Page 1


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ Международный опыт и новые подходы в условиях реформ лесоуправления

В основу публикации положены материалы исследования: УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСАМИ В СТРАНАХ С ФЕДЕРАТИВНОЙ СИСТЕМОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ОБЗОР ИМЕЮЩЕГОСЯ ОПЫТА И ПОСЛЕДСТВИЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

Ганс Грегерсен, Арнольдо Контрерас!Хермосилла, Энди Уайт и Лорен Филипс

Форест Трендс 12 марта 2004 г.

Всемирный банк Издательство «Алекс» Москва 2004


УДК 630 ББК 43 Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящем исследовании, принадлежат авторам и могут не совпадать с мнениями и выводами Всемирного банка, входящих в него организаций, Совета исполнительных директоров, рав& но как и стран, которые они представляют. ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ. Международ& ный опыт и новые подходы в условиях реформ лесоуправления/ Под ред. проф. А.П. Петрова. М.: Издательство «Алекс», 2004. — 128 с. В основу публикации положены материалы исследования FOREST GOVER& NANCE IN FEDERAL SYSTEMS: AN OVERVIEW OF EXPERIENCES AND IMPLICATIONS FOR DECENTRALIZATION. Work in Progress. Hans Gregersen, Arnoldo Contreras& Hermosilla, Andy White and Lauren Phillips. — Forest Trends. March 12, 2004. ISBN 5&9618&0008&3 В публикации представлен обзор опыта развития систем государственного уп& равления лесами преимущественно в многолесных странах с федеративным го& сударственным устройством. Рассмотрены современное состояние и сходные тенденции в распределении полномочий и ответственности между различны& ми уровнями власти в этой сфере. Приведены доводы и рекомендации, которые представляют интерес для руководителей директивных органов и специалистов многих стран при определении и реализации политики в области лесного хо& зяйства и инициатив по децентрализации систем управления лесами. Все права защищены Материал публикации защищен законодательством об авторском праве. Ника& кая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, помещена на хра& нение в информационно&поисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механические, фотокопироваль& ные, магнитные и прочие, без предварительного письменного разрешения Все& мирного банка. Отпечатано в России ISBN 5&9618&0008&3 © Международный банк реконструкции и развития/ Всемирный банк, 2004 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, USA


СОДЕРЖАНИЕ Предисловие к русскому изданию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 2. Определения: федеративная система государственной власти и децентрализация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 3. Государственное управление лесами в основных странах с большой лесистостью, имеющих федеративную систему государственной власти: обзор существующих тенденций . . . . . .14 4. Децентрализация системы государственного управления лесами в федеративных государствах и в странах с другим государственным устройством: выводы из имеющегося опыта .18 5. Значение для инициатив по децентрализации государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 6. Заключительные комментарии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Приложения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54 1. Российская Федерация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54 2. Австралия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72 3. Бразилия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74 4. Канада . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83 5. Соединенные Штаты Америки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 6. Нигерия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94 7. Индонезия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95 8. Индия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104

3


Таблицы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 Таблица 1. Функции Лесных управлений в странах с федеративным устройством: краткий обзор сложившейся практики в восьми странах с крупнейшими запасами леса . . . . .113 Таблица 2. Децентрализация лесных институтов: потенциальные преимущества, опасности и примеры вариантов политики . . . .118 Таблица 3. Директивное вмешательство, необходимое для построения прочных и эффективных связей в системах управления лесами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121

4


ПРЕДИСЛОВИЕ К РУССКОМУ ИЗДАНИЮ Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосовани ем в декабре 1993 года, определила политическое устройство страны как федеративное правовое государство с республиканской формой правле ния. До этого времени Россия не имела опыта развития политической сис темы и экономики в условиях децентрализации, что является обязательным для государств с федеративным устройством. Централизованно планируе мая экономика, представлявшая собой основу прежней "советской" полити ческой системы, была построена исключительно на директивных методах планирования и управления, где исключалась сама возможность принятия решений на региональных уровнях. Реализация принципа федерализма в экономических отношениях со впала по времени с решением другой важнейшей задачи — переходу к ры ночной экономике в условиях тяжелейшего структурного и финансового кризиса начала 90х годов прошлого века. Несмотря на то, что Конституцией Российской Федерации разграниче ны объекты ведения Федерации и субъектов Федерации, часть секторов экономики отнесена к тем сферам деятельности, где владение, пользование и распоряжение собственностью находятся в совместном ведении Федера ции и ее субъектов. Такой сферой экономической деятельности является пользование зем лей и природными ресурсами, включая лесные. Как показала практика государственного управления природными ре сурсами и их использованием за 10 лет после принятия Конституции РФ, у федерального центра и регионов сформировалось разное представление о практических путях совместного ведения хозяйства в названной сфере де ятельности, что соответственно создало целый ряд конфликтных ситуаций, результатом которых стали экономические и экологические потери. В лесном секторе экономики "двоевластие" стало главной причиной низкой доходности лесопользования, нерационального использования лесных ресурсов, недостаточной обеспеченности лесохозяйственных программ финансовыми ресурсами, нелегальной деятельности и кор рупции. За последние несколько лет Президент и Правительство Российской Федерации предприняли целый ряд законодательных мер, направленных на реализацию принципов федерализма в отношениях между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В лесном секторе речь идет о принятии нового Лесного кодекса, ориен тированного на то, чтобы поднять значимость лесных богатств в решении

5


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

главной экономической задачи страны — удвоении к 2010 году валового внутреннего продукта. В этой связи для Российской Федерации представляет большой интерес опыт государственного управления лесами в странах с федеративным и унитарным устройством, который позволяет установить в каких условиях децентрализация лесоуправления является эффективной. Зарубежный опыт лесоуправления будет полезным, если будут получе ны ответы на следующие вопросы: •Какие права собственности следует передавать на разные уровни при нятия решений (Федерация, субъект Федерации, муниципальный уровень), •Как распределить права собственности на лесной фонд исходя из от ветственности субъектов лесных отношений, •На каких принципах должны формироваться финансовые потоки, обеспечивающие баланс экономических интересов центра и регио нов, •Как должны взаимодействовать федеральное лесное законодательство и правовые акты субъектов Федерации. Данная проблематика находится под пристальным вниманием мирово го лесного сообщества. Процессы децентрализации в лесном секторе идут ныне примерно в 60 государствах. В апреле 2004 года в г. Интерлакене (Швейцария) по инициативе Правительств Швейцарии и Индонезии, под держанной Форумом ООН по лесам, был организован международный се минар "Децентрализация, федеральные системы в лесном секторе и нацио нальные лесные программы". В нем приняли участие около 190 националь ных и международных экспертов из более чем 50 стран, представляющих все регионы мира. Цель семинара состояла в обмене мнениями и опытом в отношении влияния процессов децентрализации в управлении лесами на социальные, культурные, экономические и экологические условия в госу дарствах, находящихся на разных уровнях развития и располагающих раз личным потенциалом лесных ресурсов. Центром международных исследований в лесном секторе (CIFOR, Индо незия) и неправительственной организацией "Тенденции в лесном секто ре" (Forest Trends, США) было подготовлено и издано исследование "Управ ление лесами в странах с федеративной системой государственной власти; обзор имеющегося опыта и последствий децентрализации", рабочая версия которого была представлена для обсуждения и комментариев в г. Интерла кене. Инициаторы исследования любезно предоставили материалы исследования для публикации в серии "Преобразования в управлении леса ми в странах с переходной экономикой", выпускаемой Всемирным банком при поддержке донорской программы по лесам (ПРОФОР), и они явились основой данного сборника. Российскими авторами по согласованию с ав торами оригинальной версии был дополнен и переработан раздел по реа лизации принципов федерализма в лесных отношениях в Российской Фе дерации, также вошедший в настоящий сборник.

6


ПРЕДИСЛОВИЕ

Особый интерес для Российской Федерации представляет опыт децент рализации лесоуправления в таких странах, как США, Канада, Бразилия, лесной потенциал которых соизмерим с потенциалом России. Публикация материалов, излагающих зарубежный опыт федерализма в лесных отношениях, не имеет цели давать российской стороне "поучитель ные" рекомендации. Каждому читателю представляется возможность сде лать свои выводы, насколько развитие федерализма в лесных отношениях способствует эффективному использованию и воспроизводству лесных ре сурсов. Публикуемые материалы рекомендуются к использованию руководите лям и специалистам федеральных и территориальных органов управления лесным хозяйством, руководителям и специалистам органов власти субъек тов Федерации, преподавателям лесных университетов и организаций до полнительного образования, сотрудникам научноисследовательских лес ных организаций. А.П. Петров, профессор, д.э.н., научный редактор издания

7


1. ВВЕДЕНИЕ В последние годы роль, которую должно играть государство, весьма актив но и широко обсуждается в обществе. В основном, эти дискуссии сосредо точены на том, насколько реальны снижение роли государства и повыше ние роли рынков и частных инициатив, а также на том, насколько важен вклад гражданского общества и частного сектора в предоставлении обще ственных услуг населению. Вместе с тем, также широко и активно обсужда ется и вопрос об оптимальной роли, которую должны играть органы госу дарственной власти разного уровня, то есть о том, как необходимо разгра ничить полномочия и обязанности органов государственной власти разно го уровня. В исследовании, проведенным Всемирным банком в 1999 году, указывается на то, что свыше 80 процентов развивающихся стран и стран с переходной экономикой в настоящее время проводят в той или иной фор ме определенные эксперименты в области децентрализации государствен ного управления (Мэнор [Manor], 1999). Данные тенденции не обошли и лесной сектор. При этом такие пробле мы, как незаконная вырубка лесов и неконтролируемое обезлесение (кото рые признаются на международном уровне) все в большей степени объяс няются слабостью и недостатками структуры органов государственного уп равления. Изза этих проблем, а также изза наличия более широких тен денций политического характера многие страны вынуждены пересматри вать роль государства в управлении своими лесными ресурсами, а целый ряд стран активно отходит от системы централизованного принятия реше ний и прямого участия государства в реализации программ в сфере лесно го сектора. К сожалению, накал дискуссий и политической активности не всегда обусловлен тщательным анализом широкого опыта, накопленного в этой сфере. Несмотря на то, что в мире имеется огромный накопленный опыт и значительное число инноваций в этой области, предпринимались лишь ог раниченные попытки проанализировать то, как на самом деле происходит взаимодействие органов государственной власти разных уровней и рас пределение полномочий и обязанностей в сфере управления лесным сек тором и как местные органы власти и частный сектор, а также гражданское общество участвуют в этом процессе и способствуют улучшению управле ния лесными ресурсами. В этой связи опыт, накопленный в странах с федеративной системой го сударственной власти в сфере управления лесными ресурсами, является осо бенно ценным. Страны с федеративной системой государственной власти состоят из штатов (или провинций), вследствие чего в них, по определению, существует децентрализованная система государственного управления. Та ким образом, ответственность и полномочия возложены как на централь ные (федеральные) органы власти, так и на органы власти более низкого (регионального) уровня (штатные или провинциальные). В противополож

8


ВВЕДЕНИЕ

ность странам с централизованной системой государственной власти, в странах с федеративным устройством органы государственной власти на промежуточном (региональном) уровне, а также местные органы власти, яв ляются, как правило, прочно устоявшимися структурами, действующими в рамках устойчивой политической среды и различных механизмов отчетно сти. Это, несомненно, способствует улучшению деятельности органов госу дарственной власти на этих уровнях. Но самое главное состоит в том, что органы государственной власти на региональном уровне (на уровне штатов, провинций и т.д.) не только обладают обязанностями, но и реальными пол номочиями и юридически закрепленными правами, поскольку они являют ся частью федеративной системы власти, определенной в Конституции. Цель данной работы состоит в том, чтобы проанализировать опыт ряда крупнейших стран с большой лесистостью, имеющих федеративную систе му государственной власти, и сформулировать рекомендации для тех, кто участвует в определении и реализации политики в области лесного хозяй ства и рассматривает возможность осуществления инициатив по децентра лизации государственного управления как в странах с федеративной систе мой государственной власти, так и в странах с другим государственным ус тройством. В работе основное внимание уделяется рассмотрению таких стран с федеративной системой государственной власти, как Австралия, Ка нада, Бразилия, Индия, Малайзия, Россия, Нигерия и США. Хотя Боливия, Индонезия и Непал не являются федеративными государствами, ими также выполняются крупные программы по децентрализации государственного управления, вследствие чего их опыт также рассматривается в данной рабо те. На вышеперечисленные одиннадцать стран приходится свыше 60 про центов мировых лесных ресурсов. Политическая история каждой из этих стран посвоему уникальна. При этом они внедрили децентрализованную систему государственного управ ления лесами на разных этапах своего исторического развития. Объеди ненный опыт этих стран представляет собой сочетание как общих момен тов, так и существенных различий. Те страны, которые установили федера тивную систему государственной власти на ранних этапах своего развития, уже в значительной степени приспособились к необходимости админист ративного согласования деятельности центральных и региональных орга нов государственной власти. Но целый ряд стран все еще борется со слож ностями процесса децентрализованного управления. Некоторые страны добились бoльших, чем другие страны, успехов в сохранении преимуществ децентрализованных систем государственного управления путем миними зации затрат и рисков, связанных с этими системами. Изза ограниченнос ти времени и объема настоящей работы мы, к сожалению, можем лишь по верхностно рассмотреть те сложности и нюансы, с которыми сталкивалось развитие системы государственного управления лесами в каждой из рас сматриваемых стран. Работа построена следующим образом: в разделе 2 представлена инфор мация общего и исторического характера и содержатся определения поня

9


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

тий "федеративная система государственной власти" и "децентрализация". Данная информация приводится для того, чтобы помочь читателю лучше понять те определения федеративной системы государственной власти и децентрализации, которые применяются в настоящей работе. В разделе 3 внимание уделено рассмотрению стран с федеративным государственным устройством, анализу существующего на настоящем этапе распределения полномочий и ответственности между различными уровнями исполни тельной власти, а также выявлению сходных тенденций в разных странах. (Этот раздел, равно как и следующие разделы, основан на анализе конкрет ных ситуаций, представленном в приложениях 1 — 11)*. Эти приложения содержат обзор основных элементов систем государственного управления лесами в различных странах, а также опыта, который приобретали эти страны в ходе развития данных систем управления. В разделе 4 представле ны основные выводы и краткое изложение опыта каждой из 11 стран в осу ществлении децентрализованного управления лесами. Раздел 5 основыва ется на выводах по каждой из рассматриваемых стран (как с федеративной, так и не с федеративной системой государственной власти), а также на опыте этих стран, в нем приводятся определенные выводы и соображения для тех, кто заинтересован в создании и развитии децентрализованных си стем управления лесами. Последний раздел работы содержит заключитель ные выводы и соображения, которые могут представить интерес для лиц, формирующих государственную политику в этой области.

* Материалы по Малайзии, Боливии и Непалу, содержащиеся в оригинальной версии иссле дования, в русское издание не включены.


2. ОПРЕДЕЛЕНИЯ: ФЕДЕРАТИВНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ Как правило, в странах с федеративной системой государственной власти распределение обязанностей и полномочий между национальным (цент ральным) правительством и государственными органами власти промежу точного уровня (штатными, провинциальными или региональными), а также местными органами власти определено в Конституции1. Полномочия между этими уровнями власти разграничиваются и координируются таким обра зом, чтобы каждый из этих уровней власти обладал существенной независи мостью от других уровней. Это подразумевает наличие Конституции, где бы ли бы четко определены как разграничение полномочий, так и механизмы разрешения спорных вопросов. Но, что более важно, в отличие от простого делегирования конкретных полномочий и обязанностей от центрального правительства органам государственной власти более низких уровней стра ны с федеративным устройством используют принцип конституционного отказа от централизации, а не децентрализации (Олову [Olowu], 2001). Иными словами, когда группа независимых штатов или провинций прини мает решение образовать федерацию (соответственно, с федеративной систе мой государственной власти), то, как мы увидим в целом ряде случаев, такие шта ты или провинции передают ряд определенных полномочий и обязанностей федеральному правительству для того, чтобы федеральное правительство дей ствовало в интересах всех штатов. Как правило, эти положения закреплены в конституции. Все прочие полномочия, обязанности, права и т.д. остаются в веде нии штатов2. В противоположность этому в странах с унитарной системой госу дарственной власти могут быть органы власти регионального уровня; однако они не обладают конституционным правом принимать решения в отношении ключевых функций или услуг, предоставляемых государством. Наоборот, они являются подразделениями, которые подчиняются унитарному правительству. Действительно, исходя из вышеуказанных соображений, следует признать, что 1

Разумеется, штаты либо другие территориальноадминистративные единицы региональ ного уровня, как правило, делегируют обязанности и полномочия в отношении выполне ния различных функций органам власти местного уровня, либо такое разграничение обя занностей и полномочий может быть предусмотрено Конституцией страны.

2

Однако необходимо отметить, что в федеративных государствах все еще прибегают к пере даче части обязанностей и полномочий от штатов (или штата), где сосредоточены все пол номочия и все обязанности в определенной области, федеральному правительству ("децен трализация"), то есть происходит "рассеивание" обязанностей и полномочий. Понятие "де централизация" относится к процессу перераспределения полномочий, обязанностей и т.д., но не обязательно от федерального (центрального) правительства к органам государствен ной власти штатов или к органам государственной власти более низкого уровня.

11


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

термин "децентрализация" в отношении стран с федеративной системой госу дарственной власти звучит несколько странно. В большинстве стран с федера тивной системой государственной власти, которые были рассмотрены в работе, включая Австралию, Канаду, Малайзию и США, полномочия в сфере управления лесами никогда не были "сосредоточены" на федеральном уровне. Изза этой терминологической путаницы мы используемый термин "децентрализован ный" в отношении нецентрализованного распределения полномочий и обязан ностей. Ряд других стран с федеративной системой государственной власти, особенно Индии и России, в прошлом были государствами с централизованной системой власти. Затем в этих странах были приняты Конституции, где провоз глашались принципы федеративного государства. В настоящее время в некото рых из этих стран уже завершился процесс "децентрализации" полномочий и обязанностей, а в некоторых из них этот процесс еще продолжается. В странах с федеративной системой государственной власти центральное правительство (чаще всего оно называется федеральным правительством), как правило, несет ответственность за те ресурсы и деятельность, которые оказыва ют влияние или затрагивают интересы более чем одного штата и которые учас твуют в производстве национального общественного блага, связанного с пред оставлением лесных экологических услуг (а в некоторых случаях, и в производ стве общественного блага в международных или в глобальных масштабах). Как правило, штаты несут ответственность за те ресурсы и деятельность (а также осуществляют надзор за ними), которые главным образом оказывают влияние или затрагивают интересы конкретного штата, за регулирование деятельности частных компаний и предприятий в лесном секторе, а также за те функции, вы полнение которых в значительной степени зависит от участия местных орга нов власти. При этом часто федеральное правительство влияет на деятельность штатов или контролирует ее, через федеральные законы, меры стимулирования, а также через систему сдерживания и противовесов, связанных с использовани ем ресурсов. В свою очередь, штаты, как правило, регулируют и направляют дея тельность органов государственной власти более низкого уровня — муници пальных образований, районов и т.д., — а также местных сообществ, частных землевладельцев и частных компаний, действующих на территории штатов. Вместе с тем имеются и существенные различия между федеративными системами государственной власти в разных странах. Различия существуют и во взаимосвязи между "обязанностями" и "полномочиями" на различных уровнях власти в рамках федерации, и в распределении фискальных обя занностей. Также существует и много других отличий, характеризующих различные формы федеративной системы государственной власти в стра нах, которые анализируются в настоящей работе, а также в странах, кото рые формально не рассматриваются в рамках данного исследования. Мо жет происходить одновременная децентрализация федеративной системы государственной власти в отношении одних вопросов и ее централизация в отношении других вопросов. В действительности, существует постоянная напряженность в отношениях между различными уровнями государствен ной власти в сфере распределения обязанностей и полномочий.

12


ОПРЕДЕЛЕНИЯ: ФЕДЕРАТИВНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

Термин "децентрализация" также требует дополнительных разъясне ний. Определения различных типов децентрализации существенно варьи руют; при этом в литературе по этим вопросам те же самые термины часто используются непоследовательно. В данной работе мы придерживаемся тех определений, которые приводятся во вставке 1.

ВСТАВКА 1: Различные типы децентрализации Политическая децентрализация: органы государственной власти на различных уровнях — центральном, региональном и местном — уполномочиваются принимать решения по во просам, которые оказывают влияние на эти органы власти или затрагивают их интересы. Административная децентрализация: органы государственной власти различных уров ней осуществляют управление ресурсами и предметами ведения, которые были делегированы им, как правило, конституцией. С точки зрения рассмотрения децентрализации как процесса измене ний, а также в зависимости от уровня передачи обязанностей целесообразно различать следую щие понятия: (i) деконцентрация (рассредоточение), что означает перераспределение полномо чий, связанных с принятием решений, а также финансовой ответственности и ответственности в сфере управления, среди органов исполнительной власти центрального правительства. При этом, например, может происходить лишь перераспределение обязанностей от сотрудников федераль ного лесного ведомства, работающих в столице, к сотрудникам той же службы, работающих на ме стах (в провинциях, районах и т.д.); (ii) делегирование означает передачу полномочий и обязанно стей полунезависимым органам власти, которые подотчетны центральному правительству, но не контролируются им полностью. Государственные корпорации в лесном секторе и в ряде случаев группы по реализации некоторых лесохозяйственных проектов (часто при поддержке доноров) могут являться примером тех организаций, которые участвуют в такой форме децентрализации; (iii) предоставление полномочий означает передачу определенных полномочий в сфере приня тия решений от одного уровня государственной власти к другому уровню (например, в случае стран с федеративным устройством передача полномочий от более низкого уровня государствен ной власти к более высокому) или предоставление правительством полномочий в сфере приня тия решений организациям гражданского общества. Например, правительства регионов или про винций становятся полунезависимыми и осуществляют управление лесными ресурсами в соот ветствии с их собственными приоритетами и в рамках четко определенных географических гра ниц территорий, находящихся в их ведении. Политическая децентрализация в большей степени ассоциируется именно с описанным выше предоставлением полномочий. Фискальная децентрализация означает, что ранее сконцентрированные полномочия по взиманию налогов и получению государственных доходов передаются на другие уровни государ ственной власти; например, местным органам власти предоставляются полномочия по сбору и накоплению финансовых ресурсов, необходимых для выполнения ими своих обязанностей. Рыночная децентрализация: правительство осуществляет приватизацию государствен ной собственности, либо снижает уровень государственного регулирования функций, выпол няемых частным сектором, так, как это наблюдалось в лесном секторе Новой Зеландии. Источник: Основано на работе "Всемирный банк 2000. Административная децентрали зация". (World Bank 2000. Administrative Decentralization). http://www.worldbank.org/publicsector/decentralization/admindecen.htm


3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСАМИ В ОСНОВНЫХ СТРАНАХ С БОЛЬШОЙ ЛЕСИСТОСТЬЮ, ИМЕЮЩИХ ФЕДЕРАТИВНУЮ СИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ОБЗОР СУЩЕСТВУЮЩИХ ТЕНДЕНЦИЙ В данном разделе приводится краткое описание существующей структуры управления лесами в восьми крупнейших странах с большой лесистостью, имеющих федеративную систему государственной власти, а также рассма триваются конкретные тенденции в распределении полномочий между ор ганами исполнительной власти различных уровней. В таблице 1 представ лена упрощенная характеристика основных функций и обязанностей орга нов государственной власти разных уровней в восьми странах с федератив ным устройством. Возможно, один из наиболее важных выводов проведенного нами ана лиза состоит в том, что в большинстве стран (если не во всех странах), в ко торых происходят важные сдвиги в управлении лесами, полномочия, функ ции и направления деятельности лесных ведомств и органов по управле нию лесным хозяйством постоянно меняются. Мы пришли к этому выводу, когда обнаружили, что в отношении фактического распределения полно мочий и обязанностей во многих странах существуют определенные про тиворечия и, как правило, знаний в этой области не хватает. Этот вывод так же основывался и на том, что, как мы обнаружили, имеются существенные расхождения между "официальным" и "реальным" и распределением влас ти. Эти постоянные изменения и противоречия в значительной степени ус ложнили нашу задачу, состоящую в том, чтобы охарактеризовать современ ное положение вещей в сфере управления лесами. Поэтому необходимо с достаточной степенью осторожности относиться к информации, пред ставленной в таблице 1 (см. Приложения), а также к характеристике основ ных тенденций, приведенной ниже. Эти выводы отражают наше понима ние положения вещей на данный момент; однако, мы признаем, что во мно гих проанализированных нами случаях действительное положение вещей в этой области в значительной степени изменчиво. Основные тенденции, наблюдаемые в управлении лесами в восьми стра нах с федеративной системой государственной власти, отражены в нижеп риведенных пунктах. 1. Система федеральных органов управления лесами, как правило, явля ется сложной, многосторонней и имеет сильные межотраслевые свя зи с другими секторами экономики, например, с сельским хозяй ством, водным хозяйством, транспортом и т.д. (для сравнения см.: Шмитюсен [Schmithusen], 2003; Бродхед [Broadhead], 2003). Во всех рассмотренных случаях федеральное лесное ведомство является

14


ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСАМИ В ОСНОВНЫХ СТРАНАХ С БОЛЬШОЙ ЛЕСИСТОСТЬЮ...

лишь одним из многих федеральных ведомств, которые занимаются управлением государственными лесными землями. Существенная роль, которую играют другие ведомства, а также прочные связи лесно го сектора с другими секторами экономики помогают создавать сис тему "сдержек и противовесов", которая обеспечивает ответствен ность и отчетность перед обществом в отношении использования лесных ресурсов, а также гарантирует то, что функционирование лес ного сектора отражает интересы всех участников и действующих лиц, особенно тех, кто непосредственно не вовлечен в лесное хозяйство. Лесной сектор в некоторых странах тесно связан с сотнями других секторов экономики. Например, в Соединенных Штатах существует еще 31 федеральное ведомство, которые непосредственно взаимодей ствуют с Лесной службой США по вопросам планирования и управле ния федеральными лесными землями. При этом имеется еще большее число ведомств, которые косвенно связаны с Лесной службой США (Эллефсон и Моултон [Ellefson and Moulton], 2000). 2. За исключением Соединенных Штатов во всех странах с федератив ным устройством, рассмотренных в данной работе, государству при надлежит большинство лесных земель. Интересно отметить, что из се ми стран, в которых большинство лесных земель находится в государ ственной собственности, в трех странах (Бразилии, Индии, России) лесные земли находятся главным образом в федеральной собственно сти. Напротив, в четырех других странах (Австралии, Канаде, Малай зии и Нигерии) лесные земли в основном являются собственностью штатов или провинций. Даже в Соединенных Штатах размер лесных земель, находящихся в федеральной собственности, значителен — федеральное правительство владеет около 35 процентами всех лесов, тогда как в собственности штатов находится около 5 процентов лесов, а частный сектор владеет большей частью лесов страны. Около 60 процентов лесов США находятся в частной собственности. 3. Политика по отношению к частному сектору и гражданскому обще ству, равно как и система органов государственной власти, существен но различаются в разных странах. В некоторых государствах, напри мер, в США, частному сектору принадлежит значительная часть лес ных земель. Поэтому федеральным правительством и правительства ми штатов были приняты нормативные акты и программы, с помо щью которых осуществляется стимулирование и регулирование дея тельности частных предприятий. В Индии, наоборот, не разрешается доступ частных корпораций к лесам, находящимся в государственной собственности. При этом правительство ставит корпорации перед не обходимостью создавать союзы или товарищества с мелкими соб ственниками не из "лесного сектора". В некоторых странах поощряет ся участие неправительственных организаций в процессе принятия правительственных решений, а в некоторых странах такого рода свя зи не считаются желательными.

15


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

4. Во многих странах федеральное правительство и/ или правительства штатов официально не признают традиционные права собственнос ти на землю. Таким образом, они поразному относятся к взаимодей ствию между местным населением и местными органами власти, что приводит к серьезным нежелательным последствиям в сфере государ ственного управления лесами. 5. Полномочия, а также и степень ответственности в отношении лесно го сектора, предоставленные федеральному правительству и государ ственным органам власти других уровней, существенно различаются по странам. В некоторых странах с федеративным устройством уп равление лесным сектором относительно централизовано, тогда как в ряде других стран основные полномочия и обязанности в этой сфере лежат на органах государственной власти второго или даже третьего уровней, тогда как федеральному правительству отводится существен но меньшая роль. Например, до недавнего времени в Бразилии приня тие большинства ключевых решений, а также реализация программ осуществлялись под эгидой Федерального института окружающей среды (Federal Environment Institute). В Малайзии, напротив, штатам предоставляется высокая степень независимости в отношении созда ния и осуществления своих собственных программ. 6. В таких странах, как Австралия, Канада, Индия, Малайзия и США, в ос новном преобладают относительно "сильные" органы исполнитель ной власти на региональном уровне. В определенной степени это объясняется тем, что размеры лесных земель, находящихся в феде ральной собственности, невелики, а федеральные органы власти на делены меньшими функциями. Вместе с тем федеральным структурам принадлежит ключевая роль в таких вопросах, как торговля лесом, проведение научных исследований и международные отношения в области лесного хозяйства, а также утверждение экологических стан дартов. В Бразилии, США и ряде других стран в федеральной соб ственности находится больше лесных земель, вследствие чего на фе деральные ведомства возложена и бoльшая степень ответственности за управление государственными землями. 7. Федеральные лесные ведомства отвечают главным образом за управ ление лесными землями, находящимися в федеральной собственнос ти, и осуществляют общее руководство всем, что касается вопросов лесного хозяйства. Однако часто они обладают лишь ограниченными полномочиями в отношении регулирования лесного хозяйства на ча стных землях. Это является прерогативой правительств штатов или провинций. 8. Страны, где бoльшая часть лесных земель "находится в собственнос ти" центрального/ федерального правительства и управляется цент рализованным лесным ведомством (например, в Нигерии, России), как правило, являются странами, в которых центральные органы вла сти недостаточно сильны для того, чтобы надлежащим образом конт

16


ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСАМИ В ОСНОВНЫХ СТРАНАХ С БОЛЬШОЙ ЛЕСИСТОСТЬЮ...

ролировать использование государственных лесных земель. В стра нах, где большинство лесных земель принадлежит государству, но "на ходится в собственности" штатов или провинций (например, в Кана де, Индии), государственные лесные ресурсы, как правило, контроли руются более эффективно. Таким образом, децентрализация соб ственности на государственные земли является эффективной страте гий, по крайней мере в некоторых странах. 9. Однако в большинстве случаев власть и полномочия органов по уп равлению лесными ресурсами — будь то на федеральном уровне или на уровне штатов/ провинций — оказываются менее значительными по сравнению с властью и полномочиями других правительственных ведомств. Государственные органы по управлению лесами на феде ральном и штатном уровнях часто являются структурами, подчинен ными министерству по охране окружающей среды, министерству сельского хозяйства или менее "могущественному" министерству лес ного хозяйства, или же структурами какоголибо другого органа госу дарственной власти. В некоторых случаях полномочия лесных ве домств частично переходят под юрисдикцию других "могуществен ных" ведомств, как это имеет место в Бразилии и Соединенных Шта тах. Однако достижение адекватного управления межотраслевыми и межведомственными связями — трудная задача, которая часто не вы полняется удовлетворительным образом в большинстве государств с федеративным устройством. Исключением является Австралия, где правительством страны предпринимаются значительные усилия и выделяются немалые средства для обеспечения управления государ ственными лесами на основе проведения обширных консультаций и вовлечения в процесс принятия решений различных ведомств и пред ставителей частного сектора.


4. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ И В СТРАНАХ С ДРУГИМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ УСТРОЙСТВОМ: ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИЗ ИМЕЮЩЕГОСЯ ОПЫТА Одиннадцать стран, по которым проводилось исследование, — это страны с богатой, разнообразной историей и опытом государственного управления лесами. Исследование позволило прийти к некоторым выводам, вытекаю щим из опыта этих стран, которые могут оказаться полезными для тех уча стников разработки и реализации политики в области лесного сектора, ко торые намерены приступить к децентрализации структуры государственно го управления лесами либо в дальнейшем развивать этот процесс. Эти выво ды и обобщенный опыт представлены ниже и разбиты на четыре категории, относящиеся к следующим вопросам: (1) осуществление процесса децент рализации; (2) роль лесного хозяйства в рамках более широкого политиче ского контекста и значение межотраслевых связей; (3) важность обеспече ния необходимых возможностей, мер стимулирования и отчетности; и (4) важность обеспечения необходимого участия со стороны гражданского об щества и частного сектора.

4.1 Выводы относительно проведения политической децентрализации 1. В большинстве федеративных государств процессы децентрализа ции были связаны с тем, что изначально суверенные штаты наделяли полномочиями и обязанностями центральное правительство, кото рое формировалось на конституционной основе. Исключения со ставляют такие страны, как Боливия, Индия и Российская Федерация, в которых децентрализация осуществлялась путем передачи полно мочий и обязанностей от центрального правительства органам госу дарственной власти регионов, а также местным органам власти. 2. Даже в странах, где центральное правительство является собствен ником бoльшей части лесных земель (Индонезия, Непал, Нигерия и Россия), полномочия федерального органа по управлению государ ственными лесами относительно невелики, а лесные ведомства, как правило, были не в состоянии оказывать воздействие на основной ход событий. Таким образом, в процессе децентрализации лесной сектор был скорее не "ведущим", а "ведомым". Эта тенденция особен но отчетливо проявлялась в тех странах, где центральному прави

18


ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ...

3.

4.

5.

6.

тельству принадлежит меньшая часть лесных земель, что чаще всего и имеет место в действительности (Канада, Индия и Малайзия). Во всех странах процесс обсуждения и корректировки распределе ния полномочий и обязанностей между федеральным правительст вом, органами государственной власти на региональном уровне и местными органами власти — это процесс динамичный во времени, то есть он не является раз и навсегда завершенным. Существуют по стоянные трения между государственными органами власти различ ного уровня, а также политическими силами, призывающими как увеличить, так и уменьшить уровень полномочий и обязанности ор ганов государственной власти различных уровней. В целом ряде слу чаев эти трения способствовали выработке более четкого определе ния и понимания полномочий и обязанностей разных уровней госу дарственной власти при осуществлении государственного управле ния, что в итоге привело к усилению административной системы "сдержек и противоречий". Таким образом, процесс децентрализа ции можно рассматривать как эволюционный процесс, при котором баланс сил подвергается постоянному давлению и пересмотру. Од нако в ряде случаев процесс децентрализации оказывается в значи тельной степени революционным процессом (например, в Боливии, Индонезии и в странах, которые ранее составляли Советский Союз). Во всех рассмотренных случаях потребовалось немало лет для того, чтобы создать то, что в настоящее время представляется в качестве эффективных децентрализованных систем управления. При этом пришлось сделать целый ряд изменений и корректировок для устра нения непредвиденных проблем и сложностей, которые возникали в ходе децентрализации. В настоящее время процесс децентрализа ции в таких странах, как Боливия, Индонезия, Нигерия и Россия, — это процесс переходного периода, что означает необходимость ре шения более серьезных проблем, чем просто устранение "все воз растающих трудностей". Во всех рассмотренных случаях эволюция процесса распределения полномочий и обязанностей в сфере управления лесами между цен тральным правительством, органами исполнительной власти на ре гиональном уровне и местными органами власти составляла лишь небольшую часть более широкого по своим масштабам националь ного процесса достижения баланса сил при распределении полно мочий и обязанностей в ответ на меняющиеся цели, задачи и потреб ности, а также в условиях изменения состояния ресурсов и полити ческих процессов. Децентрализация полномочий и обязанностей и передача части их на третий уровень исполнительной власти процесс, как правило, сложный в силу ряда причин. Вопервых, поскольку этот уровень власти редко наделялся адекватными ему полномочиями с необхо димыми механизмами получения государственных доходов и пред

19


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

оставления отчетности, то он, таким образом, испытывает недоста ток в соответствующих возможностях и в политической поддержке, которые необходимы для того, чтобы выполнять новые обязаннос ти. Вовторых, инициативы в области децентрализации часто приво дили к возложению на органы власти новых обязанностей без обес печения их дополнительными правами или ресурсами, необходи мыми для того, чтобы стимулировать органы власти в осуществле нии своей деятельности. И, втретьих, органы государственной влас ти на региональном уровне не всегда оказываются в достаточной степени подготовленными, либо они в недостаточной степени вы полняют функции посредника между центральным правительством и местными органами власти. В некоторых случаях, как, например, в Индии и Нигерии, органам власти на местном, то есть на третьем уровне, были переданы дополнительные обязанности. Однако не во всех случаях им были переданы адекватные полномочия, включая контроль над государственными доходами, необходимые для того, чтобы они надлежащим образом выполняли новые функции. В дру гих странах, например, в Индонезии, наделение дополнительными полномочиями органов государственной власти третьего уровня привело к подрыву целостности и последовательности националь ной политики, а также к серьезным трениям, поскольку органы ис полнительной власти различных уровней продолжают бороться за контроль [над доходами]. В этом случае местные органы власти дей ствовали, главным образом, как местные структуры центрального правительства, и у них не было необходимых сил и возможностей для того, чтобы эффективным образом справляться со своими новы ми обязанностями. Децентрализация "обошла стороной" уровень провинций — полномочия были переданы местным органам власти. Более положительным примером в этом отношении стали Непал и Боливия, где децентрализация проходила путем предоставления бoльших полномочий местным сообществам/ группам пользовате лей (Непал) и муниципальным образованиям (Боливия). Результаты оказались более перспективными главным образом потому, что в до полнение к новым обязанностям эти местные организации также были наделены и четкими правами в отношении получения опреде ленных выгод от управления лесами, а также в отношении управле ния доходами. 7. Считается, что проще осуществлять децентрализацию в федератив ных государствах, чем в странах с другим государственным устрой ством. При этом и эффективность мер в сфере децентрализации ока зывается выше в краткосрочном плане. Это объясняется тем, что в федеративных государствах (за исключением новых федеративных государств — Нигерии и России) органы исполнительной власти на региональном уровне имеют определенные традиции и располага ют развитым потенциалом, необходимым для того, чтобы надлежа

20


ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ...

щим образом выполнять государственные функции. Процессы де централизации в странах, не являющихся федерациями, намного бо лее проблематичны, поскольку они обязательно связаны с необхо димостью расширения возможностей местных органов власти, со здания прецедентов в отношении надлежащего управления дохода ми и внедрения практики и механизмов отчетности. Более успеш ные инициативы в области децентрализации (как, например, в Боли вии) предусматривали необходимость повышения потенциала и возможностей органов власти соответствующих уровней, а также си стему поощрений за успешную работу. При проведении же менее удачных инициатив в этой области (как, например, в Индонезии) этим вопросам не было уделено должного внимания. Данный опыт указывает на то, что тем, кто принимает участие в разработке поли тики в сфере децентрализации в странах, которые не являются феде ративными государствами, следует весьма осторожно относиться к применению опыта по децентрализации системы государственного управления в странах с федеративным устройством. 8. В большинстве стран наблюдалось достаточно четкое понимание целей, преследуемых в ходе осуществления децентрализации, одна ко что касается механизмов, необходимых для обеспечения плавно го перехода к децентрализации, то в этом отношении идеи не были столь ясными и определенными. В большинстве стран удовлетвори тельное функционирование децентрализованных систем государ ственного управления лесами в значительной степени зависит от выбора и использования именно тех механизмов, которые необхо димы для осуществления процесса децентрализации, причем таким образом, чтобы обеспечить плавность и гармоничность функциони рования различных правительственных структур. 9. В условиях, когда наблюдается недостаток административных и тех нических сотрудников, вопросам городского развития, имеющим хорошую политическую перспективу (например, вопросам здравоо хранения, образования или развития транспортной инфраструкту ры) как правило, уделяется больше внимания, чем вопросам управле ния лесами, особенно если система управления лесами предполагает участие органов государственной власти разных уровней. Среди во просов, не относящихся к вопросам городского развития, большее внимание уделялось вопросам сельского хозяйства. В Бразилии, на пример, некоторые направления деятельности, в том числе те, кото рые стимулируют развитие сельского хозяйства, фактически приве ли к росту давления на лесной сектор этой страны. 10. Процессы децентрализации часто шли параллельно с рассредоточе нием функций центрального правительства, связанных с лесами. В США, например, передача полномочий по управлению лесами но вым западным штатам, которые вошли в состав страны (и частному сектору посредством предоставления бесплатных земельных участ

21


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

ков), происходила одновременно с рассредоточением функций Лес ной службы США (включая и принятие централизованных решений) путем передачи части функций региональным отделениям этой службы. 11. Ирония заключается в том, что, несмотря на имеющую место во мно гих странах тенденцию к децентрализации государственного управ ления лесами, также усиливаются и аргументы в пользу создания ме ханизмов (как на уровне центральных правительств, так и на между народном уровне, например, путем заключения международных конвенций), которые бы обеспечивали то, чтобы деятельность, за трагивающая интересы более чем одного штата и направленная на производство общественного блага, связанного с предоставлением лесных экологических услуг в национальном или в глобальном мас штабах), необходимым образом рассматривались бы теми, кто име ет мандат на управление лесами.

4.2. Лесной сектор в широком контексте: роль и значение межотраслевых связей 1. В большинстве рассмотренных стран, в дополнение к имеющимся ве домствам по регулированию лесного хозяйства, также существует еще намного большее число правительственных ведомств, которые участ вуют в принятии решений, связанных с охраной, управлением и ис пользованием лесных ресурсов. Самым ярким примером в этом отно шении являются Соединенные Штаты, где на уровне штатов в этот процесс вовлечены сотни различных структур. Стратегический план развития на 2000 год, составленный Лесной службой США при Мини стерстве сельского хозяйства США, предполагал координацию дей ствий и согласование еще с 31 ведомством на федеральном уровне. 2. В большинстве стран межотраслевые связи и влияние, которое ока зывается одним сектором экономики на другой, играют важную роль в формировании подходов к государственному управлению лесами. Взаимодействие с правовой системой, а также такими секторами экономики, как сельское хозяйство, энергетика, транспорт, охрана окружающей среды, лишь способствуют формированию политики в сфере управления лесами и использования лесных ресурсов в любой стране. Значительные трудности возникают тогда, когда осуществля ются попытки переноса существующих многочисленных межотрас левых связей и различных обязанностей исполнительных органов разного уровня на какойлибо один уровень. В Австралии достаточ но успешно осуществлялись координация и консолидация функций в тех случаях, когда это было возможным. Важность наличия межот раслевых связей и соответствующих возможностей нашли весьма четкое подтверждение недавно в Непале.

22


ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ...

3. Изза наличия многочисленных межотраслевых связей, с одной сто роны, и сравнительно слабых полномочий органов по управлению государственными лесами, с другой стороны, достаточно эффектив ная децентрализация в лесном секторе может быть осуществлена лишь при децентрализации государственных функций в других сек торах и сферах, где осуществляется государственное управление — например, в сфере налоговой политики, в правоохранительной дея тельности и в сфере принятии политических решений. В противном случае, как показывает опыт таких стран, как Бразилия, Индия, Индо незия и Нигерия, возникают немалые проблемы. 4. Однако опыт всех стран указывает на то, что проведение одновре менной и сбалансированной фискальной, административной и по литической децентрализации системы государственного управле ния не только в лесном секторе, но и в смежных секторах, а также де централизации соответствующих функций очень трудно достигает ся на практике. Опыт Бразилии, Индии, Индонезии, Нигерии и Рос сии говорит о том, что в условиях отсутствия сбалансированной де централизации возникают серьезные проблемы. 5. В рассматриваемых странах, например в Бразилии, Индии и США, сте пень и масштабы децентрализации варьировали в различные пери оды развития этих стран. Это подтверждает высказанную ранее точку зрения о том, что процесс децентрализации является динамичным процессом, который зависит от проводимой политики и изменений взглядов правительства в отношении государственного управления в целом, а не только в лесном секторе и в смежных секторах экономики. 6. Национальные лесные конгрессы или форумы, проводимые в услови ях широкой политической поддержки (например, такие, как прово дятся в Канаде, или мероприятия, организуемые Национальным сове том по лесному хозяйству Малайзии), могут собрать воедино различ ных участников и заинтересованных лиц в развитии лесного сектора для выработки четкой национальной концепции развития и исполь зования лесных ресурсов, и соответствующей стратегии, которая могла бы быть принята (и адаптирована) органами государственной власти регионального уровня, гражданским обществом, частным сек тором и международным сообществом. Проведение аналогичных форумов уже оказалось полезным в Австралии, Нигерии и США.

4.3. Важность предоставления адекватных возможностей, ресурсов, стимулов и обеспечения необходимой отчетности 1. Эффективное государственное управление лесами, как оказывается, в большей степени зависит от имеющегося потенциала и возможно стей конкретных органов управления, чем от степени или формы де централизации либо централизации управленческих функций. В особенности следует отметить, что для того, чтобы децентрализо

23


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

2.

3.

4.

5.

24

ванная система государственного управления лесами в странах с фе деративным устройством эффективно функционировала, указанные потенциал и возможности необходимы как для центрального прави тельства, так и для органов государственной власти на региональном уровне и на более низких уровнях. Недостаточные административные и технические возможности ме стных органов власти (например, в Боливии, Бразилии, Индии, Ин донезии и Нигерии) часто препятствовали эффективной передаче им таких функций, как осуществление мониторинга и контроля над деятельностью в лесных заповедниках, что, в свою очередь, создава ло возможности для местной элиты и частного сектора играть опре деляющую роль в принятии решений, связанных с использованием лесных ресурсов. Таким образом, одних изменений в правовой сфе ре недостаточно. Необходимо также развивать и институциональ ное строительство. Ситуация в таких странах, как Нигерия, подтверждает тот факт, что децентрализация административных обязанностей без обеспечения соответствующими финансовыми ресурсами приводит к порочным методам управления лесными ресурсами в целях получения ежеми нутной прибыли для финансирования деятельности местных орга нов власти, что приводит к нарушению устойчивого лесопользова ния. Более того, даже если финансовые ресурсы центрального пра вительства непосредственно направляются органам государствен ной власти второго или третьего уровней (как, например, в Индоне зии), то в отсутствии надлежащих полномочий и надежного контро ля над управлением лесными ресурсами это может поощрять мест ные органы власти "хищнически" использовать лесные ресурсы, что приведет к их быстрому истощению. В некоторых странах децентрализация финансовых ресурсов в от сутствии надежных механизмов обеспечения ответственного управ ления финансами приводила к безотчетности местных органов вла сти, возникновению чрезмерной задолженности, к незаинтересо ванности местных властей в управлении лесными ресурсами, а также к недостаточным финансовым поступлениям, которые требовались центральному правительству для обеспечения национальных прио ритетов в государственном управлении лесами (Бразилия). Создав шийся вакуум также способствовал тому, что инициативы в приня тии решений в отношении этих ресурсов на местном уровне захва тывались могущественными экономическими и политическими группировками в целях погони за прибылью от аренды земель. В Нигерии правительствам штатов были предоставлены лишь огра ниченные полномочия, в то время как большинство обязанностей, а также властные полномочия перешли к местным органам власти, причем несмотря на то обстоятельство, что последние располагали весьма ограниченными возможностями в отношении управления


ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ...

лесными ресурсами. Результатом таких действий часто оказывается беспорядок и отсутствие какихлибо улучшений в сфере государ ственного управления лесами. 6. В большинстве стран процесс децентрализации в лесном секторе, как правило, характеризовался изначальным дефицитом управлен ческого и технического персонала на уровне штатов и местных ор ганов власти (Боливия, Бразилия, Индия и Индонезия). В этих обсто ятельствах некоторые органы власти на региональном уровне либо вообще игнорировали управление лесами, либо использовали лес ные ресурсы "хищническим" образом вместо того, чтобы обеспечи вать руководство и осуществлять инициативы в целях улучшения уп равления лесными ресурсами, находящимися в их ведении. В ряде случаев это привело к усилению контроля со стороны федеральных органов власти над деятельностью штатов или провинций, особенно в отношении таких вопросов, как охрана окружающей среды.

4.4. Выводы, касающиеся участия гражданского общества и частного сектора 1. Во всех проанализированных случаях частный сектор и граждан ское общество играют чрезвычайно важную роль в деле успешного управления лесными ресурсами. Опыт Боливии, Непала и США ука зывает на то, что местные организации гражданского общества мо гут играть важную роль не только в управлении лесными ресурсами, но также и в обеспечении подотчетности правительства граждан скому обществу и частному сектору, в том числе в отношении озабо ченности, которая может быть проявлена с их стороны. 2. В некоторых странах (Бразилия и Малайзия) произошло усиление органов государственной управления на уровне штатов, однако ме стным органам власти досталось мало полномочий и ответственно сти, равно как и их потенциальным партнерам из среды гражданско го общества и частного сектора. 3. В ряде случаев национальные и международные неправительствен ные организации создали эффективно действующие партнерства с местными организациями для поддержки мер, направленных на со вершенствование государственного управления лесами силами ме стных органов власти и на охрану лесов (Боливия, Бразилия, Индо незии, Малайзия, Непал и США). Вместе с тем, эти формы сотрудничества функционировали более плодотворно в тех случаях, когда уже имелись и использовались механизмы и каналы эффектив ного взаимодействия не только между органами государственной власти разного уровня, но также и между ними и другими частника ми и заинтересованными сторонами. 4. В тех странах, где бoльшая часть лесных земель находится в частной собственности (например, в США), лесные ведомства штатов и свя

25


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

занные с ними государственные органы часто отвечают за регулиро вание деятельности частного сектора в этой сфере. При этом основ ной акцент в их работе делается на ограничении воздействия ком мерческого использования лесных земель на состояние окружаю щей среды, а также на соблюдение честной практики ведения бизне са в случае промышленного лесопользования. Федеральное прави тельство также участвует в регулировании деятельности частного сектора, но в большей степени путем осуществления различных по ощрительных и фискальных программ. В ряде других стран (Австра лия, Боливия, Канада, Индонезия и Непал) государство также актив но регулирует деятельность частного сектора, но в большей степени путем предоставления долгосрочных концессий (и контролирова ния деятельности компаний по выполнению концессионных согла шений) и других видов договоров на использование государствен ных земель частными компаниями и на управление этими землями. 5. Почти во всех странах органы государственной власти на местном, региональном, и федеральном уровнях активно взаимодействуют с организациями коренных народов, группами местных племен и т.д., которые выдвигают свои права на земельные и лесные ресурсы и ко торые в широком плане также являются участниками системы управ ления лесами. Иногда такое взаимодействие приводит к конфликтам и противостоянию, как, например, в Индонезии, где правительство не отвечало адекватным образом на нужды и требования местных сообществ. Это также случается и изза того, что правительства мно гих стран часто не склонны признавать традиционные права соб ственности (даже в тех случаях, когда эти права закреплены в Кон ституции или других законодательных актах). Боливия и Непал представляют собой положительный пример: правительства этих стран признали права местных сообществ на леса и наделили эти со общества существенными полномочиями, а также стимулами в отно шении охраны и улучшения принадлежащих им лесных ресурсов. 6. Опыт таких стран, как Австралия, Боливия, Канада, Индия, Непал и США, предполагает, что участие групп местных граждан в управле нии лесными ресурсами необходимо для того, чтобы предотвратить принятие мер со стороны вышестоящих органов государственной власти, которые могут противоречить местным условиям и традици ям (например, принятие строгих мер по охране лесов в тех районах, где лесные ресурсы традиционно использовались местными сооб ществами). Это обстоятельство является особенно важным для стран, не являющихся федеративными государствами. Политичес кие стимулы, включая более широкое участие в принятии решений, могут быть более сильными, если группы сторонников смогут содей ствовать самоорганизации групп лиц, находящихся в невыгодном положении, смогут повысить осведомленность общества о затратах, необходимых для поддержания существующего положения вещей, а

26


ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ...

также смогут предоставить ряд технических услуг (таких, как осу ществление мониторинга и распространение информации), к чему местные органы власти могут оказаться не готовы. 7. Часто усилия, направленные на достижение большей децентрализа ции системы государственного управления лесами, сопровождались сдвигами в балансе сил между государством и частным сектором как в отношении управления лесными ресурсами, так и прав собствен ности на них, например, как это имело место в Австралии и США, а также в Канаде в отношении долгосрочных контрактов с частными компаниями и предпринимателями3. Таковы общие выводы, то есть выводы, которые справедливы в отноше нии более чем одной проанализированной нами страны. Имеется и целый ряд других выводов, которые уникальны для каждой конкретной страны и которые рассмотрены при анализе ситуации в этих странах. Многие из вы водов справедливы в отношении всех стран с децентрализованной систе мой государственной власти, а также для тех стран, которые двигаются в этом направлении. Опыт этих стран говорит о том, что создание успешной системы государственного управления лесами требует как определенного вклада, так и учета интересов правительственных ведомств, групп граждан ского общества, а также других организаций и слоев общества, которые на ходятся далеко за пределами тех узких обязанностей, которые возложены на лесные ведомства федерального, регионального и местного уровня. Так же можно извлечь и основные уроки из опыта рассмотренных нами стран. В следующей главе мы проанализируем некоторые из них в контексте об щей структуры, объединяющей ключевые элементы успешной системы де централизованного государственного управления лесами.

3

Новая Зеландия представляет собой крайний пример децентрализации, в ходе которой на блюдался значительный сдвиг от государственного сектора к частному сектору.


5. ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИНИЦИАТИВ ПО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 5.1. Принципы децентрализованного государственного управления в лесном секторе Опыт проанализированных нами стран указывает на то, что для успешной децентрализации государственного управления в лесном секторе необхо димо выполнение следующих базовых условий: (1) целесообразное и эффективное разделение полномочий по принятию решений и получению доходов и распределение ответственности за связанные с лесом виды дея тельности по уровням государственного управления в соответствии с их возможностями и потребностями; (2) эффективное обеспечение контро лируемости на всех уровнях государственного управления, позволяющая гражданам и общественным организациям быть уверенными в том, что при выполнении своих полномочий, государственные органы действуют за конно, действенно и эффективно; и (3) результативное взаимодействие с другими отраслями, оказывающими влияние на то, что происходит в лес ном секторе, или зависимыми от этого, например, с финансовым сектором, судебноправовой системой, сельским хозяйством, энергетикой, транспор том и т.д.. Более детально условия, обеспечивающие возможности успеха, можно сформулировать следующим образом: 1. Целесообразное распределение полномочий по принятию решений и обязанностей по управлению лесами между разными уровнями госу# дарственной власти включает создание действенных схем финан# сирования и механизмов распределения поступлений для разных уровней. В каждой стране особого внимания требуют следующие во просы: • Существует ли необходимый технический и политический по тенциал для осуществления государственного управления и при нятия решений в интересах государства на каждом уровне в соот ветствии с обязанностями, возложенными на данный уровень? • Обеспечивают ли действующие законы четкое согласование раз ных целей и функций на национальном, региональном и мест ном уровнях? • Действуют ли фактически функции двусторонней связи и поддерж ки, соединяющие региональный и нижние уровни управления? • Урегулированы ли вопросы прав владения и пользования не только по отношению к частному сектору и коренным народам, но и в отношении земель, находящихся в ведении разных уров ней государственной власти и разных ведомств?

28


ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИНИЦИАТИВ ПО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Какие обязанности наиболее эффективно выполняются феде ральным, региональным и местным уровнями? • Какие обязанности лучше всего полностью или частично пере дать частному сектору или группам местной общественности? • Совмещаются ли фискальные обязанности с обязанностями по управлению так, чтобы были адекватны возможности для их пе редачи? • Есть ли удовлетворительные и явные возможности для взимания налогов и платежей на местных уровнях без двойного налогооб ложения? • Установлены ли четкие механизмы для определения соотноше ния лесного дохода с бюджетами и расходами на разных уровнях власти/управления? • Существуют ли стимулы для взимания налогов и платежей на ме стных уровнях (часто отсутствуют изза давления, оказываемого на власти местными заинтересованными сторонами)? • Предоставляются ли ресурсы центральным правительством (вы платы взамен, предоставление неденежных средств и т.п..)? 2. Фактическая контролируемость на всех уровнях власти/управле# ния. Основные проблемы связаны со следующими вопросами: • Допускают ли и поощряют более высокие уровни власти полити ческую конкуренцию на местном уровне? • Насколько прозрачны решения и действия властей на всех уровнях? • Обеспечивается ли достаточно активное участие общественнос ти в процессе принятия решений? • Существуют ли прочные связи для обеспечения контролируемо сти между разными уровнями власти/управления, и поддержива ют ли разные уровни власти/управления выполнение условий, необходимых для обеспечения контролируемости на других уровнях? • Существует ли действенная система сдержек и противовесов в от ношении использования власти и злоупотребления ею, напри мер, через суды? • Существует ли адекватный порядок информирования обще ственности, обеспечивающий четкие "правила игры" и прозрач ность для всех заинтересованных сторон? 3. Целесообразное и эффективное взаимодействие с другими отрас# лями и нелесными ведомствами (включая связи между государством и частным сектором). Ключевые вопросы, требующие рассмотре ния: • Действуют ли схемы разделения полномочий между отраслями и механизмы разрешения конфликтов на всех уровнях власти/уп равления? • Существуют ли фактически отношения с частным сектором и ре гулирование деятельности частников?

29


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Существуют ли действующие механизмы регулирования и под держки взаимодействия внутри государственной системы управ ления и распределения полномочий? Здесь следует подчеркнуть, что именно зависимости или противовесы, которые создаются между полномочиями, механизмами обеспечения кон тролируемости, обязанностями и распределением доходов на разных уров нях власти/управления, определяют действенность и эффективность де централизованных систем государственного управления в лесном секторе. Так, например, власть без контролируемости может привести к высокомер ному своеволию, явному фаворитизму и коррупции. Децентрализованная власть без контролируемости может оказаться еще хуже, чем централизо ванная, если она приведет к исключению определенных заинтересованных сторон, к коррупции и расточительству на местном уровне. Поэтому, при всей важности сочетания полномочий, которыми наделяются местные ор ганы управления с возложением на них соответствующих обязанностей, не менее важно создание механизмов обеспечения контролируемости. Аналогичным образом, ответственность без полномочий ведет к неэф фективности. То же самое относится и к возложению ответственности без предоставления ресурсов, необходимых для выполнения возложенных обя занностей. Если на какуюлибо местную структуру государственного управ ления возлагается ответственность за лесоуправление в целом, то она также должна получить полномочия и гарантированные и стабильные ресурсы для выполнения этих обязанностей. Представленные ниже доводы со всей оче видностью показывают, что в некоторых странах дополнительные обязанно сти не сопровождались предоставлением адекватных ресурсов, результатом чего стали неэффективность в лучшем случае, а со временем невыполнение возложенных обязанностей. В иных случаях обязанности были разделены, что приводило, например, к фискальной нестабильности или нечетко опре делены, что приводило к дублированию функций или их невыполнению. Одна из вариаций на эту тему выглядит следующим образом: в некото рых случаях промежуточные (региональные) уровни государственной вла сти (или даже центральное правительство) оставляют за собой контроль финансовых ресурсов. Поскольку возможности освобождения от обязан ностей и осуществления полномочий связаны с наличием финансовых ре сурсов, это, по сути, означает, что государственная структура, контролиру ющая финансы, дефакто контролирует и деятельность, которая практиче ски зависит от этих ресурсов, даже если по закону и на бумаге эта деятель ность находится в ведении другого уровня власти/управления. Третий элемент в списке межотраслевых связей касается сложности го сударственного управления в лесном секторе в наиболее демократических странах, где много разных участников и заинтересованных сторон с раз ными интересами, разных временных линий и разных точек зрения по по воду роли, которую должны играть для страны ее леса. Такие случаи отража ют эти сложности с их положительными сторонами, когда они находят правильное понимание и учитываются, и проблемами, которые могут воз

30


ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИНИЦИАТИВ ПО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

никать, если эти сложности не учитываются, и в результате полномочия оказываются несбалансированными. Важно, чтобы у всех заинтересован ных сторон были возможность (форум) и механизм для выражения своих интересов, чтобы эти интересы учитывались при планировании и приня тии решений. Важно также наличие четко определенных "правил игры" (предоставление/распределение прав собственности, обязанностей, ресур сов и полномочий) и механизмов для избежания дублирования, конфлик тов и бездействия вместо необходимых действий в результате запутаннос ти системы. Решения по лесам часто относятся к наиболее сложным и спорным решениям, которые приходится принимать народу и его государ ству. В децентрализованной системе речь идет не просто о разных уровнях государственного управления лесами, а о множестве других официальных и неофициальных структур и сторон, которые рассматриваются ниже. Далее мы используем наши принципы и эмпирические доказательства, основанные на тех случаях, которые позволяют получить общее представ ление или сделать общие выводы о сторонах, участвующих в формирова нии и реализации структур децентрализованного государственного управ ления в лесном секторе.

5.1.1. Распределение полномочий, обязанностей и дохода Существует много разных вариантов политики, осуществляемой в под держку реализации потенциальных преимуществ децентрализации и во из бежании или для минимизации ее потенциальных отрицательных послед ствий. Большинство из них применялись рассматриваемыми странами в тех или иных ситуациях. Некоторые из основных программных мер, кото рые можно принимать для устранения потенциальных угроз и использова ния преимуществ и возможностей в целях получения потенциальных вы год, представлены в таблице 2 Приложения. Ниже приведены ключевые по нятия, которые делятся на три категории: распределение полномочий, рас пределение обязанностей и распределение дохода.

Распределение полномочий •

Параллельные направления децентрализации. Политическое, фискальное и административное направления децентрализации должны осуществляться согласованно. В некоторых случаях (Бразилия, Индия, Индонезия и Нигерия) очевидно, что если обя занности по управлению передаются без передачи полномочий и фискальной ответственности, то управление на местном уровне оказывается неэффективным и может вызвать сбои в системе. Для эффективного децентрализованного управления, в принци пе, требуется передача не только функций хозяйственного управ ления, но и определенных полномочий или прав, включая полно мочие получать поступления, предназначенные для выполнения лесохозяйственных и природоохранных функций.

31


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

32

Сильная руководящая роль и общие полномочия центрального правительства. Децентрализованное управление не всегда оз начает ослабление роли центрального правительства. Для выпол нения функций, которые остаются за центральным правительст вом, требуется соразмерная им власть. Центральное правительст во институционально должно быть уполномочено обеспечивать соблюдение правовых норм на тех уровнях государственного уп равления и среди тех участников отношений, которые отказыва ются принимать их. Если правительство не обладает таким по тенциалом, то децентрализация скорее всего сразу приобретет неформальный характер, и решения местных органов управле ния стремительно заполнят вакуум, созданный в результате фор мального процесса, проведенного центральным правительством. Именно такой опыт на сегодняшний день имеет Индонезия, где в результате поспешной децентрализации возникла неопределен ность в отношении полномочий и ответственности, а также без результатные трения между ранее сильным центральным Минис терством лесов и районными администрациями, относящимися к третьему уровню власти, в руках которых в настоящее время де факто сосредоточены основные полномочия. Отсутствие силь ного центрального правительства определенно приводит к воз никновению трений между уровнями власти/управления и к ад министративному беспорядку, что, в свою очередь, вызывает дальнейшую несогласованность в национальной политике. В не которых странах отсутствие четких правил игры и относитель ная слабость центрального ведомства, уполномоченного обеспе чивать соблюдение закона, приводит к тому, что региональные и местные власти принимают и реализуют связанные с лесными ресурсами программы, ориентируясь на местные приоритеты, не учитывая общенациональных задач и необходимости обеспече ния согласованности лесной политики. Кроме того, они часто ориентированы на интересы местной элиты. Задача состоит не просто в передаче полномочий и прав цент# рального уровня нижним уровням управления. Даже на регио нальном и местном уровнях власти децентрализация, очевидно, будет более трудным процессом, если в результате перераспреде ления полномочий существующим влиятельным силам (часто это местная элита) придется ослабить контроль над ценными ре сурсами или так или иначе оказаться в менее выгодном положе нии. Давление, оказываемое такими силами на должностные лица местных органов управления, может приводить к ситуациям, ког да местная элита фактически принимает решения в свою пользу. Есть опасность, что децентрализация может сохранить или даже усилить влияние местной элиты, у которой больше возможнос тей для того, чтобы приспособиться к стремительно меняющим


ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИНИЦИАТИВ ПО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ся институциональным условиям и воспользоваться ими в своих интересах в ущерб интересам населения, находящегося в менее выгодном положении, включая безграмотных, женщин и малои мущих. Такие примеры можно найти в Индии и Индонезии. Де централизация чаще всего оказывается успешной, когда есть по литическая воля и социальный контекст в сочетании с достаточ ными объемами ресурсов и получением значительной доли вы год этими ущемленными группами населения. Сдвиги в полномо чиях или власти легче осуществить, когда никто почти ничего не теряет, или когда эти сдвиги носят лишь характер формального установления прав, которые фактически уже осуществляются ме стными властями или населением.

Распределение обязанностей •

Четкие правила игры. Отсутствие однозначности в распределе нии обязанностей и полномочий приводит к расширению воз можностей для коррупции в области распоряжения лесными ре сурсами страны, т.к. это позволяет принимать больше управлен ческих решений "на свое усмотрение". Разные группы сильно за интересованы в том, чтобы как можно быстрее выдвинуть свои притязания — законны они или нет — на самые ценные лесные ресурсы для их скорейшего использования до того, как эти при тязания будут оспорены. Такова ситуация в Индонезии и России, где несовершенная правовая база стала причиной проблем с пол номочиями, трений между уровнями государственной власти и в ряде случаев захвата ресурсов компаниями и группами населе ния, действующими с согласия местных чиновников. Без четкого разделения обязанностей, их понимания всеми сторонами и обеспечения государственными органами их выполнения с по мощью данных им для этого неоспоримых полномочий, местная элита может занять доминирующее положение в процессе децен трализации вплоть до фактического аннулирования ожидаемых результатов децентрализации. Целесообразное определение обязанностей каждого уровня влас# ти/управления. Каждый уровень власти/управления должен иг рать свою роль в государственном управлении лесами страны. Например, одни обязанности лучше возложить на федеральное правительство и его соответствующие ведомства. К таким обязан ностям относятся: обеспечение тех национальных общих благ, которые могут использовать в своих интересах все или почти все регионы и местные административные образования (в рамках научных исследований, механизмов осуществления контроля в области внешней и внутренней торговли); а чтото лучше делают регионы, например, прямое хозяйственное управление лесами, где должны преобладать местные интересы, и регулирование ча

33


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

стной деятельности. Другие же функции более эффективно вы полняются частным сектором вне зависимости от того, находят ся ли лесные земли в частной собственности или нет, или некото рыми неправительственными организациями, обладающими по вышенной гибкостью и понимающими позиции местных орга нов управления и населения. Например, в Канаде, Малайзии и США частный сектор выполняет аналогичные функции, несмот ря на довольно большие различия в условиях в плане собственно сти и доступа к лесным ресурсам у частного сектора. В идеальном варианте функции государственного управления следует пере дать на самый нижний уровень, позволяющий обеспечивать дей ственность и эффективность. Однако некоторые из проблем с уп равлением лесными ресурсами были обусловлены расплывчатым характером распределения ответственности между муниципаль ным, региональным и федеральным уровнями. Помимо прочего, это может приводить к частичному дублированию функций, а иногда и к противоречиям в действиях. Абсолютно необходимо иметь детальные нормативные акты, четко определяющие адми нистративную структуру деятельности и выполнения соответ ствующих обязанностей, например, как в Индонезии. Такая структура должна отражать не только то, что необходимо делать, но и как (какие методы являются приемлемыми и неприемлемы ми в данной ситуации). Этот общий вывод актуален как для отно шений между федеральным и региональным уровнями, так и для отношений между региональным и местным уровнями. Баланс между полномочиями и ответственностью. Опыт ряда стран со всей очевидностью свидетельствует о необходимости из бежания схем децентрализации, включающих передачу ответ ственности и полномочий в отношении одних функций без пере дачи ответственности и полномочий в отношении других сопря женных с ними функций. Например, отсутствие более строгой корреляции между полномочиями осуществлять заимствования и расходовать средства и ответственностью за такие действия и за образование доходов для расходования приводит к сильной заин тересованности в фискальной безответственности в регионах. В Индии политическая децентрализация была проведена вполне ус пешно, но местные органы управления не имеют права брать в долг или взимать налоги и иметь независимые источники финан сирования. Это, в свою очередь, может сказаться на региональных бюджетах государственного управления лесами.

Создание адекватных схем финансирования и распределения дохода •

34

Предоставление финансовых средств и контролируемость. Центральное или федеральное правительство предоставляет ре


ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИНИЦИАТИВ ПО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

гионам и частному сектору как финансовые, так и неденежные средства во всех 11 странах. Такие трансферты необходимы для стимулирования и обеспечения лесохозяйственной деятельнос ти на региональном и местном уровнях, чтобы получать социаль но необходимые результаты, значение которые выходит за пре делы данного населенного пункта, района или региона. К таким результатам относятся экологические услуги, а также такие това ры, как древесина. В то же время требуется постоянный присталь ный контроль за предоставляемыми средствами, чтобы убедиться в том, что их администрирование и использование осуществля ются эффективно. Кроме того, слишком просто предоставлять средства без установления необходимых сдержек и противове сов в отношении их использования. Результатом такой практики могут стать расточительное расходование средств и отклонения от желательных результатов реализации политики и действий, что показано на примере некоторых из рассматриваемых стран. В Боливии, например, некоторые муниципалитеты используют целевые ассигнования центрального правительства, предназна ченные специально для финансирования деятельности по разви тию лесного хозяйства, так, как будто это нецелевые средства, ко торые можно использовать на иные цели по своему усмотрению. Финансовая самостоятельность. Местные органы управления должны иметь определенную степень самостоятельности в отно шении образования доходов и получения финансовых средств, предназначенных специально для лесного хозяйства, вместо то го, чтобы полностью зависеть от ассигнований региональных властей. Это происходит изза отсутствия настоящей автономно сти, если более высокие уровни государственной власти оставля ют за собой исключительное право контролировать выделяемые финансовые средства. И все же местным органам управления ча сто — например, в Индии (см. выше) — не позволяют вводить на логи или взимать платежи за лесопользование. Такая же ситуация в Бразилии. В этих случаях полномочия по принятию решений принадлежат тому уровню государственной власти, который контролирует финансы, и иногда это соответствует местным приоритетам, а иногда нет. Требуются механизмы снижения сильного давления (часто со стороны местной элиты и влиятель ных сил) на местные органы управления, когда они пытаются по лучить доходы за счет сборов и платежей за лесопользование и заготовку древесины. В то же время финансовая самостоятель ность местного уровня должна сочетаться с административной прозрачностью и сдержками и противовесами силами различ ных заинтересованных сторон во избежание развития естествен ной тенденции к чрезмерной эксплуатации лесных ресурсов ра

35


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

ди получения финансовых и политических выгод в краткосроч ной перспективе (Индонезия). Стимулы на местном уровне управления. Когда органы местно го управления обеспечивают финансирование за счет трансфер тов с других уровней государственного управления, они мало за интересованы в том, чтобы заниматься деятельностью, направ ленной на образование местных доходов, что может не понра виться местным избирателям и влиятельным экономическим си лам. Наоборот, такая стратегия может способствовать тому, что органы местного управления будут пытаться получать доходы в отраслях, которые в настоящее время не дают государственных доходов, но образуют существенные частные финансовые по ступления, в связи с ростом заинтересованности в невмешатель стве государства в деятельность этих отраслей. Бразильский опыт также показывает, что органы местного управления могут оказы вать влияние на участие общественности посредством направле ния выделяемых финансовых средств на такие виды деятельнос ти, как охрана природы, поскольку они считаются важными.

5.1.2. Обеспечение контролируемости •

36

Отсутствие четко определенных полномочий и обязанностей — один из признаков слабого государственного управления. Вы ше уже отмечалось, что контролируемость является необходи мым условием для качественного государственного управления в лесном секторе. Контролируемость можно действительно обес печить только при наличии четко определенных полномочий и обязанностей. В любой властной структуре, не имеющей четко определенных полномочий и обязанностей и игнорирующей от ветственность, велика вероятность реализации заинтересован ности в скорейшем освоении лесных ресурсов для удовлетворе ния финансовых потребностей местных властей, а также захвата этих ресурсов для коррупционных сделок. Незаконные рубки и коррупция на местном уровне, судя по всему, после децентрали зации получили еще большее распространение в таких странах, как Россия и Индонезия. "Правила игры" с четко определенными полномочиями и обязанностями в отношении различных функ ций государственного управления должны быть всем полностью понятны, как показано на примере ряда стран. Трения между структурами разных уровней могут способство# вать обеспечению контролируемости. Определенного рода тре ния между различными структурами полезны, т.к. они наблюда ют друг за другом, чтобы проконтролировать, как каждая из них выполняет свои обязанности и охраняет данные им права, и в не которых случаях такие трения создают весьма необходимую сис тему сдержек и противовесов в действиях в области государ


ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИНИЦИАТИВ ПО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ственного управления в лесном секторе. Такие сдержки и проти вовесы могут обеспечивать реальную контролируемость. В Со единенных Штатах непрерывные трения между сторонниками передачи лесов в собственность и ведение штатов и сторонника ми сильного, как прежде, или еще более сильного федерального управления являются здоровым взаимодействием, повышающим уровни контролируемости и общественного внимания к лесным владениям США и тому, что с ними происходит. В большинстве регионов рассматриваемых стран созданы общественные "до зорные" организации в различных формах, хотя в одних странах они определенно слабее, чем в других. Учитывая их предназначе ние, ясно, что без признания государством, особенно, федераль ным правительством, законности таких групп их деятельность, как правило, оказывается неэффективной. В других случаях игно рирование таких групп приводило к раздорам, а иногда и к ост рым конфликтам. Стоит отметить, что в некоторых из рассматри ваемых стран международные НПО, судя по всему, имели и имеют большее влияние, чем местные. Прозрачность. На местном уровне эффективность управления должна повышаться за счет создания прозрачных и понятных для всех систем принятия решений, отчетности и аудита, т.к. это уси ливает необходимость в механизмах обеспечения контролируе мости. Это соотносится и с необходимостью установления чет ких "правил игры" с указанием того, кто и какими полномочиями наделяется, и какие реальные стимулы к действию уже имеются.

5.1.3 Повышение роли общественности и частного сектора и установление эффективных межотраслевых связей В 11 странах, рассматриваемых в рамках настоящего исследования, ис пользовались самые разные программные механизмы регулирования раз вития лесного сектора применительно к разным государственным ведом ствам, частному сектору и общественности. Несмотря на различия между странами в том, какие роли играют государство, частный сектор и обще ственные организации, в формах взаимодействия и их преимуществах, есть ряд общих инструментов политики, которые используются для повышения роли каждого из этих элементов общества и установления связей, обеспе чивающих поддержку и дополнение их усилий. В таблице 3 Приложения представлены общие инструменты, предусматриваемые отраслевой поли тикой этих одиннадцати стран и являющиеся перспективными для исполь зования при децентрализации лесного сектора других стран. Ниже пере числены ключевые составляющие этих инструментов. • Взаимодействие между государством и общественными органи# зациями. В большинстве из рассматриваемых стран между орга низациями, отстаивающими общественные интересы, и государ ственными органами складываются более напряженные отноше

37


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

38

ния, чем между разными уровнями государственной власти. Это важный урок. Весьма часто государственные структуры чрезвы чайно много времени и сил тратят на организацию лесных отно шений между федеральным и региональным уровнями, когда в действительности необходимо направлять усилия на решение вопроса об установлении связей между государством, обществен ностью и частным сектором. Именно на этом направлении сегод ня, как правило, возникает напряженность; именно здесь внедря ется много инновационных подходов к управлению и совмест ному управлению; именно здесь будут устанавливаться многие сдержки и противовесы для противодействия незаконной дея тельности в лесу. Связи между децентрализованными структурами государ# ственного управления. Эффективное взаимодействие необходи мо не только между разными отраслями в пределах региона или района. Помимо этого, требуются меры по созданию заинтересо ванности в сотрудничестве в области управления лесными ресур сами между соседними районами в целях получения экологичес ких эффектов, выходящих за пределы данных территорий, на пример, для осуществления согласованных программ борьбы с эрозией и комплексного управления ресурсами водосборов. Де централизованные структуры государственного управления должны иметь адекватную базу и стимулы для улучшения коорди нации действий разных районов в области обеспечения экологи ческих функций, которые выходят за административные грани цы районов. В некоторых из рассматриваемых стран такие меха низмы отсутствовали, результатом чего стали неэффективное уп равление ресурсами водосборов и ухудшение условий окружаю щей среды. Некоторые страны, федеральное правительство кото рых берет за себя ведущую роль на тех направлениях, где прини маемые меры оказывают межуровневые воздействия, вместо официальных договоров между регионами или местных про грамм сотрудничества используют альтернативные подходы. Децентрализация и расслоение общества. Децентрализацию труднее осуществить в случае сильного расслоения общества с глубоко укорененными предрассудками, обусловленными этни ческой, племенной принадлежностью, уровнями дохода и/или полом. Культурные преобразования являются одной из ключевых составляющих успешной децентрализации, и без таких преобра зований скорее всего будет сохраняться сильная тенденция к воз ведению бюрократических барьеров, чтобы сохранить статус кво или, по меньшей мере, чтобы замедлить процесс децентрали зации. Повышение потенциала органов власти является необхо димым, но вряд ли единственным условием для быстрого измене ния восприятия/отношения и устранения культурных предрас


ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИНИЦИАТИВ ПО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

судков. Одним из важных аспектов процесса децентрализации является признание законных прав различных культурных групп, даже если это требует передачи таким группам значительных полномочий и прав собственности на леса. Повышение роли частного сектора. Частный сектор является од ним из ключевых "игроков" в большинстве больших многолесных стран. В одних странах, например, в Новой Зеландии, частный сек тор играет основную роль, в других же, например, в Индии, ему от ведена гораздо более узкая и менее важная роль. Касательно мер, предусмотренных отраслевой политикой, и того, что можно ожи дать от данной отрасли, стоит отметить, что частная промышлен ность в странах с рыночной и смешанной экономикой реагирует на сигналы рынка и политики, которые обеспечивают ее способ ность получать прибыль, расти и сохранять устойчивость. При от сутствии соответствующих сигналов лишь в редких случаях про мышленность принимает социально востребованные, но нераци ональные в финансовом отношении меры (т.е. меры, которые тре буют снижения прибыли, объемов продаж или темпов роста). Из менение подходов, используемых промышленностью для управле ния лесными землями, произойдет, когда финансовые сигналы бу дут побуждать ее к осуществлению необходимых изменений. Ключевое значение здесь имеет то, что промышленность ожида ет от государства, что оно формирует политику, которая создает равное игровое поле и стабильные условия для промышленнос ти. Это означает обеспечение определенной стабильности в зем лепользовании, землевладении и на лесной территории, доступ ной для ведения хозяйства и устойчивого производства древеси ны. В большинстве из девяти рассмотренных стран сочетаются разные подходы к регулированию деятельности частного секто ра на лесных землях и в лесах. С одной стороны, в Индии частные корпорации практически вообще не имеют доступа к государ ственным лесным ресурсам. В одних странах распространенной практикой является заключение долгосрочных договоров об уп равлении государственными землям, в других же, например, в Ав стралии, частному сектору передаются полномочия по управле нию государственными землями в крупных масштабах. Кроме того, в ряде стран лесная политика предусматривает повы шение заинтересованности промышленности (посредством вве дения стимулов) в участии в долгосрочных программах управле ния государственными землями, предназначенными для много целевого пользования (например, в Австралии, Канаде и Малай зии). В реализации такой политики принимают участие и другие стороны, образующие доходы для местного населения за счет ис пользования лесов непосредственно в своих регионах или по средством официальных возвратных выплат и платежей "взамен"

39


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

от центрального правительства регионам и местным органам уп равления. Однако есть и другие примеры, когда государственные органы дают неопределенные сигналы без четкого указания того, какие земли будут предоставляться в долгосрочное пользование для производства лесных продуктов. В таких случаях промыш ленность часто перемещается в другие страны или другие регио ны с боле стабильными условиями. Стабильность политики и на личие "ровного игрового поля" для всех участников являются дву мя ключевыми условиями создания нормального частного секто ра, который может работать в рамках систем государственного управления в лесном секторе данной страны.

5.2. Ключевые положения по формированию структур децентрализованного государственного управления И последнее: анализ положения дел в разных странах весьма ясно показы вает, что эффективное государственное управление лесами той или иной страны с федеративным устройством возможно при самых разных формах собственности на леса, схемах распределения полномочий, механизмах финансирования, схемах распределения обязанностей по хозяйственному управлению между федеральными, региональными, местными и частными структурами и в самых разных общеполитических контекстах. Однако ана лиз неудач и успехов столь же ясно показывает, что продуктивность работы и устойчивость лесного сектора в очень сильной степени зависит от орга низационного и технического потенциала и компетентности каждой из тех структур, которые выполняют вмененные им обязанности, и от стиму лов, которые у них есть для выполнения своих обязанностей и справедли вого и конструктивного осуществления полномочий. Для повышения эф фективности структуры государственного управления лесами на каждом уровне государственной власти должны иметь: • знания/технический потенциал для постановки соответствующих задач управления в соответствии с обязанностями и в пределах их юрисдикций; разработки мер, необходимых для выполнения этих задач; для того, чтобы знать, как, когда и где следует принимать эти меры и куда надо обращаться для получения рекомендаций экспер тов и информации. Как уже упоминалось, один их самых важных во просов в контексте данного исследования заключается в том, что ру ководители лесных ведомств регионального уровня государствен ной власти должны понимать и обеспечивать достижение общена циональных целей и в то же время понимать и учитывать региональ ные цели, а также давать руководящие указания и учитывать задачи, которые должны выполняться учреждениями на нижних уровнях управления, например, на местном/муниципальном уровне. • ресурсы для выполнения необходимой работы. Это соотносится со всей выше представленной частью исследования по кадровым

40


ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИНИЦИАТИВ ПО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

и финансовым ресурсам, механизмам и формированию и испол нению бюджета. Это касается того, как страны устанавливают связи между обязанностями в отношении лесов и, таким образом, бюджетными потребностями, с одной стороны, и поступлениями за счет лесопользования, с другой. Полномочия и финансовые ресурсы должны соответствовать обязанностям. права и полномочия в области принятия решений по управле нию лесами в пределах их юрисдикций при наличии установлен ных целей и задач. Другими словами, для успешного функциони рования органа государственного управления лесами лесная по литика должна предусматривать создание благоприятных право вых условий. Одним из основных условий является наличие по тенциала для обеспечения общей согласованности, чтобы регио нальный и местный уровни государственного управления не со здавали противоречий с национальными приоритетами. В то же время национальные приоритеты не могут резко расходиться с приоритетами региональных органов. Должны быть определен ная иерархия целей и механизм для обеспечения достаточной согласованности всей схемы государственного управления в лес ном секторе. Необходимо четкое разграничение обязанностей между разными уровнями власти/управления. Конечно, речь идет не просто о полномочиях, но и о национальной концепции развития лесного хозяйства и потенциале для обеспечения согла сованности и реализации. Это соотносится со следующим требо ванием; заинтересованность в обеспечении прозрачности, исключении коррупции и справедливости управления. Это включает вопро сы, связанные с сокращением масштабов незаконной деятельно сти, получившей столь широкое распространение в некоторых из рассматриваемых стран. Это тесно связано с механизмами обеспечения контролируемости, о которых пойдет речь в по следнем пункте данного перечня. Это также, по сути, связано с во просом о стимулах. Заинтересованность складывается как из по ложительных стимулов, так из "отрицательных", т.е. стимулов не делать чеголибо. Они обычно вытекают из законов, предусмат ривающих строгие наказания за их нарушения. Между этими дву мя видами стимулов находятся добровольные ограничения лесо пользования и неправильного использования лесов, которые классифицированы во многих региональных руководствах по лесному хозяйству в Австралии, Канаде и США; механизмы обеспечения контролируемости для постоянного пристального контроля за основными решениями региональных властей (а также центрального правительства) со стороны обще ственности, официальных надзорных механизмов, правозащит ных организаций, финансовых органов и т.д.. Рынки капитала мо

41


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

гут препятствовать принятию безответственных фискальных ре шений, а местные избиратели могут оказывать влияние на мест ные решения, если эти решения затрагивают ценности лесных земель. Одна из проблем, изза которых децентрализация не до ходит до нижних уровней управления и до общественных струк тур и частного сектора, заключается в том, что должностные ли ца местных органов управления не всегда избираются местным населением. Когда это происходит, у властей нет стимулов прила гать усилия для обеспечения участия всех заинтересованных сторон и прозрачности принимаемых решений. Необходимо со здать механизмы, обеспечивающие участие всех сторон и про зрачность принимаемых решений. Именно поэтому успешная децентрализация чаще всего ассоциируется с демократическими ценностями и системами. Конечно, ни одна государственная структура не наделяется автоматиче ски оптимальными уровнями знаний и стимулов для выполнения своих функций. Поэтому при разработке инициатив по децентрализации (кото рые обычно предусматривают распределение или перераспределение прав и полномочий и, возможно, механизмов обеспечения контролируемости, а иногда и ресурсов между разными уровнями власти/управления) важно от разить существующее распределение знаний и стимулов, а затем парал лельно инициировать и реализовать программу повышения потенциала каждой структуры в этих областях. Ряд программных документов уже суще ствует, а также можно разрабатывать новую политику, направленную на то, чтобы все структуры обладали необходимыми знаниями, полномочиями, ресурсами и стимулами для осуществления эффективного управления в контексте общенациональных целей устойчивого государственного управ ления лесами. В таблице 4 Приложения мы представили типы програм мных инструментов, используемых в девяти изучаемых странах для оказа ния помощи структурам в выполнении требований эффективного управле ния, помня о том, что во многих из рассматриваемых стран частному секто ру отведена значительная роль, и поэтому его тоже необходимо включать в общий контекст отраслевой политики. Важно подчеркнуть, что нам не следует замыкаться на дебатах по пово ду того, кем должно осуществляться лесоуправление — местным или феде ральным уровнем или частным сектором, т.к. в этом случае мы может поте рять из вида еще более важные аспекты, а именно требования, которые не обходимо выполнять, чтобы обеспечить эффективное государственное уп равление применительно к каждому государственному органу независимо от уровня управления и баланса обязанностей структур на разных уровнях. В итоге не столь важно, как распределяются обязанности и полномочия в области государственного управления между ведомствами на разных уров нях власти/управления, если отдельные лесные ведомства не выполняют основных требований для обеспечения эффективного государственного управления.


6. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ КОММЕНТАРИИ С начала 80х годов процессы децентрализации получили широкое рас пространение во всем мире. В настоящем документе используются резуль таты анализа опыта восьми стран с федеративным государственным уст ройством и трех стран с централизованными органами государственной власти, на долю которых в общей сложности приходится основная часть лесов мира. Цель исследования заключалась в выявлении факторов, опре деляющих успех, и в извлечении уроков, которые могли бы использоваться другими странами для целей совершенствования их инициатив по децент рализации. Изучение опыта этих стран показывает, что децентрализация открыва ет большие перспективы для совершенствования лесоуправления, но в то же время она сопряжена с большими проблемами. Децентрализация — это далеко не панацея от всех бед в лесном секторе, т.к. потенциальным поло жительным результатам соответствуют не менее значительные потенци альные отрицательные последствия и опасности. На пути к реализации многочисленных потенциальных преимуществ децентрализации много опасных мест, которые не так легко и просто преодолеваются. Данный анализ представляет собой попытку определить, какие сочета ния факторов обеспечивают удовлетворительное осуществление инициа тив по децентрализации в лесном секторе, а в основе анализа лежит опыт стран с федеративным государственным устройством. Полученные резуль таты актуальны для всех стран, которые приступили к процессу децентра лизации или хотят продолжить этот путь, ведущий к еще большей децент рализации государственного управления в лесном секторе. Многие страны без федеративных систем государственного управления, независимо от их сегодняшнего уровня децентрализации, фактически имеют системы госу дарственного управления лесами, сходные с системами в странах с федера тивным государственным устройством. Все рассмотренные страны много лет занимались поиском оптималь ного пути к децентрализации, т.к. им пришлось многократно перестраи ваться, чтобы скорректировать свой путь с учетом многочисленных ранее непредвиденных факторов. Настоящее время — это переходный период в таких странах, как Россия и Нигерия, для которого характерны проблемы, являющиеся более чем просто "усилением боли". Будущее лесов в таких странах в высшей мере зависит от наращивания потенциала для эффектив ного государственного управления лесами как на региональном, так и на местных уровнях государственного управления и от способности и готов ности высшего уровня государственной власти, включая должностных лиц, политиков и руководителей государственного и частного лесного хозяй ства, вести этот процесс и избежать административного хаоса и финансо вых кризисов, которые обычно создают почву для "захвата" государствен ной власти в личных целях.

43


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

В настоящей работе также представлены доказательства того, что пере ход к более децентрализованным системам государственного управления лесами отличается чрезвычайной сложностью. Данное исследование лишь поверхностно затронуло эти сложности. Для дальнейшего углубления по нимания факторов, формирующих успех и динамику процесса децентра лизации, требуется дополнительная аналитическая работа. Несмотря на обилие и содержательность литературы по децентрализации, лесоуправле нию и государственному управлению в лесном секторе, большая часть этой литературы не включает анализа проблем, связанных со стимулированием, политэкономией и другими факторами, влияющими на функционирова ние систем административного управления лесами в разных странах, и в частности с наличием у структур этих систем квалификационных возмож ностей и потенциала для осуществления хозяйственного и государственно го управления. Такой дополнительный анализ также необходим.

БИБЛИОГРАФИЯ Adeyoju, K. 2003. Personal Communication. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. 1984. Regulatory Federalism: Policy, Process, Impact and Reform. Publication A95. ACIR, Washington, DC, Agrawal, A. 2002. The Regulatory community: Decentralization and the environment in the Van Panchayats (Forest Councils) of Kumaon, India. Paper presented at the World Resources Institute's Workshop on Decentralization and the Environment, Bellagio, Italy. Agrawal, A. and Ostrom, E. 2001. Collective action, property rights, and decentralization in resource use in India and Nepal. Politics and Society 29 (4): 485514. Agrawal, A. and Ribot, J.C. 1999. Accountability in decentralization: A framework with South Asian and African cases. Journal of Developing Areas 33, (Summer): 473502. Amanor, K. and Brown, D. 2003. Making environmental management more responsive to local needs: decentralization and evidencebased policy in Ghana. ODI Forestry Briefing No.3 (April). Overseas Development Institute (ODI), London. Anderson, K. 2002. Explaining the mixed success of municipal governance of forest resources in Bolivia: Overcoming local information barriers. Draft. Center for the Study of Institutions, Populations and Environmental Change, Indiana University, Indiana, U.S. Arnold, J.E.M. 1998. Devolution of control of common pool resources to local communities: experiences in forestry. Discussion draft prepared for the meeting of the UNU/WIDER Project on "Land Reform Revisited: Access to Land, Rural Poverty, and Public Action," 2628 April 1998, Santiago, Chile. Ascher, W. 1999. Why governments waste natural resources: policy failures in developing countries. The Johns Hopkins University Press, Baltimore and London. Ballabh, V., Balooni, K. and Dave, S. 2002. Why local resources management institutions decline: A comparative analysis of van (forest) panchayats and forest protection committees in India. World Development 30 (2): 21532167. Banerjee, A.K. 1997. Decentralization and devolution of forest management in Asia and the Pacific. AsiaPacific Forestry Sector Outlook Study, Working Paper Series: Working Paper No: APFSOS/WP/21. Food and Agriculture Organization (FAO), Rome.

44


БИБЛИОГРАФИЯ Baumann, P. and Farrington, J. 2003. Decentralizing natural resources management: Lessons from local government reform in India. Natural Resources Perspectives, Number 86, June, Overseas Development Institute, London. Belcher, B. 2004. Personal communication Belli, P. 1997. The comparative advantage of government: a review. Policy Research Working Paper 1834, The World Bank, Washington, DC. Bigombe Logo, P. 2002. Forest management decentralization and social conflicts in Cameroon: rethinking intergenerational access to forests and its resources in southeastern Cameroon. Paper for the IASCP Conference, Harare (Zimbabwe), June, 2002. Center for Research and Action for Sustainable Development in Central Africa (CERAD). Broadhead, J. 2003. Crosssectoral policy impacts in forestry: Examples from within and outside FAO. Document CSPI/WP/02. FAO Forestry Dept. <www.fao.org/DOCREP/003/AA002E/AA002E00.HTM>. Caldecott, J. and Babatunde Morakinyo, A. 1996. Nigeria. Chapter 8 in Lutz and Caldecott (eds.), 1996. Decentralization and biodiversity conservation. Proceedings from a World Bank Symposium. The World Bank, Washington, DC. Carlsson, L., Olsson, M.O. and Lundgren, N.G. 2000 If money only grew on trees: The Russian forest sec tor in transition. The Forestry Chronicle. 76, No. 4 (July/August 2000): 605610. Cashore, B. and Auld, G. 2003. British Columbia's environmental forestry policy record in perspective. Journal of Forestry. December 2003. pp. 4247. Cashore, B. 1999. US Pacific Northwest. Chapter 3 in Wilson et al. (eds.) Forest policy: International case studies. CABI Publishing, Oxon, UK. CGI (Consultative Group on Indonesia). 2002. Strengthening governance (continued): The case of forestry. Report by the working group on forestry management. MidYear Review. Jakarta, Indonesia. Chambers, F.H. 2003. Public involvement in Canadian forest management: A case study of Mistik Management Ltd. In the proceedings of XII World Forestry Congress. <www.fao.org/DOCREP/ARTICLE/WFC/XII/O827A5>. Chandrasekharan, C. 2003. Sustainable forest management — a mirage?: Issues arising from private sector experiences. Joint MalaysiaITTO Project PD 48/99 Rev.1 (M, F) Sharing of Information and Experiences on Private Sector Success Stories in Sustainable Forest Management. Regional Report for AsiaPacific Region. December, 2003. Kuala Lumpur and Yokohama CIFOR (Center for International Forestry Research). 1996. Promoting stewardship of forests in the humid forest zone of anglophone West and Central Africa. Final report of a collaborative research project, UNEP and CIFOR. CIFOR, Bogor, Indonesia. CIFOR. 2003. Deforestation of Brazil's Amazon: Livestock, development and deforestation. CIFOR, Bogor, Indonesia. Cisse, C.I. 2001. Devolution of natural resource management in the Republic of Mali. In MeinzenDick et al. (eds.) pp. 259263. Collective action, property rights and devolution of natural resource man agement: Exchange of knowledge and implications for policy. Proceedings of an International Conference in Puerto Azul, the Philippines, 2125 June, 1999. Deutsche Stiftung fur Internationale Entwicklung (DSE/ZEL), Feldafing, Germany. Clarke, M. 1999. Devolving forest ownership in New Zealand: Processes, issues and outcomes. Unasylva 50 (4) Issue 199. Conroy, C., Mishra, A.and Rai, A. 2001. Learning from selfinitiated community forest management in Orissa, India. Forest Policy and Economics .4 (3): 227237.

45


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ ContrerasHermosilla, A. Forthcoming. Strengthening forest tenure in Indonesia: Issues and frame work for action. Forest Trends and International Centre for Research on Agroforestry, Washington, DC and Bogor, Indonesia. Conyers, D. 2002. Whose elephants are they? Decentralization of control over wildlife management through the Campfire Program in Binga District, Zimbabwe. WRI Environmental Governance in Africa Program, Working Paper No. 4. January 2002. WRI, Washington, DC. Debroux, L., Dieterle, G. and Kushlin, A. Forthcoming. Issues in forest policy reform in the Russian Federation. World Bank Discussion Note. Annex 4 in World Bank, forthcoming. Dickovick, J.T. 2003. Beyond decentralization: Intergovernmental fiscal relations in Brazil and South Africa. Paper for the Annual Meeting of the American Political Science Association. Princeton University, NJ. DonnellyRoark, P., Ouedraogo, K. and Ye, X. 2000. Local level institutions and poverty eradication: Rural decentralization in Burkina Faso. Environment and Social Development Unit, Africa Region, The World Bank, Washington, DC. Dube, Y. and Schmithusen, F., eds. 2003. Crosssectoral policy impacts between forestry and other sec tors: Policy and legal, economic, environmental accounting and social aspects. FAO Forestry Paper No 142. FAO, Rome, Italy. Dupar, M. and Badenoch, N. 2002. Environment, livelihoods, and local institutions: Decentralization in mainland Southeast Asia. WRI, Washington, DC. Effendi, E. 2002. Rationalizing the facts: Forest area rationalization in the context of local spatial plan ning and development programs. Report to the World Bank, Jakarta, Indonesia. EIA (Environmental Investigation Agency) and Telapak Indoensia. 2001. Timber trafficking. London, UK and Bogor, Indonesia. EIA (Environmental Investigation Agency). 1999. The final cut: Illegal logging in Indonesia's orang utan parks. <www.eiainternational.org>. Ellefson, P. and Moulton, R. 2000.

Fragmentation of Forest Resource Agencies and Programs:

Challenges Facing State and Federal Governments in the United States. In: IUFRO. 2000. Sub Plenary Sessions, Volume 1. XXI IUFRO World Congress, 712 August 2000, Kuala Lumpur, Malaysia. Enters, T. and Anderson, J. 1999. Rethinking the decentralization and devolution of biodiversity con servation. Unasylva 50 (4) Issue 199. Enters, T., Durst, P.B. and Victor, M., eds. 2000. Decentralization and devolution of forest management in Asia and the Pacific. RECOFTC Report N.18 and RAP Publication 2000/1. Bangkok, Thailand. FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations). 2001. Malaysia country notes. <http://www.fao.org/forestry/fo/country/index.jsp?geo_id=83&lang_id=1>. FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations). 2003. Brazil, country profile. <http://www.fao.org/forestry/fo/country/index.jsp?geo_id=206&lang_id=1>. Federal Department of Forestry, Nigeria. 2001. The forest revenue system and government expendi ture on forestry in Nigeria. FAO working paper on financing sustainable forest management: FSFM/WP/02. April 2001. Forest Policy and Planning Division, FAO, Rome, Italy. Federal Ministry of Environment, Nigeria. 1999. National action programme to combat desertification. Ferroukhi, L. and Aguilar Schramm, A. 2003. Avances y desafios de la gestion forestall municipal en Costa Rica. In: La gestion forestal municipal en America Latina by L. Ferroukhi, ed. CIFOR, Bogor, Indonesia. Ferroukhi, L., ed. 2003. La gestion forestal municipal en America Latina. CIFOR, Bogor, Indonesia.

46


БИБЛИОГРАФИЯ Ferroukhi, L. and Echeverria, R. 1999. Las politicas de gestion forestall decentralizada en Guatemala. In: La gestion forestal municipal en America Latina by L. Ferroukhi, ed. CIFOR, Bogor, Indonesia. Fisher, R. 1999. Devolution and decentralization of forest management in Asia and the Pacific. Unasylva 50 (4) Issue 199. Fisman, R. and Gatti, R. 2002. Decentralization and corruption: Crosscountry and crossstate evi dence. September 1999. The World Bank (e), Washington, DC. Francis, P. and James, R. 2001. Balancing rural poverty reduction and citizen participation: The con tradictions of Uganda's decentralization program. World Development 3 (2): 325337. FSI. 2000. State of the forest report, 1999. Forest Survey of India, Dehra Dun, India. FWI/GFW (Forest Watch Indonesia and Global Forest Watch). 2002. The state of the forest: Indonesia. Bogor Indonesia and Washington, DC. Germain, R., Floyd, D. and Stehman, S. 2001. Public perceptions of the USDA Forest Service public par ticipation process. Forest Policy and Economics 3 (34): 113124. Goldman, M. 2000. Partitioned nature, privileged knowledge: Communitybased conservation in Maasai ecosystem, Tanzania. World Resources Institute, Environmental Governance in Africa Working Papers: WP#3, October. WRI, Washington, DC. Gorte, R.W. 1995. RL30480: Forest Service revenue sharing payments: Legislative issues. Congressional Research Service, Resources, Science and Industry Division. March 24, 2000. Congressional Research Service, Washington, DC. Gorte, R.W. and Cody, B. 2002. The Forest Service and Bureau of Land Management: History and analy sis of merger proposals. Congressional Research Service, Report 95117 ENR. Congressional Research Service, Washington, DC. Government of Brazil, 2000. Decreto No. 3,420 Dispoe sobre a criacao do Programa Nacional de Floresta PNF, e da outras providencias. 20 April. Gray, J. Forthcoming. Forest tenures and concession experience in Canada and selected other coun tries. Chapter 10 in World Bank, Forthcoming. Gray, J. Forthcoming. Forms of decentralization, governance and the politics of natural resources in El Salvador. PRISMA. El Salvador. Gregersen, H., Lundgren, A. and Lindell, G. 1990. Contributions of tropical forests to sustainable devel opment: The role of industry and the trade. Proceedings of the Annual Meeting of the International Tropical Timber Organization, Bali, Indonesia, May 19, 1990. Havlick, D. 2002. States Rights and the National Forests. (www.lib.duke.edu/forest/usfscoll/policy/States'_Rights/) Hecht, S., Kandel, S. and Gomez, I. 2002. Forest tenures and concession experience in Canada and selected other countries. Chapter 10 in World Bank, Forthcoming. Hirakuri, S. R. 2003. Can law save the forest? Lessons from Finland and Brazil. CIFOR, Bogor, Indonesia Hogl, K. 2002. Patterns of multilevel coordination for NFP processes: Learning from problems and success stories of European policymaking. Forest Policy and Economics 4 (4): 301312. ICSEA (Impact Center for South East Asia). 2002. Institutional interplay and forest governance in S.E. Asia: Impacts of decentralization, globalization and the internationalization of the environment. International Workshop at the Siam Commercial Bank Training Centre, Chaing Mai, 2526 February 2002 <www.icsea.or.id/pef/SynProg.htm>. Idachaba, F. 1989. In the eyes of the state: Negotiating a "rightbased approach" to forest conservation in Thailand. World Development 30 (9): 15911605.

47


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ IIED (International Institute for Environment and Development). 2000. Joint forest management: Policy, practice and prospects: India country study. IIED, London. IIFM. 2003. India: National forest policy review. Indian Institute of Forest Management, Bhopal, India. Johnson, C. and Forsyth, T. 1997. StateFederal relations in Nigerian agriculture. MADIA Discussion Paper 8. The World Bank, Washington, DC. Koontz, T. 2000. Differences between state and federal public forest management: The importance of rules. Publius 27 (1) (Winter 1997): 1537. Kumar, N. 2003. All is not green with JFM (joint forest management) in India. Forests, Trees and People Newsletter No. 42. June, 2000. pp.4650. Larson, A.M. 2002. Gestion forestal municipal en Nicaragua: ?Decentralizacion de cargas, centraliza cion de beneficios? In: La gestion forestal municipal en America Latina by L. Ferroukhi, ed. CIFOR, Bogor, Indonesia. Larson, A.M. 2003. Mejores practices para la gestion decentralizada de los recursos forestales de Centroamerica. Informe para el SIDAIDB Partnership. Nicaragua. Lee, YJ. 2002. Community governance and environmental management: An annotated bibliography with a general overview. Berkeley Workshop on Environmental Politics, Bibliographies, B025. (e) Institute of International Studies, University of California, Berkeley. Lele, U. et al. 2000. Brazil. Forests in the balance: Challenges of conservation with development. Evaluation Country Case Study Series, The World Bank, Washington, DC. Llambi, L. State reforms and decentralization of agricultural and rural public sector: Lessons from the Latin American experience. July. Sustainable Dimensions, Sustainable Development Department, FAO, Rome. Logo, B. 2001. Forest management decentralization and social conflicts in Cameroon: Rethinking intergenerational access to forests and its resources in southeastern Cameroon. Paper for the IASCP Conference, Harare (Zimbabwe) June, 2002. Draft, May 2002. LTS Indonesia. 1996. Decentralization in forestry: Case studies from nine countries. A report for the Centre for International Forestry Research, April 2001. CIFOR, Bogor, Indonesia. Lutz, E. and Caldecott, J. eds. 1998. Decentralization and biodiversity conservation. Proceedings from a World Bank Symposium. The World Bank, Washington, DC. 176 pp. Lynch, O.J. 2002. Law, pluralism and the promotion of sustainable communitybased forest manage ment. Unasylva 49 (3) Issue194. Macqueen, D, et al. 2003. Growing exports. The Brazilian tropical timber industry and international markets. IIED Small and Medium Enterprise series No.1. International Institute for Environment and Development, London. Manor, J. 1999. The political economy of democratic decentralization. The World Bank, Washington, DC. Mapedza, E. and Mandondo, A. 2002. Comanagement in the Mafunautsi state forest area of Zimbabwe: What stake for local communities? WRI Environmental Governance in Africa Program, Working Paper No. 5. October 2002. WRI, Washington, DC. MeinzenDick, R., Knox, A. and DiGregorio, M. (eds.). 2002. Collective action, property rights and devolution of natural resource management: Exchange of knowledge and implications for policy. Proceedings of an International Conference in Puerto Azul, the Philippines, 2125 June, 1999. Deutsche

Stiftung

fur

Internationale

Entwicklung

(DSE/ZEL),

Feldafing,

Germany.

<www.capri.cgiar.org/workshop_devolution.asp>. National Forest Strategy Coalition. 2003. A sustainable forest: The Canadian commitment. National forest strategy (20032008). National Forest Strategy Coalition, Ottawa.

48


БИБЛИОГРАФИЯ Natural Resources Canada. 1997. The state of Canada's forests: Learning from history. Natural Resources Canada, Canadian Forest Service, Ottawa. <http://nrcan.gc.ca/cfs/proj/ppiab/sof/sof.html>. Ndegwa, S. 2002. Decentralization in Africa: A stocktaking survey. Africa Region Working Paper Series No. 40. November 2002. The World Bank (e), Washington, DC. Nilsson, S. 2002. Experiences and lessons learned from other countries transforming their forest pol icy frameworks.

In CCICED Task Force on Forests and Grasslands. 2002. Proceedings:

International Forum on Chinese Forestry Policy — Developing a Policy Research Agenda to Meet Existing and Future Challenges. June 1314, 2002, Beijing, PR.China. <www.forest trends.org/keytrends/pdf/Taskforce%20pdfs/proceedings_6_02.pdf>. Nilsson, S. and Shvidenkox, A. 1997. The Russian forest sector: A position paper for the World Commission on Forests and Sustainable Development. Forest Resources Project. International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), Laxenburg, Austria. Nilsson, S. and Shvidenko, A. 1998. Is sustainable development of the Russian forest sector possible? IUFRO Occassional Paper No. 11 (ISSN 1024414X). IIASA, Laxenburg, Austria. Njoku, J. 2003. Conservationists condemn FG for delay in convening Council on Environment. Vanguard (Lagos) 21 Oct. 2003. <www.fr.allafrica.com/stories/printable/200310210847.html>. Ntsebeza, L. 2002. Decentralization and natural resource management in rural South Africa: Problems and prospects. Berkeley Workshop on Environmental Politics. WP 0211. January, 2002. Institute of International Studies, University of California, Berkeley (e). Olowu, O. 1999. Decentralization policies and practices under structural adjustment and democrati zation in Africa. Democracy, Governance and Human Rights Programme, Paper Number 4, July 2001. United Nations Research Institute for Social Development (UNSRID), Geneva. (e) Onibon, A., Dabire, B. and Ferroukhi, L. 1999. Local practices and decentralization and devolution of natural resource management in French speaking West Africa. Unasylva 50 (4). Ounteni, A.I. 2001. The process of decentralization and natural resource management in Niger (e) Ounteni, A.I. 2002. The process of decentralization and natural resource management in Niger. In MeinzenDick et al. (eds.). pp. 255258. Collective action, property rights and devolution of natu ral resource management: Exchange of knowledge and implications for policy. Proceedings of an International Conference in Puerto Azul, the Philippines, 2125 June, 1999. Deutsche Stiftung fur Internationale Entwicklung (DSE/ZEL), Feldafing, Germany. Pandolfo, C. 1994. Amazonia Brasileira. Ocupacao, desenvolvimento e perspectives atuais e futuras. Colecao Amazoniana 4, Belem, Brazil. Pacheco, P. 1995. The implications of decentralization in forest management: Municipalities and local forest users in lowland Bolivia. Paper presented at the Conference on Decentralization and the Environment, 1822 February, 2002, Bellagio, Italy. Pacheco, P. 2002a. Contribuye la decentralizacion a majorar la gestion forestal? Las lecciones aprendi das del caso Boliviano. CIFOR/BOLFOR, Bogor, Indonesia. Pacheco, P. 2002b. Municipalidades y participacion local en la gestion forestal en Bolivia. In: La gestion forestal municipal en America Latina by L. Ferroukhi, ed. CIFOR, Bogor, Indonesia. Pacheco, P. 2003. Avances y desafios en la decentralizacion de la gestion de los recursos forestales en Bolivia. CIFOR/BOLFOR, Bogor, Indonesia and La Paz, Bolivia. Parker, A. 2001. Decentralization: the way forward for rural development? World Bank Agriculture and Natural Resources Department research paper, The World Bank, Washington DC. Petersen, L. and Sandhovel, A. 1997. Forestry policy reform and the role of incentives in Tanzania. Forest Policy and Economics 2 (1), April 2001: pp.3955.

49


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ Petrov, A. Forthcoming. Topical goals in reforming the Russian forest administration and management system. Chapter 1 in World Bank, Forthcoming. Pettenella, D. 2000. Topical goals in reforming the Russian forest administration and management sys tem. Chapter 1 in World Bank, Forthcoming. Pragtong, K. 1999. Recent decentralization plans of the Royal Forest Department and its implications for forest management in Thailand. In Enters, T. et al. (eds.) 2000. Decentralization and devolution of forest management in Asia and the Pacific. RECOFTC Report N.18 and RAP Publication 2000/1. Bangkok, Thailand. PROFOR (Program on Forests). 2003. Proceedings of the International Workshop on Institutional Changes in Forest Management. Moscow, Russia, February 25, 2003. PROFOR at The World Bank, Washington, DC. Ramos, D.T. 1998. O federalismo assimetrico. Editora Pleiade, Sao Paulo, Brasil. Ribot, J.C. and Peluso, N.L. 2002. A theory of access. Rural Sociology (mid 2003) Final draft photocopy, June 1, 2002. Ribot, J.C. Forthcoming. Integral local development: 'Accommodating multiple interests' through entrustment and accountable representation. International Journal of Agricultural Resources, Governance and Ecology 1 (3/4): 327350. Ribot, J.C. 1998. Local actors, powers and accountability in African decentralizations: A review of issues. Paper prepared for International Development Research Centre of Canada, Assessment of Social Policy Reforms Initiative. Draft 25 July 2001. Ribot, J.C. 1999a. Democratic decentralization of natural resources: Institutional choice and discre tionary power transfers in subSaharan Africa. Public Administration and Development (Forthcoming December 2002 issue). Ribot, J.C. 1999b. Decentralization, participation and accountability in Sahelian forestry: Legal instru ments of politicaladministrative control. Africa 69 (1): 2365. Ribot, J.C. 2001c. Decentralized natural resources management: Nature and democratic decentraliza tion in subSaharan Africa. A summary report prepared for the UNCDF symposium on decentral ization and local governance in Africa. Ribot, J.C. 2001d. La decentralizacion democratica de los recursos naturals: la institucionalizacion de la participacion popular. WRI, Washington DC. Ribot, J.C. 2001a. Democratic decentralization natural resources: A path to popular enfranchisement. In ACM News, vol. 4, No.1. Adaptive Collaborative Mananagement Network, ACM News Online <www.cifor.org/acm/pub/news.html>. Ribot, J.C. 2001b. Accountable representation and power in participatory and decentralized environ mental management. Unasylva 50 (4) Issue 199. Ribot, J.C. 2002c. Science, use rights and exclusion: A history of forestry in francophone Africa. IIED, Drylands Programme, Issue Paper No. 104. May 2001, IIED, London. Ribot, J.C. 2002a. Decentralized natural resource management: Nature and democratic decentraliza tion in subSaharan Africa. A summary report prepared for the United Nations Capital Development

Fund

symposium

on

Decentralization

Local

Governance

in

Africa.

<http://www.uncdf.org/english/local_governance/thematic_papers/capetown_paper3.pdf>. Ribot, J.C. 2002b. Democratic decentralization of natural resources: Institutionalizing popular partic ipation. WRI, Washington, DC. Ribot, J.C. 2003. Decentralization, participation, and accountability in Sahelian forestry: Legal instru ments of politicaladministrative control. Berkeley Workshop on Environmental Politics. WP 00 5. Institute of International Studies, University of California, Berkeley (e).

50


БИБЛИОГРАФИЯ Richards, M. 1997. Internalizing the externalities of tropical forestry: a review of innovative financing and incentive mechanisms. European Union Tropical Forestry Paper 1. London: Forestry Policy and Environment Group, Overseas Development Institute, London. Roth, D. 1980. Public lands, states' rights, and the national forests. The Forest Service history line, Fall 1980 (History Section, USDAFS). USDAForest Service, Washington, DC. Santiso, C. 2003. Insulated policy making and democratic governance: The paradox of second gener ation reforms in Argentina and Brazil. SAIS Working Paper Series WP/02/03, Paul H. Nitze School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University, Washington, DC. Schmithusen, F., Bisang, K. and Zimmermann, W. 2003. Crosssectoral linkages in forestry: Review of available information and consideration on future research. Document CSPI/WP/01. FAO Forestry Department, FAO, Rome. <www.fao.org/DOCREP/003/AA002E/AA002E00.HTM>. Schmithusen, F. 2003. Understanding crosssectoral impacts policy and legal aspects. In: Dube and Schmithusen (eds.) 2003.Crosssectoral policy impacts between forestry and other sectors: Policy and legal, economic, environmental accounting and social aspects. FAO Forestry Paper No 142. FAO, Rome, Italy. Schmithusen, F. and Siegel, W. (eds.). 1997: Developments in forest and environmental law influenc ing natural resource management and forestry practices in the United States of America and Canada. Selected contributions submitted to the International Union of Forestry Research Organisations (IUFRO) Research Group 6.13.00 Forest Law and Environmental Legislation. IUFRO World Series, Vol. 7. 373 p. IUFRO Secretariat, Vienna. Schmithusen, F., Herbst, P. and Le Master, D.C. (eds.). 2000: Forging a new framework for sustainable forestry: Recent developments in European forest law. IUFRO World Series Volume 10. IUFRO Secretariat, Vienna. 354 pp. Schroeder, L. and Andrews, M. 2001. Key issues in sectoral decentralization. Draft paper for the 2001 Cape Town Symposium, Decentralization and Local Governance in Africa. United Nations Capital Development Fund. Sedjo, R. 1997. Khabarovski Kraj Forest Code. (unpublished memo August 1997) as reported in Nilsson and Shrivdenko 1997. Resources for the Future, Washington, DC. Sekher, M. 2002. Organized participatory resource management: Insights from community forestry practices in India. Forest Policy and Economics 3 (34): 137154. Selcher, W. 1998. The politics of decentralized federalism, national diversification and regionalism in Brazil. Elizabethtown College, Pennsylvania. <http://143.107.80.37/nupri/wpn_selcher1.htm>. Shackleton, S., Campbell, B., Wollenberg, E. and Edmunds, D. 2003. Devolution and communitybased natural resource management: Creating space for local people to participate and benefit. ODI Natural Resource Perspectives, No. 76: March 2002. DFID, UK. Pp.6. Shen, S. and ContrerasHermosilla, A. 1996. Environmental and economic issues in forestry: Selected Case studies in Asia. World Bank Technical Paper 281, The World Bank, Washington DC. Shvidenko, A. 2003. Russian forests at the beginning of the third millennium: Status and trends. In the proceedings of XII World Forestry Congress. <www.fao.org/DOCREP/ARTICLE/WFC/XII/MS11>. Singh, S. 1996. India. In: Decentralization and biodiversity conservation, by E. Lutz and J. Caldecott (eds), The World Bank, Washington DC. Stolbovoi V., and McCallum, I. 2002. CDROM. Land resources of Russia. International Institute for Applied Systems Analysis and the Russian Academy of Science, Laxenburg, Austria. Thillet, B. 1995. Tierras municipals en Guatemala: Un desafio para el desarrollo local sostenible. FLAC SOGuatemala, Editorial de Ciencias Sociales, Guatemala.

51


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ Thomas, J.W. 2003. Thoughts on the ownership of America's public lands: Comments from the Chief of the USDA Forest Service. <http://206.55.27/archives/History_National/JWT_on_NFLand>. Toni, F. 2003. La gestion forestal en los municipios de la Amazonia Brasilena. In L. Ferroukhi (ed.), La gestion forestal municipal en America Latina, CIFOR, IDRC, Bogor, Indonesia. Toni, F. and Kaimowitz, D. 1996. Municipios e gestao florestal na Amazonia: Introducao e marco teori co. Universidade Federal do Rio Grande do Norte/CIFOR, Indonesia and Brazil. U.S. General Accounting Office (GAO). 2000. Public timer: Federal and state programs differ signifi cantly in the Pacific Northwest. GAO/RCED96108 (May 1996). GAO, Washington, DC. UNCDF (United Nations Capital Development Fund). 2000. General ReportWorkshop on local development and decentralized management of natural resources. Held in Cotonou (Benin) December 1016, 2000. <www.uncdf.org/local_governance/reports/workshop_cotonou>. UNCDF (United Nations Capital Development Fund). 2001. Report of the Workshop on local devel opment and decentralized management of natural resources. Held in Cotonou (Benin) December 1016, 2000. (www.uncdf.org/local_governance/reports/workshop_cotonou) UNEP (United Nations Environment Programme) and CIFOR (Center for International Forestry Research). 1996. Promoting stewardship of forests in the humid forest zone of Anglophone West and Central Africa. Final Report of a collaborative research project. CIFOR, Bogor, Indonesia. United Nations. 2003a. Decentralization: Conditions for success: Lessons from Central and Eastern Europe and the Commonwealth of Independent States. Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Economics and Public Administration. Paper ST/ESA/PAD/SER.E/7. New York: The United Nations. United Nations. 2003b. Natural resource aspects of sustainable development in Nigeria. Agenda 21 background information on Nigeria's forest situation. <www.un.org/esa/agenda21/natlinfo/countr/nigeria/natur.htm#forests>. Vallejos Larios, M. Forthcoming. Gestion forestall municipal: una nueva alternativa para Honduras. In: La Gestion Forestal Municipal en America Latina by L. Ferroukhi, ed. CIFOR, Bogor, Indonesia. Van Zyl, J. et al. 1995. Decentralized rural development and enhanced community participation. A case study from Northeast Brazil. World Bank Policy Research Working Paper 1498. The World Bank, Washington, DC. Venkataraman, A. and Falconer, J. 1998. Rejuvenating India's decimated forests through joint action: Lessons from Andhra Pradesh. <http://lnweb18.worldbank.org/sar/sa.nsf/0/ acf2b8a3eb9f69878525687f00605632?OpenDocument>. Virgilio, V. et al. 2002. Instruments for sustainable private forestry in Brazil: An analysis of needs, chal lenges and opportunities for natural forest management and small scale plantation forestry. IIED, London. Wang, S., van Kooten, G.C. and Wilson, B. 1999. Mosaic of reform: Forest policy in post1978 China. Forest Policy and Economics 4 (May). Williams, G.W. 2000. Significant USDA Forest Service events by time period. <http://www/206.55.29.27/archives/History_National/FSTimeline.htm>. Wilson, B, Kooten, K.V., Vertinsky, I. and Arthur L. (eds.). 1999. Forest policy: International case studies. CABI Publishing, Oxon, UK. Wily, L.A. 1997. Forest law in eastern and southern Africa: Moving towards a communitybased forest future. Unasylva 51 (4) Issue 203. Woodhouse, P. 2000. Governance and local environmental management in Africa. Review of African Political Economy 24, 74 (December) London, UK.

52


БИБЛИОГРАФИЯ World Bank. 1990. Towards the development of an environmental action plan for Nigeria. IBRD Report No.9002UNI. The World Bank, Washington, DC. World Bank. 1999. Indonesia's decentralization after crisis. PREM Notes No. 43, September. The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2000a. India: Alleviating poverty through forest development. Operations Evaluation Department Country Case Study. The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2000b. India: Policies to reduce poverty and accelerate sustainable development. The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2000c. Entering the 21st Century. World Development Report 1999/2000. The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2001. Indonesia: Environment and natural resources management in a time of transition. The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2002. Nigeria: Local empowerment and environmental management program. Volume 1. Document PID9281 (2002/04/17). The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2003. Decentralizing Indonesia. World Bank Regional Public Expenditure Review Overview Report, The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2003a. Combating corruption in Indonesia: Enhancing accountability for development. Draft discussion report, East Asia Poverty Reduction and Economic Management Unit. The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2003b. Decentralization briefing notes. WBI Working Papers, World Bank Institute, Washington DC. World Bank. 2003c. India: Sustaining reform, reducing poverty. A World Bank Development Policy Review, The World Bank, Washington, DC. World Bank. Institutional changes in forest management in countries with transition economies: Problems and solutions. Proceedings from a Workshop, Moscow, Russia, 25 February 2003. The World Bank, Washington, DC. World Resources Institute. 1998. Minutes. Conference on decentralization and the environment. Bellagio, Italy, 1822 February, 2002. WRI/Institutions and Governance Program, Washington, DC. World Resources Institute. 2002. Decentralization: A local voice. Chapter 5 in World Resources, 2002 2004. WRI, Washington, DC. Wunsch, J.S. 2000. Decentralization, local governance and the democratic transition in southern Africa: A comparative analysis. African Studies Quarterly 2, Issue 1. WyckoffBaird, B., Kaus, A., Christen, C. A. and Keck, M. 2000. Shifting the power: Decentralization and biodiversity conservation. WRI, Washington, DC.


ПРИЛОЖЕНИЯ 4

1. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

1.1. Лесной сектор Российской Федерации в цифрах Потенциал лесов Российской Федерации оценивается лесным фондом, включающим в себя следующие три категории земель по площади (млн.га): 1) покрытые лесом (774), 2) лесные земли (882), 3) общая площадь земель лесного фонда (1178). Общий запас древесины в лесном фонде оценивается в размере 81,9 млрд. м3, где 44,1 млрд. м3 принадлежит спелым и перестойным насаждени ям, включая 34,6 млрд. м3 древесины хвойных пород. Годичный прирост древесины в лесном фонде составляет 970 млн. м3, что на 75% превышает установленную расчетную лесосеку по главному пользованию (554 млн. м3). Общий объем заготовки древесины составил в 2003 году 168,5 млн. м3, в составе которого 124,5 млн. м3 было главное пользование. Расчетная лесосека была использована на 22,5%, в т.ч. по Европей ской части России на 34,3%, по Азиатской на 14,9%. Валовый продукт лесного сектора составил около 9,5 млрд.долларов США, в т.ч. 5,2 млрд. долларов поступления от экспорта лесобумажной продукции, в составе которых преобладает стоимость экспортированного круглого леса (34,5%). Доля лесного сектора в экономике Российской Федерации составляет (в %): в валовом внутреннем продукте — 2,2, в стоимости экспорта — 3,9, в объемах железнодорожных перевозок — 4,7. Доля лесного сектора в промышленном производстве соответственно составляет (в %): в стоимости продукции — 3,4 в численности работающих — 7,8, в стоимости основных фондов — 2,2. 4

Раздел по Российской Федерации подготовлен специально для данного сборника проф. А.П. Петровым (ВИПКЛХ)

54


ПРИЛОЖЕНИЯ

В расчете на га лесопокрытой площади лесной сектор производит про дукцию на сумму 12,2 доллара США.

1.2. Развитие прав собственности на лесной фонд Установление собственности на природные ресурсы, в том числе на лесной фонд, было и остается в значительной мере политической проблемой, ре шение которой обусловлено: • федеративным устройством государства при отсутствии опыта стро ить федеративные отношения, • историческими традициями, когда на протяжении длительного пе риода времени все природные ресурсы были преимущественно в собственности государства, • сильным влиянием в обществе левой идеологии, отдающей приори тет коллективным формам собственности на природные ресурсы в сравнении с частной собственностью. Названные обстоятельства делают процесс реформирования прав соб ственности на лесной фонд длительным и сложным. В этом процессе мож но выделить следующие этапы: 1. Централизованно планируемая советская экономика, где государ ство монопольно владело всеми средствами производства, включая лесной фонд, Управление лесным фондом было сверх централизо ванно и осуществлялось через директивное планирование. 2. Принятые в 1993 году Основы лесного законодательства Российской Федерации в силу политического компромисса между федеральным центром и регионами не назвали собственника лесного фонда и пе редали все распорядительные функции административным районам (муниципальным образованиям), которые не имели никакого опыта в управлении лесами. Таким образом, с 1993 года по 1997 год собственность на лесной фонд была дефакто муниципальной, а управление лесным фондом — децентра лизованным. Названное политическое решение усугубило экономический кризис в лесном секторе и создало благоприятные условия для финансо вых злоупотреблений и коррупции. 3. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации в статье 72 установила, что "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами нахо дятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос сийской Федерации", количество которых составляет 89. Конституция РФ таким образом создала названной статьей неизвест ную в мировой практике ситуацию, когда в федеративном государстве лес ной фонд должен управляться не через распределение лесных земель по их собственникам, а через распределение полномочий между федеральным центром и регионами (субъектами Федерации).

55


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Названные положения Конституции были положены в основу Лесного Кодекса (1997), который объявил весь лесной фонд федеральной государ ственной собственностью, при этом директивно распределив права соб ственности по субъектам лесных отношений, к числу которых отнесены: - Российская Федерация, - субъекты Российской Федерации, - муниципальные образования, - лесопользователи (частный лесопромышленный бизнес). Опыт применения Лесного кодекса 1997 г. показал неэффективность принятой на его основе системы государственного управления лесным фондом по причинам, изложенным в п. 3. 4. Вопросы собственности на лесной фонд стали предметом острых политических и общественных дискуссий в 20022004 годах после принятия федеральных законов, регулирующих земельные отноше ния и устанавливающих право частной собственности на сельскохо зяйственные земли. Собственность на лесной фонд занимает центральное место в проекте нового Лесного кодекса. Проектом Лесного кодекса сохраняется монополия федеральной госу дарственной собственности на лесной фонд при отказе от директивного распределения полномочий по управлению лесным фондом между Феде рацией и субъектами Федерации. Совместное ведение Федерацией и субъектами Федерации вопросов уп равления лесным фондом предполагается осуществлять через делегирова ние прав федеральной собственности субъектам Федерации на базе двух сторонних соглашений (п. 4). Введение частной собственности на лесной фонд откладывается по по литическим соображениям.

1.3. Институциональная организация государственного управления лесным фондом в соответствии с Лесным кодексом (1997 г.) Основой существующей институциональной организации управления лес ным фондом является законодательное разграничение полномочий (госу дарственных функций) между Федерацией, субъектами Федерации и муни ципальными образованиями (рис. 1). К полномочиям Российской Федерации в области использования, охра ны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относятся: • определение основных направлений государственной политики в области ведения лесного хозяйства; • разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за их соблюдением; • владение, пользование и распоряжение лесным фондом;

56


ПРИЛОЖЕНИЯ

Рис.1. Распределение прав федеральной государственной собственности на лесной фонд по субъектам лесных отношений • •

• •

• • • • • • •

проведение единой инвестиционной политики в области использо вания, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; разработка, утверждение и реализация федеральных государствен ных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и вос производства лесов; организация и определение порядка деятельности федерального ор гана управления лесным хозяйством и его территориальных органов; установление порядка разделения лесного фонда по группам лесов и разграничения лесов первой группы по категориям защитности, пе ревода лесов из одной группы в другую, а лесов первой группы из од ной категории защитности в другую; установление норм и правил пользования лесным фондом; определение и утверждение расчетной лесосеки; установление видов платежей за пользование лесным фондом, а так же минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню; определение порядка предоставления участков лесного фонда в пользование; утверждение правил отпуска древесины на корню, рубок леса, охра ны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; организация и координация научноисследовательских и проектно конструкторских работ по ведению лесного хозяйства; осуществление государственного контроля за использованием, ох раной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов и установ ление порядка проведения этого контроля; определение порядка и организация ведения государственного уче та лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов и лесоустройства;

57


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

осуществление международного сотрудничества Российской Феде рации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; • заключение и организация выполнения международных договоров Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; • установление порядка осуществления государственной статистичес кой отчетности в области ведения лесного хозяйства; • приостановление, ограничение, прекращение прав пользования участками лесного фонда, а также приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов; • перевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ве дением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы; • объявление участков лесного фонда зонами чрезвычайных экологи ческих ситуаций и зонами экологического бедствия; • иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федера ции Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. К полномочиям субъектов Российской Федерации в области использо вания, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относятся: • разработка, утверждение и реализация территориальных (регио нальных) государственных программ использования, охраны, защи ты лесного фонда и воспроизводства лесов; • разработка и принятие законов и иных нормативных правовых ак тов субъектов Российской Федерации; • участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряже ния лесным фондом на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации; • участие в разработке и реализации федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспро изводства лесов; • принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование в соответствии с настоящим Кодексом; • установление границ участков лесного фонда с особым режимом ве дения лесного хозяйства и лесопользования на территории тради ционного проживания коренных малочисленных народов и этни ческих общностей; • установление ставок лесных податей и ставок арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), а также платы за перевод лесных земель в нелесные земли; • осуществление государственного контроля за состоянием, использо ванием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;

58


ПРИЛОЖЕНИЯ

приостановление, ограничение и прекращение работ, представляю щих опасность для состояния и воспроизводства лесов; • организация выполнения мероприятий по охране лесов от пожаров и защите лесов от вредителей и болезней леса; • организация воспитания, образования и просвещения населения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; • обеспечение населения необходимой информацией по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; • перевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в лесах второй и третьей групп; • иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Феде рации. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными госу дарственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательст вом Российской Федерации. Для осуществления полномочий Российской Федерации по управлению лесным фондом была создана система федеральных органов исполнитель ной власти, к которым относятся: • Министерство природных ресурсов и Лесная служба как структура министерства, • территориальные управления лесным хозяйством в субъектах Феде рации (89), • лесхозы в качестве государственных учреждений, выполняющих од новременно государственные и хозяйственные функции (1850). Под юрисдикцией Лесной службы находятся государственные предпри ятия по лесоустройству, охране лесов от пожаров и защите от болезней и вредителей, лесному семеноводству, научноисследовательские и образова тельные организации. Особое место в системе лесоуправления занимают лесхозы как органи зации, созданные в условиях советской экономики и на монопольной ос нове осуществляющие функции управления, контроля и хозяйственной де ятельности. В условиях дефицита бюджетных средств основным приоритетом в де ятельности лесхозов является выполнение ими хозяйственных функций, в основном проведение коммерческих рубок ухода с поставкой круглого ле са на рынки, в т.ч. на экспорт. В 2003 г. лесхозами было заготовлено и поставлено на рынки около 30 млн.м3 круглых лесоматериалов. Негативными последствиями деятельнос ти лесхозов являются: ослабление функций государственного управления, что создает условия для нелегальной деятельности в лесу, несоблюдение экологических правил ведения лесного хозяйства, поскольку контроль за

59


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

качеством проводимых лесохозяйственных работ осуществляют сами ис полнители (лесхозы). Институциональная организация лесоуправления в соответствии с лес ным кодексом (1997 г.) приведена в табл.1. Приведенные выше положения наглядно иллюстрируют ситуацию, при которой был нарушен основной принцип в распределении прав государ ственной собственности, согласно которому держатели прав собственнос ти должны нести ответственность за предоставляемые им права распоря жаться собственностью. Практика применения Лесного кодекса показала, что несоответствие прав и обязанностей при осуществлении субъектами лесных отношений государственных полномочий неизбежно приводит к конфликтным ситу ациям в сфере организации лесопользования, при этом наиболее ущем ленными оказываются экономические интересы Федерации как соб ственника лесного фонда, поскольку не Федерации, а ее субъектам пред оставлены права устанавливать ставки лесных податей и арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), а также ставки платы за перевод лесных земель в нелесные зем ли (п. 5). Положение с реализацией экономических интересов в управлении фе деральной собственностью усугубляется еще и тем, что в ряде субъектов Фе дерации последние делегировали свои полномочия в области государ ственного управления лесным хозяйством муниципальным образованиям, несмотря на то, что согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Управляя от имени государства лесным фондом, органы местного само управления реализуют свои экономические интересы, проявляющиеся в ряде случаев в поддержке частного бизнеса в ущерб национальным (феде ральным) интересам, в т.ч. осуществлении в лесу нелегальной деятельности. Если оценивать экономически содержание прав собственности, пред оставленных Лесным кодексом субъектам Федерации, то очевидным стано вится то преимущество, которое получили субъекты Федерации, формируя размеры лесного дохода от пользования лесным фондом. Это преимущест во превратило дефакто федеральную собственность на лесной фонд в ре гиональную, при которой органы государственной власти субъектов Феде рации распоряжаются лесным фондом, не неся никакой ответственности за его состояние. Применение Лесного кодекса в части регулирования им отношений собственности показало, что эффективное управление государственной собственностью не возможно в условиях, когда субъект Федерации прини мает решения в области лесопользования, а Федерация отвечает за послед ствия принятых решений.

60


0

4. Хозяйственные

наличие функций отсутствие функций

0

3.2. Охранные

+ 0

+

3.1. Контрольные

3. Надзорные

+

2.2. Организационные

+

+

управление

Федерация

2.1. Распорядительные

собственностью

2. Функции управления

1. Правоустанавливающие

хозяйственного управления

государственного и

Функции

государственное

осуществляющие

Субъекты,

0

0

0

+

+

+

ной власти

исполнитель<

нодательной и

Органы зако<

0

0

+

0

0

0

лесным хозяйством

органа управления

орган федерального

Территориальный

Субъект Федерации

0

0

0

+

+

0

образования

Муниципальные

Административный район

Институциональная организация государственного управления лесным фондом в РФ (по состоянию на начало 2004 г.)

+

+

+

0

0

0

Лесхоз

ПРИЛОЖЕНИЯ

61


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

1.4. Отношения государства с частным бизнесом в сфере лесных отношений Частный лесопромышленный бизнес стал результатом проведенной в на чале 90х годов прошлого века приватизации предприятий лесной про мышленности. В настоящее время в частной собственности находится 98% лесопромышленных предприятий, в основном представленных акционер ными обществами. Лесной кодекс создал в лесном секторе рыночную среду через обяза тельное предоставление органами государственной власти участков лесно го фонда в пользование на условиях: краткосрочных договоров (лесных аукционов); долгосрочных договоров аренды сроком от одного года до 49 лет. Лесным кодексом через названные выше договора передается часть функций хозяйственного управления лесным фондом частному бизнесу, при этом объем передаваемых функций недостаточен, он не включает обя занностей лесопользователей проводить на арендуемой территории лесо

Рис.2. Процедуры принятия решений по предоставлению прав на пользование лесным фондом в соответствии с Лесным кодексом, 1997 г. 62


ПРИЛОЖЕНИЯ

хозяйственные мероприятия (лесовосстановление, уход за лесом, его охра на и защита). Все названные выше работы на 90% выполняются лесхозами. Процедура предоставления лесного фонда в долгосрочное пользование является чрезмерно забюрократизированный (рис. 2), в принятии реше ний участвует большое количество субъектов, не обремененных ответ ственностью за достигаемые результаты (экономические и экологические). В большинстве случаев конкурсный отбор лесопользователей отсут ствует или носит формальный характер. Около 50% договоров заключено на срок до 5 лет без проведения кон курса и без предоставления пользователями плана рубок и ведения лесного хозяйства на арендуемой территории, что приводит к освоению лесных массивов вблизи существующих дорог без строительства последних. По состоянию на 2003 год 40% объема заготовленной древесины выпол няют арендаторы на базе долгосрочных договоров, 25% лесопользователи — через продажу древесины на корню на аукционах. Оставшуюся часть (35%) заготовляют предприятия, получающие лесной фонд по распределению (без договоров и конкурсов). Многие региональные рынки круглых лесоматериалов монополизиро ваны крупными перерабатывающими предприятиями, которым в условиях отсутствия конкуренции удается поддерживать низкие цены на круглые ле соматериалы и низкие ставки попенной платы (п. 5). Рост объемов лесозаготовок сдерживается возможностями внутреннего рынка, которые ограничены низкой покупательной способностью населе ния в отношении лесобумажных товаров.

1.5. Финансовые потоки в лесном секторе. Платежи за пользование лесным фондом От централизованно планируемой экономики в лесном секторе сохрани лась система централизованного директивного установления платежей за пользование древесными ресурсами. В соответствии с лесным и налоговым законодательством платежи за древесину на корню устанавливаются в сум ме трех составляющих. 1. Федеральный лесной налог, представленный минимальными ставка ми платы за древесину, утверждаемыми Правительством РФ. Минимальные ставки платы за древесину дифференцированы по реги онам, породам, степени крупности древесины и расстоянию вывозки круг лых лесоматериалов. Минимальные ставки платы за древесину периодически пересматрива ются (раз в два года) в сторону повышения. 2. Региональный лесной налог, вводимый органами государственной власти субъектов Федерации в дополнение к минимальным ставкам платы за древесину. Какиелибо инструктивные указания о порядке и размерах этого регионального налога отсутствуют. Практически величина регио

63


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

нального налога определяется политическими решениями и во многом за висит от лоббизма лесного бизнеса в том или ином регионе. В настоящее время в большинстве многолесных районов региональный лесной налог не взимается, и ставка лесных податей равна минимальной ставке платы за древесину. 3. Рыночная составляющая платежей в виде разницы аукционной цены древесины на корню и установленного органами власти субъекта Федера ции размера лесной подати. Распределение средств от платежей за пользование лесным фондом оп ределяется федеральным законом о бюджете. В период с 1998 по 2001 год распределение платежей за пользование лес ным фондом осуществлялось в соответствии с нормами Лесного кодекса РФ: 40% от суммы платежей по минимальным ставкам принадлежало феде ральному бюджету, 60% — соответственно бюджету субъекта Федерации. Разница между аукционной ценой древесины на корню, лесной пода тью и минимальной ставкой платы за древесину поступала непосредствен но лесхозам. Эти средства направлялись на проведение мероприятий по хозяйственному управлению лесным фондом. Оставление названных выше средств лесхозам было экономическим стимулом для развития аукционной продажи древесины на корню. По от дельным регионам, где была конкуренция лесопользователей, аукционная цена древесины на корню превышала минимальные ставки в 57 раз. На званный выше механизм распределения платежей сформировал в 2001 го ду структуру платежей за древесину на корню в следующем соотношении их составляющих (в %): • федеральный налог — 55, • региональный налог — 10, • аукционная разница — 35. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ с 01.01.2002 все три состав ляющие платежей стали принадлежать бюджету. Федеральный закон о бюджете ввел в 2002 году следующее распределе ние платежей по видам бюджетов: • платежи по минимальным ставкам в полном объеме были направле ны в бюджеты субъектов Федерации, • разница между аукционной ценой древесины на корню, лесной по датью и минимальными ставками стала доходной частью федераль ного бюджета. Лесхозы с 2002 года не получают никаких средств от платежей за поль зование лесным фондом. Негативные последствия принятых бюджетных решений, пролоббированных в парламенте лесной промышленностью, сказались как на общих объемах финансовых поступлений в бюджеты, так и на структуре платежей. Средняя ставка платежей за древесину на корню в 2002 году снизилась в сравнении с 2001 годом на 17%, в расчете на м3и со ставила около 40 рублей — 1,4 доллара США.

64


ПРИЛОЖЕНИЯ

Это стало следствием того, что органы власти субъектов Федерации в большинстве регионов отказались вводить региональный лесной налог, принадлежащий федеральному бюджету, а лесхозы, не получая средств от продажи древесины на аукционах, уменьшили объемы аукционных продаж древесины на корню и снизили ее аукционную цену. Учитывая названные негативные последствия, Закон о федеральном бюджете на 2003 год изменил финансовые потоки, связанные с распределе нием платежей за пользование лесным фондом. В 2003 и 2004 году поступления от платежей по минимальным ставкам являются доходом федерального бюджета, а разница между аукционной це ной, лесной податью и минимальными ставками принадлежит бюджетам субъектов Федерации. Лесной кодекс оставил от прежней советской системы бюджетное фи нансирование всех расходов, включая как расходы на государственное уп равление лесным хозяйством так и расходы на ведение лесного хозяйства (выполнение хозяйственных функций). При этом обязательства по финан сированию были возложены на два бюджета: • федеральный — с ответственностью за выделение средств на выпол нение государственных функций (содержание всех органов управ ления лесным хозяйством и организаций, обеспечивающих систему лесоуправления), • региональный (субъектов Федерации) — с ответственностью за фи нансирование расходов на воспроизводство лесных ресурсов, т.е. на выполнение хозяйственных функций. Дефицит федерального финансирования и отказ органов государствен ной власти субъектов Федерации выполнять свои финансовые обязательст ва привели дефакто к возрастанию роли внебюджетных средств в общем объеме финансирования лесохозяйственных программ. Внебюджетные средства зарабатываются лесхозами при проведении рубок ухода и оказании других платных услуг. Структура финансирования по отношению названных выше источни ков составила в 2002 году (%): • федеральный бюджет — 32,6; • бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты — 6,4; • внебюджетные средства лесхозов (от выполнения хозяйственных функций) — 61,0, Финансовая система с учетом рассмотренных выше доходов и расходов приведена на рис. 3. Доходы и расходы на рис. 3, представлены финансовыми потоками под соответствующими номерами: 1. Налоги на доходы на лесопользователей в соответствии с Налоговым кодексом, 2. Минимальные ставки платы за древесину, 3. Разница между аукционными ценами древесины на корню, лесными податями и минимальными ставками,

65


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

4. Ассигнования из федерального бюджета федеральному органу госу дарственного управления лесным хозяйством, 5. Распределение ассигнований из федерального бюджета по террито риальным органам в субъектах Федерации и государственным предпри ятиям (учреждениям), 6. Распределение ассигнований из федерального бюджета по лесхозам, 7. Ассигнования из бюджетов субъектов Федерации на воспроизводство, охрану и защиту лесов, 8. Доходы, зарабатываемые лесхозами от реализации древесины от ру бок промежуточного пользования и оказания услуг,

Рис. 3. Финансовые потоки, обеспечивающие лесоуправление и ведение лесного хозяйства в 2004 году 66


ПРИЛОЖЕНИЯ

9. Суммарные затраты на государственное управление и ведение хозяй ства на уровне лесхозов. Анализ существующей финансовой системы показывает, что эта систе ма не обеспечена стимулами увеличивать лесной доход как от продажи дре весины на корню при проведении рубок главного пользования, так и при реализации круглых лесоматериалов при рубках ухода. Финансовая система представлена встречными финансовыми потока ми, где средства от платежей за пользование лесным фондом вначале "под нимаются" в бюджеты, а затем после многократного "деления" спускаются вниз, чтобы профинансировать выполнение функций государственного и хозяйственного управления лесным фондом. Следствием "деления" бюджетных средств являются финансовые зло употребления, включая коррупцию. На уровне лесхозов бюджетные сред ства расходуются бесконтрольно, так как лесхозы сами у себя принимают результаты выполненных лесохозяйственных работ. При реализации в лесхозах круглых лесоматериалов от рубок ухода осу ществляется субсидирование коммерческой деятельности привлечением бюджетных средств. Налоговый статус платежей за пользование лесным фондом противодей ствует конкуренции лесопользователей, так как директивное назначение ставок платежей делает бессмысленным проведение переговорных процес сов, являющихся обязательным условием рыночного ценообразования. В финансовой системе не разделены финансовые потоки, обслуживающие функции государственного и хозяйственного управления лесным фондом.

1.6. Реформирование лесоуправления и ведения лесного хозяйства Направления структурных реформ в лесном секторе Российской Феде рации определены проводимой Президентом и Правительством Россий ской Федерации административной реформой. На федеральном уровне с 2004 года функции государственного управ ления лесным фондом будут выполнять: 1. Министерство природных ресурсов, ответственное за разработку лес ной политики и правоустанавливающие функции, 2. Федеральное агентство лесного хозяйства, ответственное за управле ние собственностью (лесным фондом) и за все правоприменительные функции, 3. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ответ ственная за контроль за применением правовых и нормативных актов, ре гулирующих лесные отношения. В настоящее время формируется структура территориальных органов государственного управления лесным фондом с учетом статьи 72 Консти туции Российской Федерации, обязывающей иметь лесной фонд в совмест ном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

67


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

В этой связи предстоит реализовать новую модель федеративных отно шений в лесном секторе, основанную на распределении полномочий меж ду Федерацией и субъектами Федерации через делегирование прав феде ральной собственности органам исполнительной власти регионов. Формой делегирования прав федеральной собственности на лесной фонд должны стать соглашения между федеральным агентством лесного хозяйства и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Объ ектом делегирования прав федеральной собственности могут быть: • функции распоряжения лесным фондом в целях лесопользования под обязательства субъектов Федерации получить определенную со глашением сумму лесного дохода в виде платежей за пользование лесным фондом и налоговых поступлений от лесопромышленного бизнеса, • функции хозяйственного управления лесным фондом, выполняемые частными и государственными коммерческими организациями в ус ловиях конкурентной рыночной среды, под обязательства субъектов Российской Федерации поддерживать лесной фонд в определенном состоянии через проведение в нем необходимых лесохозяйствен ных мероприятий. Макет соглашения между федеральным агентством лесного хозяйства и органом исполнительной власти субъекта Федерации представлен в табл.2. Объектом радикальных преобразований становится хозяйственное уп равление лесным фондом в той части, в которой эти функции выполняют в настоящее время лесхозы. Названные институциональные преобразования пойдут по двум сцена риям: Сценарий 1 — реализуемый в многолесных районах, где лесные ресур сы (древесина на корню) востребованы частным лесопромышленным биз несом, функции хозяйственного управления лесным фондом будут выпол няться лесопромышленными предприятиями на условиях долгосрочной аренды. Даже в условиях благоприятной экономической коньюнктуры и реали зации крупномасштабных инвестиционных программ в лесном секторе сценарий 1 может обеспечить хозяйственное управление лесным фондом на территории, не превышающей 3035% всей лесопокрытой площади. На остающейся лесопокрытой площади, представленной лесами I и частично II группами, государство вынуждено само вести лесное хозяйство по сцена рию 2. Сценарий 2. Для выполнения хозяйственных функций в лесах, не являю щихся объектом долгосрочной аренды со стороны частного лесопромыш ленного бизнеса, государство создает на базе лесхозов государственные коммерческие организации (унитарные предприятия, акционерные обще ства), ориентированные на получение прибыли и осуществляющие свою деятельность в таком же правовом поле, в каком работают частные пред приятия.

68


ПРИЛОЖЕНИЯ

Макет соглашения между Федеральным агенством лесного хозяйства и органом исполнительной власти субъекта Федерации при делегировании прав федеральной собственности на лесной фонд Делегированные полномочия (права) 1. Предоставление участков лесного фонда в

Делегированные обязательства 1) Получение лесного дохода в виде платежей за

пользование на условиях долгосрочной и

пользование лесным фондом в установленном

краткосрочной аренды с выполнением

размере

соответствующих конкурсных процедур и заключением договоров

2) Поступления лесного дохода в федеральный бюджет в установленном размере

2. Организация выполнения лесохозяйственных работ на базе долгосрочных договоров аренды

3) Выполнение лесохозяйственных работ в соответствии с установленными заданиями, в т.ч.

3. Организация ведения лесного хозяйства на

по государственному федеральному заказу

территории лесного фонда, не переданного в долгосрочную аренду, государственными

4) Ежегодная отчетность перед федеральным

коммерческими организациями, находящимися в

агентством лесного хозяйства о получении лесного

собственности субъектов Федерации (лесхозами)

дохода от пользования лесными ресурсами

4. Организация выполнения работ по охране лесов от

5) Ежегодная отчетность перед федеральным

пожаров и защите от вредителей, в той части, в

агентством лесного хозяйства о выполнении

которой эти работы выполняют хозяйствующие

объемов лесохозяйственных работ

субъекты (арендаторы и государственные коммерческие организации)

6) Периодическая отчетность перед федеральным агентством лесного хозяйства о состоянии лесного фонда, управление которым осуществляется на основании делегированных полномочий

В настоящее время возможно создание таких предприятий на террито рии каждого субъекта Федерации, где ведется лесное хозяйство. Для того чтобы реализовать баланс интересов Федерации и субъектов Федерации в сфере хозяйственного управления лесным фондом целесооб разно государственные лесные предприятия передать в собственность субъектов Федерации, но оставить функции стратегического планирова ния и контроля за органами федеральной государственной власти. Осуществив названные выше реформы, Российская Федерация сможет создать институциональную организацию лесоуправления и ведения лес ного хозяйства, отвечающую принципам федерализма и в лесных отноше ниях (рис. 4). Проведенные реформы изменят финансовые потоки в лесном секторе, разграничив ответственность двух бюджетов (федерального и бюджета субъекта Российской Федерации) за осуществление государственного и хо зяйственного управления лесным фондом (рис.5 и 6). В условиях, когда лесной фонд находится в федеральной собственнос ти, федеральный бюджет берет на себя расходы по государственному уп равлению и поддержанию лесов в требуемом экологическом состоянии че рез проведение охранных и защитных мероприятий.

69


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Бюджет субъекта Федерации отвечает за доходы и расходы, возникаю щие при хозяйственном управлении лесным фондом. Распределение налоговых поступлений и платежей за пользование лес ным фондом между двумя бюджетами регулируется налоговым законода тельством.

1.7

Заключительные комментарии

1. В течение десятилетия экономических и структурных реформ лесной сектор Российской Федерации был в стороне от них, сохраняя все атрибу ты прежней экономической системы, а именно: • монополию государственной собственности на леса, • структуры управления лесами на нижнем уровне, представленные лесхозами, где государственные и хозяйственные функции соедине ны вместе, • лесопользование с распределительной системой, когда решения о предоставлении лесного фонда в пользование принимаются боль

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (правоустанавливающие и нормативные функции)

Надзорные функции

Функции хозяйственного управления лесным фондом

Функции государственного управления лесным фондом

Федеральное агентство лесного хозяйства

Соглашение

Орган исполнительной власти субъекта Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Территориальные органы федерального агентства в субъектах Федерации

Хозяйствующие субъекты

Территориальные органы в субъектах Российской Федерации и районах Лесничества (районные и межрайонные)

Частные лесопромышленные организации

Государственные коммерческие организации, созданные на базе лесхозов, в собственности субъектов Федерации

Рис.4. Институциональная организация управления лесами и ведения в них хозяйства при реализации принципов федерализма в лесных отношениях 70


ПРИЛОЖЕНИЯ

Федеральный бюджет Расходы

Государственное управление лесным фондом

Доходы

Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в субъектах Федерации

Органы федеральной службы по надзору в сфере природопользования на уровне муниципалитетов

Платежи за пользование лесным фондом

Госзаказ на выполнение лесохозяйственных работ

Охрана лесов от пожаров и защита от вредителей и болезней

Территорииальные органы федерального агентства лесного хозяйства в субъектах Федерации

Налоги, экспортные пошлины от хозяйствующих субъектов

Хозяйствующие субъекты по конкурсу

Специализированные федеральные предприятия

Районные (межрайонные) лесничества

Рис.5. Участие федерального бюджета в государственном и хозяйственном управлении лесным фондом

Бюджет субъекта Федерации Расходы

Государственное управление лесным фондом в части выполнения делегированных полномочий

Органы управления лесным фондом в составе органов исполнительной власти субъекта Федерации

Доходы

Региональные целевые программы по воспроизводству, охране и защите лесов

Платежи за пользование лесным фондом

Налоги от хозяйствующих субъектов

Хозяйствующие субъекты (по конкурсу)

Рис.6. Участие бюджета субъекта Федерации в государственном и хозяйственном управлении лесным фондом 71


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

шим количеством участников лесных отношений и где отсутствует реальная конкуренция, • финансовая система со встречными непрозрачными финансовыми потоками, бюджетным финансированием лесохозяйственных работ и низкой доходностью лесопользования. 2. Начиная с 2002 года Президент и Правительство Российской Федера ции начинают активные действия по изменению сложившейся неблаго приятной ситуации в лесном секторе, одобрив два стратегических доку мента: • Основные направления развития лесной промышленности, • Концепцию развития лесного хозяйства Российской Федерации на 20032010 годы и начав интенсивную работу по подготовке и принятию нового лесного законодательства. 3. Устойчивый рост национальной экономики и стабилизация полити ческой ситуации в стране меняют ориентиры в долгосрочной стратегии природопользования в пользу развития отраслей, базирующихся на ис пользовании возобновляемых природных ресурсов, в частности леса. Лес ные ресурсы становятся объектом интереса со стороны крупнейших ком паний нефтяного бизнеса, горной и цветной металлургии, готовых инвес тировать в развитие лесопромышленного производства при условии изме нения существующей системы лесных отношений. 4. Реализация принципов федерализма в лесных отношениях становит ся ключевым вопросом в создании нового лесного законодательства, при званного создать условия для крупномасштабных инвестиций в лесной сек тор, соблюдая при этом баланс экономических, экологических и социаль ных целей в каждом субъекте Российской Федерации. 5. Децентрализация лесоуправления в части передачи функций хозяй ственного управления лесным фондом регионам является стратегической целью в развитии лесного сектора, достижение которой возможно только при согласии всех субъектов лесных отношений действовать исходя из ус тановленных законодательством прав и обязанностей. 6. Принципы федерализма и децентрализация лесоуправления должны составить основное содержание национальной лесной политики, отсут ствующей в настоящее время.

2. АВСТРАЛИЯ* Лесохозяйственная деятельность в Содружестве осуществляется главным образом через Министерство сельского хозяйства, рыбных ресурсов и лесной промышленности, хотя в ней участвуют и другие агентства. Кон ституция наделяет федеральное правительство определенными конкрет ными полномочиями, а все прочие полномочия принадлежат органам

* Данное приложение приведено в сокращении. 72


ПРИЛОЖЕНИЯ

власти отдельных штатов и территорий — эти полномочия относятся к землевладению, землепользованию и водоснабжению. В результате боль шинство вопросов и обязанностей, связанных с управлением лесными ресурсами, находится в ведении штатов и территорий. У всех них имеют ся лесохозяйственные программы и агентства, занимающиеся лесным хо зяйством. Ни в одном штате нет обособленного агентства по лесному хо зяйству: все прежние министерства, лесные службы и лесохозяйственные комиссии прекратили свое существование. В настоящее время лесное хо зяйство является лишь малой составной частью функций более крупных объединенных министерств или многопрофильных агентств, таких как Агентство добывающих отраслей промышленности, Агентство природ ных ресурсов, Агентство по сохранению окружающей среды и землеуп равлению и пр. В то же время правительство Австралии четко определило обязаннос ти в отношении лесных ресурсов страны. Они имеют отношение к меж дународной торговле лесоматериалами, производимыми в разных стра нах, и касаются самых различных экологических проблем и обязаннос тей. Чтобы определить, как лучше удовлетворять потребности и обеспечить выполнение обязанностей как центрального правительства, так и органов власти штатов и территорий в отношении лесов, органы власти всех уров ней договорились о проведении так называемых "комплексных региональ ных оценок" (КРО). Эти оценки ведут к заключению единого соглашения о солидарных обязательствах в отношении лесов в регионе. Сложный набор правил и процедур согласовывается между правительством Содружества и органами власти штатов, и конечным результатом этого согласования явля ются региональные лесные соглашения (РЛС). Эти соглашения предусмат ривают: • учреждение всеобъемлющей, адекватной и представительной систе мы лесных заповедников (охраняемых районов) и управление ею, • экологически устойчивое управление теми районами лесов, в кото рых разрешена вырубка, • развитие эффективной и конкурентоспособной на международном рынке деревообрабатывающей промышленности. РЛС представляют собой соглашения между отдельными штатами и Со дружеством и признают ряд экономических и природоохранных обяза тельств, которые несут органы власти каждого уровня в отношении долго срочного управления и защиты ценных лесных ресурсов в тех или иных конкретных регионах. РЛС призваны признавать и претворять в жизнь за конодательные обязательства и политику как правительства Содружества, так и органов власти штатов. Они имеют своей целью обеспечить стабиль ность посредством создания надежной ресурсной базы для промышленно сти при одновременной защите биоразнообразия, девственных лесов и ди кой природы Австралии посредством системы заповедников и дополни тельного управления вне заповедников.

73


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

3. БРАЗИЛИЯ 3.1 Общие сведения и права собственности на лесные ресурсы Бразилия — одно из самых больших демократических государств — зани мает пятое место в мире по размеру территории. Естественные лесные ре сурсы занимают площадь в 565 млн. га, что составляет 66 процентов терри тории страны. В этой стране находятся крупнейшие в мире массивы влаж ных тропических лесов. Около 95 процентов этих лесов сконцентрирова но в бассейне реки Амазонки. В лесах Амазонки сосредоточены огромные запасы древесины, представлены как минимум половина всех животных и растительных видов и находятся значительные запасы угдерода (140—350 тонн на гектар). Остальные лесные ресурсы страны растянуты вдоль Атлантического по бережья, представляющего собой одну из богатейших по биологическому разнообразию и самых уязвимых экосистем в мире (лиственные на Атлан тическом побережье и сухие леса на северовостоке). На юге (в особеннос ти в штатах Парана, СантаКатарина и РиоГрандидуСул) расположена пе реходная зона хвойных лесов из бразильской араукарии. Обширные участ ки приатлантических и араукарных лесов были вырублены для сельскохо зяйственных нужд (FAO 2003). В стране имеется около 230 заповедников, занимающих территорию в 45 млн. га, причем правительство обязалось отвести под заповедники еще 25 млн. га. Кроме того, 98 млн. га было выделено под резервации для корен ного населения, находящиеся под защитой государства, где проживают около 300 местных племен. Многие территории заповедников и резерва ций подвергаются незаконному заселению и лесозаготовкам. Около 5,5 млн. га, в основном на юге страны, заняты лесопосадками. Тем пы создания лесопосадок составляет около 135 000 га в год. При этом темпы обезлесения в стране — одни из самых высоких в мире в абсолютном выра жении — в период 2001 — 2002 годов составили 2,5 млн. га (CIFOR 2003). Вы рублено уже около 13 процентов лесов Амазонии. На лесных ресурсах работает довольно большая отрасль, в которой за нято 1,5 млн. человек (Virgilio et al., 2002). Страна является самым крупным производителем и потребителем древесины деревьев тропических пород — лишь небольшая часть ее производится на экспорт. Природные леса находятся в государственной собственности, однако большие территории были захвачены колонистами и стали и использо ваться для иных, нелесных целей.

3.2. Структура государственной власти и управления Федеративная структура Бразилии включает в себя 26 штатов, федеральный округ и более 5 500 органов управления третьего уровня — муниципалите тов. Взаимоотношения между этими тремя уровнями государственной вла сти и управления все время различались — временами господствовал цент рализованный жесткий контроль и административнокомандные методы, а

74


ПРИЛОЖЕНИЯ

временами верх брали центробежные силы и существенно укреплялась власть субнациональных органов власти и управления. В соответствии с Конституцией 1988 года штаты и муниципалитеты по лучили значительные политические, налоговые и бюджетные полномочия. По мере осуществления приватизации и либерализации экономики страны государственный контроль в этой сфере стал ослабевать. В соответствии с Конституцией у каждого уровня государственной власти и управления (фе дерального, регионального/штатов и муниципального) предусмотрены собственные исполнительные и законодательные органы. Однако законо дательство штатов и федерального округа не должно вступать в противоре чие с федеральными законами. В новой Конституции оговорена роль различных уровней государ ственной власти и управления. Функции местного значения, такие как на чальное образование и профилактическое здравоохранение, переданы му ниципалитетам. На федеральном уровне сохраняются общенациональные функции, такие как оборона и международные отношения. Остальные функции сосредоточены на уровне штатов, причем в их финансировании в разной степени участвует федеральный бюджет. Аналогичным образом ответственность за выполнение программ развития, а также ресурсы для их реализации в значительной степени делегируются федеральным прави тельством на уровень штатов, муниципалитетов и местных органов управ ления. (van Zyl et al., 1995). С фискальной точки зрения новая структура го сударственной власти и управления оказалась очень благоприятной для территориальных органов, которым были предоставлены обширные рас ходные полномочия. Бразилия стала одной из наиболее децентрализован ных в фискальном аспекте стран Латинской Америки (World Bank 2000b). Центробежные силы начали проявляться к середине 90х годов двадца того века: появились признаки фрагментации государственной власти, не достаточного представительства и неэффективного распределения и ис пользования бюджетных средств. Вопервых, политическая система пре пятствовала осуществлению политики, нацеленной на сглаживание межре гиональных и внутрирегиональных различий, в результате чего возникла проблема "слишком децентрализованного" и "асимметричного федерализ ма" (Ramos, 1998). Вовторых, территориальным органам власти была предоставлена большая автономия в сфере доходов, расходов и доступа к рынкам капитала, которая часто безответственно использовалась прави тельствами штатов, допуская перерасход бюджетных средств и широкомас штабное предоставление работы в государственном секторе и на государ ственных должностях в целях политического патронажа. Что касается сбо ра доходов, субнациональные органы власти, обладавшие соответствующи ми налоговыми полномочиями, часто по политическим соображениям не использовали эти полномочия в полном объеме, опасаясь вызвать недо вольство населения непопулярными налоговыми мерами. В результате произошло резкое увеличение дефицита бюджетов штатов. При этом не было механизмов, которые не давали бы центральному правительству вы

75


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

тягивать территориальные бюджеты из их глубокой долговой ямы, в ре зультате чего центральное правительство часто брало на себя покрытие де фицита (Tyler Dickovick, 2003). Это способствовало возникновению фи нансовой зависимости территориальных органов власти от федеральных трансфертов, которые требовались для финансирования их операций. Итак, из федерального казначейства полился широкий поток трансфертов территориальным бюджетам. В результате Бразилия стала терять управляемость в качестве единого связного целого, а национальный долг вырос до опасных размеров. В кон це 90х, когда дефицит региональных и местных бюджетов увеличился до угрожающих размеров, а центр отчаянно пытался установить дисциплину расходов, началась широкая общенациональная дискуссия по проблемам федерализма. (Selcher, 1998). В середине девяностых в период президентского правления Кардозо (был избран на первый срок в середине девяностых, а затем переизбран в 1998 году)были предприняты успешные попытки установить бюджетную дисциплину, Национальный конгресс получил полномочия по контролю за государственным бюджетом, в том числе на уровне штатов и муниципалите тов (Llambi, 2001). Пользуясь своей огромной популярностью, президент Кардозо сумел возложить на органы власти штатов ответственность за ис полнение бюджета. Кульминацией этого процесса стало принятие в 2000 году комплексного Закона о бюджетной ответственности (Tyler Dickovick, 2003).

3.3. Управление лесным хозяйством До 1988 года управление лесным хозяйством находилось в компетенции центрального правительства. После принятия новой Конституции феде ральное правительство, штаты и федеральный округ могут принимать па раллельные законодательные акты по вопросам, связанным с лесными отно шениями. В 1992 году было создано Министерство окружающей среды, которое взяло на себя ответственность за планирование и реализацию политики в области окружающей среды. В 1989 году в результате слияния нескольких федеральных органов, в том числе Бразильского института развития лесно го хозяйства, был создан Бразильский институт окружающей среды (IBAMA) федерального значения с целью реализации национальной поли тики в области охраны окружающей среды и лесопользования5. Вначале, несмотря на идеологию децентрализации, которой была пронизана Кон ституция, IBAMA принял централизованную модель управления лесным хо зяйством. Основные обязанности IBAMA состояли в администрировании программы лесных субсидий и в разработке лесной политики, причем обе функции требовали жесткого централизованного подхода (Hirakuri, 2003). 5

Однако IBAMA не контролирует земли коренного населения страны, которые остаются в сфере ведения Агентства по делам индейцев, FUNAI. Эти земли занимают значительную территорию — почти 100 млн. га (Toni, 2003).

76


ПРИЛОЖЕНИЯ

Эти функции были утрачены, когда обязанности по выработке политики перешли к Министерству окружающей среды, а программа субсидий была существенно урезана. Тем не менее централизованный подход к управле нию лесным хозяйством сохраняется, несмотря на возможности IBAMA де легировать часть своих полномочий и ответственности субнациональным органам власти. Материалы подробного исследования характера и послед ствий децентрализации муниципальных органов власти в различных райо нах Амазонии свидетельствуют, что при всех огромных различиях, сущест вующих между отдельными местными органами управления, на этом уров не децентрализация лесного хозяйства была минимальной (Toni, 2003). Это очевидное противоречие между первоначальным импульсом к де централизации и сохранением влияния федерального правительства в во просах лесных отношений имеет под собой несколько причин культурно го, бюджетного и политического характера. На местном уровне — как у властных структур, так и у населения — суще ствует давняя традиция относиться к лесам как к препятствию для развития и хозяйственного освоения данной территории. Поэтому первоначально региональные и местные органы власти и управления не были заинтересо ваны в создании системы управления лесным хозяйством. Показателен пример Амазонии. Как уже отмечалось, большая часть лесных ресурсов страны сосредоточена в бассейне реки Амазонка. Когдато государствен ная политика в отношении этого региона состояла в усилении роли госу дарства и в заселении этих обширных территорий в рамках различных программ, таких как Трансамазонская программа заселения. В значитель ной степени это было обусловлено широко распространенным представ лением, что существуют планы и опасность "интернационализации" Амазо нии, а также другие угрозы суверенитету Бразилии, которым необходимо противостоять путем завладения этой территорией и обеспечением физи ческого присутствия там бразильских поселенцев. В этот период преобла дало мнение, что управление лесным хозяйством должно быть второсте пенным делом, а леса рассматривались как фактор, препятствующий разви тию. Выбор делался в пользу развития сельского хозяйства, инфраструкту ры и жилья за счет лесов. Децентрализованные органы власти и управления уделяли им мало внимания. Неприоритетность вопросов лесного хозяйства и лесопользования проявлялась в официальной политике и в нормативноправовой базе. На пример, только в 1965 году, когда был опубликован Закон 4771 — Лесной кодекс, устойчивое управление лесным хозяйством было сформулировано в качестве первоочередной задачи. Тем не менее это законодательное пред писание игнорировалось еще в течение 21 года. Только в 1986 году, когда в Законе 7511 принцип устойчивого управления лесным хозяйством был ус тановлен в виде требования, стали появляться какието разъяснения отно сительно того, что под этим имеется в виду. В 1989 году появилось первое практическое определение устойчивого управления лесного хозяйства. Только в 1995 году, почти 30 лет спустя после принятия Лесного кодекса,

77


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

IBAMA начал требовать предоставления планов по управлению лесными ресурсами. В этих обстоятельствах большая часть нормативных докумен тов, регулирующих управление лесным хозяйством, представляла собой ад министративные распоряжения, обладающие ограниченной юридической силой и легко оспариваемые в судебном порядке (Hirakuri, 2003). Поэтому неудивительно, что региональные и местные органы власти и управления предпочитали не вмешиваться в отрасль, где осуществление правопорядка сопряжено с судебными тяжбами. Кроме того, лесные экосистемы Бразилии настолько обширны, что ме стным властям трудно обеспечить соответствующее управление лесными ресурсами. Для эффективного управления лесными ресурсами у муниципа литетов , так же как и у многих штатов, просто нет достаточных техничес ких и управленческих кадров, а также финансовых средств. (Hirakuri, 2003). Самое главное, учитывая наличие государственного финансирования из центра, субнациональные органы власти не слишком были заинтересо ваны в выработке нормативной базы по управлению лесными ресурсами и во введении налогов, рентных платежей за пользование природными ре сурсами, а также в создании механизмов контроля, которые могли бы вы звать недовольство избирателей и влиятельных местных элит. Наконец, отсутствие координации между различными уровнями госу дарственной власти и противоречия в законодательстве, принимаемом фе деральными, региональными и муниципальными властями, приводило к разногласиям, которых местные органы управления пытались избегать, ук лоняясь от принятия на себя серьезной ответственности в управлении ме стными лесными ресурсами. Так, например, федеральный Институт нацио нальной колонизации и аграрной реформы, INCRA, в прошлом иногда иг норировал планы зонирования, разработанные штатами, и закладывал на селенные пункты в тех районах, которые власти соответствующего штата предусматривали для других целей. (Lele et al., 2000). Подобные проблемы существуют и между IBAMA и FUNAI, Агентством по делам индейцев. IBAMA является единственным государственным учреждением, которое может со ставлять акты о нарушениях в области устойчивого управления лесными ресурсами в резервациях коренного населения, однако принятие конкрет ных мер находится в руках FUNAI. Когда сотрудники FUNAI обнаруживают нарушение, они не могут принять никаких мер, потому что сначала IBAMA должна составить соответствующий акт о нарушении. И, наоборот, IBAMA может обнаружить проблему и составить акт, но у нее нет полномочий, что бы конфисковать незаконно извлеченную лесную продукцию или приме нить иные санкции (Hirakuri, 2003). Отсутствие четких правил игры и вы текающие из этого трения между государственными органами значительно снижают заинтересованность региональных и местных властей в более ак тивном и непосредственном участии в управлении отраслью. Таким образом, с одной стороны, налицо недостаточные бюджетные стимулы, а с другой, — мощные политические и технические факторы, пре пятствующие местным органам управления принять на себя администра

78


ПРИЛОЖЕНИЯ

тивную ответственность за управление лесными ресурсами. В результате в прошлом на субнациональном уровне сформировалось весьма безразлич ное отношение к управлению лесным хозяйством, а федеральное прави тельство вынуждено было брать на себя большую часть обязанностей по ру ководству отраслью. С этой задачей, учитывая обширные пространства, за нятые лесными ресурсами страны, федеральное правительство справля лось лишь посредственно; частично по причине дефицита финансовых, управленческих и технических ресурсов лесные богатства станы эксплуа тировались в основном незаконным образом, что привело к увеличению темпов обезлесения. В последнее время федеральные и региональные органы власти начали принимать нормативноправовые документы, направленное на стимули рование более активного участия субнациональных уровней в управлении лесами. Сейчас уже появились признаки того, что ситуация на местном уровне стала постепенно меняться. (Toni, 2002). Некоторые из этих изменений были вызваны к жизни появившимися недавно механизмами материального стимулирования, которые все боль ше стали использоваться некоторыми штатами. Важным источником му ниципального финансирования является налог на товары и услуги. Штаты перечисляют 25% от сумм этого налога муниципалитетам. Некоторые шта ты начали использовать этот трансферт в качестве поощрения тех муници палитетов, где имеются охраняемые природные территории, так называе мый "экологический налог на товары и услуги" или "зеленый налог на то вары и услуги." В результате возникла заинтересованность у некоторых чи новников местных органов власти, которые начинают воспринимать инве стиции в лесную отрасль как возможность получения доступа к финансо вым ресурсам без необходимости вводить непопулярные и политически опасные местные налоги. Теперь муниципалитетам выгодно более актив но участвовать в управлении лесным сектором на местном уровне и конт ролировать охраняемые территории. Некоторые местные органы власти идут даже дальше, создавая стимулы для частного сектора по созданию ча стных резерватов. Некоторые аналитики отмечают, что учитывая зависимость децентра лизации лесной отрасли и заинтересованности местных властей от мощ ных финансовых стимулов, можно было бы рассмотреть возможность ис пользования других бюджетных инструментов, таких как участие субнаци ональных органов власти в управлении лесозаготовительными концессия ми в национальных лесах. Хотя Национальная лесная программа предпо лагает участие местного уровня государственной власти в заготовке древе сины, пока еще неясно, как муниципалитеты могут осуществлять это на практике. Федеральное правительство также пытается способствовать развитию связей между местными властями и населением. Так, в рамках Программы развития гражданской активности населения (Active Community Program) муниципалитеты поощряют широкие обсуждения в рамках разработки

79


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Планов устойчивого развития для местного уровня. Эти планы должны по лучить поддержку на всех уровнях власти и управления. Реализацию дан ной программы нельзя назвать успешной. В начале 2002 года только 157 муниципалитетов принимали участие в этой программе. К тому же мест ные органы управления недостаточно мотивированы, чтобы содействовать такому взаимодействию. А в некоторых случаях конфликт интересов меж ду местной беднотой и мощными, влиятельными элитами лесозаготовите лей и скотоводовранчеро привел к серьезным трениям и даже столкнове ниям (Toni, 2003). Затем в 2000 году был принят Закон 9985, в результате чего была созда на Национальная система природных заповедных территорий (SNUC). В соответствии с этим законом муниципалитеты обязаны принимать участие в управлении лесным хозяйством. Однако в основном такие заповедники создаются федеральным правительством, зачастую без учета местных проблем и приоритетов и практически без учета мнения местных заинте ресованных сторон. Кроме того, эти территории также подвержены воз действию проблем, вызванных нечетко прописанными правами земле пользования и землевладения. Программа Programa Nacional de Florestas (PNF) была опубликована в 2000 году (Приказ 3420, Macqueen et al., 2003). Эта программа состоит из ряда проектов, разработанных с участием всех уровней власти и граждан ского общества. Реализацией программы руководит Координационная ко миссия, в которую входят представители государства, частного сектора и гражданского общества (Government of Brazil, 2000). Различные нацио нальные и международные НПО участвуют в различных программах и про ектах совместно с международными агентствами и национальными учреж дениями и органами государственной власти, внося свой вклад в повыше ние информированности, создание политического давления, направлен ного на принятие конкретных мер, а также предоставляя технические и экспертные кадры, которых не хватает в государственных структурах неко торых штатов, а в особенности муниципалитетов. Любопытно отметить, что по причине различия между системами сти мулов, мотивирующих местные органы власти принимать участие в управ лении лесным хозяйством на местном уровне, децентрализация в лесной отрасли развивалась в направлении, противоположном общенациональ ным тенденциям. Когда сразу же после введения в действие Конституции 1988 года поднялась мощная волна децентрализации, местные власти не проявляли особого интереса к тому, чтобы взять на себя ответственность за управление своими лесными ресурсами. Реальная ответственность остава лась на уровне федерального правительства, которое, в свою очередь, долж но было действовать через ослабленные федеральные органы управления. Время президентского правления Кардозо с его тенденциями к бюджетной централизации совпало с растущим интересом со стороны некоторых ме стных властей к управлению лесными ресурсами. Это постепенное обра щение внимания на проблемы обезлесения и упадка национальных лесов

80


ПРИЛОЖЕНИЯ

произошло в основном по причине изменения системы стимулирования для местного уровня управления, а также, повидимому, по причине расту щего давления со стороны национальной и международной общественно сти и инициативных групп гражданского общества. Затем федеральное правительство начало деятельность по укреплению роли местных властей и групп гражданского общества в деле совершенствования управления лес ными ресурсами в рамках таких программ, как SNUC и PNF.

3.4. Заключительные комментарии В различных регионах Бразилии ситуация развивалась совершенно пораз ному — это и не удивительно для такой неоднородной страны. Существен ные различия по степени и последствиям децентрализации лесного хозяй ства наблюдаются между, скажем, лесами Атлантического побережья, где внимание к проблемам экологии, местный административный потенциал и прозрачность выше, и лесами Амазонки, где кадровый потенциал госу дарственных органов слабее, а власть местных элит и бизнесинтересов лесной отрасли, наоборот, сильнее (Lele et al., 2000). В некоторых случаях местные органы власти сумели вовлечь в лесохозяйственные инициативы различные страты общества, в том числе НПО и обездоленные социальные группы, такие как индейцы и местное население, чье существование зави сит от "даров леса", а также другие уровни государственной власти. В то же время бывают и совершенно противоположные случаи, когда наблюдается полное равнодушие к данной проблеме, захват местных органов власти влиятельными группами интересов, бесхозяйственное отношение к управ лению лесным хозяйством, злоупотребления и обезлесение. Из вышеизложенного ясно, что для обеспечения надлежащего управле ния лесным хозяйством необходимы четкие правила и четкое вертикаль ное и горизонтальное разграничение обязанностей между уровнями госу дарственной власти и управления и между государственными органами. Недостаточно оперативная разработка и публикация нормативных доку ментов, связанных с Лесным кодексом, породила ряд проблем, которые приходилось решать путем административных распоряжений, не обладаю щих должной юридической силой, а поэтому могущих быть оспоренными в судебном порядке. Нечеткое разграничение полномочий и обязанностей между федеральным и субнациональными органами власти, а также между различными государственными учреждениями, такими как IBAMA, FUNAI и INCRA, создает ситуацию высокой степени неопределенности, что обуслав ливает нежелание субнациональных органов власти активно участвовать в управлении лесными ресурсами. Для успешного функционирования субнациональных органов власти требуются соответствующие стимулы, которые мотивировали бы их учас тие в управлении лесным хозяйством. В ситуации, когда финансирование региональных и муниципальных бюджетов обеспечиваются путем транс фертов из центра, у региональных и муниципальных властей нет мотивации для такой деятельности по сбору доходов, которая может не понравиться

81


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

местному избирателю и влиятельным местным группам экономических ин тересов. Если политическая цена наведения порядка в отрасли предполага ет обострение отношений с избирателями, причем прямые выгоды весьма ограниченны, вряд ли следует ожидать от региональных и местных властей большой активности. Таким образом, если финансовые поступления от ус тойчивого и упорядоченного управления лесным хозяйством будут скром ными либо если у местных властей есть другие, более необременительные источники получения финансовых ресурсов, например, федеральный бюд жет, тогда вряд ли у них будет достаточно стимулов осуществлять децентра лизацию управления лесным хозяйством. Естественно ожидать, что они со средоточат свое внимание скорее на тех отраслях и видах деятельности, ко торые приносят более ощутимые политические дивиденды. Учитывая традиционное отношение к лесу как к "дармовым" ресурсам, да ру природы, а также как к препятствию для развития других видов хозяйствен ной деятельности, приносящих более ощутимую прибыль, можно прогнози ровать сохранение отрицательного отношения населения, избирателей и по литиков к управлению лесными ресурсами на местном уровне. В Бразилии вырубка лесов часто воспринималась как признак прогресса (Pandolfo, 1994). Вряд ли можно переломить этот культурный стереотип в краткосрочной пер спективе. А если так, вряд ли можно ожидать от региональных и муниципаль ных властей большого энтузиазма в следовании федеральным распоряжени ям относительно устойчивого управления лесным хозяйством. На примере Бразилии также можно оценить преимущества ухода от та ких моделей децентрализации, которые предполагают передачу ответ ственности и полномочий лишь по определенным функциям, не затраги вая других, причем делегирование обязанностей не сопровождается пере числением необходимых средств. Отсутствие жесткой увязки между пол номочиями осуществлять заимствования и расходовать средства и ответ ственностью за такие действия является мощным фактором, порождающим бюджетную безответственность. Политические и финансовые стимулы к действию могут укрепиться, ес ли инициативные группы будут помогать организовать обездоленные груп пы населения, разъяснять издержки сохранения существующего положения дел и предоставлять некоторые технические услуги (например, по монито рингу и распространению информации), которые не всегда могут обеспе чить субнациональные органы власти. Имеются примеры совместной дея тельности бразильских и международных НПО и местных властей или фе деральных структур, направленной на совершенствование управления на местном уровне. В любом случае необходимо обеспечивать участие, чтобы избежать декретивного введения мер, которые могут войти в противоречие с местными условиями (таких как введение жесткого режима заповедных территорий в районах, традиционно используемых местным населением). Можно утверждать, что действия бразильских и международных НПО способствовали появлению более действенных децентрализованных про грамм, направленных на совершенствование управления лесным хозяй

82


ПРИЛОЖЕНИЯ

ством. Те политические усилия, которые в последнее время прикладывает федеральное правительство по активизации участия гражданского обще ства и повышению прозрачности в процессе принятия решений по вопро сам лесопользования, могут только укрепить тенденцию к расширению субнационального участия в управлении лесными ресурсами страны. В целом государственный сектор имеет довольно ограниченный кадро вый потенциал в области лесного хозяйства. В ситуации дефицита админи стративных, экспертных и технических кадров больше внимания, как пра вило, уделяется более приоритетным муниципальным проблемам, таким как здравоохранение, образование и транспорт, нежели управлению слож ными лесными экосистемами, которые не укладываются в четкие админис тративные границы. Среди немуниципальных проблем повышенное вни мание уделяется сельскохозяйственным темам, таким как сельскохозяй ственный кредит. Некоторые из этих мероприятий, например, такие, кото рые стимулируют развитие сельского хозяйства, могут увеличивать угрозу, которой подвергаются лесные ресурсы. Чтобы противостоять незаконной деятельности и практике уклонения от уплаты налогов, которые негативно отражаются на доходах местных бюджетов, необходимо создать критичес кую массу кадрового потенциала на местном уровне управления.

4. КАНАДА 4.1. Общие сведения и права собственности на лесные ресурсы Федеральная лесная политика в Канаде имеет длительную историю. Нача ло федеральной системе было положено Актом Британской Северной Аме рики, принятом в 1867 году. В соответствии с этим актом колонии Квебек и Онтарио (которые в то время назывались Верхняя и Нижняя Канады), Но вая Шотландия и НьюБрансвик были объединены в доминион Канады. За тем, в 1870 году, в конфедерацию вступила Манитоба, в 1871 году решила присоединиться Британская Колумбия, а 1873 — остров ПринсЭдуард. Ос тальные колонии района прерий управлялись как территории, пока в 1905 году Саскачеван и Альберта не были приняты в конфедерацию в качестве провинций. Наконец, завершая картину, в 1949 году присоединился Нью фаундленд. Кроме того, имеются три территории, составляющие неотъем лемую часть Канады, — Юкон, СевероЗападные территории и с 1999 года Нунавут. Эти территории в совокупности составляют около 40 процентов площади Канады и огромную часть лесной зоны. В преамбуле к Акту Британской Северной Америки предусматривалось создание “союза," "федерального" объединения провинций под властью Короны. Однако, как и в американской конституции, было неясно, что име ется в виду под этими терминами. В целом признается, что Акт Британской Северной Америки предусматривал как национальное строительство, так и строительство провинций в качестве двух основных направлений развития Канады. Признавая, что новой нации нужна общегосударственная основа, чтобы существовать в мире наций и международной торговли, акт предос

83


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

тавлял большие полномочия центральному правительству. Вместе с тем, та кие сферы как образование, гражданское право, здравоохранение и соци альная защита, собственность и гражданские права, оставались в ведении провинций. Более того, в преамбуле прямо устанавливается, что "Союз бу дет заботиться о Благе Провинций..." Таким образом, акт, который до сих пор служит в качестве Конституции Канады (дополненный последующими поправками), принимает региональные различия и региональное выраже ние этих различий в качестве основополагающей нормы административ нополитического устройства Канады. (ACIR, 1981). Лесное хозяйство6 и соответствующее законодательство, а также поли тика, лежащая в его основе, проходили в Канаде пять этапов становления и развития, причем первый этап начался еще до принятия в 1867 году Акта Британской Северной Америки7. Первый этап (до середины 19 века) был периодом бесконтрольной эксплуатации лесов. За ним последовал этап ре гулирования, направленного на извлечение дохода (с середины до конца 19 века), когда провинции, чьи полномочия были усилены актом 1867 года, взяли под свой контроль лесные угодья на своих территориях. Третий этап характеризуется смещением акцентов в сторону охраны при родных ресурсов (с конца 19 века до середины 20 столетия) в качестве реакции на опустошительные последствия их хищнической эксплуатации. Граждан ское общество внесло важный вклад в формулирование политики и привлече ние внимания к вопросам лесного хозяйства и лесопользования (например, Канадская ассоциация лесоводов), а вклад федерального правительства заклю чался в назначении федерального уполномоченного по делам лесного хозяй ства и лесопользования, для решения вопросов межрегионального характера. Были созданы заповедники и резерваты федерального и регионального значе ния (например, в рамках федерального Акта о лесных заповедниках Доминио на 1906 года, а также в актах о заповедниках провинций Онтарио и Британ ской Колумбии). На уровне провинций создавались специальные органы по вопросам лесного хозяйства — первая такая служба возникла в 1909 году в Кве беке. По всей стране внедрялся научный подход к лесному хозяйству. На четвертом этапе возникло научно обоснованное "управление лесоэкс плуатационными ресурсами" (с середины двадцатого века), которое все еще было направлено на реализацию возможностей извлечения доходов страной в целом и ее отдельными провинциями из имеющихся у них лесов. Получи ли широкое распространение инвентаризация лесов, направленная на полу чение актуальной информации о лесных ресурсах и их изменениях. Стало очевидно, что наблюдается серьезное истощение лесных ресурсов, что вы 6

Здесь и далее термин "лесное хозяйство" включает систему управления лесами и ведения в них хозяйственной деятельности за исключением промышленного производства (Прим. научного редактора).

7

Мы приводим отрывки из публикации 1997 года "Состояние лесов Канады: извлечение уро ков из истории, 1996 — 1997", поскольку здесь представлено такое подробное изложение истории федеральнотерриториальных отношений в лесной отрасли

84


ПРИЛОЖЕНИЯ

звало рост озабоченности. Многие провинции отреагировали на сложившу юся ситуацию назначением Королевских комиссий, которые в целом по ито гам своей работы рекомендовали переход к принципу устойчивости индика торов продуктивности лесов. Провинции выступали инициатором всех этих перемен, в то время как федеральное правительство обеспечило научную и иную поддержку. Иные формы приняли связи с частным сектором. Боль шинство провинций перешли на поощрительную систему землевладения и землепользования, при которой долгосрочные права на земли короны пред оставлялись в обмен на обязательство осуществлять лесопользование на ос нове принципа устойчивой продуктивности. В значительной степени и се годня сохраняется практика предоставления лицензий как на базе земельных площадей, также как и на основе объема заготовки древесины. Постепенно, в течение семидесятых и восьмидесятых годов двадцатого века, начала формироваться заинтересованность в иных способах использо вания лесов, помимо производства древесины, дополненная критикой со стороны гражданского общества, как это происходило также в США и в Ав стралии. Так начался современный пятый этап, который еще не завершен. Этот этап носит название этапа "устойчивого управления лесными ресурса ми". Несколько раз предпринимались попытки укрепить роль федерального правительства в лесном секторе, дважды создавались специальные федераль ные органы управления лесами и лесопользованием, хотя в обоих случаях они просуществовали недолго. Совсем недавно, в 1993 году, существовавшее в то время Министерство лесного хозяйства, было сокращено и реорганизо вано, войдя в более масштабную Службу природных ресурсов Канады — Ка надскую лесную службу. Продолжалась передача функций на другие уровни государственной власти, причем даже основные, профильные федеральные функции в области научных исследований и развития были сокращены. Фи нансирование соглашений в области лесного хозяйства между федеральным правительством и провинциями было прекращено в 19961997. Около половины территории Канады за вычетом водных ресурсов отно сится к категории "лесных" земель. Большую часть составляет некоммерческий лес, представленный зонами небольших деревьев, кустарников и торфяников. Около 235 млн. га классифицируются как общественные и частные леса много целевого использования. Около 23 млн. га законодательно защищены от вы рубки, а еще большие территории защищены государственной политикой на уровне провинций. 94 процента канадских лесов находятся полностью в госу дарственной собственности (71 процент — в собственности провинций и тер риторий, 23 процента — в федеральной собственности), а оставшиеся 6 про центов принадлежат 425 000 частным лесовладельцам.

4.2. Роль федерального правительства В соответствии с Актом Британской Северной Америки права собственно сти и законодательные правомочия на большую часть государственных ле сов предоставлялись провинциям. Эта исключительная юрисдикция про винций в отношении лесных ресурсов была закреплена в Поправке к Кон

85


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

ституции 1982 года, что также позволило провинциям устанавливать кос венные налоги на доходы от природных ресурсов. Юрисдикция федераль ного правительства в основном сводится к контролю над 23 процентами лесных земель в Юконе, Нунавуте и СевероЗападных территориях, хотя Конституцией ему также предоставлены полномочия оказывать косвенное влияние на управление лесами в Канаде, а именно контролировать вопро сы, связанные с торговлей и коммерцией, научнотехническими разработ ками (исследованиями), экологическим законодательством, федеральным законодательством в сфере рыболовства, законодательством по вопросам земель индейцев и пр. Следует также отметить, что до 1930 года федераль ное правительство также владело и распространяло свою юрисдикцию на природные ресурсы (включая леса, минеральное сырье, нефть и пр.) в трех провинциях района прерий (Альберта, Саскачеван и Манитоба). В 1930 го ду эти полномочия были переданы правительствам провинций. Возвращаясь к главной теме данного документа — связям между феде ральным и территориальными органами власти, следует отметить, что в се редине двадцатого века в этом направлении произошли серьезные измене ния. Так, например, в 1930 году федеральное правительство передало леса под юрисдикцию трех провинций зоны прерий. Ранее федеральный конт роль над этими землями давал федеральному правительству существенные возможности для влияния на лесное хозяйство и лесопользование. После этой передачи полномочий, объектами контроля и управления федераль ной лесной службы остались только северные леса и небольшая доля феде ральных земель в провинциях (таких как резервации индейцев, националь ные парки и военные базы). В 1949 году был принят Акт о лесном хозяйстве Канады, в соответствии с которым федеральное правительство начало осуществлять совместные с провинциями программы на основе софинансирования и обусловленных грантов. Вначале это были программы строительства подъездных путей и модернизации лесопильных предприятий. Только после того, как в 1071 го ду федеральное правительство и провинции учредили совместный Канад ский совет министров по делам природных ресурсов и окружающей среды (CCREM), федеральные власти стали уделять больше внимания управлению лесным хозяйством и восстановлению лесных ресурсов. В 1987 году в На циональной стратегии развития лесной отрасли была четко сформулиро вана роль федеральной власти в сфере ее полномочий (то есть, развитие торговли, повышение информированности общественности и исследова ния). К тому времени федеральное правительство уже передало в 1986 году свои административные обязанности, связанные с лесным хозяйством, ор ганам власти СевероЗападных территорий.

4.3. Роль органов государственной власти провинций С середины девятнадцатого века органы власти провинций и территорий принимали законы в области лесных отношений, которые отражали меняю щиеся социальные, экологические и экономические представления о ценнос

86


ПРИЛОЖЕНИЯ

ти леса, хотя оно и не учитывало все разнообразие представлений о роли ле са, существующих в Канаде. Между провинциями Канады существуют сущест венные различия в законодательстве и механизмах регулирования. В послед ние несколько десятилетий на первый план вышли вопросы признания закон ных прав коренного населения, причем во многих районах Канады они стали основными факторами в развитии лесного хозяйства и лесопользования. Следует иметь в виду, что между провинциями и федеральным прави тельством наблюдаются постоянные трения по вопросу разделения полно мочий. Эти трения достигли критической точки в семидесятые "…на Кон ституционной конференции первых министров региональных прави тельств в Оттаве, 56 февраля 1979 года. Представление о характере дискус сий между главами региональных органов власти дает заявление премьер министра Пьера Трюдо, сделанное после конференции. Гн Трюдо заявил, что национальное правительство на конференции проделало большой путь по направлению к "удовлетворению чувства регионального отчужде ния, тех чувств провинций, которые считают, что им угрожает опасность федерального преобладания в законодательной сфере" (ACIR, 1981) Как по казано в материале о США, такие трения, если их сбалансировать, могут оказывать оздоравливающий эффект в том смысле, что будут заставлять и территориальные, и федеральные органы власти думать прежде всего об эффективности управления, а также уделять большее внимание вопросам подотчетности и ответственности, чтобы сохранить свои полномочия.

4.4. Заключительные комментарии С одной стороны, в Канаде и во всем мире в настоящее время возросло зна чение охраны окружающей среды, устойчивого развития и управления экосистемами, а с другой стороны, попрежнему одним из основных фак торов, лежащих в основе развития управления лесами и многих вопросов лесного хозяйства в Канаде, остается важность для канадской экономики лесной отрасли и торговли продукцией лесной промышленности. В Кана де имеются сотни населенных пунктов и групп населения, зависящих от лесов (когда более пятидесяти процентов основного дохода зависит от экономической деятельности, связанной с лесом). В 1996 году каждый ше стнадцатый канадец был занят в лесной отрасли. В различных отраслях лесной и лесоперерабатывающей промышленности непосредственно за нято около 350 000 человек, причем опосредованно около 770 000 канад цев зависят от этих отраслей. Реализация продукции лесной промышлен ности приносит ежегодно свыше 58 млрд. канадских долларов, что состав ляет около 34 млрд. канадских долларов, или более половины, активного сальдо торгового баланса Канады (National Forest Strategy Coalition 2003). Таким образом, экономическая выгода от лесной отрасли является важным фактором, определяющим отношение канадцев к лесам. С другой сторо ны, экологические аспекты лесных отношений занимают сегодня в умах канадцев такое же четко определенное место. Эти два интереса часто всту пают в противоречие, создавая почву для споров и дискуссий, приводящих

87


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

в конечном итоге к внесению поправок в законодательство, нормативные акты и подходы к управлению лесами. Проблемы возникают скорее между гражданским обществом и государством, как на федеральном, так и на провинциальном уровне, а не между двумя уровнями государственной вла сти и управления. В 1998 году все министры провинциального и федерального уровней, чьи основные обязанности так или иначе были связаны с лесной отрас лью, подписали Соглашение о лесах Канады. Это соглашение также под писали многочисленные частные и общественные организации, в том числе Национальная ассоциация лесного хозяйства коренного населе ния, Канадский институт лесоводства и др. Конечно, это цветистый, вы сокополитизированный документ, однако в то же время он отражает стремление канадцев объединить свои усилия в деле землеустройства и землепользования. Этот документ также свидетельствует о мощи движе ния, направленного на повышение фактического участия общественнос ти в процессе принятия решений по поводу 94 процентов лесных терри торий, находящихся в собственности государства. Было даже отмечено, что "…одной из отличительных черт канадского управления ресурсами в девяностые годы является бурное развитие новаторства и расширение участия общественности в управлении лесной отраслью." (Chambers, 2003). Во многих провинциях и территориях к настоящему моменту при нято законодательство, требующее участия общественности в управле нии лесным хозяйством. Государственные организации, занимающиеся на федеральном и регио нальном уровнях управлением лесным хозяйством в Канаде, осознают важ ность постоянного взаимодействия и сотрудничества. Как и в Австралии, они объединились в рамках Канадского совета министров по делам лесной отрасли (CCFM), который создан с целью развития более эффективных и действенных связей между федеральными и провинциальными/террито риальными организациями и предприятиями. На примере Канады, как и многих других рассмотренных стран, хорошо видно, какой длительный путь требуется пройти, чтобы построить удовлетворительную систему уп равления лесными ресурсами и лесопользования в рамках федерализма. Главный урок, который можно извлечь из этого и других примеров, состо ит в том, что нереалистично ожидать от только что созданного федератив ного государства, что оно сможет стремительно создать систему эффектив ного и действенного управления лесным хозяйством, которая отвечала бы национальным и региональным потребностям.

5. СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ 5.1. Общие сведения и права собственности на лесные ресурсы В начале своей истории Соединенные Штаты Америки (США) представля ли собой ряд отдельных территориальноадминистративных субъектов, имевших собственные законы и земли, объединившихся в конфедера

88


ПРИЛОЖЕНИЯ

цию. Затем, с течением времени, разворачивались процессы централиза ции. Во многих других странах все происходило наоборот: страна дроби лась на ряд составных частей, а затем уже происходили процессы децент рализации и передачи полномочий. В США в результате оформления штатов и территорий и предоставления земель компаниям (например, железным дорогам) в рамках различных механизмов передачи прав, по степенно структура собственности изменилась таким образом, что боль шая часть лесов оказалась в частных руках. В настоящее время более 77 миллионов гектаров (га) в 41 штатах входят в систему национальных ле сов (всего в федеральной собственности находится 105 млн. га земельных ресурсов), в то время как только около 15 млн. га находятся в собственно сти штатов, притом что в частной собственности сосредоточено 180 млн. га, включая промышленное и непромышленное владение. Таким образом, в отличие от Австралии и Канады, в США леса находятся в основном в ча стном владении, причем около 80 процентов производства древесины осуществляется в частном секторе. Федеральные земли в основном сосре доточены на Западе (поскольку эти штаты формировались уже после со здания федерации), а частная собственность на лесные угодья в основном господствует на Юге (почти 90 процентов лесных угодий на юге страны находится в частных руках). Высокая доля частных лесных владений со здает некоторые проблемы и порождает способы их разрешения, отлич ные от тех стран, где преобладает государственная собственность на леса.

5.1.1. Федеральная собственность В отличие от многих других федеративных государств, где все или значи тельная часть прав собственности на лесные угодья конституционно за креплены за штатами или провинциями, в США леса изначально были объ явлены "государственной собственностью" того уровня власти, который в настоящее время является федеральным правительством. Так, в Конститу ции 1789 года имеется "статья о собственности", которая гласит: Конгресс уполномочен отменять или устанавливать все необходи# мые правила и нормы в отношении территории или другой собственно# сти Соединенных Штатов. Настоящая Конституция ни в коей мере не создает преюдиции по претензиям Соединенных Штатов или одного конкретного штата. " Верховный суд США защищает право федерального правительства со хранять земли в своей собственности, если только Конгресс не примет ино го решения. Официально федеральные лесные заповедники были созданы в 1891 году с принятием Акта о лесных заповедниках. В соответствии с этим актом Президент уполномочивался создавать "лесные заповедники". Эти первые заповедники в результате (1907) превратились в национальные леса (в настоящее время занимают территорию около 77 млн. га) под управ лением Лесной службы США, созданной в 1905 году. Было очевидно, что, хотя вначале Конгресс США выступал за создание федеральной системы лесных заповедников, существовала озабоченность по поводу того, какой

89


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

объем общественной собственности перейдет на федеральный уровень, а следовательно, не будет доступен для использования и извлечения доходов на уровне штатов. Поэтому, как упоминается ниже, в 1907 году Конгресс США ограничил полномочия Президента по созданию новых федеральных лесных заповедников в шести западных штатах без согласия данных штатов (Williams, 1999).

5.1.2. Собственность штатов и противоречия в сфере лесных отношений С самого зарождения профессионального лесного хозяйства осознавалась важность предоставления достаточной поддержки и методического содей ствия частным владельцам лесных территорий и штатам. Вначале в центре этой деятельности была помощь штатам в выработке собственной лесной политики и в проведении научной инвентаризации лесных ресурсов, нахо дящихся в их ведении. Позднее многие штаты приняли законы о деятель ности в лесной отрасли, которые регулируют частное лесное хозяйство и лесопользование. Федеральное правительство предоставляет государ ственным органам штатов и частному сектору значительные ресурсы как в виде прямых поощрительных выплат, так и в натуральной форме, то есть в виде федерального финансирования исследований, а также другими спосо бами совместного пользования знаниями и применения новаторских под ходов в области управления лесным хозяйством, которые могут быть рас пространены на многие штаты. Национальные блага, предоставляемые штатам, но оплачиваемые из федерального бюджета, являются важным ас пектом федеральной поддержки государственного и частного лесного хо зяйства и лесопользования. Штаты и графства в их составе неоднократно пытались захватить конт роль над федеральными землями. С самого начала истории США этот во прос стоял на повестке дня. Следует отметить следующие важные вехи в де ле защиты прав штатов в отношении федеральных земель: • Конвент об общественных землях 1907 года, созванный губернато ром штата Колорадо, на котором прозвучал призыв передавать об щественные земли под юрисдикцию штатов и сокращать площади национальных лесов; • Акт о федеральном присвоении 1907 года, который среди прочего запрещал исполнительной ветви (Президенту) без соответствующе го закона Конгресса создавать или расширять национальные леса на Западе; • Целая серия постановлений, принятых западными штатам по пере даче федеральных земель штатам между 1913 и 1919 годами; • Так называемый "полынный бунт" (конфликт, временами перерас тавший в ожесточенные столкновения) в начале восьмидесятых го дов двадцатого века во время президентского правления Рональда Рейгана, который был решительным сторонником возврата части федеральных земель в ведение властей штатов8; а также

90


ПРИЛОЖЕНИЯ

8

Внесение в 1980 году сенатором Юты Оррином Хэтчем законопро екта о передаче федеральных земель штатам. Лесная служба США, пытаясь защитить свои земли от передачи в ведение властей штатов, выпустила интересный документ. Интересно ознакомиться с деся тью основными причинами, требующими сохранения федеральной собственности, которые были представлены в заключительной час ти документа9: 1. Национальные леса представляют собой наследие общенацио нального, а не только местного значения. 2. В результате передачи земель они могут в конечном итоге ока заться в частных руках, что соответственно будет означать утра ту доступа, дикой природы, возможностей к уединению и дру гих благ. 3. Защиту окружающей среды легче осуществлять в рамках феде рального управления. 4. Управление федеральными землями будет для штатов обремени тельно в финансовом отношении. 5. Передача управления штатам будет означать "подчинение про фессионального управления краткосрочным политическим конъюнктурным соображения. 6. Признавая наличие некоторых проблем в сфере связей с обще ственностью, Лесная служба разработала и начала реализацию программ гражданского участия, причем в настоящее время раз рабатываются новые, еще более совершенные программы. 7. Сохранение национальных лесов в компетенции федеральных властей способно более оптимально защищать национальные интересы, такие как безопасность и потребности в энергетичес ких ресурсах. 8. Среди целей управления национальными лесами определенная роль отводится также социальным вопросам, которую штаты, скорее всего, склонны игнорировать, стремясь к извлечению максимальной прибыли.

Название "полынный бунт" происходит от того, что избранный Президент Рейган напра вил телеграмму "Полынному конвенту" в Юте, в которой говорилось: "наилучшие пожела ния всем моим друзьям "полынным бунтарям." Вопрос касался в основном пастбищ, при надлежащих Бюро управления землями и лишь отчасти затрагивал национальные леса. (из ежедневного бюллетеня Лесной службы от 1 декабря 1980 года, представленного на сайте Общества истории лесов (www.lib.duke.edu/forest).

9

По материалам Общества истории лесов на основе черновых материалов Аналитической группы Лесной службы США. (www.lib.duke.edu/forest/usfscoll/policy/States'_Rights/1980_FSresponse.html)

91


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

9. "Активные и пассивные пользователи"поддерживают идею наци ональных лесов  а не только население, непосредственно про живающее на лесных территориях. 10. Смена управляющего лесным хозяйством — федерального госу дарства на власти штатов — способно усугубить фактор неопре деленности в управлении национальными лесными ресурсами. Подводя итоги, Лесная служба заявила: "Передача прав собственности на землю ставит под серьезную угрозу национальное наследие и потребности национальной безопасности." Многие из вопросов, поднятых Лесной службой, достигли цели, и к 1983 го ду "полынный бунт" в своем непосредственном выражении потерпел пора жение в результате сочетания нескольких факторов: оппозиции обще ственности, судебных решений против контроля властей штатов, непосле довательности самих участников "бунта" и уходом министра Ватта. Здоровые противоречия существовали и поддерживались в течение ря да лет между сторонниками федерального/центрального контроля и уп равления лесными ресурсами и сторонниками контроля на уровне штатов и местных властей. Даже сегодня сохраняются жесткие приверженцы того и другого подходов. (cf. Thomas 1995). Помимо этих противоречий по по воду компетенции разных уровней власти и управления существуют еще разногласия по вопросу частного владения лесами и лесопользования.

5.2 Федеральная лесная служба В начале существования Лесной службы США происходила децентрализа ция управленческих функций (в отличие от делегирования управленческой ответственности штатам), по мере того как федеральные служащие направ лялись в регионы и на местах начинали заниматься управлением нацио нальными лесами, как создавались региональные отделения службы, экспе риментальные станции с упором на региональные проблемы, а также по мере того как устанавливались связи с штатами посредством отдела регио нального и частного лесоводства, созданного в рамках Лесной службы в 1908 году (Williams 1999). Сразу же возникли сомнения в достаточности знаний на местах о том, как правильно осуществлять управление лесными ресурсами для осуществления необходимых мероприятий, и в наличии требуемых институциональных механизмов и стимулов. Одной из главных потребностей во многих странах является обеспече ние эффективной противопожарной защиты. США не является исключе нием. До 1911 года Лесная служба США не имела возможности помогать в борьбе с лесными пожарами в штатах, если эти пожары не затрагивали на циональных лесов. В 1911 году был принят Закон Уикса, позволивший Лес ной службе участвовать в тушении пожаров вне зависимости от того, где он начался и где закончился. Этот закон продемонстрировал свою исключи тельную важность в условиях стремительного роста численности населе ния и увеличения нагрузки на леса, когда пожары в лесах США стали серьез ной проблемой.

92


ПРИЛОЖЕНИЯ

Подобные взаимоотношения между федеральными властями и штатами установились также и в отношении борьбы с насекомыми — вредителями леса, когда в 1947 году был принят Закон о борьбе с насекомыми — вреди телями леса, где устанавливалась федеральная ответственность в области защиты лесов от насекомыхвредителей и заболеваний вне зависимости от формы собственности на данное лесное владение. Акт о кооперативном управлении лесным хозяйством 1950 года распространил кооперативную деятельность Лесной службы на область технического и экспертномето дического содействия, а также обязал оказывать содействие в управлении всем классам владельцев. Положения этого акта были обновлены и расши рены в рамках Акта о кооперативном содействии лесному хозяйству 1978 года и поправок в законопроект о фермерстве от 1990 года. Все больше обязанностей отдела регионального и частного лесного хозяйства делеги ровалось региональным структурам Лесной службы США.

5.3. Заключительные комментарии Как уже упоминалось выше, даже сегодня сохраняется некоторое недоволь ство общественности тем, как Лесная служба США управляет национальны ми лесами. Так, "…несмотря на добросовестные попытки Лесной службы США совершенствовать участие общественности, продолжается эскалация конфликтов и споров" (Germain et al., 2001). В целом к федеральным орга нам предъявляются более жесткие требования относительно участия обще ственности, чем к региональным и местным структурам; причем федераль ному уровню власти часто предъявляются требования обеспечить переход все больших и больших земель под юрисдикцию штатов и местных органов управления, так чтобы они могли обеспечивать доходы для штатов и более адекватно служить местным потребностям (Thomas, 1995). Подобная озабоченность по поводу необоснованной федеральной роли высказывается в отношении регионального регулирования деятельности в лесной отрасли. Например, в штате Орегон основным законодательным ак том в этой сфере является Акт о деятельности в лесной отрасли 1971 года. Он был принят в качестве прямого следствия разработки Акта о чистой воде (CWA), который был окончательно введен в действие в 1972 году. Представи тели лесной отрасли Орегона беспокоились, что федеральный Акт о чистой воде может повлечь нежелательное федеральное или региональное регулиро вание лесопользования на частных землях. Были опасения, что нелесной ор ган может в результате получить полномочия по регулированию лесной от расли, что будет иметь неизбежные и непредсказуемые последствия для соб ственников промышленных земель. Кроме того, среди чиновников лесной отрасли было широко распространено убеждение, что региональное регули рование частного лесопользования будет гораздо менее жестким, чем феде ральное. Даже на уровне федерального управления лесами ситуация характеризует ся сложностью. Существует много мнений относительно того, как лучше все го управлять федеральными землями. Управлением федеральными лесами за

93


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

нимается несколько органов, причем их управленческие подходы и цели зача стую очень похожи, что обуславливает призывы к консолидации в рамках то го или иного министерства или департамента. Постоянно раздаются предло жения слить две основные структуры в области управления лесным хозяй ством, а именно Лесную службу Министерства сельского хозяйства и Бюро по управлению землями, являющееся структурным подразделением Министер ства внутренних дел (в Gorte and Cody, 1995 изложена история дискуссии). С течением времени в США произошло смещение отношения к лесной отрасли. В начале леса практически однозначно воспринимались как поме ха, от которой нужно избавиться, либо, в лучшем случае, как источник дре весины и другой продукции. В настоящее время преобладает точка зрения, что государственные леса являются источником экологических услуг — за щита водосборных бассейнов и биологического разнообразия, отдых и другие рекреационные услуги. В то же время существует мнение, что леса штатов должны использоваться для извлечения доходов в местные бюдже ты. Изменение структуры взглядов относительно целей имело последствия для развития дискуссии относительно федеральной vs. региональной и ча стной собственности и управления. Есть факты, свидетельствующие, что на уровне штатов управление и разработки новых технологий скорее будут сосредоточены на производстве древесины, повышении доходов и эконо мическом развитии, в то время как на федеральном уровне это будет скорее охрана окружающей среды и смежные услуги (Koontz, 1997 и различные ссылки в данной работе). Государственная бухгалтерия США, подробно из учив разницу между управленческими подходами на федеральном уровне и уровне штатов в отношении производства древесины, утверждает, что реги ональные органы (в проанализированных штатах) продают больший объ ем древесины с акра, чем Лесная служба США, а поскольку их затраты ниже (изза меньшего числа менее строгих требований, чем на федеральном уровне), то они возвращают больше ресурсов штатам (GAO, 1996), несмот ря на тот факт, что Лесная служба должна перечислять часть дохода в виде налога на имущество графствам, в которых расположены национальные леса. Вокруг этих платежей возникает целый ряд проблем; с учетом того факта, что во многих районах платежи сокращаются, Лесная служба отхо дит от производства древесины в сторону предоставления экологических услуг, что в целом ведет к сокращению доходов штатов (Gorte, 2000).

6. НИГЕРИЯ* Центральным органом управления лесными ресурсами Нигерии на обще национальном уровне является Федеральный лесной департамент. Его ос новные функции: формирование национальной лесной политики; плани рование землепользования; развитие лесного хозяйства и управление со стоянием окружающей среды; поддержка и финансирование проектов об щенационального значения; координация и мониторинг лесохозяйствен ной деятельности в рамках международных проектов; научные исследова ния, подготовка кадров и образование; развитие торговли и промышленно

* Данное приложение приведено в сокращении. 94


ПРИЛОЖЕНИЯ

сти; а также институциональное развитие. Федеральное правительство уча ствует лишь в управлении доходами от использования лесных ресурсов всех восьми национальных парков страны, где с туристов взимается плата за въезд и в ограниченных масштабах ведется организованная добыча чрез мерно расплодившихся животных. Конституция 1999 года наделяет органы власти штатов и местные орга ны самоуправления полномочиями по осуществлению контроля за освое нием природных ресурсов. Однако используемые в ней формулировки но сят весьма расплывчатый характер, а также имеет место путаница в распре делении соответствующих полномочий между органами власти штатов и местными органами самоуправления, что во многих случаях приводит к низкой эффективности и бездействию. Свой вклад в снижение эффектив ности работы органов власти штатов и местных органов самоуправления вносит и непредсказуемый и неопределенный характер трансфертов фи нансовых ресурсов от федерального правительства к органам власти шта тов и местным органам самоуправления. Проблема усугубляется слабостью многих органов власти штатов и местных органов самоуправления, а мно гие государственные агентства не обладают достаточными рычагами внут реннего контроля и техническими навыками. Особенно остро данная проблема стоит в недавно возникших государствах (World Bank, 2002). Органы власти штатов выдают концессии на добычу древесины в лес ных заповедниках на своей территории. Добытчики древесины платят шта ту роялти. Как отмечается в другом документе, "… органы власти большин ства штатов склонны считать лесные заповедники ресурсами для государ ственного патронажа, а не элементами национального наследия или насле дия отдельных штатов" (LTS, 2001). Часто доходы от концессий делятся между органами власти штата, местными органами самоуправления и тра диционными общинными правителями, но не в какихто фиксированных пропорциях. Теоретически большая часть покрытой лесами земли считает ся принадлежащей местным общинам и находящейся в доверительном уп равлении у органов власти штатов. Теоретически часть доходов от исполь зования леса должна поступать к местным общинным землевладельцам, од нако на практике эти деньги зачастую присваивают другие. Поэтому мест ные общины часто не имеют стимулов к предотвращению незаконных ле созаготовок и вступают в тайный сговор с нелегальными лесорубами с це лью получения больших доходов (LTS, там же).

7. ИНДОНЕЗИЯ 7.1. Справка и права собственности на леса Индонезия — обширная страна, крупнейший в мире архипелаг, имеющий более чем 17 тысяч островов общей площадью 1,91 млн. кв. м, расположен ных на территории, простирающейся примерно на 2000 км с севера на юг и 5000 км с востока на запад. С населением примерно в 212 млн. человек Ин донезия является 4й по численности населения страной в мире. Индоне

95


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

зия — чрезвычайно разнообразная страна, где проживают более 300 этни ческих групп. Две трети населения страны проживают на острове Ява, кото рый является сосредоточением экономической и политической мощи. В стране имеются примерно 100 млн. га тропических лесов, что меньше лишь огромных пространств Амазонки и бассейна реки Конго. Болотистые территории Суматры и Калимантана принадлежат к самым биологически богатым и разнообразным экосистемам на земле. По данным правительст ва, находящиеся под защитой леса покрывают примерно 33 млн. га, причем еще 21 млн. га заняты заповедными лесами. Леса эксплуатационного назна чения охватывают территорию примерно 58 млн. га. В 1996 году объем производства на основе использования лесных ре сурсов достигал примерно 30 млрд. долларов, или около 10 процентов ВВП. Лесной сектор официально обеспечивает занятость для примерно 800 ты сяч человек, а также для еще неизвестного, но существенного числа кос венных работников. Существуют более 10 млн. га лесных плантаций. Со времени независи мости примерно 65 млн. га были утрачены вследствие обезлесения, вклю чая примерно 10 млн. га, которые фактически "ушли в дым" во время вели ких индонезийских лесных пожаров 1998 года. Нынешние оценки темпов обезлесения неопределенны: но находяться в пределах от 1,5 до 2,5 млн. га в год.

7.2. Роль центрального правительства В течение более трех столетий и вплоть до конца Второй мировой войны Индонезией правили голландцы. Голландское колониальное правительство приняло на вооружение систему управления лесами, которая позднее ис пользовалась и независимой Индонезией. Эта система базировалась на контроле и управлении, осуществляемыми Центральным правительством. Сукарно объявил независимость в 1945 году, и она была официально при знана в 1949 году. Согласно Конституции 1950 года, страна была объявлена унитарной Республикой. По Конституции, Индонезия в административном отношении поделена на провинции и территории, коих сейчас насчитывает ся 33. Каждая провинция поделена на регентства/округи, подокруги и дерев ни. Полномочия по принятию решений сосредоточены в Джакарте. В 1957 году, после региональных попыток получить большую автоно мию и после гражданских беспорядков на Суматре, Сулавеси и Западной Яве, Сукарно ввел военное положение. Последовавший экономический крах и интенсивные конфликты побудили генерала Сухарто взять власть в свои руки в 1965 году. Его долгое правление, согласно "Новому порядку", впоследствии становилось все более централизованным и авторитарным. Попытки создать децентрализованные органы управления, которые дали бы большую автономию требующим и жаждущим ее получить регионам, ока зались по тем или иным причинам в значительной мере неэффективными, и в конечном счете от них пришлось отказаться. В Законе 5 от 1974 года вновь был поставлен вопрос о региональной автономии, однако он так и не был ре

96


ПРИЛОЖЕНИЯ

шен. Независимая Индонезия была одной из наиболее централизованных стран мира. Степень концентрации власти иллюстрируется тем фактом, что в 1999 году Центральное правительство собирало 94 процента всех налого вых доходов и 60 процентов бюджетов региональных правительств финан сировались за счет трансфертов из центрального бюджета. Все это измени лось после падения Сухарто. Когда "Новый порядок" подходил к концу, Сухар то ушел из правительства, и к власти в начале 1998 года пришло демократи ческое правительство, требования реформ во всех областях жизни усилились и некоторые реформы были быстро претворены в жизнь (Reformasi). В 1999 году правительство подготовило два закона, которые были введе ны в действие в начале 2001 года. Согласно этим законам процесс массиро ванной фискальной, политической и административной децентрализации был переведен на уровень провинций (propinsi), округов (kabupaten, мест ных органов власти в сельских районах) и муниципалитетов (kota, местных органов управления в городских районах)10. За этой кампанией по широко му изменению структуры управления в Индонезии последовали реформы лесного сектора. Закон 22/1999 по региональному управлению наделил автономией и значительной частью обязанностей субнациональные органы управления, оставив центральному правительству несколько функций, которые могут реализоваться лишь на национальном уровне, включая оборону, безопас ность, правосудие, иностранные дела, налоговые дела и религию. Цент ральное правительство сохранило надзорные функции за деятельностью региональных правительств по обеспечению согласованной националь ной политики. Центральное правительство также получило полномочия отменять местные правила, если считалось, что они направлены против национальных интересов. Регионы имели выбор — обжаловать эти решения в Верховном суде11. Округа, которые считаются более приближенными к населению, и по этому больше способствующими демократизации, были наделены перво очередной ответственностью за выполнение административных и регули рующих функций, в то время как провинциальные органы управления иг рают второстепенную роль. Округам были отведены "обязательные секто ра", за управление которыми они несут первоочередную ответственность. Среди этих секторов — окружающая среда, леса и сельское хозяйство. Тем не менее центральное правительство сохранило контроль над охраной природных ресурсов, создав таким образом возможность для дублирова ния функций. Провинциям была передана двойная роль — быть в качестве автономных регионов и административных регионов под контролем президента. Они

10

Внутри округов и муниципалитетов существуют субокруга (kecamatan). Внутри субокру гов существуют деревни (deca в сельских районах и keluharan в городских районах)

11

Слово "регионы" означает провинции, округа, а также и города.

97


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

имеют полномочия решать вопросы взаимодействия между округами и вы полнять некоторые задачи, делегированные им президентом. Возможность децентрализации и передачи больших полномочий на уровень провинций оказалось спорной в политическом отношении, ибо, по мнению некоторых, провинциальные органы управления чрезмерно ассоциировались с полити ческими и властными структурами, господствовавшими во времена "Нового порядка" Сухарто. Кроме того, некоторые считали, что децентрализация пол номочий и передача их провинциям еще более активизирует центробежные политические силы, которые будут угрожать единству Республики. В соответствии с децентрализацией функций и ответственности и их передачей округам и провинциям Законом 25/1999 вводилось существен ное перераспределение финансовых ресурсов на уровень регионов. В тече ние первого года реализации Закона региональная доля в правительствен ных расходах подскочила с 17 до 30 процентов, и ожидается, что эта доля достигнет примерно 45 процентов (World Bank, 2003). Далее, согласно Закону о децентрализации главы местных органов уп равления (ранее политические назначенцы, избиравшиеся на центральном уровне) сейчас должны быть избранными должностными лицами, подот четными перед местным избранным парламентом. Осознание недостатков предшествующих попыток децентрализации в чрезвычайных политических обстоятельствах постсухартовского периода Reformasi создало благоприятные условия и для реализации подхода к де централизации по принципу "большого взрыва", когда большая часть уси лий осуществляется за короткое время. Сроки поджимали. Не прошло и двух лет с утверждения законов по децентрализации, когда соответствую щие нормативы были установлены. Кампания за децентрализацию стала интенсивной и практически необратимой, когда два миллиона государ ственных служащих или примерно две трети состава центрального прави тельства были оперативно переведены в местные органы власти. Сегодня примерно три четверти всего состава правительства работают в регионах по сравнению лишь с 20 процентами до децентрализации. В 1999 году ме стные выборы проводились в сочетании с национальными выборами лишь два месяца спустя после того, как был одобрен Закон о децентрализации (Wold Bank, 2003a). Входившая ранее в число стран мира, характеризовав шихся наиболее высоким уровнем централизации управления, Индонезия превратилась в одну из самых децентрализованных стран. При неудовлетворительной подготовке и в ситуации, когда внимание правительства было отвлечено на быстро изменяющуюся политическую ситуацию того времени, характеризуемую борьбой между исполнительной и законодательной ветвями власти, известная степень путаницы и беспо рядка стала неизбежной. Процесс был слишком радикальным и массиро ванным, чтобы его можно было реализовать плавным образом. С учетом этих условий удивительно то, что процесс децентрализации не вышел полностью изпод контроля. Действительно, некоторые из ожидае мых благ децентрализации уже обретают видимые контуры. Этот процесс

98


ПРИЛОЖЕНИЯ

фундаментально изменяет отчетность в правительстве и характер отноше ний между гражданами и правительствами. В дополнение к предыдущему единственному связующему звену с удаленным центральным правительст вом децентрализация предлагает местному населению пути связи и влия ния также и на местные правительства. Во многих случаях, хотя и не всегда, это, как представляется, укрепляло отчетность и улучшало предоставление услуг местными правительствами (World Bank, 2003a).

7.3.

Управление лесными ресурсами

Согласно Конституции 1950 года, леса должны были находиться под управ лением правительства по причине, туманно охарактеризованной как "на циональный интерес", и что дало возможность для сосредоточения контро ля над лесными массивами в руках центрального правительства. В 1967 го ду в одном из законов по лесу был зафиксирован полный контроль цент рального правительства над лесными ресурсами, а в 1974 году в рамках пла на использования лесных земель на основе консенсуса примерно 144 млн. гектаров лесов — площадь, равная трем четвертым национальной террито рии — включая 90 процентов Внешних островов, были под исключитель ным контролем Министерства лесов12. Традиционные права лесных общин и других групп, у которых были претензии на земли, но не было права за конного владения, стали юридически необоснованными, таким образом, создавая причины для будущего конфликта. Централизованная и концентрированная структура управления лесами привела к не совсем прозрачному распределению лесных концессий меж ду уже достаточно концентрированной группой фирм: к 1998 году во время краха "Нового порядка" Сухарто, 12 компаний, тесно связанных с полити ческой и военной элитой, контролировали фактически все из 60 млн. га лесных концессий. Отсутствие прозрачности, столь часто связываемое с концентрированными и централизованными структурами лесной админи страции, создало плодородную почву для распространения противоправ ной деятельности и коррумпированных сделок. Владельцы концессий с хо рошими связями без оглядки и безнаказанно нарушали условия концесси онных контрактов и шли на крайности путем вторжения в некоторые из на иболее известных национальных парков страны — Гунунг Леусер, Тантжунг Путинг и Керинчи Себлат (EIA, 1999. EIA и Телапак Индонезия, 2001; World Bank, 2001). В конце десятилетия примерно 70 процентов лесного "урожая" собиралось незаконными путями, и обезлесение привело к уничтожению лесов, по крайней мере, на 65 миллионах га, что в 2,2 раза превышает тер риторию Италии (FWI/GFW, 2002). Эту систему управления лесными ресур сами считают виновной в организации больших лесных пожаров 1997 1998 гг., которые распространились на 10 миллионов га, загрязнив регио

12

Главная правительственная инструкция по лесному планированию PP33/1974

99


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

нальную окружающую среду, породив большие опасности для здоровья и нанеся чрезвычайный ущерб окружающей среде и экономике. Сегодня — после кампании по децентрализации управления — большая часть лесных ресурсов попадает под ответственность окружных прави тельств. Таким образом, управление лесными концессиями попадает под ответственность округов. В тех случаях, когда крупные лесные концессии выходят за границы округов, округа могут создать объединенное админис тративное управление или попросить правительство провинции управлять концессией от их имени. Провинции могут также брать на себя функции, которые не могут выполняться округами, и это — такое положение, кото рое, по всей вероятности, будет вызывать все большие конфликты. В отношении фискальных проблем, субнациональные правительства сейчас могут получать до 70 процентов доходов от эксплуатации лесов (эта доля различна для других природных ресурсов), а центр должен направ лять 25 процентов своих доходов округам и муниципалитетам (90 процен тов) и провинциям (10 процентов) см. таблицу ниже. Местным правитель ствам было предложено активно искать собственные источники финанси рования.

Распределение бюджетных доходов между центральным и региональным уровнями от разных видов деятельности в области лесного хозяйства Источники дохода

Доля центра (%)

Доля округа (%)

Доля провинции (%) Производящие доход провинции

Непроизводящие Производящие Непроизводящие доход провинции доход округа доход округа

Налог на землю и здания* (PBB)

10,0

16,2

64,8

Налог за изъятие земель и сооружения

20,0

16,0

64,0

Доход от лесных концессий (IHPH)

20,0

16,0

64,0

20,0

16,0

32,0

60,0

40,0

75,0

2,5

Доход от предоставления лесных ресурсов в пользование (IHH) Отчисления на воспроизводство лесов (DR) Общий доход центрального правительства (Dana Alokasi Umum)

32,0

22,5

* 9% – устанавливается в виде сбора.

Источник: Prof. Herman Haeruman 2001, согласно цитате в Chandrasekharan 2003

100


ПРИЛОЖЕНИЯ

Проблем в лесном секторе множество. Законы децентрализации имеют целый ряд несоответствий и противоречий с рядом других законодательных положений в сложных юридических рамках Индонезии. Это ослабляет эф фективное управление лесными ресурсами и отчетность. Новый Закон о лес ном хозяйстве, принятый в 1999 году13, не принимает законы децентрализа ции полностью во внимание, ибо в процессе разработки законодательных норм не было никаких фильтров для того, чтобы лесной закон или другие за коны соответствовали законодательным рамкам децентрализации. В резуль тате этого закон о лесном хозяйстве является централистским по своему под ходу, тогда как законы о децентрализации делают упор на планирование сни зу вверх, при принятии решений и реализации программ. Закон о лесном хо зяйстве, таким образом, вызывает благоприятное отношение у центрального министерства, тогда как округа предпочитают ссылаться на законы регио нальной автономии, которые наделяют их большими полномочиями. Трения между центральными и местными органами власти неизбежны. В то время как принимались законы, ожидаемые нормативные положе ния продвигались медленно. К тому времени, когда должна была начаться региональная автономия, 1 января 2001 года, многих ключевых нормати вов не существовало. Нормативы Закона о лесном хозяйстве еще не были опубликованы к тому времени, когда готовилась настоящая публикация. Для применения нового Закона о лесном хозяйстве потребуется как мини мум 21 правительственный норматив и при этом ни один норматив не был опубликован спустя три года после принятия закона (Sembiring, 2002). В ре зультате всего этого значительная часть фактического процесса принятия решений была отдана на усмотрение необразованных и неподготовленных местных чиновников в основном на уровне округов. Без четких правил в отношении того, кто какие имеет полномочия и на каком уровне органов управления они реализуются, число конфликтов увеличилось.

ВРЕЗКА 2: Децентрализация и конфликт между уровнями органов управления В 2000 году правительство издало Декрет о критериях и стандартах для выдачи кон цессий на лесопользование и концессий на лесозаготовки. Округа, провинции и ми нистерство могли выдавать концессии на лесозаготовки, а округа могли также выда вать разрешения отдельным лицам или общинным кооперативам на концессии на максимальной их площади в 100 га. Вследствие последовавших за этим декретом зло употреблений, особенно при выдаче многочисленных мелких концессий и последо вавшего за этим стремительного процесса обезлесения министерство отменило дек рет через 16 месяцев после его принятия. У главных должностных лиц сельских окру гов министерство изъяло полномочия на выдачу лицензий на концессии.

13

Basic Forestry Law 1999/41 (UndangUndang Dasar Kehutanan)

101


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Однако, округа игнорировали отмену этих полномочий. Х.Х. Сьяукани, главное должностное лицо сельского округа Кутаи Кертанегара, который также был Председа телем всей индонезийской ассоциации органов управления сельских округов, сказал: "Для нас проблем нет, ибо мы уже опубликовали местное законодательство, которое не может быть отозвано министерским декретом. Мы будем просто игнорировать де крет Министерства лесного хозяйства. По моему мнению, он не существует. Я более подотчетен людям, чем к власть предержащим. Отношение к местным органам управ ления создает впечатление, что ими можно понукать". Другие местные органы власти занимают схожую позицию. "Этот декрет министра лесного хозяйства и плантаций не составляет часть нашей законодательной иерархии... Власть над лесными территори ями должна принадлежать местным правительствам...", — говорит Джухарман Ари фин, заместитель спикера местного законодательного совета Риау. Обезлесение про должалось высокими темпами и сейчас приняло большие масштабы, чем раньше, ко гда в природоохранных районах заготовка древесины осуществляется открыто. Источник: Effendi 2002

Местные органы власти не совсем четко представляют себе те функции, которые они должны выполнять, перед кем они отчитываются за их обеспе чение. Помимо неопределенности в законах и нехватки нормативов мно гие округа не были готовы и к тому, чтобы взять на себя новые обязанности. Как правило, у них не было технического и административного умения, не обходимого для управления деятельностью в лесном секторе. Важной проблемой остается наличие штатных работников, которые позволили де централизованной системе функционировать. Действительно, большая часть персонала в регионах была обучена и выполняла в прошлом функ ции, которые являлись частью предыдущей чрезмерно централизованной системы управления. Вследствие неопределенности относительно обязанностей власти воз никали конфликты между различными уровнями власти. Например, учиты вая, что обстоятельства, при которых концессионные права и лицензии на древесину, которые могут выдаваться различными уровнями органов уп равления, зафиксированы нечетко, то округа, которым предложено искать свои собственные источники финансирования, выдают лицензии на древе сину на участки, уже переданные в пользование центральным министер ством. В условиях законодательной неопределенности каждый уровень ор ганов управления утверждает, что имеет полномочия на выполнение каких то задач и энергично отрицает права на это со стороны других уровней ор ганов управления (CGI, 2002). Как и следовало ожидать, округа, как правило, преследуют свои собственные местные приоритеты, тогда как националь ные законы, включая Закон о лесном хозяйстве, ограничивающий их сво боду действий, по обыкновению игнорируются. Отказ следовать нацио нальным законам, объясняется также недостатком возможностей цент

102


ПРИЛОЖЕНИЯ

рального правительства вводить их в действие. В лесном секторе децентра лизация привела к разрушению структур центрального управления и конт роля и к потере единой национальной политики (далее последуют ContrerasHermosilla). В этих обстоятельствах опасаясь экспроприации или вмешательства со стороны других уровней органов управления, округа с богатыми лесными ресурсами имеют огромный стимул к тому, чтобы ускорить эксплуатацию ресурсов, уделяя лишь второстепенное внимание долгосрочным послед ствиям неустойчивой практики. Долгосрочные планы использования и уп равления отсутствуют. Этого вряд ли ждали. Опыт других стран показывает, как местные органы власти, у которых плохо с финансами, во все большей мере берут на себя ответственность за их собственную деятельность по по лучению доходов и склонны интенсивно эксплуатировать ресурсы (Dupar and Badenoch, 2002). Бизнес и органы безопасности объединились с мест ными органами власти в выдаче лицензий на пользование лесных ресурсов в стремлении быстро получить финансовые преимущества. Контроль над условиями контрактов выполняется слабо, и поэтому стимулы к незакон ной заготовке леса увеличились. Есть серьезные подозрения, что корруп ция является двигателем при заключении многих из этих сделок. Министерство лесного хозяйства выступало против региональной автономии, ибо она угрожает его контролю над проектами, ресурсами, а также экономической и политической властью. Как и следовало ожидать, имели место различные попытки вновь централизовать полномочия по принятию решений (см. Врезка 2).

7.4. Заключительные комментарии Индонезийский опыт показывает, что лесной сектор даже в стране, где он имеет большое значение, по всей вероятности, последует по пути децент рализации. Лесной сектор оказался под огромным давлением, исходящим изза пределов сектора. Процесс децентрализации не был легким для цент рального министерства лесного хозяйства, которое было вынуждено пере дать многие из своих полномочий местным органам власти. Децентрализа ция предполагает перераспределение власти среди агентств и уровней уп равления, и естественно ожидать, что те, кто теряет власть, будут сопротив ляться реформам. Таким образом, проводя децентрализацию, необходимо искать пути сокращения этого сопротивления. Путаница, созданная неточными и спорными правовыми рамками, от крывает дорогу для дискредитирующих, произвольных ad hoc решений и для острейших конфликтов между уровнями и агентствами управления. Это так же создает условия для коррупции. Неопределенности относительно распре деления власти и обязанностей также создают значительные стимулы для то го, чтобы местные органы власти в богатых лесами районах истощали ресур сы и отходили от устойчивой практики управления лесными ресурсами. Даже если правила сформулированы четко, индонезийский опыт пока зывает, что лесные ресурсы не будут управляться надлежащим образом, ес

103


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

ли не существуют местные технические и организационные возможности или если они не могут быть созданы в короткий срок. В то время как цент ральное правительство предпринимало реальные и эффективные усилия по переводу большого числа правительственных чиновников в регионе, многие нуждались в переподготовке в области того, как функционирует де централизованная система управления. Процесс децентрализации породил неоправданно высокие уровни не определенности относительно того, кто наделен полномочиями и на что. Высокие уровни административной неопределенности способствовали со зданию мощных стимулов для местных органов власти и других действую щих лиц к гонке за получением прибыли от ускоренной эксплуатации ле сов, прежде чем ктонибудь другой сможет заполучить контроль над лесны ми ресурсами. В тех областях, где есть богатые ресурсы, эта гонка вниз, ес тественно, более интенсивна. Это вновь подчеркивает необходимость иметь четкие правила игры и гарантии, которые обеспечат стабильность базы лесных ресурсов. Другим смежным источником неопределенности является неясная си туация в отношении прав собственности, затрагивающих местные тради ционные общины. В то время как традиционные права признаются в тео рии, на практике общины не имеют прав на свои традиционные земли. Как и в вышеприведенном случае, эта неопределенность порождает мощные стимулы к истощению ресурсов, нежели к устойчивому управлению ими.

8. ИНДИЯ 8.1. Общие сведения и права собственности на леса Индия — седьмая по территории страна в мире, имеет население, превыша ющее 1 млрд. человек, имеющая, однако, лишь 1,8 процента мировых лесов. Давление, оказываемое на лесные ресурсы, является значительным. В сред нем на 100 человек населения приходится менее 6 га леса, что примерно составляет одну десятую величины этого показателя по всему миру. В Ин дии 433 млн. человек имеют доход менее 1 доллара в день; в этой стране сосредоточена одна треть бедного населения всего мира. Три четверти это го населения Индии проживают в сельских местностях, и примерно 200 млн., половина из которых жители лесных территорий, получают средства для существования от лесов (IIED, 2000). Примерно 170 тысяч деревень сельской местности расположены в лесах (World Bank, 2000a). Леса также обеспечивают существование примерно 270 миллионов голов скота (IIFM, 2003). Такие различные потребности привели к интенсивной деградации лесов, земельных и водных ресурсов во многих районах. Идет интенсив ный процесс посягательства на природные ресурсы во многих местах. Оценки процесса обезлесения представляются неопределенными вслед ствие недостатка информации о сравнимых запасах на конкретные пери оды времени, при этом данное явление считается значительным для мно гих территорий. Считается, что в течение периода обезлесения с 1980 по

104


ПРИЛОЖЕНИЯ

1990 год исчезновение естественных лесов продвигалось темпами пример но в 340 000 га в год, однако, в соответствии с более свежими данными ФАО, представляется, что эти темпы снизились. В стране также есть примерно 33 млн. лесных плантаций в основном эвкалипта и акаций. Многие из планта ций находятся в плохом состоянии. 97 процентов всех лесов в Индии являются собственностью государства и большинство из них (85 процентов) находится под управлением прави тельств штатов, в то время, как остальная часть принадлежит общинам и ча стным владельцам. Государственные леса находятся либо под прямым уп равлением государственных учреждений или же передаются во временное пользование частным организациям или общинам с использованием раз личных договоренностей. Доходы, извлекаемые из использования лесов, принадлежат правительствам штатов. Деревья выращиваются в частном владении только на фермах или землях общины. Хотя большинство лесов принадлежат государству, местное население интенсивно использует все леса, государственные и частные. Индия является одной из 12 "мегаразнообразных" стран мира, на нее приходится примерно 7 процентов мирового биоразнообразия. В стране представлены 16 крупных типов лесов — от альпийских пастбищ в Гимала ях до тропических влажных лесов и рощ в прибрежных районах. Вода и ве тровая эрозия, водопользование и чрезмерное засоление вызвали деграда цию почти половины участков почвы.

8.2.

Структура органов управления

В Индии федеральная система управления действует со времени Независи мости, а Конституция предоставляет значительную автономию штатам. В Индии 35 штатов и Союзных территорий. Согласно Конституции независи мой Индии, штаты несут ответственность за осуществление программ и ре ализацию национальной политики, устанавливаемой центром. Многие штаты разработали собственную лесную политику с тем, чтобы адаптиро вать предписания национальной политики к условиям штатов. Аграрная де централизация в целом по сути дела является процессом, характерным для штатов. Поправки 73 и 74 к Конституции в 1992 году кардинально усилили тем пы передачи полномочий местным органам управления требований к шта там довести централизацию до более низких уровней. Согласно этим по правкам, ожидается, что децентрализация переходом к полному управле нию местными учреждениями. Поправки предусматривали большую отчет ность на местном уровне и содействовали развитию использования незави симого аудита в отношении деятельности правительства. Поправки официально придали юридический статус третьему уровню управления. Органы управления третьего уровня известны под коллектив ным названием Институтов Panchayat Raj (PRI), и они функционируют на уровне округов, "блоков" и деревень. Округ — это основное подразделение внутри государства. Блок — это основное подразделение округа и может

105


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

включать в себя много деревень. Демократически избранный деревенский совет (gram panchayat) является базовой местной единицей управления. Председатели Gram panchayat избираются деревенским советом. Таким об разом, поправка легально создала структуру управления, в которой комби нированная парламентская представительная демократия сочетается с пря мой демократией. Поправка законным путем создала органы PRI, включающие примерно 220 000 сельских и городских местных органов управления, форсировала местные выборы с участием 3 миллионов политиков и создала различные механизмы отчетности. В поправках было оговорено, что все члены pan chayat избираются на срок 5 лет. Финансовые ресурсы начали уходить из центра в местные уровни власти с тем, чтобы финансировать различные виды деятельности, содействующие децентрализации, в основном для со здания занятости и работ по созданию инфраструктуры. Акт 73 о конституционной поправке также создал Gram Sabha, сельское собрание, состоящее из всех избирателей в деревне (или в группе деревень) внутри территории panchayat на уровне деревни (или же группы деревень). Конституция Gram Sabha по каждому Gram panchayat предусматривает юридическую возможность для того, чтобы политический форум народа в каждой местности собирался и обсуждал проблемы местного развития и, следовательно, понимал бы нынешние нужды и чаяния общины. Это учреж дение создано для того, чтобы встречаться и обсуждать административные действия избранных представителей. Теоретически Gram Sabha имеет об ширные полномочия в отношении владения малыми ресурсами леса.

8.3. Управление лесами 8.3.1. Варианты политики в отношении леса Во время колониального периода управление природными ресурсами на ходилось под контролем центрального правительства. Однако, несмотря на это, в сельских общинах для целей обеспечения прожиточного миниму ма даже на этой ранней стадии существовали некоторые случаи децентра лизованных совместных органов управления, включая местные общины. Например, Правила лесного совета 1931 года за 100 лет до того, как децен трализация стала популярной концепцией в Индии, способствовали созда нию примерно 1000 деревенских советов, чтобы управлять одной четвер той частью лесов Кумаон, что привело к официальному признанию дере венских общин и к более тесной связи с органами управления14. Лесные со веты получали власть от колониальных правительств, и в ответ на это они должны были регулировать деятельность членов совета (Agrawal, 2000). 14

Кумаон включает в себя шесть гималайских округов нового штата Уттаранчал, а именно Найни тал, Алмора, Багешвар, Питорагарх, Чампават и Уддхам Сингх Нагар. Уттаранчал находится в се верной части Индии между Гималаями и густыми лесами. Штат граничит с Химачал Прадеш на северозападе и с Уттар Прадеш на юге и имеет традиционные границы с Непалом и Китаем.

106


ПРИЛОЖЕНИЯ

Кроме того, индийский Лесной акт 1927 года, который попрежнему явля ется базовым законодательством в лесном секторе, установил классифика цию деревенских лесов, которые должны управляться общинами (раздел 28). Эти общины могли получать доходы от управления лесами. Процесс владения осуществлялся общиной. Право владения принадлежало штату, который создавал правила управления лесом. Это не было реальной децен трализованной системой управления лесами, так как права предоставля лись общинам скорее как привилегия, а не как права. Тем не менее, в этих случаях центральное правительство отказывалось от части своих полномо чий в пользу общин. Посредством Акта правительства Индии от 1935 года владение лесами было передано правительствам штатов. После независимости роль цент рального правительства значительно усилилась. Акт о лесной политике 1952 года отменил автономию местных общин, созданную во время колониального режима. Более того, в 1972 году 42й конституционной поправкой было усилено централизованное управление; леса были включены в "конкурентный перечень", где правительство имело решающие полномочия по принятию решений.. Частично это было след ствием кажущегося отсутствия интереса у штатов к устойчивому управле нию лесами и сохранению лесов, а также следствием быстрого обезлесения и деградации лесных ресурсов, происходящими в то время. Управление лесными ресурсами стало совместной ответственностью как центральных органов управления, так и правительств штатов. Оперативные обязаннос ти, однако, остались в руках государства. Акт о сохранении лесов 1980 года укрепил этот возросший централизо ванный контроль, сделав обязательным получение разрешения от цент рального правительства на то, чтобы превратить лесные земли в земли не лесного пользования. Акт подвергся поправкам в 1986 году с тем, чтобы рас пространить его положения на плантации, и на ликвидацию растительно сти на лесных землях. Тенденция к централизации серьезно ограничивала способность правительств штатов принимать такие дискредетационные решения по лесам (Singh, 1996). Однако Национальная политика в области лесов 1988 года ознаменова ла драматическое изменение в правительственной ориентации, приорите тах и подходах к управлению национальными лесными ресурсами. Эта по литика переместила правительственные приоритеты с управления лесами для целей промышленного и коммерческого использования на качество окружающей среды и на удовлетворение основных потребностей людей, особенно бедняков, живущих в лесах и неподалеку от лесов. Эта политика признала связь между бедностью и ухудшением состояния окружающей среды и предложила концепцию, согласно которой эффективное управле ние лесами не может иметь место без непосредственного участия местных общин. Впервые потребности и права местного населения были заявлены в качестве важнейших составных элементов управления лесами. Централь

107


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

ное правительство распорядилось, чтобы все штаты привлекли местные об щины к участию в возрождении деградированных лесов. С целью претворения в жизнь Национальной лесной политики 1988 го да центральное правительство в 1990 году опубликовало циркулярное письмо всем штатам и Союзным территориям, содержащее основные принципы "Участия сельских общин и добровольных учреждений в восста новлении деградированных лесов", создав тем самым оперативный стимул для Совместного управления лесами (СУЛ). Эти схемы представляют собой юридические соглашения между деревенскими общинами и местными ор ганами власти для того, чтобы управлять лесами в соответствии с совмест ным планом, в котором уточнены обязанности партнеров. Деревенская об щина представлена институтом, конкретно созданным для этой цели и ко торый в различных местах имеет различные названия, но обычно он назы вается Комитетом по защите лесов (КЗЛ). Все сельские домашние хозяйства имеют возможность стать членами Комитета, хотя на практике это проис ходит редко. Правила, определяющие деятельность этих комитеов и их обя занности, различны в разных штатов. Сельские общины имеют право полу чать часть средств, создаваемых партнерством, и отвечают за управление и сохранение лесов (Chandrasekharan, 2003). По схеме СУЛ средства должны находиться под совместным и прозрачным управлением. В некоторых штатах panchayats также вступают в соглашения СУЛ с лес ным управлением штата или оказывают поддержку КЗЛ и помогают в разре шении конфликтов. Некоторые наблюдатели отмечают, что есть известный риск в том, что panchayats начинают участвовать в СУЛ, ибо включение тре тьей стороны чревато возможностью нарушения или смещения существу ющих взаимоотношений между лесным департаментом штата и КЗЛ (Chandrasekharan, 2003). Схемы СУЛ создают соответствующую среду для реализации потенциа ла и возможностей местных общин и должностных лиц местных органов власти (IIFM, 2003). В известном смысле указанным системам местного уп равления предшествовал опыт деятельности неформальных деревенских комитетов в Западной Бенгалии, которые уже участвовали в управлении ле сами задолго до провозглашения Национальной политики в области лесов 1988 года и Конституционных поправок 73 и 74. Правительство Западной Бенгалии придало официальный статус этим подходам в 1989 году (Agrawal, 2002). СУЛ создало правовое пространство для участия местного населения в управлении лесами и для повышения роли женщин и племен в разработке мероприятий в отношении лесов и совместного использования полученных средств. В настоящее время правительство рассматривает СУЛ в качестве основных механизмов восстановления деградирующих терри торий. Распространенным и важным ограничением схем СУЛ было то, что они создавались исключительно на деградирующих территориях. Однако в 2002 году федеральное правительство опубликовало инструкции, разреша ющие деятельность СУЛ также и в лесах высокого качества. Децентрализа

108


ПРИЛОЖЕНИЯ

ция управления лесами через СУЛ имела место в больших масштабах во многих штатах Индии. Сегодня СУЛ охватывает более 14 миллионов га лес ных земель в 27 штатах и включает примерно 64 000 КЗЛ и более 2,8 милли она семей, из которых примерно 25 процентов принадлежат к местным и бедным общинам (Chandrasekharan, 2003). СУЛ стремительно расширял свою деятельность в таких штатах, как Андхра Прадеш и Мадхья Прадеш, где правительства штатов были более склонны оказывать поддержку децентра лизации (Venkataraman and Falconer, 1998). Другим случаем партнерства между правительством и местными общи нами является маркетинг недревесных лесных продуктов. Лесные департа менты, ссылаясь на аргументацию о том, что посредники эксплуатируют производственные общины, создали органы и соглашения о маркетинге с общинами с тем, чтобы устранить посредников. Хотя теоретически это партнерство могло помочь общинам получать большую долю прибыли, на практике все оказалось не так. Местные маркетинговые организации и должностные лица, используя свою монопольную власть, смогли присвоить доходы, и в результате этого общинам осталось немного или вообще ничего. Есть также большие основания подозревать в этом коррупцию. В некоторых случаях "национализация" маркетинга недревесных лесных продуктов при вела к острому спаду производства (Shen and ContrerasHermosilla, 1996).

8.3.2. Лесные учреждения Согласно Конституции, как центральное правительство, так и правительст ва штатов могут принимать законодательство, относящееся к вопросам лес ного хозяйства. Однако политика штатов и их законодательство должны быть подчинены центральной политике и соответствовать ей. В 1985 году было создано Союзное министерство окружающей среды и лесов (СМОЛ). СМОЛ отвечает за разработку политики, планирование, ко ординацию всех программ развития лесов. Он также отвечает за исследова тельскую деятельность, образование и подготовку кадров. Лесные функции СМОЛ осуществляются Департаментом лесов и дикой природы. Департаменты лесов штатов (ДЛШ) в основном занимаются реализаци ей лесной политики на уровне штатов. Эффективность ДЛШ является до статочно низкой, ибо они принимают на себя обязательства, к выполнению которых они не совсем готовы или в отношении которых они не имеют сравнительных преимуществ. Таким образом, они отвечают за деятель ность по созданию промышленных плантаций, переработку лесных про дуктов и за маркетинговую деятельность. В этой деятельности предприятия также имеют тенденцию вступать в конфликт с обязанностями ДЛШ по правоприменительной деятельности, ибо последние не подготовлены про фессионально к названной деятельности (Chandrasekharan, 2003). Деятельность ДЛШ также оказалась достаточно негибкой, с точки зре ния учета перемен. Существующие организационные структуры остались фактически неизменными, основанными на традиционном управлении, причем, отчетность сосредоточена не столько на результатах, сколько на

109


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

следовании бюджетным целям и ассигнованиям. Как сказал один аналитик: "Некоторые комитеты лесных департаментов взяли на себя широкий диа пазон (разнообразных и несхожих) функций с тем, чтобы повысить отдачу на инвестиции, включая контроль над маркетингом недревесных лесных продуктов. Некоторые штаты также создали перерабатывающие отрасли, корпоративные органы по развитию производства балансовой древесины, и отрасли, перерабатывающие древесину. За очень небольшими исключе ниями эти предпринимательские усилия в государственном секторе потер пели неудачу, что привело к большим потерям денежных средств и других ресурсов" (Chandrasekharan, 2003). Суды также призваны играть важную роль в управлении лесным секто ром Индии, и в некоторых случаях они устанавливали правила, которые в значительной мере ограничивают возможности штатов для действий и для доступа некоторых общин к лесным ресурсам. Партнерство с частным сектором практически не существует. Политика штатов в отношении предприятий частного сектора иногда носит доста точно запретительный характер, и это приводило к озабоченности част ных лиц, использующих небольшие участки в "нелесных" районах для про изводственной деятельности на основе целого ряда различных партнер ских договоренностей. В некоторых штатах большая часть лесного произ водства осуществляется мелкими владельцами и крестьянскими дворами.

8.4. Заключительные комментарии Процесс децентрализации в Индии протекал неровно, с большими разли чиями в том, как штаты применяют различные правила. И этого следовало ожидать, ибо Конституция ставит своей целью лишь обеспечить минималь ную степень единообразия с тем, чтобы способствовать адаптации к мест ным условиям. Кроме того, штаты наделены ресурсами в разной степени и у них разные приоритеты, и это может потребовать применения в штатах различных схем в третьем уровне управления. Однако многие штаты с неохотой относятся к передаче своих полномо чий на более низкие уровни органов управления. Очень часто к местным правительствам относятся как к агентам правительства штата, а не к самоу правляющимся органам. В то время как индийская Конституция определя ет Институты Panchayat Raj (PRI) как институты самоуправления, имела ме сто лишь минимальная административная и налоговая децентрализация. PRI еще не являются третьим уровнем в структуре правительства, а скорее, расширением правительства штата на местный уровень. Этому содействует тот факт, что местные органы управления попрежнему наделены ограни ченной способностью выполнять обретенные обязанности (World Bank, 2000c; World Bank, 2003c). В известной степени этому способствовало подчас нечеткое разграни чение обязанностей и полномочий между различными подразделениями местных органов власти и государства. Когда это происходит, контроль над различными решениями, естественно, возвращается к штатам. Ряд прави

110


ПРИЛОЖЕНИЯ

тельств штатов сохранил полномочия отнимать некоторые из полномочий у местных органов управления. Часто программы децентрализации ис пользуются в качестве средства укрепления полномочий штатов. Местные органы управления не имеют прав устанавливать местные на логи и не имеют полномочий для заимствования, а поэтому они продолжа ют полагаться на финансирование со стороны правительства штата. Кроме этого, существуют политические споры в отношении наиболее ценных лесных ресурсов. Когда речь заходит о том, чтобы получить преимущества от совместного использования, имели место различные случаи, когда лес ной департамент штата получает непропорционально большую долю фи нансовых средств. Как уже отмечалось, Совместное управление лесами (СУЛ) сосредоточи лось на деградирующих землях и лесных ресурсах, которые еще с колони альных времен были переданы общинам, чтобы обеспечить их выживание. Более того, в отсутствие обоснованного определения подвергнувшихся дег радации лесов они, как правило, определяются по усмотрению должност ных лиц местных органов власти. В некоторых случаях определение дегра дировавших лесов является чрезвычайно ограниченным, и это тем самым ограничивает варианты СУЛ. Местным общинам нравятся схемы СУЛ, пото му что они обеспечивают занятость и заработную плату (Baumann and Farrington, 2003). СУЛ также создает механизм, с помощью которого местное население не позволяет "внешним силам заполучить контроль над лесами, которые используются местными общинами. Более того, лесной департа мент часто предлагает другие сферы деятельности для схемы СУЛ, такие как рытье колодцев, сооружение дамб и строительство дорог” (Belcher. 2004). Существует опасность захвата правительственных органов. Индийское общество в значительной мере расслоено, и всегда существует опасность того, что децентрализованные органы управления будут захвачены мест ными элитами. Несмотря на то, что правовые рамки отдают приоритеты обездоленным группам, все это тяжело осуществить на практике. Существу ют не только глубокие кастовые и гендерные предрассудки, но обездолен ные группы также лишены и способности заполучить быстрый и точный доступ к информации об их правах и возможностях. Местные институты продолжают оставаться под господством элиты. Далее, существует озабо ченность по поводу того, что СУЛ часто действует против тех, кто формаль но зависит от лесов, но не имеет признанных прав. Как правило, права рас пределяются на основе территориальной близости, и, следовательно, гео графически удаленные группы могут оказаться в положении, когда их до ступ к лесным угодьям сокращается (Belcher, 2004). Пример Индии также показывает, что возможно получить существен ные преимущества путем создания возможностей для частного сектора принять участие в управлении лесными ресурсами. Правительства  цент ральное или штатов  должны сосредоточить свои усилия на тех функциях, которые не может выполнять в обществе никто другой. Правительственные институты не имеют сравнительных преимуществ, но имеют многие недо

111


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

статки в организации и управлении предпринимательской деятельностью, ориентированной на рынок. Эти функции лучше всего обеспечиваются ча стным сектором по потенциально самой низкой стоимости для общества. Несмотря на все вышеизложенное, структура федерального, децентра лизованного управления явно улучшилась. Посредством децентрализации panchayats, как правило, наделены рядом функций, включая подготовку планов управления природными ресурсами. Процесс децентрализации привел к созданию правового пространства, в котором представлены люди из различных слоев общества, включая обездоленные группы — различ ные племена и женщин.

112


ТАБЛИЦА 1 Функции Лесных управлений в странах с федеративным устройством: краткий обзор сложившейся практики в восьми странах с крупнейшими запасами леса15 Структура соб ственности на леса

113

16

Бразилия •Природные леса находятся в соб ственности госу дарства. Институт окружающей сре ды и природных ресурсов (IBAMA) несет основную ответственность за управление лесными ресурса ми.

Канада •Федеральные 23% •Провинциальные 71% •Частные 6% •Провинциальные правительства из дают законы по практике лесного хозяйства на зем лях в собственнос ти провинций и выдают лицензии на ведение хозяй ственной деятель ности; •Федеральное и провинциальные правительства уп равляют и регули руют, соответ ственно, феде ральные и провин циальные парки.

Индия •Федеральные 90% •10% общинные и частные •управление леса ми осуществляют совместно феде ральное прави тельство и прави тельства штатов, но штаты несут ос новную ответ ственность за практическую реа лизацию. Предпо лагается проведе ние децентрализа ции с передачей штатами полномо чий на третий уро вень управления.

Малайзия •Леса находятся в собственности штатов. Только в очень немногих случаях леса при надлежат традици онным общинам.

Нигерия •Все "лесные за поведники" (менее 10% территории страны) находятся в совместном уп равлении штатов и местных админист раций, выдающих концессии на заго товку древесины. •По конституции, штатам принадле жит основной кон троль над лесными ресурсами, но в действительности федеральное пра вительство пользу ется большей влас тью, так как оно контролирует соот ветствующие фи нансовые ресурсы. •Покрытые лесом земли за предела ми лесных запо ведников не нахо дятся в какойли бо форме система тического управ ления.

Россия16 •92% лесов нахо дятся в федераль ной собственнос ти. Остальные леса могут оставаться в собственности субъектов Федера ции или других ор ганов государ ственной власти. •Федеральное Правительство мо жет делить права собственности с субъектами Феде рации.

США •Федеральные 35% •Штаты 5% •Частные 60% •Федеральное правительство и правительства штатов разрабаты вают законода тельство, соответ ственно, только для своих земель.

В данной таблице функции различных ведомств, отвечающих за сектор лесного хозяйства в странах с федеративным устройством, представлены в весьма упрощенном виде. (прим. научного редактора). Вследствие крупномасштабной реформы, проводимой в настоящее время в России, часть сведений в данной таблице относится к потенциальным результатам ближайшего будущего, а не к нынешней ситуации (прим. научного редактора).

ПРИЛОЖЕНИЯ

15

Австралия •25% частные •~75% — уровни управления ниже федерального Правительства штатов (но не тер риторий) издают законы по практи ке лесного хозяй ства и выдают ли цензии на ведение лесного хозяйства на общественной земле.


114

Федеральное лес ное ведомство и федеральные обязанности

Бразилия IBAMA при Мини стерстве окружа ющей среды. IBAMA имеет реги ональные отделе ния Обязанности: • Централизация национальных проблем состоя ния окружающей среды; • Административ ное управление лесами по всей стране SEMAM, Секретари ат по вопросам ок ружающей среды при Президенте • Отвечает за вы работку и конт роль националь ной политики в данной сфере.

Канада Канадская лесная служба при Де партаменте при родных ресурсов. • Канадская лес ная служба при Департаменте при родных ресурсов. Обязанности: • Внешняя торгов ля и международ ные отношения; • Управление фе деральными зем лями; • Национальная отчетность; • дела коренного населения; • Достижение об щенационального консенсуса. Ответственность за экологическое регулирование, а также вопросы на уки и техники раз делены между фе деральным прави тельством и пра вительствами про винций.

Индия Центральное Ми нистерство по де лам окружающей среды и лесов •Выпускает дирек тивы националь ной политики и от вечает за другие обще националь ные функции, на пример, научные исследования в области лесного хозяйства и конт роль за мерами по реализации поли тики.

Малайзия Министерство до бывающей про мышленнос тиNFC, Нацио нальный лесной сове •Координирует планирование, уп равление и разви тие лесных ресур сов. Обязанности: • Оказание кон сультативного и технического со действия штатам, включая предос тавление условий для подготовки ка дров и научных исследований; •Контроль функ ций, связанных с торговлей, про мышленным разви тием и охраной ок ружающей среды. • Выработка наци ональной полити ки в сфере лесно го хозяйства.

Нигерия Федеральное Ми нистерство лес ного хозяйства. •Обязанности: • Выработка наци ональной полити ки в сфере лесного хозяйства; • Планирование землепользования, развитие лесного хозяйства и меро приятия по охране и рациональному использованию ок ружающей среды; • Проекты, пред ставляющие обще национальный ин терес; • Научные иссле дования, обучение и подготовка кад ров; • Торговля и про мышленное разви тие; • Институциональ ное развитие

Россия Федеральная лес ная служба Рос сийской Федера ции, преобразуе мая в Федераль ную лесную ад министрацию. •Обязанности: • Финансирование охраны, защиты и возобновления ле сов и организации лесопользования. • В рамках прово димого в стране процесса привати зации, Россия дви жется к системе контрактов с поль зователями на экс плуатационные ле са в составе лес ного фонда; неэк плуатационными лесами будет не посредственно уп равлять Федераль ная лесная адми нистрация.

США Различные феде ральные ведом ства, в том числе: • Лесная служба в составе Департа мента сельского хозяйства США. • Бюро по управ лению землями Министерства вну тренних дел США, • Служба нацио нальных парков, • Служба США по рыбным ресурсам и дикой природе, • Бюро по делам индейцев. • Министерство обороны США. • Каждое ведом ство отвечает за регулирование и управление раз личными типами земель, находя щихся в их веде нии.

ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Австралия Министерство сельского и лес ного хозяйства и рыболовства. Обязанности: • Защита окружаю щей среды; • Управление фе деральным лесным фондом; • Контроль за внешней торгов лей лесоматериа лами; • Землепользова ние на территори ях; • Издание общих директив по уп равлению лесными ресурсами для всех штатов (об щеотраслевые стратегии)


Лесные ведом ства на уровне штатов и их обя занности

Бразилия IBAMA может пе редавать штатам ответственность за управление леса ми, но до сих пор это редко случа лось в сколькони будь существен ном масштабе.

Канада В большинстве провинций имеют ся министерства лесов (или их ана лог). Обязанности: •Управление про винциальными землями; •Выдача лицензий на заготовку дре весины; •Законодательст во в сфере лесной политики; •Сбор данных.

Индия Лесные департа менты штатов не сут основные обя занности по экс плуатации лесов. Кроме того, штаты адаптируют поли тику на уровне штата к политике, принятой цент ральным прави тельством.

Малайзия В штатах имеются департаменты лес ного хозяйства. Обязанности: •Землевладение / осуществление права собственно сти •Проведение лес ной политики на уровне штата •Реализация лес ной политики и контроль за нею.

Нигерия В большинстве штатов имеется департамент лес ного хозяйства. Согласно конститу ции штаты могут разрабатывать свою собственную лесную политику в рамках националь ной лесной поли тики, однако до сих пор еще ни один штат не сде лал этого.

Россия •Субъекты Феде рации обладают некоторыми со вместными полно мочиями, делеги рованными феде ральной лесной администрацией через региональ ные регулирующие органы; однако обеспечение при менения соответ ствующих правил и норм будет про изводиться феде ральной лесной администрацией. •Лесхозы — госу дарственные учреждения(по ти пу региональной лесной службы), которые сочетают функции админис тративного управ ления лесами и хо зяйственного уп равления . •Субъекты Феде рации могут при нимать решения по предоставле нию лесов в арен ду и бесплатное пользование.

США Лесные департа менты штатов ре гулируют практику лесоводства на ча стных землях, ча стную промышлен ность и обеспечи вают правоприме нение в отноше нии законодатель ства штата. Поли тика в сфере лес ного хозяйства, за конодательная ба за и схемы органи зации правопри менения различны в разных штатах.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Австралия Лесное хозяйство — небольшой компонент более крупных интегри рованных департа ментов или ве домств, отвечаю щих за ресурсы нескольких видов. Обязанности: •Землевладение; • Землепользова ние; •Управление об щественными ле сами; •Водные ресурсы; •Регулирование методов эксплуа тации частных лес ных владений •Правительства штатов (но не тер риторий) издают законы по практи ке лесного хозяй ства и выдают ли цензии на хозяй ственное управле ние лесами в госу дарственной соб ственности.

115


116

Координация между различны ми уровнями уп равления

Бразилия •Программа (Programa Nacional de Florestas) со стоит из проектов, разработанных при участии всех уровней управле ния и гражданско го общества, а так же неправительст венных организа ций.

Канада •Канадский Совет министров по лес ному хозяйству (CCFM) ставит сво ей главной целью создание более эффективных и действенных свя зей между феде ральными и субна циональными ор ганами; •Национальная лесная стратегия.

Индия •Отношения с тре тьим уровнем уп равления оставле ны, в основном, на усмотрение шта тов. •По некоторым направлениям ис пользуется совме стное управление лесами, предпола гающее партнер ство между прави тельством и мест ными органами. •В соглашениях о совместном управ лении лесами ад министрации уров ня ниже штатов отвечают за пла нирование лесных ресурсов.

Малайзия •Национальный Совет по лесному хозяйству (NFC)  это форум для со трудничества фе дерального прави тельства и прави тельств штатов; •Центральное правительство и правительства штатов совместно разработали наци ональные крите рии и индикаторы устойчивого веде ния лесного хозяй ства, отечествен ную систему сер тификации лесоу правления и со здали относитель но устойчивую си стему регулирова ния и мониторинга лесов, включаю щую националь ную лесную поли тику.

Нигерия •Национальная лесная политика; •Созданы системы разделения дохо дов между прави тельствами штатов и местными адми нистрациями; •В настоящее вре мя перерабатыва ется национальная политика в сфере лесного хозяйства и охраны дикой природы с целью расширить круг участников ее реа лизации; •В настоящее вре мя с участием всех заинтересованных сторон разрабаты вается проект на ционального зако на о лесе и дикой природе.

Россия •Основную ответ ственность за ко ординацию несет Федеральное Пра вительство, но в действительности институциональ ная неопределен ность относитель но российской си стемы государ ственного управ ления препятству ет эффективной координации меж ду разными уров нями управления.

США •Нет никакого формального ме ханизма координа ции лесной поли тики между разны ми уровнями уп равления  что вызывает опреде ленное напряже ние между феде ральным уровнем и уровнем штатов. Некоторые штаты считают влияние федерального пра вительства чрез мерным. •Существует не сколько федераль ных ведомств, в ведении которых находятся феде ральные земли, покрытые лесом, и их подходы к уп равлению часто несходны между собою.

ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Австралия •Национальное программное заяв ление о политике в сфере лесного хозяйства. •Региональные лесные соглаше ния; •Австралийский Совет по лесному хозяйству разра ботал набор наци ональных принци пов для примене ния в управлении природными лес ными ресурсами, используемыми для производства древесины как на общественных, так и на частных зем лях; •Natural Heritage Trust (Траст сохра нения наследия природы).


Регулирование частной практики лесного хозяй ства и частной промышленности

Австралия •Правительства штатов применяют те же нормы и правила, что и для общественных зе мель.

Бразилия •IBAMA регулиру ет отношения с ча стным сектором, но, помимо этого, штаты тоже обла дают подобными полномочиями.

Канада •Правительства провинций издают законы по практи ке лесного хозяй ства для частных земель, покрытых лесами.

Малайзия •Правительства штатов издают за коны по практике лесного хозяйства в рамках более широкого контекс та национальной лесной политики.

Нигерия •Правительства штатов могут раз рабатывать лесную политику с учетом национальной лес ной политики.

Россия •Частному сектору могут быть выданы лицензии четырех типов на заготовку древесины и реа лизацию лесохо зяйственных пла нов лесопользова телями (лицензиа тами), в то время как федеральное правительство и администрации субъектов Федера ции сосредоточе ны на мероприяти ях стратегическо го, регулятивного и правопримени тельного характе ра.

США •Правительства штатов издают за коны по политике лесного хозяйства для управления частными лесами. •Федеральное природоохранное законодательство влияет на практи ку лесного хозяй ства на частных землях, прежде всего, через Закон о биологических видах, находящих ся под угрозой ис чезновения, и За кон о чистой воде, причем каждый штат обладает оп ределенной свобо дой маневра при создании своей регулятивной базы в соответствии с национальным за конодательством.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Индия •Промышленность не может арендо вать доступ к лес ным ресурсам. Промышленность более не получает поставки древеси ны из государ ственных лесов. •Национальная лесная политика поощряет партнер ство с местными общинами для га рантирования по ставок необрабо танного лесомате риала. •Некоторые секто ра бумажной про мышленности по прежнему защище ны импортными тарифами.

117


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

ТАБЛИЦА 2. Децентрализация лесных институтов: потенциальные преимущества, опасности и примеры вариантов политики Потенциальные преимущест ва

Потенциальные опасности

Примеры вариантов политики для ис правления недостатков и извлечения выгоды из потенциальных преиму ществ

Деконцентрация сокращает бю Координация, реализация и мониторинг рократию и уменьшает количес национальной политики могут быть гораздо тво вопросов для принятия ре более затруднительными. шений в центре.

Выявить те направления национальной политики, которые имеют решающее значение по сравнению с преимущества ми децентрализованных органов и уста новить четкие правила для их реализа ции на национальном уровне, включая наказания и вознаграждения.

Более оперативный процесс принятия решений особенно в случае рутинных решений.

Экономия масштаба при реализации неко торых действий (например, закупок) может быть утрачена.

Некоторые из этих затрат могут быть не избежными. Закупки могут осуществ ляться в качестве некой централизован ной операции, однако затраты на них с точки зрения возникновения более гро моздких административных процедур, возможностей коррупции и утраты "свя зи" с местными потребностями могут быть выше потенциальных благ, извлека емых из экономии масштаба.

Деконцентрация ведет к созда нию институтов на местном уровне. Она ведет к лучшему пониманию условий, потребнос тей и сдерживающих факторов на местном уровне. Она также содействует информационным потокам между местными и цен тральным правительствами и между институтами гражданско го общества и частным секто ром и правительственными уч реждениями. Существуют луч шие возможности для создания партнерств с организациями за пределами органов государ ственного управления. Местные знания могут использоваться более полным образом.

"Общая картина" национального лесного управления и развития может быть потеря на. Решения могут быть обусловлены мест ными целями, которые могут или не могут совпадать с национальными целями.

Выявить те направления национальной политики, которые имеют господствую щее значение по сравнению с предпочте ниями децентрализованных органов и со здать четкие правила для их реализации на национальном уровне, включая нака зания и вознаграждения. Осуществлять программы распространения знаний и по вышения осведомленности с целью со действия целям национальной политики. Обеспечить широкую основу для публич ного обсуждения вопросов политики де централизации в отношении лесов. Как минимум это включает распространение информации и создание консультатив ных механизмов, включая ключевых за интересованных лиц. Содействовать развитию программ подго товки и распространению знаний с целью укрепления местного технического и уп равленческого потенциала. Содействовать децентрализации выборочным образом, лишь в отношении местных институтов, которые способны решать управленчес кие и технические задачи процесса там, где ощущается нехватка местных знаний.

Если децентрализация ведет к приватизации или к организа циям, которым должны функци онировать в качестве отдельных рентабельных центров, решения в большей мере зависят от дис циплины рынка. По крайней ме ре некоторые субсидируемые операции будут ликвидирова ны.

Решения могут быть обусловлены чисто финансовыми соображениями, которые мо гут и не совпадать с национальными или даже местными целями.

118

Децентрализация может привести к пере даче центральных ресурсов регионам, эт ническим группам или политическим союз никам, что может угрожать национальной сплоченности. Децентрализованные организации могут обладать ограниченными техническими и управленческими знаниями.

Решения могут быть нежелательными или неустойчивыми в социальном плане или с точки зрения окружающей среды. Неком мерческие цели национальной политики могут быть утрачены.

Определить национальную политику, ко торая имеет господствующее значение по сравнению с преференциями децент рализованных органов и установить чет кие правила для их применения на наци ональном уровне, включая наказания и вознаграждения. Установить стимулы та кие, как субсидии с тем, чтобы побудить децентрализованные и приватизирован ные институты соблюдать более точно национальные приоритеты, включая те приоритеты, которые не являются при влекательными в финансовом отноше нии, как, например, те, что связаны с ка


ПРИЛОЖЕНИЯ Потенциальные преимущества

Потенциальные опасности

Примеры вариантов политики для ис правления недостатков и извлечения выгоды из потенциальных преиму ществ чеством окружающей среды (сохранение ценных экосистем, биоразнообразие, по глощение углерода, и т.д.) и социальны ми улучшениями (равенство, ликвидация бедности и т.д.). Установить четкие правила игры с тем, чтобы местное пространство для реше ний оказалось бы внутри границ нацио нальных приоритетов (например, потреб ность обеспечить стабильные преимуще ства, извлекаемые из управления леса ми). Содействовать реализации про грамм подготовки и создания потенциа ла на местном уровне.

Проще обеспечить участие мест ного населения, особенно если требуемые от него действия свя заны с разделением доходов.

Местные элиты могут контролировать и ис пользовать децентрализованные институты для их собственного блага. Процесс приня тия решений возможно менее прозрачен и в меньшей степени склонен к реагированию. Если местные органы власти не производят существенного чистого дохода, то чистые трансферты от центрального правительства могут быть утрачены.

Выявить ключевые группы акционеров и развивать демократизацию в принятии решений. Возможно, придется навязать общие и единообразные правила игры местным учреждениям, чтобы обеспечить справедливое разделение доходов и за трат. Развивать прозрачность в принятии решений. Создавать каналы для участия общины. Развивать открытые и государ ственные схемы закупок. Чистые экономические трансферты от центрального правительства могут быть желаемыми по социальным причинам и причинам окружающей среды. Устано вить четкую политику по субсидиям от центрального правительства местных уч реждений, и тех обстоятельств, которые могут сделать эти чистые трансферты приемлемыми.

Большие ощущения от "местной собственности".

Местная собственность может быть утраче на, если разделение дохода становится бо лее несправедливым. Децентрализованные лесные органы могут быть под влиянием специфических интересов. Децентрализа ция может усилить произвол и коррупцию.

Возможно, что некоторые общие и едино образные правила игры должны быть введены для местных институтов, чтобы обеспечить справедливое разделение до ходов и затрат. Выявить ключевые группы акционеров и содействовать демократи зации и прозрачности процесса принятия решений. Поощрять участие в принятии решений и свободный поток информации. На местном уровне сосредоточиться на создании механизмов большей прозрачности.

Политическая децентрализация ведет к тому, что большая доля доходов остается на местном уровне и в общинах, которые ге нерируют их.

Центральное правительство может терять доходы и рабочую силу. Местные элиты могут заполучить контроль над доходами и создавать большее неравенство. Может возникнуть всеобъемлющее стрем ление извлекать быстрые доходы из леса для непосредственного местного использо вания.

Утрата центральным правительством ресурсов является неизбежной ценой децентрализации. Политика развития подготовки и программы создания потенциала могут ослабить эту напря женность. Выявить ключевые группы акционеров и содействовать демократизации процесса принятия решений. Возможно, придется ввести некоторые общие и единообраз ные правила игры для местных учрежде ний с тем, чтобы обеспечить справедли вое разделение доходов и затрат. Создать и контролировать минимальные стандарты управления лесами, которые должны выполнять децентрализованные

119


ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ Потенциальные преимущества

Потенциальные опасности

Примеры вариантов политики для ис правления недостатков и извлечения выгоды из потенциальных преиму ществ институты. В некоторых обстоятельствах эксплуатация местных лесных ресурсов может быть приемлемой в рамках общей политики.

С процессом политической децен трализации возникает потенци альная возможность большего со впадения местных традиций и не формальных права, с одной сто роны, с формальными нормами, введенными правительствами, с другой стороны.

Если формальные нормы ранее были неэф фективными и преобладали неформальные нормы дефакто, децентрализация может усилить конфликт между формальными и неформальными нормами.

Если местные нормы вели к устойчивому наличию средств к существованию и ус тойчивому управлению лесами, тогда мо жет потребоваться полная децентрализа ция с минимально возможным вмеша тельством со стороны государства. Если неформальные нормы привели к неус тойчивой практике, тогда может потребо ваться система стимулов. Адекватные по литические решения зависят от надле жащего понимания в высшей степени специфических местных условий.

Политическое вмешательство цен Местные правительственные чиновники, тральных властей может стать бо наделенные большей ответственностью и властью, могут использовать децентрализо лее затрднительным. ванные институты для их собственных по литических и личных целей. Политическое вмешательство центрального правительства может быть просто заменено местным по литическим вмешательством. Децентрализация может быть средством, с помощью которого центральные политичес кие партии проникают в сельскую и лесную экономику .

Развивать местную демократизацию, уча стие и прозрачность в принятии реше ний. Разрабатывать правила отчетности, включая открытость процесса принятия решений и наказания за неправильное использование местных ресурсов с це лью извлечения политической выгоды.

С процессом политической децен трализации коррупция может уменьшиться, если властные пол номочия должностных лиц цент рального правительства сокраща ются и если  в следствие более высокого уровня участия  реше ния местных должностных лиц могут находиться под более при стальным надзором.

Развивать местную демократизацию, уча стие и прозрачность в принятии реше ний. Разрабатывать правила отчетности, включая открытость процессов принятия решений и наказания за ненадлежащее использование местных ресурсов. Со здать действительно независимые струк туры мониторинга, которые ведут рас следования и принимают доклады от тех, кто "предупреждает об опасности". По ощрять средства массовой информации сообщать о ситуациях, когда есть подо зрения относительно правонарушений. Диверсифицировать поставщиков услуг с целью расширения выбора. Увеличить техническую помощь с целью развития партнерств между государственными и частными организациями.

120

Если мониторинг и контроль из центра ос лаблены, особенно если децентрализация не сопровождается общественным участи ем, может существовать больше возможно стей для коррупции. Местные элиты и должностные лица местных органов власти могут вступать в сговор более эффективно для реализации схем коррупции.


ПРИЛОЖЕНИЯ

ТАБЛИЦА 3. Директивное вмешательство, необходимое для построения прочных и эффективных связей в системах управления лесами Сферы, требующие прочных связей

Направления директивного вмешательства

Совместное ведение / полномочия

В большинстве рассматриваемых стран права собственности и полномочия в отношении лесных земель и их использования были установлены Конституцией, которая зачастую отдавала все полномочия провинциям или штатам. Тем не менее полномочия, касающиеся многих ключевых элементов, необходимых для хорошего управления, таких как право ус танавливать налогообложение и взимать плату за лесопользование или создавать доход, остались за центральными правительствами, хотя часто плату собирают штаты или про винции и переводят ее в федеральное казначейство. Полномочия, связанные с развити ем, рациональным использованием и охраной лесов, требуют целостного рассмотрения. Полномочия по разработке бюджета необходимо увязать с созданием доходов для поощ рения налоговобюджетной ответственности.

Эффективная подотчетность

В некоторых случаях подотчетность местных властей в связи с их действиями обеспечена дефакто, но не предусмотрено ни законом, ни нормальным балансом интересов и полно мочий на местном уровне, на уровне штата или провинции. Правящие элиты диктуют по литику, включая доступ к лесным ресурсам и лесопользованию. Преступления в сфере лесного хозяйства безудержно растут при терпимом отношении к ним со стороны мест ных властей. Необходимо принятие четких правил законодательным путем, которые обес печили бы полное представление информации и ответственность (подотчетность) и пред усмотрели бы соответствующие штрафы за их несоблюдение, а также способность феде ральной власти обеспечивать исполнение законов. В то же время закон должен гаранти ровать баланс власти между федеральным и прочими уровнями управления и обеспечи вать защиту частной собственности и деятельности. Зачастую эти требования носят более фундаментальный характер, и законы регламентируют права и ответственности штатов в целом, а не одного лишь данного сектора.

Разделение ответственности

Ответственность за действия по ведению лесного хозяйства часто устанавливается в чрезвычайном порядке, хотя в некоторых случаях существуют формальные соглашения, или сферу ответственности устанавливает федеральная власть. В некоторых случаях, на пример, связанных с лесозащитой, развитием речных бассейов, торговлей, и т.д., имеются очевидные причины на то, чтобы федеральное правительство сохранило эту сферу ответ ственности за собой (так как осуществление функций защиты часто требует мероприятий межрегионального масштаба); в других же случаях имеются не менее очевидные причи ны, чтобы за данные вопросы отвечали штаты. В большинстве рассмотренных стран раз деление ответственности между различными уровнями выполнено не всегда четко; по этому показателю разные страны отличаются одна от другой; исключение здесь представ ляют некоторые очевидные случаи распределения ответственности по закону. Встречает ся также взаимное пересечение функций,  как правило, изза отсутствия ясности в за конодательстве и регулятивной базе.

Финансирование и разделение доходов

В разных странах имеются различные законы, регулирующие разделение доходов. В не которых случаях проявляется тенденция, в рамках которой центральное или федеральное правительство предоставляет основные ресурсы для программ штатов, а также получает доходы от использования ресурсов. В некоторых случаях доходы поступают штатам в объеме, вычисленном на основе соответствующей формулы, например, в случае замещающих платежей, когда земли находятся в федеральной собственности и производят доходы, которые Федерация делит со штатами взамен уплаты последними налогов. В других случаях штаты имеют четкие права в отношении получения доходов от с лесопользования.

Связи между секторами

Примеры разных стран во многих случаях не дают ясности насчет формальных связей, сложившихся между секторами экономики, а также между правительством, частным сектором и организациями гражданского общества. Однако ясно, что такие связи важны, что их зачастую лучше всего устанавливать законодательным путем и что зачастую необходимы различные стимулы к развитию эффективных межотраслевых связей.

121


122

ТАБЛИЦА 3. Директивное вмешательство, необходимое для построения прочных и эффективных связей в системах управления лесами Требования к эффективному управлению со стороны государства, частного сектора и организаций гражданского общества: Адекватные ЗНАНИЯ, Информация и связь

Адекватные РЕСУРСЫ для выпол нения своих обязанностей

Сильная МОТИВАЦИЯ делать то, что правильно, в нужное время; и не делать того, что неправильно ("преступления в сфере лесного хозяйства" и коррупция)

Основной вклад в базу знаний за счет государственных научных ис следований, образования и подго товки кадров. Органам управления необходим адекватный технический потенциал, а также управленческие способности. Государственный сек тор чаще всего оказывает поддержку в развитии подобного потенциала.

Широкое распространение по раз личным общественным каналам зна ний о правах, принадлежащих раз личным группам, необходимо для эффективной деятельности; разъяс нение "правил игры"  это инфор мирование общественности, кото рое, наряду с функцией коммуника ции, намного облегчает работу уп равления.

Здесь имеется в виду важность не только наличия ресурсов, но также и знаний о том, какие именно ресурсы фактически необходимы для выпол нения установленных обязанностей. Различные правительственные про граммы кредитования и страхования могут быть критически важными для успеха, помимо прочего, за счет уменьшения степени неопределен ности и снижения рисков.

Информирование общественности, научные исследования и меропри ятия по расширению масштабов со ответствующей деятельности обес печивают необходимую информа цию о потенциальных выгодах от предпринимаемых мер и затратах времени и ресурсов. Таким образом, мотивация зависит от наличия под рукой точной информации; обще ственное управление необходимо в случае, когда речь идет об обще ственных благах, то есть когда ника кая отдельная сторона не имеет сти мулов производить то или иное бла го или оказывать ту или иную услугу, например, обучение и прочие услу ги, например, защиту от пожара.

Законодательная и регу Законы и регулятивные акты зачас лятивная база на разных тую поощряют группы искать клю уровнях управления чевую информацию, необходимую для действенного и эффективного управления; четкость законодатель ной и регулятивной базы является критически важной, как это показа но в ряде конкретных примеров.

Играют основную роль в создании полномочий и прав в демократичес ком обществе; также являются за логом борьбы с коррупцией и взя точничеством; законы должны со здавать условия для наличия соот ветствующих сдержек и противове сов в отношении использования и злоупотребления властью и полно мочиями на разных уровнях управ ления.

Необходимы законы для перерас пределения государственных ресур сов и (или) производства новых ре сурсов посредством налогообложе ния, и т. д. Регулятивные механизмы могут сдерживать бюджетную безот ветственность и могут обеспечивать стране, ее штатам (регионам) и мест ным администрациям средства для приобретения ресурсов, необходи мых для финансирования устойчи вого развития лесов и их защиты.

Необходимы законы, создающие ус тойчивость и ясность, чтобы создать мотивацию к совершению любых поступков, кроме тех, что дают вы году в краткосрочной перспективе. Законы часто служат источником мотивации для государственных служащих действовать честно и в общественных интересах.

Для выполнения требований необходимо: Государственное управ ление лесами и "обще ственными благами", та кими как научные иссле дования, образование и подготовка кадров

ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Надлежащие ПОЛНОМОЧИЯ и ПРАВА


декватные ЗНАНИЯ, Информация и связь

Налогово бюджетные и финансовые механизмы

Субсидирование научных исследо ваний и финансовые гранты и зай мы могут сыграть критически важ ную роль для выработки необходи мых знаний.

Надлежащие ПОЛНОМОЧИЯ и ПРАВА

Адекватные РЕСУРСЫ для выпол нения своих обязанностей

Сильная МОТИВАЦИЯ делать то, что правильно, в нужное время; и не делать того, что неправильно

Зачастую необходимы изменения в налоговобюджетной и финансовой сфере для эффективной реализа ции новых полномочий и прав. Предоставление органам управле ния средств и полномочий по нало гообложению и финансированию бюджетов и программ может ока заться критически важным и может стимулировать налоговобюджет ную ответственность на более низ ких уровнях управления.

Налогообложение; субсидии и дохо ды от заготовки древесины  основ ной общественный способ генери рования ресурсов для государствен ного управления лесами на всех уровнях; во многих странах слож ные системы назначения и взимания сборов за лесопользование требуют замены более простыми формами; стимулы для проведения желатель ных и предотвращения нежелатель ных мероприятий  основные ин струменты при децентрализованной системе управления.

Субсидии и общественные платежи за социально желательные услуги (сохранение биологического разно образия, охрана и защита леса для сохранения запасов углерода и для других социальных целей)  фунда ментальные инструменты, служащие стимулами (мотивами) для различ ных групп пользоваться социально ответственными методами при уп равлении лесами.

ПРИЛОЖЕНИЯ

123


Подписано в печать 28.09.04 Формат 70х100 1/16. Печать офсетная. Бумага офсетная Печ. Л. 8 Тираж 1000 экз. Издательство «Алекс» Тел.: 8916 847 3285

Отпечатано с готовых фотоформ в типографии ЦРП


Федерализм и децентрализация в управлении лесами  

Международный опыт и новые подходы в условиях реформ лесоуправления.