ese punto de partida no es una hoja en blanco. Además, los sistemas y arreglos tienden a evolucionar, y los factores que los afectan pueden ser difíciles de controlar. La economía política determina las decisiones, al igual que la disponibilidad de recursos financieros, físicos y humanos, al menos en el corto plazo. En el largo plazo, es posible minimizar estos condicionamientos invirtiendo en capacitación e infraestructura; pero la velocidad y el alcance de esas inversiones también están condicionados por el punto de partida y las restricciones institucionales existentes. Las características del contexto general del país, como el grado de descentralización, la capacidad de los gobiernos locales y la dinámica política local y central, condicionan y restringen las opciones óptimas, o meramente posibles, de arreglos institucionales para la provisión de beneficios y servicios. Los arreglos institucionales a gran escala están, por naturaleza, «predeterminados» desde el punto de vista de quien implementa el programa, y estos incluyen lo siguiente:
ll Evaluación de los recursos locales para apoyar los arreglos existentes. Además de la capacidad del gobierno central para brindar la estructura adecuada de incentivos, la calidad de la implementación descentralizada depende de las capacidades de los gobiernos subnacionales directamente responsables de proveer beneficios y servicios. Evaluar la capacidad de los recursos humanos existentes; el volumen de trabajo actual y la distribución de tareas; la proporción entre personal de campo, beneficiarios y personal de nivel central; el uso de tecnologías; etc. es fundamental para elegir los arreglos institucionales y los incentivos más adecuados para alcanzar los resultados finales de implementación. Esto debe hacerse a nivel central y local (p. ej., la interfaz con el ciudadano), y con los proveedores de servicio contratados, en el caso de que los hubiera (p. ej., agentes de pago para las transferencias monetarias). Además, debe considerarse qué elementos son «estáticos» (p. ej., dados a corto plazo) y cuáles son modificables.
ll Estructura administrativa a nivel nacional. El grado de autonomía del nivel subnacional tiene importantes repercusiones en el modo en que se estructuran los arreglos institucionales. Los arreglos en los estados unitarios altamente centralizados serán necesariamente diferentes de aquellos de los estados descentralizados. Incluso los países federales pueden tener arreglos muy diversos en cuanto a la división de responsabilidades para la protección social.3 La constitución misma puede asignar responsabilidades a un nivel específico del gobierno. Mientras que, en México, el desarrollo social es responsabilidad del gobierno central, en Brasil, la reducción de la pobreza y el bienestar social constituyen una responsabilidad conjunta en diferentes niveles. Además, la descentralización política, administrativa y financiera puede avanzar a diferentes ritmos y crear tensiones y compensaciones difíciles de manejar. ll Dinámica política central-local. En la medida en que los gobiernos subnacionales que no dependen directamente del organismo ejecutor desempeñen un papel en la implementación, la tarea de estimular su cooperación y garantizar una coordinación eficaz durante la implementación se convertirá en un tema (y una limitación) importante.
Existen varios roles institucionales que influyen en los resultados de la protección social. En lo que respecta a la elaboración de políticas, las instituciones son responsables de definir las políticas de protección social, la asignación del presupuesto, la selección de programas y sus parámetros (p. ej., poblaciones objetivo, niveles de beneficios y criterios de elegibilidad). Este rol puede estar a cargo de una sola agencia o ser compartido por diferentes instituciones. El rol de la implementación, tema central de este libro, se refiere a la provisión de beneficios y servicios. En general, los actores en los sistemas de implementación incluyen a las personas responsables de supervisar y gestionar los programas y sistemas de apoyo, y a las responsables de las operaciones cotidianas del programa, como los elementos principales de la interfaz con el cliente. El rol de elaboración de políticas involucra a aquellas personas responsables de definir las políticas y los programas de protección social. Este rol puede estar a cargo de una sola agencia o puede ser compartido por diferentes agencias. A diferencia de otros sectores, como el de la salud y el de la educación, la protección social es relativamente nueva como «sector», y los arreglos institucionales varían considerablemente. Los programas de protección social suelen ser complejos desde el punto de vista organizativo e involucran a múltiples actores,
CAPÍTULO 2
PA N O R A M A D E L M A R C O D E LO S S I S T E M A S D E I M P L E M E N TA C I Ó N
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