предоставления услуг

-

передача ресурсов и ответственности на более низкие уровни управления

-

другое потенциально мощное сред

стандартных видов деятельности выдача подрядов неиз­

crвo внедрения внутреннего конкурентного воздействия

бежно сопряжена с более высокими транзакционными

особенно при обеспечении общественных благ на мест­

издержками . Пракгика распределения подрядов таюке чре­

ном уровне , то есть и при незначительном воздействии

вата коррупцией и неэффеКТИВНЫ~1 управлением

во

этих благ вне той территории , на которой они предостав­

многом так же , как и при заключении контрактов внутри

ляются , и при том уровне экономии , который ограничи­

-

государственного сектора. При ведем лишь один пример.

вается локальностью масштаба. Местные администрации

Генеральный инспектор Уганды выявил несколько случа­

отличаются большой гибкостью в приспособлении пред­

ев мошенничества с подрядами для частного сектора, в том

ложения к бытующим на местах предпочтениям или спро

числе связанных с получением оплаты за дороги , которые

су; но в то время , подотчетность на местном уровне и кон­

никогда не строились или не ремонтировались,

куренция предложения со стороны различных по своей

Кроме того, конкуренция в процессе распределения

принадлежности структур формируют здесь особо жест­

подрядов не обязательно означает, что частный сектор

кие потенциальные ограничения. Поэтому, как отмечает-


ФОРМИРОВАНИЕ

ся в главе

7, в данном

ИНС::ТИТ!::IТОВ

ЭФФЕКТИВНОГО

случае особо необходим ы соответ­

ГОС::ЫйАРС::ТВЕННОГО

С::ЕКТОРА

в разви ва ю щихся стра нах. Н о хотя ориентирован ные на

ствующие п редпосылки, чтобы децентрализа ция повыша­

кон кретны й резул ьтат ко нтракты в больши нстве р азн ива­

л а реальную эффективность при обес печ е н ии сп ра ведл и­

ю щ ихся стран ус пеха н е прин е сли , мн о ги е из н и х стре ми ­

вости в р а спределении услуг.

л ись к с о здан и ю с пе ц иал из и рова н н ых аге нтств для реше­

А ГЕНТСТВА, ОРИЕНТИРОВАН Н ЫЕ НА КОНКРЕТНЫЙ РЕЗУЛЬТАТ. Зада ­

ния та ких в ысоко п р ио р итет н ых зад а ч с л ег ко о п р еделя е ­

ч е й та к на зываемых реформ " н о во го государственн ого

мым резул ьтатом , как до рожн ые работы ил и сбо р налого в.

уп ра вл е н ия " в промышленно ра звитых странах было рас­

Та кие аге нтства об ыч но ф ор м ируются в нутри госуд ар­

членение "ядра " государстве н ного сектора на ряд отдел ь­

стве н ной службы в ка честве особ ых "а н клавов" с бол ьшей

ных биз нес-под разделен ий ил и агентств целевого назн а­

уп равленческой гибкостью, повы шен ной оплатой труда и

ч ения . О п ределяю щ им кач ество м да н н ых о рга нов был о

большей степенью ответственности за результат. Н апри­

придание и м большей уп равлен ческой гибкости при рас­

мер, в афри ка нских странах, ра сположенных к югу от Са ­

п ределении финан совых и кадровых ресурсов, н о также и

ха ры, подобные а гентства был и созданы для достижения

большая степе нь подотчетн ости за ко неч ные результаты.

цел е вых п о казятел ей по сбору н ало го в (Гана, Уга нда и Зам­

В Ш веции и н екоторы х друг их с ка нд и н а вск их стра н ах

бия). Похоже, что остал ьн ые страны готовы п осл едо вать

входящие в состав правительствениого кабинета мини ­

п о тому ж е пути.

сте рств а были д ав но отделены от специ ализир о ванны х

В этих случаях выделение особой структуры для сбо ра

агентств. В В еликобритании о коло д вух третей государ ­

н ал огов рассм атри вал ос ь в ка ч естве н ео бходи м ой пред­

стве н н ых служб б ыл и отда н ы в веден ие и сполнительных

п осьшки для укреплен ия возможностей государства по уве­

а гентств, н аделенных о пределе н н ым и функциями по пре­

л и чен ию н алоговы х поступлени й и, соответствен но, по­

доставл ению услуг. Да нн ые измен ен ия сопровождались

в ышению сти мулов для д ругих сегментов госуцарственно ­

масштабным перераспределе н ием управленческих полно­

го сектора . Результаты оказались впе чатляющим и . И з

мочий и сте пен и отчетности за резул ьтат. Н апример, в Ав­

а ф р и канских стра н , р а с п ол оже нн ы х к югу от Сахары ,

страл и и, Да н ии, Ирл андии и Ш веции детал ьн ая классифи ­

вп ер вые подход к сбору налогов и таможенных платежей,

ка ция упра вл енческих издержек была консолидирована в

ориенти рован н ы й на кон ечны й результат, был применен

еди нстве н ной бюджетной статье, позволяя руководителям

в Га н е. Общи е доходы за пер вые пять лет почти удвоил ись,

перераспределять ресурсы в соотв етств и и с и зменени ем

у в ел и ч ив ш ис ь с

в приоритетах и потребностях.

6,6 пр о ц ен т а от ВВ П в 19 84 г оду до 12,3 про цента в 1988 ГОДУ, в ос новном благодаря более эф­

Среди р а зви вающихся стра н , п ожалуй, Си н га пур наи ­

фекти вному сбо ру п оступл ени й . Одна ко без п роблем не

более далеко п родв инулся н а пути к созда н ию спе ц иал и ­

обо шлось. Друг ие госуда рстве нн ые службы б ыли н едо ­

зи рован ных деловых структур. Еще в 70-х годах государ­

вольн ы особым статусом, которым были наделены сбор­

стве н ная служба Си нгапура была сформ ирова на н а основе

щики налогов, а М ин истерсгво фина нсов проти вилось уг­

иде и попеч ительских советов. Та кже и на Яма й ке б ыл и ото­

рате своего вл ияни я . Про гр а м м а не могл а бы осуществ­

б раны оди н надцать ведом ств для экс пер им ента по их пре­

ляться без мощной поддержки сверху.

образо ва нию в подоб н ые советы.

Более пробле матичны м о казалось форм и рова н ие та ­

Одн ако страны , в которых при слабом п отенциале не

ких - а нкл а вов -, каждый из которы х отл ичала своя систе­

налажен адекватный контрол ь над ресурс н ы м и п отокам и ,

ма отч ет ности и о пл аты т руд а , дл я реали з ации пр оекто в

должн ы де йствовать осторожно. Промышленн о развитые

р а звития в н екоторых за в ис и м ых от в не ш не й п ом ощи

стра н ы , к на стоящему времени осла бивш ие скрупулезн ый

стра нах. До норы зач астую создавал и такие п одразделения,

ко нтрол ь н ад р есур сами , сделал и это , имея силь н ые п о зи­

п р актиче ски н е предприн им ая с исте мати ческого а нал и­

ци и , за много лет постав ив н адежны е о гран и че ния волю н ­

з а природы предоставляемых услуг ил и оптимальной пос­

таристски м действия м. Для тех мн огочислен ных стран, ко­

ледовательности и нстигуциональ ных реформ , А это зач а­

то ры е п ока не преусп ел и в форм иро вании аде кв атн ых

стую приводило к дис п ро по р циям .

мех а н из мов контр оля н ад ис пол ьзова н ием ресур сов , п о­

вы шение упр авленческой гибкости при ведет лиш ь к рос ­

Ка к отмечается в главе

9, -а нкл авы -

обы ч но создаются

как подручные м еха низмы . Несм отря на то, что эти орга­

ту прои звол а и коррум пированности. Более того, соста в ­

ны порой п озволяют решить краткосрочные зада ч и , о н и

лен и е и пр иведени е в действие контрактов, в особен ности

спосо б н ы з ато рмоз ить бол ее глубо кие ин ституцио н аль­

для тех видов деятель ности , р езул ьтаты котор ы х изме рить

ные реформ ы . Ко гда конечный продукт л е гко п оддается

сложно, требует наличия сп ециал истов осо бо й квалифи­

оп редел ен ию

ка ц и и, которых , ка к правил о , н е хвата ет.

доходов ,

-

-

н апример, объе м собра н н ых н ал оговых

-ан клав ы - м о гут о ка заться п ол езн ы ми на экс­

Не которые ко н кретные поводы для подобно й обеспо­

п ериментал ь н о й стад и и п роведе н ия пр ео б ра з о в а н и й ,

ко е н ности п очерпнуть! из н едавне го и сследо вания госу­

которые впоследстви и могут быть углублены, а также для

да рствен н ых предприяти й, выя вивш его край не неугеши ­

иллюстраци и их эффективности . Однако при выборе ве­

тельные итоги функци онирования контрактн ой системы

домств для тако го " выделе н ия " важно использовать сис -


темный подход. Несмотря н а то, что « а н кла вы» полезны в

ралия, Колум бия, Уганда) особое внимание уделяется резуль­

ка честве п ерво го ш а га, они н е в состоянии з а мен ить долго­

тату (эффектам деятельности для получателей) в сочетани и с

срочные институциональныереформы, необходимые для

общей итого вой оценкой .

создания заи нтересо ва н ного и эффективного государствен­

Н о даже п р и самой большой четкости целей и задач

уп равлен ческий персонал государственного сектора не

ного аппарата.

сможет действовать эффектив но, если поток бюджетных По в ы ш ен и е качества пред оста вления У<:llуг -я дром­

средств в значительной мере имеет н епредсказуем ый ха­

государственного сеюпора

ра ктер. Здесь мы возвращаемся к обсуждавшемуся ранее в

Распределение п одрядов, формиро вание специализи ро­

н астоящей главе вопросу о той исключ ительной роли , ко­

ва нных агентств и обесп ечен ие форм ал ьной ответстве н ­

то рую и гр а ет формиров а н и е эффективно го механизма

в се эти м еры нел ьзя при знать ре али­

разра ботки государстве нно й пол ити ки на вы сш ем уров­

стич ны ми для мног их в ид ов услуг в стра н ах с н ера з витым

н е. Отл аже н н ая с исте ма упра вл ения госуда рстве н ны ми

ности з а р е зул ьтат,

-

потенциалом государства . Пробл ем а сто ит особен н о ост­

р а сх од ами н а с р ед н ес ро ч но м го р изо нте,

ро для госуда рстве н н ых служб низового з вен а , работники

Австр алии (см . Врез ку

5.2), -

-

так ая ка к в

обеспечивает большую со

кото рых ( на п ри мер, п олицей ски е, п атрул ьные ирригаци­

гласован ность между мер оприятия ми и р е сур с ам и и , сле

он ной служб ы, с п ециал исты сфе р здра воохра нен ия, обра ­

довательн о, бол ьшую предсказуемость ресурсны х потоко

зован ия и професси ональн о й подготовки ) ежедне в но вза ­

в адрес структур на более низких уро внях. Анало ги ч н ы е

имодействуют со свое й кл и е нтуро й, те р р и то р и ал ь но

с истем ы начинают создаваться в Уганде и Мал ави.

р а с ср ед оточ ен ы , н адел ен ы з нач итель н ы м и п олн ом очия­

ФИНАНСОВЫЙ И УПРАВЛЕН ЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ. В силу того, что про

ми , п рои з в одят -п родукт- , коли чество и каче ств о котор ого

дукция государстве нного сектора обы чно сложно п оддает

к о н тр олир ов а т ь слож но , а т акже не подве ржен ы к о н ку­

ся изм ерению и мо нитори нгу, фи на нсовый контроль и от

в етств ен ность нео бх оди м ы дл я обеспе чен ия га ра нт ий

рентному возде йствию.

Опыт многих стра н показы вает, что эффективную дея ­

честности руководителей , предотвращен ия неэффекгивно­

тельность в этих сферах может стимули ровать сочетан ие

го испол ьзова ния государствен ных средств или злоупотреб

различных механизмов. И ссл едован ие, в котором сравн ива ­

лен ий, а та кже для повышения качества предоставления ус

л ись деятельность двух госуд а рственных и р ригацио н н ых

луг. В ходе проверки расходования государственных средств

ведомств

-

в Иидии и Южной Корее,

-

выявило тот факт,

в Уганде об наружился тот факт, что значительная доля фон

чm в первом , в отлич ие от второго, мотива ция к добросове­

до в, на п равлен ных на оказан ие элементарных социальных

стной работе практически отсутствовала. Зада ча перед ко­

услуг, никогда н е достигает предп ола гаем ых получателей

ре й с ки м и службам и ирр игации ставилась более четко; их

поликли н ик или ш кол , особенно в сельских районах. Во

деятельность подвергалась выбороч ному контролю со сто­

многих стра нах отчетность и аудит в сфере госуда рствен

рон ы трех разли чных ведомств. Н адзор ны е меха н из м ы в

ных финансов уста рели , н е соответствуют новым требова­

Индии служили ли шь для выя вл ения нарушений и, тем са­

н иям и , следовател ь но, н е м о гут служить в ка честве н адеж

мым, обоснова н ия наказаний ; в Южн ой Корее же ста вилась

ной преграды злоупотреблениям.

цель к о м пл ексн о го и о пти мал ь но го решения зада ч, стоящих

-

В целях п овышен ия прозрачности и ка чества фи н а н

перед ведом ством, и проблем , возникающих в процессе его

со вой отчетности и аудиторс ки х про веро к, а та кже для

ра боты. Бл агодаря тому, что в Южн ой Корее персонал всех

большей их оп ерати вн ости в разных госуда рствах модер

подразделе ни й службы ч а сто курсиро вал вдол ь каналов, не­

н из ируются систем ы финансо вой информации . Таки е не­

пос редстве н ный ко нтакт служб ы с ферм ерами был более

похожие друг на друга стра н ы , как Бол ивия, Кита й , И ндо­

ощутимым, благода ря чему создавались и условия для укреп­

н ез ия и Молдо ва, при поддержке мощн ых п рофессиональ

ления взаимного сотрудн ичества в целях повышения эффек­

ных ассоциаций (ка к пра вител ьствен ных, так и принадл е

тивности деятельности самой служб ы.

жащих к ч а стн ому сектору) , законодательно закрепляют

ОРИЕНТАЦИЯ НА КОНКРE11iЫЙ РЕЗУЛЬТАТ И п вкдскхзммостъ РЕСУР­ сн ы х п ото ков. Важны й момент, на котором п режде все го

р аци он ал ьны е принципы отчетности .

Несм отря на отсутствие с истемати ческих свидетел ьств

следует акцентировать внимание в целях повышения эф­

о результатах эти х реформ , некоторые полезные уроки

фективности работы госуда рствен ных орган изаций

это

тем н е менее, извлечь можно. Современ ные комп ьютери­

ч еткость целей и задач. В Колумби и , М ексике и Уга иде в

зи рован н ы е и нформ а ционн ые системы способны одно­

настоящий м ом ент вводятся систем ы оценки деятел ьнос­

временно повысить прозрач ность и усилить общий конт­

ти, п редн аз нач е нные для того, чтобы сориенти ровать уп­

роль, сн ижая при этом потребность в слежении за конк

равленческий персон ал н а достиже ние жел аемых резуль­

ретными опера циям и . Контроль н ад источ никами ресур

татов. В то время как в некоторых стра нах (в частности, в

сов м ожет быть посл едовател ьно поднят на новый уровень

-

Ново й Зеланди и) в качестве критер ия эффе ктивности вы­

п о м е р е распр о странения да нн ых систем и ук репл е н и я

деляют ч и сто количественные п оказ атели, в других (Авст-

до ве р и я: стр а н ы мо гут п о степ енн о п ер е х оди ть от деталь-


Q:JОРМИРОВАНИЕ

ИНСТИТУТОВ

ЗQ:JQ:JЕКТИВНОГО

ГОСУйАРСТВЕННОГО

СЕКТОРА

к более ши роким бюджетн ым катего риям , боль шей ди ф­

механизмов, обеспечивающих воз никнове ние esprit de corps , н а пр и м е р , за сч ет тес ного сот руд ни чества между

ференциации заработной платы и большей свободе в по ­

рук о в од ст в о м и рядов ыми сотрудниками.

ного постатейного ко нтроля н а п редва рительной стади и

литике государственных закупок и при найме персонала .

УСИЛЕНИ Е ВОЗДЕЙ СТВИЯ О БЩЕСТВЕН НО ГО МНЕНИЯ . Надежная

Переход от п редварительного к итоговому ко нтролю н ад

орга низация бюрократического контроля требует време­

ресурсными пото ками по каждой дан ной операци и дол ­

ни. Между тем, когда внутренний контроль и механизмы,

жен осуществляться аккуратно и только после того, как был

обеспе чивающие исполнение решений , несовершенны ,

усовершенствова н контроль н ад агреги рова н ными бюд­

потребители и бенефи циа ры способны оказывать мощное

жет ными по казател ями, а уч режде ния п родемо нстр иро ­

воздействие на повы шение эффективности системы , спо­

вали , что им можно доверить большую авто ном ию, проце­

собствуя, таким образом, сокращению издержек монито­

дуры же итогового контр оля были улуч шен ы благода ря

ри н га , пока не будут созданы соответствующие возможно­

повы ше нию адекват ност и отчетности и ауд ита .

сти. Совместное производство и другие формы сотрудни­

Оп ыт, однако, св идетельствует и о том, что переход от

ч ества прав ительства и об щественности в п редоставлении

централ изова н ного режим а ко нтроля над каждой конкрет­

услуг, пусть косве н но, но о казывают возде йствие н а повы ­

н о й о пера ц и е й к более де це нтрал изо ва н ной процедуре

шение их качества. Такие механизмы обратной связи, как

может н атол кнуться на проти водействи е. Наприм ер, пред­

проводимы е в Индии , Никарагуа и Уганде оп росы потре­

ложен ная в Э кв адоре в

б ителе й, способствуют большей прозрачности и подотчет­

1995

году про грамма п о снятию

контроля над пл атежам и е щ е не в опл ощен а в жи знь , в о

ности , информируя постоянн о возрастающее число лю ­

многом и з- з а противоде й ствия цен тр альны х ведо м ств,

дей о деятельности государствен ных уч реждений. Харти и

опасаю щ ихся на руш ен ий бюджетной дис ци пл ин ы . Для

граждан ских прав, в котор ых уч режден ия публ и чно обя­

начала необходимо добиться довер ия , укрепляя систему

зуются соблюдать м ин имальные стандарты предоставле­

оценки результатов и систему ито го в о го контроля над ре­

ния услуг,

сурсными потоками. Ко гда эти системы ста нут внушать

и Вел и кобритани и ,

больше доверия, проти водей ствие преоб разова ниям ис­

ством внутреннего и внешнего воздействия , нап равленно­

чезнет, и руководящему персо налу можно будет предоста­

го на достижение целевых показателей , а также в состоя­

-

к п римеру, в Бельгии, Малайзии, Португалии

-

могут оказаться эффективным сред­

вить большую гибкость пр и более строгой ответствен но­

н ии способствовать п р ивлечению внимания клиентов и

сти за конечн ый результат.

работников к качеству предоставляемых услуг. В главе

ПРЕДАННОСТЬ ДЕЛУ, ЗАИ НТЕРЕСО ВА Н НОСТЬ И КОМПЕТЕНТНОСТЬ.

7

использова ние механизмов общественного мнения и уча­

Одних л ишь усовершенствова ний в системах монитор и н­

стия ра ссм атри вается в более широком контексте укреп­

га, учета и аудита недостаточно для п овы шен ия эффекти в­

ле ния п отенци ал а госуд а рства .

ности п редоста вления м ногих услуг. Н аряду с этим, необ­ ходим ы мех ан из м ы сти мул и рован ия п реда нности делу,

за инте ресов а н но сти и компетентн о сти го суд арственны х

Воспитание заинтересованных и

квалифицированных кадров

служащих. Преданность делу способствует осознанию пер­

При разработке государственно й пол итики, оказан ии ус­

соналом цел ей и задач свое й орга н изаци и , а также фор ­

луг ил и контр ол е н ад и сп олн ени ем ко нтр актов, умел ы е и

м и рует в нем стремление и навык воспринимать свои обя­

заи нтер есова н н ые кадры служат кровеносн ой системой

зан ности, исходя из долгосрочных перспектив. это качество

эффективного государства. Усилия , напра вленные на фор ­

служа щих я вляется сущ еств е н н ы м для - ядр а - госуд а р стве н ­

мир о вани е ко мп етентного и пред анн о го делу пер с он ал а

н о го секто ра, в р ам ках котор ого оказ ы ваются услуги, не

государственной службы, как правило, п рактически цели­

п одд а ю щ и е ся четко му о п р еделе н ию ил и мо н ито р и нгу, а

ком связан ы с о плато й. Заработная плата о п ределенно

свобода выбора отсутствует.

важна, н о н е м е н ее в ажн ы и д руг ие мо менты, как, напри ­

Государственные служб ы Ф р а нци и , Герм ании , Яп онии

мер, прием н а ра боту и п родвижение п о службе на основе

esprit de cor ps. • Ме рито кратич еские ­

И Си нга пура стремятся обеспе чить соответств ие моти в а ­

ли ч ных ка честв и

ций деятель ности н е б ол ь ш о й группы п ро фессио нало в

пр и н ципы кадровой работы ограничивают возможности

инте ресам госуда рств а . Гар а нти и сохра нности ра боч и х

подбора кадров на основе политичес кой протекци и, а так­

мест в госуда рстве н ном секто ре б ыли пр и зва н ы способ­

же способствуют привлечению и удержанию более квали ­

ствовать такому со гл асо ва н и ю инте ресо в. Эта ме ра в од­

фицирова нн ых кадров. Здоровое корпоративное единство

н их случ аях с работала , н о во мн оги х других

-

нет. Как

бл агоп риятствует более глубокому усвоению задач орга ­

отмечается в следую щем р а зделе , ус пеш н ый о п ыт ряда

н и з ац и и , сокра щает изд ержки при нуждения к исполнению

ст ран п ок а з ы ва ет , чт о воспитани е пред анн ости сво е му

установле нных норм, а также формирует основы сотруд­

делу, форм ир ование мотива ций и при влеч ени е квалифи ­

нич еств а и со гл ас ия внутри коллектива .

ци рованн ых кадров требуют п рем иро ва н ия задолгосроч ­

Н еда вн ее иссл едо ван ие практи ки разных стра н демон­

н ый трудово й стаж, адекватн ой о платы труд а и создание

стрирует, почему важны указанные ха рактер истики. Авто -


ры пришли к выводу, что индекс, характеризующий р ас ­

Стимул добиватьсялучших резул ьтатов п оддерживается и

пространение -меритократических - принципов найма и

после прием а на р аботу благодаря формулировке четки

продвиженияпо службе, а также адекватностьоплаты тру­

целей и критериев продвижения п о службе, а также воз

д а, коррелирует как с показателем экономич еского р о ста ,

н а граждению добросовесгной долгосрочной службы. На

так и с оценкой, которую инвесторы дают возможностям

пример, в Южной Корее служебный рост п рои сходит по

государственногоа ппарата даже после учета э ффе ктов

формуле, сочетающей трудовой стаж с личными качества

дохода и р а зл ич и й в уровнях образования (см. р и с у ­

м и. Когда же продвижение по службе связаз ю с личной или

нок

5.5). Уже

из этого я с н о, что н ахождени е верного ин ­

п олитической зависимосгью, государственные служащие

ституционального рецепта для найма и созда н ия заинте ­

больше беспокоятся о том, как угодить своему начальств

ресован ности у квал ифицирова нны х кадров способно

ил и влиятельным политикам, и все усилия по повышению

прин ести ощутимые плоды.

пресгижносги з а с чет жестких стандартов п риема на р а

боту идут прахом.

Принцип "меритократи и " во многихстранах еще не ут

Наем и продвижение по службе на основе л и ч н ых качеств

вердился. В м есто этого, государство з а ч а стую станови

" Ме р ито крати ч ес ки й" подход способствует пр итоку высо ­

лось и остается источником з н ач итель ного числа рабочи

коквалифицирова нных кадров на госуда рственную служ­

мест, где прием на работу основан на связях, а не на лич

бу, повышен ию ее престижн ости и может существен н ы м

ных качествах. Н а рисунке

5.6 по каз ан о ,

что п ол ити ч ес

образом ска заться н а за интересован ности персонала в

кие прин ци пы должностных назна чен ий гораздо бол ьше

хорошей работе. Во многих странах (н а п ример, в Япон ии

ра спро стр ан ены н а Фил и ппинах, чем в д ругих странах

и Южной Корее) экзамен н а зачислен и е в н а ционал ьную

Восгочно й Ази и . В сочетании с н изко й оплатой труда это

государстве нную службу п редусм атри в а ет жесткие стан ­

привело к прогрессирующему снижен ию дееспособносги

-

бюрократического а п парата . П ра в ител ьство Филип п и н

дарты, н аз н а ч ен ие которых

отбор наиболее квалифи ­

цированн ых кадров. В д ругих странах первич ным фильт­

пр ин и м а ет м ер ы для улуч ше ния кад рового соста ва госу

ром служит академическая (часто вузовская) успеваемость.

да рствен ной службы . Несомнен но, п олитиз ирован н ост

н азначений может быть достато ч но рас простр а ненн ым

явл ен и ем и в пр о мышл енн о р аз ви тых странах, нап ри мер

Рисунок

5.5.

в США Однако стра нам со слабым и инсгитутам и и несо

Наем и продвижение по

вершен н ой сисгемой сде ржек и проти вовесо в луч ше по

служебной лестнице на основе личных

ла гаться н а более п розрач н ый и ко нкурентный механизм

качеств способствуют повышению

Даже стр аны , п реусп евши е в уста новлен ии " м ер иток

эффективности бюрократии

р атич еских" при н ц ипов п риема на работу и о гра ничив

И ндекс эф фекти в н о сти бюр о кратии Более

ш и е сферу назн ачений , пр оди кто в а нн ы х ч исто полити

эффективная

ч е с ким р а сч етом , могут сталк иваться с мощн ым вме ша­

тельством ф актор а п оли ти к и пр и р а с ста н о в ке кад ров

На прим ер, в И нди и выс шие ч ино в ники доволь но част переходят с места на место: средний срок п реб ы ва н ия

должности р е ги он ал ь н ы х ч и н о вн и ко в в некоторых шта

тах может достигать всего восьми месяцев. Отчасти поэто

му некогда легенда рн ый государстве нный аппа рат Инди и

больше не сч итается об разцом эффективности .

Систем ы кадро вой работы н а основании лич ных ка

ч е ств пр ин адлеж а т к двум ш ир о ки м , но от нюдь не взаи

м о и с ключ а ющи м друг друга катего р иям: элита р ные и от

крытые. Эл ита р н ые с исгем ы как, нап ример, во Ф ранции

••

М енее

Германии и Японии, отличает закрытость доступа и иера р

э фф е кти в н ая L-_-'-_--'_ _-'-_-'-_

О

2

4

6

_ .l-_

8

10

-'-_

--'

12

Инде кс мер итократии Примечание : Результаты основаны на регрессии с

14

хическая структура при крайне жестких критериях всгуп

лен ия (см . врезку

5.6). Ко гда

в ысококвали фицирова нн ые

кадр ы в дефиците, элита р н ые си стем ы в качестве ос но в ы

для более избирател ь ного подхода к комплектован ию пер

использованием данных по тридцати пяти развивающимся

сон ал а впол не могут считаться предп очтител ьн ы м и. От

странам за период с

крытые сисгем ы найм а , как в Н овой Зеланди и и США, обес

1970

по

1990

ГОДЫ, при учете эффекта

других переменных , включая доход. Подробнее см. в

Техническом приложении. Источник: Evaпs апс

Rauch, 1996.

печ и вают более гибки й , децентрализованный и опираю

щий ся на рыночные пр инци пы п одход к подбору государ


I:PОРМИРОВАНИЕ

ИНСТИТУТОВ

3I:PI:PЕКТИВНОГО

ГОСУйАРСТВЕННОГО

СЕКТОРА

ственных служа щ и х. Открытые системы да ют управлен­

з н а ч ител ь но ниже , чем в частном секторе, то од и н л и ш ь

ческому персонзлу большую гибкость при приведении

престиж ниче го не и зменит.

профессиональных требований в соответствие с имею­

В качестве грубого критерия для оценки адекватности

щейся у кандидатов квалификацией, в том числе и по де­

оплаты труда в государственном секторе может служить раз­

фицитным специальностям , хотя и ногда и ценой услож­

ность междууровнями заработной платы в государственном

нения мер, направле нных на поддержание профессио ­ нальных стандартов и

esprit de corps.

и частном секторах , несколько скорректированная,

-

если

учитывать тот факт, что гарантии сохранности рабочего места на государственной службе, как правило, выше. Точ ­

Адекватный уровень оплаты труда

ные сравнения усложняются из-за различий в структуре и

По мере повыш ения престижа государствен но й службы в

размерах пособий и премий, профессиональных требова­

различных странах благодаря найму и продвижению ра­

ний и т. п. Однако государственные служащие, как правило,

ботн и ков п о службе исходя из их личных качеств, работа

п очти везде п олучают меньше сво и х коллег, з а нятых в ч аст­

в государственном секторе ста но в ится более привлека­

ных организациях. Например, на Филиппинах за ра ботн ая

тельной. Но если опл ата труда на государственной службе

п лата государственных служащих составляет в среднем

Рисунок

Недостаточный учет личных качеств государственных служащих и низкая оплата их

5.6.

труда на Филиппинах снизили дееспособность аппарата "Глубина" политических назначений

Ф илипп ины

Другие страны Восточно й Азии

Инде кс эффективности бюро кратии

1,0

г------------------,

0,8

Н ачальни к отдела

о Политические назначенцы Отношение уровней заработной платы в государственном и частном секторе

( в процентах )

100

Филиппины

Другие страны

Восточной Азии

80

66 60

Примечание: Другие страны Восточной Азии

-

Индонезия ,

Корея , Малайзия , Сингапур, Тайвань (Китай) и Таиланд.

40

Дифференциальные ставки оплаты труда взяты для

государственных чиновников высшего уровня. Данные за период

1984-88 годов . Источник : адаптировано из campos and Root, 1996; Commander, Davoodi, and l.ee, публикация ,

20

подготовленная для данного Отчета ,

о Ф илиппины

Другие страны

Восточно й Азии


25 процентов от заработно й платы

в часгном секторе; в Со­

мали да нный п оказатель сосга вляет

11 процентов.

(П роти ­

ты труда в госуда рствен ном секторе сказались жесгкие фи

кальные меры 80-х годов, которы е, вопреки целя м этих ме

во положная ситуация набл юдается в С и нгапуре, где зарпла ­

в большей степени сократили реал ьн ы й уровень заработн

та в госуда рствен ном секторе составляет в среднем

платы , а н е штаты .

114 про­

центов от оплаты труда в ч а сгн о м секто ре; н а с а мо м деле,

Во многих афр иканских странах в условиях росга ф и

госуда рстве нные служащие в Сингапуре получают бол ьше,

кал ьн о й на п ряже н ности уровень занятости в госуда

чем их коллеги в США) . В некотор ых странах это расхожде­

сгве н ном се кто ре н е пр о сто п одд ерж и в ал ся ,

ние все более углубляется. Н априм ер, в Кении разница меж­

вырос, особенно среди неквалифицированных кадров (с

он даж

дууровнями оплаты труда в государстве нном и ча сгн ом с е к­

рисунок

торах за пер иод с

в

телей посл едней инсга нци и" и источииком пол итичес к

год. Во м ногих странах на относител ьном ухудшен и и опл а-

го п окро вительсгва, предл а гая ра боту родсгвен ни ка м , др

Врезка

5.6.

1982 п о 1992 годы

росла н а

3 процента

5.7). Пра вител ьства

-

сгали играть рол ь "работод

Отбор лучших и талантливых: элитарные или открытые системы?

Большинсгво стран взяли на вооружение оди н из двух

ной модели дает досгуп на любые сгупени иерархии без

"меритократических" подходов к подбору кадров. Пер­

каких-либо возрасгных ограничений . Централизован­

вы й из них, получивший название элитарного, предус­

ные конкурсные всгупительные экзамены были замен е­

матривает иерархическое построение сисгемы , досгуп

ны тесгами по узкопрофессиональным вопросам, а ру­

куда открыт исключительно для перспективных канди ­

ководящие работники получили большую свободу в

датов в начале их карьеры.Традици онно данный термин

отношении найма служащих. В Соединенных Штатах,

относился к высшей элите государственных служащих

как и в Австралии, в дополнение к си стеме горизонталь­

в отдел ьн ых восточно-азиатских странах; в своем более

ной комплектации персонала, действует Высш ее адми­

современном смысле он относится к профессионально­

нистративное управление, предназначенное для форми­

му корпусу власти, который также включает чиновни­

ро вания эл ита р ной группы в нутр и государственн о й

ков низшего и среднего уровня. Комплектование кадра­

службы.

ми проводится централизованно и весьма избиратель­

Наиболее смелый подход к открытому подбору кад­

н о, обычно на основании итогов строгого вступитель­

ров и должн остному росту используется в странах, про ­

ного э кзамена. Отобра нные кандидаты назначаются на

водящих реформы - нового государственного упра вле­

лучшие должности с перспекгивой быстрого росга. эти

ния - , В этих странах были сушесгвенн о ра здвинуты

кандидаты , в большинсгве своем специалисгы широко­

границы полномочий при комплектации кадров. Напри­

го профиля, принимаются на работу в карьерный "по­

мер, в Новой Зеландии руководство ведомсгв может при­

ток", а не под конкретные должносги. Наилучшие примеры элитарной сисгемы

нимать на работу сотрудников на рыночные сгавки за ­

-

Франция

работной платы .

и Япония. Во французской Национальной школе управ­

В странах с осгрой нехваткой высококвалифициро­

ления будущие высокопосгавленные чиновники прохо­

ванных кадров элитные системы могуг ока заться полез­

дят годичный курс практической подготовки, после чего

ными для внедрения более избирательной сисгемы кад­

в течение пятнадцати месяцев посещают аудиторные за­

ровой работы вместо универсальных подходов. Более

нятия . Токийский университет в Японии готовит нацио­

того, пресгижносгь корпуса может характери зоваться

нальную управленческую элиту, большая часть которой

сущесгвенными позитивными побочными эффектам и,

им еет юридическое или широкопрофильное образова­

стимулируя тем самым другие п одра зделения аппарата

н ие, иногда дополненное технической подготовкой "н а

государственной службы к хорош ей работе. С другой

рабочем месте". Варианты да нной системы можно обна­

сгороны , открытая система предосга вля ет руко водству

ружить в Си нгапуре, где подающие надежды кандидаты

большую свободу в поиске ка ндидатов, обладающих не­

выявляются в двухгодичных училищах, и в Германии, где

обходимой квалификацией, в том чи сле по дефи цитн ым

сисгема "практикумов" предлагает отл и ч и вш и м ся уча­

специальностям . Открытые сисгем ы противодейсгвуют

щимся обучение "без отрыва от производства".

застойным явлениям в государственном аппарате, п од­

Вторая сисгема, известная как "открытая", предсгав­

питывая все уровни власти кадрами, обладающим и не­

ляет собой более гибкий, децентрализованный и опи­

закоснелыми взглядами и несущими новые идеи. Минус

рающийся на рыночные принципы подход к подбору го­

же сосгоит в том , что открытость сисгем усл ожня ет под­

сударсгвенных служащих. Например, система, принятая

держание профессиональных сгандартов, как и

в Соединенных Штатах, в противоположность элитар-

corps

на государственной службе.

esprit de


I:PОРМИРОВАНИЕ

ИНСТИТУТОВ

3I:PI:PЕКТИВНОГО

ГОСУйАРСТВЕННОГО

СЕКТОРА

Рисунок 5.7. Африка: как только занятость в государственном секторе выросла,

заработная плата снизилась Отношение средней реальной заработн ой платы в аппарате центрального п равительства к ВВ П на душу н ас ел е н и я Высо кое г--------------------------------------------,

:J'

.~t·.. l··. •.1 ,

••

•• •

••

• • •

'.

."

• •

• •

,•

,.• 1... • •

-- ... ·"

• 1.

..,-,••

...-. ...... •

Низкое ~/-------------------------------------------' Низкое

----------------------------------j~ . Высокое

Отноше ние ч и сл е н н ости заняты х в аппарате централ ьного правительства к численности населения

Примечание : Использованы выборочные данные по двадцати афри канским странам за период

1972-93

годы . обе оси имеют

логарифмический масштаб . См . подробнее Техн ическое приложение . Источ н ик : Расч еты специалисто в Всемирного Банка на основе данных из работы Кraay апd Vап

Rijckeghem, 1995

и данных Все м ирного Банка.

зьям И сторонникам . В результате, несмотря на огромную

высшем и самом ни зком уровнях государственной служ­

величину общего фонда заработной платы, индивидуаль ­

бы в течение

ные оклады часто были небол ьш им и. Более того, рост из ­

80- х

годов сократилось с

13:1 до 9:1.

П одтал ки ваем ые стремлением повысить оклады служа­

держек на оплату труда не редко вытеснял операционные

щих государственного сектора и необходимостью коррек­

расходы , приводя к хорошо знакомым историям об учи­

ции общих фискальных диспропорций, некоторые стра­

телях без учебников и посыльных без велосипедов . Контраст между размером фонда оплаты труда и отно ­

ны предприняли шаги по сокращению штатов, дифферен ­ циации структуры заработной платы и повышению

сительным уровнем заработной платы высвечивает еще

среднего уровня оплаты труда в государственном аппара­

одну важнейшую проблему , которая не может быть реше ­

те. эти усилия дали самые разные результаты. Исследова­

на с ходу

-

относительно низкий уровень вознагражде­

ние реформ государственной службы, проводившихся в

ния труда высокопоставленных чиновников. Во многих

период между

странах , за частую по п ол ити ч ес ки м мотивам, допускает­

разл ич ных частях мира, п о казало. что сокращение фонда

ся большее падение заработной платы н а высоких долж­

заработной платы и дифференциация оплаты труда реаль­

ностях государственной службы , чем в нижних эшелонах

но были достигнуты чуть менее чем в половине случаев.

1981 и 1991 годами

в пятнадцати странах в

власти . Такого рода сокращение оплаты еще более услож­

Штаты сократились более чем наполовину, однако в не­

няет при влечение и удержание высококвалифицирован­

скольких случаях позже наблюдался откат к прежнему со­

ных кадров на ключевых высших должностях. Исследова­

стоянию, а размер сокращений редко был достаточным

ние опыта десяти африканских стран обнаружило тот

для того, чтобы финансово обеспечить существенное по­

факт, что в среднем отношение должностных окладов на

вышение окладов высокопоставленных служащих. Напри -


мер, в П еру было сокра щено о коло

н ых служа щих, одн а ко

163000

250000

государствен ­

из них был и вновь приня­

с ило й , с которой необх оди мо сч итаться. П ол итич ес к эко номия реформ рассм атри вается далее в гл аве

9.

ты на ра боту; к тому же, н е правил ьная о р ие нтация про­

esprit de corps

грамм сокраще ния персон ал а привел а к уходу н аи бол ее

Формирование

квали фи ци рова н н ых кадро в.

Эффе ктив н ый и дееспособ ный бю рок рати ческий а п па р

Тем н е ме нее , и з тако го и с одн о зн ачн ого и з а ч астую

разделя ет при вержен н ость целя м своей ор га низа ции. Эт

п еч ал ьн ого о пыта реформ государственн ой служб ы м ож­

дух ко р поратив но го един ст ва п одр а зум е в а ет вы ражен н

но и звлечь н есколь ко уроков н а будущее. Во-первых, стра ­

в фор мальн ых и нефор м ал ьны х принци п ах и осно ван н

тегии сосредота чивал ись исклю ч итель но н а о плате труда

н а оп ределе н н ых зад а чах об щее п он и м ани е того , как

и ч исле з а н яты х , а в с вяз и с эт и м

-

н а со кр а щ е н и и чи сто

кол и чественн ых п оказател ей (фонда о платы труда и шта ­

п ов едение жел атель н о , а как о е

-

н ет, а также стремлен

бороться за честь колл екти в а, ос но ва нное на да н ном о

Esprit de co rps

тов). Это важно, но не ме нее з на ч и м ы и другие допол н и­

щем п оним ании .

тельные фа кторы: комплекта ция кадрам и и продвижени е

ощущен ие еди ной цели и причастн ости к ее достиже н и

по служебной лестн и це н а осно ве личны х качеств, оце н ­

а также диктует са мод ис ц ипл и ну, кото рая о р ие нт и ру

ка в ыполн е ни я раб оты и о р ие нтация н а результат, меха ­

чле но в группы на решени е колл ектив н ых зада ч . Рыца р

низмы по укреплению ответствен ности и

esprit de corps.

дает чл енам коллекти

Круглого Стол а короля Артура, са мураи в Я по нии и даж

Н еобходим более продум анны й порядо к про веден ия

ма фиозные структур ы предыдущих п о кол ений также во

рефо рм , н а чи н ая с диффе ре н ц и а ци и оплаты труда . Даже

л оща ют своего рода кор порати в ное единство. П одобн

п ри огра ниченном общем фонде оплаты труда, о кл ады на

м ожн о с каза ть л и ш ь о н емн оги х сов ре ме н н ых го с уд а

в ысокнх должностях могут быть повыш ены п о отно ше н ию

ствен н ых службах, в том чи сл е в Ч ил и , Франции , Герм ан и

к более н изки м уровням с цел ью п ри влечения более ква ­

Японии , Корее и Вели кобритании. Од нако для больши

ли фи ц и рова н н ых с п е ц и ал исто в и концентрации деф и­

ств а стран это не так

цитн ых кадров н а страте гических на п равлен иях. В стра ­

В формирова нии

esprit de co rps

в нутр и госуда рстве

нах с раздуты м госуда рствен ным аппар атом реформатор­

н о го а п п а рата - с НУЛЯ ') нет нич е го невозм ожно го. Госуда

ск ие ус или я б ыли сл и шком ск ромн ы дл я того , ч то бы

стве н н ы й а п п а р ат С инга пура с е годня з наме н ит сво и

сок ратить его разм еры до при емлем ого уровня. К тому же

еди н ством и целеустремленн остью, хотя в нач але 60-х г

все эти рефор мы , ка к правил о, имел и ха ра ктер скорее ра­

до в эти е го сво йства были едв а ра злич и мы . П угь не бы

зо вых кам па ний , а не цел ен апра вленных про грамм рест­

прост, одна ко и предпри нятые шаги был и достаточ но п

руктур иза ц ии бю рократи ческого ап па рата, о рие нти ро­

казател ьн ы, Кажды й год и з луч ш их

ва нных н а долгос ро чную п ер спекти ву.

н ее

Рефо рми рование оплаты и чи сл енности персо н ал а го­

ра

200 выпускни ков (м 5 проценто в) Н ацион ального Уни верситета С и н га п (а позже - Н а ньянгского технологического институт

сударственной службы н еи збежн о наталкивается на поли­

отби рал ись потенциальн ы е ка ндидаты , кото рые п роход

тические пр еп я тсгви я , хотя о п асе ния относ итель но п оли­

л и годичную про грам м у п одготов ки . Об щее образован

тического со п ротивл ен ия ч а сто бывают преувелич ены , В

и п одгото вка дает кандид а та м ед и ное пон им ание того , ч е

некотор ых стра нах пр и проведении реформ расч ет делал ­

от них ждут ка к от государственн ых служа щих, и спосо

ся на сотруд ни чество с госуд арствен н ым и служа щи м и , и с

ствует форм иро вани ю доверия между н им и. Наци он ал ьн

н ими актив но консульти ровал ись для н а х ождения п оли­

с истема кар ь ерн о го ро ста на ос нове ли чн ых ка честв р

тически при емл ем ых решени й . Наприм ер, тесный диалог

ботн и ков прида ет им за и нтересова нность в достижен и

между губе р нато ром и м е стн ы м проф со ю з ом госуда р ­

целей своего ведомства. Цел еустремл енн ость руководст

ствен ных служащих в про ви нции Са нта- Фе в Арге нти не

Си нга пур а и его неустан ны е усилия , н апра вл ен ны е н а т

с пособствовал достиже н ию сто ронами согл а сия в отно ­

чтобы при вить государственному аппа рату необходи му

ш е ни и ме р , напр а влен ны х н а м о дерни з ац ию госуда р ­

с истему ценн осте й, укрепля ют связи между государстве

ственно го упра вл ения в этой п рови нци и , включая 1 0-про­

н ыми служа щи м и. Отдел ь н ые уроки ир ео бр а з о в ан ий

центное сокращение расходо в. Кроме того, о п ыт реформы

Си нга пуре в настоящи й момент изуч а ются в Ботсва не к

госуда рственной службы содей ствовал р азраб отке д