Issuu on Google+


РОССИЯ: УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА В РОССИИ


III

РОССИЯ: УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА В РОССИИ

Издательство «Весь Мир» Москва 2002


УДК 33 ББК 65.261 Росс 76

Перевод книги на русский язык осуществлен Всемирным банком (Группа по развитию частного и финансового секторов, Регион Европы и Центральной Азии). Настоящее издание подготовлено сотрудниками Всемирного банка. Содержащиеся в нем суждения не обязательно отражают взгляды Совета исполнительных директоров или представляемых ими стран. Всемирный банк не гарантирует точности данных, содержащихся в настоящей публикации, и не несет никакой ответственности за последствия их использования. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на карте, включенной в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно правового статуса какой4либо территории либо поддержки или признания таких границ.

Росс 76 Россия: укрепление доверия. Развитие финансового сектора в России. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 260 с. ISBN 5477774018942 Книга посвящена проблеме выработки доверия к российской финансовой системе. В публикации рассматриваются вопросы реформирования финансового сектора. Основное внимание уделено правовой и регулятивной инфраструктуре, эффективности банковской системы, регулированию и реструктуризации банков и финансированию предприятий. Книга будет полезна экономистам, руководителям банков, банковским специалистам различного профиля, работникам государственных финансовых и экономических учреждений, а также студентам экономических вузов. Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, помещена на хранение в информационно4поисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механические, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного разрешения Всемирного банка

Отпечатано в России

ISBN 5477774018942

© 2001 Международный банк реконструкции и развития/ Всемирный банк 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, USA


V

Предисловие

Российский финансовый сектор претерпел существенные изменения в первые годы преобразований. Десять лет назад, в самом начале переходного периода, в России практически не было работающей финансовой системы. С тех пор были сформированы основы правовой, нормативной и институци4 ональной инфраструктуры, и система была вынуждена приспосабливаться и развиваться в трудных условиях периодической экономической, финансо4 вой и политической нестабильности. Главным фактором развития финансового сектора в условиях рыночной экономики является формирование доверия со стороны участников рынка. Формирование доверия к финансовым системам — это длительный процесс, и в период финансового кризиса 1998 г. он подвергся суровому испытанию, которое выявило целый ряд недостатков в практической реализации рефор4 мы финансового сектора. После кризиса 1998 г. правительству удалось стабилизировать финансо4 вую систему, однако многое еще предстоит сделать для того, чтобы реализо4 вать потенциальные выгоды рыночного посредничества, связанные с эффек4 тивным распределением ресурсов и созданием возможностей стабильного и устойчивого роста российской экономики. Владельцы сбережений должны обрести уверенность в надежности финансовых учреждений и доверить им свои финансовые сбережения. Финансовые учреждения, в свою очередь, должны повысить качество посреднических услуг и с готовностью предостав4 лять кредиты производственным предприятиям, которые они не контролиру4 ют и которые не являются их собственностью. Осознавая необходимость создания дополнительного стимула для осуще4 ствления реформ, в декабре 2001 г. Правительство и Центральный банк Рос4 сийской Федерации одобрили совместную стратегию реформирования бан4 ковской системы. Наряду с некоторыми другими инициативами — такими, как введение в действие важных поправок к банковскому законодательству и публикация Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг правил кор4 поративного управления — этот факт вселяет надежду и служит признаком того, что Россия стоит на пороге новой эры финансовых реформ. Эта книга — продукт осуществляемой Всемирным банком работы в под4 держку российской финансовой системы — содержит оценку текущего разви4 тия событий в финансовой системе и план дальнейшей реализации важней4 ших мероприятий. Ее цель заключается в том, чтобы способствовать более широкому пониманию и достижению более широкого консенсуса в отноше4 нии первоочередных реформ среди основных заинтересованных сторон как в самом Правительстве, так и в Совете Федерации, Государственной Думе, органах нормативного регулирования, судебной системе и финансовом сооб4 ществе в целом. Сезаре Калари Вицепрезидент, Всемирный банк


VI

Б л а го д а р н о с т ь

Эта книга подготовлена группой специалистов Всемирного банка под ру4 ководством Майкла Фукса, который спланировал и скоординировал эту ра4 боту и является редактором книги. Материалы для книги представили: Норитака Акамацу, Лаура Ард, Тор4 стен Бек, Салли Бакстон, Джеймс Фостер, Марина Фролова, Ричард Хендс, Гордон Джонсон, Клифф Айзек, Эндрю Лавгроув, Джо Энн Полсон, Сьюзан Ратлидж, Сергей Шаталов, Фил Смит, Марк Сент4Джайлс, Эзен Улгенерк, Мариус Висмантас, Кирилл Воробьев, Марк Уокер и Игорь Яшенко. Авторы выражают особую благодарность рецензентам Лайошу Бокрошу, Милларду Лонгу и Ларри Промиселу за ценные замечания и предложения. Важный вклад внес также Кристоф Руль. Особую признательность следует выразить Патрику Оноэну и Александру Флемингу, которые проанализирова4 ли весь текст до того, как он был окончательно доработан. Авторы благодарят за содействие Центральный банк Российской Федера4 ции и сотрудников российского Правительства, без которых эта книга не могла бы появиться на свет. Замечания Центрального банка и правительст4 венных структур к одному из предыдущих вариантов этой книги, которые были учтены в настоящей редакции, также заслуживают самой искренней благодарности. Большую помощь в работе оказали справочные и аналитичес4 кие материалы, предоставленные сотрудниками Европейского банка рекон4 струкции и развития, а также представителями других доноров. Неоценимое содействие оказали: Анаит Адамян, Зейнеп Кантур и Ирина Чуклева (работа с данными); Татьяна Сигал и Анна Сукиасян (технические редакторы); Марина Кузнецова (координатор группы); Сьюзан Грэм (коррек4 тор).


VII

Содержание

Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii Глава 1. Укрепление доверия в целях развития российского финансового сектора. Общий обзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Доверие, развитие финансового сектора и экономический рост . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Правовая инфраструктура и финансовый учет и отчетность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Банковская система: структура и функционирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Банковское регулирование и реструктуризация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 Улучшение финансирования предприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 Правовая инфраструктура и система учета и отчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 ЧАСТЬ I. ИНФРАСТРУКТУРА ПРАВА И ОТЧЕТНОСТИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 Глава 2. Права кредиторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 Правовая система обеспеченных сделок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Основные компоненты реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Виды имеющегося залогового обеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Механизмы правоприменения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 Информационные механизмы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Другие препятствия, связанные с использованием механизма залога . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 Приложение 2.1. Права кредиторов: международный опыт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 Глава 3. Система Корпоративного Банкротства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Роль и функции систем банкротства в рыночной экономике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Обзор практики корпоративного банкротства в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56 Правовая база для корпоративного банкротства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 Осуществление режима банкротства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 Оценка основных характеристик режима банкротства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66 Система для реструктуризации и управления просроченной задолженностью предприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Вывод . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Глава 4. Раскрытие информации и прозрачность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 Стандарты финансовой отчетности и раскрытие информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 Стандарты аудита и раскрытие информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 Обеспечение соблюдения правил и раскрытие информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 Приложение 4.1. Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 ЧАСТЬ II. БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА: СТРУКТУРА И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85 Глава 5. Роль финансовой системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Важность финансового сектора для экономического развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Ключевая роль реформы банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Масштабы и структура российской банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Господство государственных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Роли и структура владения банковского сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94


VIII Глава 6. Анализ некоторых аспектов банковской практики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Структура и качество активов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97 Структура обязательств банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101 Оценка банковского капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104 Рентабельность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 Глава 7. Государственные банки в финансовом секторе России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Государственные банки: показатели деятельности и рост . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Отход от системы государственных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 Государственные банки в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110 Государственные банки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 Роль Сбербанка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 Государственное управление Сбербанком . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 Стратегический анализ Сбербанка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116 Реструктуризация Сбербанка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 Внешторгбанк . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 Внешэкономбанк . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 Новые банки развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123 Приложение 7.1. Реформирование государственных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 Сохраняющееся доминирующее положение на рынке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Рыночная доля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Государственные банки в Германии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 Глава 8. Содействие приходу иностранных банков в банковский сектор России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 Иностранные инвестиции и иностранные банки в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 Нормативно4правовая основа иностранных инвестиций в банковский сектор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 ЧАСТЬ III. РЕГУЛИРОВАНИЕ И РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ БАНКОВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .158 Глава 9. Эффективный банковский надзор как способ обеспечения доверия к банковской системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159 Совершенствование общих условий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160 Политическая воля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161 Роль банковского сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162 Определение роли органов банковского надзора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163 Повышение действенности надзорного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 Глава 10. Нужна ли Российской Федерации система страхования вкладов? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 Системы страхования вкладов в других странах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 Выгоды и риски страхования вкладов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173 Введение системы страхования вкладов в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174 Структура систем страхования вкладов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176 Создание равных для всех участников условий? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Создание режима доверия через систему стимулов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179 Глава 11. Реструктуризация и ликвидация банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Правовая защита интересов кредиторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Преимущественные права вкладчиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Эффективное санирование проблемных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182


IX Реструктуризация банков при осуществлении конкурсного производства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186 Дискредитация требований вкладчиков при реструктуризации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188 Ликвидация банков при проведении судебных процедур . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189 Административные аспекты ликвидации банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193 Глава 12. АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Аналоги АРКО в других странах с переходной экономикой . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Общий обзор деятельности АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 Правовая система и финансирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 Опыт АРКО в восстановлении банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199 Восстановление банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199 Программа страхования депозитов АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202 Опыт АРКО в ликвидации банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 Приватизация банков, находящихся под управлением АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207 ЧАСТЬ IV. ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРЕДПРИЯТИЙ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211 Глава 13. Доступ предприятий к источникам финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212 Коммерческий кредит . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212 Банковское финансирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Векселя . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 Лизинг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217 Прочие инструменты финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 Глава 14. Развитие рынков капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 Программа массовой приватизации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 Реформа банковской и платежной системы России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226 Развитие рынка государственного долга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226 Мобилизация сбережений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228 Совершенствование корпоративного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 Законодательные инициативы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 Исполнение закона . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 Надзор за рынками капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .238 Роль органа надзора за рынками капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240 Прозрачность и раскрытие информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241


X

В с та в к и

Вставка 1.1. Развитие финансовой системы и экономический рост . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Вставка 1.2. Консолидация банковского сектора: Совместная стратегия правительства и ЦБР . . . . . . . . .11 Вставка 1.3. Сбербанк и его реорганизация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Вставка 1.3. Сбербанк и его реорганизация (продолжение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 Вставка 1.4. Реструктуризация государственных банков, помимо Сбербанка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 Вставка 1.5. Укрепление банковского надзора: Совместная стратегия правительства и ЦБРР . . . . . . . . . .17 Вставка 1.6. Проблемные области в подходе арко к реструктуризации банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 Вставка 1.7. Преодоление факторов, сдерживающих предоставление кредитов сектору МСП . . . . . . . . . .25 Вставка 1.8. Краткое изложение совместной программы правительства и ЦБР по развитию российской банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 Вставка 1.8. Краткое изложение совместной программы правительства/ЦБР по развитию российской банковской системы (продолжение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 Вставка 1.9. Первоочередные меры по востановлению доверия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 Вставка 2.1. Положительные характеристики российского залогового права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39 Вставка 2.2. Рекомендации по расширению доступа к кредитам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48 Вставка 2.3. Принципы и правила эффективных систем банкротства и прав кредиторов: рекомендации по обеспеченным сделкам (фрагмент) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 Вставка 2.4. Основные принципы современного законодательства об операциях с обеспечением . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 Вставка 5.1. Основные функции финансового сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 Вставка 5.2. Период после кризиса 1998 г.: Упущенная возможность для консолидации банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 Вставка 5.3. Консолидация банковского сектора: Совместная стратегия правительства и ЦБР . . . . . . . . .94 Вставка 7.1. Государственные агентства гарантирования экспортных кредитов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122 Вставка 8.1. Место России по уровню присутствия иностранного капитала в банковском секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143 Вставка 8.2. Выход крупных иностранных банков на рынки разных стран в 19904х гг. . . . . . . . . . . . . . . . .148 Вставка 8.2. Выход крупных иностранных банков на рынки разных стран в 19904х гг. (продолжение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 Вставка 8.3. Общепринятые принципы надзора за деятельностью иностранных банков . . . . . . . . . . . . . .152 Вставка 8.3. Общепринятые принципы надзора за деятельностью иностранных банков (продолжение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153 Вставка 10.1. Структура предлагаемой в России системы страхования вкладов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Вставка 12.1. Программа страхования депозитов АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202 Вставка 13.1. Просроченная задолженность и безналичные расчеты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Вставка 13.2. Mеры предосторожности при управлении кредитными рисками . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219

Р и су н к и

Рисунок 1.1. Очередность проведения реформ в финансовом секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 Рисунок 5.1. Количество работающих банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Рисунок 7.1. Развитие финансовой системы Бразилии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127 Рисунок 7.2. Развитие финансовой системы Китая . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Рисунок 7.3. Общий объем депозитов различных секторов в рамках банковской системы Китая . . . . . .133 Рисунок 7.4. Развитие финансовой системы в Германии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135 Рисунок 12.1. Влияние введения системы страхования вкладов на банки4участники программы . . . . . .203 Рисунок 14.1. Источники финансирования корпораций в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224


XI Рисунок 14.2. Использование финансирования предприятий путем выпуска новых акций . . . . . . . . . . . .224

Та бл и ц ы

Таблица 1.1. Глубина финансовых рынков (2000 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Таблица 4.1. Правила, предусмотренные МСФО, но отсутствующие в РСФО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 Таблица 4.2. Различия между требованиями МСФО и РСФО в отношении раскрытия информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 Таблица 4.3. Правила РСФО, отличные от правил МСФО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Таблица 4.4. Тридцать девять утвержденных Российских стандартов аудита и эквивалентные им Международные стандарты аудита . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 Таблица 5.1. Данные денежно4кредитного обзора российской банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 Таблица 5.2. Международное сравнение глубины банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 Таблица 5.3. Число кредитных организаций по оплаченному капиталу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Таблица 5.4. Структура банковского сектора, 1 января 2001 года . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Таблица 6.1. Основные статистические данные о составе активов российских банков . . . . . . . . . . . . . . . . .98 Таблица 6.2. Доля РВПС в кредитных портфелях до вычета резервов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 Таблица 6.3. Доля не приносящих дохода активов в общих активах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101 Таблица 6.4. Основные статистические данные о составе обязательств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102 Таблица 6.5. Основные статистические данные о рентабельности подвергнутых анализу банков . . . . . . .105 Таблица 7.1. Доля государства в капитале 10 крупнейших банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Таблица 7.2. Данные по различным сегментам банковского рынка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 Таблица 7.3. Доля Сбербанка в российской банковской системе (в соответствии с РСФО) . . . . . . . . . . . .114 Таблица 7.4. Рыночная доля в рамках банковской системы Китая . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Таблица 7.5. Рыночная доля активов, приходившаяся на государственные банки в 1995 г. . . . . . . . . . . . .134 Таблица 7.6. Германия: рыночная доля различных банковских групп в 1999 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Таблица 7.7. Структура банковской системы в международном сопоставлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 Таблица 7.8. Сравнение структуры государственных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137 Таблица 8.1.Иностранные банки, работающие в РФ по сост. на октябрь 2000 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 Таблица 8.2. Величина некоторых иностранных банков, работающих в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155 Таблица 8.3. Основные активы и обязательства некоторых иностранных банков, работающих в России, на 12 января 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157 Таблица 12.1. Банки, находившиеся в портфеле АРКО на 31 декабря 2000 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Таблица 12.2. Мировые соглашения АРКО, подписанные с учетом интересов корпоративных вкладчиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201 Таблица 12.3. Страховое покрытие депозитов по программе АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203 Таблица 12.4. Сравнительная таблица увеличения объема застрахованных вкладов с общим увеличением объема вкладов в регионах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 Таблица 13.1. Роль коммерческого кредита . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214 Таблица 13.2. Кредиты частному сектору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215 Таблица 13.3. Спреды процентных ставок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215 Таблица 13.4. Структура платежей за товары, работы и услуги в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 Таблица 14.1. Глубина финансового рынка (2000 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223 Таблица 14.2. Причины неспособности привлекать иностранных инвесторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .225 Таблица 14.3. Оценка корпоративного управления в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .230 Таблица 14.4. Штрафы за административные правонарушения в 2001 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237


XII

С о к ра щ е н и я и а к ро н и м ы

КУА АРКО БМР НБЭСР ЦБР ЦВЕ ИПЦ ЕБРР ППП Евросоюз ФКРЦБ ПИИ ККДИИ ПРФУ ФПГ ФСФО ГАТТ ВВП ГКО

— — — — — — — — — — — — — — — — — — —

КМАП (IAPC) МСБУ СМСБУ МБРР МФБ МФК МВФ МОКЦБ МСА ИПБ КПБ РППК Минфин НДР НДК ОЭСР ВБР РПА РСБУ РБР РСА ТКУ МСП ГП «ТАСИС»

— — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — —

ВЭБ ВТБ ВТО

— — —

компания по управлению активами Агентство по реструктуризации кредитных организаций Банк международных расчетов Национальный банк экономического и социального развития Центральный банк России Центральная и Восточная Европа индекс потребительских цен Европейский банк реконструкции и развития Проект поддержки предприятий Европейский союз Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг прямые иностранные инвестиции Консультативный комитет по делам иностранных инвесторов Проект развития финансовых учреждений финансово—промышленная группа Федеральная служба финансового оздоровления и банкротства Генеральное соглашение по тарифам и торговле валовой внутренний продукт государственные казначейские обязательства (краткосрочные ценные бумаги федерального правительства) Комитет по международной аудиторской практике Международные стандарты бухгалтерского учета Совет по международным стандартам бухгалтерского учета Международный банк реконструкции и развития Международная федерация бухгалтеров Международная финансовая корпорация Международный валютный фонд Международная организация комиссий по ценным бумагам Международные стандарты аудита Институт профессиональных бухгалтеров Кузбасспромбанк резервы на покрытие потерь по кредитам Министерство финансов неденежные расчеты недействующий кредит Организация экономического сотрудничества и развития внебиржевой рынок Российские правила аудита Российские стандарты бухгалтерского учета Российский банк развития Российские стандарты аудита Трастовая компания для урегулирования малые и средние предприятия государственное предприятие Программа технической помощи Содружеству Независимых Государств Внешэкономбанк Внешторгбанк Всемирная торговая организация


XIII

Рез юм е

Надежный и эффективный финансовый сектор не всегда является гарантией долгосрочного роста, одна4 ко без надежного и эффективного финансового сектора трудно обеспечить долгосрочный рост. После финансового кризиса августа 1998 г. российское правительство направило основные усилия на стабилизацию макроэкономики и консолидацию государственных финансов. Благодаря весьма ус4 пешному проведению этой работы, а также благодаря тому, что девальвация рубля и повышение цен на сырье дали толчок развитию экономики, в 2000 и 2001 гг. Российская Федерация добилась впечатляю4 щего экономического роста. Несмотря на то, что в отдельных отраслях российской экономики — особенно в отраслях, связанных с экспортом сырья и импортозамещением, — в последние годы наблюдается значительный рост, он не имеет широкой базы, что обуславливает его чувствительность к колебаниям цен на сырье и обменного курса. Расширение этой базы зависит от предоставления доступа к финансированию гораздо большему числу предприятий, многие из которых относятся к категории малого и среднего бизнеса, не связанного с крупными промышленными группами. При том, что после 1998 г. была проведена большая работа по стабилизации российского финансового сектора, остается невыполненной масштабная программа ре4 структуризации отрасли. Доверие — это ключ к развитию рыночного финансового посредничества; оно позволяет владельцам сбережений доверять их финансовым учреждениям в виде вкладов, а финансовым учреждениям — пре4 доставлять кредиты предприятиям, не находящихся под их контролем и не являющихся их собственностью. Отсутствие доверия было главной характеристикой российской финансовой системы последних лет. Доверие было подорвано и участниками рынка, и правительством. Те, кто контролировал обанкротивши4 еся банки, уводили активы, чтобы не выполнять обязательства перед кредиторами, включая вкладчиков; финансовая информация практически не раскрывалась; соблюдение договорных прав было непредсказу4 емым; государственные банки имели льготный статус; корпоративное управление было неподконтроль4 ным; банковский надзор был недостаточно строгим. В настоящее время банки имеют недостаточную ка4 питализацию и выдают кредиты главным образом связанным сторонам. Не выполняется важная функция финансовых систем в странах с рыночной экономикой — содействие распределению ресурсов. В процес4 се укрепления доверия следует уделить особое внимание поддержанию доверия со стороны тех постав4 щиков средств — будь4то розничные вкладчики или миноритарные акционеры, — которые в настоящее время пользуются наименьшей правовой защитой и наименее информированы. В центре любой комплексной стратегии укрепления доверия к российской банковской системе должны быть четыре главных вопроса: 1) содействие развитию финансового посредничества за счет со4 вершенствования правовой инфраструктуры и системы учета и отчетности финансового сектора, 2) со4 вершенствование существующей структуры и повышение эффективности банковской системы 3) повы4 шение действенности банковского регулирования и надзора, а также реструктуризации и ликвидации банков, и (4) облегчение доступа к финансированию для предприятий.

Правовая и регулятивная инфраструктура В настоящее время российские банки не имеют возможности предоставить достаточный объем кредит4 ных ресурсов предприятиям реального сектора, который испытывает острую нехватку оборотных средств и долгосрочного финансирования. Большинство предприятий использует в качестве источников оборот4 ных средств финансовые ресурсы групп, членами которых они являются, а также различные неформаль4 ные виды финансирования (например, задолженность по платежам и налогам и векселя). В целом банки (как российские, так и иностранные) не стремятся расширять масштабы формализованного посредниче4 ства ввиду того, что они не имеют надлежащей защиты как кредиторы. Укрепление прав кредиторов отчасти зависит от совершенствования правовых основ, обеспечиваю4 щих защиту интересов кредиторов и реальную дисциплину. К числу необходимых законодательных изме4 нений относятся более четкое определение очередности требований кредиторов и введение упрощенного порядка удовлетворения этих требований (как на судебной, так и на внесудебной основе). Кроме того, необходимо введение более совершенного порядка уведомления, включая создание централизованного реестра залогов движимого имущества и системы сбора кредитной информации.


XIV

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Права кредиторов тесно связаны с системой банкротства, обеспечивающей четкий и справедливый механизм взыскания долгов предприятий, которые находятся на грани банкротства или уже обанкроти4 лись. Главные проблемы системы банкротства связаны с ее практическим применением, особенно с осу4 ществлением мер, направленных на недопущение манипулирования требованиями в пользу менеджмен4 та или конкретных кредиторов. Решение этих вопросов практической реализации требует повышения квалификации судей и формирования специального корпуса судей по проблемам банкротства, совер4 шенствования критериев несостоятельности и банкротства во избежание подачи заведомо ложных заявок и создания условий для более активного участия кредиторов в процедуре банкротства. Рыночные финансовые системы опираются на своевременный обмен надежной информацией с тре4 тьими сторонами. Действующие российские нормы раскрытия информации, бухгалтерского учета и ау4 дита не дают полного представления о финансовом положении и управлении предприятиями и банками. Несовершенные требования бухгалтерского учета и раскрытия информации дают возможность предприя4 тиям и банкам скрывать финансовую и нефинансовую информацию в целях уклонения от уплаты нало4 гов, минимизации собственных проблем, ослабления позиций миноритарных акционеров и т.д. Следова4 тельно, первостепенное значение имеет поэтапное внедрение Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), а также введение требования раскрытия корпоративной финансовой и иной ин4 формации в соответствии с международными нормами (например, представление сведений о собствен4 никах с учетом реального контроля, а не номинального владения).

Структура и эффективность банковской системы Укрепление доверия к российской банковской системе зависит от принятия мер по консолидации бан4 ковской системы, а также совершенствованию структуры и повышению эффективности российских го4 сударственных банков. Повысить эффективность банковского сектора можно также за счет расширения доступа на рынок для иностранных банков. Многие из 1 300 российских банков, имеющих лицензии на осуществление банковской деятельнос4 ти, не отличаются финансовой устойчивостью и не имеют достаточного уровня капитализации (по край4 ней мере с точки зрения МСФО). Кроме того, большинство российских банков не очень активно привле4 кают вклады населения. По существу, они являются «карманными банками», которые призваны выпол4 нять определенные функции по поручению их владельцев. Тем не менее как учреждения, получившие лицензию на работу с вкладами, эти банки имеют право принимать вклады населения, и если они нена4 дежны в финансовом отношении, то это подрывает доверие к банковской системе. Угроза дестабилиза4 ции банковской системы может возрасти в случае внедрения системы страхования вкладов, которая поз4 волит привлекать вклады населения даже самым слабым банкам. Задача надлежащего осуществления надзора за таким огромным числом организаций, работающих с вкладами, может оказаться непосильной для Центрального банка РФ (Банк России). Таким образом, важным шагом к укреплению доверия к бан4 ковской системе является консолидация этой системы за счет: 1) создания стимулов к слиянию банков; 2) постепенного повышения минимально допустимого размера капитала для всех банков; и 3) отзыва ли4 цензий на осуществление банковской деятельности (т.е. работу с вкладами) у многих организаций, кото4 рые не намерены привлекать вклады населения. Первостепенное значение для укрепления доверия к финансовой системе имеет реформирование го4 сударственных банков. После кризиса 1998 г. доля новых кредитов, предоставленных государственными банками на территории России, существенно возросла, благодаря принятым правительством мерам по поддержанию ликвидности и капитала этих банков. Мировой опыт свидетельствует о том, что госу4 дарственные банки не могут обеспечить эффективного распределения ресурсов в долгосрочной перспек4 тиве, что, в свою очередь, является препятствием для роста. Кредиты, предоставляемые государственны4 ми банками, как правило, определяются не разумными рыночными критериями, а политическими сооб4 ражениями. В основном они выделяются крупным влиятельным или государственным предприятиям, что лишает кредитных ресурсов мелкие и средние предприятия. В результате у государственных банков накапливаются значительные убытки, которые могут, в конечном итоге, стать серьезным бременем для бюджета. Несмотря на то, что в среднесрочной перспективе главной задачей должна быть последовательная приватизация государственных банков и их передача солидным стратегическим инвесторам, плохое ис4 полнение этой задачи может не только не устранить, а наоборот,усугубить существующие недостатки уп4 равления этими банками. В частности, то, что Сбербанк, который намного превосходит по размерам все остальные российские государственные банки, играет решающую роль в платежной системе и предостав4 лении социальных платежных услуг, означает, что любое резкое и радикальное изменение в его работе


резюме

XV

может иметь отрицательные и далеко идущие последствия. Следовательно, действия правительства долж4 ны быть осторожными и осмотрительными. Тем временем, можно уже сейчас принять меры, направленные на совершенствование деятельности государственных банков, в целях выравнивания условий игры для государственных и частных банков. Многие из этих мер предусматривают отмену льгот, которыми пользуются Сбербанк и другие крупные российские государственные банки (Внешторгбанк и Внешэкономбанк). Сбербанк пользуется целым ря4 дом финансовых льгот, таких как государственные гарантии по вкладам населения и широкий доступ к средствам финансовой поддержки. Для Сбербанка установлены минимальные требования в отношении раскрытия информации об управлении банком и его финансах; следовательно, их необходимо расши4 рить. Стратегическое решение относительно будущей роли Сбербанка — станет ли он стопроцентным коммерческим банком или сохранится в качестве банка сбережений, инвестирующего средства в ограни4 ченный набор безопасных активов, — окажет воздействие в масштабах всей страны. Пока идет изучение возможных стратегических вариантов, необходимо ввести количественные ограничения на быстро рас4 ширяющийся и потенциально рискованный портфель корпоративных кредитов Сбербанка. Внешторгбанк не является центральным звеном банковской системы и не выполняет важнейших агентских или социальных функций от имени государства. Необходимо как можно скорее подготовить Внешторгбанк к приватизации и передаче солидному стратегическому инвестору. Несмотря на то, что Внешэкономбанк все же выполняет некоторые банковские функции, его главная задача — управление государственным внешним долгом. Не так давно ВЭБ рассматривал возможность выполнения новой агентской функции по гарантированию экспортно4импортных операций. При том, что на данном этапе планируется преобразование ВЭБ в полноценный государственный банк, мы не видим большой пользы от создания еще одного государственного банка. Субсидирование отраслей и отдельных предприятий че4 рез государственные банки — например, Российский банк развития и Россельхозбанк — ведет к подмене банковских функций функциями государственного субсидирования. Управление субсидиями могло бы стать более качественным и прозрачным в случае их перечисления не через банки, а через государст4 венные агентства. Один из способов резкой активизации кредитования частному сектору и укрепления доверия к фи4 нансовым посредникам заключается в том, чтобы предоставить возможность иностранным банкам ис4 пользовать свои знания, технологии и капитал для расширения кредитования российских предприятий. Однако иностранные банки до сих пор не выражали желания увеличить объемы кредитования предприя4 тий в сложившихся российских условиях. Таким образом, приход на российский рынок иностранных банков зависит, прежде всего, от повышения прозрачности и совершенствования требований раскрытия информации для банков и предприятий, а также от совершенствования практического правопримене4 ния, особенно в том, что касается защиты прав кредиторов и процедур банкротства предприятий.

Регулирование и реструктуризация банков При том, что банковские лицензии позволяют владельцам и управляющим банков привлекать вклады на4 селения, розничные вкладчики не имеют соответствующих возможностей или необходимых знаний, что4 бы понять, в каком положении находятся банки, где они размещают свои вклады. Таким образом, фор4 мирование доверия к банкам зависит от развития функции банковского надзора. Несмотря на то, что в России существуют достаточно развитые правовые основы банковского надзо4 ра и нормативного регулирования банковской деятельности, формирование доверия к банковской систе4 ме зависит от желания властей применять дисциплинарные меры. Необходимо повышение действеннос4 ти банковского надзора, особенно в области инспектирования, лицензирования (в том числе изучения финансовых структур и бизнес4планов), практического применения критериев деловой репутации и про4 фессиональной пригодности к акционерам и менеджменту, более строгого соблюдения требований в от4 ношении капитализации и осуществления надзора за деятельностью банковских групп на консолидиро4 ванной основе. Конечно, введение страхования вкладов в частных банках — пусть даже частичного — могло бы в определенной степени способствовать выравниванию условий игры для государственных и частных банков, однако такое страхование было бы преждевременным без принятия мер, направленных на мо4 дернизацию структуры и повышение эффективности банковского сектора, повышение действенности надзора по линии Банка России, а также общее улучшение условий соблюдения требований по раскры4 тию информации и договорных прав в экономике. Одной из важнейших предпосылок к введению стра4 хования вкладов является предоставление органу банковского надзора возможности ограничения рисков схемы страхования за счет проведения предварительного отбора банков для участия в схеме страхования,


XVI

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

а также текущего мониторинга включенных в такую систему банков. Если ввести страхование вкладов в банках, деятельность которых не подлежит строгому надзору, отдельные безответственные или нечест4 ные владельцы (управляющие) банков могут использовать возможность получения более широкого до4 ступа к застрахованным вкладам для финансирования сомнительных банковских операций, провал кото4 рых приведет к необходимости выплаты залога из фонда страхования. Такое поведение будет скорее спо4 собствовать подрыву, а не формированию доверия к банковскому сектору. Огромное значение имеет также разработка процедур и правил реструктуризации и ликвидации бан4 ков в целях защиты прав кредиторов. В настоящее время розничные вкладчики не имеют надлежащей за4 щиты в связи с затягиванием процесса реструктуризации и/или ликвидации банков, принятием мер по реструктуризации на основании неточных оценок действительной жизнеспособности бизнеса и низ4 кой эффективностью процедуры судебной ликвидации банков. Все это может нанести ущерб вкладчи4 кам. Необходимо ускорить процесс определения проблемных банков (например, за счет использования МСФО); разрабатывать планы реструктуризации на основе оценки жизнеспособности бизнеса, а не соот4 ветствия формальным критериям; упорядочить процесс ликвидации и внедрить административные про4 цедуры; не тормозить процесс ликвидации банков за счет попыток достижения договоренностей, ущем4 ляющих законные права определенных категорий кредиторов.

Финансирование предприятий Малые и средние предприятия (МСП), как правило, являются двигателем роста в странах с переходной экономикой. С учетом этого банки должны иметь стимулы к тому, чтобы направлять больше кредитных ресурсов в сектор МСП. При том, что этот процесс можно ускорить за счет принятия мер, направленных на более активное взыскание долгов (например, мер, аналогичных тем, что были приняты при предостав4 лении иностранных кредитных линий), а также описанных выше мер по совершенствованию работы фи4 нансовой системы, развитие фондового рынка тоже может внести важный вклад в достижение этой цели. В России сформированы базовые основы рынка капиталов, однако этот рынок по4прежнему недо4 статочно развит. Отчасти это отражает отсутствие доверия к банковскому сектору, отвечающему за предо4 ставление таких услуг, как хранение, платежи и расчеты, связанные с осуществлением сделок на фондо4 вом рынке. Это также свидетельствует о низком качестве корпоративного управления и, в частности, о несоблюдении прав миноритарных акционеров; о недостаточном уровне развития рынка государствен4 ных долговых обязательств, который является главным ориентиром для остальных финансовых рынков; о сложности и неопределенности законодательства, что приводит к путанице, пересечению функций и конфликтам между органами регулирования, а также об отсутствии надлежащего контроля за осуще4 ствлением законодательно установленных прав и обязанностей. В предстоящий период основными задачами реформирования рынка капиталов должны быть разви4 тие внутреннего рынка государственных долговых обязательств; создание специальных судов или арбит4 ражных процедур по ценным бумагам; совершенствование судебной процедуры осуществления прав ми4 норитарных акционеров; усиление координации между органами регулирования.

*** Формирование доверия к российской финансовой системе — трудная и комплексная задача, решение которой требует взаимодействия многих взаимозависимых переменных величин, а также представителей финансовой, правительственной и судебной систем. Вопросы реформирования финансового сектора тес4 но связаны между собой. В последующих главах мы раскрываем эту взаимосвязь и приводим более пол4 ное и подробное описание мер в поддержку процесса реформ. Несмотря на то, что реформирование рос4 сийского финансового сектора — это долгосрочная задача, определенные меры по укреплению сектора можно принять уже сегодня и таким образом усилить его роль как одного из факторов, содействующих устойчивому росту российской экономики.


1

Гл а ва 1 Ук р е п л е н и е до в е р и я в ц е л я х ра з в и т и я ро с с и й ско го ф и н а н с о в о го с е к то ра . Общий обзор

введение В ПЕРИОД НЕПОСРЕДСТВЕННО ПОСЛЕ РАЗРА4 ЗИВШЕГОСЯ В АВГУСТЕ 1998 Г. ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА РОССИЙСКИЕ ВЛАСТИ СОСРЕДОТО4 ЧИЛИ СВОИ УСИЛИЯ НА МАКРОЭКОНОМИЧЕС4 КОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ И УКРЕПЛЕНИИ ГОСУ4 ДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ. В РЕЗУЛЬТАТЕ УС4 ПЕШНЫХ ДЕЙСТВИЙ В ЭТОМ НАПРАВЛЕНИИ, А ТАКЖЕ СТИМУЛОВ, СОЗДАННЫХ ДЕВАЛЬВА4 ЦИЕЙ РУБЛЯ И РОСТОМ ЦЕН НА СЫРЬЕВЫЕ МАТЕРИАЛЫ, В 2000 — 2001 ГГ. БЫЛ ДОСТИГНУТ ВПЕЧАТЛЯЮЩИЙ РОСТ ЭКОНОМИКИ.

Как и в других странах с рыночной экономи4 кой, в России устойчивый экономический рост будет зависеть от создания надежного финансо4 вого сектора. Несмотря на то, что в последние го4 ды в ряде отраслей российской экономики, осо4 бенно в тех из них, которые связаны с экспортом сырья и производством импортозамещающей продукции, наблюдался стремительный рост, сле4 дует отметить, что этот рост опирается на узкую базу и подвержен влиянию колебаний цен на сы4 рье и обменных курсов валют. Расширение базы экономического роста зависит от обеспечения источников финансирования для гораздо более широкого круга предприятий, в основном малых и средних, которые не связаны с крупными про4 мышленными группами. Несмотря на то, что за прошедший с момента кризиса период для ста4 билизации финансового сектора было сделано немало, предстоит еще очень серьезная работа для обеспечения указанному сектору возможнос4 тей лучше поддерживать инвестиционные про4 цессы и экономический рост в ходе следующего этапа российских преобразований. Упадок финансового сектора сопровождался полной утратой доверия к нему. На протяжении последних десяти лет доверие к российской фи4 нансовой системе подрывалось неоднократно, и наиболее яркими проявлениями этого стали ги4 перинфляция начала 19904х годов и отказ госу4 дарства от своих финансовых обязательств в 1998 г. Доверие оставалось на очень низком уровне и в период после кризиса банковской системы в августе 1998 г., когда «неблагополучные» банки уклонялись от выполнения своих обязательств

перед вкладчиками и другими кредиторами путем увода и сокрытия своих активов. Оно пострадало в результате недостаточной прозрачности банков4 ских операций, вызванной расплывчатой или не4 полной финансовой информацией, и еще больше ослабло вследствие непредсказуемости правовых условий с точки зрения обеспечения соблюдения договорных прав, а также привилегированного положения государственных банков, неэффек4 тивности рынков капитала, неудовлетворитель4 ного корпоративного управления и недостаточно активного надзора за финансовым рынком. На завоевание доверия требуется достаточно много времени в любых условиях, а в России на фоне нынешней ситуации эта задача будет особенно трудной. Проблема в настоящее время состоит в том, как создать и укрепить доверие к финансовой системе. Завоевание доверия требует работы в не4 скольких направлениях в рамках финансового сектора. Во4первых, развитие финансовой систе4 мы зависит от создания базовой правовой ин4 фраструктуры, способной обеспечивать проведе4 ние сделок на рыночных условиях (т.е. между не связанными друг с другом третьими сторона4 ми), подкрепленной адекватными стандартами финансового учета, отчетности и аудита; участ4 ники (посредники, клиенты и источники финан4 сирования) должны быть уверены в том, что их интересы должным образом защищены. Во4вто4 рых, обеспечение доверия зависит от совершен4 ствования структуры и функционирования фи4 нансового сектора в целях обеспечения надежно4 го и эффективного предоставления финансовых услуг. В4третьих, в первую очередь для защиты интересов слабейших участников (мелких вклад4 чиков и миноритарных акционеров) необходимо укрепить регулирование финансовой системы в целях обеспечения такого положения, при ко4 тором отслеживаются и эффективно блокируют4 ся неосмотрительные или незаконные действия участников, а также предпринимаются шаги по реструктуризации нежизнеспособных финан4 совых институтов. Наконец, процесс завоевания доверия должен охватывать и более широкие ас4 пекты финансирования предприятий, включая развитие российского рынка капитала. Для уг4


2

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

лубления масштабов финансового посредничест4 ва и повышения его эффективности необходимы успехи на всех вышеуказанных направлениях. Эти различные аспекты деятельности по разви4 тию доверия сыграют решающую роль в ходе жизненно важной перестройки финансовой сис4 темы. В данной главе, представляющей собой крат4 кое изложение книги, сначала рассматриваются взаимосвязи между мерами по укреплению дове4 рия, развитию финансового сектора и обеспече4 нию экономического роста. Далее в ней предлага4 ется краткое изложение всех четырех разделов книги, посвященных мерам, которые помогут ук4 репить доверие путем: 1) стимулирования финан4 сового посредничества за счет совершенствования правовой инфраструктуры развития финансового сектора, подкрепленной адекватными стандарта4 ми финансового учета, отчетности и аудита; 2) со4 вершенствования существующей структуры и функционирования банковской системы; 3) по4 вышения эффективности банковского регулиро4 вания и реструктуризации и 4) обеспечения пред4 приятиям более широкого доступа к финансиро4 ванию. Глава заканчивается кратким обзором мер, которые необходимо предпринять для восстанов4 ления доверия к финансовому сектору с тем, что4 бы укрепить его способность оказывать поддерж4 ку процессу реструктуризации реального сектора экономики и обеспечения притока инвестиций в указанный сектор.

доверие, развитие финансового сектора и экономический рост РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВЫХ СИСТЕМ ТРЕБУЕТ РАЗВИТИЯ ДОВЕРИЯ К ИНСТИТУТАМ, А ЭТОТ ПРОЦЕСС ЗАНИМАЕТ ДОСТАТОЧНО ДЛИТЕЛЬ4 НОЕ ВРЕМЯ ДАЖЕ ПРИ САМЫХ БЛАГОПРИЯТ4 НЫХ УСЛОВИЯХ. СТАБИЛЬНЫЙ И ЭФФЕКТИВНО РАБОТАЮЩИЙ ФИНАНСОВЫЙ СЕКТОР САМ ПО СЕБЕ НЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО ГАРАНТИРУЕТ ЭКОНО4 МИЧЕСКИЙ РОСТ В ДОЛГОСРОЧНОЙ ПЕРСПЕК4 ТИВЕ, ОДНАКО БЕЗ НЕГО ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТАКО4 ГО РОСТА ВЕСЬМА ЗАТРУДНИТЕЛЬНО.

Преимущества создания надежной финансо4 вой системы представляются весьма значительны4 ми, особенно в российских условиях, поскольку отсутствие доверия к российской финансовой си4 стеме стимулировало развитие затратных и неэф4 фективных видов деятельности (см. вставку 1.1). Задача обеспечения движения вперед в этой сфе4 ре состоит в том, чтобы добиться положительной, а не отрицательной отдачи от финансового секто4 ра, превратить неблагоприятный цикл развития в благоприятный и воспользоваться плодами по4 ворота вспять значительного оттока капитала,

происходившего на протяжении предыдущего де4 сятилетия. Доверие к российской финансовой системе, как и ее развитие, серьезно пострадали в результа4 те кризиса, разразившегося в августе 1998 г. Мас4 штабы этой системы были невелики и в докри4 зисный период, а имевший место с тех пор рост лишь вывел ее приблизительно на предкризисный уровень. В конце 2001 г. денежная масса (М2) банковской системы страны составляла не более 23%. ВВП, а требования к частному сектору — лишь 15% ВВП. Активы всех вместе взятых 1300 российских банков не превышают активы одного западного банка средних размеров. В таблице 1.1 приводятся сравнительные данные за 2000 г. по масштабам финансовых систем различных стран, включая Россию. Что касается небольших размеров финансо4 вой системы в настоящее время, можно, конечно, утверждать, что это и хорошо: в ходе кризиса 1998 г. более масштабная система создала бы гораздо бо4 лее серьезную угрозу экономической стабильнос4 ти и могла бы замедлить или затормозить после4 дующий экономический подъем. Поскольку бан4 ки являлись инструментами для проведения опе4 раций с «отрицательной» добавленной стоимос4 тью, одним из результатов уменьшения масшта4 бов банковской системы могло стать сокращение кредитования экономически нежизнеспособных предприятий, что в конечном итоге способствова4 ло восстановлению и росту экономики после кри4 зиса. Однако в настоящее время возникает вопрос устойчивости указанного экономического роста в отсутствие более эффективной финансовой сис4 темы и расширения экономической базы. Обесце4 нение рубля и рост цен на сырье обеспечили же4 ланные сиюминутные стимулы для роста, однако их влияние ощутили на себе в полной мере лишь весьма узкие сектора экономики, в первую оче4 редь экспортно4ориентированные и импортоза4 мещающие отрасли. Более того, воздействие этих факторов уже частично обратилось вспять. В на4 стоящее время для российской экономики харак4 терна двойственная структура. Потоки сбереже4 ний концентрируются в небольшом количестве крупных компаний, основным источником дохо4 дов которых является добыча и переработка сырь4 евых материалов и которые впоследствии переме4 щают значительные финансовые ресурсы за ру4 беж в виде бегства капитала. Опираясь на рост своих доходов в последнее время, эти компании расширили сферу своих интересов на отечествен4 ном рынке и, в частности, начали приобретать ак4 тивы в смежных отраслях экономики. Накоплен4 ный в иных условиях опыт показывает, что верти4 кально интегрированные компании распределяют ресурсы исключительно неэффективно. В настоя4


доверие, развитие финансового сектора и экономический рост

Вставка 1.1. Развитие финансовой системы и экономический рост Хорошо развитая финансовая система стимулирует экономический рост следующим образом. • Она обеспечивает более эффективное распределение ресурсов за счет увеличения инвестиций в развивающиеся отрасли и снижения их притока в депрессивные сектора. Не способствуя повышению уровня сбережений в экономике, более развитая финансовая система стимулирует подъем в наиболее быстро растущих секторах и в тех отраслях, которые особенно сильно зависят от внешнего финансирования. • Она делает экономический рост более стабильным, способствуя диверсификации производственной базы и снижению зависимости от сырьевых отраслей.. • Она помогает снизить уровень бедности за счет ускорения темпов экономического роста, смягчения последствий экономических потрясений (предоставляя населению и мелким предпринимателям надежные учреждения для хранения сбережений и получения кредита) и сокращения потенциально обременительных последствий финансовых кризисов для государственного бюджета. В экономике рыночного типа эффективные финансовые системы также содействуют экономическому росту, так как они снижают трансакционные издержки, улучшают распределение дефицитных ресурсов и тем самым способствуют росту производительности и делают экономическую систему менее уязвимой. В частности, это достигается следующими путями. • Осуществление платежей. Снижение стоимости проведения сделок благодаря экономически эффективной системе осуществления платежей. • Мобилизация сбережений. Предоставление населению и предприятиям финансово стабильных и заслуживающих доверия сберегательных инструментов. • Распределение ресурсов. Облегчение сбора информации о предприятиях и мобилизация капиталовложений в надежные и экономически эффективные инвестиционные проекты. • Управление. Контроль над директорами предприятий в целях обеспечения целевого расходования предоставленных финансовых средств и своевременного возврата кредитов. • Трансформация рисков. Преобразование рисков путем их агрегирования и обеспечения положения, при котором их принимают на себя стороны, наиболее способные их нести. В ходе выполнения всех указанных функций финансовые системы выступают в качестве агентов, действующих от имени других сторон в целях поддержания экономического роста. С другой стороны, отсутствие указанных функций или злоупотребления в ходе их выполнения в рамках неэффективной финансовой системы способны затруднить экономический рост. Ниже приводятся некоторые примеры негативных последствий неудовлетворительного функционирования системы. • Отсутствие платежной системы. Стимулирование непрозрачных и дорогостоящих способов осуществления платежей и сохранение «мягких» ограничений на бюджеты предприятий в результате неэффективных форм неденежных расчетов, например бартера. • Недостаточная мобилизация сбережений. Стимулирование небезопасных и неэффективных форм хранения сбережений (хранение наличных денежных средств) и бегства капитала, зачастую усугубляющихся уклонением от уплаты налогов и отмыванием дене г. • Неправильное распределение ресурсов. Сохранение неэффективной структуры предприятий за счет некоммерческого кредитования внутри промышленных групп и заимствований у государственных банков (на непрозрачных и некоммерческих условиях), следствием чего является неоптимальное распределение ресурсов и рост налогово-бюджетных обязательств. • Нарушения в сфере корпоративного управления. Возможности для руководства банков и предприятий манипулировать результатами деятельности и практиковать патронаж («карманные» банки), что сохраняет влияние определенных групп акционеров на предприятиях. • Концентрация рисков. Создание препятствий для финансирования компаний и их развития и, вследствие нежелания других сторон принимать на себя бремя трансформации рисков, их концентрация в государственных банках, что влечет за собой рост косвенных бюджетных обязательств. Потенциальные выгоды развития финансовой системы с точки зрения экономического роста рассматриваются в главе 5.

3


4

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 1.1. Глубина финансовых рынков (2000 г.) Страна

Россия Чехия Венгрия Словацкая Республика Польша Франция Германия Италия Нидерланды** Великобритания Япония США

М2 (деньги и квази-деньги)

Банковские требования к частному сектору

Общее кол-во облигаций*

Совокупный акционерный капитал

Млрд долл. США

Проц. ВВП

Млрд долл. США

Проц. ВВП

Млрд долл. США

Проц. ВВП

Млрд долл. США

Проц. ВВП

55 37 20

22 76 44

31 25 11

12 50 26

9 8 13

4 15 28

39 11 12

16 23 26

18 68

94 41

6 41

31 26

2 20

13 12

1 31

4 19

656 1 179 599 326 1570 5 797 6 084

51 63 56 89 111 126 61

942 2 280 775 501 1 899 5 175 4 846

73 122 72 137 134 112 49

716 1 178 941 197 565 4967 10768

55 63 88 54 40 108 108

1 475 1 432 728 695 2933 4 547 16 635

114 76 68 190 207 99 168

* Облигации представляют собой долговые ценные бумаги, срок выплаты по которым наступает через год или более длительное время. В их общее количество входят государственные и корпоративные облигации. Данные по облигациям для всех развитых стран и России приводятся на сентябрь 2000 г. ** Для Нидерландов данные по банковским требованиям к частному сектору включают в себя данные в отношении всех резидентов зоны евро. Источники: IFC Emerging Markets Bonds Electronic Database; IFC Securities Market Development Group Database2001; IMF — International Financial Statistics (IFS) January 2001; IMF — IFS Electronic Database (SIMA); BIS Quarterly Review, March 2001; IMF — Report on Post Program Monitoring Discussions; Deutsche Bundesbank Monthly ReportApril 2001; EIU — Country Profiles -Russia (2000); Электронная база данных Центрального Банка РФ.

щее время другие отрасли, не входящие в сферу деятельности таких крупных группировок и зачас4 тую контролируемые более мелкими компаниями, имеют лишь весьма ограниченный доступ к внеш4 нему финансированию. Таким образом, если це4 лью является обеспечение в России в последую4 щие годы устойчивого роста на основе диверси4 фицированной индустриальной экономики и сек4 тора услуг (в противоположность финансируемым несколькими крупными конгломератами «точкам роста»), руководству страны следует сосредото4 чить свои усилия на развитии благоприятных ус4 ловий для широкомасштабного финансового по4 средничества между обладателями сбережений и инвесторами. Следовательно, экономический рост в Рос4 сии в решающей степени зависит от создания на4 дежной и эффективной финансовой системы. Развитие финансовых систем предполагает завое4

вание и укрепление доверия к институтам, что да4 же в самых благоприятных условиях занимает до4 вольно длительное время. Положить начало этой деятельности по завоеванию доверия следует именно сейчас путем принятия мер по укрепле4 нию правовой и бухгалтерской инфраструктуры, усовершенствованию банковской деятельности, ужесточению банковского регулирования и созда4 нию основ для развития рынка капитала.

правовая инфраструктура и финансовый учет и отчетность ФИНАНСОВОЕ ПОСРЕДНИЧЕСТВО МЕЖДУ НЕ СВЯЗАННЫМИ ДРУГ С ДРУГОМ СТОРОНАМИ ЗА4 ВИСИТ ОТ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ ДЕЯ4 ТЕЛЬНОСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ СОБЛЮДЕ4 НИЕ ЗАКОНОВ И ДОГОВОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ.


правовая инфраструктура и финансовый учет и отчетность РАЗВИТИЯ И УГЛУБЛЕНИЯ ПРОЦЕССОВ ПО4 СРЕДНИЧЕСТВА СЛЕДУЕТ ОЖИДАТЬ ЛИШЬ В ТОМ СЛУЧАЕ, ЕСЛИ УКАЗАННЫЕ УСЛОВИЯ СПОСОБСТВУЮТ ФИНАНСОВОМУ ПОСРЕДНИ4 ЧЕСТВУ МЕЖДУ НЕ СВЯЗАННЫМИ МЕЖДУ СО4 БОЙ ТРЕТЬИМИ СТОРОНАМИ. УЛУЧШЕНИЕ ТА4 КИХ УСЛОВИЙ ВКЛЮЧАЕТ В СЕБЯ ТРИ КЛЮЧЕ4 ВЫХ МОМЕНТА: УКРЕПЛЕНИЕ ПРАВ КРЕДИТО4 РОВ, ВНЕДРЕНИЕ НАДЕЖНЫХ ПРОЦЕДУР ДЛЯ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ НЕПЛАТЕЖЕСПОСОБНОС4 ТИ ПРЕДПРИЯТИЙ И УРЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗНО4 ГЛАСИЙ И СПОРОВ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ РАСКРЫТИЯ ИНФОРМАЦИИ И ПРОЗРАЧНОСТИ.

повышение уровня доверия путем укрепления прав кредиторов СОВРЕМЕННАЯ, ОСНОВАННАЯ НА РАБОТЕ С ЗА4 ЕМНЫМИ СРЕДСТВАМИ ЭКОНОМИКА ДОЛЖНА ОПИРАТЬСЯ НА ПРАВОВУЮ БАЗУ, ДАЮЩУЮ ВОЗМОЖНОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕ4 НИЯ ЗА СЧЕТ ЛЮБЫХ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ, В ТОМ ЧИСЛЕ НЕДВИЖИМОЙ, ДВИЖИМОЙ, МА4 ТЕРИАЛЬНОЙ, НЕМАТЕРИАЛЬНОЙ, СУЩЕСТВУ4 ЮЩЕЙ И БУДУЩЕЙ, В ГЛОБАЛЬНЫХ МАСШТА4 БАХ ЛЮБЫМИ ЗАЕМЩИКАМИ В ИНТЕРЕСАХ ЛЮБЫХ КРЕДИТОРОВ. В СВОЮ ОЧЕРЕДЬ ЭФ4 ФЕКТИВНОЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ЭТОЙ ОС4 НОВЫ ЗАВИСИТ ОТ ЧЕТКИХ И НЕДОРОГИХ МЕ4 ХАНИЗМОВ РЕГИСТРАЦИИ, ПРЕДСКАЗУЕМЫХ, БЫСТРЫХ И ФИНАНСОВО НЕОБРЕМЕНИТЕЛЬ4 НЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕННЫХ ТРЕБОВАНИЙ БЕЗ ЗАДЕЙСТ4 ВОВАНИЯ ПРОЦЕДУР БАНКРОТСТВА И НАДЕЖ4 НОЙ СИСТЕМЫ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ НЕПЛАТЕ4 ЖЕСПОСОБНОСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩЕЙ УПО4 РЯДОЧЕННЫЙ И СПРАВЕДЛИВЫЙ МЕХАНИЗМ ВОЗВРАТА ДОЛГОВ ОБАНКРОТИВШИМИСЯ ИЛИ ПРОБЛЕМНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ. КОГДА ВСЕ ЭТИ ПРЕДПОСЫЛКИ СОЗДАНЫ, ЗАЕМЩИКИ ПОЛУЧАЮТ ШИРОКИЙ ДОСТУП К КРЕДИТАМ НА БОЛЕЕ ВЫГОДНЫХ УСЛОВИЯХ, КРЕДИТОРЫ ИМЕЮТ ВОЗМОЖНОСТЬ ПРИНИМАТЬ ГРАМОТ4 НЫЕ РЕШЕНИЯ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ СРЕДСТВ НА ОСНОВЕ БОЛЕЕ ТОЧНЫХ ОЦЕНОК СВЯЗАННЫХ С СООТВЕТСТВУЮЩИМИ СДЕЛКА4 МИ РИСКОВ, А В БОЛЕЕ ОБЩЕМ ПЛАНЕ ВСЕ УЧАСТНИКИ РЫНКА НАЧИНАЮТ СОБЛЮДАТЬ ФИНАНСОВУЮ ДИСЦИПЛИНУ.

Вместе с тем в российской правовой базе был выявлен целый ряд серьезных недостатков, кото4 рые необходимо устранить в целях развития уже достигнутого прогресса, реализации потенциаль4 ных экономических выгод проведенных реформ и укрепления доверия со стороны участников рынка. Существующие недостатки (рассматривае4 мые подробнее в главе 2) включают в себя.

5

• Проблемы с системой правоприменения. Рос4 сийское законодательство в целом не поз4 воляет кредиторам принудительно приво4 дить в исполнение имущественное обеспе4 чение посредством внесудебных средств са4 мозащиты, а вместо этого в общем случае предписывает правоприменение посредст4 вом судебных или арбитражных разбира4 тельств с последующей продажей имущест4 ва должников на публичном аукционе. Это долгий и дорогостоящий процесс, который используется должниками для оттягивания решения своей участи. Он является непред4 сказуемым ввиду несогласованности дейст4 вий судебных органов (между судами обще4 го права и коммерческими судами, а также между судебными органами в различных регионах) и отсутствия квалифицирован4 ных судебных приставов, призванных ис4 полнять решения судов. Вследствие этих проблем кредиторы обычно стремятся уменьшить свой риск, сокращая пред4 ложение и доступность кредитов («рационирова4 ние кредита»), требуя дополнительного залогово4 го обеспечения («чрезмерное обеспечение»), по4 вышая действующую процентную ставку и (или) сокращая срок кредитования. • Недостатки системы определения приори тетности требований. После ликвидации или банкротства требования кредиторов, как обеспеченные, так и необеспеченные, удовлетворяются в равной мере из совокуп4 ных доходов от продажи имущества долж4 ника в порядке приоритетности, установ4 ленном законом. Выплаты обеспеченным кредиторам производятся без учета стоимо4 сти их обеспечения—они попросту объеди4 няются в один класс кредиторов, а выплаты им производятся на пропорциональной ос4 нове как представителям этого класса. Тем самым обеспечивается несправедливая вы4 года тем кредиторам, которые обладают не4 достаточным обеспечением. Другая пробле4 ма заключается в том, что, несмотря на то что все обеспеченные кредиторы име4 ют приоритет над необеспеченными креди4 торами в плане удовлетворения их требова4 ний, в очереди претендентов на выплаты они — лишь вторые, а на первом месте на4 ходятся истцы, добивающиеся погашения задолженностей по выплате заработной платы. Во многих случаях эти требования о выплате заработной платы исчисляются значительными суммами. В результате обеспеченные кредиторы вполне могут по4 лучить выплаты в счет удовлетворения их требований в меньшем размере, чем стои4 мость их залогового обеспечения. Это при4


6

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

водит к тому, что при рассмотрении вопро4 са о возможности предоставления кредита кредиторы не могут полагаться на имуще4 ственное обеспечение, которое могут пре4 доставить заемщики. Кроме того, в соответствии с российским за4 конодательством приоритетность того или иного обеспеченного требования будет зависеть от вре4 мени его приведения в исполнение — результат будет разным в зависимости от того, происходит ли это в процессе обычного ведения залогодате4 лем своей хозяйственной деятельности, при его ликвидации или во время судебного разбиратель4 ства по делу о его банкротстве. Во всех этих слу4 чаях должен применяться единый подход. Кроме того, следует свести к абсолютному минимуму ко4 личество требований, имеющих приоритет над требованиями обеспеченных кредиторов, и ограничить их максимальный размер. • Отсутствие системы регистрации обеспече ния в форме движимого имущества. Россий4 ское законодательство не предусматривает регистрации несобственнических залогов движимого имущества. Обеспечение в фор4 ме движимого имущества имеет решающее значение для финансирования малых и средних предприятий (МСП). По роду своей деятельности МСП владеют движи4 мым имуществом, таким как оборудование, товарно4материальные запасы и дебитор4 ская задолженность. В настоящее время единственным средством регистрации не4 собственнических залогов движимого иму4 щества в России является ручная запись в книге учета залогов, которую обязан вес4 ти сам залогодатель, если он является орга4 низацией или физическим лицом, зарегис4 трированным в качестве предпринимателя. В этой системе сплошь и рядом встречают4 ся злоупотребления, и большинство креди4 торов относится к ней с вполне оправдан4 ным скептицизмом. • Отсутствие системы сбора и раскрытия ин формации о заемщиках. В Российской Феде4 рации никогда не существовало системы сбора и раскрытия информации о заемщи4 ках. Не имея доступа к достоверной инфор4 мации о финансовом положении должни4 ка, кредитор не в состоянии правильно оценить кредитный риск, связанный с тем или иным предполагаемым заемщиком или сделкой. В отсутствие надежной фи4 нансовой информации кредитор, скорее всего, воспользуется хотя бы одной из вы4 шеупомянутых мер по уменьшению риска (например, чрезмерным обеспечением или рационированием кредита).

создание эффективных процедур для решения проблем неплатежеспособности предприятий и урегулирования споров и разногласий между ними ВТОРОЙ АСПЕКТ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ БЛАГО4 ПРИЯТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ДЛЯ ФИНАНСО4 ВОГО ПОСРЕДНИЧЕСТВА СВЯЗАН С МЕХАНИЗ4 МАМИ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ И СВОРАЧИВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ПРЕДПРИ4 ЯТИЯМ. ПРОЦЕДУРЫ БАНКРОТСТВА, КАК И ОБ4 ЩИЕ ПРОЦЕДУРЫ ВЗЫСКАНИЯ ЗАДОЛЖЕННОС4 ТИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ, СТАБИЛИЗИРУЮТ КОММЕРЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ, ПОЗВОЛЯЯ УЧАСТНИКАМ РЫНКА БОЛЕЕ ТОЧНО ОЦЕНИ4 ВАТЬ, МИНИМИЗИРОВАТЬ И КОНТРОЛИРОВАТЬ РИСКИ НЕВЫПОЛНЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЯМИ СВОИХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ И БАНКРОТСТВА. ЕСЛИ ОБЫЧНЫЕ, НЕ ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИЕ БАН4 КРОТСТВА ПРОЦЕДУРЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ (ЗАЩИЩАЮЩИЕ ПРАВА КРЕДИТОРОВ) ОБЕСПЕ4 ЧИВАЮТ МЕХАНИЗМ ДЛЯ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ СПОРОВ МЕЖДУ КРЕДИТОРАМИ И ДОЛЖНИКАМИ, ТО ПРОЦЕДУРЫ БАНКРОТСТ4 ВА ПРЕДОСТАВЛЯЮТ СРЕДСТВО ПРИНЯТИЯ КОЛЛЕКТИВНЫХ РЕШЕНИЙ В ТЕХ СЛУЧАЯХ, КОГДА ПРОВАЛЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТОГО ИЛИ ИНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ ЗАСТАВЛЯЮТ УСОМ4 НИТЬСЯ В ЕГО ЖИЗНЕСПОСОБНОСТИ. СЛЕДО4 ВАТЕЛЬНО, СИСТЕМА БАНКРОТСТВА ИГРАЕТ ОЧЕНЬ ВАЖНУЮ РОЛЬ В ПОДДЕРЖАНИИ ДОВЕ4 РИЯ К ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ КОММЕРЧЕС4 КИХ ПРЕДПРИЯТИЙ И УЧАСТНИКОВ РЫНКА И В СТАБИЛИЗАЦИИ ЭТОЙ СИСТЕМЫ, СЛУЖА ДИСЦИПЛИНАРНЫМ МЕХАНИЗМОМ КАК ДЛЯ ФИНАНСОВОГО, ТАК И ДЛЯ КОРПОРАТИВНОГО СЕКТОРОВ. ЭФФЕКТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА БАН4 КРОТСТВА ПООЩРЯЕТ ОСМОТРИТЕЛЬНОСТЬ И ЗДРАВУЮ КУЛЬТУРУ КРЕДИТОВАНИЯ ПО4 СРЕДСТВОМ: А) СОЗДАНИЯ МЕХАНИЗМА (ТАКО4 ГО КАК ОЗДОРОВЛЕНИЕ) ФИНАНСОВОЙ РЕСТ4 РУКТУРИЗАЦИИ ФИРМ, ОТНОСИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА ДОХОДНОСТИ КОТОРЫХ ПРЕВЫШАЕТ ИХ ЛИКВИДАЦИОННУЮ СТОИМОСТЬ, ЧТО ПОЗ4 ВОЛЯЕТ СОХРАНИТЬ КАК КОММЕРЧЕСКУЮ ЦЕННОСТЬ, ТАК И ТРУДОВЫЕ РЕСУРСЫ; Б) ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПОРЯДОЧЕННОГО МЕХАНИЗ4 МА СВОРАЧИВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБАНКРО4 ТИВШИХСЯ ПРЕДПРИЯТИЙ; В) ПРЕКРАЩЕНИЯ НЕПРОДУКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АКТИ4 ВОВ ПРЕДПРИЯТИЙ И ПЕРЕДАЧИ ИХ ПОСРЕД4 СТВОМ ЛИКВИДАЦИИ БОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫМ УЧАСТНИКАМ РЫНКА; Г) ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ КРЕДИТОРАМ ОКОНЧАТЕЛЬНОГО И СПРАВЕД4 ЛИВОГО МЕХАНИЗМА ВЗЫСКАНИЯ ДОЛГОВ; И Д) УЛУЧШЕНИЯ ПРИВЕДЕНИЯ В ИСПОЛНЕ4 НИЕ ПРАВ КРЕДИТОРОВ В ЦЕЛЯХ РАСШИРЕНИЯ КРЕДИТНЫХ ПОТОКОВ.


правовая инфраструктура и финансовый учет и отчетность Достаточность правовой базы и мер по реали зации процедуры банкротства предприятий. После принятия в 1998 г. нового закона о банкротстве правовую базу банкротства предприятий в России можно охарактеризовать как относительно хоро4 шо проработанную, достаточно всеобъемлющую и в целом согласующуюся с международными стандартами эффективной практики. Закон о банкротстве 1998 г. заменил и усовершенствовал закон 1992 г., который был плохо проработан и основывался на смешении элементов различ4 ных правовых систем. Рост успешно доведенных до конца дел о банкротстве в последние годы сви4 детельствует о том, что новая система является более продуманной и понятной. Но все же она ра4 ботает не столь эффективно, как могла бы. Так, одним из серьезных поводов для критики являет4 ся непоследовательность в ее практической реа4 лизации (с содержанием дело обстоит в порядке). Главной проблемой с реализацией является мани4 пулирование системой в целях обеспечения нео4 боснованного преимущества менеджменту или отдельным кредиторам в ущерб остальным кредиторам. Это включает в себя «подтасовку» со4 става комитетов кредиторов и лишение прав представительства других кредиторов, неправо4 мерный отказ в удовлетворении законных требо4 ваний и удовлетворение мошеннических требова4 ний, сговор между внешними управляющими и менеджментом и (или) судьями, использование судебного разбирательства по делу о банкротстве в качестве одного из методов враждебного погло4 щения компании, коррупцию и (или) безответст4 венность среди внешних управляющих, не прини4 мающих в расчет требования и (или) интересы кредиторов. Институциональные основы реализации ре4 жима несостоятельности остаются фрагментиро4 ванными, непоследовательными и не способны4 ми обеспечить надлежащее рассмотрение дел о несостоятельности. Рассмотрением дел занима4 ются арбитражные суды, которые имеют широкий круг обязанностей. В ряде юрисдикций (включая Москву), где суды сильно загружены и им прихо4 дится рассматривать довольно запутанные дела, некоторым судьям поручено заниматься исклю4 чительно делами о несостоятельности, и в этом случае они действуют более последовательно. Большинство жалоб на реализацию процедуры банкротства касается ситуации за пределами Москвы, где «пропускная способность» судов и сложность рассматриваемых ими дел варьиру4 ются в широких пределах. В качестве одной из ключевых проблем упоминается произвол. Необходимо сосредоточить внимание на кри4 териях отбора, обучения и аттестации судей, спе4 циализирующихся на рассмотрении дел о несо4 стоятельности, а также улучшить уже существую4

7

щие образовательные программы. Кроме того, следует сделать упор на повышении прозрачности внутри системы, улучшении доступа кредиторов к информации и обеспечении законного участия кредиторов в качестве необходимого противовеса произволу судей и управляющих имуществом должников (внешних управляющих конкурсной массой). Недостаток регулирования и потенциала для арбитража в системе продолжает подрывать дове4 рие к процедуре банкротства. Главным ведомст4 вом, осуществляющим регулятивную функцию, является Федеральная служба финансового оздо4 ровления и банкротства (ФСФО). ФСФО занима4 ется обучением, аттестацией и надзором за дея4 тельностью внешних управляющих конкурсной массой. До настоящего времени ею было выдано более 12 тыс. лицензий—с одной стороны, это большое достижение, а с другой стороны, это сви4 детельствует о невысоком уровне стандартов ли4 цензирования и о наличии большого числа плохо подготовленных и неквалифицированных управ4 ляющих конкурсной массой. Учитывая отноше4 ние общего числа выданных лицензий к общему числу возбужденных дел, в действительности можно прийти к обоснованному выводу о том, что многие лицензированные управляющие кон4 курсной массой не участвуют в процедуре бан4 кротства. Что еще более важно, процедура отсева некомпетентных управляющих конкурсной мас4 сой и отзыва у них лицензий и процедура устране4 ния и предотвращения злоупотреблений в систе4 ме осуществляются неэффективно и слабо прора4 ботаны. Наконец, в свете предполагаемых злоупо4 треблений во многих областях необходимо про4 анализировать существующую систему в целях обеспечения независимости и беспристрастности судов, управляющих имуществом должников и управляющих конкурсной массой, а также при4 нять меры по предотвращению конфликтов инте4 ресов. Препятствия для оздоровления предприятий и урегулирования споров и разногласий между ними. При оздоровлении предприятий в контексте су4 дебных разбирательств по делам о банкротстве также имеют место злоупотребления с целью не допустить банкротства несостоятельных пред4 приятий и прибрать к рукам состоятельные. Не4 обходимо создать более легитимную культуру проведения «спасательных работ», подчиненную цели спасения жизнеспособных предприятий. Слабость и непредсказуемость в нынешней ситуации в целом не позволяют ни одной из сто4 рон (за немногими исключениями) полагаться на официальные судебные разбирательства по де4 лам о банкротстве. Поэтому в России кредиторы предпочитают использовать меры самозащиты, такие как прямой захват залогового обеспечения,


8

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

хотя эти действия лежат вне рамок правого поля. Кроме того, кредиторы предпочитают улаживать спорные вопросы без обращения в суд, потому что считается, что такой метод является наиме4 нее болезненным и сопряжен с наименьшей не4 определенностью. Однако существующая в на4 стоящее время правовая база не позволяет сто4 ронам спора вырабатывать консенсусные согла4 шения, способные восстановить подлинную фи4 нансовую жизнеспособность того или иного предприятия. В результате если не все, то боль4 шинство неофициальных договоренностей по урегулированию споров и разногласий сво4 дятся к простой реструктуризации задолженнос4 ти. Это лишь оттягивает неизбежные банкротст4 ва предприятия, потому что стороны не могут воспользоваться некоторыми другими варианта4 ми решения проблемы реструктуризации, широ4 ко применяемыми в международной практике. Благоприятные условия для законной реструкту4 ризации должны включать в себя законы и про4 цедуры: • требующие раскрытия свежих, достовер4 ных и точных финансовых сведений о проблемном предприятии или предо4 ставления доступа к такой информации; • поощряющие кредитование жизнеспособ4 ных, но неблагополучных в финансовом плане предприятий, инвестиции в них или их рекапитализацию; • поддерживающие широкий спектр мер по реструктуризации, таких как списание долгов, пересмотр сроков погашения, рес4 труктуризация и преобразование задол4 женностей в акционерный капитал; • обеспечивающие благоприятный или ней4 тральный налоговый режим для реструк4 туризации. Хотя неофициальные договоренности по урегулированию споров и разногласий за4 ключаются за пределами официального право4 вого поля, для успешной реализации таких до4 говоренностей необходима достаточная офици4 альная поддержка в форме эффективного при4 ведения в исполнение взаимных прав, огово4 ренных при заключении договоренности. Если достигнутую договоренность не удастся реали4 зовать, должна приводиться в действие надеж4 ная рамочная система процедур банкротства. В России, где права кредиторов и процедуры банкротства можно в целом охарактеризовать как слабые, легитимных консенсусных догово4 ренностей о судьбе проблемных предприятий достичь почти невозможно. (Создание эффек4 тивных процедур для решения проблем непла4 тежеспособности предприятий и урегулирова4 ния споров и разногласий между ними обсужда4 ется в главе 3.)

раскрытие информации и прозрачность ПОМИМО СОЗДАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ПРАВО4 ВОЙ И СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ, ЗАЩИЩАЮЩЕЙ ПРАВА КРЕДИТОРОВ, ЕЩЕ ОДНИМ ВАЖНЫМ КОМПОНЕНТОМ, НЕОБХОДИМЫМ ДЛЯ СОЗДА4 НИЯ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ ДЛЯ ФИНАН4 СОВОГО ПОСРЕДНИЧЕСТВА НА РЫНОЧНЫХ НА4 ЧАЛАХ, ЯВЛЯЕТСЯ РАСКРЫТИЕ ИНФОРМАЦИИ О БАНКАХ И ИХ КЛИЕНТАХ4ПРЕДПРИЯТИЯХ. ЕСЛИ ПОСТОРОННИЕ НЕСВЯЗАННЫЕ ТРЕТЬИ ЛИЦА НЕ БУДУТ ИМЕТЬ ДОСТУПА К СВЕЖЕЙ, ДОСТОВЕРНОЙ И СОПОСТАВИМОЙ ИНФОРМА4 ЦИИ О ФИНАНСОВЫХ И УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СТРУКТУРАХ КОРПОРАЦИЙ И БАНКОВ, НЕВОЗ4 МОЖНО БУДЕТ ОБЕСПЕЧИТЬ ДОВЕРИЕ К ФИ4 НАНСОВОЙ СИСТЕМЕ, А ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ ТАК И НЕ БУДУТ РЕА4 ЛИЗОВАНЫ ДО КОНЦА.

Российские предприятия и банки не заинте4 ресованы в применении международных стандар4 тов финансовой отчетности и раскрытия инфор4 мации отчасти вследствие предполагаемых затрат, связанных с соблюдением этих стандартов, а от4 части вследствие естественного страха потерять власть в результате раскрытия информации и про4 зрачности — вполне понятное опасение в услови4 ях, когда стороны привыкли использовать доступ к информации в качестве средства сохранения своей власти. Однако сокрытие финансовой и не4 финансовой информации о предприятиях и бан4 ках влечет огромные экономические издержки. В экономике, где проблема нехватки рискового капитала стоит особенно остро, отсутствие про4 зрачности приводит к неэффективному распреде4 лению ресурсов. Отдельные российские предпри4 ятия и банки повышают свою прозрачность и улучшают отчетность, поскольку они осознали, что это расширяет возможности получения ими внешнего финансирования. Ситуацию с раскры4 тием информации и прозрачностью необходимо значительно улучшить в любом случае, даже если за основу будут взяты только российские стандар4 ты бухгалтерского учета. Усиление регулятивных требований. Для пре4 одоления традиционных страхов в отношении раскрытия информации потребуются согласован4 ные действия широкого круга лиц, включая со4 трудников органов регулирования, акционеров, членов советов директоров и менеджмента, а так4 же специалистов в области бухгалтерского учета и аудита. В российских условиях инициативу по введению более всеобъемлющих и надежных процедур раскрытия информации должны взять на себя два ведущих органа регулирования — Фе4 деральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и Центральный банк Российской Феде4 рации (ЦБР). Эти органы должны не только сле4


банковская система: структура и функционирование дить за тем, чтобы финансовая отчетность соот4 ветствовала международным стандартам, но и до4 биваться подробного отчета о соблюдении уста4 новленных требований и быть готовыми приме4 нять серьезные штрафные санкции против дирек4 торов и менеджмента за грубое нарушение требо4 ваний к достоверности и полноте сообщаемых сведений. Раскрытие информации. Недостаточное рас4 крытие финансовой и иной информации остается одним из главных факторов, сдерживающих инве4 стиции несвязанных лиц (будь то акционеры, кре4 диторы или вкладчики) в российские предприя4 тия и банки. Действующие в России требования к раскрытию информации недостаточны. Напри4 мер, принцип «выбора наименьшей величины из стоимости приобретения или справедливой рыночной цены» применяется не ко всем катего4 риям активов, бартерные сделки часто не регист4 рируются по их рыночной стоимости, а сделки между предприятиями и сделки, не основанные на соображениях коммерческой выгоды, нередко замалчиваются. Необходимо укрепить правила и стандарты отчетности, чтобы раскрытию подле4 жали не только номинальная собственность, но и фактический контроль, что позволит защи4 тить акционеров, кредиторов и вкладчиков от ма4 териальных потерь вследствие неполного или не4 достаточного раскрытия информации. Стандарты финансового учета, отчетности и аудита. Качество финансовой информации на4 прямую зависит от качества стандартов ее подго4 товки и раскрытия. Принятая в 1998 г. Российская программа реформирования бухгалтерского учета предусматривала постепенный переход на Между4 народные стандарты финансового учета и отчет4 ности (МСФО), но этот процесс застопорился. Отчасти это произошло вследствие нерешенных вопросов, связанных с профессиональной компе4 тентностью, законодательными и налоговыми ба4 рьерами, а также опасениями в отношении воз4 можных последствий полного перехода на МСФО для российской экономики. Тактика подмены полного перехода на МСФО переписыванием Российских стандартов бухгалтерского учета (РСБУ) отвлекла скудные ресурсы от реальных потребностей в реализации намеченных планов и подготовке кадров. Стоит отметить, что некото4 рые страны переходного типа предпочли сразу ввести у себя МСФО вместо того, чтобы в течение длительного времени постепенно подгонять под них свои национальные системы бухгалтер4 ского учета, основанные на концепциях совет4 ской эпохи. Финансовая отчетность в соответст4 вии с МСФО должна служить отправной точкой при исчислении любого налога с ограниченным числом точек сверки в тех областях, где налоговые правила расходятся с МСФО. МСФО должны

9

вводиться поэтапно—в первую очередь, в компа4 ниях, акции которых котируются на бирже, и во всех банках. Для обеспечении эффективной и надлежащей реализации требований к финансовой отчетности в соответствии с МСФО очень важно будет зару4 читься полной поддержкой со стороны специали4 стов в области аудита. Мнение профессионально4 го и независимого аудитора и его ответственность за результаты аудита будут являться ключевым элементом укрепления доверия пользователей финансовой отчетности к ее достоверности. Меж4 дународные стандарты аудита (МСА) определяют правила проведения аудита, а также нормы про4 фессиональной этики. Финансовая отчетность для банков. ЦБР при4 нял принципиальное решение о введении с 1 ян4 варя 2004 г. МСФО для всех банков. Однако суще4 ствует множество препятствий для полной реали4 зации этого замысла, включая налоговые и право4 вые барьеры, обучение, разработку процедур ру4 ководства и пересчета, изменения в области регу4 лирования и, разумеется, давление со стороны банков, не готовых перейти на МСФО. Многие банки уже готовят аудиторские отчеты в соответ4 ствии с МСФО, и главный вопрос заключается в том, в какой степени ЦБР будет осуществлять корректирующие и иные меры, основываясь на данных такой отчетности. Реальность такова, что переход на МСФО может вскрыть тот факт, что значительное число российских банков не вы4 полняют нормативы ЦБР по достаточности капи4 тала и не являются надежными учреждениями, в которых россияне могут хранить свои сбереже4 ния. С другой стороны, если власти не будут гото4 вы полностью признать хрупкость финансового положения многих банков и принять соответству4 ющие меры в отношении слабых банков, доверие внешних сторон к финансовой системе вряд ли укрепится. (Прозрачность, раскрытие инфор4 мации и переход на МСФО более подробно об4 суждаются в главе 4.)

банковская система: структура и функционирование УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ К БАНКОВСКОЙ СИС4 ТЕМЕ ИМЕЕТ ВАЖНЕЙШЕЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ШИ4 РОКОМАСШТАБНОГО РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА. НАПРИМЕР, БЫЛО БЫ ТРУДНО ПРЕД4 СТАВИТЬ СЕБЕ, КАК У ИНВЕСТОРОВ МОЖЕТ ВОЗРАСТИ ДОВЕРИЕ К РЫНКУ ЦЕННЫХ БУМАГ, ЕСЛИ НЕТ ДОВЕРИЯ К СПОСОБНОСТИ БАНКОВ ОБЕСПЕЧИТЬ РЕАЛЬНЫЕ ПЛАТЕЖИ, ДОВЕРИ4 ТЕЛЬНОЕ ХРАНЕНИЕ И РАСЧЕТНЫЕ УСЛУГИ. ТА4 КИМ ОБРАЗОМ, РАЗВИТИЕ ХОРОШО ФУНКЦИО4 НИРУЮЩЕГО БАНКОВСКОГО СЕКТОРА ДОЛЖНО


10

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ПРЕДШЕСТВОВАТЬ РАЗВИТИЮ ПРОЧИХ ЭЛЕ4 МЕНТОВ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ. ХОТЯ БАН4 КОВСКАЯ СИСТЕМА СПОСОБНА РАБОТАТЬ ЭФ4 ФЕКТИВНО И В ОТСУТСТВИЕ РЫНКА КАПИТА4 ЛОВ, ВРЯД ЛИ ВОЗМОЖНО СЕБЕ ПРЕДСТАВИТЬ ПОЛОЖЕНИЕ, ПРИ КОТОРОМ РЫНОК КАПИТА4 ЛОВ МОГ БЫ ЭФФЕКТИВНО ФУНКЦИОНИРО4 ВАТЬ БЕЗ УСЛУГ ХОРОШО ОТЛАЖЕННОЙ БАН4 КОВСКОЙ СИСТЕМЫ. ЛЮБАЯ КОМПЛЕКСНАЯ СТРАТЕГИЯ ПОВЫШЕ4 НИЯ ДОВЕРИЯ И СТИМУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ ДОЛЖНА ОПИРАТЬСЯ НА ТВЕРДОЕ ПОНИМАНИЕ ТЕКУ4 ЩИХ ТЕНДЕНЦИЙ И ПРАКТИКИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА. СОСТАВНОЙ ЧАСТЬЮ СТРАТЕГИИ РАЗ4 ВИТИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ БУДЕТ 1) СО4 ВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРУКТУРЫ И ПОВЫШЕ4 НИЕ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА, ВКЛЮЧАЯ ЛИКВИДАЦИЮ ПРИВИЛЕ4 ГИЙ, КОТОРЫМИ ПОЛЬЗУЮТСЯ ГОСУДАРСТ4 ВЕННЫЕ БАНКИ, И ОБЯЗАННОСТЕЙ, НА НИХ ВОЗЛОЖЕННЫХ, 2) УКРЕПЛЕНИЕ ЧАСТНОГО БАНКОВСКОГО СЕКТОРА ПУТЕМ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ СТАНДАРТОВ БАНКОВСКОГО НАДЗО4 РА И УЖЕСТОЧЕНИЯ ФУНКЦИИ НАДЗОРА. НА4 КОНЕЦ, СЛЕДУЕТ УДЕЛЯТЬ ВНИМАНИЕ ТОЙ РО4 ЛИ, КОТОРУЮ МОЖЕТ ИГРАТЬ БОЛЕЕ АКТИВ4 НОЕ УЧАСТИЕ ИНОСТРАННЫХ БАНКОВ В ДЕЛЕ УКРЕПЛЕНИЯ ДОВЕРИЯ К БАНКОВСКОЙ СИС4 ТЕМЕ.

структура и жизнеспособность банковской системы АНАЛИЗ, ПРОВЕДЕННЫЙ ВСЕМИРНЫМ БАН4 КОМ СРАЗУ ЖЕ ПОСЛЕ КРИЗИСА 1998 Г., ПОД4 ТВЕРДИЛ, ЧТО ДАЖЕ ДО ДЕФОЛТА ПРАВИТЕЛЬ4 СТВА ПО ЕГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ И УБЫТКОВ ОТ ДЕВАЛЬВАЦИИ, ВОЗНИКШИХ ГЛАВНЫМ ОБРА4 ЗОМ КАК РЕЗУЛЬТАТ ОТКРЫТЫХ ПОЗИЦИЙ ПО ВАЛЮТНЫМ ФОРВАРДНЫМ КОНТРАКТАМ, КРУПНЕЙШИМИ ФАКТОРАМИ, СПОСОБСТВО4 ВАВШИМИ РАЗВИТИЮ КРИЗИСА БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ, БЫЛИ НИЗКОЕ КАЧЕСТВО КРЕДИТ4 НЫХ ПОРТФЕЛЕЙ, КРУПНЫЕ КОНЦЕНТРАЦИИ КРЕДИТОВ И ЧРЕЗМЕРНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ «СВЯЗАННЫХ» СТОРОН (РЕЗУЛЬТАТ ПРИВАТИЗА4 ЦИОННЫХ ЗАЛОГОВЫХ АУКЦИОНОВ). ПРИМЕ4 ЧАТЕЛЬНО, ЧТО МАЛО ЧТО ИЗМЕНИЛОСЬ С 1998 Г. В ДЕЛОВЫХ ТРАДИЦИЯХ И СУТИ МНОГИХ РОССИЙСКИХ БАНКОВ, А ДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ДЕНЕЖНО4КРЕДИТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОКА4 ЗАЛИ НА НИХ НЕДОСТАТОЧНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ.

Консолидация банковской системы. Россий4 ская банковская система обладает высокой степе4 нью концентрации, когда лишь примерно 30 бан4 ков владеют более чем 67% активов системы и 53% ее капитала. Судя по агрегированным дан4

ным о размере банковской системы в целом, по4 давляющее большинство остальных российских банков являются чрезвычайно мелкими: в конце 2001 г. (если исходить из отчетов, подаваемых ими в ЦБР в соответствии с российскими стандартами бухгалтерского учета и отчетности ) лишь 230 бан4 ков имели капитал свыше 150 млн рублей, что не4 сколько меньше минимального объема капитала в 5 млн евро (что эквивалентно 170 млн рублей), установленного в странах ЕС. Хотя в целом фи4 нансовое положение банков улучшилось с 1998 г., а система стала более стабильной, большинство банков по4прежнему находится в некоем пороч4 ном круге: их капитал слишком мал, чтобы обес4 печивать достаточную прибыль для финансирова4 ния инвестиций, необходимых для их самостоя4 тельного роста. Таким образом, будущая финан4 совая жизнеспособность многих российских бан4 ков зависит от способности привлекать новый ка4 питал и/или оказаться стороной при слияниях для образования более жизнеспособных банковских учреждений. Трудно сделать иной вывод, чем тот, что мно4 гие из этих мелких банков являются чем4то иным, чем просто центрами для клиринговых и иных расчетов, выполняя в первую очередь казначей4 ские функции для предприятий или местных и региональных органов власти. Их работа также, как правило, включает и деятельность, которую нельзя рассматривать как «надлежащую» банков4 скую деятельность, как, например, выпуск и дис4 контирование векселей для таких целей, как избе4 жание выполнения резервных требований, укло4 нение от налогов, отмывание денег и содействие «бегству» капитала. Продолжающееся присутст4 вие таких структур в качестве «банков» оказывает удушающее воздействие на процесс укрепления доверия к российской финансовой системе. Трудности ЦБР в деле надзора за значитель4 ным числом банков лишь усугубились бы, если бы органы денежно4кредитного регулирования ввели даже минимальный общий план страхования депозитов. Такое страхование укрепило бы способ4 ность многих мелких, недостаточно контролируе4 мых банков привлекать депозиты от населения, что породило бы потенциально значительные бюджет4 ные обязательства. Таким образом, важным шагом в повышении доверия к банковской системе — и важной предпосылкой для введения страхования депозитов — явилось бы принятие решительных мер по ускорению консолидации банковской сис4 темы путем замены полных банковских лицензий ограниченными лицензиями для учреждений, ко4 торые не занимаются активным привлечением де4 позитов от населения. Следует принять несколько дополнительных мер. • Разрешить учреждениям, которые не зани4 маются активным привлечением депозитов


банковская система: структура и функционирование от населения, продолжать функциониро4 вать, но лишь в качестве финансовых ком4 паний, являющихся объектом соответству4 ющего их статусу регулирования и надзора. • Ввести более высокий порог минимального размера капитала для учреждений, желаю4 щих сохранить лицензию на обеспечение полного спектра банковских услу г. • Ужесточить требования учета и отчетности и раскрытия информации, а также осуще4 ствление надзора в качестве способа выяв4 ления нежизнеспособных учреждений, у которых следует отозвать лицензию. Органы денежно4кредитного регулирования признали необходимость принятия мер по содей4 ствию консолидации банковского сектора, хотя представляется, что осуществление нынешних предложений сталкивается с чрезмерными за4 держками (см. вставку 1.2). В главе 5 рассматривается нынешняя ситуа4 ция в российском банковском секторе и приво4 дится обзор мер по стимулированию консолида4 ции банковского дела. В главе 6 представлены результаты анализа финансового положения выборки российских банков — включая многие из крупнейших 30 бан4

ков — со времени кризиса 1998 г., который прове4 ден на основе информации, публикуемой банка4 ми на Интернет4сайте ЦБР и представляемой не4 которыми банками в рамках Проекта развития финансовых учреждений. Результаты данного анализа вызывают обеспокоенность по поводу а) жизнеспособности многих включенных в выборку банков (особенно если к таким позициям, как ре4 зервирование возможных потерь по ссудам, при4 менять не российские, а международные стандар4 ты бухгалтерского учета и отчетности); b) стреми4 тельного роста кредитных портфелей банков — что особенно характерно для государственных банков — и высокого уровня концентрации кре4 дитов; с) недостаточности банковских систем уп4 равления рисками; d) широкого использования схем уклонения от надзорных положений ЦБР, и е) низкого качества корпоративного управления в банковском секторе. Привлекая внимание к «хрупкости» банковской системы, настоящий анализ предлагает «повестку дня» по многим ме4 роприятиям, касающимся реформы банковского надзора (что затем рассматривается в главе 9). Реформирование государственных банков. От4 носительная важность государственных банков в России усилилась после кризиса 1998 г. вследст4

Вставка 1.2. Консолидация банковского сектора: Совместная стратегия правительства и ЦБР Совместная стратегия Правительства РФ и ЦБР1 в области развития банковского сектора РФ признает необходимость консолидации сектора. Шаг в этом направлении был сделан осенью 2001 г., когда минимальный уровень капитала для новых, вновь получающих лицензию банков был поднят до 5 млн евро (минимальный уровень капитала, принятый внутри Европейского союза). В совместной стратегии признается необходимость создания «небанковских кредитных учреждений», что позволит органам денежно-кредитного регулирования ограничить лицензии некоторых банков с тем, чтобы они больше не могли привлекать депозиты от населения. Тем не менее совместная стратегия фактически еще более отодвигает осуществление мер в отношении 1300 банков. В совместной стратегии предложены следующие меры: • Начиная с 2005 г. будет применяться правило, по которому лицензии банков с капиталом менее 5 млн евро будут отзываться автоматически, если показатель достаточности их капитала опустится ниже 10%. В настоящее время схожие меры могут применяться ко всем банкам, но только если их достаточность капитала опускается ниже 2% (см. главу 9). • В 2007 г. минимальное требование к капиталу в 5 млн евро будет применяться ко всем банкам, независимо от объема их капитала, что фактически отменит какое-либо «дедушкино положение» в отношении текущих более низких капитальных требований в отношении существующих банков. В совместной стратегии четко сказано о том, что любая реорганизация банков — включая любое слияние с другими банками — должна «опираться на принцип добровольного участия». В этой связи стратегия отразила остающиеся колебания у органов денежно-кредитного регулирования в деле использования полномочий, которые уже имеются у них для укрепления банковской системы. Эти полномочия включают более жесткие требования по отчетности и раскрытию информации, более эффективное использование надзорных полномочий и полное применение недавно ужесточенных правовых основ в области ликвидации банков. 1 Совместная стратегия Правительства РФ и ЦБ РФ в области развития банковского сектора РФ (одобрена в декабре 2001 г.).

11


12

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

вие преференциального отношения правительства к государственным банкам и упадка в частном банковском секторе. Растущая доля нового креди4 тования, предпринятого государственными банка4 ми, вызывает серьезную озабоченность по поводу жизнеспособности этих банков с точки зрения возможности увеличения непредсказуемых фи4 нансовых обязательств. Действительно, управле4 ние и сдерживание роли государственных банков, возможно, являются наиболее важным аспектом в любых согласованных усилиях по повышению доверия к российской банковской системе. Международный опыт показывает, что чрез4 мерный упор на государственные банки в обеспе4 чении финансового посредничества, как правило, тормозит рост. Страны с относительно крупной государственной собственностью в банковском секторе отличаются меньшей степенью развития финансового сектора, более низкими темпами роста и меньшим ростом производительности, чем страны, в которых господствует частный бан4 ковский сектор. Причина такого более низкого роста заключается в то��, что государственные банки, как правило, не используют свой капитал эффективным образом с экономической точки зрения. С учетом того, что кредитование клиентов государственными банками, как правило, сосре4 доточено на самых крупных (часто государствен4 ных) или на наиболее влиятельных фирмах, эти банки не обеспечивают наиболее перспективное, диверсифицированное распределение кредита. В последние годы сочетание политизированных кредитов и слабого управления, которое действует в условиях большей нормативной «снисходитель4 ности» — что отражает слабости государственного надзора за банками, находящимися в собственно4 сти государства, — приводило к случаям огром4 ных финансовых убытков в странах столь разных, как Бразилия и Франция. Выводы международ4 ных исследований также подтверждают, что нега4 тивные последствия государственного владения банками являются наибольшими в странах с низ4 кими доходами, слаборазвитым финансовым сек4 тором и слабой защитой прав собственности — в странах, подобных России. Для того чтобы укрепить доверие к финансо4 вой системе, правительство должно предприни4 мать шаги по ограничению пагубного воздействия таких государственных банков на экономический рост и развитие финансового сектора. Как пока4 зано во вставке 1.3 и далее развивается в главе 7, Сбербанк, который контролирует около 75% рын4 ка розничных депозитов, бросает особый вызов стабильности и равновесию банковского сектора. Хотя задача на среднесрочную перспективу состоит в том, чтобы обеспечить упорядоченную приватизацию соответствующих функций госу4 дарственного банка и их передачу стратегическим

инвесторам, учитывая то, что государственные банки выполняют функции проведения государ4 ственной политики, любая такая стратегия долж4 на быть тщательно продумана и надлежащим об4 разом осуществлена. Скоропалительная привати4 зация способна лишь усугубить, а не разрешить сложности проблем управления. Когда же прива4 тизация не является краткосрочной перспекти4 вой, непосредственный упор должен быть сделан на обеспечении эффективного управления и бо4 лее ровного игрового поля для государственных и частных учреждений. В той мере, в какой эти во4 просы относятся к государственным банкам, по4 мимо Сбербанка, они представлены во вставке 1.4. Более подробно данные вопросы рассматривают4 ся далее в главе 7. По всей вероятности, засилье таких государ4 ственных банков в России будет продолжаться, если не будут приняты параллельные меры по ук4 реплению институциональных основ частного банковского дела и развития финансовых рынков. Таким образом, любая реорганизация банковской системы потребует широких и согласованных уси4 лий. Потребуется принять меры по повышению эффективности банковского надзора, совершен4 ствованию учета и отчетности и практики рас4 крытия информации, а также меры по укрепле4 нию прав кредиторов, что необходимо для разви4 тия кредитования «несвязанных» третьих сторон. Кроме того, необходимо будет «углубить» финан4 совые рынки, в первую очередь межбанковский рынок и рынок государственных ценных бумаг, чтобы обеспечить набор альтернативных активов для государственных банков, которые стремитель4 но наращивают свои кредитные портфели. Осо4 бое значение будет иметь институциональная ре4 форма рынка государственных внутренних заим4 ствований. Как об этом говорится ниже, реформы управления государственным долгом имеют клю4 чевое значение не только для развития финансо4 вых рынков, но и для структурной реформы бан4 ковского сектора. Поощрение доступа на рынок иностранных бан ков. Одним из способов резкого увеличения кре4 дитования частного сектора и обеспечения боль4 шего доверия к финансовым посредникам могло бы быть разрешение иностранным банкам ис4 пользовать свои экспертные познания, техноло4 гию и капитал для более широкого предложения кредитов российским предприятиям. Однако ино4 странные банки демонстрируют нежелание повы4 сить объем кредитования предприятий в нынеш4 ней «кредитной среде» в России. Российские ор4 ганы денежно4кредитного регулирования могли бы предпринять шаги по повышению иностран4 ного интереса к российскому банковскому секто4 ру посредством официального снятия ограниче4 ний на долю иностранного капитала в банков4


банковская система: структура и функционирование

Вставка 1.3. Сбербанк и его реорганизация До кризиса 1998 г. большая часть активов Сбербанка приходилась на государственные ценные бумаги, однако со времени кризиса он активно развивал кредитование корпоративного сектора. Банк превратился в главный источник кредитов для крупных российских корпораций, работающих в нефтяной, газовой, электроэнергетической, химической, строительной и торговой отраслях, а также для государственных и муниципальных органов управления. В одном только 2000 г. Сбербанк расширил свой кредитный портфель на 60% и к январю 2001 г. на него приходилось почти 30% совокупных кредитов, предоставленных банковским сектором. На региональном уровне засилье Сбербанка в кредитных операциях, возможно, еще более заметно. В настоящее время Сбербанк имеет ряд преимуществ: крупная сеть филиалов и отделений, охватывающая всю страну; государственные гарантии депозитов физических лиц; статус банка, «слишком большого, чтобы потерпеть крах»; развитая система внутренних расчетов; и ключевая роль в распределении государственных пенсий. Однако эти преимущества сопряжены с существенными потерями для эффективности банковской системы в целом, включая возможное негативное воздействие на конкурентную среду в результате засилья Сбербанка на розничном рынке; конфликт интересов, органически присущий функциям ЦБР, как владельца банка, регулирующего органа, органа надзора и органа, ответственного за денежно-кредитную политику; и риск статуса банка, слишком большого, чтобы потерпеть крах, т.е. что банк может в силу самоуспокоенности аккумулировать условные обязательства для бюджета, что может потребовать спасения его правительством. Хотя могут быть доводы в пользу сохранения государственного Сберегательного банка в качестве переходного института, международный опыт свидетельствует, что государственные банки, такие как Сбербанк, ограничивают способность финансовой системы содействовать эффективному распределению ресурсов и тем самым сокращают способность экономики к росту. Необходимость решать ключевые стратегические вопросы. Учитывая господствующее положение Сбербанка в российском банковском секторе, необходимо в срочном порядке решать ключевые вопросы, связанные с его экономической стратегией, собственностью и влиянием, которое такая стратегия может оказать на интересы различных групп. Сбербанк будет продолжать господствовать в секторе, подрывая справедливую конкуренцию, а роль частных агентов в финансовой системе останется периферийной, и тем самым будет поставлен под вопрос процесс повышения устойчивости финансовой системы и укрепления доверия к ней. Правительству предстоит решить, какого типа среднесрочной стратегии должен придерживаться Сбербанк. Некоторые из вариантов рассматриваются в главе 7. Хотя окончательное решение должно будет опираться на более широкую информацию, чем та, которая имеется в настоящее время, с учетом международного опыта реорганизации государственных банков, среднесрочным вариантом реорганизации Сбербанка может быть: • сохранение функций Сбербанка в качестве национального Сберегательного банка; • сокращение рисков, связанных с общественной функцией банка как сберегательного учреждения для мелких вкладчиков, посредством введения требования о том, чтобы банк инвестировал средства в надежные активы, такие как государственные ценные бумаги; • тщательно подготовленная приватизация корпоративного кредитного портфеля банка в качестве отдельной коммерческой операции. При осуществлении такого среднесрочного варианта будет важно, чтобы планы приватизации и/или реорганизации были тщательно и глубоко проработаны, прежде чем начинать их осуществление. В стратегическом плане необходимо будет учесть будущую конкурентную позицию Сбербанкато есть учесть необходимость того, чтобы правительство «выровняло» игровое поле посредством выравнивания каких-либо финансовых или иных привилегий, которыми пользуется Сбербанк, и обязательств, возложенных на него, а также определило монетарную стоимость таких привилегий и обязательств. Также следует рассмотреть альтернативные структуры собственности и их влияние на интересы различных групп. Среди подлежащих рассмотрению альтернатив стоит поддержание статус-кво, когда ЦБР является мажоритарным акционером в рамках промежуточного решения, несмотря на серьезную озабоченность по поводу неизбежного конфликта интересов; возврат в полную государственную собственность; назначение независимого совета опекунов для управления интересами правительства в банке; и возможная частичная или полная приватизация в будущем.

13


14

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 1.3. Сбербанк и его реорганизация (продолжение) Неотложные защитные меры и последующие шаги. Приватизация по крайней мере каких-то частей Сбербанка должна быть среднесрочной целью, и, в то время как готовятся и обсуждаются стратегические варианты, промежуточные меры, включая ограничения на рост кредитного портфеля банка, должны быть приняты для сокращения ущерба, который способны нанести операции банка всей экономике и финансовой системе. Эти меры являются необходимыми для приведения в действие «самостимулирующего» процесса создания доверия. Важно, чтобы такие меры были приняты незамедлительно с тем, чтобы сдерживать неразумную деловую практику и обеспечить время для тщательной оценки планов банка в отношении будущего развития бизнеса. В краткосрочной перспективе соответствующий упор следует сделать на укреплении корпоративного управления Сбербанка и обеспечении положения, при котором банк будет управляться в соответствии с коммерческими принципами, позволяя тем самым делать больший упор на прибыль от вложения капитала и постепенно уменьшая необходимость мониторинга таких факторов, как рост кредитов банка и его процентная политика. Однако в то же самое время должны быть выявлены и тщательно сформулированы планы среднесрочной реорганизации Сбербанка с целью их поэтапного выполнения.

ском секторе и активным поискам иностранных стратегических инвесторов для государственных банков. Осуществление реформ надзора — мень4 ший упор на контроль за соблюдением нормати4 вов и большее внимание к проведению эксперт4 ных оценок жизнеспособности банков — также будет иметь важное значение в создании более ровного игрового поля для конкуренции со сторо4 ны иностранных банков. Иностранные банки, ко4 торые уже являются объектом строго надзора в своих странах, могут выиграть от мер по при4 ближению практики надзора в России к междуна4 родным стандартам. Опрос иностранных банков, уже работающих в России, показал, что главным фактором, меша4 ющим увеличению иностранных инвестиций в российском банковском секторе, является риск, связанный с предоставлением кредитов в среде, характеризующейся слабой правоприменительной практикой. В то время как иностранные банки в целом способны обеспечить возвратность пре4 доставляемых ими кредитов, они также должны были инвестировать значительные средства в уп4 равление своими кредитными рисками. В стрем4 лении ограничивать указанные кредитные риски иностранные банки, подобно своим российским «коллегам», делают упор на ведущие крупные рос4 сийские корпорации. Международные исследования последнего времени подтверждают экономические преиму4 щества допуска иностранных банков и показали их потенциал в области стимулирования опера4 тивной эффективности и конкуренции и в конеч4 ном счете стабилизации финансового сектора. Появление на рынке иностранных банков, как правило, сопровождалось повышением каче4 ства регулирования и прозрачности, особенно в тех случаях, когда появление этих банков

на российском рынке сопровождалось внедрени4 ем международных стандартов финансовой отчет4 ности и аудита. С другой стороны, давление кон4 куренции со стороны иностранных банков спо4 собно побудить местные банки идти на более вы4 сокий риск, а появление иностранных банков с плохой репутацией способно ослабить банков4 ский сектор. Оба эти риска подтверждают сроч4 ную необходимость укрепления пруденциального регулирования банковского сектора. (Обзор ино4 странных банков и вопросы, связанные с поощре4 нием иностранного участия, являются предметом рассмотрения главы 8).

банковское регулирование и реструктуризация УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ В СФЕРЕ ФИНАНСОВ ЗАВИСИТ ОТ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ БАНКОВСКО4 ГО НАДЗОРА В ЦЕЛЯХ ЗАЩИТЫ ФИНАНСОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ НАИБОЛЕЕ СЛАБОГО ЗВЕНА ФИ4 НАНСОВОЙ СИСТЕМЫ — ЧАСТНЫХ ВКЛАДЧИ4 КОВ. УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ В РОССИЙСКОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ БУДЕТ ТАКЖЕ ЗАВИ4 СЕТЬ ОТ СОЗДАНИЯ НАДЕЖНОЙ ОСНОВЫ ДЛЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ И ЛИКВИДАЦИИ БАНКОВ. НО И ЗДЕСЬ ОСНОВНОЙ ПРОБЛЕМОЙ ОСТАЕТСЯ ТО, ЧТО УРОВЕНЬ ДОВЕРИЯ СНИЖАЕТСЯ ИЗ4ЗА НЕПОЛНОГО УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ПОТРЕБНОС4 ТЕЙ ВКЛАДЧИКОВ. ЛИШЬ ПОСЛЕ ТОГО, КАК БУ4 ДУТ СОЗДАНЫ И ВНЕДРЕНЫ МЕХАНИЗМЫ ЭФ4 ФЕКТИВНОГО БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, НАДЗОРА И ОЗДОРОВЛЕНИЯ И/ИЛИ ЛИКВИДА4 ЦИИ, БЫЛО БЫ ЦЕЛЕСООБРАЗНЫМ ВВЕДЕНИЕ СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ, ТО ЕСТЬ СОЗДАНИЕ ФОРМАЛИЗОВАННОГО МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ МЕЛКИХ ВКЛАДЧИКОВ.


банковское регулирование и реструктуризация

Вставка 1.4. Реструктуризация государственных банков, помимо Сбербанка Внешторгбанк Со времени кризиса 1998 г. Внешторгбанк (ВТБ), второй по величине банк России, получил несколько значительных вливаний капитала от своего хозяина — ЦБР. Подобно Сбербанку, ВТБ расширил сферу своей деятельности за рамки своего первоначального бизнеса — финансирования внешнеторговых операций — и охватил сферу коммерческих кредитов крупным российским корпорациям. Правительство объявило о своем намерении приватизировать этот банк, и рассматривает предложение ЕБРР о предоставлении известного первоначального внешнего капитала с целью подготовки банка к дальнейшей приватизации и его перехода к стратегическим инвесторам. В отличие от Сбербанка, ВТБ не выполняет агентских или социальных функций по поручению правительства. Таким образом, указанный банк хорошо подходит для целей приватизации и передачи стратегическому владельцу с хорошей репутацией. Продажа банка иностранному банку с хорошей репутацией обеспечит капитал, опыт и репутацию с точки зрения управления и технического ноу-хау. При его подготовке к приватизации и передаче стратегическим инвесторам ВТБ должен будет разработать стратегию в отношении своих будущих «бизнес-планов», что повысит его ценность для предполагаемых будущих владельцев. Даже если до полной приватизации остается несколько лет, такая стратегия должны быть объявлена в скором времени с тем, чтобы создать фундамент для оценки текущих решений ВТБ по его деловым операциям. Например, далеко не определено, что приобретение Внешторгбанком российских загранбанков, ранее находившихся во владении ЦБР, и его планы по расширению внутренней сети филиалов повысит стоимость банка при приватизации. Внешэкономбанк Внешэкономбанк (ВЭБ) управляет внешним государственным долгом и — хотя не имеет банковской лицензии — выполняет некоторые банковские функции, включая прием депозитов и кредитование некоторых крупных российских корпораций. Такую ситуацию необходимо «разрешить», и в этом смысле ряд вариантов находится в стадии рассмотрения. Правительство объявило о своем намерении создать агентство по управлению госдолгом для управления внутренними и внешними обязательствами государства, и также объявило о том, что стратегия ВЭБ будет определена в ближайшее время. Один из планов, рассматриваемых в настоящее время, предполагает передачу банковских операций ВЭБ другому государственному банку — Росэксимбанку — и предоставление дополнительного капитала этому новому консолидированному банковскому учреждению. Когда завершится процесс отделения функции ВЭБ по управлению внешним долгом и проведения других схожих операций, ключевыми вопросами, также нуждающимися в оценке, будут: 1) останется или нет ВЭБ в качестве государственного учреждения, обеспечивающего гарантирование экспортно-импортных операций российских предприятий, и получит он или нет банковскую лицензию; и 2) создаст или нет самостоятельная коммерческая деятельность основу для жизнеспособной экономической деятельности ВЭБ. Можно привести доводы в пользу поддержки внешней торговли через частичные гарантии со стороны правительственного учреждения, однако эта деятельность не требует, чтобы учреждение обладало банковской лицензией. Учитывая, что в России уже имело место значительное расширение роли государственных банков в последние годы, а также необходимость создания более ровного игрового поля, любой шаг в направлении расширения роли ВЭБ как банковского учреждения должен производиться со всей осторожностью и только после тщательного анализа и обоснования. Новые государственные банки Со времени кризиса 1998 г. были созданы два новых государственных банка: Российский банк развития (РБР) и Россельхозбанк (Российский банк сельскохозяйственного развития). Оба банка унаследовали невозвратные активы от государства или иных учреждений (в частности, СБС-Агро), вследствие чего стимулы в указанных учреждениях для деятельности в соответствии с коммерческими принципами уже поставлены под угрозу. Нельзя допустить, чтобы государственные интервенции по дотированию процентных ставок или гарантированию кредитов поставили под угрозу функционирование финансовых рынков. В тех случаях, когда такие трансферты оправданы, следует подумать о других инструментах, таких как «прозрачные» бюджетные субсидии, а не о таких интервенциях, которые вызывают перекосы на финансовых рынках.

15


16

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

банковский надзор БАНКОВСКАЯ ЛИЦЕНЗИЯ ПРЕДОСТАВЛЯЕТ ВЛА4 ДЕЛЬЦАМ И РУКОВОДИТЕЛЯМ БАНКО�� ВОЗ4 МОЖНОСТЬ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВКЛАДОВ ФИЗИЧЕ4 СКИХ ЛИЦ. ОДНАКО ЧАСТНЫЕ ВКЛАДЧИКИ НЕ ИМЕЮТ ВОЗМОЖНОСТИ ИЛИ ДОСТАТОЧНЫХ ЗНАНИЙ ДЛЯ ТОГО, ЧТОБЫ ПОНЯТЬ ТО ФИНАН4 СОВОЕ СОСТОЯНИЕ, В КОТОРОМ НАХОДЯТСЯ БАНКИ, ПРИНИМАЮЩИЕ ИХ ДЕПОЗИТЫ. КРО4 МЕ ТОГО, ПРОБЛЕМНЫЕ БАНКИ ЧАСТО МОГУТ ПОДДЕРЖИВАТЬ СВОЮ ЛИКВИДНОСТЬ (ЗА СЧЕТ СОЗДАНИЯ НОВЫХ ВКЛАДОВ) В ТЕЧЕНИЕ КАКО4 ГО4ТО ВРЕМЕНИ ПОСЛЕ ТОГО, КАК ГАРАНТИИ БЕЗОПАСНОСТИ, ОБЕСПЕЧИВАВШИЕСЯ ЗА СЧЕТ СОБСТВЕННОГО КАПИТАЛА БАНКОВ, БУ4 ДУТ СУЩЕСТВЕННО ПОДОРВАНЫ. ТАКИМ ОБРА4 ЗОМ, УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ К БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЕ В ЗНАЧИТЕЛЬНОЙ СТЕПЕНИ ЗАВИ4 СИТ ОТ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА, ИМЕЮЩЕГО СВОЕЙ ГЛАВНОЙ ЗАДАЧЕЙ НАДЗО4 РА, ЗАЩИТУ ФИНАНСОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ НАИ4 БОЛЕЕ СЛАБЫХ УЧАСТНИКОВ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ — ЧАСТНЫХ ВКЛАДЧИКОВ.

Состояние банковского надзора. ЦБР добился значительных успехов в создании системы бан4 ковского надзора, особенно учитывая то, что принцип банковского надзора появился и был внедрен в России лишь в последние 10 лет. Нали4 цо все ключевые функции банковского надзора, обеспеченные широким набором законов, поло4 жений и внутренних документов, предоставляю4 щих органам надзора большие полномочия. Со4 трудникам органов банковского надзора необхо4 димо научиться применять новые законы, поло4 жения и процедуры. Более того, несмотря на то, что репутация ЦБР в области банковского надзо4 ра была подорвана банковским кризисом 1998 г., она все же устояла, и весь основной персонал из4 влек из этого ценный практический опыт. Это те основные положительные моменты, на которых будет строиться дальнейшая работа. Более того, улучшение общей экономической ситуации спо4 собствовало повышению жизнеспособности бан4 ковского сектора, что должно облегчить работу со слабыми банками и укрепить систему надзора. Наряду с этим, незначительные (по международ4 ным стандартам) размеры банковского сектора облегчают принятие непростых решений при ра4 боте с проблемными банками, поскольку такие решения будут иметь ограниченное влияние на экономическую ситуацию в целом. Однако, несмотря на положительные момен4 ты и возможности, отмеченные выше, а также значительные усилия по повышению эффектив4 ности банковского регулирования и основ надзо4 ра, в системе банковского надзора по4прежнему остается ряд подлежащих устранению недостат4

ков. Это особенно важно, учитывая планы влас4 тей по внедрению системы гарантирования вкла4 дов, поскольку такая система не сможет обеспе4 чить надлежащую защиту вкладчиков, не приводя к аккумулированию чрезмерных условных финан4 совых обязательств для бюджета, если она не бу4 дет опираться на надежный и эффективный меха4 низм надзора. Как показано во вставке 1.5, рос4 сийские власти в ближайшие годы намерены ук4 реплять систему банковского надзора. Необходимые условия банковского надзора. В конечном итоге все зависит от готовности ос4 новных участников рынка (как государственных, так и частных банков) вести бизнес надлежащим заслуживающим доверия образом. Они должны быть готовы к жесткому режиму надзора в интере4 сах рынка в целом. Кроме того, создание необхо4 димых условий во многом зависит от того, какую поддержку будет оказывать этому процессу поли4 тическая система, представленная, в том числе, правительством, Думой, руководством ЦБР, су4 дебной системой и крупными корпорациями. Их поддержка необходима для укрепления финансо4 вых и экономических позиций банков. Проблемы в создании таких условий в России давно извест4 ны и включают следующие. • Недостаточная прозрачность. Применение стандартов финансового учета и отчетнос4 ти, имеющих существенные недостатки, а также умышленное «приукрашивание» отчетности осложняют оценку финансово4 го положения банков и предприятий и ли4 шают органы надзора необходимой инфор4 мации для принятия решений. В основной своей массе банки не считают такое пове4 дение неприемлемым. • Совпадение интересов акционеров. При со4 храняющихся связях между банками и предприятиями интересы правительства остаются настолько мощными, а механиз4 мы раскрытия этих взаимосвязанных инте4 ресов — настолько слабыми, что не пред4 ставляется возможным создать основу для рыночной банковской системы, функцио4 нирование которой находится под контро4 лем внешних акционеров. • Недостаточные ответственность и подот четность за ненадлежащее ведение банков ского бизнеса. В бизнес4среде отсутствует необходимое желание призвать банковских менеджеров, акционеров и осуществляю4 щих контроль лиц к ответу за их проступки и ошибки, за которые по4прежнему прихо4 дится расплачиваться вкладчикам и креди4 торам. Признано, что многие лица, связан4 ные с разорившимися банками, вновь по4 явились в банковских структурах4преемни4 ках или во вновь созданных банках.


банковское регулирование и реструктуризация

17

Вставка 1.5. Укрепление банковского надзора: Совместная стратегия правительства и ЦБРР В совместной стратегии1 правительства и ЦБР по развитию банковской системы определена всеобъемлющая программа повышения эффективности банковского надзора, в которую входят следующие основные положения. • Совершенствование процесса лицензирования, в том числе путем ужесточения требований к финансовому положению, а также к профессиональной пригодности и деловой репутации владельцев банков. • Дальнейшее внедрение в практику надзора рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору и переход от формальных процедур контроля за соблюдением установленных нормативов к оценке систем управления рисками и внутрибанковских систем управления рисками и контроля. • Разработка проактивного подхода в банковском надзоре и дальнейшее совершенствование системы раннего предупреждения. • Совершенствование системы пруденциальных требований в целях повышения эффективности их регулирующего воздействия на уровень рисков кредитных организаций; • Уточнение понятия достаточности капитала и увеличение роли этого показателя в надзорном процессе. • Совершенствование надзора за банковскими группами на консолидированной основе. • Повышение роли инспекторских проверок, в особенности при осуществлении надзора за проблемными банками, банками, принявшими повышенные риски и (или) не имеющими адекватных систем управления рисками или внутреннего контроля. • Совершенствование процесса банковского надзора за счет перехода на международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), изменения и оптимизации требований к банковской отчетности. Это потребует внесения изменений в Федеральный закон « О бухгалтерском учете», а также поправок к налоговому законодательству. • Реорганизация системы банковского надзора с целью нахождения оптимального баланса между централизацией и децентрализацией надзорных функций. • Совершенствование процедур финансового оздоровления и/или ликвидации проблемных банков. • Повышение качества корпоративного управления в банках, в том числе повышение роли независимых банковских аудиторов в соответствии с наилучшей международной практикой. Признание Центральным банком необходимости совершенствования банковского надзора в соответствии с этими принципами является важным шагом вперед. Осуществление таких шагов полностью отвечает рекомендациям Всемирного банка и МВФ российским органам власти. Возможно, разработке этих планов ЦБ РФ в определенной степени способствовало проведение Всемирным банком осенью 2001 г. по запросу банка России общей оценки эффективности и действенности системы надзора в ЦБ РФ. В особенности это касается повышения роли инспектирования в общем надзорном процессе. 1

Совместная стратегия правительства и ЦБР по развитию банковского сектора в Российской Федерации (одобрена в декабре 2001 г.).

Российские власти достаточно осведомлены об этих проблемах. Однако до тех пор, пока не бу4 дут предприняты необходимые меры по их реше4 нию, хорошие банки не смогут эффективно и с хорошей доходностью осуществлять свои ос4 новные функции по работе с вкладами и внесе4 нию своей лепты в эффективное распределение ресурсов и обеспечение экономического роста. Усилия органов банковского надзора по созданию условий для функционирования надежной и безо4 пасной банковской системы, а также обеспече4 нию доверия к этой системе будут безрезультат4

ны, если рекомендуемые изменения не будут про4 изведены. Для того чтобы органы банковского надзора могли играть ведущую роль в деле защиты интере4 сов вкладчиков и обеспечения стабильности бан4 ковской системы, необходимо изменить и увели4 чить их полномочия. Учитывая нынешнее состоя4 ние банковской системы и поведение многих бан4 ковских менеджеров, акционеров и осуществляю4 щих контроль лиц, направленное на ведение дея4 тельности в обход законов и правил, характер банковского надзора должен также измениться.


18

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Лица и руководители, отвечающие за банковский надзор, должны сместить акцент в своей деятель4 ности с исчерпывающего и бюрократического подтверждения соответствия техническим требо4 ваниям на более долгосрочную оценку существу4 ющего финансового положения банков, целост4 ности их операций, их уязвимости и способности управлять рисками. Органы надзора должны иметь возможность принимать своевременные и действенные меры по устранению недостатков. Они должны более активно пользоваться своими полномочиями и настаивать на принятии банка4 ми незамедлительных мер в случае выявления не4 достатков и нарушений в деятельности (в том числе при выявлении недостоверности отчетнос4 ти), ухудшения финансового положения либо по4 явления признаков несостоятельности. Органы надзора также должны возложить соответствую4 щую ответственность за такие недостатки на вла4 дельцев банков, осуществляющих контроль лиц и менеджеров. О необходимости дальнейших из4 менений в этой сфере говорится в совместной стратегии правительства России и ЦБР, при этом приоритетной задачей провозглашается эффек4 тивное осуществление заявленных принципов. Осуществление банковского надзора. Действен4 ность банковского надзора зависит прежде всего от сути надзора и в меньшей степени от того, ка4 кова организационная структура надзорного бло4 ка. Действенность надзора не может быть обеспе4 чена без постоянного пересмотра отношения и культуры деятельности как лиц, осуществляю4 щих контроль, так и банков. Приверженность та4 ким изменениям должна постоянно подтверж4 даться и демонстрироваться высшим руководст4 вом ЦБР. В рамках пересмотра культуры деятель4 ности необходимо как можно скорее начать ин4 формировать банки4нарушители о том, что про4 тив них будут предприняты соответствующие ме4 ры, а в дальнейшем наказывать злостных наруши4 телей. Необходимо предать гласности как можно больше случаев нарушений, ибо ничто так не ук4 репит общественное доверие (и повысит эффек4 тивность самого надзора за счет обеспечения со4 блюдения всех требований другими банками), как демонстративное наказание банков, особенно крупных, нарушающих банковское законодатель4 ство и правила. При необходимости международные финан4 совые институты и доноры могут оказать под4 держку основным усилиям по повышению дейст4 венности банковского надзора (в частности, по защите частных вкладов и укреплению доверия к банкам) по следующим направлениям. • Дополнительный акцент на инспектирова нии. Важно повысить точность и достовер4 ность отчетности, что потребует внедрения более совершенных стандартов отчетности

и бухгалтерского учета. Однако при всей важности соблюдения требований банков4 ской отчетности и нормативных докумен4 тов, а навыки в этой области были в какой4 то степени унаследованы из советского пе4 риода, необходимо сделать более сущест4 венный акцент на укреплении функции ин4 спектирования с целью подтверждения сто4 имости банковских активов, оценки опера4 ционной способности отдельных учрежде4 ний и определения своевременных и эф4 фективных надзорных мер. • Ужесточение требований в области лицензи рования. Учитывая, что банковская система обременена большим количеством весьма проблемных банков, необходимо уделять больше внимания в области надзора мерам по предотвращению появления новых про4 блемных банков и обеспечению соответст4 вия новых менеджеров и акционеров по4 ставленным задачам. При лицензировании банко вместо того, чтобы просто убедиться, что банк соответствует определенному ми4 нимальному набору требований, а его ак4 ционеры и руководители отвечают необхо4 димым критериям, ЦБР должен уделять по4 вышенное внимание оценке стратегии ве4 дения бизнеса данным банком, внутрибан4 ковских систем контроля, системы управ4 ления рисками и надежности в части капи4 тала и ликвидности, чтобы убедиться, что данный банк жизнеспособен, а вкладчики могут получить свои деньги в полном объе4 ме и вовремя. • Требования в области профессиональной при годности и деловой репутации. Необходимо предпринять особые усилия по привлече4 нию акционеров, осуществляющих кон4 троль лиц и менеджмента разорившихся финансовых учреждений к ответу за их дей4 ствия, а также по недопущению их возврата в банковский сектор. Необходимо повы4 сить и расширить требования, предъявляе4 мые к регулярному раскрытию информа4 ции об акционерах и одобрению решений по приобретению акций, чтобы включить в них как прямое, так и косвенное (опосре4 дованное) владение акциями. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о более четком определении понятия «пруденци4 альные действия» и усилить санкции за уго4 ловно4наказуемые деяния. • Более четкое определение понятия доста точности капитала и его роли. Необходимо усилить акцент на сохранении банковского капитала как готового и доступного средст4 ва смягчения последствий возможных по4 терь. Необходимо предпринять меры для 1)


банковское регулирование и реструктуризация проведения тщательной проверки в отно4 шении истинного характера и доступности банковских пассивов, квалифицированных как банковский капитал; 2) повышения полномочий надзорных органов в области снижения банковского капитала до уровня, установленного в результате проверок на местах; 3) замены неликвидности фи4 нансовой несостоятельностью в качестве критерия банкротства банков. Законода4 тельные поправки, касающиеся последних двух положений, были введены в действие в 2001 г. Их эффективность будет зависеть от того, как они выполняются. • Усиление надзора за деятельностью банков ских групп на консолидированной основе. Контроль за деятельностью банковских групп особенно важен, учитывая, что число банков, входящих в банковские группы, очень велико. Недавно принятые поправки к закону о банках и банковской деятельно4 сти вводят такие понятия, как «банковские группы» и «банковский холдинг». Несмотря на то, что при оценке потенциальных рис4 ков, возникающих внутри финансово4про4 мышленной группы, необходимо рассмат4 ривать положительные моменты консоли4 дации, сам факт такой консолидации не должен быть использован для сокрытия слабости капитальной базы конкретного банка в группе лишь по причине хороших балансовых показателей во всей группе. • Сокращение длительности периода банков ской реабилитации. В настоящее время про4 цесс реабилитации (финансового оздоров4 ления) банков регулируется большим коли4 чеством процедур, что приводит к длитель4 ным задержкам и позволяет даже весьма проблемным банкам продолжать свою дея4 тельность. Для того чтобы привлечь новых вкладчиков и повысить общественное дове4 рие, органам надзора придется действовать более активно при оценке надежности и бе4 зопасности банка, и в том случае, если по4 ложение банка ухудшается, действовать стремительно для исправления ситуации. При осуществлении своих надзорных функций ЦБР должен сосредоточиться на a) получении и анализе информации, относящейся к основным причинам труд4 ностей банка; b) стимулировании слияния банков в целях сокращения числа нежизне4 способных или не очень жизнеспособных банков и c) при необходимости, на направ4 лении своих усилий по реабилитации ис4 ключительно на потенциально жизнеспо4 собные банки.

19

Во всех этих областях надзорные органы должны продолжать совершенствовать свои навы4 ки по осуществлению своевременных корректив4 ных действий. Для этого им потребуется полити4 ческая поддержка. Необходимо разработать чет4 кие ориентиры для передачи функций принятия решений назначенным лицам, осуществляющим контроль на местах, а также коллективного одоб4 рения окончательных решений высшим руковод4 ством. Кроме того, требуется постоянное повы4 шение квалификации надзорных работников, с тем чтобы обеспечить применение наиболее пе4 редовой и единообразной надзорной практики на всей территории Российской Федерации. Наконец, банки сами должны нести основ4 ную ответственность за соблюдение законов, от4 слеживание изменяющегося характера рисков и реагирования на них. Доверие в банковской си4 стеме в условиях рыночной экономики не зависит от расширения системы надзора. Оно зависит от принятия и применения набора требований по осуществлению надзора (применимо к вла4 дельцам банков и руководителям), хороших биз4 нес4планов, эффективных внутренних механиз4 мов управления рисками и выполнения законов и провозглашенной политики. (Вопросы повыше4 ния эффективности банковского надзора более подробно рассматриваются в главе 9).

страхование вкладов В 1999 Г. ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ БЫЛ ПРИ4 НЯТ ЗАКОН «О СТРАХОВАНИИ ВКЛАДОВ», КОТО4 РЫЙ, ОДНАКО, НЕ БЫЛ УТВЕРЖДЕН СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ. В ТО ЖЕ ВРЕМЯ АРКО ВВЕЛО ДЛЯ НАХОДИВШЕЙСЯ ПОД ЕГО УПРАВЛЕНИЕМ ГРУППЫ БАНКОВ СХЕМУ СТРАХОВАНИЯ ВКЛА4 ДОВ, ОСНОВАННУЮ НА ЗАБЛОКИРОВАННОМ ЗА4 КОНЕ 1999 Г. В ПОСЛЕДНЕЕ ВРЕМЯ ВВЕДЕНИЕ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ ВНОВЬ СЕРЬЕЗНО РАС4 СМАТРИВАЕТСЯ РОССИЙСКИМИ ВЛАСТНЫМИ СТРУКТУРАМИ.

Представляется, что такие предложения отра4 жают попытку повысить доверие к финансовой системе и привлечь больше сбережений в сущест4 вующую банковскую систему путем предоставле4 ния мелким вкладчикам официальной защиты в надежде укрепить стабильность банковского сектора. Предоставляя гарантии защиты сбереже4 ний мелких вкладчиков, власти, вероятно, наде4 ются, что страхование вкладов станет стимулом для мелких вкладчиков доверять свои средства банкам, предотвратит паническое снятие средств с банковских счетов в периоды кризисов и тем са4 мым будет содействовать стабильности и перспек4 тивному развитию финансового посредничества. Кроме того, в российских условиях звучали заяв4 ления о том, что, если бы частные банки могли


20

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

предлагать клиентам страхование вкладов, ны4 нешние конкурентные преимущества государст4 венных банков могли бы сократиться, что ведет к выравниванию условий деятельности. Все вышеперечисленное — это вполне до4 стойные цели, которые полностью соответствуют теме данной работы, а именно, развитию доверия к финансовой системе. Вопрос, однако, состоит в том, может ли страхование вкладов стать эффек4 тивным средством достижения указанных целей. Введение страхования вкладов влечет за собой су4 щественные риски; контроль над ними требует создания адекватной регулятивной и надзорной инфраструктуры, которая в России находится все еще в стадии развития. Введение страхования вкладов может усугубить рискованное поведение банков за счет снижения мотивации как крупных, так и мелких кредиторов следить за финансовым состоянием банков. Руководство банков может полагаться на страхование вкладов, а не на их эф4 фективную работу в своих усилиях по привлече4 нию новых вкладчиков. В случае если банк небла4 гополучен, т.е. если его собственные активы не4 значительны или вообще отсутствуют, его вла4 дельцам терять нечего, и они будут использовать новые вклады для кредитования с высокой степе4 нью риска. Такая практика подорвет преимущест4 ва страхования вкладов с точки зрения развития финансового посредничества. Отсутствие должного внимания со стороны кредиторов и вкладчиков к финансовому состоя4 нию банка может иметь место даже в том случае, если гарантии сохранности вкладов будут предо4 ставляться лишь в отношении средств мелких ин4 дивидуальных вкладчиков. У крупных вкладчиков вполне может создаться впечатление, что в перио4 ды кризисов косвенные гарантии сохранности вкладов распространяются и на них. Это особен4 но справедливо в отношении последних предло4 жений в России, которые предусматривают введе4 ние прямых государственных гарантий вкладов. Такая гарантия не ограничивается средствами фонда страхования вкладов, то есть подразумева4 ет, что страховое покрытие может превышать не4 посредственно заявленные средства фонда. В силу снижения роли кредиторов в отслеживании гро4 зящих им рисков введение страхования вкладов повышает ответственность надзорных и регуля4 тивных органов. Для того чтобы воспользоваться благами страхования вкладов и свести к минимуму риски, в том числе потенциальные бюджетные обяза4 тельства, непосредственно грозящие правительст4 ву в связи с необходимостью выплат застрахован4 ным вкладчикам в случае системного кризиса, властям будет необходимо в первую очередь усо4 вершенствовать некоторые другие аспекты обес4 печения надежности банковской системы, а также

более общие аспекты управления. Здесь следует упомянуть, в частности, реформу нынешней регу4 лятивной и надзорной системы, внедрение меха4 низмов быстрого урегулирования проблем не вы4 полняющих свои обязательства банков и создание коммерческих основ для деятельности государст4 венных банков. Решающим условием успеха системы страхо4 вания вкладов является и ее структура. Плохо проработанная структура страхования вкладов способна скорее подорвать доверие к банковской системе, чем укрепить его. Властям не следует рассматривать страхование вкладов как быстрое решение проблемы доверия к банковской систе4 ме. На нынешнем этапе введение страхования вкладов скорее всего приведет к появлению зна4 чительных бюджетных обязательств и подогреет аппетит банков к принятию на себя рисков, что сделает банковскую систему более хрупкой. (Про4 блемы страхования вкладов рассматриваются бо4 лее подробно в главе 10.)

реструктуризация и ликвидация банков ВОССТАНОВЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ К РОССИЙСКОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ БУДЕТ ОТЧАСТИ ЗА4 ВИСЕТЬ ОТ УСЛОВИЙ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ И ЛИКВИДАЦИИ БАНКОВ, КОТОРЫЕ ПРЕЖДЕ ВСЕГО ЗАЩИЩАЮТ СБЕРЕЖЕНИЯ МЕЛКИХ ВКЛАДЧИКОВ. В СЛУЧАЕ ЛИКВИДАЦИИ ДЕЙСТ4 ВУЮЩЕЕ РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПРЕДУСМАТРИВАЕТ ДОСТАТОЧНЫЕ МЕРЫ ДЛЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ВЛАДЕЛЬЦАМ БАНКОВСКО4 ГО СЧЕТА НАДЛЕЖАЩЕЙ ЗАЩИТЫ ИХ ИНТЕРЕ4 СОВ. СОГЛАСНО ЗАКОНУ, МЕЛКИЕ ВКЛАДЧИКИ ОТНОСЯТСЯ К КАТЕГОРИИ ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ КРЕДИТОРОВ, И ПРИ БЫСТРОЙ ЛИКВИДАЦИИ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОГО БАНКА, ПО ВСЕЙ ВЕРОЯТ4 НОСТИ, ДОЛЖНЫ ИМЕТЬСЯ В НАЛИЧИИ АКТИ4 ВЫ, ДОСТАТОЧНЫЕ ДЛЯ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ИХ ТРЕБОВАНИЙ. ОДНАКО ВЛАДЕЛЬЦЫ БАНКОВ4 СКОГО СЧЕТА ЧАСТО ПОЛУЧАЮТ МЕНЬШЕ ТО4 ГО, ЧТО СОСТАВЛЯЕТ ОПЛАТУ ИХ ТРЕБОВАНИЙ В ПОЛНОМ ОБЪЕМЕ, ИЛИ ЖЕ ИМ ПРИХОДИТСЯ ГОДАМИ ЖДАТЬ, ПОКА БУДУТ ПРОИЗВЕДЕНЫ ПОДОБНЫЕ ВЫПЛАТЫ.

Основная проблема ликвидации и реструкту4 ризации российских банков заключается в том, что банки зачастую не обладают запасом прочнос4 ти в виде капитала, который мог бы использо4 ваться для удовлетворения требований вкладчи4 ков. В условиях ликвидации причиной подобного положения является неэффективное проведение имеющихся процедур ликвидации банков, что приводит либо к лишению вкладчиков их полной доли банковских активов, либо к сокращению объема этих активов в связи с отсрочкой платежа. В контексте реструктуризации может подрываться


банковское регулирование и реструктуризация и упомянутый резервный запас капитала; Россий4 ские стандарты финансовой отчетности/бухгал4 терского учета, применяемые для измерения успе4 ха проведенной работы по реструктуризации, не дают точной картины структуры капитала бан4 ка. Кроме того, существующие критерии регули4 рования не позволяют производить в достаточных масштабах оценку финансовой устойчивости бан4 ка или его общей способности к выживанию, за4 ложенной в плане оздоровления того или иного банка. Из этого следует, что банки, которые, если исходить из их реальных возможностей, должны быть отнесены к категории подлежащих ликвида4 ции, рассматриваются как «восстановившие здо4 ровье» и продолжают работать. В результате ко времени своего краха, их активы почти навер4 няка оказываются истощенными до такой степе4 ни, что эти банки уже не способны выполнять требования своих вкладчиков. Реструктуризация банков. В России в настоя4 щее время два органа отвечают за реструктуриза4 цию банков. Одним из них является ЦБР, кото4 рый отвечает за соблюдение законодательства о банкротстве кредитных организаций и за надзор за осуществлением мероприятий по предотвраще4 нию банкротства. Другим органом является Агентство по реструктуризации кредитных орга4 низаций (АРКО), деятельность которого регули4 руется положениями Закона о реструктуризации кредитных организаций. Доверие к этим учрежде4 ниям при проведении ими мероприятий по рест4 руктуризации имеет решающее значение в восста4 новлении доверия ко всей банковской системе. Задачи, поставленные перед ЦБР и АРКО в обла4 сти реструктуризации кредитных организаций, существенным образом разнятся. ЦБР поручено участие в оздоровлении того или иного банка при появлении первых признаков финансовых труд4 ностей. ЦБР несет ответственность за осуществ4 ление надзора за разработкой плана оздоровления этого банка или, если последний не сумеет разра4 ботать такой план по собственной инициативе, ЦБР обязан предписать упомянутому банку раз4 работать подобный план. Если данный банк по4 прежнему оказывается неспособным или не хочет приступить к своему оздоровлению, ЦБР может назначить временного управляющего. Цель оздо4 ровления состоит в том, чтобы вернуть банк в та4 кое состояние, при котором он вновь соответст4 вовал бы пруденциальным требованиям, относя4 щимся — помимо всего прочего — к достаточнос4 ти капитала и ликвидности. Этот процесс не пре4 дусматривает достаточно раннего или эффектив4 ного вмешательства ЦБР, поскольку критерии, обосновывающие необходимость приступить к его осуществлению, а также критерии измере4 ния его эффективности, подсчитываются с при4 менением РСФО. Как правило, банки опускаются

21

ниже порога достаточности капитала еще задолго до того, как становятся неликвидными, но смысл установленного вышеупомянутым законом 104 процентного стандарта достаточности капитала подрывается нестрогими стандартами, применяе4 мыми в рамках РСФО, и недостаточным проявле4 нием жесткости в применении этих стандартов. Подобные слабости осложняются тем обстоятель4 ством, что в критериях регулирования, применяе4 мых для измерения эффективности оздоровления, проявляется тенденция уделять основное внима4 ние дискретным аспектам состояния дел в банке, а не его общей финансовой жизнеспособности. Таким образом, «восстановивший здоровье» банк может на самом деле находиться в трудном или тяжелом финансовом положении. Это, по всей вероятности, приведет к недостаточному обеспечению вкладчиков в случае краха и после4 дующей ликвидации упомянутого банка. ЦБР следует пересмотреть свои подходы и обеспе��ить раннее реагирование на основе дан4 ных, получаемых в соответствии с МСФО, на весь комплекс финансовых проблем банка, таким об4 разом оценивая целесообразность реструктуриза4 ции банка с точки зрения перспектив восстанов4 ления его жизнеспособности. Принимая во вни4 мание наличие в России чрезмерного числа бан4 ков, ЦБР должен по возможности содействовать процессу реструктуризации путем изучения и поддержки вариантов реструктуризации, свя4 занных с консолидацией или слиянием банков. Практика ликвидации банков. Российское за4 конодательство, в общем и целом, обеспечивает достаточную основу для ликвидации банков, и эта основа была улучшена недавно принятыми и вве4 денными в действие поправками к банковскому законодательству. Однако на практике ликвида4 ция по4прежнему сталкивается с целым рядом препятствий. Проблемы в этой области порожда4 ются общим результатом действий многих сторон, принимающих участие в ликвидации банков и/или процедуре их банкротства, и результатом этих действий является уменьшение способности рядовых вкладчиков к возврату своих средств. В число проблем также входят следующие. • Отставание и задержки в работе судов. Имеется много лишенных лицензии бан4 ков, ожидающих ликвидации через суд. Де4 ло в том, что в связи с множеством подоб4 ных дел имеет место перегруженность спи4 сков дел к слушанию. Отставание в реше4 нии подобных дел усугубляется нехваткой опытных и имеющих лицензию арбитраж4 ных управляющих. Затягиванию таких су4 дебных разбирательств во многих случаях способствует также использование владель4 цами банков процедурных лазеек и избы4 точности процедурных требований, что


22

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии позволяет им оспаривать действия ЦБР по4 средством подачи многочисленных апелля4 ций. Например, у владельцев банков была и остается возможность оспаривания реше4 ния ЦБР об отзыве лицензии в процессе производства по делам о банкротстве, а также в ходе отдельного разбирательства в арбитражном суде на любой стадии, и эта возможность сохраняется на протяжении нескольких лет после отзыва лицензии. Не4 давно принятые поправки к законодатель4 ству должны принести судебной системе некоторое облегчение за счет сужения воз4 можностей неоднократного оспаривания действий ЦБР. В соответствии с этими по4 правками решение об отзыве лицензии должно быть обжаловано в течение 30 дней после обнародования этого решения. • Не отвечающий предъявляемым требованиям уровень экспертных знаний. Члены суда и арбитражные управляющие в одинаковой степени страдают от недостатка экспертных знаний и/или знаний соответствующих за4 конов и процедур. Раздаются отдельные призывы к созданию специальных коммер4 ческих судов и судов по делам о несостоя4 тельности. Более серьезный характер носят обвинения судей и арбитражных управляю4 щих в том, что они поддаются воздействию влиятельных групп кредиторов и принима4 ют непоследовательные или предвзятые ре4 шения. Кроме того, имеют место утвержде4 ния о том, что судьи, арбитражные управ4 ляющие и некоторые кредиторы вступают в сговор друг с другом и преследуют свою собственную финансовую выгоду. Имеется острая необходимость в общем повышении качества судебной системы, включая про4 фессиональную подготовку судей и прове4 дение структурных реформ. Система арбит4 ражного управления конкурсной массой также нуждается в радикальных переменах, возможно, посредством замены индивиду4 альных ликвидаторов частными корпора4 тивными ликвидаторами либо наделения квазигосударственной организации функ4 циями корпоративного ликвидатора. Могут возникнуть серьезные препятствия на пути разрешения частным корпорациям (таким как бухгалтерские фирмы «Большой пятер4 ки») выступать в качестве ликвидаторов; не последним из этих препятствий является необходимость изменения существующего законодательства, прежде чем эти корпора4 ции смогут легально выступать в подобном качестве. Другим препятствием служат большие затраты, связанные с привлечени4 ем частных корпораций к упомянутому ро4

ду деятельности. В настоящее время в рос4 сийских властных структурах идет обсужде4 ние вопроса о возможности создания госу4 дарственной или квазигосударственной ор4 ганизации, занимающейся ликвидацией банков. Эта концепция заслуживает даль4 нейшего изучения. Создание государствен4 ной организации такого рода принесло бы определенную пользу, состоящую в том, что она позволила бы быстро сформировать группу лиц, должным образом подготов4 ленных к проведению ликвидации банков и компетентных в этой области. Кроме то4 го, наличие подобной организации позво4 лило бы обеспечить более высокую степень подотчетности, чем подотчетность нынеш4 ней системы индивидуальных арбитражных управляющих. • Урегулирование в рамках мировых соглаше ний. Несмотря на то, что заключение миро4 вых соглашений при проведении процедур банкротства законом запрещено, такие вне4 судебные сделки стали характерной чертой ряда банкротств, особенно банкротств крупных московских банков. Вместо быст4 рой ликвидации банка, результатом подоб4 ных договоренностей является компро4 миссное соглашение, в рамках которого всем кредиторам так или иначе выплачива4 ются в урезанном виде причитающиеся им суммы. Иногда подобное урегулирование спора является компромиссом, позволяю4 щим банку продолжать свою деятельность, бывают и случаи, когда ЦБР восстанавли4 вает лицензию банка, против которого бы4 ло начато конкурсное производство. В ре4 зультате подобного урегулирования споров рядовые вкладчики (которые представляют собой первоочередных кредиторов) обычно получают меньше, чем они получили бы в случае безоговорочной ликвидации. Они могут сразу же получить наличными часть причитающейся им суммы, а ее оста4 ток будет выплачиваться упомянутым вкладчикам в течение нескольких лет. Это предполагает, что у банка найдутся финан4 совые ресурсы для того, чтобы произвести выплаты оставшейся суммы в будущем. Да4 же если, в конечном счете, не удается до4 стичь урегулирования, все равно рядовым вкладчикам приходится ждать выплаты (иногда больше года), в то время как сторо4 ны обсуждают и рассматривают возможно4 сти урегулирования. Можно полностью избежать этой пробле4 мы, для чего требуется лишь применение имею4 щегося законодательства. Как отмечалось выше, закон «О несостоятельности (банкротстве) кре4


улучшение финансирования предприятий дитных организаций» определяет четкий порядок реструктуризации банков в России. Эти процеду4 ры дополнены и детализированы нормативными актами, разработанными ЦБР. Имеются возмож4 ности, достаточные для реструктуризации банка в соответствии с существующим законодательст4 вом о реструктуризации, используя которые мож4 но было бы избежать необходимости переговоров относительно реструктуризации в период прове4 дения процедуры ликвидации. Необходимость быстрой ликвидации банка привязывается к не4 обходимости воспользоваться имеющимися бан4 ковскими активами, которые можно использовать для удовлетворения требований вкладчиков. Это особенно справедливо сейчас, когда принято за4 конодательство, позволяющее быстро произвести выплаты вкладчикам в процессе ликвидации бан4 ка из тех средств, которые ликвидируемый банк имеет на своем резервном счете в ЦБР. Эти вы4 платы могут производиться на ранней стадии процедуры, не дожидаясь формального процесса сбора, а затем ликвидации активов банка. Из это4 го следует, что необходимо более эффективное обеспечение выполнения положений закона о банкротстве банков, который запрещает подоб4 ные не предусмотренные законом способы урегу4 лирования. • Избыточная вовлеченность судов. Согласно российскому закону, действовавшему до июля 2001 г., для ликвидации банка не4 обходимо было иметь решение суда, при4 знающее этот банк банкротом. Недавно внесенные в этот закон поправки в некото4 рых случаях допускают ликвидацию банка исключительно по основаниям несоблюде4 ния банком пруденциальных нормативов. Например, теперь можно ликвидировать банк независимо от того, является ли он «банкротом» с технической точки зрения, в связи с его неспособностью поддерживать коэффициент достаточности капитала на уровне 2%. Была создана новая судебная процедура, регламентирующая ликвидацию банков в подобных не связанных с бан4 кротством обстоятельствах. Это представ4 ляет собой значительное улучшение зако4 нодательства, поскольку упомянутая про4 цедура поддерживает прерогативу ЦБР как регулирующего органа, который опре4 деляет, что банк является неплатежеспособ4 ным, еще до того, как он достигает несо4 стоятельности, и таким образом сохраняет резервный запас капитала, достаточный для удовлетворения требований в случае ликви4 дации банка. Это изменение в законода4 тельстве позволяет избежать избыточной вовлеченности судов в том, что в против4 ном случае могло быть административным

23

решением, принимаемым ЦБР в качестве регулирующего органа. Однако в ликвида4 ции банков имеется ряд других аспектов, на которых могут благотворно с��азаться усовершенствованные административные процедуры. Одним их таких аспектов явля4 ется, в частности, роль суда в осуществле4 нии надзора за процессом ликвидации. Нет необходимости в том, чтобы суд постоянно проверял распределение средств, если можно применить равную по эффективно4 сти, если не более действенную, админист4 ративную систему надзора. Одной из воз4 можностей здесь может быть создание го4 сударственной организации, имеющей сво4 ей целью ликвидацию банков. Эта концеп4 ция получила одобрение в Совместной стратегии Правительства и ЦБР в области развития банковского сектора. Существует ряд других аспектов ликвидации банков, на которых может благотворно сказаться замена судебных процедур административ4 ными. Эти административные процедуры широко распространены в международной практике, и следует более тщательно изу4 чить возможности адаптации подобной международной практики к российским условиям. В то время как роль ЦБР в реструктуризации банков заключается в осуществлении раннего ре4 агирования, АРКО начинает принимать участие в реструктуризации того или иного банка на бо4 лее позднем этапе и только в том случае, если банк отвечает определенным дополнительным критериям. Этот банк должен быть направлен в АРКО ЦБР, и АРКО обязано произвести оценку указанного банка, а также дать свое согласие на пе4 реход банка под его управление. Однако имеются и трудности, связанные с ролью АРКО в процессе реструктуризации банков (см. вставку 1.6). (Совершенствование практики реструктуриза4 ции и ликвидации банков является темой главы 11, а участие АРКО обсуждается в главе 12).

улучшение финансирования предприятий С ЦЕЛЬЮ РАСШИРЕНИЯ БАЗЫ ФИНАНСОВОГО ПОСРЕДНИЧЕСТВА И ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ В СОЗДАНИИ ДОВЕРИЯ К ФИНАНСОВОМУ СЕК4 ТОРУ, РУКОВОДЯЩИМ ОРГАНАМ ПОНАДОБИТСЯ ПРИНЯТЬ МЕРЫ ПО УЛУЧШЕНИЮ ДОСТУПА ПРЕДПРИЯТИЙ К ФИНАНСАМ. ЭТИ МЕРЫ БУ4 ДУТ ВКЛЮЧАТЬ В СЕБЯ УКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ РЫНКА ДОЛГОСРОЧНОГО ССУДНОГО КАПИТАЛА.


24

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 1.6. Проблемные области в подходе арко к реструктуризации банков Ниже следует краткое изложение проблемных областей, встречающихся в инициативах по реструктуризации банков, с которыми АРКО выступает в последние годы. • Сроки вмешательства. В связи с применением двойных критериев неликвидности и несостоятельности в контексте размеров капитала, как указывается в Законе о реструктуризации кредитных организаций, к тому времени, как тот или иной банк начинает отвечать критериям, дающим право на вмешательство со стороны АРКО, он довольно далеко уйдет по пути ослабления своего финансового положения, и будет трудно провести реструктуризацию такого банка. К этому добавляется тот факт, что упомянутые критерии измеряются путем применения РСФО, а не МСФО, и, таким образом, проблема запоздалого вмешательства становится во много раз сложнее. • Определение степени эффективности реструктуризации. Применение РСФО также приводит к возникновению проблем в той мере, в которой они используются для определения степени эффективности проводимой АРКО реструктуризации (например, рентабельности). Банки, которые АРКО считает рентабельными, могут все еще находиться в трудном или тяжелом финансовом положении. • Реструктуризация банков в рамках процедур банкротства. В ряде случаев вмешательство АРКО настолько запаздывало, что в банках уже было открыто судопроизводство в рамках дел о банкротстве. Усилия по реструктуризации в подобных случаях вместо ликвидации сводились в основном к достижению соглашения между сторонами относительно урегулирования требований кредиторов, в соответствии с которым кредиторы, включая вкладчиков, были вынуждены согласиться с сокращением выплат по своим требованиям вместо того, чтобы получить причитающиеся им суммы в полном объеме. Несмотря на то, что реструктуризация долга может быть одним из элементов жизнеспособного плана реструктуризации, однако реструктуризация долга сама по себе не может подменять собой весь план реструктуризации. В соответствии с существующим законодательством, АРКО имеет полномочия на использование ряда механизмов в процессе реструктуризации того или иного банка, включая заключение мировых соглашений. Однако остается неясным, применялись ли в этих случаях подобные механизмы урегулирования эффективно и беспристрастно. • Страхование вкладов. АРКО обеспечивает страхование вкладов в некоторых из реструктурируемых им банков, и это покрытие продлевается, охватывая начальный период в 18 месяцев, после того, как АРКО приватизирует банки, о которых идет речь, что может служить прецедентом, побуждающим другие, не охваченные АРКО банки требовать себе аналогичного страхования вкладов. Это страхование создается специально для данного случая и не принимает во внимание вопросы регулирования и надзора, относящиеся к банковскому сектору в целом. Существуют значительные потенциальные возможности того, что введение упомянутого страхового покрытия создаст плохой прецедент. Введению страхования вкладов в России должно предшествовать совершенствование банковского надзора и финансового учета и отчетности (см. обсуждение страхования депозитов в главе 10). • Приватизация банков. В 2001 г. АРКО провело приватизацию нескольких банков, но процедура, применявшаяся для этой приватизации, неправомерно сузила круг стратегических инвесторов, участвующих в продажах, и не предусматривала надлежащей проверки пригодности покупателей. В результате существует риск того, что приватизация просто возвратит собственность таким инвесторам, которые, по всей вероятности, будут плохо управлять тем или иным банком. Руководящим органам следует рассмотреть меры, имеющие своей целью укрепление управления прошедшими реструктуризацию, потенциально жизнеспособными банками, которые в настоящее время управляются АРКО. Одной из возможностей здесь могло бы стать создание государственного доверительного фонда, действующего под управлением уважаемых и независимых лиц, с тем чтобы они на определенный период взяли на себя руководство оставшимися (и любыми будущими) банками АРКО.


улучшение финансирования предприятий

стимулирование кредитования частного сектора В СВЯЗИ С НЕХВАТКОЙ ДОВЕРИЯ К ФИНАНСО4 ВЫМ ПОСРЕДНИКАМ И МАЛЫМИ МАСШТАБА4 МИ БАНКОВСКОГО РЫНКА И РЫНКА ДОЛГО4 СРОЧНОГО ССУДНОГО КАПИТАЛА В РОССИИ РОССИЙСКИЕ ПРЕДПРИЯТИЯ ИМЕЮТ ОЧЕНЬ МАЛЫЙ ДОСТУП К ФИНАНСИРОВАНИЮ, ОСУ4 ЩЕСТВЛЯЕМОМУ ФИНАНСОВЫМ СЕКТОРОМ. ЭТА ПРОБЛЕМА НОСИЛА ЕЩЕ БОЛЕЕ ОСТРЫЙ ХАРАКТЕР ДО ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА 1998 Г., КОГДА БЫЛА ОГРАНИЧЕНА ЗАИНТЕРЕСОВАН4 НОСТЬ БАНКОВ В КРЕДИТОВАНИИ НЕ СВЯЗАН4 НЫХ С БАНКАМИ ТРЕТЬИХ СТОРОН; ИМЕЛАСЬ ВОЗМОЖНОСТЬ С МЕНЬШИМ РИСКОМ ПОЛУ4 ЧАТЬ ДОХОДЫ ПУТЕМ КРЕДИТОВАНИЯ СВЯЗАН4 НЫХ С БАНКАМИ СТОРОН И ПОСРЕДСТВОМ ИН4 ВЕСТИРОВАНИЯ В ГКО И ПРОВЕДЕНИЯ ОПЕРА4 ЦИЙ С ИНОСТРАННОЙ ВАЛЮТОЙ. НЕСМОТРЯ НА ТО, ЧТО ПОСЛЕ КРИЗИСА 1998 Г. ИЗМЕНИ4 ЛАСЬ СТРУКТУРА СТИМУЛОВ БАНКОВ, ПО4 ПРЕЖНЕМУ ИМЕЕТ МЕСТО ДЕФИЦИТ БАНКОВ4

25

СКОГО КРЕДИТОВАНИЯ И КРЕДИТОВАНИЯ ПО ЛИНИИ ДРУГИХ ФИНАНСОВЫХ ПОСРЕДНИКОВ, ТАКИХ КАК ЛИЗИНГОВЫЕ КОМПАНИИ, НЕ СВЯ4 ЗАННЫХ С БАНКАМИ ТРЕТЬИХ СТОРОН И ОСО4 БЕННО МАЛЫХ И СРЕДНИХ ПРЕДПРИЯТИЙ (МСП). ОБЫЧНО СЕКТОР МСП ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ СВОЕГО РОДА ЛОКОМОТИВ ШИРОКО4 МАСШТАБНОГО И УСТОЙЧИВОГО РОСТА В СТРА4 НАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ. КАК ПОКА4 ЗЫВАЕТСЯ ВО ВСТАВКЕ 1.7, ЗНАЧИТЕЛЬНЫМ ФАКТОРОМ, УСУГУБЛЯЮЩИМ ЭТУ ПРОБЛЕМУ, ЯВЛЯЕТСЯ ОТСУТСТВИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ, ДОСТАТОЧНОЙ ДЛЯ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОСУ4 ЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВ КРЕДИТОРОВ.

Таким образом, лишь узкий сегмент крупных, обычно производящих сырьевые материалы и ра4 ботающих на экспорт предприятий имеет относи4 тельно легкий доступ к банковскому финансиро4 ванию и рынкам капиталов. Многие предприятия по4прежнему полагаются на задолженность по платежам и налогам в качестве своего основ4 ного источника финансирования. Векселя также обеспечивают крупным предприятиям и банкам

Вставка 1.7. Преодоление факторов, сдерживающих предоставление кредитов сектору МСП В условиях когда с одной стороны, банки не готовы кредитовать сектор МСП, а с другой стороны, решающая роль в странах с переходной экономикой принадлежит МСП, являющимся локомотивами устойчивого роста, уместным является изучение опыта кредитных линий, открытых Европейским банком реконструкции и развития и Всемирным банком с целью оказания поддержки этому сектору. Такой опыт показывает, что можно поддерживать высокие показатели возвратности предоставленных кредитных средств при условии, что упомянутые кредитные линии включают в себя проверенные гарантии и средства защиты кредитора в качестве составной части процесса тщательного и надлежащего управления такими линиями, включая: • проведение расширенной проверки «дью дилидженс» до предоставления кредита с целью обеспечения здорового характера предложений и изучения таких факторов, как истинное (а не номинальное) владение собственностью со стороны заемщика; • изучение посредством проведения тщательной проверки потоков наличности готовности и способности заемщика погашать ссуды; • выдвижение жесткого требования об обеспечении кредита активами, генерирующими приток денежных средств, и создание такого положения, при котором обеспечение кредита надлежащим образом документируется и правильно распределяется; • контроль за потоком наличности заемщиков и их дочерних предприятий с целью его использования только на погашение долга, что обеспечивается посредством получения гарантий и залогов от менеджеров и связанных с заемщиком компаний. Опыт показывает, что применение подобных защитных механизмов способно обеспечить защиту кредитора даже в условиях, в которых вступление во владение имуществом и реализация прав на заложенное имущество, являющееся обеспечением кредита, отнимают много времени и, по всеобщему мнению, являются крайне ненадежными средствами. Отчасти это является результатом распространенной практики увода активов, а также следствием того, что процесс банкротства не обеспечивает справедливого и оперативного удовлетворения требований кредиторов. Однако, несмотря на то, что эти меры действительно защищают кредиторов и поддерживают процесс кредитования, в них находят отражение носящее глубоко укоренившийся характер отсутствие доверия и слабости в инфрастуктуре банковского кредитования. Необходимость упомянутых защитных мер значительно ограничивает расширение кредита и повышает его стоимость.


26

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

наличие некоторого краткосрочного финансиро4 вания. Однако с конца девяностых годов опора на эти неформальные финансовые инструменты носит не столь масштабный характер, что являет4 ся следствием роста прибылей корпораций в ре4 зультате девальвации рубля и повышения цен на сырьевые материалы, а также введения произ4 водителями коммунальных услуг более жестких бюджетных ограничений. Эти факторы привели к увеличению объема платежей наличными за то4 вары и услуги. Однако для того, чтобы обеспечить устойчивость этих структурных улучшений, необ4 ходимо в качестве чрезвычайно важного шага до4 полнить проведение в жизнь повестки дня бан4 ковской реформы мерами, имеющими своей це4 лью содействие доступу предприятий к финанси4 рованию со стороны рынка капиталов. (В главе 13 обсуждается роль альтернативных, неформальных финансовых инструментов для сектора предприя4 тий и разбираются препятствия на пути доступа предприятий к финансовым средствам.)

укрепление основ развития рынка капиталов ИНФРАСТРУКТУРА РЫНКА КАПИТАЛОВ. НЕСМОТ4 РЯ НА СУЩЕСТВОВАНИЕ ОСНОВНОЙ РЫНОЧ4 НОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ (ВКЛЮЧАЯ ТОРГОВЫЕ СИСТЕМЫ, РЕГИСТРАТОРОВ И ДЕПОЗИТАРИЕВ ЦЕННЫХ БУМАГ, А ТАКЖЕ НЕСКОЛЬКО БИРЖ) И ЕЕ УКРЕПЛЕНИЕ В ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ, РЫН4 КИ КАПИТАЛОВ В РОССИИ ПО4ПРЕЖНЕМУ НА4 ХОДЯТСЯ В ЗАЧАТОЧНОМ СОСТОЯНИИ. КАПИ4 ТАЛИЗАЦИЯ И ОБОРОТ НА ФОНДОВЫХ БИРЖАХ ВСЕ ЕЩЕ СЛИШКОМ МАЛЫ ПО СВОЕМУ ОБЪЕ4 МУ ДАЖЕ ПО СРАВНЕНИЮ С АНАЛОГИЧНЫМИ ПОКАЗАТЕЛЯМИ В ДРУГИХ СТРАНАХ, ПРЕД4 СТАВЛЯЮЩИХ СОБОЙ НАРОЖДАЮЩИЕСЯ РЫНКИ.

В серьезном сдерживании развития рынка ка4 питалов играет роль целый ряд факторов. Одна из наиболее значительных проблем здесь связана с корпоративным управлением. Прошлый опыт инвестиционной практики в России отбил у мно4 гих инвесторов охоту заниматься вложением ка4 питала в этой стране. Подобное отношение по4 явилось у них в результате во многом пренебре4 жительного отношения к правам миноритарных акционеров, недостатка прозрачности в финансо4 вых сделках и структурах собственности компа4 ний, конфликтов интересов в области управления компаниями и вывода активов компаний, осуще4 ствляемого менеджментом. Эта проблема усугуб4 ляется отсутствием жизнеспособного судебного форума, имеющего своей целью обеспечение со4 блюдения прав, что объясняется наличием в су4 дебной системе неэффективных компонентов и методов работы, которые отмечаются и в других

аспектах российской финансовой системы. Инве4 сторы неохотно участвуют в системе, которая ис4 торически доказала всем, что представляет собой ловушку для тех, кто не проявляет осторожности, и теперь российские рынки капиталов задержива4 ются в своем развитии в связи с отсутствием дове4 рия к ним. Другой областью, в которой решающую роль играет доверие, является осуществление надзора за рынками капиталов. В данной области принято большое количество законов и нормативных ак4 тов, однако эффективность как принятого зако4 нодательства, так и применяемого регулирования существенно снижена из4за того, что оба упомя4 нутых компонента являются составной частью различных законов и, следовательно, страдают от4 сутствием ясности и последовательности. Это также мешает проведению работы по принуди4 тельному правоприменению в условиях, когда все больше скрадывается «демаркационная линия» между различными органами надзора, что имеет своим результатом плохую координацию усилий по надзору. Прогресс в сфере принудительного правоприменения в рассматриваемой области также затрудняется в связи с тем, что работники судебной системы не имеют представления об ос4 новной части законодательства по ценным бума4 гам, а также об общих принципах, относящихся к ценным бумагам и финансированию. Работе ор4 ганов надзора также мешают неудовлетворитель4 ное состояние отчетности, представляемой участ4 никами рынка капиталов. Кроме того, для обра4 ботки даже имеющихся у этих органов данных не4 обходимо наличие более совершенных систем, позволяющих проводить соответствующий эф4 фективный количественный анализ. Существует также необходимость дальнейшего улучшения об4 щих аналитических (в противовес формалистиче4 ским) подходов к регулированию. К этому добав4 ляется хроническая нехватка финансирования ор4 ганов регулирования. Еще один нерешенный вопрос, связанный с доверием к рынкам капиталов, состоит в том, что эффективное функционирование рынка капи4 талов зависит от хорошо отлаженного функцио4 нирования банковской системы, которая должна обеспечивать надежное временное хранение средств, депозитарные операции с ценными бума4 гами, а также служить надежным механизмом проведения своевременных платежей и расчетов по операциям с ценными бумагами. Российский рынок капиталов не подкреплен эффективно функционирующей банковской системой, на ко4 торую он мог бы положиться. Развитие в России рынка акций и корпора4 тивных облигаций также зависит от создания эф4 фективно функционирующего рынка государст4 венных ценных бумаг. Более масштабное развитие


улучшение финансирования предприятий инструментов и институтов рынка капиталов за4 висит от уверенности рынка в устойчивом финан4 совом положении государства. Сюда же относится и вопрос о переходе к применению здоровой практики регулирования долга со стороны госу4 дарства. Это имеет последствия не только в кон4 тексте абсолютной и постоянной приверженности государства надежному и своевременному выпол4 нению своих обязательств, но и с точки зрения предотвращения необоснованного обращения к практике эмиссии государственных ценных бу4 маг, доходность которых может быть непомерно раздута в порядке реагирования на заимствование в период кризиса. Развитие здорового рынка госу4 дарственных ценных бумаг также имеет преиму4 щество обеспечения рынка свободным от риска активом4ориентиром, по отношению к которому можно измерять корпоративные инструменты, имеющие более высокую доходность, помогая тем самым в становлении и развитии рынка этих ин4 струментов. Создание эффективно функциониру4 ющего рынка государственных ценных бумаг представляет собой жизненно необходимый пер4 вый шаг на пути развития рынка долгосрочного ссудного капитала, на котором инвесторы — будь то банки, розничные инвесторы или институцио4 нальные инвесторы — могут как брать на себя, так и диверсифицировать риски. Создание институциональных инвесторов, таких как страховые компании, взаимные фонды и система негосударственных пенсионных фондов «второго уровня», также имеет чрезвычайно боль4 шое значение для успешного функционирования рынка капиталов. Появление этих инвесторов за4 висит от существования рынка с достаточно боль4 шим количеством разнообразных и надежных ин4 вестиций, в которых можно было бы размещать накопленные финансовые средства. Без проведе4 ния реформы и создания благоприятных условий, необходимых для активного функционирования рынка капиталов, преждевременное создание по4 добных институтов инвесторов, по всей вероятно4 сти, имело бы своим результатом либо оказание давления на доходность в сторону ее понижения, поскольку управляющие фондами будут вынужде4 ны работать в условиях ограниченного предложе4 ния инвестиционных инструментов, либо нео4 правданные риски, которые брали бы на себя уп4 равляющие фондами. Кроме того, в целях стиму4 лирования роста отрасли экономики, занимаю4 щейся институциональными инвестициями, не4 обходимо создавать коллективные инвестицион4 ные институты и компоненты рыночной инфра4 структуры, включая агентства, занимающиеся оп4 ределением рейтингов ценных бумаг. Здесь еще раз следует указать на чрезвычайно больш��е зна4 чение того обстоятельства, что интересы мелких миноритарных инвесторов (в условиях, когда их

27

средства управляются пенсионными фондами) должны защищаться таким образом, чтобы по4 рождать и приумножать доверие к инвестирова4 нию средств на рынке капиталов. Принимая во внимание большое социальное значение ин4 ституциональных инвесторов, например, в обес4 печении дохода людей пожилого возраста, следует отметить наличие значительного риска того, что неэффективная деятельность инвестиционных фондов может иметь своим результатом выставле4 ние исков и требований о компенсации и, следо4 вательно, приведет к возникновению у государст4 ва потенциальных бюджетных обязательств. Учитывая объем работы, необходимый для со4 здания надежной банковской системы в России, не говоря уже о развитии рынка капиталов, можно было бы сделать вывод о том, что России целесо4 образнее отказаться от попыток развития рынка капиталов и вместо этого полагаться на эффектив4 ное и менее затратное обеспечение услуг рынка капиталов из4за рубежа. Подобное решение во4 проса может рассматриваться как наиболее подхо4 дящее с практической точки зрения в свете той легкости, с которой можно заключать междуна4 родные финансовые сделки через Интернет. Одна4 ко в то время, как определенные крупные россий4 ские предприятия уже мобилизуют капитал на международных рынках, было бы непрактич4 ным требовать, чтобы все российские сделки, име4 ющие место на рынке капиталов, совершались за рубежом. Предъявление к российским предпри4 ятиям, стремящимся получить финансирование на рынке капиталов, требования о том, чтобы они придерживались правовых и регулятивных усло4 вий иностранных рынков, означало бы взвалить на их плечи непосильную ношу. Исключение здесь составили бы только крупнейшие российские предприятия. Кроме того, если сделки на рынке капиталов будут совершаться главным образом за рубежом, потребуется отменить все меры ва4 лютного контроля. К тому же российские сбере4 жения — особенно пенсионные — пришлось бы большей частью размещать за границей, под4 вергая российских сберегателей дополнительным расходам и рискам в связи с обменом иностран4 ной валюты. Совершенно очевидно, что облегче4 ние доступа к финансам и развитие внутренних средств инвестирования должны зависеть от раз4 вития отечественного рынка капиталов. Проведение реформы рынка государственных ценных бумаг: Невозможно было бы переоценить огромное значение создания пользующегося дове4 рим рынка государственных ценных бумаг в кон4 тексте обеспечения ориентира для установления цен на другие инструменты рынка ценных бумаг и торговли ими, а также с точки зрения надежных инвестиций излишков ликвидных средств банков и средств институциональных инвесторов.


28

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Три года спустя после того, как в 1998 г. госу4 дарство отказалось от выполнения своих обяза4 тельств, доверие к российским суверенным долго4 вым обязательствам остается на низком уровне. Несмотря на значительное улучшение налогово4 бюджетного положения Российской Федерации и сокращение масштабов зависимости от бюджет4 ного финансирования путем выпуска долговых обязательств, был достигнут лишь очень малый прогресс в решении структурных вопросов, отно4 сящихся к рынку государственных ценных бума г. Работа по устранению этих структурных недостат4 ков имеет очень большое значение как для под4 держки развития финансовых рынков, так и для создания возможностей, которые позволят Рос4 сии удовлетворять по разумной цене свои буду4 щие потребности в финансировании. Многие из необходимых мер могут рассматриваться в ка4 честве действенных мер наведения порядка в сво4 ем собственном доме и относятся к прямой ком4 петенции правительства; они имеют жизненно важное значение для эффективного регулирова4 ния долга и процесса восстановления доверия. К ним относятся следующие. • Разработка и обнародование четкой страте4 гии управления государственным долгом на основе консолидации управления внеш4 ним и внутренним долгом Российской Фе4 дерации. • Внедрение систем управления риском и ин4 формационных систем, обеспечивающих определение величины консолидированно4 го долга и управление им, включая прогно4 зирование и финансирование, связанное с управлением казначейскими операциями. • Идентификация и наделение полномочия4 ми единого подразделения по управлению консолидированным внешним и внутрен4 ним долгом в соответствии с руководящи4 ми указаниями, периодически согласуемы4 ми с правительством; • Обеспечение прозрачности стратегии выпу4 ска долговых обязательств и эффективного функционирования каналов взаимодейст4 вия с участниками рынка по вопросам по4 литики в области регулирования долга. Несмотря на то, что уже в течение несколь4 ких лет Министерство финансов получает техни4 ческую помощь в области управления долгом, правительство продолжает покрывать густой пеле4 ной тумана свою практику в области управления госдолгом, исключая таким образом прозрачность этой сферы своей деятельности и серьезно пре4 пятствуя процессу развития российских финансо4 вых рынков. Повестка дня корпоративного управления. Для того чтобы финансовые рынки могли играть сколько4нибудь значительную роль в оказании

поддержки финансированию предприятий в Рос4 сии и их росту, решающим фактором должно стать обеспечение такого положения, при кото4 ром правам мажоритарных акционеров и круп4 ным кредиторам не должно отдаваться предпочте4 ние над правами миноритарных инвесторов. Это не менее важно для процесса утверждения дове4 рия к финансовой системе, чем защита основного статуса требований рядовых вкладчиков в случае краха банков. Проявляются признаки того, что эта проблема корпоративного управления получа4 ет признание, но необходимо сделать гораздо больше в поддержку принудительного проведения в жизнь более совершенной практики. Были при4 няты важные поправки к Закону об акционерных обществах и Закону о рынке ценных бума г. Эти поправки направлены на то, чтобы исправить ряд упущений и промахов в области корпоративного управления. Кроме того, Федеральная комиссия по ценным бумагам поддерживает различные инициативы по совершенствованию корпоратив4 ного управления, такие как, например, введение кодекса корпоративного поведения для директо4 ров компаний. В число приоритетных задач, относящихся к совершенствованию корпоративного управле4 ния, которые касаются как предприятий, так и финансовых посредников, включая банки, входят необходимость обеспечения прозрачности в сфере прав собственности и контролирующих структурах, а также последующее повышение ка4 чества финансовой информации, предоставляе4 мой акционерам компаний. • Информация должна регулярно заноситься в доступный общественности реестр и со4 держать сведения обо всех зарегистриро4 ванных компаниях, касающиеся их уставов, списков акционеров, директоров, долговых обязательств и активов, используемых в ка4 честве обеспечения кредита. Раскрытие как прямых, так и косвенных прав собст4 венности должно стать обязательным для владений акциями, превышающих мини4 мальный размер (например, участие в ак4 ционерном капитале компании, превыша4 ющее 5 или 10% этого капитала), и Феде4 ральной комиссии по ценным бумагам должны быть предоставлены полномочия выявления экономических и прочих хозяй4 ственных единиц, находящихся за предела4 ми номинальных владельцев и доверитель4 ных фондов, независимо от того, являются ли они офшорными или нет. • Следует принять меры по повышению ка4 чества финансовой информации. Руководя4 щие органы должны немедленно принять Международные стандарты финансовой от4 четности, обязательные для всех зарегист4


улучшение финансирования предприятий рированных компаний, акции которых пуб4 лично торгуются, и банков. Правительство официально заявило, что к 2004 г. эти стан4 дарты станут обязательными для всех круп4 ных и средних предприятий. • Прочие меры включают в себя укрепление роли и ответственности советов директо4 ров, стимулирование создания аудиторских комитетов (в рамках советов директоров), повышение ответственности аудиторов и расширение возможностей ФКЦБ в сфе4 ре применения санкций. Надзор и принудительное правоприменение. В то время как будущие поправки к Закону об ак4 ционерных обществах и Закону о рынке ценных бумаг пока еще подлежат рассмотрению в Думе, более неотложной проблемой является не приня4 тие поправок к этим законам, а обеспечение вы4 полнения действующего законодательства. По4 этому основное внимание следует уделять укреп4 лению доверия к рынку путем сведения к мини4 муму нарушений действующего законодательства и обеспечению эффективного наказания за по4 добные нарушения. Некоторые области проведе4 ния реформ требуют повышенного внимания. • Судебная реформа. Одной из важных мер совершенствования обеспечения выполне4 ния закона стало бы создание независимого арбитражного суда и наделение его полно4 мочиями по отказу от принятия к рассмот4 рению исков, связанных с о��ерациями на рынке капиталов, и по ужесточению санкций с целью обеспечения выполнения судебных решений. Необходимо выявлять и устранять любые недостатки, имеющиеся в нынешней правовой системе. • Обеспечение координации в работе органов регулирования. Обеспечение выполнения за4 кона также зависит от совершенствования осуществления надзора за функционирова4 нием рынка со стороны органов регулиро4 вания и налаживания более четкой коорди4 нации в их работе. Надзор за различными сегментами российского рынка капиталов осуществляется разными государственны4 ми органами, включая Федеральную ко4 миссию по ценным бумагам, Министерство финансов, Министерство труда и социаль4 ного развития, Министерство по антимо4 нопольной политике и Центральный банк. Действия по принудительному правопри4 менению также требуют согласования с су4 дами и полицией. В условиях отсутствия надлежащих и достаточных потенциальных возможностей упомянутых органов, а также глубоко укоренившейся конкуренции меж4 ду ними назрела насущная необходимость в улучшении взаимного сотрудничества

29

этих органов. Там, где имеет место дубли4 рование работы одних органов другими или существует потенциальная возмож4 ность распыления властных полномочий, одному из органов регулирования следует предоставить четкие и широкие полномо4 чия с целью превращения его в ведущий орган. • Реформа государственного управления. Со4 вершенствование регулирования зависит от проведения реформы государственного управления. Органам регулирования необ4 ходимо обеспечить надежную базу финан4 сирования. Им обязательно следует создать условия, в которых они могли бы выплачи4 вать своим сотрудникам зарплату, сопоста4 вимую по размеру с оплатой труда работни4 ков частного сектора с тем, чтобы удержи4 вать у себя квалифицированный персонал. Кроме того, эти органы должны нести от4 ветственность за свои провалы и ошибки в области регулирования. • Требования в области информации. Феде4 ральная комиссия по ценным бумагам при4 ступила к реализации программы установ4 ления новых компьютерных систем с целью расширения своих потенциальных возмож4 ностей наблюдения за функционированием рынка. В то время как установление новых информационных систем поможет этой Комиссии в сборе информации и окажет ей поддержку во внедрении более совершен4 ной практики принудительного правопри4 менения, успех претворения в жизнь новой практики обеспечения выполнения закона будет в решающей степени зависеть от пе4 реноса центра тяжести в осуществлении надзора с основанного на исполнении за4 кона соблюдения норм к практике надзора, в основе которой лежит оценка существен4 ных рисков. Это укрепит роль надзора в сфере защиты инвесторов и в области ог4 раничения системных рисков. Таким обра4 зом, эффективность проекта упомянутой Комиссии по внедрению информационных технологий зависит от одновременного ре4 формирования ее практики надзора за рын4 ками. Прежде, чем приступать к дизайну программного обеспечения для новой ин4 формационной системы, следует провести анализ текущих стандартов отчетности с целью определения масштабов, в которых они обеспечивают предоставление доста4 точной информации, или же с намерением выяснения степени необходимости их пе4 ресмотра. Кроме того, полученные сообще4 ния нуждаются в систематизации с тем, чтобы они автоматически концентрировали


30

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 1.8. Краткое изложение совместной программы правительства и ЦБР по развитию российской банковской системы Цели. Создать конкурентоспособную банковскую систему на основе наиболее эффективной международной практики с тем, чтобы повысить стабильность и предотвратить системные кризисы, повысить эффективность процесса трансформации сбережений в инвестиции, восстановить доверие к банковской системе, ограничить масштабы недобросовестной коммерческой практики и обеспечить предоставление высококачественных услуг, способствующих экономическому развитию. Ниже дается краткая характеристика ключевых областей сосредоточения вышеупомянутых усилий. Сроки реализации. Приблизительно пять лет. I. СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ ДЛЯ КОНКУРЕНЦИИ Проблемы. Наличие ограничений банковской деятельности и политического вмешательства в нее. Отсутствие равных условий для государственных и частных банков, а также для отечественных и иностранных банков. Предлагаемые решения. Улучшить систему надзора и обеспечить недискриминационное применение надзорных мер — Разрабатывать законодательство, приводя его в соответствие с международными нормами. Привести роль внешних аудиторов в соответствие с международной практикой в этой области. Упростить проведение оценки риска, повышая при этом ее качество и уделяя повышенное внимание качеству внутрибанковского управления и мерам внутреннего контроля. Органам регулирования проявлять бдительность в отношении оказания политического давления на деятельность банков, а также влияния на нее крупных экономических субъектов. Повышать уровень прозрачности — Ввести международные стандарты учета и финансовой отчетности, включая стандарты в области консолидированной отчетности. Ввести требование о ежеквартальном опубликовании финансовой отчетности банков. Разрабатывать, оценивать и публиковать макропруденциальные показатели. Участие государства — Государству выйти из капиталов банков, где ему принадлежит менее 25% акций, и повысить эффективность государственного участия в тех кредитных учреждениях, в которых государство останется владельцем. Ограничить деятельность специализированных государственных банков, таких как «Российский банк развития» и «Россельхозбанк» областью их специализации. Усилить контроль над деятельностью «Сбербанка» по линии его Наблюдательного совета. ЦБР к концу 2002 г. приступить к реализации своей доли во «Внешторгбанке» путем ее продажи. Правительство намеревается разделить «Внешэкономбанк» на две структуры — агентство по обслуживанию долга и банк. Структура банковской системы — Постепенно повышать уровень требуемого минимального капитала (и к 2007 г. довести его для всех банков до минимального уровня, принятого в ЕС и составляющего 5 млн экю). Повысить роль банков с участием иностранного капитала после смягчения всех ограничений на их доступ на рынки. Выдавать [ограниченные] лицензии хозяйственным единицам, привлекающим и инвестирующим только средства предприятий. Создать условия для расширения банковской деятельности с целью охвата ею регионов. Страхование депозитов — Предусматривается поэтапное введение страхования депозитов — сначала добровольное, а затем обязательное после введения в 2004 г. МСФО. «Сбербанк» будет участвовать в этом процессе на особых условиях. Законодательство — Укрепить права инвесторов. Создать равные условия деятельности отечественным и иностранным кредитным организациям, а также банковскому и небанковскому сектору. Упорядочить валютное регулирование и контроль над операциями с иностранной валютой. Ускорить введение в практику антимонопольного регулирования. II. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСОВОГО ПОСРЕДНИЧЕСТВА Проблемы. Носящий общий характер недостаток доверия к банковской системе, что объясняется присутствием высокого кредитного риска в связи с недостаточным проведением реформ и отсутствием прозрачности в деятельности предприятий; наличием большого риска ликвидности в результате несбалансированного разрыва активов и пассивов по срокам востребования и погашения; слабой законодательной защитой прав кредиторов; низким уровнем капитализации; нехваткой ликвидных финансовых инструментов; плохим управлением рисками и высокими операционными издержками.


улучшение финансирования предприятий

31

Вставка 1.8. Краткое изложение совместной программы правительства и ЦБР по развитию российской банковской системы (продолжение) Предлагаемые решения Привлечение депозитов — Ввести страхование депозитов. Добиваться большей прозрачности в финансовом положении и собственности банков. Совершенствовать управление, а также уменьшать число и масштабы финансовых преступлений и преступной деятельности в банковской среде путем принятия закона о противодействии отмыванию денег. Снижение кредитного риска — Требовать от банков совершенствования системы управления рисками и контроля над ними посредством тщательного отслеживания финансового положения заемщиков, включая отслеживание через бюро кредитной информации. Создавать квазибанковские учреждения с ограниченными лицензиями, принимающие корпоративные депозиты и предоставляющие кредиты корпорациям. Повышать уровень прозрачности предприятий, включая достижение большей прозрачности путем составления отчетности на основе МСФО. Защищать права кредиторов. Снижение риска ликвидности — Совершенствовать управление ликвидностью банков посредством проведения более тщательного мониторинга и диверсификации рисков, создания более широкого диапазона инструментов рефинансирования, обеспечения достаточных защитных механизмов предотвращения потерь и убытков, внесения поправок и изменений в существующее законодательство и принятия новых законов. Развивать отечественные рынки капиталов, включая выпуск ипотечных ценных бумаг. Сокращение издержек — Улучшать налоговую систему путем допущения исключений из налоговой базы всех резервов, предназначенных для покрытия рисков, возникающих в результате совершения обычных разрешенных законом банковских операций и сделок, доходов/убытков от переоценки, издержек при поглощении/слиянии компаний, капитальных затрат и т.д. III. УКРЕПЛЕНИЕ СТАБИЛЬНОСТИ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ Проблемы. Недостатки в банковском надзоре и регулировании, низкое качество управления рисками и практики внутреннего аудита, низкий уровень капитализации, непрозрачная система собственности, а также низкое качество банковских технологий. Предлагаемые решения Укрепление системы регулирования — Упрощать и ужесточать порядок выдачи лицензий. Разработать требования по профессиональной пригодности и деловой репутации менеджеров, крупных акционеров и главных бухгалтеров кредитных организаций. Увеличить размер штрафов за несоблюдение требований. Совершенствование процедур ликвидации — Завершить реструктуризацию или ликвидацию обанкротившихся банков в соответствии с усовершенствованными процедурами реструктуризации банков. Сократить масштабы вывода активов посредством усиления ответственности менеджеров и учредителей за действия, поведшие к банкротству, ввести запрет на проведение сделок и ужесточить мониторинг со стороны временной администрации после отзыва лицензии. Совершенствование платежной системы — Расширять масштабы безналичных расчетов и обеспечивать эффективное и надежное обслуживание. Вводить для крупных, срочных, первоочередных платежей систему суммарных расчетов в режиме реального времени, являющихся результатом операций, совершаемых на межбанковских рынках и рынках ценных бумаг. Укрепление корпоративного управления — Ужесточить меры внутреннего контроля и укрепить систему управления риском как в рамках банков, так и на консолидированной основе. Повышать профессиональные навыки и уровень этических стандартов руководства, партнеров и учредителей.

внимание пользователя на том или ином аспекте информации и отличали сущест4 венные нарушения от незначительных. • Определение новой роли органа надзора за функционированием рынков капиталов. В процессе определения новой роли Комис4 сии по ценным бумагам как органа надзора за рынком ценных бумаг и обеспечения следования участниками рынков наилуч4

шей практике в данной области, Федераль4 ная комиссия приступила к проведению са4 мооценки в области соблюдения упомяну4 той практики с применением принципов, обнародованных Международной организа4 цией комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ). Эти принципы содержат руково4 дящие указания по защите инвесторов, обеспечению справедливых, эффективных


32

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

и прозрачных рынков, а также по уменьше4 нию системных рисков. Таким образом, они дают великолепный ориентир для измере4 ния текущих потенциальных возможностей и будущих требований развития. (Дальнейшее обсуждение вопросов, относя4 щихся к развитию рынка капиталов, можно найти в главе 14). ЗАДАЧА ВОССТАНОВЛЕНИЯ ДОВЕРИЯ К РОС4 СИЙСКОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ ЯВЛЯЕТСЯ ТРУДНОЙ И СЛОЖНОЙ. ОНА СВЯЗАНА С ВЗАИ4 МОДЕЙСТВИЕМ МНОГИХ ПЕРЕМЕННЫХ В ФИ4 НАНСОВОМ, ГОСУДАРСТВЕННОМ И СУДЕБНОМ СЕКТОРАХ И ЗАТРАГИВАЕТ ИНТЕРЕСЫ МНОГИХ ИЗ ИХ УЧАСТНИКОВ. В НАСТОЯЩЕЙ ГЛАВЕ БЫ4 ЛО ДАНО ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ О МАСШТА4 БАХ ЭТОЙ ПРОБЛЕМЫ И ОПРЕДЕЛЕНЫ ОБЩИЕ НАПРАВЛЕНИЯ, В КОТОРЫХ ДОЛЖНА ПРОВО4 ДИТЬСЯ РАБОТА ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ. В ПО4 СЛЕДУЮЩИХ ГЛАВАХ ЭТОЙ КНИГИ ПРИВОДИТ4 СЯ НАМНОГО БОЛЕЕ ПОДРОБНАЯ ОЦЕНКА ПРО4 БЛЕМ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА И ВЫДВИГАЮТ4 СЯ ПРЕДЛОЖЕНИЯ О СПОСОБАХ ИХ РЕШЕНИЯ. НЕСМОТРЯ НА ПРИСУТСТВИЕ РЕШАЮЩИХ РАЗ4 ЛИЧИЙ В РЯДЕ КЛЮЧЕВЫХ ОБЛАСТЕЙ, НАПРИ4 МЕР, В ОТНОШЕНИИ РОЛИ, ОТВОДИМОЙ ГОСУ4 ДАРСТВЕННЫМ БАНКАМ, МЕР УКРЕПЛЕНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ И ВВЕДЕНИЯ СТРАХО4 ВАНИЯ ДЕПОЗИТОВ, МНОГОЕ ИЗ ТОГО, ЧТО БЫ4 ЛО РЕКОМЕНДОВАНО В ЭТОЙ КНИГЕ, ОТВЕЧАЕТ КРУПНОМАСШТАБНЫМ ЦЕЛЯМ, ПОСТАВЛЕН4 НЫМ РОССИЙСКИМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ И ЦЕН4 ТРАЛЬНЫМ БАНКОМ РОССИИ В ИХ СОВМЕСТ4 НОМ ДОКУМЕНТЕ, ПОСВЯЩЕННОМ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА, КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОТОРОЙ ДАЕТСЯ ВО ВСТАВ4 КЕ 1.8. АВТОРЫ КНИГИ ВЫРАЖАЮТ НАДЕЖДУ НА ТО, ЧТО НАСТОЯЩАЯ КНИГА ПОСЛУЖИТ ДЕ4 ЛУ ДАЛЬНЕЙШЕЙ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗ4 ВИТИЯ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА, А ТАКЖЕ НА ТО, ЧТО СОДЕРЖАЩИЕСЯ В ЭТОЙ КНИГЕ РЕКО4 МЕНДАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ СТАНУТ РУКО4 ВОДСТВОМ К ДЕЙСТВИЮ В ПОСЛЕДУЮЩЕЙ РА4 БОТЕ В ЭТОМ НАПРАВЛЕНИИ.

Очередность мероприятий в проведении ре форм. Финансовые системы носят сложный ха4 рактер. Из этого следует, что определение процес4 са реформирования и установление очередности в его осуществлении по самой своей природе представляют немалые трудности. Тем не менее, необходимо установить некоторую очередность и ряд приоритетов в осуществлении этого процес4 са для того, чтобы выделить главное в усилиях по реформированию и измерять достигнутый в этой области прогресс. Основная функция фи4 нансовых систем в предоставлении услуг состоит в том, чтобы обрабатывать информацию о третьих

сторонах, будь то платежные агенты, вкладчики, кредиторы или заемщики. В зависимости от сложности предоставляемой финансовой услу4 ги требования, предъявляемые к поставщику ус4 луг в области обработки информации, бывают разными. Как правило, краткосрочные финансо4 вые документы требуют применения менее слож4 ных методов в сфере прогнозирования финансо4 вых издержек и результатов инвестирования, чем долгосрочные инструменты. Этот подход иллюст4 рируется на приводимом ниже рисунок 1.1. На вертикальной оси приведенного выше ри4 сунка измеряется основная функция финансовой системы то есть. ее способность выступать по4 средником в передаче информации между заем4 щиками и кредиторами. Развитие этой способно4 сти требует, чтобы в течение нескольких лет руко4 водящие органы и участники рынка прилагали усилия в этом направлении. По мере постепенно4 го развития этой способности упомянутые участ4 ники завоюют доверие на финансовых рынках и получат стимул для приобретения технических и институциональных знаний, которые позволят им обрабатывать более сложные продукты (что находит отражение на горизонтальной оси рисун4 ка). Россию следует рассматривать в качестве страны, все еще находящейся на первом этапе развития финансовой системы. В соответствии с этой схемой финансового развития, России не4 обходимо будет создавать здоровые, емкие и лик4 видные рынки для краткосрочных инструментов прежде, чем она обретет способность создания внушающего доверие и надежного рынка для бо4 лее сложных финансовых продуктов с менее чет4 ко определенными поступлениями дохода. Ре4 форма российской банковской системы представ4 ляет собой жизненно важный первый шаг в созда4 нии возможностей для полнокровного и эффек4 тивного развития финансовой системы. Масшта4 бы возможных действий по реформированию, не4 обходимые для углубления и расширения россий4 ской финансовой системы, представляются весь4 ма значительными, о чем свидетельствуют меры, о которых говорилось ранее в настоящей главе. Их более подробная характеристика дается в по4 следующих главах этой книги. Первоочередные меры в рамках проведения ре формы финансовой системы. Многие аспекты ре4 формы финансового сектора носят долгосрочный характер, такие как, например, совершенствова4 ние судебной системы. Однако уже имеется суще4 ственная основа, на которой можно строить ре4 формирование, и появилась возможность добить4 ся практического улучшения в области, о которой идет речь, при условии проявления достаточной решимости со стороны властей приступить к вы4 полнению повестки дня, изложенной в настоя4 щей книге.


улучшение финансирования предприятий Несмотря на то, что проведение реформы российского финансового сектора станет крупно4 масштабной задачей, некоторые меры, намечен4 ные во вставке 1.9, могут найти практическое применение уже сейчас. Совершенно очевидно, что нынешнее состояние российского финансо4 вого сектора затрудняет продвижение вперед по пути развития российской экономики в целом. Сдерживающее воздействие слабого финансового сектора будет становиться все более очевидным в условиях, когда реальная экономика пытается восстановить свою былую силу. По сравнению с развитием многих других аспектов российской экономики в ее финансовом секторе наблюдается серьезное отставание. Последующее промедление не только сильно затормозит дальнейшее разви4 тие всей экономики, но и может подорвать про4

гресс, достигнутый со времени окончания кризи4 са 1998 г. Несмотря на то, что эти меры обеспечат здо4 ровую основу для первого этапа реформ и подго4 товят российскую финансовую систему к последу4 ющим этапам реформирования, нельзя добиться успеха по мановению волшебной палочки. Рефор4 мирование финансового сектора зависит от прове4 дения целого комплекса мер, включая институци4 ональное развитие банков, инвестиционных ком4 паний, дилеров по ценным бумагам и т.д., налажи4 вание строгого государственного управления в об4 ласти надзора за деятельностью финансового сек4 тора, а также создания эффективной правовой и судебной системы. Поскольку достижение этих институциональных целей потребует времени, ус4 пешное завершение усилий по развитию финансо4 вого сектора будет поступательным процессом

Рисунок 1.1. Очередность проведения реформ в финансовом секторе

Высокий

Информационный потенциал

Развитой этап

Промежуточный этап

Первый этап

Секъютиризация

Производные средства, полученные за счет кредита

Венчурный (рисковый) капитал Финансирование путем выпуска новых акций

Проектное финансирование

Долгосрочное кредитование

Среднесрочное кредитование Долгосрочные казначейские обязательства Корпоративные облигации

Лизинг

Краткосрочное кредитование Коммерческие бумаги Казначейские векселя

Низкий

Направленное (целевое) кредитование

33


34

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 1.9. Первоочередные меры по восстановлению доверия Правовая инфраструктура и система учета и отчетности • Ввести международные стандарты финансовой отчетности и аудита, а также усовершенствованную систему раскрытия информации для банков и предприятий, особенно в отношении собственности. • Создать систему отчетности о кредитных операциях предприятий. • Создать систему централизованной регистрации залогов в виде движимого имущества. • Упорядочить процедуры лишения права выкупа заложенного движимого имущества. Структура и функционирование банковской системы • Настаивать на прозрачности и совершенствовать корпоративное управление государственных банков и банков, находящихся в собственности ЦБР. • Завершить анализ стратегии Сбербанка. • Ограничить расширение кредитования корпораций со стороны государственных банков. • Воздерживаться от оказания поддержки государственным банкам в виде взносов в их капитал. • Настаивать на том, чтобы государственные банки старались предоставлять услуги/ссуды по ценам, близким к рыночным. Регулирование и реструктуризация банков • Посредством повышения действенности осуществляемого ЦБР банковского надзора стимулировать консолидацию банковской системы. • Повысить минимальные требования к уровню собственных средств банка при выдаче банковской лицензии. • Заменить банковскую лицензию лицензией финансовой компании для любых учреждений, не проявляющих активности в привлечении вкладов населения. • Усовершенствовать административные процедуры ликвидации банка. • Ужесточить требования в отношении деловой репутации и ответственности руководства банков и их акционеров/лиц, осуществляющих контроль. • Укреплять инспектирование и демонстрировать готовность к применению своевременных мер принудительного воздействия. • Укрепить управление банками, улучшить их финансовое состояние, а также укрепить банковский надзор в качестве предварительного условия введения любой системы страхования депозитов. Финансирование предприятий • Ввести управление государственным долгом на консолидированной основе. • Обеспечить полное и своевременное раскрытие для широкой общественности сведений о государственных обязательствах и запланированной эмиссии государственных долговых обязательств. • Создать государственный реестр информации обо всех включенных в биржевые листинги предприятиях. • Провести реформу государственного управления, имеющую своей целью оказание поддержки координации деятельности органов надзора финансового сектора и обеспечение их укомплектования высококвалифицированными кадрами.

и должно оцениваться в контексте постановки ра4 зумных целей. Восстановление доверия к финан4 совому сектору будет зависеть от извлечения пра4 вильных уроков из опыта реформирования и при4 менения их на практике. Одной из самых больших угроз этому процессу может оказаться ожидание

того, что развитие финансовой системы будет про4 двигаться вперед семимильными шагами. Опас4 ность состоит в том, что слишком большие и нео4 правданные ожидания могут вызвать разочарова4 ние, отбросить назад процесс восстановления до4 верия и надолго затянуть его.


Часть I И н ф ра с т ру к т у ра п ра ва и от ч е т н о с т и

Построение финансовой системы зависит от обеспечения институциональной инфраструктуры для осу4 ществления сделок между несвязанными третьими сторонами. При отсутствии базовой инфраструктуры и хорошо опробованной и проверенной на практике системы правоприменения не будет фундамента, на котором строится доверие финансовой системе. Следовательно, если ставится задача по усилению ро4 ли финансовых посредников в обеспечении финансирования для частного сектора, необходимо значи4 тельно укрепить механизмы защиты, предлагаемые кредиторам. Три наиболее важных аспекта для развития институциональной инфраструктуры — опорных конст4 рукции при строительстве финансового сектора — являются предметом рассмотрения в части I. Они свя4 заны с укреплением прав кредиторов, совершенствованием процедур банкротства предприятий и рефор4 мированием практики раскрытия информации и ведения финансовой отчетности для банков и предпри4 ятий. Реформы в указанных областях обеспечат решающую поддержку в деле укрепления доверия фи4 нансовому посредничеству между несвязанными третьими сторонами, будь то со стороны банков или держателей долговых обязательств как обеспеченных кредиторов предприятий или со стороны мино4 ритарных акционеров, инвестирующих в капитал предприятия. В главе 2 внимание сконцентрировано на усилении прав кредиторов. Предсказуемые, быстрые и не4 дорогие механизмы обеспечения обязательного исполнения требований кредиторов важны для стимули4 рования принятия решений о предоставлении кредитования, установления рыночной дисциплины и, следовательно, сокращения стоимости заимствований. В главе 2 предлагаются рекомендации по вопро4 сам совершенствования систем принудительного удовлетворения требований кредиторов, улучшения по4 зиции обеспеченных кредиторов и введения систем регистрации залогового обеспечения по движимому имуществу и системе учета кредитных историй. Несмотря на то, что защита прав кредиторов обеспечивает средства для разрешения споров между кредиторами и должниками, процедуры банкротства предлагают средства для коллективного удовлетво4 рения требований в случаях, когда под угрозой жизнеспособность предприятия. Эффективные процеду4 ры банкротства помогают финансовой реструктуризации жизнеспособных предприятий, надлежащему уходу с рынка разорившихся предприятий и совершенствованию механизмов взыскания долга кредито4 рами. В главе 3 описывается ряд проблем реализации, связанных с существующей практикой проведения процедур банкротства. Имеется необходимость в повышении квалификации судейского корпуса и каче4 ства судебной практики; в усилении вовлеченности кредиторов в процесс осуществления банкротства; а также в устранении препятствий к оздоровлению предприятий через реализацию программ корпора4 тивной реструктуризации. Лейтмотивом всей книги является мысль о том, что построение доверия режиму проведения сделок между несвязанными третьими сторонами зависит от улучшения механизмов обеспечения прозрачности и раскрытия информации. Предоставление надежной и своевременной информации о структуре управ4 ления и финансовом положении предприятий и банков является исключительно важным условием для развития механизма финансового посредничества в системе рыночной экономики. Как описывается в главе 4, показатели раскрытия информации и прозрачности значительно улучшились бы с принятием Международных Стандартов Финансовой Отчетности и Аудита. Однако для принятия этих международ4 ных стандартов было бы необходимо тщательно спланировать и согласовать усилия по обеспечению их реализации. Условия реализации включают в себя поддержку регулятивных органов, заинтересованных банковских и деловых кругов, а также специалистов по аудиту и финансовой отчетности.


Гл а ва 2 П ра ва к р е д и то ро в

введение Первого января 1995 г., с принятием Части 1 но4 вого Гражданского Кодекса1, Российская Федера4 ция сделала важный шаг вперед к обеспечению необходимой правовой базы для своей вновь за4 рождающейся рыночной экономики. Первого марта 1996 г. в силу вступила Часть 2 Гражданско4 го Кодекса; обе эти меры ознаменовали поворот4 ный момент в развитии российского гражданско4 го права. Они также представляли собой значи4 тельный отход от старого советского гражданско4 го законодательства2, которое заботилось больше о выполнении государственных планов, чем дого4 ворных обязательств (Витрянский, 1994, 6:649), и отношениями между государственными пред4 приятиями и другими хозяйственными единица4 ми, централизованно управляемыми органами экономического планирования (Витрянский, 1994, 6:237, прим. 4). В рамках советской системы существовали только два типа дебиторов: частные граждане и юридические лица, участвующие в централизо4 ванно4плановом ведении экономики, главным образом государственные предприятия и колхозы (Витрянский, 1994, 6:242, прим. 4). Обеспечение исполнения обязательств и соответствующего со4 блюдения порядка очередности в пользу одних кредиторов по отношению к другим не являлись необходимыми или особенно уместными вопро4 сами в контексте административно4командной экономики. В результате существующее на тот момент российское гражданское законодательст4 во было в значительной степени не разработано. Однако в условиях современной рыночной экономики реализация принципа господства пра4 ва, включая соблюдение закона, установленного между договаривающимися сторонами в соответ4 ствии с теми условиями контрактов, которые они свободно заключают, имеет первостепенное зна4 чение. В равной степени жизненно важными яв4 ляются средства обеспечения обязательности ис4 полнения этих договорных условий и возмож4 ность эффективной и предсказуемой реализации кредиторами любого залогового обеспечения, предоставленного в обеспечение таких договорен4 ностей, а также их привилегированного положе4 ния в отношении поступлений от реализации со4 гласно установленному для них порядку очеред4 ности.

Обоснование этого положения является чис4 то экономическим: предоставление залогового обеспечения в сочетании с эффективной систе4 мой принудительного взыскания долга уменьшает кредитный риск, что, в свою очередь, ведет к бо4 лее благоприятным условиям финансирования («ценовой эффект») и/или более широкому и глу4 бокому доступу к кредитным рынкам («количест4 венный эффект») (БМР, 2001, 19). Увеличение кредитного предложения, в свою очередь, способ4 ствует росту капиталовложений и повышению производительности, содействуя также и разви4 тию механизма небанковского финансового по4 средничества. Ослабление зависимости от бан4 ковского кредитования, в свою очередь, уменьша4 ет потенциальное воздействие банковского кри4 зиса на реальный сектор экономики (и, таким об4 разом, на макроэкономические показатели в це4 лом), а также укрепляет стабильность всей фи4 нансовой системы, помогая ей лучше противосто4 ять внешним шокам (Рабочая группа по междуна4 родным финансовым кризисам, 1998)3. Теоретически снижение кредитного риска до4 стигается сочетанием трех факторов (БМР, 2001, 18). Во4первых, залоговое обеспечение сокращает воз4 можные убытки в случае отказа дебитора от вы4 полнения обязательств (дефолта) на сумму, рав4 ную ликвидационной стоимости обеспечения. Во4вторых, залоговое обеспечение уменьшает ве4 роятность дефолта: предоставление залога должно снизить вероятность того, что дебитор, несмотря на имеющуюся возможность, будет произвольно затягивать исполнение своих обязательств или от4 казываться от них («моральный ущерб»), оно должно также обеспечить дебитору стимулы для принятия меньшего уровня риска, чем это было бы в противном случае («стимулирующий эф4 фект»). В4третьих, теоретически залоговые требо4 вания дают возможность дебиторам продемонст4 рировать свою кредитоспособность и преодолеть, таким образом, проблему асимметричности ин4 формации, которая, в противном случае, привела бы к ограничению их доступа к кредитованию («сигнальный эффект»). Следовательно, в итоге залоговое обеспече4 ние, в сочетании с эффективными и действенны4 ми системами принудительного взыскания задол4 женности и банкротства, способствует установле4 нию финансовой дисциплины среди участников финансового и корпоративного секторов, что


виды имеющегося залогового обеспечения приводит к укреплению доверия и большей эф4 фективности на самом рынке. Дополнительно к проведенной исследова4 тельской работе по изучению юридических аспек4 тов прав кредиторов и залогового обеспечения в Российской Федерации и других странах в на4 стоящей главе представлены выводы, сделанные в результате продолжавшихся на протяжении двух недель интенсивных консультаций с представите4 лями российских и иностранных коммерческих банков, государственных банков, Ассоциации Ре4 гиональных Банков, российскими и иностранны4 ми юристами, специализирующимися в коммер4 ческих вопросах, представителями судебной сис4 темы, учеными, бухгалтерами, сотрудниками многосторонних банков развития и членами не4 правительственных организаций.

правовая система обеспеченных сделок Настоящая глава ограничивается в основном рас4 смотрением режима обращения с правами креди4 торов4 и залоговым обеспечением движимого имущества в отличие от недвижимого5 в рамках российского законодательства. (В ходе консульта4 ций было установлено, что в действительности банки могут принимать недвижимое имущество в качестве залогового обеспечения по кредитам6.) Одна из основных целей при проведении многочисленных групповых и индивидуальных бесед заключалась в определении основных огра4 ничений в существующей правовой системе, если таковые имеются, не допускающих или не поощ4 ряющих кредиторов к обеспечению доступа к внешнему финансированию для малых и сред4 них предприятий. В этом отношении, помимо вы4 сокой стоимости нотариальных пошлин, вызыва4 ющих частые жалобы как препятствующие ис4 пользованию ипотеки и обременению предприя4 тий, а также озабоченности, выраженной по по4 воду сроков прохождения нового Земельного Ко4 декса, никакие иные существенные проблемы, непосредственно связанные с режимом обраще4 ния с правами кредиторов или залоговым обеспе4 чением в отношении недвижимого имущества, не назывались. То же самое нельзя сказать о движимом иму4 ществе. Многие вопросы, являющиеся общими как для движимого, так и недвижимого имущест4 ва, особенно, связанные с принудительным взыс4 канием залогового обеспечения, упоминались вновь и вновь. В свете полученных результатов и учитывая всеобщее внимание со стороны разработчиков стратегии на международном, региональном и на4 циональном уровнях, а также со стороны много4

37

сторонних банков развития и неправительствен4 ных организаций к вопросам залогового обеспе4 чения в отношении движимого имущества, насто4 ящая глава и содержащиеся в ней рекомендации по разработке стратегии сосредоточены прежде всего, на вопросах, связанных с движимым иму4 ществом.

основные компоненты реформы Опережая другие страны Центральной и Восточ4 ной Европы, а также Содружества Независимых Государств, Российская Федерация начала рефор4 мирование своего законодательства о залоговом обеспечении в 1992 г. с принятия Федерального Закона № 287241 О залоге (Закон о залоге). Закон о залоге (с поправками)7 был дополнен введением в 1995 г. Части 1 Гражданского Кодекса, в частно4 сти Главы 23 (статьи 3294381) об «Обеспечении исполнения обязательств», включающей в себя статьи 3344358 о договоре залога. В принятом в 1998 г. Федеральном Законе № 1024ФЗ Об ипотеке (Залоге недвижимости) (Закон об ипотеке) были добавлены некоторые нормы в отношении ипотеки к содержащимся в Гражданском Кодексе и установлены подробные положения, управляющие процедурами залога не4 движимого имущества. Положения Закона об ипотеке превалируют над любыми спорными положениями Гражданского Кодекса или Закона о залоге. Недавний Президентский указ об ипоте4 ке (Указ об ипотеке) предусматривает продолже4 ние процесса создания единого государственного реестра прав собственности и сделок с недвижи4 мым имуществом на федеральном уровне (Zerev, 1998, 296).

виды имеющегося залогового обеспечения Дополнительно к рассмотрению залога и ипотеки Гражданский Кодекс устанавливает в статье 329 различные средства обеспечения исполнения обя4 зательств. Это — штрафы, поручительство (га4 рантии третьей стороны), задаток (депозит), удержание имущества (удержание) и банковская гарантия8, из которых два последних были введе4 ны с принятием Гражданского Кодекса. Однако этот список не является исчерпывающим, и ста4 тья 329 ГК ясно указывает на то, что выполнение обязательств может быть обеспечено по договору и другими средствами, помимо тех, которые пре4 дусмотрены Гражданским Кодексом9. Что касается сказанного выше, только дого4 вор залога создает обременение движимого иму4 щества. Следовательно, последующий анализ ог4


38

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

раничится положениями, регулирующими за4 лог. Положительные черты российского залогово4 го права обобщены во вставке 2.1.

основные недостатки правовой системы обеспеченных сделок Учитывая широту правового охвата Гражданского Кодекса и экстенсивность его положений, Ко4 миссия по разработке Гражданского Кодекса до4 стигла замечательных результатов. Комиссия все4 рьез начала свою работу лишь весной 1992 г.; Часть I была принята Государственной Думой в октябре 1994 г., а Часть II всего спустя 15 меся4 цев. Однако при рассмотрении российской право4 вой системы обеспеченных транзакций, к приме4 ру, через призму Принципов и Правил МБРР или Основных Принципов ЕБРР10 некоторые ее недостатки становятся очевидны. Финансовый кризис августа 1998 г. способст4 во��ал обострению некоторых из проблем, возник4 ших вследствие этих недостатков, а также вскрыл относительную незрелость российской кредитной культуры, в отношении как должников, так и кре4 диторов. И все же, ироничность ситуации заклю4 чается, возможно, в том, что данные, полученные от многих финансовых организаций, подтвержда4 ют, что помимо вредоносных эффектов кризис, похоже, произвел благотворный эффект11, по крайней мере, в части, касающейся кредитной культуры финансовых организаций в Российской Федерации. На этапе, предшествующем предо4 ставлению кредита, большее внимание, очевидно, уделяется глубокому и тщательному анализу фи4 нансового состояния должника12. Большее внимание также уделяется подготов4 ке документации по залоговому обеспечению, и, похоже, укрепляется понимание того, что сам по себе факт получения залога по кредиту ни в коем случае не освобождает от необходимос4 ти пристального мониторинга и надзора со сторо4 ны финансовой организации за финансовым здо4 ровьем и общим состоянием дел должника на всем протяжении срока предоставления креди4 та. Несмотря на то, что в краткосрочной перспек4 тиве это может привести к общему ужесточению режима кредитного предложения, особенно для малых и средних предприятий (МСП), которым уже приходилось бороться с нехваткой кредитов для поддержания своей деятельности13, в долго4 срочной перспективе это может быть только по4 ложительным фактором для российской эконо4 мики в целом. Однако кредитование малого бизнеса может успешно осуществляться в Российской Федера4 ции14, и это в меньшей степени имеет отношение к системе прав кредиторов и залоговому обеспе4 чению (а также связанной с этим системе бан4

кротства), нежели с созданием и непоколебимым и методичным использованием внутренних мето4 дов и систем. Эти методы включают в себя значи4 тельные начальные инвестиции в обучение (преж4 де всего специалистов по кредитованию и в мень4 шей степени сотрудников вспомогательных под4 разделений), а также создание режима доверия между кредиторами и заемщиками, построенного на тщательном анализе реального (в отличие от официального15) финансового положения за4 емщика и постепенном освоении имеющегося кредита с течением времени. Однако, хотя кредитование малого бизнеса может, на самом деле, осуществляться успешно в России, это происходит скорее не благодаря су4 ществующей системе правоприменения прав кре4 диторов, а вопреки таковой. Масштаб такого ус4 пеха останется ограниченным, потому что степень усилий по самозащите, требуемых от кредиторов, значительно выше той, которая была бы необхо4 дима в среде с хорошо функционирующим режи4 мом законов о правах кредиторов. От кредиторов требуется большая, возможно, чрезмерная тща4 тельность изучения положения их заемщиков в силу отсутствия надежной системы принуди4 тельного исполнения их прав в случае дефолта за4 емщика по его обязательствам. Эта ситуация про4 должает препятствовать развитию кредитования МСП в России. Несмотря на значительность ре4 форм в разработке самих законов, существуют многочисленные проблемы в реализации этих за4 конов, а также в процедурах, применяемых для обеспечения обязательности исполнения прав кредиторов. Эти проблемы подробно обсуждают4 ся ниже.

механизмы правоприменения В условиях эффективных и устойчиво функцио4 нирующих правовых систем обеспеченных сделок кредиторы или заимодавцы могут быстро налагать арест на залоговое обеспечение и реализовывать его. Это исключительно важно в случае с движи4 мым имуществом: многие виды материально4про4 изводственных запасов быстро приходят в негод4 ность, либо вследствие полученных повреждений, либо устаревая; взыскание дебиторской задолжен4 ности становится все менее вероятным спустя 30445 дней после даты ее появления; к тому же механиз4 мы обычно амортизируются быстрее недвижимос4 ти. Все эти факторы могут потенциально привес4 ти к существенному уменьшению ликвидацион4 ной стоимости залогового обеспечения. Проблемы правоприменения не только серь4 езны (на практике судебные процедуры в целом слишком медлительны, дорогостоящи и неопре4 деленны), но и значительно ограничивают пред4


механизмы правоприменения

39

Вставка 2.1. Положительные характеристики российского залогового права Положительные характеристики российского залогового права • Возможное залоговое обеспечение. В сущности, любое имущество может быть объектом залога, включая движимое имущество, недвижимое имущество, права собственности (включая права по договорам), а также оборотные кредитно-денежные документы (включая долговые обязательства или векселя) и акции (ст. 336 ГК; ст. 338 (4) ГК). Исключения и ограничения включают в себя некоторые принадлежащие государству активы, лицензии (включая лицензии на разведку или добычу природных богатств), и также личные права. • Возможное залоговое обеспечение — Товары в обороте (материально-производственные запасы). Оставаясь во владении, залогодатель может передать в залог свои товарные запасы, сырье, материалы, полуфабрикаты и готовую продукцию (ст.357 ГК; ст. 341 (2) ГК; ст. 338 (1) ГК). Товары становятся субъектом залога, как только они получены залогодателем, и перестают быть заложенными, когда они реализованы покупателю (ст. 357 (2) ГК). • Возможное залоговое обеспечение — Предприятие. Предприятие (определенное как имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, другими словами — бизнес) может быть заложено (заложено по договору об ипотеке) как в целом, так и только по частям (ст. 132 (2) ГК). В состав предприятия могут быть включены земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция, права требования, долги, интеллектуальная собственность и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 132 (3) ГК). Среди других преимуществ (включая, в частности, право кредитора реализовать предприятие или бизнес как функционирующее предприятие согласно ст. 349-350 ГК) обременение предприятия обеспечивает большую операционную гибкость при реализации или изъятии из обращения механизмов или оборудования и размещении для применения новых механизмов или оборудования без необходимости нового обременения или внесения поправок в залоговые документы. • Возможное залоговое обеспечение — Будущая приобретенная собственность. Собственность, пока не принадлежащая залогодателю, но которую он приобретет в будущем, может быть предметом договора о залоге (ст. 340 (6) ГК; ст. 341 (2) ГК). • Стороны. Как физические, так и юридические лица могут предоставлять и принимать залоги. Кроме того, как должники, так и третьи лица (например, поручители (гаранты)) могут предоставлять обеспечение по своим обязательствам, используя механизм залога (ст. 335 ГК). • Владельческие и невладельческие залоги. Как владельческие, так и невладельческие залоги признаются Гражданским Кодексом (ст.338 (1) ГК; ст. 343 (1) Закон о залоге). • Обеспеченный долг. Похоже, что не существует каких-либо ограничений на вид обязательства, которое может быть обеспечено залогом (ст. 334 (1) ГК; ст. 4 (1) Закон о залоге). • Охват. Если иное не предусмотрено договором, залог распространяется на полную сумму требования на момент удовлетворения, включая основную сумму обязательства, проценты, возмещение убытков, причиненных просрочкой исполнения, а также возмещение расходов на содержание заложенной вещи и расходов по взысканию (ст. 337 ГК). • Право собственности. Несмотря на продажу или иное распоряжение заложенным имуществом залогодателем, право залога сохраняет силу (вещное право: ст. 353 (1) ГК; также ст. 347 (1) ГК). • Требование в связи с недостаточностью. Если сумма, вырученная при реализации заложенного имущества, недостаточна для покрытия требования залогодержателя, он сохраняет (необеспеченное) требование в отношении оставшегося имущества должника (ст. 350 (5) ГК).

ложение и наличие кредитов16, являясь одним от4 дельно обсуждавшимся кредиторами вопросом, вызывающим у них наибольшую озабоченность. Следовательно, если ставится задача восстановле4 ния доверия кредиторов к системе правопримене4 ния залогового обеспечения, удовлетворительное решение этой проблемы является насущной необ4 ходимостью.

Если залоговое соглашение не предусматрива4 ет иного (ст. 349 (2) ГК), российское законодатель4 ство не предоставляет обеспеченным кредиторам внесудебные средства самозащиты в отношении движимого имущества в случае дефолта кредитора. Скорее правоприменение залога (опись имущест4 ва) должно начинаться с возбуждения судебных или арбитражных процедур. После этого и незави4


40

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

симо от того, было ли предыдущее обращение в суд или арбитражный орган осуществлено для целей правоприменения, реализацию заложенного движимого имущества необходимо17 осуществлять на публичных торгах (ст. 3494350 и 4474449 ГК), проводимых специальной организацией и назна4 ченной судебным приставом. Полученные данные указывают на то, что та4 кие процедуры правоприменения и реализации зачастую являются объектом промежуточных (предварительных) ходатайств и апелляций, на4 правляемых должниками (зачастую, похоже, с це4 лью затягивания процесса), что приводит к суще4 ственной дополнительной задержке принятия ре4 шения по делу18, увеличивает расходы и издержки и добавляет еще большей неопределенности по их окончательному решению19. В результате, при принятии решения о предоставлении кредита кредитор должен быть в общем готов к долгим и дорогостоящим судебным процедурам, предше4 ствующим реализации имущества, заложенного в обеспечение возвращения кредита. На доверие кредиторов системе правоприме4 нения отрицательно повлияли также следующие факторы. Перенос сроков проведения публичных торгов. После обращения залогодателя суд может отсро4 чить реализацию заложенного имущества в ходе публичных торгов на срок до одного года (ст. 350 (2) ГК). Критерии, которыми руководствуется суд при реализации своего дискреционного права, не установлены, и такого рода обращения, оче4 видно, удовлетворяются систематически. Такая задержка, вероятно, оказала бы существенное не4 благоприятное воздействие на возможность полу4 чения кредитором рыночной стоимости заложен4 ного имущества. Установление судом продажной цены на пуб личных торгах. Начальная цена предложения за4 ложенного имущества на публичных торгах опре4 деляется судом (ст. 350 (3) ГК). Нет неоспоримых причин полагать, что суд в состоянии лучше оп4 ределить рыночную стоимость заложенного иму4 щества на дату проведения торгов, чем кредитор4 залогодержатель. Кроме того, установление на4 чальной цены предложения актуально и сущест4 венно для кредитора, поскольку цена может непо4 средственно влиять на результат торгов: если уста4 новленная цена слишком высока, кредитор может не получить предложений по приобретению иму4 щества, что помешает процессу его реализации; если же цена установлена слишком низко, то в от4 сутствие заинтересованных участников торгов, повышающих цену, имущество может быть прода4 но по заниженной цене, вновь сводя на нет по4 лезность проведения торгов для кредитора. Режим обращения с залоговым обеспечением при ликвидации или банкротстве. Хотя правомерно

установленный залог действителен при ликвида4 ции залогодателя и при осуществлении процедур банкротства в связи с залогодателем, обеспечен4 ные кредиторы теряют свои права собственности (в отношении самой вещи) в отношении заложен4 ных активов. Взамен им предоставляется преиму4 щественное право, установленное законом для кредиторов, чьи требования обеспечены залогом. Это не означает, что их требования будут удовле4 творяться непосредственно из стоимости кон4 кретного имущества, которое было заложено в их пользу. Скорее такое заложенное имущество груп4 пируется вместе со всеми другими реализованны4 ми активами залогодателя, и требования всех кре4 диторов, как обеспеченных, так и необеспечен4 ных, удовлетворяются из совокупных поступле4 ний от продаж в порядке очередности, установ4 ленном законом. Если требования всех кредиторов определен4 ной категории превышают сумму поступлений от продаж, имеющуюся в наличии для удовлетво4 рения их требований, все эти требования будут распределены пропорционально, независимо то того, имел ли конкретный кредитор залоговое обеспечение в заложенном имуществе, являвшее4 ся первичным или последующим по отношению к другим кредиторам20. Следовательно, в итоге эта система приводит не только к утрате обеспечен4 ным кредитором осуществления его права получе4 ния залога, но также и к потере его права перво4 очередности (при наличии иного залогового обес4 печения) в заложенном имуществе по отношению ко всем иным кредиторам. На практике это также означает, что кредито4 ру важнее убедиться в том, что его требования обеспечены залогом имущества должника — лю4 бого имущества, — чем беспокоиться о качестве или стоимости такого имущества, исходя из соот4 ношения его различных составляющих; или, на самом деле, было ли заложенное имущество заложено ранее должником в пользу одного или нескольких других кредиторов (т.е. является ли этот залоговое обеспечение первым по време4 ни предоставления)21. Несмотря на то, что пре4 имущество такой системы может заключаться, по крайней мере, в ее внутренней согласованнос4 ти с системой, не требующей регистрации невла4 дельческого залога движимого имущества (см. ни4 же), она, несомненно, противоречит ортодоксаль4 ности общепризнанных принципов пруденциаль4 ного и обеспеченного кредитования. Непоследовательность режима обращения с по рядком очередности требований залогодержателей. В соответствии с российским законодательством, точный порядок очередности удовлетворения обеспеченного залогом требования в процессе ре4 ализации заложенного имущества согласно ст. 334 (1) Гражданского Кодекса будет зависеть от того,


механизмы правоприменения осуществляется ли взыскание по такому требова4 нию за пределами процедур несостоятельности или банкротства залогодателя, в контексте ликви4 дации залогодателя или при процедурах банкрот4 ства в отношении залогодателя. Если залог взыскивается при нормальном ходе дел залогодателя, тогда такое взыскание может осуществляться, только если стоимость иного (не4 обремененного) имущества является недостаточ4 ным для удовлетворения полной суммы требова4 ния залогодержателя и требования любых иных имеющих право взыскания кредиторов22. При та4 кой предполагаемой ситуации требование залого4 держателя будет удовлетворяться после полного удовлетворения требований следующих четырех имеющих приоритетные права групп23: 1) требо4 вания о взыскании алиментов и иски физических лиц (по гражданским правонарушениям) в связи с потерей жизни и причинении вреда здоровью; 2) связанные с трудовыми отношениями требова4 ния о выплате заработной платы, а также роялти за использование интеллектуальной собственнос4 ти; 3) требования, связанные с выплатой пенсий, взносов в фонды социального страхования и за4 нятости; а также 4) все требования по выплатам в государственный бюджет (т.е. налоги), кроме тех, которые предусмотрены в 3. Только при нали4 чии избыточных средств после выплат по всем этим имеющим приоритетные права требовани4 ям, залогодержатель сможет получить какую4либо часть стоимости своего залога. С другой стороны, если оставшаяся сумма не достаточна для оплаты всех других требований, удовлетворяемых одно4 временно, тогда все эти требования будут оплачи4 ваться пропорционально. Если залог взыскивается в ходе процедур ликви дации залогодателя, в порядке очередности требо4 вания залогодержателя будут занимать место только после двух следующих групп24: 1) иски фи4 зических лиц (в связи с гражданскими правонару4 шениями) за ущерб жизни или здоровью; 2) тре4 бования по выплате выходных пособий и оплате труда, в том числе по выплате вознаграждений по авторским договорам. Однако требования за4 логодержателя будут опережать требования по уп4 лате социальных взносов и налогов, а также тре4 бования других (необеспеченных) кредиторов. Если залог взыскивается в ходе процедур бан кротства в отношении залогодателя, устанавлива4 ется та же очередность, что и при процедурах лик4 видации, за исключением того, что как сверхпер4 воочередные оплачиваются вознаграждения, рас4 ходы и требования, связанные с осуществлением процедур банкротства25. Вышеприведенный порядок очередности вы4 зывает нескольких вопросов. Во4первых, с поли4 тической точки зрения представляется непоследо4 вательным и трудно обоснованным порядок оче4

41

редности, при котором требования обеспеченного кредитора следуют после требований по уплате со4 циальных взносов и налогов, если взыскание осу4 ществляется при нормальном ходе дел залогодате4 ля, но не в случае взыскания, осуществляемого в контексте ликвидации или банкротства залого4 дателя. Иначе говоря, трудно понять, почему госу4 дарство было бы готово занять место после обес4 печенных кредиторов при проведении в отноше4 нии залогодателя процедур ликвидации или бан4 кротства, но не при обычных обстоятельствах. Не4 обходим последовательный подход при всех обсто4 ятельствах, предпочтительно, при минимально возможном количестве требований, опережающих требования обеспеченных кредиторов. Во4вторых, существующий подход вносит элемент значительной неопределенности в про4 цесс взыскания и, следовательно, в изначальный процесс принятия решения о предоставления кредита, поскольку место обеспеченного кредито4 ра относительно других истцов (в частности, госу4 дарства) с самого начала не известно и будет из4 меняться как прямая функция сроков осуществ4 ления взыскания. В случаях осуществления лик4 видации и банкротства это может быть фактором, над которым любой обеспеченный кредитор име4 ет слабый контроль или не имеет его вовсе. В4третьих, важно отметить, что каждая груп4 па, опережающая обеспеченного кредитора в по4 рядке очередности, не ограничена по сумме. Это заслуживает особого внимания, поскольку задол4 женности по уплате налогов и заработной платы у российских компаний обычно высоки, и креди4 торы не располагают средствами для быстрого и наде��ного определения в любое время суммы задолженности по любым из этих имеющих при4 оритетные права требований. Также с учетом от4 сутствия системы регистрации документов по обеспечительным интересам в движимом иму4 ществе от государства не требуется регистрация его требований о погашении неуплаченных соци4 альных взносов и налогов после дефолта налого4 плательщика, что по крайней мере обеспечило бы уведомление о наличии таких требований. В4четвертых, сверхприоритетность, предус4 мотренная для уплаты вознаграждений и расхо4 дов, связанных с осуществлением процедур бан4 кротства, особенно проблематична с точки зрения обеспеченного кредитора, поскольку обеспечен4 ный кредитор должен подавать свои требования при проведении процедур банкротства залогода4 теля. Если бы обеспеченный кредитор мог взыс4 кивать платеж независимо от таких процедур, это помогло бы избежать требований об уплате расхо4 дов по осуществлению процедур банкротства, ко4 торые могут быть весьма существенными. При окончательном анализе обеспеченные кредиторы не могут быть уверены, могут ли они


42

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

полагаться на свое залоговое обеспечение и, если могут, насколько оно уменьшит их риск потерь в случае дефолта должника. Результатом установ4 ленного порядка очередности является уменьше4 ние кредиторами кредитных сумм, которые они готовы предоставить, и требования о предоставле4 нии дополнительного обеспечения по тем креди4 там, которые они действительно предоставляют. Эффективность судебных приставов. В не4 скольких сообщениях подвергалась сомнению эф4 фективность, с которой служба судебных приста4 вов согласно Закону о правоприменении отправ4 ляла свои обязанности по исполнению судебного решения. Нередко решения не исполнялись. Хотя подробности были представлены в ограниченном объеме, похоже, упомянутые ситуации возникали в результате неправомерного влияния, недоста4 точной эффективности механизмов правоприме4 нения, недостатка опыта в осуществлении проце4 дур правоприменения в целом и недостаточной подготовки. Дополнительный осложняющий фак4 тор заключается в том, что от судебных приставов не требуется поиск активов должника и что из4 держки, связанные с любыми поисками, которые могут быть предприняты, должны оплачиваться кредитором.

возможные решения Существуют несколько общих вариантов решений проблем, которые могли бы быть рассмотрены властями. Ввести ускоренные процедуры для незамедли тельного взыскания залога. Власти могли бы уско4 рить обращение взыскания введением процедур, которые не требовали бы судебного вмешательст4 ва. Процедуры, которые могли бы быть рассмотре4 ны, включают в себя простое восстановление во владении, административное восстановление во владении и управление имуществом несостоя4 тельного должника (арбитражный управляющий). Суммарное производство для утвержденного су4 дом наложения ареста на имущество также уско4 рило бы взыскание, как и ограничения на право направления промежуточных ходатайств и апелля4 ций, исключая возможность установления явной ошибочности решения суда. Во всех иных случаях основания для направления промежуточных хода4 тайств и апелляций должны быть сужены до весь4 ма ограниченных и конкретных оснований, и апелляция промежуточных решений не должна приостанавливать их исполнения. Любой договор, который подразумевал бы отказ от этих положе4 ний, был бы недействительным как противореча4 щий государственной политике. Право залогода4 теля добиваться переноса сроков проведения пуб4 личных торгов должно быть отменено, или закон должен обеспечивать четко определенные и узкие

основания, по которым суд мог бы исполнить свое дискреционное право удовлетворения такой просьбы. Соответствующие поправки могли бы быть внесены в Гражданский Кодекс или Закон о процедурах правоприменения. Позволить кредиторам контролировать реали зацию заложенного имущества. Вообще говоря, российское законодательство не содержит поло4 жений о продаже по частному соглашению, при которой кредитор без дальнейшего обраще4 ния в суд мог бы распорядиться заложенным дви4 жимым имуществом, предоставленным должни4 ком. Все продажи осуществляются на утвержден4 ных судом публичных торгах, что приводит к су4 щественным затратам и задержкам. Для решения этой проблемы могли бы быть рассмотрены но4 вые правила контролируемой кредитором реали4 зации залогового обеспечения. Эти правила при4 менялись бы единообразно ко всем кредиторам, и судебное вмешательство в ходе процесса было бы минимальным. В случае возникновения требу4 ющих судебного вмешательства вопросов закон обеспечивал бы максимальную стоимость движи4 мого имущества как залогового обеспечения, от4 кладывая их решение до момента реализации за4 логового обеспечения и осуществления выплат кредитору. Основные доработки положений о продаже по частному соглашению должны обес4 печить следующее: • должник получает максимальную отпуск4 ную цену при реализации залогового обес4 печения; • должник получает любой излишек, остаю4 щийся после осуществления выплат креди4 тору; • закон предельно увеличивает сферу част4 ных действий и сокращает судебное вмеша4 тельство; • процедура имеет широкое применение ко всем обеспеченным сделкам. Управляемая кредитором реализация снижает стоимость взыскания для кредитора. Это проис4 ходит из4за того, что выплаты кредитору осуще4 ствляются в первую очередь без сведения баланса с другими требованиями по залоговому обеспече4 нию, которые обычно возникают в ходе управляе4 мой судом реализации. Более того, реализация может осуществляться, когда этого желает креди4 тор, без дорогостоящих задержек. Система мер, предусмотренная этими прави4 лами, должна уравновесить права должника на надлежащий процесс и необходимость скорей4 шего перехода заложенной недвижимости в соб4 ственность залогодержателя. Для защиты должни4 ков от несправедливого распоряжения заложен4 ным имуществом должен быть законодательно ус4 тановлен стандарт коммерческой разумности, ко4 торому бы следовали обеспеченные кредиторы.


механизмы правоприменения Например, этот стандарт предписывал бы креди4 тору реализацию в обычном для данного типа то4 варов порядке. Задержка в распоряжении скоро4 портящимся залоговым обеспечением или товара4 ми с высокой вероятностью быстрой потери стои4 мости может представлять собой отказ от коммер4 чески разумных действий, приводящий к потере кредитором каких бы то ни было прав на взыска4 ние недостачи, если бы реализация при подобных обстоятельствах не покрывала суммы требования кредитора. Закон также требовал бы от кредиторов зара4 нее уведомлять должников и обеспеченных кре4 диторов последующей очередности о какой4либо перепродаже залогового обеспечения. Закон дол4 жен всегда предоставлять должнику срок для вы4 купа залога, в течение которого заложенное иму4 щество может быть востребовано обратно после уплаты долга или иного погашения обеспеченно4 го обязательства. Закон должен аннулировать лю4 бую оговорку, допускающую отказ должника от права выкупа залогового обеспечения до его перехода в собственность залогодержателя. Долж4 нику также должно быть позволено возмещение убытков, понесенных в результате любого непра4 вомочного наложения ареста на имущество, включая случаи, когда должник, на самом деле, не отказывался от исполнения своих обязательств или когда кредитор, фактически, не имел право4 мерного залогового обеспечения задержанного имущества. После взыскания имущества обеспеченному кредитору должно быть разрешено удерживать его в удовлетворение обеспеченного долга (строгое лишение права выкупа заложенного имущества). В качестве политической меры законом может быть предусмотрено, что стороны не могут согла4 шаться на строгое лишение права выкупа по за4 кладной до объявления должником дефолта и по4 сле уведомления. Позволить обеспеченному кредитору продол жать осуществление его прав собственности (в от ношении самого имущества) при несостоятельнос ти или банкротстве. Утрата кредитором возмож4 ности получения его залогового обеспечения на этом этапе лишает залог его стоимостного вы4 ражения именно тогда, когда это больше всего не4 обходимо кредитору. Обеспечить последовательный режим порядка очередности требований на всех этапах делового цикла должника (нормальный ход дел; ликвидация; банкротство). Это устранило бы значительный элемент неопределенности в процессе правопри4 менения. Обеспечить обязательное соблюдение порядка очередности взыскания залогового обеспечения и из бегать распределения доходов от реализации имуще ства залогодателя без учета первоочередности

43

обеспечения, находящегося у залогодержателей. Объединение доходов от реализации имущества залогодателя в единый пул и их пропорциональ4 ное распределение между необеспеченными и обеспеченными кредиторами не согласуются с положениями Гражданского Кодекса, которые устанавливают преимущественные права требова4 ний, обеспеченных залогом. Рассмот��еть достоинства введения требова ния для предприятий и частных предпринимателей о получении и обслуживании индивидуальных стра ховых полисов об ответственности третьих лиц по искам частных лиц (о гражданских правонаруше ниях) в связи с потерей жизни и ущербом здоровью в результате их деятельности вместо существую щего порядка очередности для таких требований. Требование такого рода было бы более эффектив4 ным с экономической точки зрения, чем сущест4 вующая система, которая фактически переклады4 вает ответственность за наносящее ущерб поведе4 ние со стороны, ответственной за такой ущерб (предприятие, его должностные лица и акционеры или частный предприниматель), на ее кредиторов. Предприятия и предприниматели, занимающиеся рискованной деятельностью, с большей вероятно4 стью нанесут вред или ущерб и, соответственно, будут вынуждены выплачивать более высокие страховые премии. Во избежание уплаты таких бо4 лее высоких премий им бы пришлось либо пре4 кратить такую рискованную практику, либо внести в нее коррективы. После проведения тщательного анализа наибо лее эффективного способа оценки и разрешения всех текущих неоплаченных требований, связанных с за нятостью и заработной платой, а затем их урегу лирования рассмотреть также достоинства зако нодательно установленного первоочередного обреме нения предприятий, равноценного связанным с заня тостью и заработной платой неудовлетворенным требованиям сотрудников и рабочих, до согласован ного максимума (например, суммы трехмесячной за долженности), подлежащего обычным требованиям формализации и регистрации обременения предприя тий26. Сотрудники и временные рабочие прихо4 дящих в упадок предприятий, которым не выпла4 чены причитающиеся им суммы, являются не4 вольными кредиторами. В условиях переходных экономик, в особенности, они могут иметь огра4 ниченные альтернативные возможности для поис4 ка работы. Когда задолженность по заработной плате становится значительной, они могут факти4 чески стать экономическими пленниками своих работодателей, поскольку уход с предприятия в поисках роботы на другом месте мог бы привес4 ти к полным убыткам в связи с невыплаченной заработной платой. Положение еще больше ос4 ложняется тем, что сотрудники и временные ра4 бочие обычно имеют ограниченный, если вообще


44

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

таковой есть, доступ к информации относительно финансового положения или деловых перспектив своих работодателей. В результате они могут не4 вольно пасть жертвой недобросовестных владель4 цев и управляющих. Зарегистрированное первоочередное обреме4 нение предприятия защитило бы законные инте4 ресы сотрудников и временных рабочих. Это так4 же обеспечило бы потенциальным обеспеченным кредиторам средства оценки воздействия невы4 плаченной заработной платы на кредитоспособ4 ность предприятия. Требования сотрудников и временных рабочих перестали бы истощать за4 логовую систему, и их доверие к рынку укрепи4 лось бы в значительной степени.

информационные механизмы Возможность немедленного распоряжения пол4 ной, надежной и новейшей информацией, на ко4 торую кредитор может положиться для принятия информированного решения о предоставлении кредита частному лицу или юридическому лицу для финансового обеспечения предложенной сделки или другой экономической деятельности, и, в случае принятия такого решения, определе4 ния сроков и условий его предоставления является жизненно важным и необходимым условием бла4 горазумного и эффективного функционирования современной финансовой системы и современной рыночной экономики. Без доступа к надежной информации о финансовом положении должника кредитор не в состоянии надлежащим образом оценить кредитный риск, принимаемый в контек4 сте предполагаемого должника или сделки. Однако, располагая необходимой информа4 цией, кредиторы могут сделать кредитный анализ, а также другие необходимые при подобных обсто4 ятельствах виды анализов. Сопряженные с повы4 шенным риском должники или сделки все же мо4 гут получить кредит, но, как правило, получат его в меньшем объеме, заплатят за предложенный кредит большую цену и должны будут быстрее его вернуть; сам кредит будет содержать более жест4 кие условия. С другой стороны, кредитоспособ4 ные должники, в целом, будут вознаграждены большей суммой кредита, оплатят, соответствен4 но, меньшую процентную ставку и смогут выпла4 чивать кредит в течение более длительного срока; кредит также будет содержать более либеральные условия. Другими словами, сокращение информа4 ционной асимметрии позволяет финансовой сис4 теме оперировать более эффективно. В отсутствие надежной финансовой инфор4 мации касательно должника и, предположив свою готовность предоставления определенного креди4 та, кредитор, вероятно, предпримет один или не4

сколько из следующих шагов с целью ограниче4 ния своих потенциальных рисков, в отношении как должника, так и предлагаемой сделки: 1) уменьшит сумму кредита (для ограничения риска неблагоприятного исхода); 2) увеличит процент4 ную ставку (для отражения повышенного риска); 3) сократит срок предоставления кредита (для увеличения процентной ставки, по которой пога4 шается кредит, и сокращения срока, в течение ко4 торого кредитор будет подвержен риску); а также 4) в качестве процента от кредита, который он го4 тов предоставить, потребует увеличения совокуп4 ной стоимости заложенного имущества, предо4 ставленного должником в обеспечение кредита (для уменьшения своих убытков в случае дефолта должника). Любое из этих действий, предпринятое от4 дельно, или все они, если осуществляются вместе, не только значительно усиливают экономические последствия кредита для должника, но также, со4 ответственно, либо увеличивают издержки, либо сокращают доход от основной сделки, финансово обеспеченной кредитом. Все это, конечно, при ус4 ловии, что должник в состоянии взять кредит на таких условиях т.е. что он может позволить се4 бе обслуживать такой долг и предоставить боль4 шую сумму залогового обеспечения, требуемого кредитором. Несмотря на то, что Гражданский Кодекс предписывает регистрацию всех залогов — недви4 жимого имущества, залога соглашения, которое само по себе должно быть зарегистрировано, и за4 лога предприятия (которое в силу ст. 132 ГК счи4 тается недвижимым имуществом) — такое требо4 вание не предусмотрено в отношении невладель4 ческих залогов движимого имущества27. Большинство юрисдикций не требуют регис4 трации залоговых соглашений, предусматриваю4 щих лишение должника заложенного имущества, поскольку предполагается, что кредиторское вла4 дение обеспечивает достаточное уведомление; од4 нако мнение, в целом превалирующее среди юри4 стов и аналитиков права, заключается в том, что такие механизмы не следует поощрять, поскольку они препятствуют использованию залога должни4 ком, в то время как кредит остается неоплачен4 ным, препятствуя, таким образом, его использо4 ванию для продуктивных целей. Единственным средством гласности, которое требуется для невладельческих залогов движимого имущества, является внесение записи о них в ре4 естр залогов, который должен вести залогодатель, если он является компанией или физическим ли4 цом, зарегистрированным в качестве частного предпринимателя28. Не представляется очевид4 ным, что предусмотрены какие4либо наказания, в случае если в своем реестре залогов залогодатель хранит недостоверную информацию или если он


информационные механизмы не предоставляет его для ознакомления любому заинтересованному лицу (частое явление). Не удивительно, что в ходе консультаций не4 однократно приводились примеры манипуляций и обмана, связанных с системой ведения реестра залогов. Такие злоупотребления якобы чаще всего имеют место в периоды финансовых трудностей, переживаемых залогодателем, и обычно происхо4 дят в форме либо добавления кредиторов, ранее неизвестных как предоставлявших кредиты (и, при ближайшем рассмотрении, зачастую несоот4 ветствующих принципу независимости сторон в отношениях с залогодателем), либо уничтоже4 ния предыдущих записей, которые были сделаны надлежащим образом, либо того и другого. Возможность осуществления должником контроля над единственным имеющимся средст4 вом обеспечения гласности о наличии залогового обеспечения в его движимом имуществе служит причиной серьезного морального риска, особен4 но, в силу того, что существующий порядок оче4 редности удовлетворения требований выгоден тем, кто получил статус обеспеченного кредитора. Такой порядок не способствует укреплению дове4 рия среди кредиторов. Он является критически важным недостатком в системе обеспечения прав кредиторов и обеспеченных сделок и вместе с разрешением связанных с правоприменением вопросов, обсуждавшихся ранее, должен быть уст4 ранен государством на приоритетной основе. В Российской Федерации никогда не сущест4 вовала система регистрации кредитных операций, управляемая либо частными компаниями на ком4 мерческой основе, либо самими финансовыми институтами на ��снове пропорционального поль4 зования и возмещения издержек (или какой4либо иной формулы), либо как4то иначе. Сбор надеж4 ной и прозрачной информации о кредитных опе4 рациях коммерческих и промышленных предпри4 ятий29 и незатрудненный доступ к ней являются вопросами исключительной важности, поскольку тем самым предоставляется критически важная информация, на основании которой кредиторы могут, частично, без риска принимать свои кре4 дитные решения. Если бы Россия собиралась со4 здавать такую систему сбора информации о кре4 дитных операциях, было бы необходимо реализо4 вать соответствующие защитные меры параллель4 но с защитой законных интересов должников. Например, функции кредитных бюро и стандар4 ты, применяемые ими в своих операциях, права должников на конфиденциальность и доступ к их кредитным досье, вопросы, связанные с точнос4 тью информации и правом должника на исправ4 ление ошибок, а также временные ограничения на хранение информации в картотеке — все эти вопросы нуждались бы в решении.

45

возможные решения Ниже предлагаются некоторые возможные реше4 ния проблем, сопряженных с информационными механизмами. Заменить систему ведения реестра залогов на систему очередности по времени, основанную на регистрации в государственном реестре, и вне4 сти изменения в существующий порядок очеред4 ности требований, предусмотрев порядок очеред4 ности среди обеспеченных кредиторов на основе новой системы. Первый необходимый шаг, на4 правленный на создание государственной систе4 мы регистрации, подразумевает установление в законодательном порядке правил, предоставля4 ющих право приоритетности первому зарегистри4 ровавшемуся. Тогда и только тогда представляется разумным инвестировать в модернизацию функ4 ции реестров. Новые положения должны содер4 жаться в поправке к Гражданскому Кодексу. Осуществить экономическую и техническую оценку создания и затем введения в действие ком пьютеризованной системы государственной регист рации залогового обеспечения движимого имущест ва, которая обеспечила бы кредиторам удобный и недорогой механизм публичного уведомления о су ществовании залогового обеспечения, предоставлен ного в их пользу. Создание государственной систе4 мы регистрации залогового обеспечения движи4 мого имущества потребовало бы экономической и технической оценки многих возможных вариан4 тов. Государственные или частные органы должны вести реестры? Должны ли существовать и конку4 рировать между собой многие реестры? Как долж4 на быть определена структура регистрационных сборов в реестрах? Какая техническая конфигура4 ция им бы потребовалась? Каков минимум регис4 трируемой информации, обеспечивающий баланс между правом на конфиденциальность, экономи4 ческой полезностью и публичным доступом? Ка4 кие схемы экономии расходов следует рассмот4 реть, если таковые есть, включая, например, ис4 пользование любой инфраструктуры, созданной для регистрации другой информации30? Эти и другие связанные вопросы должны быть изуче4 ны отдельно. Провести исследования для составления техни ческого задания, проекта правил и внести на рас смотрение законодательство по созданию и функ ционированию кредитных бюро. Система для функ4 ционирования кредитных бюро могла бы быть со4 здана отдельно от других реформ. Соответствую4 щее банковское и иное финансовое регулирова4 ние должно развиваться параллельно с законода4 тельством о кредитных бюро. Нормативные акты должны требовать от банков и других кредитую4 щих организаций предоставления регулярных от4 четов о кредитных операциях должников по их


46

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

счетам в орган или органы, которые будут управ4 лять деятельностью кредитных бюро.

другие препятствия, связанные с использованием механизма залога залог банковских счетов/прав В российской правовой системе содержатся пре4 пятствия использованию механизма залога бан4 ковских счетов должника — обычной формы за4 логового обеспечения, принятого в международ4 ной практике. Главная трудность является след4 ствием ранее упоминавшегося положения рос4 сийского законодательства о том, что, в случае обращения взыскания на залог, заложенное иму4 щество или права должны реализовываться на публичных торгах. Постановлением Верхов4 ного Арбитражного Суда России от 1996 г. рубли не могут быть проданы на публичных торгах и, следовательно, не могут быть заложены. В 1998 г. было принято следующее постановление о том, что деньги на банковском счете не являются «ве4 щью» и не могут быть предметом залога. В соот4 ветствии с правом взаимоотношения между бан4 ком и вкладчиком являются отношениями долж4 ника и кредитора, при этом вкладчик имеет пра4 во требовать у банка возвращения вложенных де4 нег. Поскольку российское законодательство до4 пускает залог прав, юристы4практики начали ис4 пользовать залог права на востребование денеж4 ных средств, размещенных на банковском счете. Однако эта практика еще не была опробована в судах и, соответственно, остается неопределен4 ной. Альтернативный подход полагается на пере4 уступку права требования, которая признается российским правом, однако, по причинам, ука4 занным ранее, переуступка права на банковский счет может и не подлежать тому же порядку оче4 редности, которым наделяется залог. Ниже представлены два возможных реше4 ния. Внести в Гражданский Кодекс поправки, предусматривающие залог прав в отношении банковского счета и его реализации через пере4 уступку залоговых прав обеспеченным кредито4 ром третьей стороне. Внести поправки в порядок очередности, ус4 тановленный в ст. 78 (2) Закона о процедурах правоприменения (для «обычного» правоприме4 нения), ст. 64 (1) ГК (в случае ликвидации), и ст. 106 (2) Закона о банкротстве (в контексте бан4 кротства) для включения залогового обеспечения в виде переуступки прав.

пошлина за нотариальное засвидетельствование Ипотека недвижимого имущества и залог (ипоте4 ка) предприятия (которое считается недвижимым имуществом для целей российского законодатель4 ства) требуют нотариального засвидетельствова4 ния, которое влечет выплату вознаграждения в размере 1,5% от стоимости основной сделки, раскрытой в соответствующем документе (при этом пошлина уплачивается нотариусу, а не в каз4 ну). Такая выплата может представлять собой зна4 чительную денежную сумму и служит препятстви4 ем к использованию таких форм обеспечения. Хо4 тя и не опробованная в судах, поскольку россий4 ское законодательство не предусматривает, что та4 кое нотариальное засвидетельствование должно происходить в Российской Федерации или оформляться имеющим надлежащую квали4 фикацию российским нотариусом, в некоторых случаях получила развитие практика подписания и нотариального засвидетельствования ипотечных договоров за границей. Для решения этой проблемы могли бы быть внесены поправки в Гражданский Кодекс с целью устранения положения о нотариальном засвиде4 тельствовании ипотеки и обременений предприя4 тий и, таким образом, обеспечения этим сделкам режима обращения, согласующегося с таковым, применяемым при реализации недвижимого иму4 щества31.

одобрение существенных сделок Согласно российскому законодательству32 сдел4 ка, состоящая в реализации или ином распоряже4 нии активами, стоимость которых превышает 25% от стоимости всех активов компании, требу4 ет предварительного одобрения совета директо4 ров или общего собрания акционеров. Очевидно, среди компаний существует достаточно широко распространенная практика намеренной недо4 оценки балансовой стоимости их активов для официальных нужд с целью сокращения налого4 вых выплат. Поскольку многие предприятия в Российской Федерации созданы в форме компа4 нии, такое требование об одобрении может быть применимо во многих случаях. На практике, од4 нако, немногие компании выполняют это требо4 вание, что приводит в результате к тому, что боль4 шое количество сделок подвержены риску анну4 лирования по распоряжению либо компании, ли4 бо любого из ее акционеров (участников). Иски о признании недействительности таких сделок ре4 гулярно возбуждаются в судах, особенно в ситуа4 циях, когда компания испытывает финансовые трудности. Кроме того, Верховный Арбитражный Суд вынес решение33, подчиняющее заключение


приложение 2.1. права кредиторов: международный опыт кредитных договоров этому требованию, а на практике суды впоследствии распространили его на предоставление залогового обеспечения. Хотя и не приходится спорить о необходи4 мости подтверждения реализации значительных активов компании (предположительно, выходя4 щей за рамки ее обычной деловой практики) одобрением ее совета директоров и общего со4 брания акционеров, такие требования главным образом относятся к вопросам внутреннего уп4 равления компанией, направленным на защиту ее членов. Однако компания, умышленно или иным образом не соблюдавшая таких тре4 бований, не должна сама служить причиной банкротства в попытке аннулирования законно4 го требования третьей стороны, с которой такая компания имела дело и которая не знала о на4 рушениях. В противном случае узаконивается несправедливая ловушка для опрометчивых партнеров. Как раз во избежание подобных ситуаций более ста лет тому назад английское корпора4 тивное законодательство приняло так называе4 мое «правило внутреннего управления», обеспе4 чивающее меры по защите интересов добросо4 вестных третьих сторон от попыток владельцев компаний превысить свои полномочия при за4

47

ключении определенных сделок, не имеющих, следовательно, законной силы (доктрина ultra vires — превышение правоспособности, лат.) Согласно правилу внутреннего управления, если компания не может установить, что лицо, имеющее дело с компанией или получившее права от компании, было осведомлено в силу или его положения в компании, или его взаи4 моотношений с ней должно было быть осведом4 лено о том, что компания не соблюдала условий ее уставных документов, компания не может за4 являть о нарушениях, допущенных этим лицом. Правило внутреннего управления было включено во многие корпоративные уставные документы по всему миру и часто дополнялось защитными механизмами против других корпо4 ративных документов или упущений34. В тех пределах, в которых Гражданский Ко4 декс, Закон об акционерных обществах или За4 кон об обществах с ограниченной ответственно4 стью уже не содержат аналогичных мер защиты, Россия могла бы рассмотреть возможность при4 нятия законных мер, схожих с правилом внут4 реннего управления для защиты третьих сторон.

приложение 2.1. права кредиторов: международный опыт международный банк реконструкции и развития Международный банк реконструкции и развития (Всемирный банк) провел экономические и отраслевые исследования и профинансировал ряд проектов по реформированию законодательства об обеспеченных сделка35, 36,что является частью его программы развития финансового и частного секторов. Другие подоб4 ные проекты осуществляются или планируются в ряде его стран4членов. Например, в 1994 г. Всемирный Банк опубликовал обширный доклад, анализирующий недостатки бо4 ливийской системы законодательства о залоговом обеспечении и их воздействии на доступ к кредитам в стране, а также сформулировал ряд конкретных рекомендаций по ее реформированию (World Bank, 1994). Аналогичный отчет был опубликован в июне 1997 г. в отношении перуанского законодательства об обеспеченных сделках (World Bank, 1997), см. вставку 2.2. В марте 2001 г. Совет Исполнительных Директоров Всемирного Банка одобрил Принципы и Правила эффективных систем банкротства и прав кредиторов37, важной вехи в достижении международного кон4 сенсуса о единых подходах к достижению эффективности систем банкротства и прав кредиторов, предла4 гающей разработчикам политики направление для выбора мер по их укреплению. Принципы, изложенные в Принципах и Правилах, были разработаны в контексте возникших ранее и продолжающихся инициатив по содействию трансграничному сотрудничеству в случаях несостоятель4 ности, касающихся многих юрисдикций, модернизации национальных законодательств о несостоятельно4 сти и обеспеченных сделках, а также по разработке принципов проведения программ внесудебной корпо4 ративной реструктуризации. Принципы опираются на общие темы и политические выборы этих инициа4 тив, а также мнения сотрудников, специалистов в вопросах несостоятельности и участников региональ4 ных семинаров, проводимых Всемирным банком и его партнерскими организациями, см. вставку 2.338. Консультационный процесс, имевший место при разработке Принципов и Правил, оказался одним из наиболее всеобъемлющих в своем роде, с вовлечением более 70 международных специалистов в качест4 ве членов Специальной Рабочей Группы Банка и других экспертных групп, а также с участием на регио4 нальным уровне более 700 специалистов, представляющих государственный и частный секторы примерно


48

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 2.2. Рекомендации по расширению доступа к кредитам Ниже, расположенные вне какой бы то ни было очередности, представлены некоторые из рекомендаций по правовой реформе, сформулированные Всемирным Банком в различных указанных проектах и отчетах по расширению доступа к кредитам в соответствующих странах-членах. 1. Санкционировать использование всего материального и нематериального движимого имущества в качестве залогового обеспечения владельческих и невладельческих обеспечительных интересов, включая движимое имущество, соединенное с недвижимым, депозитные счета и интеллектуальную собственность; допустить автоматическое продолжение обеспечительных интересов во взысканном залоговом обеспечении; позволить плавающие обеспечительные интересы, разрешив «общее описание» залогового обеспечения в залоговых соглашениях; а также расширить использование дебиторской задолженности в качестве залогового обеспечения через аннулирование требований об уведомлении и нотариальном засвидетельствовании. 2. Совершенствовать технические аспекты функционирования существующих систем регистрации через компьютеризацию и полный публичный доступ. 3. Создать централизованную компьютеризованную государственную систему регистрации обеспечительных интересов в движимом имуществе, обеспечивающую быструю и недорогостоящую регистрацию, а также информационный поиск. 4. Отказаться от требований о нотариальном засвидетельствовании документов либо предоставлении свидетельств или других подтверждающих документов. 5. Использовать стандартные формы и типовые контракты для регистрации общепринятых документов. 6. Обходить длительные процедуры получения решения и разрешить внесудебную самопомощь для восстановления во владении залогового обеспечения при дефолте с целью предоставления обеспеченным кредиторам скорейшего механизма обращения взыскания. Соответствующие защитные меры должны включать в себя компенсацию денежного ущерба в результате противоправного изъятия за неплатеж, включая случаи изъятия за неплатеж, когда должник, на самом деле, не отказывался от исполнения своих обязательств, или когда кредитор, фактически, не имел обеспечительного интереса в изъятом за неплатеж имуществе. 7. Разрешить контролируемую кредитором реализацию залогового обеспечения на публичных торгах (например, организацию торгов обеспеченным кредитором, а не судом) или через продажу по частному соглашению при условии соблюдения требования о проведении продажи коммерчески целесообразным образом. 8. После изъятия за неплатеж позволить обеспеченному кредитору удерживать залоговое обеспечение в удовлетворение обеспеченного долга (строгое лишение права выкупа заложенного имущества), возможно, при условии соблюдения требований об уведомлении или запрете, когда до наступления дефолта должник выплатил минимальный процент от изначально обеспеченного долга. 9. Создать систему отчетности о кредитных операциях, объединяющую информацию о коммерческих или корпоративных должниках.

75 стран, в основном, развивающихся. Для установления обратной связи с международным сообществом Всемирный Банк также разместил доклады и проекты консультативных документов на своем сайте в Интернете.

европейский банк реконструкции и развития Осознавая важность законодательства об обеспеченных сделках для развития производства и экономичес4 кого роста и его ключевую роль в успешном проведении реформ для построения рыночной экономики, в 1992 г. Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР) инициировал Проект Развития Законода4 тельства об Обеспеченных Сделках для оказания поддержки и содействия введению реально действующе4 го законодательства об обеспеченных сделках в бывших социалистических странах Центральной и Восточ4 ной Европы (Simpson and Rover, 1994). Затем в 1994 г. последовала публикация Типового Закона об обеспе4 ченных сделках (MLST)39. C момента опубликования MLST ЕБРР оказывал поддержку многим проектам,


приложение 2.1. права кредиторов: международный опыт

49

стимулирующим развитие законодательства в области обеспеченного кредитования (Simpson and Menze, 2000). Основные цели MLST заключались в гармонизации подходов к законодательству об обеспеченных правах среди международных инвесторов и кредиторов и предоставлении рекомендаций относительно ожиданий этих инвесторов и кредиторов (EBRD, 1994, App.I, v), для оказания содействия рассматривае4 мым странам в переходе от плановой экономики к рыночной (Simpson and Rover, 1994). Замысел состоял не во включении MLST непосредственно в национальное законодательство, а в его использовании в каче4 стве отправной точки такого законодательства. В MLST делалась попытка разработки текста, совместимого с концепциями гражданского права, яв4 ляющегося основой правовых систем многих рассматриваемых в проекте стран (Ajani 1995, 97499)40, при одновременном использовании также и систем общего права, разработавших полезные решения, учитыва4 ющие современные методы финансирования (Ajani 1995, 21, fn. 89)41. MLST был разработан специалистом по гражданскому праву и специалистом по общему праву при содействии международного консультатив4 ного совета, созданного из представителей 15 различных юрисдикций. MLST создает единое консенсуальное обеспеченное право («залоговое право») в отношении чего бы то ни было, могущего находиться во владении в качестве залогового обеспечения42, включая будущее имущество, изменяющийся фонд имущества (включая материально4производственные запасы), а также все имущество предприятия («залоговое обременение предприятия»). Различия между разными традици4 онными видами инструментов обеспечения, такими как залоги движимого имущества, залоги прав, а так4 же ипотеки, объединены в одном обременении залогом. Существует различие между зарегистрированны4

Вставка 2.3. Принципы и правила эффективных систем банкротства и прав кредиторов: рекомендации по обеспеченным сделкам (фрагмент) Ниже предлагаются основные рекомендации, содержащиеся в Принципах и Правилах эффективных систем банкротства и прав кредиторов в отношении систем обеспеченных сделок (пункты 48-66): 1. Правовая система должна предусматривать создание, признание и правоприменение обеспеченных интересов в движимом и недвижимом (вещном) имуществе, возникающих по договору или в силу закона. 2. Правовой режим должен признавать обеспечение всеми видами активов- движимым и недвижимым, материальным и нематериальным, включая материально-производственные запасы, дебиторскую задолженность и доходы от реализации. 3. Кредиторы должны иметь возможность принимать обеспеченные интересы в будущем владении и независимо от его места нахождения. 4. Обеспечение должно предоставляться для любых или всех обязательств должника, настоящих или будущих, и между всеми категориями лиц. 5. Закон должен позволять как владельческие, так и невладельческие обеспеченные интересы в материальных активах. 6. Системы обеспеченных кредитов должны охватывать все виды имущества и его использования, участников и сделок. 7. Способы уведомления должны быть достаточными для оповещения о существовании обеспеченных интересов кредиторов, приобретателей и общественности в целом. 8. Формирование обеспеченных интересов должно быть незатруднительным и рентабельным. 9. Система обеспечения должна устанавливать правила приоритетности по конкурирующим требованиям или интересам в одних и тех же активах и сводить к минимуму число приоритетных групп, опережающих обеспеченные интересы в залоге. 10. Должны существовать эффективные и рентабельные средства оповещения о наличии обеспеченных интересов в движимых и недвижимых активах, при этом регистрация должна быть основным и наиболее предпочтительным методом. Доступ к реестру должен быть недорогим и общедоступным как для регистрации, так и для поиска. 11. Системы правоприменения должны обеспечивать эффективные, недорогие, прозрачные и предсказуемые методы для взыскания обеспеченного интереса в имуществе. Процедуры правоприменения должны предусматривать незамедлительную реализацию прав, полученных в обеспеченных активах, гарантируя максимально возможное возмещение стоимости активов на основе рыночной стоимости.


50

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ми обременениями, которые должны быть зарегистрированы в реестре обременений, и владельческими залоговыми обременениями, не требующими регистрации, но согласно которым обеспеченный кредитор принимает во владение залоговое обеспечение и должен его сохранять. MLST предусматривает также за4 логовые обременения в пользу неоплаченного продавца. Для создания таких залоговых обременений тре4 буется составленный в письменной форме документ. Порядок очередности определяется главным обра4 зом по времени создания залогового обременения (в случае с зарегистрированным залоговым обремене4 нием — моментом регистрации; в случае с владельческим залоговым обременением — более поздним из двух: временем, указанным в составленном в письменной форме документе, и моментом передачи во владение; и в случае с обременением неоплаченному продавцу — моментом передачи права титула). Обеспеченным кредиторам предоставлены широкие правоприменительные права самопомощи, включая право реализации залогового обеспечения без судебного вмешательства, при условии предварительного уведомления и ущерба в случае неправомерного или недобросовестного правоприменения. Предусмотре4 ны специальные положения для реализации залогового права, охватывающего всю совокупность предпри4 ятия и дающие кредитору право его реализации как функционирующего предприятия. Опираясь на опыт, полученный в результате поддержки, оказанной им с начала реализации Проекта развития законодательства об обеспеченных сделках как части программы правовых реформ в области обеспеченных сделок, ЕБРР опубликовал 10 основных принципов современного законодательства об опе4 рациях с обеспечением (см. вставку 2.4.). Основные принципы отражают положения MLST и направлены на то, чтобы в сжатом виде сформулировать поставленные цели и соблюдаемые принципы, если реформа обеспеченных сделок призвана стимулировать экономическое развитие. Они не направлены на навязыва4 ние какого4либо конкретного решения; скорее, они призваны указать на тот результат, который должен быть достигнут (Simpson and Menze, 2000, 25). Таким образом, эти принципы должны помочь оценке зако4 нодательства об обеспеченных сделках определенной страны. Наконец, недавно ЕБРР опубликовал результаты регионального обследования, проведенного участ4 никами Проекта Развития Законодательства об Обеспеченных Сделках, целью которого были мониторинг и оценка состояния залогового законодательства в 26 странах4членах (Fairgrieve and Andenas, 2000).

азиатский банк базвития В апреле 2000 г. Офис Главного Юрисконсульта Азиатского Банка Развития (АБР) опубликовал результаты состоявшейся в октябре 1999 г. совместной сессии участников двух симпозиумов, проходивших в его

Вставка 2.4. Основные принципы современного законодательства об операциях с обеспечением 1. Обеспечение залогом должно сокращать риск кредитования и вести к росту предложения кредита на более выгодных условиях. 2. Закон должен обеспечивать быстрое, недорогое и простое создание права собственности на предмет залога, не лишая при этом залогодателя возможности использовать свои активы. 3. В случае неуплаты обеспеченного залогом долга залогодержатель должен иметь право на реализацию обремененных активов и использование полученных средств для удовлетворения своего требования преимущественно перед другими кредиторами. 4. Процедуры принудительного исполнения должны обеспечивать быструю реализацию предоставленных в качестве обеспечения активов по их рыночной стоимости. 5. Залоговое право должно оставаться действительным и сохранять исковую силу после банкротства залогодателя или признания его неплатежеспособным. 6. Расходы в связи с принятием, поддержанием и принудительным исполнением залогового права должны быть низкими. 7. Залог должен предоставляться в отношении всех видов активов, для обеспечения всех видов долгов и между любыми лицами. 8. Должны иметься эффективные средства распространения информации о наличии залоговых прав. 9. Законом должны устанавливаться нормы, регулирующие конкурентные права залогодержателей и иных лиц, предъявляющих права на заложенное имущество. 10. В максимально возможной степени стороны должны иметь возможность адаптировать залоговое обеспечение к потребностям своей конкретной операции.


приложение 2.1. права кредиторов: международный опыт

51

штаб4квартире, по вопросам обеспеченных сделок и реформирования законодательства о несостоятельно4 сти (Asian Development Bank, 2000a, 874100). В декабре 2000 г. Офис Главного Юрисконсульта опубликовал результаты обследования правовых сис4 тем для законодательства об обеспеченных сделках в Китайской Народной Республике, Индии, Индоне4 зии, Пакистане и Таиланде (Asian Development Bank, 2000b, 144). Его главный вывод заключается в том, что законодательство и правовые процессы в каждой из пяти стран в значительной степени мешают долж4 никам использовать движимое имущество в качестве залогового обеспечения, приемлемого для кредито4 ров. Правовой режим для создания обеспечения движимым имуществом является дорогостоящим, слож4 ным, длительным и неопределенным. Проблемы возникают на каждом этапе, от создания до правоприме4 нения, в некоторых случаях — во всех странах, а в некоторых—в группе стран (Asian Development Bank, 2000b, xiv, fn. 98). В результате кредиторы и должники платят огромную цену за упущенные возможности из4за неспособности использовать движимое имущество в качестве залогового обеспечения. Отчет предлагает модель базовой политики для экономически полезной системы, благоприятствую4 щей обеспеченному кредитованию (Asian Development Bank 2000b, 19, fn. 98)43. К режиму, чьей единствен4 ной целью является содействие обеспеченному кредитованию, предъявляются следующие экономические требования: 1) недорогие, простые, комплексные механизмы создания; 2) публичная, недорогая при реги4 страции, удобная в пользовании система гласности; 3) порядок очередности на основе простых и одно4 значных норм; а также 4) быстрые и недорогие средства принудительного взыскания.

ссылки Ajani, G. 1995. «By Change and Prestige: Legal Transplants in Russia and Eastern Europe.» The American Journal of Comparative Law 43:934117. Asian Development Bank. 2000a. «The Need for an Integrated Approach to Secured Transactions and Insolvency Law Reforms.» Law and Policy Reform at the ADB Vol. I, 2000 Edition. At http://www.adb.org/Documents/others/Law_ADB/lpr_2000_1.asp?p=lawdevt. — ——4. 2000b. «Secured Transactions Law Reform in Asia: Unleashing the Potential of Collateral.» Law and Policy Reform at the ADB Vol. II, 2000 Edition. At http://www.adb.org/Documents/others/Law_ADB/lpr_2000_2.asp?p=lawdevt. BIS (Bank for International Settlements). 2001. Collateral in Wholesale Financial Markets: Recent Trends, Risk Management and Market Dynamics, Washington, D.C. EBRD (European Bank for Reconstruction and Development). 1994. Model Law on Secured Transactions. At http://www.ebrd.org/english/st.htm. Fairgrieve, D., and M. Andenas. 2000. «Securing Progress in Collateral Law Reform: The EBRD’s Regional Survey of Secured Transaction Laws.» EBRD, Law in Transition (Autumn 2000), Focus on Secured Transactions. London. Feldbrugge, F.J.M. 1995. «The New Civil Code of the Russian Federation.» Review of Central and East European Law 21: 2374243. Fleisig, H. 1995a. «The Power of Collateral: How Problems in Securing Transactions Limit Private Credit for Movable Property.» World Bank Viewpoint, Note 43. Washington, D.C. — ——4. 1995b. «The Right to Borrow: Legal and Regulatory Barriers that Limit Access to Credit by Small Firms and Businesses.» World Bank Viewpoint, Note 44. Washington, D.C. — ——4. 1998. «Economic Functions of Security in a Market Economy.» In J.J. Norton and M. Andenas, eds., Emerging Financial Markets and Secured Transactions. London: Kluwer Law International. Kozyr, O.M. 1999. «The Legal Treatment of Immovables under the Civil Code of the Russian Federation.» McGill Law Journal, 44: 327. Makovsky, A.L. 1997. «Preface to the English Translation of the Civil Code.» The Civil Code of the Russian Federation, Parts 1 and 2. Moscow: International Centre for Financial and Economic Development. Simpson, J., and J. Menze. 2000. «Ten Years of Secured Transaction Reform.» EBRD, Law in Transition (Autumn 2000), Focus on Secured Transactions. London. Simpson, J.L. and J.4H. M. Rover. 1994. «General Principles of a Modern Secured Transactions Law.» In J.J. Norton and M. Andenas, eds., Emerging Financial Markets and Secured Transactions. London: Kluwer Law International. — ——4. 1998. «EBRD Model Law on Secured Transactions. A Response to Comments by John A. Spanogle.» World Bank, Washington, D.C. (September).


52

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

U.N. (United Nations). 2000. Security Interests: Current Activities and Possible Future Work. United Nations Commission on International Trade Law, Report of the Secretary4General (A/CN.9/475). New York: United Nations. Vitrianskii, V.V. 1994. «Contract as a Means for Regulating Market Relations: The Draft Civil Code (First Part) of the Russian Federation.» 20 Review of Central and East European Law 6:6494656. Working Group on International Financial Crises. 1998. Report. Submitted to Managing Director, IMF. Washington, D.C. (October 5, 1998). World Bank. 1994. «How Legal Restrictions on Collateral Limit Access to Credit in Bolivia.» Report No.138734BO. Washington, D.C. — ——4. 1997. «Peru: How Problems in the Framework for Secured Transactions Limit Access to Credit.» Report No.156964PE. Washington, D.C. — ——4. 2001. Principles and Guidelines for Effective Insolvency and Creditor Rights Systems. At http://www.worldbank.org/gild. Zerev, A. 1998. «Security Issues under Russian Law.» In J.J. Norton and M. Andenas, eds., Emerging Financial Markets and Secured Transactions. London: Kluwer Law International

сноски 1 Уступающий в иерархической значимости актов делегированного законодательства только Конституции Российской Федерации,

Гражданский Кодекс иногда называют «Конституцией Экономики», см:. A.Л. Маковский, «Предисловие к английскому переводу Гражданского Кодекса», The Civil Code of the Russian Federation, Parts 1 and 2, Moscow, International Centre for Financial and Economic Development, 1997, p. 71. 2 Например, Основные Положения Гражданского Кодекса, содержащиеся в Подразделе 1 Раздела 1 Первой Части (статьи 1416)

«указывают на огромную дистанцию между настоящим Кодексом и его советским предшественником. Статья первая предусматри4 вает несколько принципов, однозначно отвергавшихся советским законодательством, таких как равенство всех участников регули4 руемых гражданским законодательством отношений и свободы договора.» — F.J.M. Feldbrugge, «The New Civil Code of the Russian Federation,» 21 Review of Central and East European Law 1995 №. 3/4, 2374243 at p. 240. 3 В ответ на азиатский финансовый кризис министры финансов и председатели центральных банков 22 системно значимых эконо4

мик встретились в апреле 1998 г. для изучения вопросов, связанных с укреплением международной финансовой архитектуры; Рабо4 чая Группа по международным финансовым кризисам была одной из трех групп, сформированных для более углубленного изуче4 ния некоторых важных вопросов, требующих, как представлялось, определенных действий. 4 В качестве компонента системы защиты прав кредиторов многие юрисдикции приняли законодательство о защите прав потреби4

телей. Некоторые из них также приняли специальное законодательство для экономически значимых секторов своих экономик (на4 пример, для лесного хозяйства, сельского хозяйства). Для целей настоящего доклада ни один из законов не исследовался или рас4 сматривался в контексте Российской Федерации. 5 Для общего обзора системы регулирования недвижимого имущества в рамках российского законодательства с момента принятия

Части 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации см.: О.М. Kozyr, «The Legal Treatment of Immovables under the Civil Code of the Russian Federation», (1999) 44 McGill L.J. 327. 6 Когда недвижимое имущество принимается в качестве залогового обеспечения по кредиту, предоставленному предприятию, не4

редко оно предоставляется в форме залога квартиры, принадлежащей физическому лицу, владеющему контрольным пакетом акций предприятия (для обеспечения поручительства, предоставленного таким физическим лицом в отношении выплаты кредита). Это необязательно является залогом недвижимого имущества самого предприятия, хотя такие залоги также могут предлагаться и при4 ниматься. 7 Закон о залоге остается в силе в той части, в которой его положения не противоречат положениям Гражданского Кодекса.

На практике лишь некоторые его положения продолжают действовать. Однако среди практикующих юристов отмечается значи4 тельная неопределенность относительно понимания того, какие конкретные положения Закона о залоге сохраняют силу4 проблема, требующая решения. 8 Термин, предлагаемый по аналогии с нормами гарантий требований, установленных в 1992 г. Международной торговой палатой, употребляется несколько неверно, поскольку гарантия предоставляется не только банкам, но также и другим кредитным институ4 там и страховым организациям. 9 Что касается принципа свободы договора вообще, см. ст. 1 ГК и ст.421 ГК. Однако и несмотря на это, стороны в договоре могут

устанавливать другие механизмы обеспечения, поскольку различные положения, которые устанавливают приоритетность требова4 ний (т.е. ст. 78 (2) Закона о процедурах правоприменения (для правоприменения при «нормальном ходе дел»); ст. 64 (1) ГК (в случае


53 ликвидации); ст. 106 (2) Закона о банкротстве (при банкротстве), лишь упоминают обеспечение в виде залога, у практикующих юристов и ученых, принимавших участие в консультациях, сохраняются значительные сомнения относительно действенности тако4 го механизма в рамках российского законодательства. 10 Обсуждаются в Приложении к данной главе. 11 Если опыт кредитных организаций развитых финансовых рынков может служить ориентиром (по крайней мере, тех рынков,

на которых в «нормальные» периоды в какой4то степени существует конкуренция внутри финансового сектора), это маловероятно. Опыт показал, что после кризиса, когда экономика стабилизируется, и, до некоторой степени, возобновляются рост и конкурен4 ция, у большинства институтов развиваются близорукость и потеря кратковременной памяти, ведущие, как правило, к увеличению кредитного предложения и ослаблению условий, на которых предоставляется кредитование. 12 Это происходит в рамках значительных ограничений, налагаемых на систему, вынужденную функционировать в среде, обеспечи4

вающей минимальную финансовую прозрачность не только из4за непринятия международных стандартов финансовой отчетности, но и, очевидно, из4за стимулов к недооценке предприятиями своих активов как следствия взимания налогов, среди прочего, с ос4 новных активов. 13 Факт, который только частично может быть соотнесен с вопросами, затронутыми в настоящем документе; другие факторы, разу4 меется, тоже играют свою роль, включая трудности, испытываемые российскими финансовыми организациями в самостоятельном увеличении капитала и, до августа 1998 г., их предпочтение к инвестированию в ГКО. 14 См. главу 13. Этот вывод был сделан, прежде всего, по результатам бесед с представителями Российского фонда малого бизнеса

ЕБРР и Банка КМБ относительно их обширного опыта в предоставлении кредитов микро4 и малым предприятиям по всей Россий4 ской Федерации, как до, так и после августа 1998 г. 15 Консультации подтвердили очевидную среди некоторых заемщиков практику намеренной недооценки основных фондов их предприятий с целью избежания уплаты некоторых налогов. 16 Российская Федерация в этом не одинока: правоприменение является самой трудноразрешимой проблемой для тех пяти азиат4

ских стран, которые были включены в обследование, проведенное АБР (Asian Development Bank, 2000b, 131). Аналогичным образом в своем региональном обзоре законодательства по обеспеченным сделкам (Fairgrieve and Andenas, 2000, 28436) ЕБРР пришел к вы4 воду, что практики и ученые4юристы, знакомые с местным залоговым законодательством, воспринимают реализацию залоговых за4 конов «как серьезное препятствие для всех исследуемых стран», вновь обращая внимание на необходимость, по их мнению, «прида4 ния большей приоритетности правительствами региона обеспечению ресурсов для реализации современного залогового законода4 тельства». 17 В свете ст. 28 (2) Закона о залоге, предусматривающей иные формы реализации помимо публичных торгов, и ст. 350 (1) ГК, кото4

рая предусматривает иные процедуры помимо публичных торгов, если это установлено в законодательном порядке, имеются неко4 торые сомнения относительно обязательности реализации на санкционированных судом публичных торгах. Однако Постановление Верховного Арбитражного Суда № 7065/95 от 2 февраля 1996 г. определило, что стороны соглашения не могут избежать процедуры торгов, п��едусматривая иное договорное решение, которое представляется противоречащим ст. 349 (2) ГК. 18 Задержки на срок от 6 до 18 месяцев, очевидно, нередки. 19 Необходимо сделать различие между судами общей юрисдикции и арбитражными (коммерческими) судами. Споры с участием физических лиц, не зарегистрированных в качестве частных предпринимателей, разрешаются в судах общей юрисдикции, в то вре4 мя как экономические споры между юридическими лицами разрешаются в арбитражных судах. Несмотря на вполне очевидное от4 сутствие как научно обоснованных данных выборочного исследования пользователей, так и точного анализа полученных результа4 тов, участники консультаций выразили общую неудовлетворенность результатами процедур, проводимых первыми (большая не4 предсказуемость результатов; более длительные задержки), и общее удовлетворение результатами судопроизводства последних (большее единообразие принимаемых решений; меньшие задержки), хотя отмечались региональные различия в обеих судебных си4 стемах, что усугубляло непредсказуемость результатов. 20 Ст. 64 (3) ГК; ст. 114 (3) Федерального закона № 64ФЗ от 8 января 1998 г. о Несостоятельности (банкротстве) (Закон о банкротстве). 21 Ст. 342 предусматривает возможность многократных залогов и устанавливает приоритетность исходя из временной функции со4 здания залога. 22 Ст. 49 (1) Федерального закона №1194ФЗ от 21 июля 1997 г. О процедурах правоприменения (Закон о правоприменении). Неяс4

но, каким образом кредитор может оказаться в состоянии произвести такую оценку, однако закон, похоже, потребовал бы оценки всех активов должника, что является нецелесообразным. 23 Ст. 78 (2) Закон об исполнительных процедурах. 24 Ст. 64 (1) ГК.


54

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

25 Ст. 106 Закона о банкротстве; включая судебные расходы, выплаты вознаграждения арбитражным управляющим, текущие комму4

нальные и эксплуатационные платежи должника, а также удовлетворяются требования кредиторов по обязательствам должника, воз4 никшим после начала процедур банкротства, которые могут значительно превысить стоимость конкурсной массы. 26 Иного, нежели выплата 1.5%4го нотариального сбора, который в любом случае должен быть отменен при всех обстоятельствах. 27 Исключения также предусматриваются для залогов воздушных, морских и речных судов, а также других средств транспорта (ст.

40 Закона о залоге). 28 Ст. 18 Закона о залоге. 29 Включая, например, сумму и вид невыплаченного кредита и других обязательств, определение лиц, предоставляющих кредит, ис4

торию погашения должником кредитов, наличие и особенности любого залогового обеспечения, обременяющего активы должника, а также, в случае действий по взысканию в отношении должника, время их проведения, сумму и конечный результат. 30 Представляется, что в Российской Федерации в настоящее время функционируют системы регистрации, например, автомоби4 лей, оружия и т.д. 31 Ст. 550 ГК. 32 Ст. 78 Закона об акционерных обществах; ст. 46 Закона об обществах с ограниченной ответственностью. 33 Информационное Письмо № 62 от 13 марта 2001 г. 34 Например, против попыток утверждать, что лицо, являющееся директором или должностным лицом компании, не было надле4

жащим образом назначено или не имеет полномочий пользоваться правами и исполнять обязанности, которые являются привыч4 ными при ведении дел компании или обычными для директора или должностного лица. 35 См. в целом United Nations Commission on International Trade Law, Report of the Secretary4General, April 27, 2000 (A/CN.9/475),

Security Interests: Current Activities and Possible Future Work, Thirty4third session, June 124July 7, 2000, United Nations, New York, 2000, p. 18. 36 Что включает в себя такие страны, как Аргентина, Бангладеш, Боливия, Болгария, Перу и Уругвай. См. в целом: 1) H. Fleisig,

«The Power of Collateral: How Problems in Securing Transactions Limit Private Credit for Movable Property,» Viewpoint, Note No. 43, World Bank, Private Sector Development Department, Washington, D.C., April 1995; а твкже 2) H. Fleisig, «The Right to Borrow: Legal and Regulatory Barriers that Limit Access to Credit by Small Firms and Businesses,» Viewpoint, Note No. 44, World Bank, Private Sector Development Department, Washington, D.C., April 1995. Эспертные группы, проводившие исследования для составления отчетов по Боливии и Перу, работали под руководством д4ра Хейвуда Флейзига, Директора по исследованиям Центра экономического ана4 лиза права (CEAL), некоммерческого исследовательского института, проводящего юридический и экономический анализ по вопро4 сам государственной политики, а также включали в себя профессора Рональда С.С, Кьюминга, Колледж Права Университета Сас4 качеван (Канада), главного архитектора канадских PPSA; см. также: H. Fleisig, «Economic Functions of Security in a Market Economy,» Emerging Financial Markets and Secured Transactions, J.J. Norton and M. Andenas, editors, London, Kluwer Law International, 1998, chap. 3, p. 15438. 37 Документ доступен в директории «Best Practice» в Глобальной базе данных законодательства о несостоятельности на сайте

http://www.worldbank.org/gild. 38 The Principles and Guidelines были подготовлены Всемирным Банком в сотрудничестве с Африканским Банком Развития, Азиат4 ским Банком Развития, Европейским Банком Реконструкции и Развития, Меж4Американским Банком Развития, Международной Финансовой Корпорацией, Международным Валютным Фондом, Организацией Экономического Сотрудничества и Развития, Ко4 миссией Организации Объединенных Наций по Торговому Праву, INSOL International и Международной Ассоциацией Юристов (Committee J). 39 MLST размещен в Интернете по адресу: http://www.ebrd.org/english/st.htm. 40 Хотя основой является, прежде всего, романо4германское право, правовые системы этих стран были подвержены континенталь4 ным влияниям (научным и законодательным), которые иногда имели французское, иногда немецкое, а временами итальянское или австрийское происхождение. 41 Однако больше всего MLST был подвержен влиянию UCC Article 9. 42 Следует отметить, что статья 2 MLST исключает залоговое право физического лица, кроме как части его или ее деловой активно4

сти, хотя комментарий к такой статье предусматривает, что не деловая активность могла бы быть включена, если юрисдикция имеет адекватное законодательство о защите прав потребителя. 43 Основанную на критериях, выработанных J.A. Spanogle, Proposed Polish Charges Act (1992), приведенных в ADB, 2000b.


Гл а ва 3 С и с т е ма Ко р п о рат и в н о го Б а н к рот с т ва

роль и функции систем банкротства в рыночной экономике Системы банкротства, подобно системам прину4 дительного взыскания и погашения задолженнос4 ти, стабилизируют коммерческие взаимоотноше4 ния, давая возможность участникам рынка более точно оценивать, регулировать и контролировать риски, связанные с невыполнением обязательств и корпоративным банкротством. Если общие сис4 темы правоприменения (прав кредитора) обеспе4 чивают один из способов разрешения индивиду4 альных споров между кредиторами и должника4 ми, процедуры проведения банкротства предлага4 ют средство разрешения коллективных споров в тех случаях, когда провалы в работе предприя4 тия ставят вопрос о его жизнеспособности. Сле4 довательно, система банкротства играет жизненно важную роль в поддержании доверия к коммерче4 ским и рыночным структурам, а также в обеспе4 чении стабильности финансовой системы, выпол4 няя функции дисциплинирующего механизма как финансового, так и корпоративного секторов. Эффективный процесс проведения процедур бан4 кротства стимулирует благоразумное кредитова4 ние и здоровую кредитную культуру с помощью: создания механизма (такого как оздоровле4 ние) финансовой реструктуризации фирм, стои4 мость которых как действующих предприятий превышает их ликвидационную стоимость, сохра4 няя, таким образом, как экономическую цен4 ность, так и занятость; обеспечения механизма планомерного выхода для несостоятельных предприятий, прекращения непроизводительного использования хозяйствен4 ных активов и их передачи (посредством ликвида4 ции) более эффективным участникам рынка; предоставления кредиторам окончательного и справедливого механизма взимания долга; совершенствования системы принудительно4 го осуществления прав кредитора для расширения кредитных потоков. Системы банкротства стабилизируют ком4 мерческие ожидания и дают кредиторам возмож4 ность лучше управлять финансовым риском. Ана4 лиз российских систем банкротства не может быть отделен от оценки режима обращения с пра4 вами должников и кредиторов в целом. Законода4 тельство о банкротстве затрагивает стороны и ин4 тересы на всех уровнях общества, почти в любом

контексте и различными способами; некоторые из них замысловаты и уклончивы. Имеются важ4 ные связи между законами, регулирующими взаи4 моотношения должника и кредитора, и законами, регулирующими процедуры банкротства. Эффек4 тивность и действенность процедур для индиви4 дуального правоприменения кредиторами может иметь исключительно большое значение для под4 хода к процедурам банкротства в части, касаю4 щейся должников кредиторов. Например, стро4 гость правоприменения по взысканию индивиду4 альных долгов может быть уравновешена наличи4 ем процедур банкротства с целью оказания содей4 ствия компаниям, испытывающим временные трудности. С другой стороны, законодательство о банкротстве должно ограничивать корректиров4 ку прав и интересов, установленных ранее вне процедур банкротства с тем, чтобы поддерживать ранее существовавшие законные ожидания. Сре4 ди этих ожиданий выделяется способность раз4 ��ичных типов обеспечения оставаться в силе в от4 ношении обремененных активов, несмотря на на4 чало формальных процедур банкротства в отно4 шении должника. Слабость прав кредиторов или представление об их слабости влияет на подход кредиторов ко всем этапам коммерческих взаимоотношений. Напротив, кредиторы, которые ощущают, что банкротство укрепит их экономические права, бу4 дут использовать этот процесс себе на пользу. За4 конодательство о банкротстве, которое слишком трудно для применения кредиторами или которое отдает слишком большое предпочтение должни4 кам, будет способствовать сокращению предлага4 емого кредитования и увеличению его стоимости, в то время как слишком легкое для применения или слишком жесткое законодательство о бан4 кротстве допускает возможность злоупотребления со стороны кредиторов. Российская практика проведения банкротств была, до некоторой степе4 ни, уязвима для этих обеих проблем. Стабиль4 ность общей кредитной культуры финансовых ин4 ститутов в целом может, аналогичным образом, быть нарушена дисбалансом во взаимоотношени4 ях между должниками и кредиторами. Эффективные системы правоприменения и банкротства создают баланс наличия и отсутст4 вия стимулов для поощрения ответственного кор4 поративного поведения. Эффективная система для принудительного применения прав кредито4 ров и управления банкротством предприятий по4


56

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ощряет высокие стандарты корпоративного уп4 равления, включая финансовую дисциплину. Та4 ким образом, достигаются важные социальные цели, включая поддержание общественного дове4 рия к корпоративному и финансовому секторам. До наступления банкротства поведение руко4 водителей регулируется общим корпоративным правом, однако с момента возбуждения процесса банкротства или заявления о прекращении плате4 жей его заменяет закон о банкротстве. В соответ4 ствии с общим законом о предприятиях проявля4 ющие некомпетентность или халатность руково4 дители могут быть подвергнуты штрафным санк4 циям или освобождены от своих обязанностей как вне процедур банкротства, так и входе их про4 ведения с помощью таких механизмов, как назна4 чение арбитражного управляющего, управляюще4 го конкурсной массой или доверительного собст4 венника. В соответствии с более точными поло4 жениями закона о банкротстве поведение и сдел4 ки, которые имели место до начала формальных процедур банкротства (в некоторых случаях не4 сколькими годами ранее), могут быть пересмотре4 ны в свете явлений, проявившихся позже. Не только некоторые действия могут быть взяты под сомнение (даже за счет нарушения коммерче4 ской определенности), но и руководители могут быть признаны персонально ответственными за часть убытков компании. В серьезных случаях руководители могут быть привлечены к уголовной ответственности и отстранены от управления компаниями на определенный период времени. Эти санкции, элементы и действия которых зна4 чительно варьируются от системы к системе, обеспечивают необходимую основу для возмож4 ности утверждения о том, что ограниченная от4 ветственность и больший доступ к кредитам, по4 лучаемый компаниями, должны быть уравнове4 шены соответствующими обязанностями, возло4 женными для поддержания доверия общественно4 сти к кредитной культуре, в рамках которой функционируют компании. Системы банкротства обеспечивают эффек4 тивный механизм для ухода с рынка нерентабель4 ных предприятий и оказания помощи в оздоров4 лении жизнеспособных. Процедуры банкротства представляют собой способ обращения с понесен4 ными в результате рыночной конкуренции поте4 рями. Когда предприятия не в состоянии рента4 бельно конкурировать, логическим шагом являет4 ся создание механизма их добровольного закрытия или ухода с рынка. Законодательства о компаниях часто содержат процедуры добровольного выхода, однако такие процедуры, в основном, доступны только платежеспособным компаниям, которые могут выплатить свои долги из активов, ликвиди4 рованных при закрытии предприятия. Эти законы должны сосуществовать наряду с формальными

процедурами банкротства. Когда предприятие не может оплатить свои обязательства при наступ4 лении срока их погашения, или не может собрать достаточных средств от продажи активов для осу4 ществления выплат по своим обязательствам, взгляды относительно его деятельности, управле4 ния и владельцев изменяются; и когда находящее4 ся в бедственном положении или несостоятельное предприятие не в состоянии подтверждать ком4 мерческие соглашения, доверие к рынку падает. Эта ситуация должна быть разрешена через кол4 лективную процедуру, которая обеспечивает быст4 рые мероприятия по санированию и максималь4 ное возмещение кредиторам. Процедура должна быть достаточно гибкой, чтобы обеспечить ряд оп4 ций, включая оздоровление для жизнеспособных предприятий и ликвидацию для нежизнеспособ4 ных предприятий. Ликвидация может осуществляться через реа4 лизацию предприятия как действующего пред4 приятия, его производственных подразделений или через более традиционный способ продажи активов. Альтернативы прямой ликвидации могут варьироваться в смысле формальности и степени вовлеченности судебных инстанций и других официальных органов, однако они разделяют об4 щую цель предоставления должнику возможности выхода из состояния относительного (или даже абсолютного) банкротства и получения перспек4 тивы более сбалансированного существования в будущем. Для осуществления отбора в честной конкурентной борьбе процесс банкротства предо4 ставляет средство оздоровления предприятия или механизм выхода с рынка для быстрого пере4 вода активов и производства более эффективным участникам рынка. В отличие от банкротства бан4 ка, где перспективы оздоровления ограничены политическими действиями, направленными на укрепление доверия вкладчиков, политические меры, поддерживающие программы корпоратив4 ного оздоровления, основаны на сохранении ра4 бочих мест и достижении максимально возмож4 ной стоимости предприятия, которая оказывается более высокой, если компания рассматривается как действующее предприятием, чем если она на4 ходится в процессе ликвидации. Оздоровление также помогает избежать прямого эффекта бан4 кротства; т.е. оно сводит к минимуму последствия для кредиторов, которые полагаются на предпри4 ятие как источник бизнеса и доходов.

обзор практики корпоративного банкротства в россии Закон о банкротстве 1992 г. первый российский закон о несостоятельности, сопровождающий пе4 реход страны к рыночной капиталистической


обзор практики корпоративного банкротства в россии экономике — Закон о несостоятельности (бан4 кротстве) предприятий, был принят в 1992 г. и оказался совершенно неэффективным1. Так же, как и в большинстве других стран Центральной и Восточной Европы, на ранних этапах переход4 ного периода первые усилия по разработке систе4 мы банкротства оказались неэффективными и на4 прасными и привели к разработке законов, не способных решить проблемы правоспособнос4 ти и регулирования. Российский закон о банкрот4 стве 1992 г. также страдал от ряда недостатков, ис4 кажавших стимулы и препятствия2. В законе со4 держалось неэффективное условие для начала процедур, основанных на анализе бухгалтерского баланса (в отличие от проверки показателей лик4 видности или движения денежных средств). Со4 гласно одному из полномочий в рамках россий4 ского закона о несостоятельности лицам, которые принимают участие в коммерческой деятельности и не могут оплатить свои долги, позволялось про4 должать осуществление их деятельности, в то вре4 мя как другие руководители и предприятия, кото4 рые были в состоянии оплатить долги, поощря4 лись к тому, чтобы этого не делать, используя из4 бытки средств для личной выгоды. Система про4 воцировала злоупотребления и ведение учета не4 добросовестными методами3. Усугубляя положе4 ние, суды были обязаны оценивать активы и пас4 сивы должника для определения несостоятельно4 сти по бухгалтерскому балансу, применяя проце4 дуру, которая отнимала слишком много времени и была подвержена произвольному принятию ре4 шений. Суды зачастую отказывались проводить проверку показателей ликвидности (или движе4 ния денежных средств), несмотря на невозмож4 ность оплаты задолженности предприятием4. Практика ведения отчетности, которая не соот4 ветствовала международным стандартам финан4 совой отчетности, в сочетании с ненадежными данными и информацией приводили к асиммет4 ричным и непредсказуемым результатам, которы4 ми можно было легко манипулировать. В законе о банкротстве 1992 г. также не уда4 лось установить различий между финансовым по4 ложением предприятий (не имеет активов или по4 тенциально жизнеспособно) или между разными категориями юридических лиц или лиц, стремя4 щихся к банкротству. Вместо этого он предусмат4 ривал одинаковый режим обращения со всеми должниками, применяя одни и те же сложные процедуры к каждому: будь то юридическому ли4 цу, частному предпринимателю, крупному пред4 приятию или посредничес��ой холдинговой ком4 пании, не имеющей активов, коммерческому или крестьянскому (фермерскому) предприятию, промышленному предприятию или банку5. Про4 белы в законе были, частично, результатом при4 менения аспектов различных правовых систем

57

и частично принятия многих непоследовательных законодательных актов. В целом среди этих актов насчитывалось более 30 Указов Президента Рос4 сийской Федерации, Постановлений Правитель4 ства и ведомственных нормативных актов, кото4 рые были часто непоследовательны, а временами противоречили друг другу6. Закон о банкротстве 1998 г. С целью исправ4 ления ошибок, допущенных в законе о банкротст4 ве 1992 г., в 1995 г. началась работа над новым за4 коном о несостоятельности. Этот процесс в конце концов привел к разработке Федерального Закона № 64ФЗ от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» («Закон о банкротстве 1998 г.»), который вступил в силу в марте 1999 г. Новый за4 кон также подкреплен Постановлением № 478, устанавливающим процедуры, повышающие эф4 фективность процесса применения7. Закон о банкротстве 1998 г. является значи4 тельно более совершенным в сравнении со своим предшественником: он упрощает правила и про4 цедуры; наделяет третейские (арбитражные) суды исключительной юрисдикцией; охватывает все формы деловых предприятий; позволяет кредито4 рам (включая обеспеченных кредиторов) иниции4 ровать процедуры; а также, позволяя такие меха4 низмы, как процедуры наблюдения, внешнее уп4 равление и мировые соглашения, обеспечивает большую гибкость и сбалансированный подход к оказанию поддержки программам оздоровле4 ния. В отличие от закона 1992 г. закон о банкрот4 стве 1998 г. содержит также специальные положе4 ния о режиме обращения с различными юридиче4 скими лицами вместо применения единого для всех подхода. Он использует аналогичную приме4 няемой в новом немецком законе о несостоятель4 ности унитарную систему, позволяя наблюдение и оценку перспектив предприятия до принятия решения о ликвидации активов или оздоровлении предприятия. Новый закон использует нестандартный, од4 нако, проблематичный подход к режиму обраще4 ния с требованиями обеспеченных кредиторов. В итоге он направлен на защиту ожиданий по вы4 платам обеспеченным кредиторам, и, таким обра4 зом, поощрение обеспеченного кредитования, хо4 тя, в то же самое время, на оказание содействия оздоровлению предприятия. Для этого активы обеспеченных кредиторов теперь направляются в конкурсную массу и подлежат реализации, а права удержания обеспеченных кредиторов вы4 деляются из залогового обеспечения для того, чтобы позволить реализацию заложенных активов без ограничений8. Взамен требования обеспечен4 ных кредиторов собираются в третьей категории выплат и удовлетворяются пропорционально из доходов от реализации всех проданных акти4 вов9. Нестандартность подхода заключается в том,


58

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

что он низводит всех кредиторов до одного и того же уровня, независимо от качества залогового обеспечения, обеспечивающего их долг, и затем пытается их защитить, предоставляя приоритет4 ность при распределении. На поверхности этот подход выглядит логич4 ным, однако затрагивает ряд проблем, которые могут препятствовать созданию режима доверия рынка практике обеспеченного кредитования. Во4 первых, такой подход приводит к бессмысленнос4 ти использования залогового обеспечения при банкротстве, увеличивая риск неисполнения обя4 зательств для кредиторов и, в то же самое время, делая этот риск более трудным для измерения и управления. Для имеющих лучшее обеспечение кредиторов банкротство не является стратегичес4 ки полезным. Такие кредиторы предпочли бы вместо этого добиваться перехода заложенного имущества в собственность залогодержателя вне процедур банкротства, или наложения на него ареста. У имеющих худшее обеспечение кредито4 ров есть стимул к использованию механизма бан4 кротства в качестве угрозы другим кредиторам (а не должнику) в попытке улучшения своей по4 зиции за их счет в случае последующего проведе4 ния процедур банкротства. Во4вторых, этот подход мог бы потенциально подорвать значение систем регистрации. Такие системы поощряют стороны предпринять неза4 медлительные действия для регистрации своих обеспечительных интересов или, в противном случае, столкнуться с подчинением своих требо4 ваний ранее зафиксированным интересам, даже при условии более поздних сроков получения по4 следних. Концепция правоты в зависимости от очередности является краеугольным камнем систем регистрации, однако она совершенно раз4 мывается режимом обращения с обеспеченными кредиторами, предусмотренным в законе о несо4 стоятельности 1998 г. Закон о банкротстве 1998 г. Наконец, этот подход не является справедливой компенсацией за предполагаемый риск. Право обеспеченного кредитора на возмещение фактически субордини4 ровано, и, при условии недостаточности активов, такие кредиторы должны отказаться от своего за4 логового обеспечения или его стоимости в пользу административных требований, а также требова4 ний, связанных с причинением вреда жизни и здоровью, трудовыми взаимоотношениями и авторскими правами. Предлагаемый режим обращения с обеспе4 ченными кредиторами потенциально может также нанести ущерб необеспеченным кредиторам. Не4 которые обеспеченные кредиторы, несомненно, будут только частично обеспечены, имея в виду, что стоимость их залогового обеспечения меньше суммы их требований. При условии приоритетнос4

ти частично обеспеченных кредиторов по отноше4 нию к необеспеченным кредиторам, в том, что ка4 сается необеспеченной части требования частично обеспеченных кредиторов, режим нарушает осно4 вополагающий принцип банкротства, известный как принцип pari passu, который заключается в ус4 тановлении одинакового режима обращения при проведении банкротства для кредиторов, имею4 щих одинаковый статус. Несмотря на то, что обес4 печенный кредитор явно отличается от необеспе4 ченного кредитора, «недообеспеченный» кредитор является гибридом того и другого, т.е. является обеспеченным в пределах стоимости залогового обеспечения или заложенных активов и является необеспеченным по любому требованию или дол4 гу, которые превышают стоимость залогового обеспечения. Предоставление полной оплаты час4 тично обеспеченным кредиторам означало бы вы4 плату средств таким кредиторам, которые по праву должны быть распределены между государством и необеспеченными кредиторами. Одна из возни4 кающих вследствие этого проблем заключается в нарушении нормальных коммерческих отноше4 ний и кредитной практики через вознаграждение менее прилежных кредиторов и наказание других сторон, имеющих аналогичный статус. Подобным же образом такое положение содействует неэф4 фективности управленческой практики, поощряя руководство принимать на себя долг, значительно превышающий стоимость активов10. И даже для необеспеченных кредиторов результат мог бы при4 вести к завышенной или искаженной ценовой практике во избежание увеличенного и неопреде4 ленного риска возмещения. Несмотря на значительные улучшения, вне4 сенные в систему законом о банкротстве 1998 г., регулятивный вакуум создал благоприятную среду для таких злоупотреблений, как враждебные вы4 купы прав управления или поглощения жизне4 способных при иных обстоятельствах предприя4 тий, (прежде всего в прибыльных нефтегазовой и металлургической отраслях)11. Кроме того, не4 которые комментаторы утверждают, что искаже4 ния в применении среди конкретных отраслей яв4 ляются результатом неправомерного сговора ком4 паний и местных чиновников, в то время как в других случаях руководство может вступать в сговор с фиктивными кредиторами и внешними управляющими о приостановке контроля или на4 правлении активов инсайдерским третьим лицам или аффилированным компаниям12. И, несмотря на то, что новая система предоставляет судьям оп4 ределенную дискреционную свободу, что является признаком большей зрелости системы, есть ут4 верждения о том, что дискреционным правом мо4 гут (и, вероятно, это происходит) злоупотреблять в тех случаях, когда оказывается политическое давление на судей с целью избежания ликвидации


обзор практики корпоративного банкротства в россии предприятий или наблюдается тенденция к спасе4 нию предприятия (и рабочих мест), несмотря на его неспособность вновь обрести устойчи4 вость13. Недавние события. Двенадцатого марта 2001 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Решение № 44II о конституционности не4 которых разделах Закона о банкротстве14. Этим решением различные положения Закона о бан4 кротстве были признаны недействительными, что привело к укреплению процессуальной защиты кредиторов и должников в процессе проведения банкротства и усилению подотчетности арбитраж4 ных судов. Конституционный Суд сделал следую4 щие выводы по поводу конституционности Зако4 на о банкротстве: • Положения, ограничивающие возможность обжалования решений, принятых арбит4 ражными судами по спорам между креди4 торами и должниками, являются недейст4 вительн��ми. Эти положения считаются идущими вразрез с конституционным пра4 вом на судебную защиту. Результатом этого определения является разрешение немед4 ленного судебного пересмотра таких реше4 ний вплоть до предоставления в законода4 тельном порядке новых правил по указан4 ному предмету. • Положения, требующие, установления над4 зора за должником с момента обращения в арбитражный суд с ходатайством о воз4 буждении процедур банкротства в отноше4 нии должника, также не соответствуют конституционному праву на судебную за4 щиту и, следовательно, являются недейст4 вительными. Эти правила позволяют уста4 новить надзор за должником исключитель4 но на основании заявления обращающего с ходатайством кредитора, без судебных слушаний или вызова сторон в суд. Это оз4 начает, что суды не смогли бы эффективно контролировать процедуры банкротства и гарантировать соблюдение процедурной беспристрастности. Теперь вопрос об уста4 новлении надзора за должником может быть решен только после того, как должник представит свои объяснения и возражения. Также должники теперь имеют право обжа4 лования этого решения в верховном суде. Эти выводы являются положительным шагом в сокращении персональной власти судей над процессом банкротства. Ранее арбитражный суд в порядке суммарного производства опреде4 лял широкий спектр вопросов, включая установ4 ление надзора, сумму денежных обязательств, претензии кредитора и служащих в связи с дейст4 виями внешнего управляющего и сокращение или продление срока внешнего управления. Не4

59

которые из этих вопросов представляют собой за4 конные области для применения арбитражным судом его дискреционного права, поскольку они включают аспекты в большей степени админист4 ративного порядка. Напротив, возможность реа4 лизации прав обжалования кредиторами и сторо4 нами неизменно приведут к задержкам в процес4 се. Это — область, которая требует пристального наблюдения и пересмотра для нахождения путей стимулирования эффективности без приношения в жертву или ослабления конституционных прав.

статистические показатели системы банкротства В рамках Закона о банкротстве 1992 г., несмотря на то, что случаи несостоятельности были систе4 матическими, суды рассмотрели только около 100 дел в течение первого года. Эта цифра постепенно увеличилась за пятилетний период до более, чем 4,300 дел в 1997 г., достигнув в общей сложности количества примерно в 8,386 дел. За этот период примерно 46% дел были направлены на ликвида4 цию (около 3,854 дел) и только 16% (около 1,398 дел) предусматривали процедуры внешнего управ4 ления. Соотношение ликвидационных дел к де4 лам, предусматривающим проведение процедур внешнего управления, в течение 1995497 гг. со4 ставляло 3 к 1. Несмотря на то, что эти цифры могут указывать на увеличение тенденции к ис4 пользованию процедур внешнего управления, возможно, с целью спасения предприятий, нет признаков того, что эти процедуры привели в ре4 зультате к эффективной операционной реструкту4 ризации или более эффективному использованию активов и предприятий участниками рынка. За три года с момента введения Закона о бан4 кротстве 1998 г. наблюдалась постоянно усилива4 ющаяся тенденция к использованию системы банкротства, однако при пропорциональном со4 кращении количества случаев проведения проце4 дур с назначением внешнего управляющего. В 1999 г. только 11% дел предусматривали проце4 дуры внешнего управления, а в 2000 г. это число сократилось до 7%. На ликвидационные дела, на4 против, приходилось до 60% от общего количест4 ва дел в 1998 г. и 76% в 1999 г., что указывает на существенное увеличение. В 2000 г. общее ко4 личество возбужденных дел достигло 18,057, что составляет увеличение на более, чем 116% по сравнению с 1998 г. Опять же, без получения доступа к информации об основных итогах рас4 смотрения дел трудно сказать, привели ли резуль4 таты к более эффективному использованию сис4 темы банкротства в передаче активов и предприя4 тий участникам рынка или успешной реструкту4 ризации предприятий. Тем не менее,цифры ука4 зывают на продолжающееся увеличение количе4


60

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ства случаев применения процедур банкротства и, очевидно, большую эффективность в рассмотре4 нии дел — факты, которые, без сомнения, можно приписать применению более совершенного за4 конодательства и процедур, принятых в 1998 г. Таблица 3.1 содержит данные по делам, включая финансовый сектор, о несостоятельности за пе4 риод 199342000 гг.

правовая база для корпоративного банкротства Доступ и применимость закона о банкротстве. За4 кон о банкротстве в общих чертах применяется к следующим хозяйствующим субъектам: 1) ком4 мерческие организации (за исключением принад4 лежащих государству предприятий); 2) некоммер4 ческие организации (за исключением действую4 щих в форме потребительских кооперативов, бла4 готворительных организаций или фондов); 3) граждане (включая зарегистрированных как част4 ные предприниматели); и 4) банки и кредитные организации (также регулируемые отдельно зако4 ном о несостоятельности кредитных организаций, как указано ниже)15. Закон содержит специаль4 ные правила, регулирующие процесс банкротства 1) градообразующих организаций; 2) сельскохо4 зяйственных организаций; 3) страховых организа4 ций; 4) банковских и кредитных организаций; 5) профессиональных участников ранка ценных бу4 маг; 6) граждан; 7) частных предпринимателей и 8) фермерских хозяйств. Г

радообразующие организации и банковские/кредитные организации заслуживают особого внимания. Градообразующие организации. Градообразую4 щими организациями признаются юридические лица, численность работников которых составля4 ет не менее половины численности населения со4 ответствующего населенного пункта или иные ор4 ганизации, численность работников которых пре4 вышает пять тысяч человек16. Специальные поло4 жения, связанные с такими организациями, включают в себя следующие: • Более обширные функции или полномочия органов местного самоуправления. Соот4 ветствующий орган местного самоуправле4 ния признается лицом, участвующим в деле о банкротстве, он может ходатайствовать о введении внешнего управления и может продлевать срок действия внешнего управ4 ления. • Различные государственные органы могут выступать в качестве гарантов по обяза4 тельствам должника.

• Налагаются такие обязательные условия ликвидации, как сохранение рабочих мест. • Период времени, разрешенный для прове4 дения реструктуризации, продлевается до 10 лет. Банки и другие кредитные организации. Бан4 кротство банков и других кредитных организаций регулируется в отдельном режиме дополнительно к общему закону о банкротстве. Другими важны4 ми законодательными актами в этом случае явля4 ются Федеральный Закон № 404ФЗ «О банкрот4 стве кредитных организаций» от 25 февраля 1999 г. (Закон о банкротстве банков) и Федераль4 ный Закон № 1444ФЗ «О реструктуризации кре4 дитных организаций» от 8 июля 1999 г. (Закон о реструктуризации банков). Ниже приводится краткий обзор этих процессов, предусмотренных для банков, проходящих через процедуры бан4 кротства и реструктуризации: Признаки банкротства. Банкротством при4 знается неспособность должника удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательст4 вам или исполнить обязанность по уплате обяза4 тельных платежей, если соответствующие обяза4 тельства не исполнены им в течение не менее трех месяцев с момента наступления даты их исполне4 ния17. Если должник является физическим лицом, также необходимо, чтобы сумма его обязательств превышала стоимость принадлежащего ему иму4 щества18. Обращение с ходатайством о банкротстве. Обращение о признании банкротства может быть направлено в арбитражный суд, располо4 женный в регионе или городе, в котором нахо4 дится должник. Обращение может быть добро4 вольным (направляется должником) или прину4 дительным (инициируется кредитором). При до4 бровольной ликвидации должник может напра4 вить заявление о признании его банкротом в лю4 бое время при наличии признаков банкротства и даже при отсутствии признаков банкротства, если обстоятельства указывают на невозмож4 ность удовлетворения денежных обязательств или исполнения обязанностей по уплате обяза4 тельных платежей в течение установленного пе4 риода времени19. Более того, должностное лицо должника или индивидуальный предпринима4 тель обязаны направить заявление должника в течение одного месяца после наступления од4 ного из следующих событий: 1. удовлетворение требований одного креди4 тора или нескольких кредиторов приво4 дит к невозможности исполнения денеж4 ных обязательств должника перед други4 ми кредиторами; или 2. акционеры или совет директоров прини4 мают решение о ликвидации компании20.


правовая база для корпоративного банкротства Руководители организации персонально подлежат суровым наказаниям за неисполнение этих обязательств, включая такие наказания, как: 1. солидарная субсидиарная ответствен4 ность по обязательствам должника перед кредиторами, возникшим после истече4 ния срока, установленного для обяза4 тельного обращения; 2. лишение права зани��ать руководящие должности или осуществлять предприни4 мательскую деятельность по управлению юридическими лицами, а также уголов4 ные наказания21. Следующие лица могут обращаться с заяв4 лением о начале принудительной ликвидации с целью признании должника банкротом: • кредитор или группа кредиторов (вклю4 чая иностранных лиц); • налоговые органы (или другие уполномо4 ченные государственные органы); • государственный прокурор; • должник22. Арбитражный суд должен принять заявле4 ние о признании должника банкротом, если требования к должнику — юридическому лицу в совокупности составляют не менее пятисот минимальных размеров оплаты труда (эквива4 лентных примерно 5000 долл. США), а к долж4 нику — гражданину — не менее ста минималь4 ных размеров оплаты труда (эквивалентных примерно 1000 долл. США)23. Меры по предупреждению банкротства. За4 кон о банкротстве содержит положения, на4 правленные на недопущение банкротства орга4 низаций. На учредителей или участников долж4 ника — юридического лица, собственника иму4 щества должника — унитарного предприятия возлагается обязанность принимать своевре4 менные меры, направленные на финансовое оз4 доровление должника24. Кроме того, за «фик4 тивное» банкротство должники и их руководи4 тели подлежат уголовному и гражданскому на4 казанию. Эти санкции применяются, когда должник в состоянии удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, но его руководи4 тели все4таки подвергают фирму процедурам банкротства, предположительно, для получения ее активов25. Несмотря на то, что эти положе4 ния в теории должны создавать стимулы для надлежащего корпоративного поведения или препятствия для неправомерного поведе4 ния, в действительности они, похоже, оказыва4 ют небольшое влияние или не оказывают его вообще на корпоративное поведение, потому что обычно, если вообще когда4либо, принуди4 тельно применяются.

61

процедуры банкротства При рассмотрении дела о банкротстве в отноше4 нии юридического лица применяются следующие процедуры банкротства: 1. Процедуры наблюдения. После вынесения судом определения о принятии заявления о при4 знании должника банкротом суд назначает вре4 менного управляющего для наблюдения за опера4 циями компании26. Временный управляющий уведомляет кредиторов о ликвидации, наблюдает за действиями руководства компании, анализиру4 ет финансовое состояние компании, определяет объем требований кредиторов и созывает первое собрание кредиторов27. Имущественные требования к должнику мо4 гут быть представлены только в соответствии с процедурами, установленными в законе о бан4 кротстве, и все судопроизводство по делам, свя4 занным с взысканием денежных средств и другого имущества с должника, должно быть приостанов4 лено. Для правоприменения этих мер определе4 ние суда о принятии заявления о признании должника банкротом направляется банкам и дру4 гим кредитным организациям, с которыми долж4 ник имеет договоры банковского счета28. Долж4 нику запрещается осуществление сделок по пере4 даче недвижимого имущества или распоряжения таковым и принятие таких разнообразных реше4 ний, как реорганизация или выплата дивидендов без согласия временного управляющего29. Кроме того, суд имеет право сместить руководителя должника, если он не предпринимает действий по обеспечению сохранности имущества должни4 ка или если он препятствует временному управля4 ющему в исполнении его обязанностей30. Важной функцией временного управляющего является созыв первого собрания кредиторов. Кредиторы, налоговые власти, другие уполномо4 ченные органы, чьи требования были установле4 ны арбитражным судом, а также представители работников должника имеют право участвовать в этих встречах, но только кредиторы имеют пра4 во голоса31. На первой встрече кредиторов изби4 рается комитет кредиторов и принимается реше4 ние об обращении в арбитражный суд о введении внешнего управления или начале конкурсного производства. Однако арбитражный суд имеет право не принимать во внимание любое обраще4 ние и принимать свое собственное решение32. 2. Собрание кредиторов избирает внешнего управляющего (хотя арбитражный суд может не принимать во внимание результаты избрания33). • Руководитель должника смещается, и пол4 номочия по управлению делами должника передаются внешнему управляющему. • Полномочия руководителя должника пере4 даются внешнему управляющему.


62

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

• На имущество должника могут быть нало4 жены арест и другие ограничения, вводи4 мые с целью защиты активов должника. • Вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов34. Внешний управляющий имеет различные полномочия и права, включая право. • Принимать меры по взысканию задолжен4 ности должника35. • Распоряжаться имуществом должника36. • Заключать мировое соглашение от имени должника37. • В трехмесячный срок с момента введения внешнего управления вправе отказаться от исполнения договоров должника38. • В некоторых случаях признавать сделки, совершенные должником до введения внешнего управления, недействительны4 ми39. Собрание кредиторов и комитет остаются за4 действованными в процессе. Собрание кредито4 ров должно утвердить план внешнего управле4 ния40, так же как любые крупные сделки должни4 ка41. (План внешнего управления должен обеспе4 чить меры по восстановлению платежеспособнос4 ти должника, которые могут включать в себя про4 дажу предприятия.) Собрание кредиторов может также сместить внешнего управляющего и напра4 вить ходатайство в арбитражный суд о признании должника банкротом и начале конкурсного про4 изводства (ликвидации)42. Конкурсное производство. Принятие арбит4 ражным судом решения о признании должника банкротом влечет за собой начало конкурсного производства, что приводит к следующим резуль4 татам: срок исполнения всех денежных обязательств должника, а также отсроченных обязательных платежей должника считается наступившим; снимаются все ранее наложенные аресты имущества должника и иные ограничения по рас4 поряжению имуществом должника; органы управления должника отстраняются от выполнения их функций в случае, если ранее такого отстранения произведено не было; арбитражный суд назначает управляющего конкурсным производством; публикуется уведомление о признании долж4 ника банкротом и начале конкурсного производ4 ства43. Управляющий конкурсным производством имеет полномочия и обязанности, аналогичные внешнему управляющему. Кроме того, управляю4 щий конкурсным производством проводит инвен4 таризацию и оценку имущества должника и затем реализует его на открытых торгах. Требования кредиторов затем удовлетворяются согласно оче4 редности, приведенной ниже.

Мировое соглашение. На любой стадии рас4 смотрения арбитражным судом дела о банкротст4 ве должник и кредиторы вправе заключить миро4 вое соглашение44 при условии его утверждения судом. Однако любое такое соглашение может быть заключено только после того, как удовлетво4 рены требования кредиторов первой и второй очереди. Утверждение арбитражным судом миро4 вого соглашения является основанием для пре4 кращения производства по делу о банкротстве и отмене моратория на удовлетворение требова4 ний кредиторов. Ускоренные процедуры банкротства. Альтерна4 тивная процедура была введена Постановлением Правительства Российской Федерации № 476 от 22 мая 1998 г. «О мерах по усилению эффектив4 ности применения процедур банкротства». В со4 ответствии с этим постановлением кредиторы должника могут консолидировать свои требова4 ния и быть представленными Федеральной служ4 бой по финансовому оздоровлению и банкротству Российской Федерации, агентством Правительст4 ва Российской Федерации. Представители Служ4 бы могут участвовать в голосовании на встречах кредиторов за переход к внешнему управлению и применение ускоренных процедур банкротства. В рамках этих ускоренных процедур предприятие должника подлежит реорганизации, включая со4 здание нового акционерного общества, которое приобретает активы должника и сохраняет рабо4 чие места предприятия. Акционерный капитал новой компании реализуется, и доходы от реали4 зации используются для уплаты долгов должника. Если доходов от реализации акционерного капи4 тала оказывается недостаточно для удовлетворе4 ния всех требований кредиторов, арбитражный управляющий обращается в арбитражный суд с заявлением о прекращении внешнего управле4 ния, признании должника банкротом и проведе4 нии конкурсного производства. Такая ускоренная процедура полезна только в том случае, если от реализации акционерного капитала акционерного общества формируются достаточные средства для осуществления полных расчетов со всеми кредиторами. Это могло бы произойти в том случае, когда активы должни4 ка превышают его пассивы; поскольку для боль4 шинства должников это не так, эта процедура имеет ограниченное применение. Сделки, которые могут быть аннулированы. После принятия арбитражным судом ходатайства о возбуждении процедур банкротства по заявле4 нию временного управляющего или креди��ора суд может признать недействительными следующие сделки: сделки, заключенные должником с «заинте4 ресованным лицом», если в результате таких сде4


осуществление режима банкротства лок могли быть причинены убытки другим креди4 торам; сделки, заключенные предприятием в тече4 ние шести предшествовавших возбуждению про4 цедур банкротства месяцев или после их начала, если указанные сделки влекут предпочтительное удовлетворение требований одних кредиторов пе4 ред другими кредиторами; сделки, связанные с возвращением акционе4 ру его долевого участия в имуществе должника, совершенные должником в течение шести пред4 шествовавших возбуждению процедур банкротст4 ва месяцев или после их начала45. Требования кредиторов. Кредиторы не могут добиваться своих собственных средств судебной защиты в индивидуальном порядке. Они должны действовать через собрание кредиторов. Требова4 ния кредиторов могут быть направлены на любом этапе процесса банкротства через направление уведомления предприятию должника и арбитраж4 ному суду. Если сумма заявленного требования не оспорена должником в течение семи дней, она вносится в реестр требований кредиторов. Если должник оспаривает требование кредитора, креди4 тору необходимо обратиться в арбитражный суд46. Для того чтобы быть допущенными к участию в первой встрече кредиторов, требования должны быть направлены в течение одного месяца после получения уведомления о делопроизводстве от временного управляющего. Также, для того чтобы быть включенным в одну из пяти установ4 ленных групп очередности требований кредито4 ров, требование должно быть направлено до даты закрытия временным управляющим реестра тре4 бований кредиторов. Если требование направлено после этой даты, оно будет удовлетворено только после осуществления выплат кредиторам всех других групп очередности. Порядок очередности. Судебные издержки, оплата труда управляющего, текущие платежи должника за коммунальные услуги, а также требо4 вания кредиторов, которые возникли после воз4 буждения процедур банкротства, являются перво4 очередными и должны быть удовлетворены до то4 го, как могут быть рассмотрены другие требова4 ния. Все другие требования подпадают под одну из пяти категорий. Требования каждого уровня должны быть удовлетворены полностью до рас4 смотрения требований следующего уровня. Этими категориями являются: • требования за причинение вреда жизни и здоровью; • расчеты по выплате выходных пособий, оп4 лате труда и по выплате вознаграждений по авторским договорам; • требования обеспеченных кредиторов;

63

• требования государства (т.е. по уплате на4 логов и взносов в фонды социального стра4 хования); • требования всех других кредиторов47. Требования кредиторов, не удовлетворенные по причине недостаточности имущества должни4 ка, считаются погашенными48.

осуществление режима банкротства Сильная институциональная и регулятивная сис4 тема является решающим фактором эффективно4 сти системы банкротства. Эта система заключает в себе три основных элемента: 1) различные ин4 ституты, наделенные ответственностью и имею4 щие юрисдикцию в отношении производства по делам о банкротстве; 2) операционная система для ведения дел о банкротстве и принятия по ним решений; и 3) основополагающие требования, не4 обходимые для сохранения целостности этих ин4 ститутов, при ясном понимании того, что целост4 ность системы банкротства является ключом к ее успеху или неудаче.

институциональная система (арбитражный суд) Роль, ответственность, организация и службы уп4 равляющего судебного института (в России4 арби4 тражного суда) занимают центральное место в обеспечении эффективности, действенности и беспристрастности процесса банкротства. На4 дежно функционирующий и предсказуемый про4 цесс банкротства предусматривает быстрое разре4 шение дел о банкротстве, сохранение активов и обеспечение их максимальной стоимости. В России нет отдельных специализированных су4 дов по делам о несостоятельности. Дела о бан4 кротстве рассматриваются арбитражными суда4 ми49 согласно правилам, установленным Арбит4 ражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 5 мая 1995 г. (Кодекс). Дела о бан4 кротстве слушаются не в специализированных су4 дах по делам о банкротстве, а в региональных ар4 битражных судах, судьям которых требуется спе4 циальная подготовка по вопросам, связанным с банкротством. Факт предоставления широких дискреционных прав судьям арбитражных судов подвергался критике как открывающий возмож4 ности для злоупотреблений и коррупционного влияния. Кроме того, недостаточное федеральное финансирование арбитражных судов и их как по4 литическая, так и физическая удаленность от фе4 дерального центра делают арбитражные суды в высшей степени зависимыми от региональных


64

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

политических влияний50. Эти проблемы имеют потенциал для подрыва режима банкротства. Россия приложила усилия к расширению сво4 их возможностей в решении дел о несостоятель4 ности с помощью судей, специально обученных вопросам, связанным с банкротством. В некото4 рых странах судьи специализируются в ведении судопроизводства по делам о несостоятельности и несут за него исключительную ответственность. В других — судьи могут иметь более широкие юрисдикционные полномочия. Принимая во вни4 мание особую природу несостоятельности пред4 приятий и вопросов, возникающих в судопроиз4 водстве по делам о банкротстве, наличие незави4 симых, специализированных судов по финансо4 вым спорам и делам о несостоятельности (когда это возможно) или судей, которые были специ4 ально подготовлены по вопросам несостоятельно4 сти в финансовых судах, представляет значитель4 ную ценность. Процесс банкротства в высшей степени сложен и требует особого понимания фи4 нансовых и деловых вопросов, а также знакомства с коммерческими и финансовыми стандартами и практикой ведения дел. Специализация обеспе4 чивает большую компетентность и более качест4 венный процесс принятия решений, увеличивает скорость судопроизводства и принятия решений и стимулирует последовательность при принятии решений по аналогичным делам и ситуациям. Кроме того, специализация способствует сокра4 щению числа ненужных судебных споров, увели4 чивая предсказуемость результатов принимаемых решений. Там, где деловой опыт судебной систе4 мы невелик и фрагментарен, а решения непосле4 довательны, стороны часто поддаются искушению ведения судебного спора в надежде на получение другого или нестандартного решения. То же самое справедливо и для апелляционных судов, не име4 ющих практического опыта в делах о несостоя4 тельности. Принимая во внимание многочисленные за4 явления о сговоре и коррупции, связанные с этим процессом, в России должны быть установлены правила и предприняты меры для гарантий того, что суды свободны от конфликта интересов, пред4 взятости и отклонений от принципов судебной этики, объективности и беспристрастности. Яс4 ные правовые нормы должны установить средства судебной защиты для устранения нарушений про4 фессиональной этики, включая процедуры обжа4 лования и рассмотрения. Все письменно состав4 ленные стандарты, инструкции, консультативные заключения, процедуры обжалования и рассмот4 рения, а также механизмы для устранения про4 цессуальных нарушений должны быть возложены на независимый и уважаемый судебный или вспо4 могательный орган. Суд, включая судей и работ4 ников суда, должен отвечать этим стандартам

и восприниматься соответственно как заинтере4 сованными сторонами, так и общественностью в равной мере. Однако в настоящее время в Рос4 сии пока не разработаны и не применяются в принудительном порядке такие процедуры рас4 смотрения и надзора.

регулятивная база В российской регулятивной базе имеются огром4 ные пробелы, угрожающие подорвать процесс проведения банкротств. Это, пожалуй, наиболее важная отдельно взятая область с точки зрения будущей подготовки кадров, если система бан4 кротства будет совершенствоваться и соответство4 вать своему предназначению. Система банкротст4 ва должна обеспечить твердые и гласные правила и инструкции по недопущению коррупции и ока4 занию неправомерного влияния, которые подры4 вают доверие общественности к этой системе. Предпочтительно независимый, но подотчетный департамент, комитет или иной орган должен быть ответственным за установление, отслежива4 ние и правоприменение стандартов поведения для судей и иных участников. Поддержание этических и профессиональных стандартов для судей и, где это уместно, других работников судов также ис4 ключительно важно для постепенного установле4 ния доверия общественности судам по делам о несостоятельности. Заявления по поводу мо4 шенничества и других преступлений, связанных с банкротством, должны быть расследованы и удовлетворены незамедлительно, решительно и единообразно органом власти, облеченным пол4 номочиями по проведению расследования и при4 нятию соответствующих мер. Неправомерное по4 ведение, исключая преступное поведение, также должно быть незамедлительно исправлено судом по делам о несостоятельности или другим незави4 симым ведомством, облеченным полномочиями по проведению расследования и принятию соот4 ветствующих мер, включая наложение санкций. Федеральная служба по финансовому оздоровле нию и банкротству Российской Федерации (ФСФОБ). ФСФОБ выступает в качестве основ4 ного регулятивного органа в процессе банкротст4 ва. На 2001 г. она состояла из центрального аппа4 рата, находящегося Москве, 13 межрегиональных территориальных ведомств и двух территориаль4 ных ведомств, имеющих в штате более 900 сотруд4 ников. Девяносто процентов ее сотрудников явля4 ются выпускниками высших учебных заведений; примерно 11% имеют второе высшее образование и ориентировочно 6% имеют степень кандидата наук. В основные обязанности ФСФОБ входит разработка досудебных процедур, анализ финан4 сового и экономического состояния предприятий, являющихся экономически и социально важными


осуществление режима банкротства для экономики, а также возбуждение процедур по взысканию долгов государству или оздоровле4 нию/реструктуризации особо важных предприя4 тий. Дополнительные обязанности включают в себя обучение и лицензирование арбитражных управляющих, внешних управляющих и экспер4 тов различного профиля, а также наблюдение за их деятельностью. Обучение арбитражных управляющих. В 2000 г. основной задачей ФСФОБ являлось обеспечение арбитражных судов достаточным количеством имеющих лицензии арбитражных управляющих, несмотря на принятие и применение более жест4 ких требований при выдаче лицензий. В 2000 г. примерно 6000 арбитражных управляющих про4 шли обучение в рамках программы подготовки кризисных управляющих по сравнению с 8456 ар4 битражными управляющими в 1999 г. Две типо4 вые программы обучения используются для под4 готовки арбитражных управляющих по делам «первой категории», касающихся отсутствующих должников, граждан, бизнесменов и малых пред4 приятий, и «второй категории», касающихся граждан, бизнесменов и средних предприятий. Новая трехуровневая система была введена для соответствия категориям арбитражных управляю4 щих, включая таковых и для крупных предприя4 тий, и обеспечения возможностей для повышения квалификации. Для стимулирования более широ4 кого распространения процесса обучения ФСФОБ аккредитовала 74 образовательных уч4 реждения для проведения семинаров по програм4 мам ФСФОБ и в настоящее время работает над составлением практического руководства для арбитражных управляющих в рамках программы технической помощи ТАСИС51. Выдача и отзыв лицензий арбитражных управ ляющих. На 2001 г. ФСФОБ выдала 12 238 лицен4 зий арбитражных управляющих, из которых 5168 были выданы в 2000 г. Лицензии первой катего4 рии составляют 81% всех лицензий, а остальные 19% являются лицензиями второй категории. В общей сложности около 133 лицензий (главным образом, первой категории) были признаны не4 действительными по разным причинам, включая, среди прочих, невозможность регистрации в каче4 стве частного предпринимателя, истечение срока действия удостоверений после прохождения экза4 менов, отсутствие необходимого опыта работы в качестве арбитражного управляющего в течение не менее шести месяцев, невозможность опубли4 кования данных по проведению процедур бан4 кротства и нарушения, допущенные при выборах членов комитета кредиторов. В течение 2000 г. ФСФОБ получила 44 заявления об отзыве лицен4 зий арбитражных управляющих, что привело в ре4 зультате к отзыву 12 лицензий.

65

Надзор за деятельностью арбитражных управ4 ляющих. ФСФОБ также несет ответственность за осуществление надзора за деятельностью арби4 тражных управляющих для обеспечения их соот4 ветствия условиям лицензии. В 2000 г. ФСФОЮ ввела в действие систему надзора за деятельнос4 тью арбитражных управляющих52. В рамках этой программы были проверены более 600 жалоб на действия арбитражных управляющих. К 2001 г. было подано в общей сложности 1137 жалоб, из которых 614 были приняты для дальнейшего рассмотрения. Остальные были признаны не за4 служивающими внимания. В ответ на жалобы, принятые для рассмотрения, арбитражным управ4 ляющим были вынесены 232 предупреждения и действие лицензий 114 арбитражных управляю4 щих было приостановлено или прекращено. В ос4 тальных случаях после дальнейшего рассмотрения никаких нарушений обнаружено не было. Стоит отметить, что сотрудники ФСФОБ так4 же исполняют функции государственных арбит4 ражных управляющих и обычно назначаются в качестве арбитражных управляющих по делам о несостоятельности. Например, 150 сотрудников ФСФОБ были назначены в качестве арбитражных управляющих по 808 делам, из которых абсолют4 ное большинство касались отсутствующих долж4 ников и по 56 из 112 дел, касающихся крупных, экономически и социально важных предприятий. Аккредитация экспертов. Перед ФСФОБ бы4 ла также поставлена задача по разработке крите4 риев и полномочий для экспертов различного профиля, включая экспертов по финансовому по4 ложению и платежеспособности (98), бизнес4пла4 нам предприятий (61), оценке рыночной стоимос4 ти активов предприятий (77) и действиям управ4 ляющих и арбитражных управляющих (30)53. Мнения экспертов учитываются в качестве неза4 висимого источника информации и помогают ФСФОБ в процессе принятия ее решений. В этой области не наблюдалось признаков нарушений профессиональной этики, однако, тот факт, что ФСФОБ выступает в качестве бенефициария за4 ключений экспертов, которые обязаны ФСФОБ своей аккредитацией, содержит намек на кон4 фликт интересов, что может бросить тень сомне4 ния на объективность оценок, особенно при усло4 вии, что аккредитация может быть аннулирована. В 2000 г. экспертные оценки были проведены сле4 дующим образом (количество дел): • установление признаков намеренных или фиктивных банкротств (388); • определение признаков намеренных или фиктивных банкротств (156); • планы внешнего управления конкурсной массой (456); • меры, связанные с производством по делам о банкротстве (1006);


66

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

• внесудебные урегулирования (158). Функции по проверке предприятий особой важ ности. Как было указано выше, одной из обязан4 ностей ФСФОБ является отслеживание финансо4 вого состояния ведения учета и платежеспособно4 сти крупных предприятий, представляющих осо4 бую экономическую и социальную важность. В 2000 г. в список особо важных были внесены 1714 предприятий. За первые три квартала 2000 г. ФСФОБ провела 1529 обследований особо важ4 ных предприятий (имеющих в штате более 7.2 млн человек), из которых 242 полностью принад4 лежали государству, 151 принадлежали государст4 ву более, чем на 50% и 217 имели долю государст4 венного участия от 25 до 50%. Доля государства в оставшихся 919 предприятиях составляла менее 25%. Конкурсное производство проводилось в от4 ношении 112 особо важных предприятий, в кото4 рые были назначены 56 государственных арбит4 ражных управляющих (сотрудников ФСФОБ). Примерно по 5000 других дел центральные и региональные межведомственные комиссии рассмотрели долги федеральному бюджету и госу4 дарственным межбюджетным фондам и рекомен4 довали начать рассмотрение примерно 700 дел о конкурсном производстве, провести реструкту4 ризацию задолженности в рамках 1300 дел и осу4 ществить программы финансового оздоровления примерно по 150 делам. Предпринятые действия привели в результате к выплатам в бюджет при4 мерно 133,5 млрд рублей с 1998 по 2000 гг.

оценка основных характеристик режима банкротства В начале данного раздела было отмечено, что сис4 темы банкротства (вместе с правоприменитель4 ными процедурами вне конкурсного производст4 ва) играют главную роль в укреплении доверия к финансовой системе в трех значительных облас4 тях: 1) стабилизации финансовых ожиданий и стимулировании более качественного управле4 ния финансовыми рисками; 2) нахождении рав4 новесия между стимулами для ответственного кор4 поративного поведения и их отсутствием; 3) обес4 печении эффективного ухода с рынка в случае банкротства жизнеспособных предприятий и средств для спасения, а вместе с ними рабочих мест и другой коммерческой деятельности и свя4 зей. Особенно важно оценить значение россий4 ской системы банкротства в каждой из этих обла4 стей. Стабилизация коммерческой деятельности. Российское законодательство о банкротстве вы4 глядит всеобъемлющим и, в большинстве случаев, соответствующим международным принципам несостоятельности. Однако этот режим во многих

отношениях не функционирует так, как ему сле4 дует, что предполагает наличие серьезных про4 блем скорее в его осуществлении, чем содержа4 нии. Регулятивная недостаточность системы и ар4 битражный потенциал по4прежнему стимулируют недоверие к процессу банкротства. Например, во многих отчетах утверждалось, что система до4 пускает бесчисленные формы манипулирования, которые лишают некоторых кредиторов их прав, оказывают влияние на членство и представитель4 ство в комитетах кредиторов, не позволяют про4 изводить выплаты дивидендов или распределений между законными кредиторами и допускают мо4 шеннические и незаконные требова��ия54. Несмо4 тря на то, что институт внешнего управляющего предназначался для обеспечения нейтрального представительства, на самом деле, в регионах за пределами Москвы злоупотребления получили широкое распространение в тех случаях, когда действующее руководство заранее договаривалось с определенными кредиторами о назначении внешних управляющих, которые действовали в их пользу. Также отмечались случаи сговора между судьями и внешними управляющими. До некото4 рой степени злоупотребления распространены во всех системах банкротства, но они имеют тен4 денцию к проявлению в своем худшем виде в сре4 де с неэффективным и рыхлым регулированием. В России большинство кредиторов по4прежнему предпочитают не прибегать к системе банкротства для возмещения долга, даже в тех случаях, когда предприятие заемщика жизнеспособно. Неадекватное корпоративное управление. Су4 ществуют несколько способов, с помощью кото4 рых система банкротства стимулирует надлежащее корпоративное поведение. Во4первых, она может налагать ответственность за невозможность управ4 ляющих обеспечить права кредиторов, а также в тех случаях, когда они продолжают вести дела по4 сле наступления банкротства. Законы, налагающие такую ответственность, разнятся степенью строго4 сти санкций, применяемых к директорам за несо4 ответствующее поведение, предусматривая послед4 ствия в диапазоне от простого предупреждения до уголовных санкций. Российская система возла4 гает персональную ответственность на директоров за безответственное корпоративное поведение, но ее положения минимальны и неопределенны. Например, директора обязаны объявлять себя бан4 кротами, когда «выясняется», что оплата требова4 ния одного или нескольких кредиторов может при4 вести к неспособности предприятия исполнить его обязательства перед другими кредиторами. Часто остается неясным, «выяснились» ли такие обстоя4 тельства, однако более важен тот факт, что закон выглядит беззубым: не сообщается о случаях, когда директора или должностные лица были признаны ответственными на основании этих положений за4


оценка основных характеристик режима банкротства кона, несмотря на тот факт, что сообщалось о мно4 гочисленных случаях злоупотреблений и неправо4 мерной профессиональной деятельности. Второй предусмотренный законом способ на4 ложения дисциплинарного взыскания на руко4 водство заключается в возможности его смещения с должностных позиций, занимаемых в предприя4 тии, или лишении владельцев контроля и прав собственности на предприятие, если оно плохо управляется и становится несостоятельным. По4 ложения закона о банкротстве 1998 г. позволяют кредиторам (включая обеспеченных кредиторов) ходатайствовать о признании банкротства в соот4 ветствии с положениями о разумных основаниях для права обращения в суд55, с намерением сме4 щения владельцев и бывших управляющих в пользу внешнего управляющего. Наконец, механизм начала процесса банкрот4 ства был определен заново для обеспечения уста4 новления факта банкротства на основании пока4 зателей ликвидности вместо ранее применявшей4 ся проверки бухгалтерского баланса. Теоретически сочетание этих трех компонен4 тов должно привести к эффективности дисципли4 нирующего механизма для руководителей. Одна4 ко сообщения о злоупотреблениях, связанных с назначениями внешних управляющих и режи4 мом обращения с кредиторами, подорвали дове4 рие к системе и, следовательно, подорвали эф4 фективность этих механизмов. Ряд компаний воспользовались низкими кри4 териями доступа для осуществления враждебных поглощений дорогостоящих компаний за бесце4 нок. Один из примеров касается поглощения рос4 сийской нефтяной компании Сиданко. Конкури4 рующая компания ТНК приобрела долги одной из наиболее ценных дочерних компаний Сиданко (Черногорнефть) у других кредиторов с целью инициирования производства по делу о банкрот4 стве. ТНК поставила своего собственного внеш4 него управляющего, который обманным путем за4 владел имуществом Черногорнефти, став причи4 ной огромного увеличения его долгов, несмотря на стремительный рост цен на нефть. Черногор4 нефть, стоимость произведенной продукции ко4 торой за предыдущий год составила 1,2 млрд долл. США, была в конце концов продана с аукциона всего за 176 млн долл. США56. В том, что касается руководства, закон о бан4 кротстве не предусматривает другого выбора, кро4 ме устранения руководителя должника на период проведения процедур внешнего управления. За4 кон не содержит какого бы то ни было положения относительно их участия. Для того чтобы обойти создавшееся положение, и в силу недостаточнос4 ти имеющих полномочий внешних управляющих, судьи часто назначают действующих руководите4 лей в качестве внешних управляющих, невзирая

67

на закон. Очевидно, что интересы кредиторов не достаточно защищены в этом случае, а как ар4 битражному судье, так и внешнему управляюще4 му даны слишком большие полномочия. Судья может отклонить как решение кредиторов о лик4 видации или реструктуризации предприятия, так и выбранную кредиторами кандидатуру внеш4 него управляющего. Случай с Сиданко служит ил4 люстрацией этому. В случае с Сиданко почти все кредиторы проголосовали за кандидатуру пред4 ставителя Arthur Andersen в качестве внешнего уп4 равляющего, и все же Московский Арбитражный судья, рассматривавший это дело, выбрал другого кандидата, не поддержанного кредиторами. Внешние управляющие часто просто игнори4 руют желания кредиторов. Например, назначен4 ный судом управляющий лесозаготовительной компании Свявский отказался следовать инструк4 циям кредиторов и реализовать активы компании инвесторам во главе с шведской IKEA, которые были готовы заплатить 7 млн долл. США; вместо этого управляющий продал активы местной ком4 пании за 1 млн долл. США57. Новое право креди4 торов по обжалованию решения арбитражных су4 дей должно обеспечить лучшую защиту их интере4 сов на этапе нахождения предприятия должника под внешним управлением. Тем не менее креди4 торам трудно испытывать доверие к системе, и маловероятно, что управляющие почувствуют угрозу с ее стороны до тех пор, пока существует так много возможностей для злоупотребления и пока поведение, направленное на обеспечение своих личных интересов, продолжает оставаться безнаказанным. Эффективные механизмы выхода и содействие финансовому оздоровлению. Права кредиторов на получение максимально возможных дивиден4 дов через предельно возможную стоимость акти4 вов опять же признаются в законе, но не получа4 ют достаточного практического воплощения. По4 сле принятия арбитражным судом заявления о признании банкротства операции компании на4 ходятся под наблюдением временной админист4 рации, чья ответственность заключается в обеспе4 чении защиты активов предприятия. Принуди4 тельное обеспечение требований кредиторов (включая требования обеспеченных кредиторов) приостанавливается после возбуждения делопро4 изводства о банкротстве. Это сделано для сохра4 нения активов предприятия, с тем, чтобы макси4 мально возможная стоимость могла быть получе4 на через реализацию компании как действующего предприятия, и предусматривает режим равного обращения с имеющими аналогичный статус кре4 диторами. Оба эти обоснования являются широко признанными принципами наилучшей практики. Однако есть жалобы на то, что после введения внешнего управления активы предприятия рас4


68

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

трачиваются, потому что кредиторы не имеют до4 статочного контроля над процессом и не прини4 мают в нем действенного участия. Порядок очередности, определенный для раз4 личных кредиторов, выглядит справедливым и со4 ответствующим общим принципам наилучшей международной практики. Однако есть несколько возражений в связи с этим наблюдением, которые имеют отношение к ошибочному воздействию, оказываемому на рыночные ожидания режимом обращения с обеспеченными кредиторами. После того, как должник признан банкротом, обеспе4 ченные кредиторы теряют залоговые права в от4 ношении конкретных активов должника и зани4 мают место после сторон, заявляющих требова4 ния, связанные с причинением вреда жизни и здоровью и уплате заработной платы. Как было отмечено выше, «обеспеченным» кредиторам час4 то отдается предпочтение перед большинством обыкновенных необеспеченных кредиторов, если причитающийся им долг лишь частично обеспе4 чен, поскольку такому долгу отдается предпочте4 ние при выплатах, невзирая ни на что. На практи4 ке, однако, утрата кредиторами ожидаемых прав в залоговом обеспечении часто приводит к умень4 шению возмещаемой суммы из4за высоких задол4 женностей по выплатам заработной платы, имею4 щихся у многих предприятий и подлежащих вы4 плате до обеспеченных кредиторов. Эта ситуация явным образом снижает предсказуемость в ком4 мерческих взаимоотношениях. Показатели работы указывают на сокращение случаев оздоровления. Это опять же приписыва4 ется слабости регулирования, что может быть до4 казано. Маловероятно, что большинство малых и средних предприятий могут быть спасены, ��д4 нако перспективы для более крупных предприя4 тий в целом выглядят лучше, благодаря их боль4 шей доле рынка и лучшему доступу к капиталам и кредитам, а также потому, что они имеют боль4 шее количество вариантов, как операционной, так и финансовой реструктуризации. Однако бо4 лее крупные случаи больше всего подвержены злоупотреблениям из4за своей изначальной стои4 мости. Статистика банкротств в России показыва4 ет, что 90% МСП, представленных для рассмотре4 ния, направляются на ликвидацию, в то время как процедуры внешнего управления применяют4 ся главным образом в случаях с крупными пред4 приятиями. Более того, в большинстве функцио4 нальных систем кредиторы играют важную роль, являясь сдерживающими и уравновешивающими силами против потенциальных злоупотреблений доверительного собственника, администратора или других сторон. Однако в российской системе кредиторы по4прежнему изолированы и не имеют достаточного контроля над процессом. До недав4 него времени многие возможности обжалования

были исключены. Кроме того, положения, свя4 занные с градообразующими предприятиями, предоставляют слишком большой контроль над процессом оздоровления местным губернато4 рам, наделяя их полномочиями по продлению процесса на срок до 10 лет. Эти положения осо4 бенно проблематичны при том условии, что 41% промышленного производства попадает под опре4 деление градообразующих предприятий. Этот факт помогает объяснить, почему более крупные предприятия с гораздо большей степенью вероят4 ности, чем имеющие менее 5000 сотрудников, на4 правляются под внешнее управление, а не на лик4 видацию. Он также объясняет географическую концентрацию находящихся под внешним управ4 лением предприятий в регионах, чьи губернаторы относительно сильны.

система для реструктуризации и управления просроченной задолженностью предприятий Программы реструктуризации и управления про4 сроченной задолженностью предприятий должны быть поддержаны благоприятной средой, которая поощряет участников к нахождению согласован4 ных решений, направленных на восстановление финансовой жизнеспособности предприятия. Благоприятная правовая среда включает в себя за4 коны и процедуры, которые требуют раскрытия или обеспечивают доступ к своевременной, на4 дежной и точной финансовой информации о бед4 ствующем предприятии; стимулируют предостав4 ление кредитования, направление инвестиций жизнеспособным предприятиям, находящимся в тяжелом финансовом положении, или измене4 ние структуры их капитала; поддерживают широ4 кий спектр таких мероприятий по реструктуриза4 ции, как списание задолженности, переоформле4 ние задолженности, реструктуризация и конвер4 сия задолженности; а также обеспечивают благо4 приятный или нейтральный налоговый режим для проведения мероприятий по реструктуризации. Поскольку неформальные реструктуризации про4 сроченной задолженности проводятся в тени за4 кона, согласованные решения требуют наличия дополнительных систем нейтрализации возмож4 ных недостатков в форме правовых механизмов для индивидуального правоприменения и взыска4 ния долга или через проведение коллективных процедур банкротства. Как таковая, наиболее бла4 гоприятная среда для неформальной реструктури4 зации задолженности содержит эффективные ре4 жимы банкротства и правоприменения, как ука4 зано в предыдущих разделах этой главы. Кроме того, возможность осуществления рес4 труктуризации зависит от существования право4


вывод вой системы, которая может вместить в себя план реструктуризации на фундаментальном уровне. Например, позволяя обмен долга на акции, про4 щение банковского долга и принятие залогового обеспечения. Правовая система должна также обеспечивать стимулы для принятия сторонами режима, который поможет реструктурированному предприятию стать жизнеспособным (например, благоприятный режим зачета налоговых выплат в отношении списанной задолженности). Участ4 никам должна быть предоставлена достаточная информация об операциях заемщика и сопутству4 ющие финансовые критерии, так же как инфор4 мация об окончательном исходе судебного или несудебного процесса правоприменения. Проблемы и вопросы, имеющие отношение к случаям неформальной реструктуризации про4 сроченной задолженности, часто рассматривают4 ся в контексте формальных систем для процедур оздоровления, но зачастую не замечаются или иг4 норируются в контексте неформальных меропри4 ятий. Несмотря на наличие целого ряда различ4 ных вариантов политических мер в отношении содержательной и процедурной природы законо4 дательства и распределения рисков среди участ4 ников, эти правила должны быть четко определе4 ны и последовательно применяться для поощре4 ния согласованных программ реструктуризации просроченной задолженности. В России кредиторы особенно склоняются в пользу внесудебного процесса реструктуризации просроченной задолженности, там, где это возмож4 но. Это не означает, что процесс избавлен от про4 блем. Поскольку реструктуризация задолженности происходит в тени закона, сам закон должен быть достаточно ясным и предсказуемым. Он таковым не является. Точнее сказать, что его слабости, в це4 лом, создают препятствия для всех, кроме несколь4 ких сторон, к тому, чтобы полагаться на управляе4 мый судом процесс банкротства. Где это возможно, кредиторы склонны отдавать предпочтение прямо4 му принудительному осуществлению залоговых прав. В большинстве случаев налоговое законода4 тельство не благоприятствует списаниям и реструк4 туризации долгов, что приводит в результате к тому, что подавляющая часть так называемых программ реструктуризации, на самом деле являются пере4 оформлением задолженности. В редких случаях удалось осуществить обмен долгов на акции при участии опытных предприятий и игроков, зачастую включающих иностранных акционеров.

вывод Правовая система для банкротства предприятий в общем правильна, но содержит ряд элементов, делающих управление рисками менее предсказу4

69

емым и ограничивающих оптимальную коммер4 ческую деятельность. После принятия в 1998 г. нового закона о банкротстве правовая система банкротства предприятий в России является хо4 рошо продуманной, относительно комплексной и, в основном, соответствует международным стандартам наилучшей практики. Закон о бан4 кротстве от 1998 г. заменяет собой соответствую4 щий закон от 1992 г., который было плохо со4 ставлен и содержал в себе смесь различных пра4 вовых систем. Новый закон исправляет многие ошибки его предшественника и лучше сопряга4 ется с правами кредиторов в соответствии с дру4 гими законами. В последние годы увеличение числа рассматриваемых дел и эффективность их рассмотрения показывают, что новая система на4 чинает достигать этапа своего полного развития, располагает более подготовленными судьями и другими специалистами, а также отличается большей эффективностью в отправлении дело4 производства. Тем не менее, этот режим не дей4 ствует должным образом в целом ряде случаев и подвергается критике скорее за отсутствие по4 следовательности в его применении, чем за его содержание. В особенности проблемы практиче4 ского применения имеют отношение к манипу4 лированию данной системой с целью несправед4 ливого учета интересов руководства или опреде4 ленных кредиторов в ущерб кредиторам в целом. Злоупотребления, о которых сообщалось, вклю4 чают в себя следующие: • «подтасовка» при определении состава ко4 митета кредиторов; • лишение некоторых кредиторов прав; • неправомерное отклонение требований; • допущение ложных требований; • неправомерная производственная деятель4 ность и сговор во избежание соблюдения требований о начале делопроизводства о банкротстве; • использование процедур банкротства как одной из форм враждебного поглоще4 ния с помощью участвующего в сговоре внешнего управляющего в качестве средст4 ва получения контроля над активами ком4 пании4банкрота; • коррумпированные/безответственные внешние управляющие, не учитывающие требования или интересы кредиторов. Недавнее постановление Конституционного Суда устраняет ряд неясностей в этом законе и должно привести к большему единообразию в интерпретации целого ряда ключевых вопросов. Тем не менее закон нуждается в совершенствова4 нии целого ряда таких принципиальных аспектов, как, например, следующие: 1. Режим обращения с обеспеченными кре4 диторами должен быть надлежащим образом гар4


70

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

монизован с ожидаемыми обеспеченными права4 ми для содействия предельно возможной эффек4 тивности кредитования и создания надлежащих стимулов для внедрения кредитными институтами практики управления рисками. И наоборот, ре4 жим обращения должен аналогичным образом стимулировать эффективные стимулы и препятст4 вия к осмотрительному корпоративному поведе4 нию для избежания последствий несостоятельно4 сти. Рекомендуются три основные поправки. • Положение, касающееся отделения права удержания, должно принудительно приме4 няться на момент реализации, а не до того, и только в отношении заложенных активов, которые необходимы для реализации ком4 пании как действующего предприятия. В тех случаях, когда предприятие подлежит оздоровлению, интересы, естественно, должны оставаться нетронутыми. Точно так же в тех случаях, когда заложенные ак4 тивы не способствуют процессу ликвида4 ции, обеспеченные кредиторы должны иметь право на реализацию своих законных прав на переход заложенного имущества в собственность залогодержателя. • Должен соблюдаться относительный поря4 док очередности интересов. Это поощрило бы держателей залогового обеспечения к незамедлительным действиям по регист4 рации требований, так чтобы все стороны были лучше проинформированы о финан4 совом положении должника. Это также ста4 вило бы в невыгодное положение тех, кто затягивает действия по осуществлению сво4 их прав. • Обеспеченным кредиторам должно быть предоставлено приоритетное право только в отношении той части их требований, ко4 торая надлежащим образом обеспечена. Это потребовало бы соблюдения режима обращения с частично обеспеченными кре4 диторами как с имеющими обеспеченное требование только в пределах стоимости их залогового обеспечения и как с имеющими необеспеченное требование в отношении остальной части. 2. Критерии для возбуждения процедур при4 нудительного банкротства нуждаются в пересмот4 ре во избежание недобросовестных или фиктив4 ных обращений тех, кто намеревается использо4 вать процесс для личной выгоды через ненадлежа4 щие враждебные поглощения или в качестве безо4 пасного укрытия от ответственности, в тех случа4 ях, когда активы предприятия были выведены, со4 крыты или переведены мошенническим путем. Поправки в этой области более сложны и требуют пристального изучения различных слабостей сис4 темы, провоцирующих такую деятельность, а так4

же решений для их исправления. Предлагаемые поправки должны рассматривать принятие и при4 нудительное исполнение жестких наказаний (по4 тенциально даже уголовных санкций) для тех, кто злоупотребляют эти процессом. Поправки, гарантирующие, что подлинные кредиторы не лишаются прав и имеют реальный голос в процессе. Это может быть сделано через ужесточение процедур для оценки спорных требо4 ваний в начале рассмотрения дел и через поощре4 ние более полной вовлеченности и участия креди4 торов на всех критически важных этапах делопро4 изводства. Приоритетность государственных интересов перед частными требованиями должна быть пере4 смотрена в контексте необходимости стимулиро4 вания большей коммерческой активности. Это переложит на государство груз ответственности за введение более строгой практики взыскания за4 долженности вне процедур банкротства и поло4 жит конец надеждам на процесс банкротства как на безотказный механизм взыскания. Там, где применяемый закон устанавливает законный при4 оритет государственных требований перед част4 ными требованиями, они должны быть признаны в процессе проведения банкротства. Институциональная система осуществления режима банкротства остается фрагментарной и непоследовательной в том, что касается ее про4 пусксной способности для рассмотрения дел о не4 состоятельности. Дела рассматриваются в арбит4 ражных судах, имеющих широкий круг обязанно4 стей, а не исключительно в отношении дел о бан4 кротстве. В ряде юрисдикций, таких как Москва, где у судов, в общем, в рассмотрении находится большее количество дел, некоторые судьи были специально назначены для рассмотрения дел о банкротстве и выполняют свои обязанности с большей последовательностью. Большинство жалоб по поводу проведения процедур банкротст4 ва относятся к практике, применяемой за преде4 лами Москвы, где возможности и практический опыт судов значительно разнятся между собой. Более того, хотя осуществление права судебного усмотрения и считается одним из критериев пере4 довой судебной системы, случаи злоупотребления этим правом вызывают серьезную критику и слу4 жат основным препятствием эффективности и надежности осуществления процесса. Рекомен4 дации следующие. 1. Усилия по совершенствованию возможнос4 ти системы должны быть направлены на критерии отбора, квалификации и подготовки судей как специализирующихся на делах о банкротстве и должны включать в себя продолжение образова4 тельных программ. 2. Основное внимание должно уделяться до4 стижению большей прозрачности системы, осо4


вывод бенно с целью расширения доступа кредиторов к информации. Также необходимо стимулировать вовлеченность подлинных кредиторов как необ4 ходимого противовеса широких дискреционных прав судей и внешних/арбитражных управляю4 щих. 3. Четкие процедуры должны быть установ4 лены для расследования и удовлетворения заявле4 ний о случаях конфликта интересов, злоупотреб4 лений и коррупции среди судей. Продолжающаяся регулятивная недостаточ4 ность и арбитражный потенциал системы продол4 жают питать недоверие к процессу. Основным ре4 гулятивным органом является Федеральная служ4 ба по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФОБ), которая несет ответственность за обу4 чение арбитражных управляющих, присвоение им квалификации и осуществление надзора за их де4 ятельностью. До настоящего времени ФСФОБ выдала более 12 000 лицензий. Это серьезное до4 стижение, но оно наводит на мысль о том, что стандарты лицензирования находятся на низком уровне и существует вероятность перепроизводст4 ва плохо подготовленных и неквалифицирован4 ных ликвидаторов. Простое сопоставление числа выданных лицензий и количества дел, находя4 щихся на рассмотрении, подводит к логическому выводу о том, что многие имеющие лицензию ар4 битражные управляющие не участвуют в процессе банкротства. Рекомендации следующие. 4. Процесс искоренения и отзыва лицензий у некомпетентных арбитражных управляющих, а также рассмотрения случаев злоупотреблений должен находиться под пристальным наблюдени4 ем и изучением с целью его усовершенствования. 5. Уголовные процедуры и санкции должны применяться более строго. Количество уголовных преследований, имевших место до настоящего времени, не соответствует сообщениям о широ4 ком распространении злоупотреблений и корруп4 ции, что предполагает отсутствие аппетита или способности к принудительному примене4 нию уголовных мер наказания. 6. В свете заявленных злоупотреблений мно4 гие элементы системы должны быть подвергнуты анализу с целью обеспечения независимости и беспристрастности во взаимодействии между судами, управляющими и ликвидаторами, а также обеспечения гарантий исключения признаков конфликта интересов. 7. ФСФОБ выполняет множество функций и имеет много обязанностей, некоторые из них

71

создают потенциал для конфликта интересов или потенциальной угрозы подотчетности ведом4 ства. Крайне важно, чтобы ФСФОБ была подот4 четна независимому органу или совету во избежа4 ние конфликта интересов и процесса принятия решения, учитывающего только его собственные интересы. В противном случае процесс банкрот4 ства останется уязвимым для такого нежелатель4 ного политического влияния, которое могло бы нарушить баланс в пользу государственных интересов в ущерб частным коммерческим инте4 ресам, что неизменно порождает непредсказуе4 мость и недоверие. Стратегия и подходы России в отношении оз4 доровления предприятий не обеспечивают эф4 фективного отделения жизнеспособных предпри4 ятий, которые могут выжить в условиях рыночной экономике, от тех убыточных предприятий, кото4 рые выжить не могут. Новый закон о банкротстве лучше приспособлен для восстановления жизне4 способности предприятий с помощью предшест4 вующих банкротству мер, мировых соглашений и процедур арбитражного управления, чем преды4 дущий закон, однако искажения и злоупотребле4 ния в применении этого закона показывают, что процесс оздоровления ослабляется и подвергается злоупотреблениям с целью недопущения банкрот4 ства несостоятельных предприятий и проведения банкротства платежеспособных предприятий с намерением осуществления враждебных погло4 щений. Несмотря на важность оказания поддерж4 ки более действенной культуре спасения, полити4 ческие действия должны быть надлежащим обра4 зом сопряжены для обеспечения гарантий восста4 новления жизнеспособных предприятий. В этом отношении есть постоянная необходимость в процесс обучения и развития системы, и другие законы также потребуют пересмотра и изменения с целью оказания более действенной поддержки оздоровлению предприятий (примером может служить обращение с налоговыми убытками при списании долга). Кроме того, законы должны быть тщательно изучены с целью создания воз4 можностей для справедливой внесудебной рест4 руктуризации просроченной задолженности, ко4 торая поможет избежать больших затрат для сис4 темы, а также с целью содействия развитию более эффективной кредитной культуры для управления финансовыми бедами.


72

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

сноски

1 Закон РФ № 392941 от 19 ноября 1992 г. о несостоятельности (банкротстве) предприятий («Закон о банкротстве 1992г»). 2 См. в основном: C. Sonin and E. Zhuravskaya, Bankruptcy in Russia: Away from Creditor Protection and Restructuring, The European

Commission Rev. 6412 (2000) 3 См:. V. Vitryansky, Insolvency and Bankruptcy Law Reform in the Russian Federation (1999) 44 McGill L.J. 409, 412414 [далее, «Витрян4

ский»]. Автор утверждает: «такие условия позволяли руководителям коммерческих предприятий высшего звена, у которых не было причин опасаться банкротства, отказываться от уплаты задолженности и использовать имеющиеся денежные средства для своей собственной предпринимательской деятельности, заботясь только о том, чтобы общая сумма кредиторской задолженности не пре4 вышала стоимость активов предприятия. Отсюда очевидно, что правовая концепция и характеристики банкротства, которые при4 менялись ранее, защищали недобросовестных должников и, таким образом, разрушали принципы коммерции». 4 См.: World Bank, Russian Enterprise Reform: Policies to Further the Transition 67 (1999) (World Bank Discussion Paper No. 400) [далее,

«World Bank, Russian Enterprise Reform»]. Международные предпочтения относительно проверки состояния ликвидности при кор4 поративном банкротстве (в отличие от проверки бухгалтерского баланса при банкротстве банков) увязаны с развивающейся кон4 цепцией ведения бизнеса. Если предприятие не может оплачивать свои долги по мере наступления срока их погашения, такое пред4 приятие не обязательно является несостоятельным по показателям бухгалтерского баланса. Однако последствия состояния нелик4 видности подразумевают, что это предприятие неэффективно и является экономическим бременем для других участников рынка, которые заключают с ним сделки. Если предприятие жизнеспособно и устойчиво, на нормальном рынке оно должно быть в состоя4 нии получать финансирование и/или капитализацию из других источников. Эта теория не обязательно применима к дестабилизи4 рованному рынку, а также рынку, с недостаточно развитыми фондовыми и кредитными сегментами. Однако в целом проверка со4 стояния ликвидности в настоящее время широко используется как более надежный показатель корпоративного банкротства или финансового неблагополучия, чем проверка бухгалтерского баланса. 5 См.: Витрянский, С. 413. 6 Там же, С.413414. 7 Постановление Правительства Российской Федерации № 478 «О мерах по усилению эффективности применения процедур бан4

кротства» (22 мая 1998 г.) 8 Для заинтересованного обсуждения вопросов отделения прав удержания и рассмотрения микроэкономической политики см. C. Averch, Lien Stripping under Russian Bankruptcy Law: Is it Fair?, 105 Comm. L.J. 77 (Spring 2000). 9 Требования, имеющие приоритет и выплачиваемые до обеспеченных требований, включают в себя следующие: 1) административ4

ные расходы и требования; 2) требования по выплатам за причинение вреда жизни и здоровью (14я категория); и 3) требования по выплатам выходного пособия, задержанной заработной платы и роялти (24я категория). Требования, выплачиваемые после обес4 печенных требований, включают в себя государственные или бюджетные требования (например, налоги и пенсии), за которыми следуют требования необеспеченных кредиторов. 10 Edward Altman, Corporate Financial Distress (2d Ed. 199_) (обсуждение т.н. принципа «zeta» относительно соответствующих коэф4

фициентов долга к собственным средствам. 11 См.: C. Matlack, «Russia’s Boom in Bogus Bankruptcies», Business Week, May 31, 1999, at 46. 12 См.: например,: Lambert4Mogiliansky, Ariane; Sonin, Constantin; Zhuravskaya, Ekaterina. «Capture of Bankruptcy; Theory and Evidence from Russia.» Center for Economic Policy Research. Discussion Paper Series (U.K.); № .2488:1441, June 2000 [далее «Lambert4 Mogiliansky»]. 13 См.: в основном World Bank, Russian Enterprise Reform at 67468. 14 «О проверке конституционности различных положений Федерального Закона о несостоятельности (банкротстве), связанных с возможностью обжалования решений, принятых арбитражными судами по делам о банкротстве, и некоторых других его положе4 ний, Статьи 49 Федерального Закона о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного Процессуального Кодекса Российской Федерации в связи с обращением Арбитражного Суда Челябинской области, и жалобами граждан и юридических лиц». 15 Закон о банкротстве, Ст.1. 16 Ст. 132 (см. там же). 17 Ст.3 (2) (см. там же).


73 18 Ст.3 (1) (см. там же). 19 Ст.7 (2) (см. там же). 20 Ст.8 (1) (см. там же). 21 Ст.9 (см. там же). 22 Ст.6 (см. там же). 23 Ст.5 (2) (см. там же). 24 Ст.26 (1) (см. там же). 25 Ст.10 (см. там же). 26 Ст.41 (3) (см. там же). 27 Ст.61 (см. там же). 28 Ст.57 (2) (см. там же). 29 Ст.58 (2) (см. там же). 30 Ст.58 (3) (см. там же). 31 Ст.12414 (см. там же). 32 Ст.67 (см. там же). 33 Ст.68 (1)4(2) (см. там же). 34 Ст.69 (см. там же). 35 Ст.74 (2) (см. там же). 36 Ст.74 (1) (см. там же). 37 Ст.74 (1) (см. там же). 38 Ст.77 (см. там же). 39 Ст.78 (см. там же). 40 Ст.82 (см. там же). 41 Ст.81 (см. там же). 42 Ст.96 (см. там же). 43 Ст.98 (см. там же). 44 Ст.120 (см. там же). 45 Ст.78 (см. там же). 46 Ст.75 (см. там же). 47 Ст.106 (2) (см. там же). 48 Ст.114 (5) (см. там же). 49 Ст.5 (1). Арбитражные суды являются финансовыми судами, рассматривающими финансовые споры, включая дела о банкротст4

ве. Они не являются ни третейскими, ни арбитражными судами в узком понимании. Пожалуй, больше всего они похожи на финан4 совые суды. 50 Один комментатор и исследователь отзывается об этой проблеме как о проблеме захвата судов местными органами власти. См.

выше Lambert4Mogiliansky (обсуждение искажений, допускаемых при проведении банкротств, и ограничений эффективности в ре4 зультате политического вмешательства и внешних влияний на процессы банкротства). 51 Другие компоненты программы ТАСИС привели к разработке методологии анализа финансового положения и рыночных пер4 спектив несостоятельных предприятий, а также реструктуризации предприятий. 52 Это было сделано согласно Постановлению ФСФОБ (Федеральной Службы по Финансовому Оздоровлению и Банкротству) Рос4

сийской Федерации № 23 от 7 августа 1999 г.


74

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

53 Цифры в скобках указывают общее количество экспертов, аккредитованных в каждой из этих категорий. 54 Кредиторы имеют право голоса на встречах кредиторов пропорционально объему их долга. Такое право не учитывает порядок

очередности кредиторов. Поэтому в вопросах прав голосования отношение к обеспеченным кредиторам такое же, как и к любым другим кредиторам. Осуществлению права голоса кредитора на собрании кредиторов при принятии важных решений по делу может помешать решение временного управляющего не включать требование кредитора в список требований или возражение по поводу его легитимности. Поскольку легитимность поставлена под вопрос и подлежит разрешению через апелляцию, рассмотрение дела продолжается, и решения принимаются другими кредиторами. О такого рода злоупотреблениях сообщалось как о намеренных и ча4 стых, имеющих целью искажение результатов голосования в ходе собрания кредиторов. Также сообщалось о том, что некоторые крупные требования были сфабрикованы для того, чтобы обеспечить инсайдерам голоса или контроль над процессом. 55 Должники и кредиторы имеют легкий доступ к системе. Все, что требуется для возбуждения дела о банкротстве в отношении

предприятия — это всего лишь неоплаченный в течение трех месяцев долг в размере 5000 долл. США. Растущее число фиктивных банкротств, указанное в данных о производительности системы, наводит на мысль о том, что критерии доступа, на самом деле, яв4 ляются слишком низкими. 56 See Anon, «Business: Rules of War», The Economist, Dec. 4, 1999, at 65. 57 See C. Matlack, «Russia’s Boom in Bogus Bankruptcies», Business Week, May 31, 1999, at 46.


Гл а ва 4 Ра ск р ы т и е и н ф о р ма ц и и и п роз ра ч н о с т ь

введение Эффективный режим раскрытия информации яв4 ляется ключевой характеристикой рыночного мо4 ниторинга компаний и определяет способность акционеров осуществлять свои права в отноше4 нии голосования и принимать инвестиционные решения. Акционерам и потенциальным инвесто4 рам необходим доступ к достаточно подробной своевременной, достоверной и сопоставимой ин4 формации, с тем чтобы они имели возможность принимать обоснованные решения. Эффектив4 ный режим раскрытия информации также являет4 ся чрезвычайно важным для банковского сектора, в котором полное раскрытие информации необ4 ходимо не только для акционеров банка, но также для их вкладчиков, которых в первую очередь за4 ботит безопасность средств, размещенных в бан4 ке. Таким образом, улучшение раскрытия инфор4 мации и повышение прозрачности4 это необходи4 мые предпосылки увеличения притока депозитов в банки и притока кредитов, направляемых в ча4 стный сектор. Несмотря на то, что существующая правовая база далека от совершенства или полноты, она да4 ет возможность получать базовую информацию о тех компаниях в России, которые включены в биржевые листинги или чьи акции публично торгуются. Закон РФ «Об акционерных общест4 вах» содержит перечень документов, которые должно публиковать акционерное общество. За4 кон «О рынке ценных бумаг» устанавливает до4 полнительные требования в отношении раскры4 тия информации, которые дополняются много4 численными нормативными актами Министерст4 ва финансов (Минфин) и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Центральный банк России (ЦБ РФ) устанав4 ливает требования в отношении отчетности для банков и в качестве органа регулирования и над4 зора за банковским сектором издает подробные правила отчетности и раскрытия информации. Являясь регулирующим органом, ЦБ РФ осуще4 ствляет мониторинг и оценку отчетов, получае4 мых им от почти 1300 российских коммерческих банков. Тем не менее выступая в своей регулиру4 ющей роли, ЦБ РФ не смог обеспечить принятия адекватных предупредительных мер в преддверии августовского финансового кризиса 1998 г. в Рос4 сии, что вновь привело к утрате доверия со сторо4 ны населения к финансовому сектору экономики.

С принятием в 1999 г. Закона «О защите прав и законных интересов инвесторов» ФКЦБ были предоставлены полномочия по применению штрафных санкций к компаниям, акции которых свободно обращаются на рынке, и к их управляю4 щим за нарушения правил раскрытия информа4 ции. ФКЦБ обязана сообщать о каждом случае применения санкций. Важные корпоративные события, такие как крупные сделки, изменения в структуре исполнительных и наблюдательных органов, а также решения советов директоров должны находить отражение в периодическом бюллетене ФКЦБ. Кроме того, законом установ4 лено явное требование о том, чтобы брокеры пре4 доставляли акционерам полный набор докумен4 тов, подробно описывающих структуру, деятель4 ность и политику компании. В 2000 г. ФКЦБ на4 ложила штрафы на общую сумму в 32 млн рублей (1,2 млн долл. США) на 1769 компаний, которые нарушили Закон «О защите прав и законных ин4 тересов инвесторов»; однако среднюю сумму штрафа в 18090 рублей (695 долл. США) вряд ли можно считать соизмеримой с тем потенциаль4 ным риском, которому подвергаются инвесторы. Установленные ФКЦБ и ЦБ РФ требования в отношении раскрытия информации сами по се4 бе не являются достаточными или адекватными для целей защиты инвесторов и вкладчиков. Эф4 фективное регулирование, основанное на раскры4 тии информации, требует обеспечения законнос4 ти, наличия заинтересованных и целеустремлен4 ных инвесторов и вкладчиков и сильных регули4 рующих органов. Потребуются совместные уси4 лия государственных органов регулирования, ин4 весторов, управляющих компаниями, членов со4 ветов директоров, специалистов в области бухгал4 терского учета и аудита и общественных органи4 заций для того, чтобы изменить исторически сло4 жившиеся представления о прозрачности и внед4 рить в компаниях новые стандарты раскрытия ин4 формации и прозрачности.

стандарты финансовой отчетности и раскрытие информации Финансовая отчетность представляет собой спо4 соб сообщения финансовой информации о ком4 пании или банке. Балансовый отчет отражает ак4 тивы, обязательства и капитал компании на опре4


76

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

деленную дату; в отчете о результатах деятельнос4 ти сообщается о доходах, расходах и прибыли компании за отчетный период; а в отчете о дви4 жении денежных средств содержится краткая ин4 формация об источниках и использовании денеж4 ных средств за отчетный период. Примечания к финансовой отчетности содержат дополнитель4 ную информацию описательного характера, включая информацию о принципах бухгалтерско4 го учета, используемых данным предприятием, более подробные данные об активах и обязатель4 ствах, раскрытие информации о сделках со свя4 занными сторонами, сообщения о существенных событиях и ключевые информационные данные о предприятии и его деятельности. Финансовые отчеты готовятся в соответствии со стандартами финансовой отчетности, которые устанавливают рамки и базовые принципы подго4 товки отчетов. Исторически российские стандар4 ты финансовой отчетности были предназначены специально для удовлетворения потребностей экономической системы, существовавшей при коммунистическом режиме, и включали подроб4 ный установленный в директивном порядке план счетов, обязательные формы финансовых отчетов и весьма объемные правила бухгалтерского учета. С учетом перехода страны к рыночной экономике назрела необходимость изменения этих россий4 ских стандартов финансовой отчетности (РСФО). Во всем мире осуществляется переход к использо4 ванию Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), единого свода стандартов, издаваемых Комитетом по Международным стан4 дартам финансовой отчетности (КМСФО). МСФО постепенно становятся эталоном стандар4 тов финансовой отчетности, свидетельством чего является их недавнее утверждение Международ4 ной организацией комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ), Европейским союзом, Всемирным банком и другими ключевыми заинтересованны4 ми участниками финансового сектора1. Переход от РСФО к МСФО является посто4 янным предметом дискуссий в России. Существу4 ют две основные точки зрения по этому вопросу, одна из которых отстаивает «эволюционный», а другая — «революционный» подход. Минфин недавно объявил, что он намерен перейти к МСФО к 2004 г. путем принятия пяти или шес4 ти стандартов финансовой отчетности в год. Этот подход к пересмотру РСФО считается эволюци4 онным, и в его рамках предполагается учитывать специфические черты российской экономики при пересмотре этих стандартов. Второй подход, кото4 рый недавно был выражен в протоколе Консуль4 тативного совета по иностранным инвестициям (КСИИ), предусматривает принятие МСФО в це4 лом с постепенным введением требований в отно4 шении их соблюдения для различных категорий

предприятий. Этот подход получил название ре4 волюционного, так как он нацелен на полное и немедленное соблюдение МСФО. Существует множество аргументов в поддерж4 ку обеих точек зрения в спорах о переходе к но4 вым стандартам. Сторонники эволюционного подхода утверждают, что невозможно быстро пе4 рейти к МСФО, принимая во внимание существу4 ющее законодательство, в частности, в области на4 логообложения, потребности в обучении бухгалте4 ров и аудиторов, а также отсутствие вспомогатель4 ных инструкций и методических рекомендаций по ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Сторонники революционного перехо4 да заявляют, что подготовка финансовой отчетнос4 ти в соответствии с двумя сводами стандартов тре4 бует слишком больших затрат и что постепенная эволюционная трансформация РСФО повлечет за собой постоянные изменения и неопределен4 ность; это вызовет проблемы, которые будут усу4 губляться еще и тем, что сами МСФО также нахо4 дятся в процессе постоянного пересмотра. В недавнем исследовании, проведенном се4 мью крупными бухгалтерскими и аудиторскими фирмами, указаны различия между РСФО и МСФО (результаты исследования приведены в приложении 4.1). Следует отметить, что многие различия относятся к раскрытию информации. Два основных препятствия на пути перехода к МСФО — это требования в области налогооб4 ложения и законодательство. Соблюдение налого4 вого законодательства является высшим приори4 тетом для компаний с учетом существующих реа4 лий, требующих скрупулезного и строгого следо4 вания правилам и политике. Таким образом, на4 логовой отчетности уделяется первоочередное внимание по сравнению с финансовой отчетнос4 тью. Для выхода из этого тупика необходима юри4 дически утвержденная форма согласования опре4 делений прибыли в соответствии с МСФО и на4 логооблагаемой прибыли в соответствии с Нало4 говым кодексом. Такое согласование должно скорректировать расхождения в том, что касается времени совершения и возможности вычета из налогооблагаемой базы расходов, а также иных сделок. Для облегчения быстрого перехода к МСФО необходимо внести изменения в законо4 дательные требования, включая требования в от4 ношении статистической отчетности, и в норма4 тивные акты. Что касается банков, то здесь за разработку и регулирование стандартов финансовой отчетно4 сти отвечает ЦБ РФ. Хотя эти стандарты и разра4 ботаны специально для банков, они не могут про4 тиворечить стандартам, изданным Минфином. С другой стороны, ЦБ РФ может потребовать, чтобы для надзорных целей банки представляли отчетность в такой форме, которую он укажет. ЦБ


стандарты аудита и раскрытие информации РФ недавно объявил о своих планах перехода к МСФО к 1 января 2004 г.; ЦБ РФ будет пользо4 ваться отчетностью, основанной на МСФО, также и для надзорных целей. В отношении налогообло4 жения банки сталкиваются с той же дилеммой, что и предприятия, а также с необходимостью то4 го, чтобы налогообложение основывалось на МСФО, а не на РСФО. Саморегулируемое сообщество бухгалтеров в России насчитывает более 90 различных ассоци4 аций и членских организаций. Институт профес4 сиональных бухгалтеров (ИПБ) является круп4 нейшим из них и уже начал 404часовой курс обу4 чения МСФО для своих участников. Однако ни одна из бухгалтерских ассоциаций не присту4 пала к аттестации или сертификации участников в соответствии с методическими принципами обучения Международной федерации бухгалте4 ров. Необходимо срочно решать вопросы обуче4 ния и аттестации по МСФО с тем, чтобы создать необходимые профессиональные кадры бухгалте4 ров, в которых будут нуждаться компании и банки для перехода к МСФО.

стандарты аудита и раскрытие информации Внешний аудитор играет важную роль, посколь4 ку он предоставляет заключение о том, подго4 товлена ли финансовая отчетность во всех су4 щественных отношениях в соответствии с уста4 новленными стандартами финансовой отчетно4 сти. Аудитор должен соблюдать ряд стандартов, содержащих фундаментальные принципы его работы и составления заключения; он также должен соблюдать кодекс этики в том, что каса4 ется его профессионального поведения. В соот4 ветствии с Законом РФ «О рынке ценных бу4 маг» аудиторы назначаются на годовом общем собрании. Исторически в качестве основы для работы аудитора использовались Российские правила аудита (РПА); впоследствии они были заменены Российскими стандартами аудита (РСА). Международные стандарты аудита (МСА) разрабатываются и издаются от имени Международной федерации бухгалтеров (МФБ) Комитетом по международной аудиторской практике (КМАП). В таблице 4.4 в приложении 4.1 перечислены 39 утвержденных Российских стандартов аудита и представлены аналогичные стандарты МСА. РСА аналогичны МСА, однако между ними существует фундаментальное различие, касаю4 щееся ответственности аудитора в связи с допу4 щенной им небрежностью или ошибкой. Зако4 нодательство Российской Федерации разрешает клиенту обращаться в суд с иском против ауди4

77

тора; однако возмещение убытков ограниченно только суммой платы за услуги аудитора. В этой связи аудиторская фирма несет риск ограничен4 ной ответственности, и не существует положе4 ния, разрешающего третьему лицу потребовать возмещения убытков, возникших по небрежно4 сти аудитора. Несмотря на то, что развившееся в некоторых странах пристрастие к судебным тяжбам нежелательно для России, тем не менее аудиторская фирма должна отвечать за соблюде4 ние высоких профессиональных стандартов. Аудиторская деятельность в России регули4 руется государством посредством лицензирова4 ния, причем ЦБ РФ отвечает за выдачу лицен4 зий на аудит банков. Тем не менее 18 июня 2001 г. Комитет по банковской деятельности Го4 сударственной Думы рекомендовал, чтобы ниж4 няя палата приняла законопроект «Об аудитор4 ской деятельности» во втором чтении. Если Ду4 ма утвердит законопроект, то ЦБ РФ потеряет право регулировать рынок банковского аудита. Законопроект предполагает, что федеральный орган, ответственный за государственное регу4 лирование аудиторской деятельности, будет контролировать рынок банковского аудита и еще три сегмента рынка, а именно: аудит страховых компаний, общий аудит и аудит бирж, внебюджетных фондов и инвестицион4 ных институтов. Министерство, ответственное за этот федеральный орган, еще не определено, однако предполагается, что это будет Минис4 терство финансов. Саморегулирование аудиторской деятельно4 сти находится на раннем этапе своего развития. Коллегия аудиторов в 2000 г. стала членом МФБ, однако она не имеет комплексной про4 граммы обучения и сертификации на основе МСА и до настоящего времени не проводит проверок аудиторских фирм, являющихся ее участниками. Для того, чтобы стать признанны4 ми аудиторами на мировом рынке, необходимо целенаправленное обучение в области МСА в сочетании с интенсивным и признанным в профессиональных кругах экзаменационным процессом. Проверка аудиторских фирм4участ4 ниц также станет важным шагом в достижении желаемого признания их компетенции. Прове4 денное недавно Всемирным банком исследова4 ние аудиторских фирм в России свидетельствует о недостаточном понимании аудиторского про4 цесса и требований в отношении аудиторской рабочей документации, предусмотренных МСА. Это частично может объясняться исторически сложившейся практикой, когда традиционной целью аудита являлась проверка документации, а не аудит финансовой отчетности.


78

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

обеспечение соблюдения правил и раскрытие информации Подготовка финансовой отчетности в соответст4 вии с МСА и наем аудитора для составления за4 ключения по финансовой отчетности и проведе4 ния аудиторской проверки в соответствии с МСА являются двумя важными шагами в направлении раскрытия информации и прозрачности. Помимо аудитора, существуют несколько других ключевых групп, вовлеченных в процесс обеспечения со4 блюдения правил в области стандартов финансо4 вой отчетности. Во4первых, соблюдение правил должно быть обеспечено внутри самих компаний или банков. Правление и совет директоров несут ответствен4 ность за финансовую отчетность. В России это часто понимается неправильно, так как историче4 ски за финансовую отчетность отвечал главный бухгалтер. Наблюдается постоянное нежелание со стороны управляющих подписывать письмо, содержащее заявления руководства, как того тре4 бует стандарт 580 МСА, а именно, заявление о признании управляющими своей ответственно4 сти за финансовую отчетность. Во4вторых, в обес4 печении раскрытия информации играют свою роль и акционеры, так как финансовая отчет4 ность должна утверждаться на каждом годовом собрании. Подготовка глянцевых отчетов для ак4 ционеров обычно направлена на то, чтобы утаить финансовую информацию и замаскировать ее важное значение. В4третьих, органы регулирова4 ния (ФКЦБ и ЦБ РФ) должны играть более ак4 тивную роль в области правоприменения. Для то4 го чтобы действовать эффективно, ФКЦБ и ЦБ РФ понадобится достаточное количество обучен4 ных сотрудников для осуществления контроля за соблюдением установленных требований. Так4 же большое значение имеют разнообразные дис4 циплинарные механизмы для применения санк4 ций к компаниям и банкам, которые осуществля4 ют раскрытие информации с существенным иска4 жением фактов или не сообщают существенные факты. В4четвертых, необходимо внести измене4 ния в различные законодательные акты, включая Кодекс корпоративного управления, с тем чтобы установить соответствующие требования и преду4 смотреть последствия их несоблюдения. В4пятых, общественность также должна требовать полного раскрытия информации. Использование рейтин4 говых агентств для контроля за соблюдением пра4 вил корпоративного управления и информирова4 ния об этом станет важным шагом в направлении увеличения объема публично раскрываемой ин4 формации. Помимо раскрытия финансовой информа4 ции, реформы, проведенные недавно российски4 ми органами регулирования, свидетельствуют

о все большем признании значимости нефинан4 совой информации. В 2000 г. постановлением Минфина были введены новые правила раскры4 тия информации, которая не отражена в финан4 совой отчетности, но необходима для оценки фи4 нансового положения и результатов деятельности компании, а также изменений в ее финансовом положении. К этой категории относится инфор4 мация о политике в области бухгалтерского учета, об изменениях в акционерном капитале, данные о количестве размещенных акций, информация о чрезвычайных событиях и аффилированных предприятиях. Предусмотрено также факульта4 тивное положение о включении информации о политике в области природоохранной деятель4 ности и существенных предвидимых рисках. Еще слишком рано говорить о том, будет ли это поста4 новление полностью соблюдаться и в какой сте4 пени компании и банки посчитают необходимым раскрывать эту требуемую информацию. При оказании содействия со стороны двух проектов технической помощи в ЦБ РФ в настоя4 щее время реализуются два проекта (АМР США и ТАСИС ЕС) по совершенствованию требований к отчетности коммерческих банков. Это, в свою очередь, должно укрепить потенциал ЦБ РФ по осуществлению документарного надзора. Обу4 чение сотрудников, осуществляющих надзорные функции, ориентировано на переход от проверки соблюдения требований к оценке существующих рисков и анализу результатов деятельности бан4 ков.

выводы 1. Следует обеспечить полное и немедленное принятие МСФО, а не постепенное переходное изменение РСФО. Постепенное введение требо4 ваний для компаний и банков в отношении отчет4 ности, подготавливаемой в соответствии с МСФО, вполне обоснованно, в особенности в отношении частных компаний или компаний, находящихся в собственности ограниченного чис4 ла лиц. 2. С целью удовлетворения экономических потребностей инвесторов и вкладчиков настоя4 тельно необходимо, чтобы все компании, вклю4 ченные в котировочные списки бирж, и все банки использовали МСФО в качестве единственной основы для подготовки финансовой отчетности. Для облегчения плавного процесса перехода по4 требуется упорядоченная поэтапная его реализа4 ция, начиная с крупнейших банков и включенных в листинг компаний первого уровня. Положение о возможности использования МСФО по своему выбору следует распространить на все мелкие и средние предприятия.


Приложение 4.1 Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита 3. Необходимо срочно внести изменения в нормативно4правовую базу, с тем чтобы облег4 чить полный переход к МСФО. 4. Необходимо внести изменения в Налого4 вый кодекс с целью признания МСФО в качестве правовой основы налогообложения, обеспечения того, чтобы налогоплательщики не должны были соблюдать два набора различных требований. 5. Необходимо укрепить роль органов регули4 рования (ФКЦБ и ЦБ РФ) для обеспечения пол4 ного соблюдения всех требований к отчетности. Являясь главными органами, регулирующими раскрытие финансовой информации, ФКЦБ и ЦБ РФ должны сосредоточить свое внимание

79

на обучении и правоприменении, а также на осу4 ществлении своих полномочий по применению существенных санкций �� отношении нарушите4 лей. 6. Необходимо укрепить кадровый потенциал бухгалтерских и аудиторских фирм с помощью со4 ответствующего обучения, тестирования и серти4 фикации. Саморегулируемый характер этой дея4 тельности означает, что ее участники должны быть ориентированы на то, чтобы добиться меж4 дународного признания, и, придерживаясь кодек4 са профессиональной этики, должны обеспечить не только свою техническую компетентность, но и профессиональную ответственность.

Приложение 4.1. Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита Российская финансовая отчетность может отличаться от отчетности, требуемой Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО), в связи с отсутствием конкретных российских правил в ряде областей деятельности. В таблице 4.1 приведены правила, которые предусмотрены в МСФО, но которых нет в РСФО.

Таблица 4.1. Правила, предусмотренные МСФО, но отсутствующие в РСФО Стандарты, отсутствующие в РСФО

Стандарты, предусматриваемые МСФО

Проведение разграничения между такими формами объединения компаний, как приобретения и объединение интересов

МСФО 22.8

Резервы в контексте объединения компаний, учитываемых как приобретения

МСФО 22.31

Переложение финансовой отчетности компании, отчитывающейся в валюте страны с гиперинфляционной экономикой в текущих ценах на отчетную дату

МСФО 29.8

Пересчет данных финансовой отчетности дочерних предприятий, действующих в странах с гиперинфляционной экономикой

МСФО 21.36

Обесценение активов

МСФО 36

Признание стимулирующих факторов операционной аренды

МСФО 17.25; ПКИ 15

Учет для пенсионных планов с установленными выплатами и некоторых других видов дополнительных выплат и льгот работникам

МСФО 19.52

Учет отложенного налогообложения

МСФО 12

Учет финансовых инструментов эмитента

МСФО 32.18/23

Трактовка курсовой разницы, возникающей в результате серьезной девальвации или обесценивания валюты

МСФО 21.21; ПКИ 11


80

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 4.1. Правила, предусмотренные МСФО, но отсутствующие в РСФО (продолжение) Понятие и определение эквивалентов денежных средств в МСФО 7.6-9 и подробные указания в отношении подготовки отчетов о движении денежных средств

МСФО 7

Консолидация специальных целевых предприятий

ПКИ 12

Признание снижения (за исключением временного) балансовой стоимости долгосрочных инвестиций, за исключением обращающихся на рынке долевых ценных бумаг (акций)

МСФО 40.50

Российские правила предусматривают иные правила в отношении раскрытия информации, чем МСФО. В таблице 4.2 представлены те области раскрытия информации, которые предусмотрены МСФО, но отсутствуют в РСФО.

Таблица 4.2. Различия между требованиями МСФО и РСФО в отношении раскрытия информации

РСФО не предусматривает раскрытия следующей информации

Раскрытие информации, предусматриваемое МСФО

Отчет об изменениях в капитале

МСФО 1.7

Отчет о движении денежных средств

МСФО 7

ФИФО или текущей стоимости запасов, оцененной на основании ЛИФО

МСФО 2.36

Справедливая стоимость финансовых активов и обязательств

МСФО 32.77

Информация о связанных сторонах, которую должны представлять лишь отдельные подотчетные компании определенной организационно-правовой формы (акционерные общества); несколько дочерних предприятий, находящихся под общим контролем, не считаются связанными между собой сторонами.

МСФО 24.1-4

Прекращаемая деятельность

МСФО 35

Определенная сегментная информация (например, сверка информации, раскрытой представляющим отчетность сегментом, и совокупной информацией в сводных финансовых отчетах, существенные неденежные расходы, кроме амортизации, которые включались в расходы сегмента и, таким образом, не учитываются при оценке результатов деятельности сегмента — для каждого представляющего отчетность сегмента).

МСФО 14.61/67

Несоответствия между РСФО и МСФО, перечисленные в таблице 4.3, которые могут иметь значение для многих предприятий.


Приложение 4.1 Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита

Таблица 4.3. Правила РСФО, отличные от правил МСФО Правила РСФО

Правила МСФО

Затраты на исследовательские работы могут капитализироваться

МСФО 38.42/51

Балансовая стоимость приобретенной деловой репутации рассчитывается на основании балансовой стоимости приобретенных чистых активов

МСФО 22.40

Пропорциональное объединение отчетности может использоваться для дочерних компаний, в которых материнской компании принадлежит не более 50% голосов

МСФО 27.15

Переоценка основных средств разрешается, однако дает иные результаты по сравнению с переоценкой на базе МСФО и не должна постоянно обновляться

МСФО 16.29

Срок амортизации основных средств в ряде случаев устанавливается государством и является более продолжительным, чем тот срок, в течение которого предполагается использовать актив

МСФО 16.6/41

Финансовая аренда обычно определяется в юридических терминах, и капитализация разрешается, но не требуется

МСФО 17.3/12.28

Арендодатели признают доход от финансовой аренды иным образом

МСФО 17.30

Метод завершенного контракта может использоваться для признания доходов по строительным контрактам, если результат строительного контракта может быть достоверно оценен

МСФО 11.22

Резервы могут устанавливаться более широко или менее широко по сравнению с МСФО, и не существует требования о дисконтировании

МСФО 37.14/45

Собственные (выкупленные) акции отражаются как активы

ПКИ 16

Классификационное разделение потоков денежных средств на потоки от инвестиционной деятельности и потоки от финансовой деятельности в отчете о движении денежных средств может отличаться от классификации МСФО

МСФО 7.6/16/17

Отчеты о движении денежных средств содержат сверку с денежными средствами, а не с денежными средствами и эквивалентами денежных средств

МСФО 7.45

Исправление фундаментальных ошибок включается в определение чистых прибыли или убытка за отчетный период, однако при этом не требуется отдельного раскрытия информации и перерасчета отчетной сравнительной информации

МСФО 8.34/38

Правила признания дохода не предусматривают различия между обменом товаров, аналогичных по характеру и стоимости, и обменом различных товаров, и не предусматривают корректировок с учетом сумм денежных средств или эквивалентов денежных средств, переданных при операциях обмена различных товаров МСФО 16.21/22

МСФО 18.12;

Определение результатов чрезвычайных обстоятельств более широкое

МСФО 8.6/12

Некоторые материнские компании не представляют консолидированной финансовой отчетности

МСФО 27.7/11

81


82

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 4.3. Правила РСФО, отличные от правил МСФО (продолжение) В определении контроля способность управлять процессом принятия решений не обязательно должна сопровождаться целью получения выгод от деятельности предприятия

МСФО 27.6

Инвестиции в определенные краткосрочные ценные бумаги не требуется учитывать в балансе по рыночной стоимости или по меньшему их двух значений: себестоимости и рыночной стоимости

МСФО 40.27

Некоторые дочерние компании могут не включаться в консолидированную отчетность

МСФО 27.13

Дочерняя компания, представляющая собой банк, может исключаться из консолидированной отчетности, если она отличается от других компаний группы

МСФО 27.14

Некоторые затраты на учреждение компании, оплаченные учредителем компании, могут капитализироваться

МСФО 38.57

Реализационная стоимость запасов может оцениваться без вычета затрат на реализацию

МСФО 2.6

Российские аудиторы в настоящее время используют Российские стандарты аудита (РСА), которые заменили Российские правила аудита (РПА). Международные правила аудита были разработаны и выпу4 щены от имени Международной федерации бухгалтеров Международным комитетом по аудиторской практике (МКАП). В таблице 4.4 сравниваются 39 утвержденных российских стандарта аудита и их экви4 валенты, предусмотренные МСА.

Таблица 4.4. Тридцать девять утвержденных Российских стандартов аудита и эквивалентные им Международные стандарты аудита Российские стандарты аудита

МСА

Порядок составления аудиторского заключения о бухгалтерской отчетности1

МСА 700

2

Планирование аудита2

МСА 300

3

Письмо-обязательство аудиторской организации о согласии на проведение аудита

МСА 210 Условия договоренностей об аудите

4

Аудиторские доказательства

МСА 500

5

Использование работы эксперта

МСА 620

6

Аудиторская выборка

МСА 530

7

Документирование аудита

МСА 230

8

Действия аудитора при выявлении искажений бухгалтерской отчетности

МСА 240

1

9

Изучение и оценка систем бухгалтерского учета и внутреннего контроля в ходе аудита

10

Дата подписания аудиторского заключения и отражение в нем событий, произошедших после даты составления и представления бухгалтерской отчетности

11

Письмо руководства

МСА 400 Оценка рисков и система внутреннего контроля МСА 560 Последующие события


Приложение 4.1 Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита

Таблица 4.4. Тридцать девять утвержденных Российских стандартов аудита и эквивалентные им Международные стандарты аудита (продолжение) 12

Перечень терминов и определений

МСА 110

13

Аудит в условиях компьютерной обработки данных3

МСА 401

14

Существенность и аудиторский риск

МСА 320 Существенность в аудите

15

Аналитические процедуры

МСА 520

16

Образование аудитора

17

Применимость допущения непрерывности деятельности4

МСА 570

18

Внутрифирменный контроль качества аудита

МСА 220

19

Проверка соблюдения нормативных актов при проведении аудита

МСА 250

Первичный аудит начальных и сравнительных показателей бухгалтерской отчетности

МСА 510

Разъяснения, предоставляемые руководством проверяемого экономического субъекта

МСА 580

20 21 22

Характеристика сопутствующих аудиту услуг и требования, предъявляемые к ним5

23

Учет операций со связанными сторонами в ходе аудита

МСА 550

24

Общение с руководством экономического субъекта

МСА 1007

25

Использование работы другой аудиторской организации6

МСА 600

26

Понимание деятельности экономического субъекта

МСА 310

27

Изучение и использование работы внутреннего аудитора

МСА 610

28

Цели и основные принципы, связанные с аудитом бухгалтерской отчетности7

МСА 200

Прочая информация в документах, содержащих проаудированную бухгалтерскую отчетность

МСА 720

30

Аудит оценочных значений в бухгалтерском учете

МСА 540

31

Проверка прогнозной финансовой информации

МСА 810

32

Требования, предъявляемые к внутренним стандартам аудиторских организаций8

33

Права и обязанности аудиторских организаций и проверяемых экономических субъектов

34

Порядок заключения договоров на оказание аудиторских услуг

35

Заключение аудиторской организации по специальным аудиторским заданиям

МСА 800

Оценка риска и внутренний контроль. Характеристика и учет среды компьютерной и информационной систем9

МСА 1008

37

Проведение аудита с помощью компьютеров

1009

38

Налоговый аудит и другие сопутствующие услуг и по налоговым вопросам. Общение с налоговыми органами.

39

Особенности аудита малых экономических субъектов

29

36

83


84

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ссылки 1) van Greuning, Hennie, and Marius Koen. 2001. International Accounting Standards: A Practical Guide (Международные стандарты аудита: практическое пособие), 24е изд., Вашингтон, О.К, Всемирный банк. 2) van Greuning, Hennie, and Marius Koen. 1999. International Accounting Standards: A Practical Guide. Вашингтон, О.К, Всемирный банк.

сноски 1 Краткое представление о принципах и терминологии МСФО можно получить из книги ван Гренинга и Мариуса Коэна (1999

и 2001 гг.); первое издание было опубликовано на английском и русском языках, второе4 только на английском языке.

сноски к таблице 4.4 1 РСА 1 одобрен ПКАА 02/09/96, Протокол № 1. 2 РСА 2412 одобрен ПКАА 12/25/96, Протокол № 6. 3 РСА 13416 одобрен ПКАА 01/22/98, Протокол № 2. 4 РСА 17421 одобрен ПКАА 07/15/98, Протокол № 4. 5 РСА 22424 одобрен ПКАА 03/18/99, Протокол № 2. 6 РСА 25427 одобрен ПКАА 04/27/99, Протокол № 3. 7 РСА 28431 одобрен ПКАА 08/20/99, Протокол № 5. 8 РСА 32435 одобрен ПКАА 10/20/99, Протокол № 6. 9 РСА 36439 одобрен ПКАА 07/11/00, Протокол № 1.


Ч АС Т Ь I I Б А Н КО В С К А Я С И С Т Е М А : С Т Р У КТ У РА И Д Е Я Т Е Л Ь Н ОС Т Ь

Как показывает международный опыт, важная роль в экономическом развитии принадлежит финансово4 му сектору. В главе 5 рассматриваются основные факторы, за счет которых финансовый сектор может оказать стимулирующее воздействие на широкомасштабный экономический рост, и при этом основное внимание уделяется развитию российского банковского сектора. Развитие банковской системы играет решающую роль в росте и укреплении финансового сектора в целом. Например, трудно себе представить, каким образом инвесторы могут начать больше доверять фондовому рынку, если банки не считаются спо4 собными надежно осуществлять платежные и расчетные услуги и услуги по доверительному хранению. Таким образом, развитию прочих элементов финансовой системы должно предшествовать создание эф4 фективно действующего банковского сектора. Несмотря на то, что банковская система способна вести эффективную деятельность и в отсутствие рынка капитала, вряд ли возможно себе представить положе4 ние, при котором рынок капитала мог бы эффективно работать без услуг хорошо отлаженной банковской системы. В последующих главах части II основное внимание уделяется конкретным аспектам программы ре4 форм применительно к банковской системе. Глава 6 посвящена анализу деятельности ряда категорий российских банков после финансового кризиса 1998 г. В ней также рассматривается ряд банковских про4 цедур, имеющих отношение к финансовой отчетности российских банков, и указывается на определен4 ные подлежащие устранению слабости, которые снижают доверие к сектору в целом. Усовершенствова4 ние банковского регулирования будет способствовать устранению указанных слабостей и укрепит дове4 рие к сектору. В главе 7 на основе международного опыта работы государственных банков рассматривается пробле4 ма реформы государственных банков в России. Накопленный в ряде стран опыт показывает, что государ4 ственные банки являются источником нередко значительных налогово4бюджетных обязательств. В силу своего все более доминирующего положения в российском финансовом секторе после кризиса 1998 г. го4 сударственные банки могут поставить под угрозу стабильность данного сектора. Таким образом, реформа указанных банков является одним из решающих факторов укрепления доверия к российской финансо4 вой системе. Глава 8 посвящена проблеме доступа на российский рынок для зарубежных банков, и сделанные в ней выводы базируются на опросе работающих в настоящее время в России зарубежных банков. Как показывает международный опыт, присутствие на рынке зарубежных банков способно оказать благо4 приятное и даже решающее влияние на укрепление доверия к финансовым посредническим услугам. Со4 гласно результатам опроса, препятствием для расширения деятельности зарубежных банков на россий4 ском рынке являются даже не связанные с банковским надзором ограничения, а недостаточное соблюде4 ние действующего законодательства, особенно в том, что касается прав кредиторов. Таким образом, практическое создание юридической базы и системы бухгалтерской отчетности может сыграть ключевую роль в развитии надежной и пользующейся доверием банковской системы.


Гл а ва 5 Рол ь ф и н а н с о в о й с и с т е м ы

важность финансового сектора для экономического развития По всей вероятности, экономический рост в Рос4 сии был бы более стремительным на протяжении последнего десятилетия, если бы у нее была более развитая финансовая система. Развитие практики финансовых посредников оказывает на экономи4 ческий рост известное причинно4следственное воздействие (см. Levine, Loayza and Beck, 2000)1. Хотя прочный и эффективный финансовый сек4 тор недостаточен для того, чтобы гарантировать долгосрочный экономический рост, долгосроч4 ный рост трудно обеспечить без прочного финан4 сового сектора. Опираясь на международный опыт, авторы настоящей главы характеризуют ос4 новные преимущества, которые могут быть обес4 печены хорошо функционирующей финансовой системой для экономического развития. Хорошо развитая финансовая система позво4 лила бы России трансформироваться более быст4 рыми темпами в рыночную экономику и перест4 роить свою индустриальную базу. Сравнения меж4 ду странами показывают, что государства с более развитой финансовой системой распределяют свои ресурсы более эффективным образом и до4 стигают более стремительного роста производи4 тельности2. С другой стороны, не существует зна4 чительной связи между развитием финансового посредничества и темпами роста частных сбере4 жений, а причинно4следственная связь между фи4 нансами и ростом капитальных запасов является в лучшем случае слабой (см. Beck, Levine and Loayza, 2000)3. Хорошо развитый финансовый сектор скорее обеспечивает эффективное распре4 деление ресурсов, чем заполняет пробел в инвес4 тициях. Страны с более развитыми финансовыми системами инвестируют больше средств в расту4 щие отрасли и сокращают инвестиции в слабею4 щие отрасли (см. Wurgler, 2000). Таким образом, отраслевые инвестиции более чутко реагирует на рост отраслевого производства в экономике, которая более развита в финансовом отношении. Хорошо развитая финансовая система обес4 печивает направление средств в секторы, которые нуждаются в этих средствах для обеспечения ус4 тойчивого роста. Эта система также содействует в непропорциональных масштабах росту отрас4 лей, в значительной мере зависящих от внешнего финансирования (см. Rajan and Zingales, 1996). Таким образом, финансовое развитие ослабляет

ограничения, налагаемые рыночными трениями на отрасли, которые зависят от внешнего финан4 сирования. Более того, финансовое развитие по4 могает фирмам в своем росте выходить за рамки, создаваемые внутренними потоками наличных средств и краткосрочным кредитованием (см. Demirguc4Kunt and Maksimovic, 1998). В странах с более высоким уровнем финансового развития имеется большее количество фирм с более высо4 кими темпами роста, чемтемпы, обеспечиваемые внутренними потоками наличности и краткосроч4 ными заимствованиями. Таким образом, финан4 совое развитие обеспечило бы российским пред4 приятиям возможность выходить в своем росте за пределы, налагаемые внутренними ресурсами, и пошло бы на благо отраслей, наиболее завися4 щих от внешнего финансирования. Развитая фи4 нансовая система также уменьшила бы характер4 ную для последнего времени непредсказуемость роста российской экономики и помогла бы Рос4 сии выйти за рамки экономики, базирующейся на природных ресурсах. Исследования последнего времени показали, что страны с более развитой финансовой системой в меньшей степени страда4 ют от непредсказуемости темпов роста ВВП на душу населения, и что такая финансовая сис4 тема может смягчить шоковое воздействие усло4 вий торговли на экономический рост (см. Easterly, Islam and Stiglitz, 2000; и Beck, Lundberg and Majnoni, 2001). Это особенно важно для стран с экономикой, опирающейся на природные ре4 сурсы, таких как Россия. Хотя недавнее резкое повышение цен на нефть помогло России в обла4 сти налоговых поступлений и экономического роста, спад цен оказал бы воздействие в такой же степени, хотя со знаком минус. Более развитая финансовая система способна содействовать ди4 версификации индустриальной базы, ослаблению воздействий ценовых шоков на потребителей и производителей и оказать России помощь в де4 ле обеспечения таких темпов роста, которые поз4 волили бы им стать менее зависящими от резких изменений цен на сырьевые товары. Кроме того, сравнительные исследования по странам показы4 вают, что экономика с более развитой финансо4 вой системой имеет более высокую долю экспорта и торговый баланс по промышленным товарам и что хорошо развитый финансовый сектор помо4 гает странам повысить долю обрабатывающей продукции в общем объеме экспорта (см. Beck, 2001).


важность финансового сектора для экономического развития Хорошо развитый финансовый сектор также важен и с точки зрения сокращения бедности. Хотя статистические данные представляются ог4 раниченными, чтобы показать прямое воздейст4 вие финансового развития на ослабление бедно4 сти, есть существенные устные свидетельства и твердые доводы в пользу существования кос4 венной связи. Во4первых, недавние сравнитель4 ные исследования по странам говорят о том, что рост реального ВВП на душу населения увели4 чивает почти что в соотношении «один к одно4 му» доходы бедных слоев населения (см. Dollar

87

and Kraay, 2001). Во4вторых, как уже упомина4 лось выше, финансовая система позволяет эко4 номике лучше абсорбировать шоковые воздейст4 вия; более эффективная финансовая система, обеспечивающая для значительных слоев насе4 ления более безопасное приложение их сбереже4 ний и лучший доступ к кредитам, помогает до4 машним хозяйствам и мелким предпринимате4 лям защищаться от шоковых воздействий. В4 третьих, финансовые кризисы несут крупные фискальные расходы, которые вытесняют расхо4 ды на социальные нужды. Хотя малый масштаб

Вставка 5.1. Основные функции финансового сектора Платежные функции: Финансовые институты содействуют обмену товарами и услугами посредством предоставления эффективных платежных услуг. Монетизированная экономика с готовностью принимаемыми средствами обмена устраняет потребность в «двойном совпадении потребностей», снижает трансакционные издержки и тем самым содействует большей специализации чем это позволяет экономика, основанная на бартере. Финансовые институты позволяют далее снижать операционные затраты посредством предложения надежной, оперативной и эффективной платежной системы, которая сокращает географические и временные барьеры на пути денежно-кредитного обмена. Предлагая надежные, своевременные и эффективные платежные услуги, финансовые институты способны повысить доверие общественности, привлечь средства и тем самым увеличить объем «внутренних денег», т.е. средств, которые обращаются внутри финансовой системы. Экономика, базирующаяся на денежных средствах обмена, также облегчает процесс ценообразования и следовательно способствует эффективному распределению ресурсов. По сравнению с бартерной экономикой, монетизированная экономика обеспечивает большую прозрачность, эффективность и более справедливое ценообразование. Мобилизация сбережений: Финансовые институты мобилизуют и концентрируют сбережения. Агрегируя небольшие сбережения частных лиц, финансовые институты способны обеспечивать крупномасштабные инвестиции и использование более эффективных технологий. Способность финансового сектора привлекать сбережения зависит, однако, от доверия сберегающих субъектов к финансовым институтам. Диверсификация риска: Финансовые институты способствуют ослаблению риска. Конкретно они помогают уменьшить риск потери ликвидности, вытекающий из инвестиций в долгосрочные неликвидные проекты. Преобразуя подлежащие взысканию депозиты в долгосрочные кредиты, банки могут предлагать ликвидные активы «сберегателям» и долгосрочное финансирование инвесторам4. Рынки ликвидного капитала позволяют сберегателям владеть активами, которые они могут легко и быстро продать, и в то же самое время они предлагают фирмам долгосрочные средства. Финансовые рынки также помогают диверсифицировать риски, возникающие для отдельных фирм, отраслей, регионов или стран, и тем самым содействуют развитию новаторства и технологических перемен. Распределение ресурсов: Финансовые институты содействуют получению информации о потенциальных инвестиционных проектах и тем самым распределению ресурсов. Важная роль банковской отрасли состоит в том, чтобы накапливать экспертные знания в процессе сбора и анализа собранной информации о возможностях инвестиций и тем самым более эффективно выявлять наиболее перспективных предпринимателей и проекты, наиболее подходящие с точки зрения инвестиций. Эта функция имеет особое значение в переходной экономике, которой необходимо дать новое определение своей промышленной структуре с тем, чтобы преобразоваться в рыночную экономику и интегрироваться с глобальной экономикой. Корпоративный контроль: Финансовые посредники могут осуществлять корпоративный контроль над инсайдерами и управляющими. Это помогает не только защитить капитал, вложенный внешними инвесторами, но также и обеспечить эффективное распределение ресурсов. Указанная функция особенно важна в рамках переходной экономики, которая нуждается в промышленной реорганизации.


88

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

российской финансовой системы уменьшил воз4 действие финансового кризиса в 1998 г. на ре4 альный сектор, и, тем самым, на экономический рост, затраты, связанные с убытками частных банков были в известной мере взяты на себя Центральным Банком и правительством. Ука4 занные убытки и дальнейшие скрытые потери в банковском секторе представляют собой по4 тенциальное фискальное обязательство, которое будет иметь отрицательное воздействие на соци4 альные расходы российского правительства. В последние два года Россия добилась серь4 езного экономического роста, несмотря на от4 сутствие существенного вклада со стороны фи4 нансового сектора. Устойчивый рост и успеш4 ный переход к рыночной экономике являются, однако, невозможными без прочного и эффек4 тивного финансового сектора. Без финансового сектора российская экономика останется сосре4 доточенной на природных ресурсах и будет под4 вержена колебаниям цен на сырьевые товары. Более того, недавнее реальное повышение стои4 мости рубля, вызванное повышением цен на сы4 рье, подвергает другие сектора экономики «гол4 ландской болезни», когда высокие цены на сы4 рье повышают стоимость национальной валюты и, тем самым, понижают конкурентность экс4 портеров несырьевых товаров, что ставит их в невыгодное положение на международном рынке. Хотя за последние два года достигнуто известное повышение производительности тру4 да, более развитый финансовый сектор помог бы экономике улучшить распределение ресурсов и повысить рост производительности. Во вставке 5.1 дается резюме основных функций нормальной финансовой системы (относитель4 ной дополнительной информации см. Levin, 1997).

ключевая роль реформы банковской системы Реформа финансового сектора требует времени и, следовательно, должна быть тщательно про4 думана по своей последовательности. В части I настоящей публикации обрисован ряд правовых, судебных и бухгалтерских реформ, которые яв4 ляются необходимыми элементами для предо4 ставления банками кредитов «несвязанным» третьим сторонам. Только когда эти реформы будут завершены, среда станет благоприятной для банковских кредитов. Банки выполняют ряд других функций, имеющих важнейшее значение для любой хорошо функционирующей финансо4 вой системы, такие как обеспечение эффектив4 ных платежных услуг, обеспечение ликвидности накопленных сбережений (особенно в отноше4

нии малых сберегателей) и выполнение кастоди4 альных и расчетных функций для операций на рынке ценных бумаг. Развитие финансовой системы также влечет за собой разработку новых небанковских меха4 низмов финансирования, таких как лизинг и факторинг, а также развитие рынка капитала. Российские власти приступили к созданию базы для рынка капитала в на��але 19904х гг., однако, эти усилия были предприняты в основном для того, чтобы обеспечить механизм для передачи собственности из4под контроля государства в руки частных лиц. Только недавно власти ста4 ли уделять развитию таких ключевых элементов рынка капитала, как корпоративное управление и, следовательно, поощрение внутренней моби4 лизации накоплений. Хотя развитие рынка капитала, или рынка ценных бумаг, является составной частью про4 цесса развития финансового рынка, трудно себе представить, каким образом рынок капитала бу4 дет развиваться, не имея фундамента в виде прочной и надежной банковской системы. Ис4 пользование инструментов рынка ценных бумаг, как правило, предполагает приверженность кре4 диторов и должников более сложным и долго4 срочным платежным процедурам — как в случае с инвестициями в акционерный капитал пред4 приятия — в то время, как банковские депозиты и кредиты имеют более короткий срок погаше4 ния и относительно более простые процедуры платежей. Рынки капитала не смогут функцио4 нировать эффективно до тех пор, пока банки бу4 дут оставаться неспособными к эффективному предоставлению услуг, и доверие к банкам будет оставаться на низком уровне. Развитие банков4 ской системы (описанное в частях II и III насто4 ящей публикации) закладывает фундамент для развития финансового сектора в более широком смысле. В остальной части настоящей главы приводится краткий обзор масштабов, структу4 ры и функций российской банковской системы.

масштабы и структура российской банковской системы Общие активы российской банковской системы5 на конец 2001 г. составляли 104 млрд долл. США, или 34% ВВП. Накануне кризиса 1998 г. общие активы сектора составляли 27% ВВП, что указывает на реальный рост банковского секто4 ра в период после кризиса. В конце 2001 г. российский внутренний кредит составлял 24,3 ВВП или 76 млрд долл. США, а доля депозитной базы составляла 17% ВВП или 52,9 млрд долл. США. Кредит част4


89

масштабы и структура российской банковской системы

Таблица 5.1. Данные денежно-кредитного обзора российской банковской системы (в процентах от ВВП) Денежно-кредитный обзор

1997

1998

1999

2000

2001

Банковские депозиты

13,0

16,1

15,5

15,9

17,0

Деньги и квази-деньги (М2)

18,4

23,3

21,7

22,0

23,5

Внутренний кредит, из которого:

26,5

41,1

32,7

23,9

24,3

требования к общим органам госуправления (нетто)

15,4

26,8

19,9

10,4

7,8

требования к нефинансовым общественным организациям

1,3

1,2

1,0

1,0

0,9

Требования к частному сектору

9,5

12,8

11,5

12,3

15,4

Требования к другим финансовым институтам

0,3

0,3

0,3

0,2

0,2

428,5

277,8

184,6

251,1

311,0

Номинальный ВВП, млрд долларов США

Источник: CBR, and International Financial Statistics (IMF).

ному сектору составлял 15,4% от ВВП (см. таб4 лицу 5.1). Как показано в таблице 5.2, российская банковская система мала по региональным мер4

кам и слабо развита по сравнению со странами со сравнимым душевым доходом.

Таблица 5.2. Международное сравнение глубины банковской системы (в процентах от ВВП) 1997

2000

Частный кредит

Депозиты

Частный кредит

Депозиты

Россия

10

13

12

16

Средняя величина по Восточной Европе

18

24

21

30

Чешская Республика

67

63

50

65

Венгрия

24

35

26

39

Польша

17

31

26

38

Украина

2

7

11

11

Страны с доходом ниже среднего

50

33

54

38

Страны ОЭСР

123

55

128

56

Источник: International Financial Statistics (IMF), and World Development Indicators (World Bank).


90

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

cокращение числа банковский учреждений и повышение уровня капитализации банков В таблице 5.3 дается резюме тенденций, харак4 теризующих количество банков и степень их ка4 питализации. Вместо того, чтобы усилиться вследствие кризиса 1998 г., процесс рационали4 зации количества банковских учреждений фак4 тически замедлился в последние годы, и даже наблюдалось незначительное увеличение коли4 чества банков в 2001 г. (см. рисунок 5.1). Со4 гласно отчетности, предоставляемой банками в Центральный банк России — подготовленной в соответствии с российскими бухгалтерскими стандартами (РБС), — к концу 2001 г., лишь 230 российских банков имели оплаченный капитал в сумме, превышающей 150 млн рублей, что не4 сколько ниже рублевого эквивалента минималь4 ного требования Европейского Союза по капи4 талу в размере 5 млн евро (170 млн рублей по обменному курсу в конце 2001 г.). Если бы стандарты Европейского Союза были приме4 нены в отношении России сегодня, то оказа4 лось бы, что 1100 банков нуждаются в слиянии или рекапитализации. В конце 2001 г. лишь 76 банков имели активы, превышающие 100 млн долл. США, причем крупнейший банк (Сбер4 банк) занимал господствующее положение при активах в 20 млрд долл. США, что в 5 раз пре4 вышает стоимость активов во владении второго по величине банка — Внешторгбанка, активы которого составляли 4 млрд долл. США (CBR, 2001).

Небольшие размеры российских банков озна4 чают, что они не могут использовать экономию мас4 штаба и, следовательно, являются неэффективными учреждениями. В настоящее время банки в России находятся в замкнутом круге: им необходимо расти, чтобы увеличивать заработанную прибыль, однако, у них нет заработанных средств, которые позволили бы им расти. Для большинства мелких банков дол4 госрочное выживание неизбежно зависит от их спо4 собности мобилизовать капитал или слиться с дру4 гими банками.

господство государственных банков Хотя концентрация российской банковской системы не является необычной с международ4 ной точки зрения, засилье государственных банков в стране является высоким и продолжа4 ет увеличиваться со времени финансового кри4 зиса 1998 г. На 1 января 2001 г. примерно 67% общих банковских активов и более 53% оплаченного капитала приходилось на 30 крупнейших рос4 сийских банков, включая негосударственные банки(CBR, 2001)6. Как показано в таблице 5.4, крупнейшие 50 банков, включая Сбербанк, вла4 деют 76% общих активов, 89% розничных депо4 зитов и 78% кредитного портфеля банковской системы. Один только Сбербанк владеет при4 мерно 75% всех частных депозитов, находящих4 ся в банковской системе. Крупные государст4 венные банки контролируют примерно 32% ак4

Таблица 5.3. Число кредитных организаций по оплаченному капиталу Кредитные учреждения Менее 3 млн рублей (1 млн долларов США) 3-30 млн рублей (0,1-1 млн долларов США) 30-60 млн рублей (1-2 млн долларов США) 60-150 млн рублей (2-5 млн долларов США) 150-300 млн рублей (5-10 млн долларов США) Свыше 300 млн рублей (10 млн долларов США) Итого

1997

1998

1999

2000

2001

806

817

230

174

128

685

453

678

595

535

206 нет данных нет данных нет данных

201 нет данных нет данных нет данных

253

256

255

93

126

171

43

69

97

52

91

133

1697

1471

1349

1311

1319

Источник: CBR Internet site: Monthly Bulletin of Banking Statistics.


господство государственных банков

Вставка 5.2. Период после кризиса 1998 года: упущенная возможность для консолидации банковской системы После кризиса 1998 г. органам денежно-кредитного регулирования удалось стабилизировать российскую банковскую систему, однако они не смогли использовать эту возможность широко распространенного упадка в секторе для консолидации количества банковских учреждений. В годы, последовавшие за кризисом, количество банков оставалось почти что неизменным (см. рис. 5.1). Хотя положение банков улучшилось с 1998 г., слабая банковская практика и неадекватная система банковского надзора продолжали скрывать серьезную хрупкость банковской системы (относительно дополнительной информации см. главы 6 и 9). В странах с «глубокими» финансовыми системами финансовый кризис мог вызвать значительные перекосы в экономической системе и быть весьма дорогостоящим с финансовой точки зрения. Однако, в «мелкой» финансовой системе — такой, как в России — перекосы в экономике и сопряженные с этим затраты, вызванные финансовыми кризисами, по всей вероятности, остаются весьма незначительными. В таких условиях финансовые кризисы могут фактически быть благоприятными, особенно если такая практика, как предоставление банками дотированных займов для политически «дружественных» клиентов, прекращается вследствие кризиса. Кроме того, в странах, где неденежные платежи и бартер являются альтернативными источниками краткосрочного финансирования оборотного капитала, последствия прекращения финансового посредничества через официальные каналы для предприятий будут незначительными. Таким образом, в странах с переходной экономикой финансовые кризисы дают возможность для проведения системных изменений с целью повысить эффективность финансовой системы и увеличить ее «глубину». Выявлен ряд этапов процесса финансового углубления в переходных экономиках Восточной Европы и бывшего Советского Союза (Peachey and Roe, 2001). По данным настоящего анализа способность банковской системы достичь реальной стабильности зависит от: • Уменьшение терпимости в отношении неденежных расчетов: Неплатежи — часто представляющие собой налоговые льготы — позволяют неэффективным предприятиям выжить и обеспечивают альтернативу более обычным платежным и кредитным процедурам. Неденежные платежи стали более распространенными в России сразу же после финансового кризиса 1998 года, однако в последние годы они значительно сократились (см. дополнительную информацию в главе 13). Сокращение неплатежей скорее отражает повысившуюся платежеспособность предприятий (в результате роста цен на сырьевые товары) и ��евальвацию 1998 г., чем некие структурные изменения. Таким образом, нельзя быть уверенным, что более широкое использование официальных платежных механизмов будет сохраняться в менее привлекательных экономических условиях. • Готовности органов денежно-кредитного регулирования консолидировать банковскую систему: Консолидация может быть осуществлена, только если власти готовы отказаться от защиты слабых, нежизнеспособных банков. В достижении реальной стабильности можно получить значительные выгоды от консолидации внутренней банковской системы, чтобы сосредоточиться на более эффективно управляемых и работающих с более низкими затратами банках, тем самым повышая общую эффективность финансового посредничества. По мере того, как отсутствие консолидации ведет к повышению стоимости посредничества, возникает риск того, что без закрытия нежизнеспособных банков, реальное сохранение внутренних сбережений, достигнутое в России с 1998 г., может быть подорвано. Реальная стоимость заимствования вряд ли опустится до вызывающего доверие уровня пока финансовые сбережения экономики, являющиеся объектом посредничества, не будут консолидированы вокруг меньшего числа банков при значительном сокращении затратной базы. Таким образом, хотя российским органам денежно-кредитного регулирования удалось сохранить стабильность банковской системы в период после кризиса 1998 года, они не приступили к необходимому процессу системной консолидации. По мере своего развития процесс консолидации будет зависеть от прогрессивного уменьшения «приемлемости» для надзирающих органов высоких операционных издержек и низких соотношений прибыли к активам, характеризующих многие банки — как частные, так и государственные — и от принятия четкой политики надзора с целью ускорения консолидации банков и концентрации более высокой доли банковского дела в «низкозатратных» банках. Это будет предполагать более низкую степень терпимости с точки зрения надзорных органов в отношении сомнительных результатов мелких банков, а также прямое стимулирование банковских слияний.

91


92

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Рисунок 5.1. Количество работающих банков 2 500

2 250

2 000

1 750

1 500

1 250

1 000 Источник: CBR Internet site: Monthy Bulletin of Banking Statistics.

тивов банковского сектора7. Если в указанные расчеты включить банки, основными акционе4 рами которых являются региональные органы власти, то доля активов банковского сектора, контролируемых государством, поднимется, по крайней мере, до 40%. Со времени краха рынка ценных бумаг в 1998 г. государственные банки проявили себя как важные поставщики кредитных ресурсов для крупнейших корпора4 ций России.

роли и структура владения банковского сектора Хотя российские банки не особенно проявили се4 бя как эффективные институты финансового по4 средничества, они научились опираться на альтер4 нативные источникидоходов, примеры которых приводятся ниже. Предоставление финансовых услуг конкретным предприятиям— владельцам. Значительное число банков являются финансовыми компаниями для

Таблица 5.4. Структура банковского сектора, 1 января 2001 года (процентная доля сектора)* №1 (Сбербанк)

№ 2-50

№ 51-200

№ 200-1311

Кредиты

24

54

12

8

Розничные депозиты

75

14

6

6

Корпоративные депозиты

24

40

18

18

Итоговые активы

23

53

13

10

*

Банки от крупнейших до мелких в зависимости от объема активов. Делается скидка на округление, по горизонтали общая сумма составляет 100%. Источник: CBR, 2001.


роли и структура владения банковского сектора крупных предприятий или групп предприятий, нежели организациями, предоставляющими бан4 ковские услуги несвязанным третьим сторонам. Многие банки выполняют такие функции, как осуществление платежей акционерам и пред4 приятиям4клиентам; предоставление банковских услуг управляющим и сотрудникам предприятия; и осуществление инвестиционной деятельности от имени предприятия. Одним из факторов, спо4 собствующих появлению таких «банков клирин4 говых расчетов», является трактовка процентных платежей в налоговом законодательстве. Согласно Гражданскому кодексу РФ, процентные платежи по кредитам внутри компании, включая торговый кредит, не вычитаются из суммы, подлежащей на4 логообложению. Поэтому деловые группы заинте4 ресованы в том, чтобы посредством банка перево4 дить ликвидность внутри группы из компаний, генерирующих чрезмерную ликвидность, в другие компании. Это привело к тому, что ряд групп и компаний создали свои собственные банки для того, чтобы обслуживать сбыт и управление лик4 видностью внутри компании. Содействие квазиденежным операциям. Мно4 гие российские банки занимаются управлением и поддержкой российской системы квази4денеж4 ных и/или неденежных отношений, выпуская векселя для целей уклонения от налогов и/или ре4 гулирования или для структурирования и органи4 зации сделок в порядке помощи компаниям и правительственным учреждениям в управлении сложными операциями по бартеру и зачетами де4 биторской задолженности. Некоторые банки, ко4 торые находятся во владении региональными пра4 вительствами или муниципалитетами, активно участвуют в этих операциях. Выполнение функции кредитора для федераль ных и местных органов власти. Перед кризисом 1998 г. некоторые банки держали до 70% своих ак4 тивов в виде правительственных ценных бу4 маг. С крахом рынка правительственных ценных бумаг и при подорванном доверии к межбанков4 скому рынку, многие банки в настоящее время держат крупные денежные остатки в ЦБР. Выполнение функций казначейства для феде ральных и местных органоввласти. Крупным ис4 точником доходовдля российских банков является выполнение казначейских функций для федераль4 ных и местных органов власти — иными словами, банки выступают в качестве хранилищ и/или трансфертных агентов по средствам правительст4 ва, включая бюджетные дотации; жалование, зар4 плату и пенсионные платежи; налоговые платежи; различные бюджетные фонды и доходы таможни. Предоставление краткосрочного финансирова ния. Банки предоставляют кредиты в порядке фи4 нансирования краткосрочного оборотного капи4 тала (в среднем сроком до 3 месяцев) для финан4

93

сирования импорта и экспорта. Однако роль «не4 формальных» финансов, таких как задолженность по налогам и бартерным сделкам, по4прежнему остается значительной. Другие финансовые инст4 рументы, такие как факторинг и лизинг, лишь только начинают появляться (относительно даль4 нейшей информации см. главу 13). Содействие бегству капитала. Привлекатель4 ным источником прибыли банков является их способность содействовать бегству капитала через иностранные и оффшорные счета и дочерние предприятия, особенно те, что базируются на Кипре. В результате ограниченной роли банковской системы, объем финансового посредничества в интересах несвязанных третьих сторон является очень небольшим. Российские предприятия по большей части финансируют себя с помощью нераспределенной прибыли и задолженности пе4 ред бюджетом. Хотя экономика серьезно нуждает4 ся в финансовых средствах для поддержки инвес4 тиций и реструктурирования, капитал продолжает утекать в более безопасные и более надежные «га4 вани» за рубежом. Одним из важных результатов реформы финансового сектора, перечень проблем которой приводится в настоящей публикации, явится обращение вспять этого процесса утечки экономического богатства. В результате нежелания российских банков со4 здавать угрозу своему существованию посредством кредитования несвязанных третьих сторон, финан4 сирование происходит внутри финансово4промы4 шленных групп (ФПГ), а не через финансовую си4 стему. Такое распределение средств внутри финан4 совых групп обычно не является оптимальным, по4 тому что 1) альтернативная стоимость утраченных вариантов вложения капитала остается невыяснен4 ной, 2) отсутствует дисциплина внутреннего рынка таких групп, отражающая наличие конкуренции, которая существовала бы на внешнем рынке и 3) влиятельные экономические группы часто создают барьеры для доступа и тем самым препятствуют конкуренции. Особенно в экономиках со слабой правовой и институциональной средой, такой как в России, указанные финансовые группы часто служат цели поглощения путем распродажи акти4 вов, сохранению нынешних структур предприятий и субсидий и привилегий. Консолидация числа банков должна привести к демонтажу таких струк4 тур и тем самым уменьшить их экономические за4 траты. Согласованная в декабре 2001 г., совместная стратегия правительства и ЦБР не затрагивает во4 проса о консолидации количества банков.Хотя уже предприняты известные шаги по поднятию мини4 мального уровня капитала, стратегия откладывает на несколько лет осуществление ключевых поло4 жений по консолидации банковской системы (см. вставку 5.3).


94

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 5.3. Консолидация банковского сектора: совместная стратегия правительства и ЦБР В совместном документе правительства/ЦБР о «Стратегии развития банковского сектора» (законченном в декабре 2001 г.) органы денежно-кредитного регулирования признал��, что остается необходимость консолидации сектора. Шаг в этом направлении был предпринят осенью 2001 г., когда минимальный уровень капитала для вновь создаваемых лицензированных банков был поднят до 5 млн евро (минимальный уровень капитала, установленный в Европейском Союзе). Общая стратегия признает необходимость создания «небанковских кредитных учреждений», позволяя тем самым властям ограничивать выдачу лицензий некоторым банкам с тем, чтобы они не могли больше просить депозитов у общества. Тем не менее, совместная стратегия фактически далее задерживает осуществление мероприятий в отношении существующих 1300 банков. В рамках совместной стратегии были предложены следующие меры • Начиная с 2005 г., будет применяться правило, по которому лицензии банков с капиталом меньше 5 млн евро будут автоматически отзываться, если их достаточность капитала упадет ниже 10%. В настоящее время такие меры могут применяться в отношении всех банков, однако только в том случае, если их достаточность капитала составляет меньше 2% (см. главу 9). • В 2007 г. минимальное требование к капиталу в 5 млн евро будет применяться в отношении всех банков, независимо от размера их капитала, который фактически полностью устранит какие-либо «дедушкины положения» в отношении нынешних более низких требований к объему капитала для существующих банков. В совместной стратегии четко сказано, что любая реорганизация банков — включая любое слияние с прочими банками — должна «базироваться на принципе добровольного участия». В этой связи стратегия отразила продолжающиеся колебания со стороны властей в деле использования полномочий, которые у них уже имеются по консолидации банковской системы. Эти полномочия включают в себя более строгий бухгалтерский учет и отчетность, более эффективное использование надзорных полномочий и полное осуществление недавно ужесточенного законодательства по ликвидации банков.

выводы Кризис 1998 года не привел к консолидации российского банковского сектора; вместо этого органы денежно4кредитного регулирования ре4 шили не вмешиваться в судьбу многих потер4 певших крах банков. Во многих случаях руково4 дители крупных, потерпевших крах банков про4 сто переводили активы этих банков в так назы4 ваемые банки4»мосты», оставляя пустую обо4 лочку исполнять неурегулированные обязатель4 ства банка. Учитывая опыт 104ти лет высокой инфляции и девальвации, неспособность влас4 тей активно управлять кризисом лишь подтвер4 дила общее недоверие населения к банковскому сектору. Как указывается в настоящей главе, многие институты, имеющие банковскую лицензию в России, сегодня существуют в основном для выполнения внутренних казначейских функций ассоциированных с ними компаний и не актив4 но стремятся получить доступ к депозитам насе4 ления. Один из способов действий, способный в значительной мере содействовать повышению доверия к российскому банковскому сектору, мог бы состоять в пересмотре основной дея4

тельности каждого банка, чтобы определить, нуждается ли он в лицензии на привлечение де4 позитов населения. Если принять оперативные меры по сокращению количества маргинально4 жизнеспособных или менее эффективных ин4 ститутов, имеющих полные банковские лицен4 зии, можно получить выгоды путем a) сокраще4 ния расходов по посредничеству, b) сокращения круга организаций, обладающих привилегией владения полной банковской лицензией, только институтами, заинтересованными в привлече4 нии депозитов населения, и c) сосредоточения усилий сотрудников банковского надзора на эффективном повышении качества остав4 шейся, сокращенной группы банков. Вопросы, связанные с применением надзорных мер и проведением реструктуризации и ликвидации банков, рассматриваются далее в главах 9 и 11. Учитывая рост относительной важности го4 сударственных банков, необходимо одновре4 менно предпринимать шаги по ограничению расширения кредитных портфелей этих банков и закладывать фундамент для их реформирова4 ния в полностью коммерческие учреждения (да4 лее см. главу 7).


выводы

95

сноски 1 В настоящем исследовании прослеживаются как детерминанты экономического роста, так и обратная причинно4следственная

связь и одновременное определение роста и финансового развития. 2 Рост производительности определяется как итоговая величина реального душевого роста минус душевой прирост капитала в 0,3*,

где 0,3 означает оценочную долю капитала в производственной функции. Учет человеческого капитала в качестве дополнительного производственного фактора не меняет выводов. 3 Это предполагает, что хотя существует корреляция между накоплением капитала и финансовым развитием, это не обязательно оз4

начает то, что причинно4следственная связь действует от финансового развития в направлении более быстрого накопления капита4 ла. 4 В данном контексте «долгосрочный» не означает конкретный срок погашения, а скорее относится ко всем кредитам, которые

в отличие от депозитов, могут легко быть отозваны на следующий день. 5 Настоящее описание состояния российской банковской системы в значительной мере основывается на российской статистике.

Как дополнительно упоминается в главе 6, в этой статистике имеются существенные недостатки, включая несколько чрезмерно оп4 тимистические оценки активов и, таким образом, чрезмерные оценки капитальной базы, а также подход по принципу «форма глав4 нее содержания» к класификации некоторых категорий данных балансового отчета и доклада о доходах, что ведет к неправильному отражению банковских рисков, и т.д. 6 Уставной капитал по российским правилам. Оплаченный капитал может быть в виде наличных средств, до 25% в виде недвижи4

мости и до 25% — в правительственных ценных бумагах, выпущенных до 1998 года. Оплаченный капитал в иностранной валюте признается и сохраняется в иностранной валюте. 7 ЦБР владеет 58% Сбербанка; 99,99% — Внешторгбанка; правительство владеет 100% Внешэкономбанка, Российского банка раз4

вития, Банка сельскохозяйственного развития и «Росэксимбанка».


Гл а ва 6 А н а л и з н е кото р ы х а с п е к то в ба н ко в ско й п ра к т и к и

введение С целью проведения анализа российского банков4 ского сектора была рассмотрена деятельность 35 крупных банков. Банки были разделены на следу4 ющие три подгруппы: Подгруппа 1. Крупные банки, находящиеся в собственности правительства и местных/регио4 нальных органов власти. Эта подгруппа включает в себя два крупнейших государственных банка, Сбербанк и Внешторгбанк (ВТБ), а также «Банк Москвы», «Башкредит» и «Еврофинанс». Все эти банки входят в перечень 30 крупнейших банков Центрального банка Российской Федерации (ЦБР). Подгруппа 2. Крупные отечественные нахо4 дящиеся в частной собственности банки. В эту подгруппу входит ряд банков из вышеупомянуто4 го перечня 30 крупнейших банков ЦБР. Подгруппа 3. Частные отечественные банки, работающие в условиях более строгих требований к отчетности. К этой подгруппе относятся не4 сколько банков, входящих в перечень 30 крупней4 ших банков ЦБР, а также ряд более мелких бан4 ков1. Подвергнутая анализу выборка включает в себя большинство отечественных банков, входя4 щих в список 30 крупнейших банков ЦБР, плюс несколько других банков, работающих с Проек4 том развития финансовых учреждений (ПРФУ). На эти банки приходится приблизительно поло4 вина всех активов банковской системы, рассчи4 танных в соответствии с Российскими стандарта4 ми (РСФО). Анализу были подвергнуты данные за четыре года, начиная с отчетности за 1997 г. на основе РСФО. Цель составления четырехгодичного вре4 менного ряда состояла в том, чтобы дать некото4 рое представление о тенденциях, характерных для всей подвергнутой анализу выборки2. В интересах придания анализу тенденций большего смысла, данные отчетности были переведены в доллары США3. Была также предпринята попытка провес4 ти определенный анализ по сопоставимым груп4 пам, несмотря на то обстоятельство, что характер разделения банков на эти группы носил весьма поверхностный характер и применялся лишь с единственной целью — проверить наличие лю4 бых черт или тенденций, которые могли бы ока4

заться уникальными для той или иной группы банков. Подгруппы 2 и 3 были объединены с тем, чтобы провести сравнение основных тенденций, наблюдающихся в частных банках, с аналогичны4 ми тенденциями в государственных и квазигосу4 дарственных банках. Было нелегко принять реше4 ние относительно того, к какой подгруппе банков отнести в аналитических целях «Газпромбанк», поскольку контрольный пакет акций в нем при4 надлежит организации, которая воспринимается как государственная или находящаяся под кон4 тролем государства. Однако поскольку структура деловой деятельности этого банка напоминает структуру финансово4промышленной группы (ФПГ), упомянутый банк в итоге включили в под4 группу 2. Следует отметить, что данные за 2000 г. по ря4 ду банков были получены слишком поздно — к концу апреля 2001 г. Прошедшие аудиторскую проверку финансовые отчеты, составленные по МСФО, обычно публикуются даже позднее данных по РСФО. Прошлый опыт показывает, что большинство проводящих такие аудиторские проверки банков публикуют их результаты к кон4 цу второго квартала или даже в третьем квартале4. Поскольку многие из операций российских бан4 ков по4прежнему ведутся на краткосрочной осно4 ве, эти задержки ограничивают полезность таких прошедших аудиторскую проверку финансовых отчетов. Однако прошедшие аудиторскую провер4 ку финансовые отчеты, составленные по МСФО, во многом в связи с более консервативным подхо4 дом МСФО к определению стоимости активов, часто дают более ранний сигнал предупреждения относительно потенциальных проблем, с которы4 ми сталкивается составляющее такую отчетность кредитное учреждение. Например, факт низкого уровня достаточности капитала Сбербанка, став4 ший достоянием общественности к концу 2000 г., обнаружился гораздо раньше в аудированной от4 четности этого банка, составленной в соответст4 вии с МСФО, чем в отчетности, составленной с применением РСФО. Однако проведение сравнительного анализа на основе отчетности по МСФО в рамках всей си4 стемы не представляется возможным, поскольку данных по МСФО по банковскому сектору в це4 лом не существует. Более того, невозможно про4 вести сравнение данных РСФО и МСФО на ко4


структура и качество активов нец 2000 финансового года даже по тем банкам, которые публикуют свою аудированную отчет4 ность по МСФО, в связи применением стандарта МСФО 29 (финансовая отчетность в условиях ги4 перинфляции). Далее, применение стандарта МСФО 29 очень сильно затрудняет проведение анализа имеющих место тенденций, поскольку данные отчетности были скорректированы на стандарт МСФО 29 в большинстве случаев лишь за два года. Проведение анализа внутри со4 поставимых групп также осложняется, поскольку некоторые из международных аудиторских фирм предпочли подготовить отчеты по МСФО, не скорректировав их на стандарт МСФО 29. На4 конец, любой дальнейший анализ тенденций и/или анализ по сопоставимым группам неизбеж4 но окажется еще более сложным, потому что с се4 редины 2001 г. некоторые банки начали вводить стандарт МСФО З9 («оценка на основе справед4 ливой стоимости»). Этот стандарт вызвал на меж4 дународной арене значительные споры и привел к возникновению серьезного беспокойства над4 зорных органов многих стран. Если анализ имеющихся тенденций подверг4 нутой анализу выборки является трудным в усло4 виях применения данных, полученных с помо4 щью МСФО, то для данных, полученных с при4 менением РСФО, характерно наличие значитель4 ных искажений. К последним относятся чересчур оптимистическая оценка стоимости активов и, следовательно, завышенные собственные средства банков, а также более формальный, не отражаю4 щий существа дела подход к классификации оп4 ределенных категорий данных балансового отчета и счета прибылей и убытков, что приводит к не4 адекватному отражению банковских рисков. Бо4 лее подробные комментарии по поводу искаже4 ний в случае применения РСФО можно найти в следующих разделах настоящей главы. Таким образом, несмотря на обработку большого объема финансовой информации, относящейся к под4 вергнутым анализу банкам с целью обоснования наблюдений, представленных в настоящей главе, эти наблюдения неизбежно носят лишь общий ха4 рактер. Более глубокий анализ потребовал бы проведения проверок на месте и корректиров4 ки данных отчетности с тем, чтобы они более точ4 но отражали профиль риска рассматриваемых банков. Совершенно очевидно, что в сферу дан4 ного анализа не входит проведение подобных проверок применительно ко всей анализируемой выборке, хотя многие из характеризуемых ниже слабостей банков были отмечены во время прове4 дения обзоров финансового состояния банков на месте в рамках ПРФУ.

97

структура и качество активов К концу 2000 г. банковский сектор восстановил приблизительно 30% общей стоимости своих ак4 тивов, которая существовала до кризиса 1998 г., если измерять ее в долларах США. Основные статистические данные о составе активов, входящих в анализируемую выборку бан4 ков, представлены в таблице 6.1. В период с 1997 по 2000 г. банки, входящие в подгруппу 1, претер4 пели снижение стоимости своих активов прибли4 зительно на 25%. Создается впечатление, что вос4 становление банковской системы в целом до уровней, существовавших в ней до упомянуто4 го кризиса, с каждым годом набирает обороты, и ее рост в 2000 г. составил 43% по сравнению с 17% в 1999 г.

наибольший рост активов в «банках-преемниках» В 2000 г. самые высокие темпы роста активов сре4 ди 35 банков подвергнутой анализу группы были зарегистрированы у частных банков подгрупп 2 и 3. Активы этих банков увеличились более чем на 60%. В подгруппе 2 наблюдался рост активов почти на 40% по сравнению с уровнями, имевши4 ми место до кризиса, прежде всего благодаря вкладу со стороны «банков4преемников». Активы были переведены в них банками, входящими в ФПГ, после того, как последние отказались вы4 полнять свои обязательства перед кредиторами в результате последствий кризиса 1998 г. Прошед4 шая аудиторскую проверку финансовая отчет4 ность таких банков по МСФО, как правило, ши4 роко не публикуется, но есть основания для бес4 покойства по поводу того, что эти «банки4преем4 ники» могут придерживаться такой же неприем4 лемой банковской практики, которая привела их предшественников к краху.

наращивание кредитных портфелей государственных банков Весьма существенно изменилась структура акти4 вов подвергнутых анализу банков, причем на ко4 нец 2000 г. ссуды клиентам составили в них 50% всех активов, по сравнению с 36% в 1997 г. Эта тенденция наиболее заметно проявляется среди государственных банков, в которых резко возрос удельный вес кредитов в суммарных активах, с 25% в 1997 г. до 46% в 2000 г. Увеличился и объ4 ем кредитования: суммарные кредиты до вычета резервов всей подвергнутой анализу выборки воз4 росли за рассматриваемый период на 5 900 млн долл. США. Шестьдесят один процент этого роста происходил за счет государственных и квазигосу4


6 828 6 516 6 236 0 148 0 164 24 079

19 144 17 087 15 982 1 379 0 678 49 693

5 221 2 711 4 959 1 986

8 765

26 180

9 812 6 870 5 988 4 162

14 948 11 427 5 712 2 771

33 115 29 764 9 615 6 846

11 466

23 431

51 576

19 962

50 270

1998 г.

114 581

Источник: Интернет-сайт ЦБР, финансовая отчетность банков.

Кредиты (до вычета резервов) подвергнутой анализу выборки Подгруппа 1 (включая Сбербанк) Только Сбербанк Подгруппа 2 Подгруппа 3

Суммарные активы банковской системы Суммарные активы подвергнутой анализу выборки Подгруппа 1 (включая Сбербанк) Только Сбербанк Подгруппа 2 Подгруппа 3 Государственные долговые ценные бумаги банковской системы Государственные долговые бумаги подвергнутой анализу выборки Подгруппа 1 ( включая Сбербанк) Только Сбербанк Подгруппа 2 Подгруппа 3 Суммарные кредиты банковской системы

1997 г.

-47 -61 -29 -52

-43

-52

-62 -61 -89 -76

-64

-67

-57 -62 -41 60

- 55

- 56

Изменение в проц. в 1998 г.

8 650 6 282 5 272 2 434

16 356

25 668

6 415 5 429 0 226 0 158

6 799

7 915

18 673 13 963 7 922 4 328

30 923

58 653

1999 г.

66 132 24 23

43

7

-2 -13 53 -4

0

-10

25 22 39 56

32

17

Изменение в проц. в 1999 г.

13 399 9 980 7 937 4 526

25 862

38 380

8 249 6 239 0 857 0 322

9 428

11 032

26 541 19 668 13 339 7 033

49 913

83 710

2000 г.

55 59 51 86

58

50

29 15 279 104

39

39

42 41 68 63

52

43

Изменение в проц. в 2000 г.

Таблица 6.1. Основные статистические данные о составе активов российских банков (в млн долл. США)

37 45 33 9

30

-23

-52 -61 -38 -53

-51

- 58

- 24 - 34 39 3

-9

-27

Изменение в проц. с 1998 по 2000 гг.

98 россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии


структура и качество активов дарственных банков, причем на Сбербанк здесь приходится 53%. В 2000 г. Сбербанк увеличил свой кредитный портфель на 369 млн долл. США, или на 60%. Принимая во внимание время, необходимое для приобретения навыков оценки риска, это увели4 чение в объеме кредитов представляет собой при4 чину для беспокойства, особенно с учетом кон4 центрации кредитного риска в кредитном порт4 феле Сбербанка и слабость его капитальной базы. На 1 января 2001 г. на Сбербанк приходилось поч4 ти 30% общей суммы кредитов, выданных банков4 ским сектором. Некоторые из крупных кредитов Сбербанка, которые время от времени становятся предметом достаточно широкого обсуждения, бы4 ли предоставлены компаниям, испытывавшим трудности в выполнении своих финансовых обя4 зательств в срок и в полном объеме. Здесь также уместно отметить, что неспособность определен4 ных корпораций обслуживать свои долги стала са4 мым существенным фактором краха крупнейших банков в 199841999 гг. Особое внимание необхо4 димо обратить на такие факторы воздействия, не поддающиеся контролю со стороны заемщика, как колебания цен на сырьевые товары и измене4 ние тарифов.

значительная концентрация кредитных портфелей банков В конце 2000 г. на государственные и квазигосу4 дарственные банки приходилось 35% всех креди4 тов, выданных российским банковским сектором. Прошедшая аудиторскую проверку по МСФО от4 четность двух банков из подгруппы 1 показывает, что концентрация их кредитных портфелей явля4 ется крайне несбалансированной. Согласно про4 шедшим аудиторскую проверку финансовым от4 четам по МСФО, на 31 декабря 2000 г. у Сбербан4 ка насчитывалось 16 заемщиков с общей сум4 мой полученных каждым из них кредитов свы4 ше 2,2 млрд российских рублей (78 млн долл. США). Общая сума этих кредитов составила 89,7 млрд российских рублей (3 185 млн долл. США), или 32,6% кредитного портфеля. Кредиты двум крупнейшим заемщикам составили 43 млрд рос4 сийских рублей (1 525 млн долл. США), или 15,7% кредитного портфеля. У Внешторгбанка (ВТБ) имелось 15 заемщиков с общими объемами заим4 ствования на сумму свыше 15 млн долл. США. Общая сумма этих кредитов составила 732 млн долл. США, или 62% кредитного портфеля этого банка. Непогашенные кредиты двух крупнейших заемщиков составляли общую сумму 272 млн долл. США, или 23% общего кредитного портфе4 ля. Прошедшая аудиторскую проверку отчетность других банков в данной подгруппе не была опуб4 ликована, однако представляется маловероятным,

99

чтобы концентрация кредитных портфелей этих банков сильно отличалась от соответствующих показателей всех остальных. Такая концентрация кредитов государственных банков представляет собой значительное условное налогово4бюджет4 ное обязательство и в то же время является при4 знаком значительных перекосов в распределении финансовых ресурсов в экономике. Еще меньше информации доступно о струк4 туре кредитного портфеля банков подгруппы 2. Вполне вероятно, что кредитные портфели таких банков, как Росбанк, «ДИБ» (Доверительный ин4 вестиционный банк) и «Менатеп Санкт4Петер4 бург» носят не менее концентрированный харак4 тер, чем кредитные портфели их потерпевших крах предшественников. Нельзя также исклю4 чить, что многие кредиты были выданы этими банками связанным с ними сторонам. Кредитные портфели банков подгруппы 3 имеют аналогично высокую концентрацию. Нередко менее чем на 10 заемщиков приходится до 50% выданных этими банками кредитов.

применение «схем» в целях избежания официально установленных нормативов кредитования крупных клиентов Концентрация кредитов часто имеет место в об4 ход установленных ЦБР нормативов по кредито4 ванию крупных клиентов. Банки также нередко обходят правила ЦБР посредством применения хитроумных махинаций с возможным участием «дружеских» банков4партнеров. Одна из распро4 страненных схем состоит в том, что один банк по4 мещает значительные остатки средств на своем корреспондентском счете в другом банке. Затем этот второй банк переводит эти средства конкрет4 ному заемщику. Применение подобной схемы приводит как к сокрытию ликвидности участвую4 щих банков, так и к искажению общих данных о ликвидности системы. Вторая широко распро4 страненная схема состоит в покупке векселей ря4 да предприятий4пустышек, которые в свою оче4 редь переводят полученные деньги заемщику. Следует отметить, что векселя представляют со4 бой особенно удобное средство для проведения различных схем. Накануне отчетной даты некото4 рые из банков, являющихся держателями значи4 тельных пакетов векселей одного и того же эми4 тента, производят фиктивные продажи векселей с отсрочкой оплаты, а затем аннулируют эти сдел4 ки после того, как проходит отчетная дата. Разу4 меется, банки могут представлять собой как ту, так и другую сторону подобных схем. Например, один банк может выдавать кредиты под соответст4 вующих размеров депозит второго банка. В этом случае первый банк искусственно раздувает свои


100

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

активы, а второй скрывает концентрацию своего кредитного портфеля. Распределение риска, имеющее место в ре4 зультате подобных схем, может быть положитель4 но истолковано как аналог синдицирования круп4 ных рисков, встречающегося в условиях развитого рынка. Однако подобные схемы таят в себе опас4 ность в связи 1) со сравнительно небольшим раз4 мером банков, принимающих участие в таких схе4 мах; 2) с тем фактом, что банки4партнеры по та4 ким схемам зачастую являются «пустышками»; 3) с относительными масштабами подобного рода деловой деятельнсти по сравнению с другими кредитными операциями банков и 4) с концент4 рацией кредитования относительно небольшого числа заемщиков. Создание кредитного бюро, со4 бирающего информацию о заимствованиях круп4 ных корпораций и вексельных обязательствах, могло бы внести значительный вклад в решение этой проблемы.

недостаточное резервирование на возможные потери по ссудам, особенно в отчетности по РСФО Официальные статистические данные указывают на повышение качества кредитов в банковском секторе после кризиса 1998 г., если судить об этом на основе уровня банковских резервов на возмож4 ные потери по ссудам (РВПС) (см. таблицу 6.2). Несмотря на некоторое возможное улучшение, на4 личие у многих банков низкого, по стандартам РСФО, уровня банковских резервов на покрытие сомнительных долгов, по4видимому, не отражает в полном объеме низкого качества кредитов. В этом отношении уникальным и интересным примером является ВТБ. На конец 2000 г. отражен4

ные в его отчетности РВПС составили 25% от кре4 дитного портфеля до вычета резервов (в 1999 г. они равнялись 20%). Этот уровень банковских резервов на покрытие сомнительных долгов, вероятно, представляет собой более точное отражение истин4 ного риска кредитного портфеля этого банка, чем других банков в рассматриваемой выборке или да4 же в масштабах всего сектора, особенно в силу то4 го, что ВТБ имеет среди своих заемщиков многих из наиболее крупных и успешных компаний. При4 менительно ко всей выборке, расходы на создание 254процентных РВПС почти в пять раз превышали бы официальную прибыль этих банков. Многие банки оказались вынуждены отра4 жать в своей отчетности по МСФО более значи4 тельные резервы, чем в отчетности по РСФО. Так, например, в своей отчетности по МСФО за 2000 г., РВПС банков подгруппы 3 составили 11% от их кредитного портфеля до вычета резер4 вов (в 1999 г. этот показатель равнялся 18%), в то время как их резервы на возможные потери по ссудам по стандартам РСФО составили лишь 8% (в 1999 г. — 14%). Расхождения между данны4 ми, полученными с применением РСФО, и дан4 ными, подсчитанными по МСФО, наличествуют также в отчетности государственных банков. Так, например, согласно отчетности по МСФО за 2000 г., РВПС Сбербанка составили приблизи4 тельно 12% от его кредитного портфеля (в 1999 г. эти резервы равнялись 18%), в то время как со4 гласно отчетности по стандартам РСФО упомяну4 тые РВПС равнялись приблизительно 6% от кре4 дитов до вычета резервов (в 1999 г. этот показатель был равен 8%). Создавшееся положение еще больше усугуб4 ляется наличием в балансовых отчетах подвергну4 тых анализу банков значительной доли не прино4

Таблица 6.2. Доля РВПС в кредитных портфелях до вычета резервов (в %) 1997 г.

1998 г.

1999 г.

2000 г.

РВПС/ кредиты (до вычета резервов) подвергнутой анализу выборки

7

10

9

7

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

10

14

9

9

Только Сбербанк

11

15

8

6

Подгруппа 2

3

6

7

4

Подгруппа 3

4

10

14

8

Источник: Интернет-сайт ЦБР, отчетность ряда банков.


структура обязательств банков

101

Таблица 6.3. Доля не приносящих дохода активов в общих активах (в %) 1997 г. Не приносящие дохода активы/активы подвергнутой анализу выборки

1998 г.

1999 г.

2000 г.

22

17

17

18

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

24

19

18

20

Только Сбербанк

25

21

18

20

Подгруппа 2

12

11

15

16

Подгруппа 3

26

19

18

19

Источник: Интернет-сайт ЦБР, отчетность ряда банков.

сящих дохода активов. На 1 января 2001 г. на них приходилась почти одна пятая часть всех акти4 вов — показатель, аналогичный уровню конца 1997 г. (см. приводимую ниже табл. 6.3).

структура обязательств банков В течение 2000 г. суммарные обязательства под4 вергнутой анализу выборки возросли на 13 662 млн долл. США, или на 53%. Самый быстрый рост пассивов, 80%, был зарегистрирован в бан4 ках подгруппы 2. За четырехлетний период про4 ведения анализа в банках второй подгруппы был зарегистрирован общий рост их обяза4 тельств почти на 40%, или приблизительно на 3 045 млн долл. США. Этот быстрый рост можно в значительной степени объяснить тем, что клиенты (многие из которых могут пред4 ставлять собой связанных с банком лиц), пере4 водят свои счета из потерпевших крах банков в организации, представляющие собой «банки4 преемники». Несмотря на упомянутый рост, обязательства всей подвергнутой анализу вы4 борки, если измерять их в долларах США, пока все еще не вернулись на уровни, существовав4 шие до кризиса, что в значительной степени связано с уменьшением на 30% обязательств Сбербанка по сравнению с их докризисным уровнем (см. табл. 6.4). Выпущенные банками долговые ценные бу4 маги являются одной из статей пассива, растущей во всех трех подгруппах и во всех банках выборки. В течение 2000 г. общий объем выпущенных дол4 говых ценных бумаг (включая векселя) всей под4 вергнутой анализу выборки увеличился на 1 786 млн долл. США, причем каждый год он возрастал почти на 70%. В общей сложности, начиная с 1997 г., объем выпущенных входящими в выбор4

ку банками долговых ценных бумаг увеличился на 2 106 млн долл. США, или более чем на 90%. Получило широкое распространение пред4 ставление о том, что выпущенные векселя являют4 ся хорошим механизмом управления ликвиднос4 тью, поскольку в теории они представляют собой инструменты с фиксированным сроком, которые не могут быть обменены на наличные деньги до наступления срока платежа. Однако на 1 января 2001 г. векселя «до востребования» составляли при4 близительно одну четвертую часть всех выпущен4 ных банковских векселей, причем на векселя «до востребования», выпущенные Сбербанком, прихо4 дилась приблизительно половина всех находящих4 ся в о��ращении векселей «до востребования».

схемы, искажающие структуру обязательств За четыре года депозиты клиентов входящих в вы4 борку банков в долларах США сократились на 4 611 млн долл. США, или на 14%, причем только в Сбербанке депозиты клиентов снизились на 7 239 млн долл. США. Несмотря на то, что это сокраще4 ние общего объема депозитов клиентов во многом объясняется колебаниями обменного курса рубля к доллару США, другим фактором, способствовав4 шим этому сокращению, по всей вероятности, яв4 ляется имевшее место довольно распространенная практика уклонения от выполнения требований ЦБР в части создания обязательных резервов по4 средством использования схем с «дружескими», обычно оффшорными банками. Цель этих схем со4 стояла в том, чтобы превратить депозиты клиентов в межбанковские фонды, к которым не применя4 лись требования по обязательному резервирова4 нию. Информация о вкладах физических лиц в зна4 чительной степени искажается наличием разнооб4 разных схем выплаты заработной платы. Замеще4


25 756

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

28 253

3 448

Подгруппа 3

Средства физических лиц в составе депозитов клиентов банковской системы

4 213

Подгруппа 2

23 671

33 417

Подвергнутая анализу выборка

Только Сбербанк

48 293

1 998

Подгруппа 3

Депозиты клиентов банковской системы

2 236

Подгруппа 2

1 620

1 792

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

Только Сбербанк

5 026

5 689

Подгруппа 3

Межбанковские депозиты подвергнутой анализу выборки

7 726

Подгруппа 2

26 386

30 273

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

Только Сбербанк

43 688

Суммарные обязательства подвергнутой анализу выборки

1997 г.

9 724

1 380

2 506

9 198

10 749

14 635

20 113

1 621

1 062

1 179

1 557

3 240

2 402

4 441

10 289

13 475

20 318

1998 г.

- 66

- 60

- 41

- 61

- 58

- 56

- 58

- 38

-53

- 71

- 13

- 36

- 58

- 43

- 61

- 55

- 53

Изменение в проц. в 1998 г.

11 128

1 962

3 366

11 278

13 178

18 5 06

23 192

1 831

1 365

1 283

1 337

3 533

3 386

5 934

12 746

16 317

25 637

1999 г.

14

42

34

23

23

26

15

34

29

58

-14

9

41

34

24

21

26

Изменение в проц. в 1999 г.

Таблица 6.4. Основные статистические данные о составе обязательств (в млн долл. США)

16 094

3 104

6 365

16 432

19 337

28 806

34 337

1 154

1 957

1 176

1 108

4 219

1 497

10 711

18 153

23 091

39 299

2000 г.

45

58

89

46

47

56

48

39

43

-38

-17

19

62

81

42

42

53

Изменение в проц. в 2000 г.

- 43

- 10

51

- 31

- 25

- 14

- 29

16

- 12

- 72

- 38

-16

-3

39

-31

-24

-10

Изменение в проц. с 1998 по 2000 гг.

102 россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии


0 806

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

0 616

Подгруппа 3

Источник: Интернет-сайт ЦБР, отчетность ряда банков.

0 845

Подгруппа 2

0 627

2 267

Подвергнутая анализу выборка

Только Сбербанк

7 037

Нет данных

Подгруппа 3

Выпущенные ценные бумаги банковской системы

Нет данных

Подгруппа 2

Нет данных

Нет данных

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

Только Сбербанк

Нет данных

Подвергнутая анализу выборка

0 153

0 378

0 378

0 457

0 988

2 177

0 244

0 188

Нет данных

Нет данных

Нет данных

- 75

- 55

- 40

- 43

-56

-69

Нет данных

Нет данных

Нет данных

Нет данных

Нет данных

0 435

0 733

0 954

1 419

2 587

4 316

0 342

0 368

8 392

8 583

9 293

184

94

152

211

162

98

40

96

Нет данных

Нет данных

Нет данных

0 904

1 329

1 243

2 140

4 373

7 130

0 578

0 610

12 103

12 371

13 559

108

81

30

51

69

65

69

66

44

44

46

Таблица 6.4. Основные статистические данные о составе обязательств (в млн долл. США) (продолжение)

47

57

98

166

93

1

Нет данных

Нет данных

Нет данных

Нет данных

Нет данных

структура обязательств банков

103


104

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ние депозитов векселями может также частично объяснять изменчивость отражаемой в отчетности депозитной базы банков. В общем и целом, широ4 кое применение схем позволяет банкам манипули4 ровать отчетными данными о своей ресурсной базе, а также делает почти невозможным проведение анализа уровня, тенденций и структуры обяза4 тельств банков. Тот факт, что подавляющая часть банковских обязательств остается весьма кратко4 срочной, предполагает сохранение низкого уровня доверия со стороны банковских клиентов.

разрыв активов и пассивов по срокам востребования и погашения Разрыв между краткосрочными обязательствами и долгосрочными активами признается многими сторонами, включая ЦБР, в качестве одной из ос4 новных проблем, с которой приходится сталки4 ваться банковскому сектору. В некоторых банках разрыв по ликвидности, который может иметь ме4 сто в период от нуля до 30 дней, дает повод для беспокойства. Отчетность Сбербанка свидетельст4 вует о существенном разрыве. В то время как бе4 зусловно можно утверждать о том, что у Сбербан4 ка может иметься ядро стабильных депозитов клиентов, исторически лояльных банку, наблюда4 ющейся него значительный разрыв вызывает се4 рьезную озабоченность, особенно на фоне слабо4 развитого межбанковского рынка и всеобщего не4 достатка доверия к банковской системе. Если тен4 денция потери доверия к банковской системе со стороны общественности будет продолжаться, положение в сфере ликвидности может стать не4 управляемым. В подобных обстоятельствах не ис4 ключено оказание чрезмерного давления на кре4 дитора в последней инстанции.

механизмы приукрашивания отчетных данных о ликвидности В подвергнутой анализу выборке имеется не4 сколько банков, данные отчетности которых о разрыве по срокам активов и пассивов не вызы4 вают особого беспокойства. Однако в настоящее время имеет место ставшая обычной практика до4 стижения банками сбалансированных отчетных данных о ликвидности посредством остроумного изобретения или удачной выдумки. Например, Банк Х может добиться этого путем поддержания большого остатка средств на счетах НОСТРО, обычно в банке второго уровня, который в свою очередь инвестирует поступающие средства в кре4 диты или ценные бумаги сторон, указанных Бан4 ком Х. Это обеспечивает видимость ликвидности, но не подлинную, «свободную от долгов» ликвид4 ность, которая бы всегда имелась в распоряжении для того, чтобы производить выплаты вкладчи4

кам. В других случаях банки в отчетности по стан4 дартам РСФО указывают наличие у них больших остатков на счетах НОСТРО в оффшорных бан4 ках, но эти остатки исчезают при консолидации по стандартам МСФО. Подобные схемы позволя4 ют достигать целей сокрытия истинного положе4 ния того или иного банка в сфере ликвидности. Таковы наиболее распространенные, но, вероят4 но, не единственные примеры схем, направлен4 ных на введение в заблуждение широкой общест4 венности и даже финансовых аналитиков. Другой проблемой, с которой сталкиваются банки, подвергнутые анализу в рамках настояще4 го исследования, является проблема концентра4 ции клиентских средств. Подобная концентрация обычно не так легко прослеживается в отчетности по стандартам РСФО. Как правило, она обнару4 живается только в аудированной отчетности по МСФО, которая далеко не всегда публикуется. Такая отчетность часто показывает, что на 10 или 15 кредиторов приходится значительная часть депозитной базы. В ряде случаев концентрация депозитной базы подвергается сокрытию с помо4 щью еще одной повсеместно распространенной схемы, которая связана с тем, что банк договари4 вается с некоторыми из своих клиентов о депони4 ровании средств в дочернем или в «дружествен4 ном» банке; впоследствии эти депозиты появля4 ются в отчетности первого банка в качестве меж4 банковских средств.

оценка банковского капитала На основе вышеупомянутых наблюдений можно сделать вывод о том, что в условиях российской банковской среды капитал может быть одной из самых призрачных величин. Существует мно4 жество способов, с помощью которых банки мо4 гут манипулировать отчетными данными по капи4 талу, и многие из них пользуются представляю4 щимися им возможностями. До 1999 г. финансо4 вая отчетность по МСФО, как правило, содержа4 ла более консервативные данные о величине ка4 питала, чем отчетность по РСФО. Однако с при4 менением стандарта МСФО — 29 в отчетности на конец 2000 г. положение во многих банках из4 менилось в обратную сторону. Как показывает прошлый опыт, жизнеспособность того или иного банка, в конечном счете, зависит от намерений его реальных владельцев и (или) осуществляющих контроль лиц, которые практически на любом этапе по собственному усмотрению могут принять решение о сохранении жизнеспособности банка либо о переводе всех имеющихся у него надежных активов в другое «учреждение4преемник» с тем, чтобы начать все заново.


70,2%

Подгруппа 3

Источник: Интернет-сайт ЦБР, отчетность ряда банков.

44,8%

-64,2%

- 34,9%

Подгруппа 2

Только Сбербанк

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)