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CONTENIDO

Presentación………………………………………….......................................................................................................................... 7

Número 1 - Novieembre 2010 DIRECTORES OSCAR MIGUEL ORTÍZ ANTELO OSWALDO ULLOA PEÑA RUTH LOZADA AÑEZ LUIS ALBERTO FOIANINI HARASIC JAVIER PAZ GARCÍA KATIA ROMERO FERNÁNDEZ SANDRA MATIENZO GUILARTE KATHIA QUIROGA FERNÁNDEZ GUSTAVO SERRANO OSORIO ARIEL BENAVIDES GISBERT MARIELLA FRANZ

COORDINACIÓN DE LA EDICIÓN MARÍA SILVIA BALDOMAR CARDONA

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EL ESCENARIO ESTRUCTURAL BOLIVIANO Y LA NUEVA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO Resumen ………………………………............................................................................................................................................. 9 Algunos rasgos estructurales de la sociedad boliviana ................................................................................................................ 10 El proceso constituyente de “largo plazo” ……………………………………………………………………………………….……….. 11 Caracterización de los hitos de larga duración…………………………………………………………………………………………… 18 Abordaje analítico de las transversales de “largo plazo”.……………………………………………………………………………….. 22 El concepto de “progreso” y la exclusión de los pueblos indígenas……………………..…………………………………………….. 28 El estado actual de la coyuntura en el proceso constituyente: la reificación de Evo Morales..…………………………………….. 36 Algunas conclusiones..……………………………………………………………………………………………………………………... 40

PARTIDOS POLITICOS EN BOLIVIA RETOS Y DESAFIOS EN LA ACTUALIDAD Resumen ………………………………........................................................................................................................................... 45 Introducción: Una pregunta ineludible........................................................................................................................................... 46 Partidos políticos en Bolivia: Crisis de la Democracia y del Estado Nacional............................................................................... 48 Necesidad de los partidos políticos: Recuperación de su Rol Histórico y Adaptabilidad a la Dinámica Social Actual …............. 50 Desafíos de los partidos políticos…………………………………………………………….………………………………………….... 54 Retorno a la Sociedad y Comunicabilidad Continua………………………………..…………………………………………………... 55 Institucionalización Interna y Capacidad Organizacional Autónoma………………………..…………………….…………….…….. 57 Construcción de una Visión y un Proyecto Nacional Incluyente, Efectivo y Posible…………….…………………….……………. 59 Formación de una Generación de Políticos Comprometidos, con Capacidad Técnica y Cultura Democrática…………............ 61 Conclusión: Reconstitución del Sistema Político, una Tarea de Todos………………………..……………………………………... 63

EL PROCESO DE CAMBIO EN BOLIVIA EL ESTADO PLURINACIONAL AUTONÓMICO Resumen ………………………………..........................................................………………………........………………………........ 65 Antecedentes………………………................................................................................................................................................ 66 La agenda de octubre 2003 …..................................................................................................................................................... 72 Asamblea Constituyente – Autonomías....................................................................................................................................... 79 Desconocimiento de la voluntad popular del referéndum y el modelo de autonomías como factor de poder del MAS............... 83 Visión del gobierno nacional frente al desarrollo de las autonomías............................................................................................ 89 Ley marco de autonomías y descentralización del gobierno nacional ......................................................................................... 93 Acciones que permitirán visualizar el proceso de cambio autonómico ....................................................................................... 99 Conclusión………………………………........................................................................................................................................ 101

CONDICIONES Y RESTRICCIONES PARA ENFRENTAR EL DESAFÍO DE LA TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA CON CREACIÓN DE EMPLEO DIGNO Resumen ………………………………......................................................................................................................................... 103 La Renovada Importancia del Empleo ....................................................................................................................................... 105 La Precariedad del Empleo en Bolivia........................................................................................................................................ 113 Medio Siglo de Descuido y Abandono Productivo...................................................................................................................... 115 Las “dimensiones” del desafío del Empleo en Bolivia................................................................................................................ 120 La Relación entre Crecimiento, Empleo y Bienestar.................................................................................................................. 125 Las Políticas de Empleo……….................................................................................................................................................. 129 Hacia una Agenda Social Productiva ........................................................................................................................................ 132 Anexo: Del Trabajo Decente al Empleo Digno........................................................................................................................... 144


PRESENTACION

La libertad no es solo un fin en sí mismo, es un componente indispensable para lograr el desarrollo económico y el bienestar humano; cada ser humano es único y valioso y debe ser libre para expresar, sin limitaciones, su forma de pensar, su sentir y tomar sus propias decisiones.

La libertad de expresión es un derecho fundamental o un derecho humano, señalado en el artículo 19º de la ¨Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948¨, que a la letra dice: "Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y de recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión".

El ¨debate de ideas¨ es un componente fundamental de la libertad de expresión, es un mecanismo mediante el cual dos o más partes se encuentran y exponen sus ideas sobre un mismo tema y sustentan su posición con sólidos argumentos, es una excelente instancia para reforzar y fomentar los aprendizajes en torno a ciertos temas; con ¨IDEAS & Debate¨ publicación periódica de la Fundación Nueva Democracia, precisamente se busca contribuir con ideas y propuestas a la profundización del debate de temas claves para Bolivia. En ¨IDEAS & Debate¨ se difundirán artículos, ensayos, investigaciones y estudios de diversas áreas del quehacer político, económico y social, de autoría de intelectuales bolivianos deseosos de aportar. Esta primera edición contiene visiones sobre: el escenario estructural boli-


viano y la Nueva Constitución Política del Estado, los retos y desafíos que tienen actualmente los partidos políticos, el proceso de cambio y el Estado Plurinacional Autonómico y las restricciones y desafíos que tenemos los bolivianos para transformar productivamente a nuestro país a través de la creación de empleo digno.

La Fundación Nueva Democracia estudia, analiza, debate y publica sobre ideas económicas, políticas y sociales con la seguridad de que las ideas tienen consecuencias, son realidades esperadas, el compartirlas y discutirlas las fortalece y conduce a modelos de sociedades diferentes.

Nuestra aspiración es fortalecer la democracia y el Estado de Derecho, mecanismos que salvaguardan las libertades y los derechos de los ciudadanos para que tengamos una sociedad con oportunidades para todos, sin pobreza extrema, donde cada persona pueda vivir en libertad para alcanzar sus sueños y metas. Oscar Miguel Ortíz Antelo

FUNDACION NUEVA DEMOCRACIA

José Mirtenbaum1

EL ESCENARIO ESTRUCTURAL BOLIVIANO Y LA NUEVA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

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RESUMEN

ste ensayo exploratorio intenta ubicar algunos aspectos estructurales del tránsito contradictorio entre Estado Republicano de Derecho y el Estado Plurinacional dentro del ciclo nacionalista de Bolivia. El Estado Republicano Nacionalista es originalmente la matriz de donde nace la Asamblea Constituyente. Sin embargo este transito ha estado plagado de acciones injustificadas por la violación de un debido proceso en el cumplimiento de etapas, en principio acordadas políticamente. De lo que se trata es plantear algunos problemas que tienen que ver con el agotamiento del ciclo nacionalista de Bolivia que va en dos direcciones: una hacia un Estado Centralista Totalitario y la otra hacia una Segunda República Descentralizada y Autonómica.

José Mirtenbaum: Sociólogo, Antropólogo e Investigador de la Carrera de Sociología. Universidad Autónoma Gabriel René Moreno.

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ALGUNOS RASGOS ES TRUCTURALES DE LA SOCIEDAD BOLIVIANA

La sociedad boliviana está definida por una estructura de relaciones sociales que pasan por la convivialidad conflictiva de diferentes matrices formales e informales que se traduce en una formación social abigarrada, culturalmente diferenciada y estratificada económicamente. Estamos por lo tanto observando una sociedad que como cualquier otra que se mueve en un espacio/tiempo construido por su historia está condicionada a procesos cíclicos de larga y corta duración.

Por otro lado es una sociedad que está construida por un sistema de valores culturales que fluctúan entre las tendencias animistas (de origen indígena) y las tendencias monoteístas (occidentales) que han sido producto de un proceso de colonización que se remonta a los primeros encuentros entre españoles y población originaria del territorio nacional. En su esencia se trata del conflicto entre dos cosmovisiones de larga duración que están asociados a la evangelización y su resistencia a esta. Sin embargo el factor que ha dominado los valores culturales en la Bolivia contemporánea es la convivencia sincrética de dos formas de pensar y que finalmente ha fijado el carácter colectivo de los bolivianos donde los demonios comulgan con la Virgen, o la ch´alla es seguida por una misa católica.

Aunque Bolivia tiene un pasado de turbulencias políticas importantes, es una sociedad conservadora y resistente a los cambios de valores. Como derivado de esta resistencia a los cambios es una sociedad que se ha organizado en forma corporativa y que no ha desarrollado una “cultura democrática” entre sus miembros. La sociedad boliviana es una sociedad dependiente económicamente de factores externos al igual que de una conciencia rentista a partir del mito que tenemos un capital natural de recursos naturales interminable. Noviembre 2010

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EL PROCESO CONS TITUYENTE DE “LARGO PLAZO”

Los hitos del proceso constituyente de “corto y largo plazo”, tienen relación con una percepción sociopolítica en el imaginario de la población, en el sentido de que: “Algo viejo está por morir y algo nuevo esta por nacer”. La línea de tiempo y el epicentro de esta percepción colectiva está vinculada a la “crisis del Estado neoliberal” y las efervescencias sociales que se manifestaron en el país desde el año 2000 con la llamada “guerra del agua”, para luego trasladarse a la ciudad de El Alto en el año 2003 con la llamada “guerra del gas” que establece la “agenda de octubre”, para luego asentarse en la elección de Evo Morales como el primer presidente de origen “indígena” en el 2005.

Es importante considerar que Evo Morales llego a la presidencia con un porcentaje nunca antes alcanzado por un candidato presidencial en la historia electoral de los gobiernos constitucionales de Bolivia; pero también, por las condiciones de la coyuntura política del año 2005, llegó al poder del Estado acompañado de siete prefectos de oposición, quienes por primera vez fueron autoridades electas a nivel departamental, como producto de un pacto político entre miembros de los partidos tradicionales. Para el año 2008 los resultados del Referéndum Revocatorio nuevamente mostrarían la intención del ciudadano votante que a pesar de mayores porcentajes alcanzados tanto por el Presidente como los Prefectos ratificado, siguen exigiendo la necesidad de una especie de cogobierno nacional entre el centralismo y las regiones, al igual que un control sobre la hegemonía del poder en manos del Ejecutivo.

La elección de los prefectos no estaba señalada en la anterior Constitución, sin embargo, más allá de la sutil inconstitucionalidad y en los Noviembre 2010

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términos de la lógica electoral de la población, en momentos de percepción de una crisis social de gobernabilidad, los bolivianos le dieron al presidente la labor de concertar su gestión de gobierno con personas que no compartían el proyecto del MAS, indicador que demuestra que los bolivianos no estaban de acuerdo con la excesiva concentración de poder en una sola persona y/o partido. Por otro lado, la misma percepción colectiva se vincula al capital emocional que los ciudadanos bolivianos invirtieron en el espacio de la Asamblea Constituyente, interpretando este “espacio” como la posibilidad de la “utopía” del reencuentro donde los cambios substanciales para la consolidación de un Estado nacional moderno deberían darse en forma democrática; éstos cambios todavía se los pueden hacer de forma pacífica y no así como producto de una revolución violenta o un conflicto fratricida, como algunos analistas ya señalaban en momentos álgidos del debate entre partes del conflicto político.

El espíritu de éstos cambios tienen que ver con la idea de un “nuevo contrato social” entre miembros de una sociedad civil multiétnica, idea que había sido postulada por los indígenas de tierras bajas en su marcha por la “dignidad y territorio” en 1990.

Es notable que la Asamblea Constituyente boliviana se configuro físicamente, haciendo una reversión a las posiciones físicas que la Asamblea Revolucionaria de Francia tuvo en su época. Es decir, los MASISTAS (izquierda política) estaban agrupados a la derecha de la Mesa Directiva; mientras los asambleístas de PODEMOS (derecha política) se agruparon al lado izquierdo. Una perspectiva netamente populista, donde el punto de perspectiva es la sala plena del pueblo, en vez de la Mesa Directiva. Aun así, simbolizado el espacio democrático popular de la Asamblea, su moderación desde la Mesa Directiva, fue absolutamente autoritario. 10

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Una primera exégesis en la lectura sociopolítica de los eventos contemporáneos de cambio que se han dado antes y después de la Asamblea, nos indican que “aquello viejo” que está por morir, empieza a incluir también al régimen de gobierno del Movimiento al Socialismo, porque se observa que la gestión política está condicionada por formas tradicionales de entender la administración del poder, mediante la aplicación de prácticas clientelistas, prebéndales y de confrontación social.

Con éste condicionamiento, el MAS ha estado siguiendo las líneas políticas de un régimen autoritario conservador y altamente centralizado, inviabilizando la confianza depositada por sus electores.

Al mismo tiempo se está desahuciando las posibilidades de una gestión económica razonable ante los desafíos de la globalización del capitalismo. Este factor tiene mucho que ver con el apoyo económico que la cooperación venezolana está generando, cooperación que no tiene límites definidos. La búsqueda de una hegemonía del poder, más allá de la posibilidad de una gestión administrativa transparente y eficiente, que goza de la base de una definición instrumental de los “movimientos sociales”, hace que esta gestión no sea diferente a otras en el pasado de la historia política del siglo XX, especialmente si se la compara a la del Movimiento Nacionalista Revolucionario en sus primeros años después de la revolución de 1952.

El aspecto de que el MAS se diferencie substantivamente del pasado político boliviano, era una demanda significativa de la población, habida cuenta que el caudal de votos alcanzo una “mayoría absoluta” que le daba al MAS la plena libertad para hacer cambios sociales sin entrar en pactos, pero a partir de conductas políticas diferentes a las Noviembre 2010

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que se habían observado durante el periodo neoliberal. Sin embargo, la gestión económica del gobierno está reproduciendo recetas de ajustes que pertenecen al ámbito ideológico del nacionalismo revolucionario en su perfil estatista, al intentar re-posicionar al Estado como un actor económico central en el sistema de mercado neoliberal. Desafortunadamente, las intervenciones económicas del gobierno del MAS en referencia a la macroeconomía del país son de carácter rentista y no existe un programa de inversiones públicas en el aparato productivo. Hasta el 2009 no se han efectivizado las promesas de inversión que el gobierno ha anunciado con referencia al Mutún por ejemplo, o las plantas de transformación del gas licuado. Tampoco se han materializado varias promesas de la inversión productiva desde Venezuela. Más bien este último ha estado invirtiendo en la compra de servicios de microcrédito y los servicios de acopio de soya. Se está frente a un gobierno que trata de imponer recetas neo-keynesianas, ricardianas con un discurso de orientación marxista estalinista-indigenista, lo cual demuestra una confusión ideológica en el manejo de la economía política, producto de una falsa lectura de la realidad nacional. A esto se suma un aparato sofisticado de propaganda financiado por fondos de la cooperación venezolana, que tiende a deformar la verdadera situación en la que el gobierno del MAS se encuentra en relación a la sociedad nacional e internacional.

Desde una perspectiva sociopolítica, el rol histórico de este gobierno está centrado en una doble función y se encuentra en un espacio ambiguo de dos lógicas, donde no se sabe si se el MAS como instrumento político quiere sepultar el ciclo nacionalista en su fase neoliberal o quiere ayudar al parto de un nuevo ciclo político que por el momento tiene como base ideológica la reivindicación de los derechos indígenas y la construcción de un Estado “plurinacional-autonómico” sobre un 12

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modelo centralista; aunque este último concepto signifique una contradicción de categorías aplicables cuando en los esencial, lo “plurinacional” tiene un carácter estalinista y está abiertamente confrontado con el modelo “autonómico” liberal del Estado de derecho positivista.

En la cruda realidad de este proceso constituyente de “largo plazo”, el Estado nacional está confrontado con sus regiones departamentales en materia de concepción sobre la naturaleza de la economía política a aplicarse en el futuro. Por extensión el carácter de la sociedad que se quiere construir está en entredicho.

Si se analiza el trasfondo coyuntural contemporáneo del proceso constituyente, éste puede entenderse, como Prats bien señala en uno de sus recientes artículos2 bajo una perspectiva que tiene dos dimensiones; una dimensión de corta duración que trata con la “materialización formal” de la Asamblea Constituyente a través de actos jurídicos y concretos que se han dado a partir de las presidencias transitorias y accidentadas de Jorge Quiroga y Carlos D. Mesa y las acciones de continuidad en ésta materia que se han ejecutado en la presidencia de Evo Morales, como resultado de la “agenda de octubre del 2003”.3 La otra dimensión trata con el proceso constituyente de larga duración que va más allá de los formalismos jurídicos y que en este caso tiene su origen principista en las reformas constitucionales de 1938 que consolido la institucionalización de los derechos humanos individuales y las responsabilidades sociales desde el Estado boliviano centralizado, en la perspectiva de que Bolivia desarrollase una economía industrial. La Prats, Joan: “El embroglio y los escenarios de desenlace” NUEVA CRÓNICA Y BUEN GOBIERNO.. No. 11. 6 al 9 de marzo. 2008. La Paz, Bolivia. 3 Estos actos de “materialización” se refieren específicamente a legislación que facilito la instalación de la Asamblea como también la facilitación del proceso autonómico. 2

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constitución de 1938 sirvió como la base fundamental para la Constitución de 1967 y otras constituciones posteriores que hoy se está tratando de reformar totalmente a través del proyecto de CPE aprobado por la Asamblea Constituyente.

Una primera observación de la dimensión material y formal, nos muestra que la Asamblea Constituyente como un enclave de poder, alcanzó una fase de agotamiento muy rápidamente y en consecuencia su fracaso, al no producir un proyecto consensuado de Carta Magna que pueda entrar adecuadamente a un espacio de consulta ciudadana.

Otro elemento del fracaso de la Asamblea tiene que ver con los eventos violentos de Sucre que terminaron con la vida de tres ciudadanos en el mes de diciembre del 2007. Estos actos de resistencia ciudadana, tienen como origen la resolución de la Asamblea del 15 de agosto de 2007 y demuestra claramente que la idea del consenso no estaba en la conciencia política de los constituyentes electos oficialistas y de oposición.

El consenso fue para los 255 miembros del conclave una acción que estaba fuera de su conciencia democrática, debido a la interferencia externa de los partidos opositores al gobierno y las consignas de hegemonización del poder por parte del MAS. En este sentido, la tarea fundamental de tratar de cerrar el ciclo nacionalista revolucionario y abrir un nuevo ciclo de rearticulación total del sistema político boliviano, ha sido remitida a los procesos sociales del “ciudadano constituyente” que hoy se ha expresado políticamente en el marco de los procesos autonómicos y el voto por los Estatutos departamentales. En otras palabras se ha endosado a la ciudadanía boliviana el rol de Constituyente y el ciudadano está actuando de ésta manera, más allá del desencadenamiento de conflictos focalizados que eran de esperarse, 14

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como efecto de la resistencia del gobierno al principio de la descentralización del poder.

Lamentablemente, el proyecto de constitución del Movimiento al Socialismo al no contar con un debido proceso de aprobación derivado de la institucionalidad democrática de la constitución vigente y las leyes asociadas a este espacio, que hasta hoy no son conocidas a plenitud por la ciudadanía. En el fondo de las formalidades legales y los valores universales de la democracia, la nueva Constitución Política, tampoco goza de la legalidad y legitimidad ante un gran segmento de la población que esperaba una carta magna de principios sencillos, un ordenamiento racional y coherente de la vida política de Bolivia, proyectado a los próximos cincuenta años. De hecho, el “nuevo contrato social” ha sido frustrado. Desde otra perspectiva en ésta dimensión formal o “material” que nace, de la “agenda de octubre del 2003”, hace de ésta “agenda” un hito simbólico de insurgencia, especialmente concentrado en transformar el modelo económico y político neoliberal.

Consecuentemente el claro posicionamiento de un sector mayoritario de la población, que no se ve reflejado en el proyecto de Constitución, apunta a la necesidad de reconstruir las relaciones políticas y económicas entre la sociedad civil y un nuevo orden estatal de mayor derecho social, económico y político.

Sin embargo a diferencia de otras épocas de reforma constitucional generados en los centros de poder tradicional, principalmente Sucre y La Paz, la dinámica sociopolítica de la “agenda de octubre” ha venido acompañada en un proceso dialéctico, de otra agenda que se remite a la evolución de las reivindicaciones autonómicas del departamento de Noviembre 2010

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Santa Cruz que fueron planteadas en un primer cabildo del mes de enero de 2005, el segundo de junio del mismo año y consolidadas el 15 de diciembre de 2006. Los cabildos del 2005 ya señalaban algunas de las tareas correspondientes al proceso autonómico en relación directa con la Asamblea Constituyente, pero la dimensión formal de las vinculaciones, se la establecen en el 2006.4

Aun diferenciadas las tareas entre la Asamblea Constituyente y la de los Cabildos autonómicos por sus orientaciones ideológicas en materia de economía política, los dos procesos son intrínsecos al proceso constituyente que observamos como la “materialización” del proceso de corta duración, pero que en el fondo son hitos de larga duración también.

CARACTERIZACIÓN DE LOS HITOS DE LARGA DURACIÓN

La otra dimensión que trata con un proceso constituyente de larga duración que corresponde a una estructura temporal más extensa, se refiere a problemas irresueltos en la construcción del Estado Republicano del derecho “positivo” en Bolivia, particularmente si éstos problemas los contextualizamos en el periodo que va desde la revolución nacionalista de 1952 hasta la promulgación del DS 21060 que reabre el ciclo liberal (neoliberal) hasta su rápido agotamiento en el 2003, aunque su periodo se ha extendido por 51 años.

Aun tomando en cuenta los periodos dictatoriales que son parte intrínseca del periodo nacionalista revolucionario que empezó después Urenda, Juan Carlos y el-Hage, Javier: “Que hacer si la Asamblea Constituyente incumple con el mandato del referéndum por las Autonomías” UPSA. Gobierno Departamental de Santa Cruz. Editorial UPSA. Santa Cruz. 2007. 4

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de la Guerra del Chaco, éste marca cambios importantes en la naturaleza sociopolítica del Estado boliviano como “sujeto histórico” vis a vis la sociedad civil boliviana “abigarrada”5 en un entorno mundial de ciclos de crecimiento y crisis del sistema económico capitalista. Hemos de entender que en el imaginario social de la población, el periodo pre-revolucionario y el de la revolución nacionalista marca la consolidación del sistema político contemporáneo de Bolivia y el Estado de derecho social con todos sus vicios y virtudes, incluyendo la moción pendular entre democracia y autoritarismo.

El origen primigenio del proceso constituyente de larga duración, lo encontramos en las reformas que se hicieron en la Constitución de 1938, que volcó el paradigma del Estado patrimonial, al Estado de derecho social. La dimensión que Prats señala como el proceso constituyente más allá de lo formal y que convoca a todos los ciudadanos a frenar los excesos de una cruda lucha por el poder que nos puede conducir a todos a un conflicto civil ampliado, es parte de este proceso de larga duración.

Es un proceso que desde la perspectiva de este análisis, ocupa un espacio temporal más profundo y da sentido de continuidad y/o ruptura a los cambios imperceptibles que se están acumulando y articulando en momentos de una coyuntura, como la que estamos experimentando actualmente. Periodos como éstos siempre van cargados de un sentimiento colectivo de incertidumbre, agresiones aleatorias, anomia generalizada y una permanente manipulación de información de los actores en conflicto.

La percepción casi inconsciente de los ciudadanos, a partir de que en toda sociedad se dan cambios imperceptibles en periodos largos y

5 Esta categoría descriptiva de la diversidad estratificada de la sociedad boliviana, corresponde a René Zavaleta Mercado.

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después se intensifican en el registro de la vida cotidiana de las personas, donde por ejemplo el luchar por el derecho a un sistema de salud, educación o un trabajo con salario digno ya es parte del repertorio de derechos aceptados por todos como una necesidad del derecho natural y socialmente construida por reformas del pasado. Es parte de lo que Zavaleta entiende por “memoria de las masas”. Una vez puestos al examen de la reflexión analítica, la conciencia colectiva ciudadana de éstos derechos muestran que en efecto, los cambios sociales se han encarnado en la estructura social y en la conciencia de la población desde el periodo de la revolución nacional de 1952, está determinado por la crisis del Estado boliviano durante la traumática Guerra del Chaco.

Al remitirnos a éste proceso constituyente como una función de las estructuraciones de larga duración, observaremos que algunos temas transversales e históricos irresueltos han sido nuevamente visibilizados con mayor intensidad en la coyuntura de “corto plazo” del debate sociopolítico contemporáneo, como efecto de la instalación de la Asamblea Constituyente.

Son temas que la población boliviana ha aceptado rápidamente porque los entiende en carne propia, como efecto del impacto de los cambios substanciales que trajo consigo la matriz de los movimientos políticos nacionalistas desde la década de 1930. Me refiero concretamente a la toma de una conciencia colectiva de la falta de una reivindicación efectiva a las injusticias practicadas sobre la población indígena de Bolivia en los 500 años de colonización europea y en los 185 años de vida republicana.

Esta conciencia responde al hecho de que los bolivianos ya han asumido su ancestro indígena como algo establecido, aunque en su expre18

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sión moderna no se acepta definiciones sincréticas como la de “cholo”, “mestizo” y/o “criollo”.

El discurso político del Movimiento de Izquierda Revolucionaria de 1989 que apuntaba al pago de “la deuda social”, se asentaba sobre la correlación que existe entre pobreza y poblaciones indígenas. Por ello durante el gobierno de Jaime Paz Zamora, en 1992 se puso sobre el tapete de discusión colectiva el tema de los derechos indígenas.

Posteriormente, la implantación de una pregunta de autodefinición étnica en el Censo del 2001 hizo que un 60% de los ciudadanos respondieran afirmativamente a una adscripción étnico-cultural, aunque después datos de una investigación del PNUD, demuestran que casi la misma proporción de la población se defina como “criolla-mestiza”.

Los procesos internos de exclusión de las poblaciones de origen andino y amazónico en la formación republicana de Bolivia, quienes desde la fundación en 1825 no formaron parte del ordenamiento sociopolítico en términos de una representación política efectiva, hasta que la revolución nacionalista de 1952 determina que los indígenas tengan el derecho constitucional del voto universal, como también tengan una mayor participación política las mujeres.

Para identificar éstos problemas transversales que cruzan el espacio y tiempo republicano de Bolivia, nos remitiremos a construir una especie de síntesis general que nos ayude a desglosar hitos que podemos considerar como importantes para interpretar analíticamente el transito al proceso constituyente contemporáneo en la contextualización de su larga duración.

Una síntesis de problemas transversales de larga duración y que afectan a la actual situación de la política boliviana se refieren a: Noviembre 2010

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1. El concepto de “progreso” y la exclusión política de los indígenas en Bolivia. 2. El problema del desarrollo capitalista en la formación social y económica de Bolivia. 3. La configuración demográfica en el desarrollo económico y humano de Bolivia. 4. La división territorial del espacio geográfico boliviano.

ABORDAJE ANALÍTICO DE LAS TRANSVERSALES DE “LARGO PLAZO”

El sociólogo político Jürgen Habermas6 sostiene que existen tres senderos de construcción histórica del Estado-nación occidental moderno:7 El sendero clásico que formó varios Estados en el norte y oeste de Europa, a partir de una nación territorial bien definida, como parte de los tratados de Paz de Westfalia de 1648. También definido como el sendero que va desde la Nación hacia el Estado. Un segundo sendero que corresponde a Estados “tardíos” de Europa central y el Este que se conforman a partir de la difusión del concepto de “nación” a través de medios propagandísticos para generar la “identidad” del Estado, tal los casos de Alemania e Italia. Definido como el sendero que va desde el Estado hacia la nación. Finalmente el sendero los Estados que surgieron después de la segunda guerra mundial, a partir de del proceso de “descolonización” sobre todo en Asia y en Africa, que son Estados artificiales “rellenados” con naciones adheridas a posteriori. Esta tipología deja abierta una interrogante de análisis sobre que sendero ha tomado la formación del Estado-nación en Bolivia.

Habermas, J: “LA INCLUSIÓN DEL OTRO: Estudios de teoría Política”. Ediciones Paidos. Barcelona. 1999. Pgs. 81-82

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Sin embargo, adaptando este modelo de análisis político de Habermas, se puede sugerir que el Estado Nación boliviano es una mezcla entre el segundo y tercer sendero con algunas peculiaridades emergentes de la historia correspondiente a la formación social y política de Bolivia. Es decir la formación sociopolítica boliviana proviene de una imposición del Estado occidental sobre una nación abigarrada y pluricultural, además entrecruzada con procesos tardíos de “descolonización”.

Un ejemplo de éstos procesos de “descolonización” se pueden ver es el primer debate álgido que la Asamblea Constituyente trato infructuosamente de resolver alrededor del tema de la identidad del Estado boliviano, considerado en otro términos como la “visión de país” a partir del reconocimiento constitucional de 1994 que aceptaba ya la “otroredad indígena” dentro de la “nacionalidad boliviana”.

En la discusión de los reglamentos de debate de la Asamblea en los primero meses que transcurrieron desde el 5 de agosto del 2006, surgió el tema de la “identidad” de la nueva Constitución como “originaria” en contraposición a “derivada” que obviamente ha incidido substancialmente en las relaciones entre los partidos que dominan el escenario constituyente. Por cierto esta polémica se convirtió en la manzana de la discordia que hasta hoy no se ha resuelto como un principio político consensuado, aunque por efectos de la prorroga que la Asamblea obtuvo del poder legislativo, quedo explicitado que la Asamblea era un poder “derivado” y no “originario” como se pretendía en el comienzo de la deliberaciones. Como primer artículo del reglamento de debates, después de muchos periplos, negociaciones e inclusive desgracias personales, la identidad de Constitución Originaria ha quedado relativamente descartada, defiNoviembre 2010

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niendo la identidad del futuro Estado boliviano en función de la “voluntad de cambio del pueblo, como titular de la soberanía de la nación”.

Por otro lado lo “originario” de la Constituyente se argumentó cuando se señala en el primer artículo que la Asamblea Constituyente “se encuentra legítimamente por encima del poder constituido”, Estos temas por cierto ahora son fuente de un intenso debate constitucional que deberán ser definidos por futuros pactos políticos.7

El abordaje analítico que permita profundizar algunos aspectos de las relaciones políticas dentro de la Asamblea Constituyente y el propio proceso constituyente, podríamos señalar que el Estado-nación boliviano actualmente constituido y en proceso de convertirse en un Estado Plurinacional, proviene de tres senderos socio-históricos:

1) Un sendero se deriva de la construcción territorial del Estado precolombino, representado por la formación política y económica que los Incas denominaban Tawantinsuyu. En esta cuatripartición, el Qollasuyu era una de las cuatro parcialidades, localizada en el mapa cognitivo de los Incas en dirección sudeste de la ciudad del Cuzco y en tiempos coloniales, era el Alto Perú. El Qollasuyu fue la base territorial para lo que hoy se considera en tiempos republicanos del territorio boliviano, el así llamado “occidente”.8 Corresponde al lado andino de Bolivia. Si se observan las prácticas de la “economía substantiva”9 expresadas en la cultura política de la reciprocidad y redistribución. Este aspecto comunal todavía tiene cierta vigencia en los territorios andinos de la Bolivia moderna y es Ver documento oficial del Reglamento de Debates de la Asamblea Constituyente. Sucre, Bolivia. Octubre, 2006. El término occidente como región geográfica boliviana ha sido utilizado con mucha frecuencia por los ideólogos de la Nación Camba y el Comité Cívico de Santa Cruz para denotar una diferencia con la región del Oriente, que en realidad es la región ecológica del Chaco y Amazonía. De otro lado el occidente boliviano es sinónimo para los de Santa Cruz como al región de las culturas andinas. 9 Ver Polanyi, Karl: “La gran Transformación: Los orígenes políticos y económicos de nuestro tiempo” .Fondo de Cultura Económica-Clásicos de la Economía. México. 1992. 7 8

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en ese contexto que la organización del sindicato campesino ha tomado vigencia plena como una forma occidental de hacer política.

Complementariamente, en el territorio amazónico-chaqueño, la organización social y política pertenece a una formación no-Estatal de grupos asociados por federaciones de jefaturas de linaje consanguíneo y parentesco político, donde el Cabildo como herencia de las misiones jesuíticas, se ha convertido en el vehículo colectivo de la participación política. El “occidente” boliviano está asociado a un modo de producción tributario-agro-céntrico, mientras en el “oriente”, se desarrollo un modo de producción recolector y cazador. Pero en ambos casos el denominador común era la práctica de una economía substantiva de la reciprocidad y redistribución de donaciones y bienes materiales.

2) La segunda fase del sendero boliviano es el que se ha construido desde la conquista y colonización, donde el territorio de tierras altas y de tierras bajas fue circunscrito a un régimen colonial dividido en dos Virreinatos de alcance continental. Desde las contradicciones de ambas parcialidades políticas coloniales, emerge en cierta manera un pre-diseño del Estado boliviano a partir del Alto Perú y la adición de los territorios de Moxos, y los territorios misionales de la Chiquitanía y el Chaco Guaraní quienes en su conjunto incorporan naciones originarias y federaciones de grupos étnicos, más una administración criolla para consolidar el Estado republicano de 1826. También se debe reconocer que las provincias pre-republicanas, se constituyeron en la base histórica de la reivindicación de la autonomía moderna. 3) La tercera fase, se abre con la matriz política de la revolución nacionalista de 1952, proceso acumulativo desde la sangrienta guerra del Chaco en 1932. El primer acto de construcción del Estado moderno industrial, es la nacionalización del petróleo y fundación de YPFB en 1938 como ligazón Noviembre 2010

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directa a la matriz nacionalista de 1952. La pretensión del Movimiento Nacionalista Revolucionario de convertir a Bolivia en un Estado nacional con ciudadanía única y por ende define a todos los indígenas del territorio en campesinos a través de los decretos de la Reforma Agraria. Promueve además el voto universal incluyendo el de las mujeres para dar paso a la “construcción” de una democracia formal de una “ciudadanía” única ocupando el territorio que hoy conocemos. Finalmente nacionaliza el sector de la minería a efectos de construir una fuente originaria de acumulación de capital estatal, sumada a la ya nacionalizada industria de los hidrocarburos y además genera la consolidación de una clase obrera embrionaria.

Hoy se conoce que el proyecto nacionalista revolucionario tuvo sus luces y sombras en la modernización capitalista10 del país, en la perspectiva que la Constituyente del 2006 busca abrir una cuarta fase del sendero boliviano, vinculado a tareas incompletas de la revolución de 1952 y la incorporación plena de los pueblos indígenas a la vida política.

Sin embargo, por efectos de la tardía construcción política de Estado, no se puede soslayar el hecho de que el Estado-nación a construirse en Bolivia debe responder inexorablemente a los procesos desestabilizadores de la Globalización capitalista del siglo XXI.

La Globalización del Capital amenaza la viabilidad de los Estados nacionales construidos sobre las bases de los paradigmas políticos de la revolución industrial y los principios del derecho individual consolidados en la Revolución Francesa. El principio de la “soberanía” está siendo seriamente amenazado. Jürgen Habermas advierte que: “La Globalización del tráfico económico y de las comunicaciones, de la producción económica y de su financiación, de las transferencias 10

Debe entenderse la modernización como la occidentalización europea asociada al Capitalismo

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en tecnología y armamento, y, sobre todo, de los riesgos tanto ecológicos como militares, nos confronta con problemas que ya no pueden solucionarse desde el marco de un Estado nacional o por las vías habituales hasta ahora de los acuerdos entre Estados soberanos. Si no cambia todo seguirá progresando el vaciamiento de la soberanía concebida en términos propios de los Estados nacionales y se hará necesario la construcción y ampliación de las competencias políticas de acción a niveles supranacionales, cuyos comienzos ya podemos observar”.11

Tampoco se puede perder de vista radiografías críticas y caracterizaciones del Estado boliviano como las de Javier Medina12 que nos señalan las limitaciones del concepto de Estado-nación en referencia a su evolución histórica desde un paradigma occidental civilizatorio en términos de los valores judeocristianos, cuando en un país como Bolivia todavía existen pulsaciones precolombinas y animistas muy vitales:

“La elite occidental13 boliviana vive, super-estructuralmente, anclada en le paradigma de la edad moderna, sin tener la infra-estructura de la modernidad: la fábrica, ni su estructura: una burocracia estatal que haga funcionar el Estado, relaciones civiles de ciudadanía; en fin, un Estado de derecho real. Bolivia sigue exportando materias primas. El Estado es un simulacro y, sobre todo, un botín prebendal; prima la subjetividad de las interpretaciones ad hoc y ad limitum de las leyes y la Constitución; las relaciones de parentesco priman sobre las relaciones civiles; por eso no hay Libre Mercado, estrictamente hablando, aunque todos se mienten creyendo lo contra-

Habermas, idem. Pgs 82-84 Medina, Javier: Diarquía: Nuevo paradigma, diálogo de civilizaciones y Asamblea Constituyente. Ediciones Garza Azul. La Paz. 2006. pag 10. 13 Aquí hay que hacer una diferencia entre lo que Medina considera “occidente” y lo que los cruceños entienden por “occidente”. Por un lado se habla de “occidente” como concepto universal y por otro como concepto ideológico regional a Bolivia 11

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rio: el famoso “modelo neoliberal”; el poder se detenta feudalmente: los barones gubernamentales cobran impuestos personales: el 10% del salario de sus funcionarios públicos; peaje: el 15% de las licitaciones y contratos; sin tocar el conocido Derecho de pernada secretarial. Nadie se percata que esas prácticas no son modernas y, sin embargo, todos se creen modernos y que “si bien estamos mal, peroramos en la buena dirección”, en fín: que “el modelo” funciona; lo más curioso es que también se lo cree el FMI y el Banco Mundial. Algo falla en los indicadores. No sabemos el significado de las palabras que usamos y las implicaciones de lo que deseamos”. Con este tipo descripción, algo de la conducta al interior del “simulacro” de Estado y sus funcionarios constituidos en un gobierno popular indigenista se puede comprender los problemas de las gestiones gubernamentales.

Al mismo tiempo, a pesar de serios cuestionamientos a los efectos ecológicos de la revolución industrial, se sigue empujando visiones paradigmáticas industrialistas, asociados al concepto de desarrollo económico.

EL CONCEPTO DE “PROGRESO” Y LA EXCLUSIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

La historia política de Bolivia, demuestra que el enfoque de los razonamientos detrás de la exclusión de los pueblos indígenas tiene un claro origen social darvinista que es una corriente de pensamiento anclada en las corrientes liberales inglesas que sustentaban el concepto del “progreso universal”. Todas las sociedades que estaban expuestas a una “revolución industrial” y la construcción del capitalismo am26

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pliado como modo de producción dominante, tienen como transversal de pensamiento, la idea del “progreso”

“El evolucionismo sociocultural, la doctrina de que toda la humanidad se mueve desde lo primitivo hacia lo civilizado, está entrelazado con la preocupación dieciochesca por la idea del “progreso”. Rousseau que es la principal figura de la corriente ilustrada retrospectiva hablo coherentemente de la perfectibilidad del hombre; creía en la posibilidad del progreso Pero la idea del progreso necesitaba una definición algo más penetrante. PROGRESO significa el avance a unas mejores condiciones de la mera evolución o desarrollo. La evolución, el sistemático emerger de una forma a partir de otra, por ejemplo, la transformación de las economías cazadoras/recolectoras en economías agrícolas simples no es lo mismo que el desarrollo. No obstante, las instituciones, las herramientas y los acontecimientos pueden desarrollarse sin cambio. Pueden sencillamente replegarse o expandirse, como en el caso de la industria del automóvil”. 14 La idea del “progreso” iniciada por los filósofos del XVIII-XIX, compartido por la “derecha” e “izquierda” del país, se ha convertido en un dogma incuestionable que tiene el carácter de ser casi una religión secular para el liberalismo económico y para los economistas en general. Pero la visión del mundo de este paradigma filosófico neoliberal tiene, como ya se sabe, consecuencias insospechadas para el futuro ecológico de este planeta.

Con referencia a este problema ideológico, Edgardo Lander dice lo siguiente: “La religión del progreso universal parece estar montada sobre un dogma ubicado más allá de toda discusión, posibilidad de duda, o re14

Diamond, Stanley: “De la sociedad primitiva a la Civilización” Editorial ERA. México. 1982. Pg. 12 Noviembre 2010

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futación empírica. La noción de progreso continua siendo probablemente la idea fuerza más potente de la sociedad contemporánea. Y sin embargo, la inviabilidad a mediano y largo plazo del modelo civilizatorio industrialista y depredador se hace cada vez más evidente. La destrucción de la capa de ozono, el efecto invernadero, la devastación de los bosques, el empobrecimiento de los suelos fértiles, la creciente escasez de agua tanto para la agricultura como para el consumo humano, la acelerada reducción de la diversidad genética, la contaminación del aire y del agua, son la principales señales de alarma que nos indican que la humanidad está llegando a los límites. Y sin embargo, economistas destacados en su oficio, lúcidos y brillantes; profesores de las mejores universidades del mundo y premios Nobel; tecnócratas con responsabilidades en la toma de decisiones del más alto nivel público y privado, nacional e internacional, continúan promoviendo el crecimiento económico indefinidamente hacia el futuro”.15

Bolivia no era una excepción a esta corriente de la sociología positivista del siglo XIX, porque la forma de pensar de las elites gobernantes partir de la creencia en la idea del “progreso” y la posibilidad de transformar al país en una sociedad industrializada, pasaba por la “occidentalización” de las poblaciones indígenas. Posteriormente como veremos más adelante, los pueblos indígenas se convierten en el actor más importante del concepto de “desarrollo sostenible”. El supuesto teórico de esta corriente positivista intenta explicar la dinámica de las sociedades, al igual que los procesos en la naturaleza cuando se dan saltos evolutivos. Según los positivistas tanto la realidad natural como la social, estan gobernadas en su evolución por leyes inmutables del desarrollo particular. Así como la materia es gobernada por

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Lander, E.”El Límite de la civilización industrial”. Editorial Nueva Sociedad. Caracas. Venezuela. 1995. Pag. 9.

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las leyes de la gravedad entre las partículas, las “leyes de la competencia” gobiernan la conducta individual en las sociedades humanas. Por ello el epicentro de la “evolución social”, al igual que los supuestos en la economía política de Adam Smith, estaban enfocados en el hecho de la competencia económica y social entre los individuos que perseguían solamente su interés y a través de ello provocar la subsistencia del más apto en condiciones impuestas por un “mercado” abstracto.

En efecto, esta forma de visión de mundo se convertía en el paradigma ideológico de las oligarquías patrimoniales asentadas en Bolivia. En este escenario socioeconómico guiado por el concepto de la “sobrevivencia del más apto”, las poblaciones indígenas eran fuente preferida de mano de obra barata para la economía extractiva de recursos naturales, pero con la condición filosófica de que el fruto del trabajo de los “incivilizados” este reservada para los capitalistas. También la evangelización cristiana enfatizaba el tema de la ética del trabajo como parte de su política de “occidentalización” hacia las poblaciones indígenas.

Dada esta perspectiva ideológica, toda población indígena de prácticas colectivas y/o comunales se percibirían como una forma de primitivismo incivilizado o formas de vida estancadas en la linealidad histórica que va desde “lo primitivo a lo civilizado”16 o desde el modelo contrastado de una sociedad “militante” y una sociedad “industrial”, como señalaba Herbert Spencer en su análisis sociológico.17

Obsérvese como el contraste entre sociedad “militante e industrial” en el modelo de Herbert Spencer, elaborado en el siglo XIX, se cristalizan algunas

El Plan de desarrollo económico del MAS, contiene en sus partes argumentativas una versión de este mismo tema. 17 Coser, A. Lewis: “Masters of Sociological Thought”. Harcout Brace Jovanovich, Inc. New York. 1971. pgs. 9495 16

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condiciones de interpretación sociológica para el caso de Bolivia y otros países “subdesarrollados”, en la medida de que la formación social, económica y política contiene características de ambos modelos de sociedad.

Se puede asumir por analogía que de acuerdo a este modelo, los departamentos autonomistas apuntan hacia un una sociedad industrial, mientras que el gobierno defiende una sociedad militante.

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De hecho y bajo la ideología del “progreso” sustentado por el Estado liberal-patrimonial, la “libertad” de acceso a la propiedad privada y por lo tanto la competencia entre los individuos más aptos, el Estado que proponía leyes de protección para los más pobres (o inadaptados al sistema) era contrario a la idea dominante del liberalismo mercantil, incluyendo la versión neoliberal que se dio en 1985. El modelo de conducta económica se basaba principalmente en las aptitudes individuales de resolver problemas y de interés privado, y veía con desprecio cualquier intervención del Estado en las actividades de libre intercambio comercial. Esta forma de pensar contrastaba severamente con las prácticas comunitarias de las sociedades indígenas, quienes a efecto de su subsistencia desarrollaron complejas estrategias de articulación social con la emergente economía mercantilista del siglo XIX en Bolivia. Hoy continúan desplegando redes de comercio de integración horizontal, para administrar el impacto de la globalización del capitalismo neoliberal. A este factor se añade que en los inicios de la república, como también hoy se da una diferencia cultural marcada por la total falta de comunicación socio-lingüística entre los habitantes de origen europeo y los habitantes de origen andino y amazónico. Desde el momento de su fundación, Bolivia estaba habitada por una mayoritaria sociedad indígena, cuya lógica comunitaria chocaba con la lógica individual que el liberalismo y el darvinismo social habían postulado como la idea central para el desarrollo económico y social.

Se estigmatizaba a las poblaciones indígenas señalando que éstas eran el freno al modelo de “progreso y desarrollo”18. En este sentido,

Gabriel René Moreno era uno de los intelectuales del siglo XIX que creía en el tema del freno que las poblaciones indígenas ponían al progreso. También otros como Alcides Arguedas.

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no se puede soslayar el hecho de que las élites y clases políticas bolivianas a lo largo de ciento cincuenta años de formación republicana, sostuvieron éstos prejuicios definidos por las creencias en la idea del “progreso universal” como función de la teoría de la evolución y el desarrollo.

El tema del “desarrollo” está sustentado por la idea del “progreso” en casi todas las teorías políticas, económicas, sociológicas y antropológicas de fines del siglo XIX y XX. Por un parentesco filosófico liberal, los ideólogos de la revolución nacionalista de 1952 heredaron a través de las lecturas positivistas del marxismo político, la noción de la relación entre progreso y desarrollo, perdiendo de vista el principio de la dialéctica. Por ejemplo, la idea fuerza de la Revolución Soviética, enfatizaba el concepto de “progreso” en relación al moderno concepto de “desarrollo” económico a partir de la intervención del Estado en la economía, porque se suponía de que escalar desde el “estadio” de desarrollo capitalista a un “estadio” de desarrollo socialista, era un claro proceso de “progreso” en la línea del tiempo histórico en vez de ser un proceso dialéctico.

En este contexto ideológico de “larga duración” era obvio que aquellos que no se integraban a un estilo de vida europeo y la cosmovisión monoteísta de mundo, debían ser excluidos de la sociedad para no participar de los excedentes del capitalismo liberal.19

No es casual que las políticas de alfabetización, un sistema educativo nacional y otras medidas constitucionales de 1938 se centran principalmente en la transformación y occidentalización e integración de las poblaciones originarias de Bolivia. En esta línea de desarrollo 19 En el momento de la conformación de la idea de la “exclusión” de las poblaciones indígenas, en 1826,750.000 del millón de habitantes en territorio boliviano eran indígenas.

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ideológico la Constitución de 1938, se convierte en un quiebre con la lógica patrimonial de la Constitución de 1880. Sin embargo las Cartas Magnas mantienen aspectos que hasta hoy son temas relacionados a la construcción del Estado-nación boliviano vía la noción del desarrollo y el progreso.

Entre otros temas relacionados al liberalismo “progresista”, están los derechos humanos, el interés nacional por los recursos energéticos del subsuelo y el posicionamiento interventor del Estado sobre la economía de libre intercambio. La Constitución de 1938, “abrió los espacios de acción estatal en áreas como la educación, los aspectos laborales, la protección de la familia, mujeres y los niños, y otorgo ciudadanía a la mujer y el consiguiente derecho al voto”.20 La incorporación formal de las poblaciones indígenas a la vida política del Estado moderno, se consolida con el derecho al voto universal y la transformación sociopolítica de la condición de “Indígenas” a la condición de “campesinos” que en la esencia de su efecto socioeconómico, se convierte en una forma de construir el modo de producción capitalista a partir del “desarrollo individual” de los campesinos, basado en la propiedad privada de la tierra.

En 1985 durante el periodo del posicionamiento del concepto de “desarrollo sostenible” en el modelo neoliberal del Movimiento Nacionalista Revolucionario de fines del siglo XX, los “campesinos” son paradójicamente re-identificados como “indígenas” a partir de la aceptación boliviana de los marcos internaciones del Convenio 167 de la Organización Internacional del Trabajo.

Berthin Siles, G: “El Estado y sus Instituciones” en “Bolivia en el Siglo XX: La formación de la Bolivia Contemporánea”. Harvard Club de Bolivia. Editorial Offset Boliviana Ltda. La Paz. 1999. pgs. 359-382

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EL ES TADO ACTUAL DE LA COYUNTURA EN EL PROCESO CONSTITUYENTE: LA REIFICACIÓN DE EVO MORALES

La sociedad boliviana, como en muchos otros periodos históricos, ha caído nuevamente en el entrampamiento de una reificación de la personalidad caudillista de un líder individual. En el caso de Evo Morales y dadas las condiciones de una Bolivia abigarrada, el presidente ha sabido manipular nuestros miedos e inseguridades socioculturales.

La versión reificada de Evo Morales como la encarnación del “Apu Mallku” ha sido construida sobre un proceso que proyecta la persona pública del presidente como líder casi mesiánico de los “movimientos sociales” bolivianos, pero al ritmo de un escalofriante costo de 50 millones de $us. anuales de préstamos venezolanos, invertidos en la propaganda gubernamental que nos ha saturado la conciencia colectiva en los últimos cuatro años de gestión. En efecto, el rédito de esta “inversión” en “masajes mediáticos” es un contundente 64% del voto nacional, sobre la base de un padrón biométrico altamente cuestionado por el propio gobierno y la oposición.

La sociedad boliviana está siendo conminada a asumir el proceso de “cambio” como si fuese suyo sin que sea realmente así. Muy poco ha cambiado significativamente en la realidad empíricamente constatable del conjunto de la estructura social boliviana.

El discurso de una “revolución democrática y cultural” cuyo supuesto objetivo es la “descolonización” y la “lucha anti-imperialista”, no ha cambiado la estructura de las relaciones sociales, ni los niveles de dependencia que tenemos con el capitalismo transnacional. 34

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En la praxis de ésta reificación, la ciudadanía boliviana ha pasado por alto las deformaciones políticas de un gobierno que ha desestructurado totalmente las instituciones de control democrático y degradado radicalmente el Estado de Derecho.

El gobierno del MAS se ha dejado llevar por una falsa conciencia que incluye una estructura mental de dependencia a la posición geoestratégica de Hugo Chávez y su versión del Socialismo del Siglo XXI. La “izquierda tradicional” boliviana inserta en las cúpulas del gobierno de Evo Morales, todavía considera que la Revolución cubana es un paradigma deseable. También se ha obviado la asociación instrumental que el MAS está gestado con el régimen teocrático fundamentalista de Irán, quien por evidencias a nivel internacional prepara las bases de un posible holocausto nuclear.

En este mismo espacio de falsa conciencia, se ha pasado por alto la gravedad de los actos de violencia ejercidos en los últimos cuatro años por el gobierno, en contra de su propia sociedad y en contra de los principios elementales de la protección de los Derechos Humanos.

Por otro lado se ha obviado la activa presencia de operadores de la economía política de la cocaína que cunden hoy más que antes en la vida cotidiana del país. En estas dimensiones sociopolíticas, el gobierno ha demostrado su maestría y su monumental extravío ideológico que se expresa en forma muy patente en la reificación de Evo Morales como un líder espiritual, moral y liberador. Los bolivianos hemos sido arrastrados y se ha confundido el electoralismo compulsivo con la calidad de una cultura democrática que en su esencia fundamental debería dar cabida a todo aquel que escoge disentir libremente. Noviembre 2010

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Nos han acostumbrado a mirar desde los prismas mediáticos el espectáculo político y no escuchar con atención o recordar lo que ha acaecido en la hábil construcción de un espacio de terror, que se traduce en la autocensura y el ejercicio de la consigna sin contenido.

Una versión menos reificada de Evo Morales nos muestra la reiteración sociológica de un caudillismo secante y autoritario que está conduciendo a la sociedad boliviana a una mayor profundidad en el espacio del terror y la polarización generalizada, basado en la incertidumbre existencial de todos los bolivianos.

El tejido social boliviano está ya severamente comprometido con actividades que rayan en lo irracional. Todos estamos asumiendo una posición muy tolerante y nada crítica a las múltiples violaciones de los derechos humanos, a la atmósfera de la violencia psicológica y física, a la perdida sistemática de la libertad de expresión y a la comodidad enajenada del pensamiento único del poder.

Todos más y menos, hemos desarrollado una sensibilidad patológica a los cambios de ánimo del “liderazgo único”, porque todos queramos o no, hemos sido degradados de nuestra condición de ciudadanos libres a una condición de súbditos del Estado Plurinacional. Hemos aprobado por una mayoría del 62 % la vigencia de una Nueva Constitución que en su esencia surrealista nos saca de la historia contemporánea y nos exila a una condición a-histórica donde la República boliviana nunca existió.

El espacio del terror que ya de hecho está creciendo con la complicidad del silencio de muchos pensadores críticos y la confusión de todos los bolivianos, está permitiendo la construcción electoral de una dictadura. 36

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Cabe aclarar que Bolivia como país emergente de un proceso colonial de larga data ha vivido desde los inicios de la República, los espacios de la muerte y el terror a partir de la instauración de varios regímenes hegemónicos y dictatoriales. Sin embargo la claridad de la violencia ejercida por dictadores en el pasado era directa, cosa que no se puede sostener en el caso del régimen del MAS, en cuyo contenido político se destaca la tergiversación de convertir demagógicamente un totalitarismo estalinista a un esquema político de una “revolución democrática y cultural” o en su caso un “socialismo comunitario” alimentando la falsa conciencia y la reificación de Evo Morales como el mito viviente del noble salvaje de Rousseau. Paralelamente, la comunidad internacional ha caído también en ésta reificación al asumir que Evo Morales es realmente el resultado representativo del sentimiento boliviano y que la nueva era del indigenismo ha empezado en Bolivia. Cualquier intento de desmitificar el aura del noble salvaje y la ingenuidad del presidente en materia de que el no es consciente de las acciones violentas y violatorias de un Estado de Derecho. La crítica abierta a los distintos niveles de violencia que el Estado Plurinacional ha ejercido en contra de su propia sociedad, ya es visto como una especie de deslealtad y falta de “conciencia por el cambio” o lo que próximamente podría ser definido como “traición”. Evo Morales ha demostrado fehacientemente que está por encima del bien y del mal y que él es el “líder” que alumbra un destino manifiesto. Los que cuestionan la impostura de un electorado de consigna que bajo una observación crítica no es democracia, somos seres que vivimos en medio de la “oscuridad” o somos opositores de “derecha” sujetos potenciales a ser juzgados por la ley. Planteado así este complejo tema de conciencia política colectiva que pasa por una serie de intersubjetividades que solamente ven las Noviembre 2010

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medias verdades como una verdad incontrastable, que podemos esperar de la próxima gestión de Evo Morales cuando el miedo ha dado buen resultado, ¿por qué cambiar eso?. Este régimen ha sido electo nuevamente con un amplio margen de votos que le va dar el poder absoluto y eso es más que preocupante. La cara de una clase media burguesa complaciente en las candidaturas del MAS ya nos muestra la internalización de los procesos de reificación.

Inexorablemente podemos esperar la aplicación de medidas que tratarán de coartar las libertades básicas de los ciudadanos a efectos de subsumir terminalmente a todos a una condición de súbditos del régimen.

ALGUNAS CONCLUSIONES

1. Bolivia ha entrado en un escenario estructural de transición histórica muy delicado y explosivo debido a que el sistema político boliviano entendido como estructura de complejas relaciones sociales, se mueve entre dos potencialidades ideológicas: La primera potencialidad ideológica que se resume en la construcción de un “centralismo democrático”, interpretado funcionalmente por Álvaro García Linera como el camino al “socialismo comunitario” y el “Estado Integral”.21 Este modelo “suigeneris” está siendo implementado por el proyecto político del Movimiento al Socialismo. Sin embargo, en ausencia de una superación teórica al nivel del “pensamiento crítico” marxista, refleja ya las primeras condiciones de un régimen totalitario. La implementación de una “ley corta” de delegación del poder legislativo al poder ejecutivo ya ha prescindido de independencia de los poderes del Estado violando la propia Constitución, por ello se coloca a la sociedad boliviana Ver los textos del discurso de García Linera en la posesión del 22 de Enero, 2010 y la conferencia en la Facultad de Derecho UBA - 8 de Abril de 2010 : “La construcción del Estado”.

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en el espacio de un experimento del “socialismo real” y degrada políticamente la esencia y los principios de la democracia.

2. La otra potencialidad es la posible maduración de una “democracia descentralizada y participativa” como contradicción al del Estado Plurinacional que puede todavía convertir a la Asamblea Plurinacional en un espacio post-Constituyente estratégico de construcción de una Segunda República radicalmente democrática. Sin embargo este proceso debe comenzar en el seno de una sociedad “desencantada” por el modelo político del MAS. En las últimas semanas ya se ha evidenciado los principios de una rebelión de los trabajadores asalariados, contextualizado políticamente en la pérdida de 1,200.000 votos de parte del MAS en las elecciones del 4 cuatro de abril, 2010, apenas cuatro meses después de las elecciones nacionales.

3. A razón de estas dos tendencias que estamos en un espacio histórico de transición muy delicado y de “larga duración” que está desplegando las profundas contradicciones de una formación social que todavía no ha encontrado el camino de la unidad para construir un Estado Nación equilibrado y dentro de un sistema democrático institucionalizado.

4. Si la aplicación de la NCPE se la hace a letra muerta y contradictoriamente violando el propio régimen constitucional a través de leyes impuestas por un pensamiento único y consigna de mayoría numérica, sin considerar reformas constitucionales adecuadas para la gestión económica y social concertadas en una visión estratégica de futuro, esto traerá consigo dificultades enormes en materia de implementar la Nueva Carta Magna en el espacio cotidiano de la sociedad boliviana. La gestión política ya no será suficiente, ni pertinente y descenderemos a un estado de crisis terminal conocida como “anomia”. Noviembre 2010

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a. Las nuevas definiciones internas de división política territorial, la incorporación y ya coaptación de los “movimientos sociales” al ejercicio del poder absoluto va a tender a generar un escenario de ingobernabilidad entre las regiones, departamentos, municipios, territorios indígenas en contraposición de los sectores que sustentan el corporativismo de los sindicatos en general. b. En esta dinámica de la lucha por los excedentes del Estado, es posible que el Estado Plurinacional no pueda controlar, ni satisfacer el número masivo de demandas sociales emergentes desde los niveles de gobierno local, ni de los sectores adscritos al instrumento de poder. Bajo estas condiciones corremos graves riesgos de fragmentación social y territorial.

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tendencias, pero sin el blindaje político, económico social y cultural necesario.

8. La pregunta es, ¿cómo cabemos en este orden geopolítico mundial, cuando no tenemos un Estado que realmente nos represente como un conjunto total? Parte de la respuesta estará señalada en la forma en que se vayan resolviendo las contradicciones entre el sistema del “centralismo democrático” y la “democracia representativa descentralizada” a efectos de unificar la Nación Boliviana. Las primeras señales las tendremos en el transcurso del año 2010 y continuarán en el periodo del gobierno del presidente Morales.

5. Tenemos que tomar conciencia que estamos asistiendo a un escenario de la muerte de los modelos políticos gestados en más de cincuenta años del ciclo perteneciente al nacionalismo revolucionario, para entrar en una formación social incierta en sus dimensiones interculturales, económicas y políticas.

6. Con toda la carga histórica colonial interna y externa, la construcción de una posible segunda República Boliviana está obligada a prepararse para vivir en el marco de los desafíos económicos, ecológicos y sociales del siglo XXI que vienen montados en una ola contradictoria de la globalización de un complejo capitalismo ampliado.

7. Este capitalismo ampliado tiene entre sus patrones principales de acumulación de capital en Bolivia, la economía política de las drogas, la explotación de los hidrocarburos, una circulación de capital financiero informal y la industria extractiva de minerales livianos y pesados. Consciente o inconscientemente ya estamos inmersos en estas mega40

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“PARTIDOS POLÍTICOS EN BOLIVIA” RETOS Y DESAFÍOS EN LA ACTUALIDAD

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RESUMEN

l proceso de transformaciones estructurales iniciado en el país hace un par de años de atrás, lamentablemente no deviene de escenarios de reflexión colectiva y concertación nacional, que podían haber permitido abordarlo y encaminarlo de una manera mucho más certera y en un entorno de paz social, más al contrario se caracterizó por la improvisación, la imposición y la confrontación.

La ausencia de un profundo diagnóstico de la realidad nacional y en particular del Sistema Político vigente especialmente los últimos 25 años, pudo ayudar a visualizar los motivos y las actitudes que llevaron al fracaso de la consolidación del Estado Nacional y la deslegitimación de la Democracia Representativa en el país. En ese marco, evaluar el desempeño de los Partidos Políticos era absolutamente necesario, para intentar comprender el innegable divorcio entre Sociedad y Estado. No se lo hizo así, quedando esa tarea pendiente, la misma que hoy en día asume mayor significación si consideramos la dirección de los cambios asumidos. Oscar Bruno Mercado Céspedes: Abogado; Docente Universitario de Derecho Constitucional; fue Asambleísta por Cochabamba en la Magna Asamblea Constituyente de Bolivia; recientemente ha sido electo Asambleísta Departamental para la Asamblea Legislativa de Cochabamba, donde ocupa el Cargo de Segundo Vicepresidente.

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El Estado Plurinacional Autonómico y la Democracia Semi-Directa, que entraron en vigor con la nueva Constitución Política del Estado, por su naturaleza y las características intrínsecas que conllevan, requieren de un Sistema Político sólido, donde los Partidos Políticos desempeñan un rol preponderante, que no es otro que el de ser los intermediarios entre la Sociedad y el Estado, constituyéndose en los articuladores de una Visión de País; pero para ello deben rediseñarse, lo que implica alcanzar una serie de retos y desafíos que la dinámica de la realidad contemporánea les plantea.

INTRODUCCION: UNA PREGUNTA INELUDIBLE

Para nadie es desconocido que el país, en los últimos años, ha venido transitando por un proceso de transformaciones estructurales que han puesto en entredicho no solo el Sistema Democrático Representativo, sino incluso el Modelo de Estado asumido desde la fundación de la República. Como es fácil comprender, un tránsito de esta naturaleza debió ser el resultado de un amplio y profundo debate nacional que permita en principio identificar las problemáticas a enfrentar, para luego establecer una visión compartida de país y finalmente, proceder con su implementación de manera concertada y pacífica. Lamentablemente ello no sucedió así, más al contrario, el proceso se caracterizó por la improvisación, la confrontación social y la imposición de una visión que no expresa a la bolivianidad en su conjunto, prueba de ello es el resultado del Referéndum Constituyente llevado a cabo el pasado año.

En ese contexto, queda claro que durante el proceso -denominado de cambio por el actual gobierno- no se abordaron una serie de temáticas cuya consideración era central y fundamental para enfocar y orientar adecuadamente las transformaciones a realizarse. Una de 44

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ellas, perteneciente al ámbito del diagnóstico de la realidad nacional, concretamente a la realidad política del país, era el concerniente al Sistema Político imperante, especialmente durante los últimos 25 años, que se caracterizaron por una estable vida democrática del país y por una participación activa de los Partidos Políticos; evaluación absolutamente necesaria si se pretendía, como se lo hizo, transitar de la Democracia Representativa hacia la Democracia Directa e implementar un nuevo modelo de Estado, llamado Plurinacional, que en rigor de verdad, lo que único efectivamente nuevo y transformador que conlleva es la Autonomía Departamental.

Analizar el Sistema Político boliviano y dentro de él, el desempeño de los Partidos Políticos en el lapso señalado, sin duda habría arrojado información valiosa e interesante sobre la situación de la relación Sociedad – Estado en Bolivia y probablemente el cambio podría haber asumido otras formas; pero bueno, no se lo hizo y hoy la realidad es otra. Sin embargo, pese a ello, no es tarde para reflexionar al respecto, pero esta vez habrá que hacerlo desde una nueva perspectiva que involucre además los desafíos que conlleva el naciente diseño institucional del Estado y las características asumidas por la Democracia de nuestro país. En ese sentido, el presente trabajo tiene como único objetivo abordar la temática planteada exponiendo una serie de criterios sobre el particular en la convicción de la necesidad de reconstituir el Sistema Político boliviano, la duda es –considerando las transformaciones asumidas- si ello incluye a los Partidos Políticos, por tanto la siguiente interrogante se torna por demás ineludible. ¿Son necesarios en la actualidad los Partidos Políticos para el funcionamiento del Estado boliviano y la preservación de su Sistema Democrático?

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PARTIDOS POLÍTICOS EN BOLIVIA: CRISIS DE LA DEMOCRACIA Y DEL ES TADO NACIONAL

De una manera general se puede afirmar que la emergencia de los partidos políticos en la historia de la humanidad, se encuentra estrechamente vinculada al perfeccionamiento de los mecanismos de la democracia representativa, siendo además condicionada – esta emergencia - por los procesos de formación de los Estados Nacionales. En consecuencia, se constituyen en organizaciones que intermedian entre la Sociedad y el Estado canalizando en una primera etapa, las demandas, reivindicaciones e intereses de los diversos sectores sociales, para luego ordenarlas, jerarquizarlas, adecuarlas y armonizarlas en torno a un proyecto común que exprese una visión nacional a ser plasmada en la eventualidad del acceso al poder. Si así se entiende a los partidos políticos en general y por lo tanto a los partidos políticos que han actuado en el país especialmente en los últimos 25 años, la respuesta al cuestionamiento señalado líneas arriba puede ser del todo negativa.

Parece inobjetable afirmar hoy en día, que la Democracia -entiéndase Representativa- se encuentra totalmente deslegitimada no sólo en el país, sino en casi todo el planeta con contadas excepciones, debido fundamentalmente, a que no ha cumplido su objetivo central: viabilizar y garantizar –por medio de los partidos políticos- la participación ciudadana en la toma de decisiones inherentes al Estado, habiéndose reducido en la actualidad a un mero acto electoral; un simple mecanismo de elección de representantes previamente seleccionados por alguien; un ritual que se cumple cada cierto tiempo.

Sin duda, los factores que generaron este escenario son variados, pero entre sus principales responsables están los propios partidos políticos 46

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cuyo accionar se caracterizó lamentablemente por el caudillismo, la prebenda, el clientelismo, el dedazo, el compadrerío y las lealtades personales que estas situaciones conciben, hecho que desacreditó totalmente la representación política tanto interna cuanto externa, que sumado a la ineficiencia e incapacidad en la gestión pública, terminó por desprestigiar la esencia misma de la Democracia Occidental abriendo paso a una serie de reacciones ciudadanas que van desde el abstencionismo electoral, pasando por la demanda de otras formas de intermediación política como las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indígenas que originó dispersión del electorado, hasta llegar al denominado voto castigo que supone asumir alternativas marginales o no tradicionales que en muchos caso exponen planteamiento radicales e incluso extravagantes. Por su parte, el Estado Nacional como aspiración de la Sociedad boliviana corrió igual suerte: No pudo consolidarse o mejor, no pudo construirse. Al igual que en el caso anterior, en este hecho confluyen muchos elementos, pero los partidos políticos tienen su cuota parte. La inadecuada, sino ausente, canalización de las demandas, reivindicaciones e intereses sociales de tinte necesariamente sectorial y su agrupamiento en torno a un proyecto y una visión nacional generó la ineficiencia e inoperancia del Estado que dejó pendientes hasta la fecha grandes desafíos estructurales como por ejemplo, la reducción de la pobreza y del desempleo y la generación de oportunidades iguales para todos los ciudadanos, así como la inclusión a la vida nacional de sectores históricamente marginados. Tal situación impidió dar sentido a nuestra historia como nación, lo que a su vez impidió ver con optimismo un futuro común si es que no se tomaban medidas estructurales que renueven el compromiso de un destino compartido.

Para gran parte de los ciudadanos, la política y los políticos en general, no sirven para nada, es más, son la causa de prácticamente todos los problemas del país, puesto que lo único que hicieron fue servirse Noviembre 2010

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del Estado para defender y resguardar intereses sectarios, sino particulares o generar el enriquecimiento ilegal e ilegítimo de algunos personajes que hicieron de la corrupción y la impunidad su forma de vida o, burocratizar las instituciones públicas para responder a las inagotables demandas de sus militantes, por citar solo algunos criterios que se escuchan y se mencionan con demasiada frecuencia.

Ante esa realidad, parece impensable en la actualidad, aventurarse a diseñar y peor a construir partidos políticos en el país, ya que todo el análisis tiende a que se tome la decisión de prescindir de ellos en el funcionamiento del Estado, dado su desempeño histórico y a encontrar alternativas al Sistema Democrático Representativo por el mismo motivo.

Sin embargo, aunque parezca temerario considerando lo descrito en los párrafos precedentes y por razones a ser desarrolladas a continuación, la respuesta a la interrogante planteada inicialmente no puede ser otra que la siguiente: SÍ, las organizaciones políticas -no obstante lo mencionado- son necesarias actualmente para el funcionamiento del Estado boliviano y la preservación de su Sistema Democrático.

NECESIDAD DE LOS PARTIDOS POLITICOS: RECUPERACIÓN DE SU ROL HIS TÓRICO Y ADAPTABILIDAD A LA DINÁMICA SOCIAL ACTUAL

No es la primera vez en la historia que la percepción ciudadana sobre el desempeño de los partidos políticos y el análisis de “élites” intelectuales vaticinan su prescindencia en el funcionamiento del Estado y plantean alternativas al Sistema Democrático Representativo. Como afirma la ex 48

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Canciller Chilena Soledad Alvear, “sólo en el presente siglo (sic), los partidos políticos han tenido que enfrentar y adecuarse a importantes cambios sociales: crecimiento demográfico; desarrollo del conocimiento y de la tecnología; crisis económicas brutales; dos guerras mundiales; desplome de regímenes políticos democráticos y ampliación sustancial de los electorados.”2

Tal situación no es ajena a los partidos políticos del país, que a su vez han tenido que superar esos fenómenos que incidieron o se plantearon -con sus propias características- en la realidad nacional. Por ello, podría considerarse exagerado afirmar rotunda y contundentemente una pronta desaparición del escenario político boliviano de este tipo de organizaciones. De que están en crisis, están en crisis, resta ver si ésta crisis es terminal.

El problema radica en que la dinámica social, de un tiempo a esta parte, se ha ido tornando extremadamente vertiginosa: la modificación de los valores sociales, la afirmación de una generación mediática y los grandes fenómenos de urbanización que acompañan procesos de globalización económica, entre otros, influyeron tanto en los actores sociales como en los mediadores por excelencia del Estado, es decir, los políticos3, que se vieron imposibilitados de adaptarse adecuadamente a estos tiempos de cambio como resultado de una anacronía estructural no sólo de los partidos políticos, sino también del Sistema Democrático Representativo y del propio Estado, hecho que como lógica consecuencia, les impidió cumplir eficientemente sus roles y funciones para así contener la explosión de la profunda crisis que hoy vive Bolivia y que comprende la totalidad de su realidad: política, económica y social. Alvear Valenzuela, Soledad: "El Rol de los Partidos Políticos y el Futuro de la Democracia Cristiana". Clase Magistral. Universidad Central. Chile. Mayo de 2006. 3 Carvajal Donoso, Hugo: "Apuntes sobre la Democracia desde la Política". Fondo Editorial de los Diputados. Primera Edición. La Paz - Bolivia. Octubre de 1999. Pag. 13. 2

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No es que no se hizo nada, se avanzó en las últimas décadas en temas como la modernización e institucionalización de sectores importantes del Estado y del Sistema Democrático Representativo o en la Descentralización Político Administrativa que fortaleció fundamentalmente la Autonomía Municipal o en Reformas Constitucionales que incorporaron el Referéndum y la Asamblea Constituyente, entre muchos otros aspectos, pero parece que fue poco y extemporáneo, precisamente, por las características de la dinámica social actual y por la anacronía mencionada. Por ello hoy se plantea tomar el camino de la Democracia Directa en lugar de la Democracia Representativa y en términos de diseño estatal, asumir la forma de un Estado Plurinacional Autonómico dejando atrás al Estado Nacional caracterizado fundamentalmente por su centralismo político y administrativo.

mayor participación ciudadana en la toma de decisiones consideradas importantes, y con un manejo adecuado de los mecanismos, puede consolidarse el tránsito a una Democracia Semi-directa que importa consecuentemente, la existencia de partidos políticos que medien entre la Sociedad y Estado.

La Democracia Directa no es en si misma una alternativa a la Democracia Representativa debido principalmente a la complejidad de los problemas sociales de la actualidad, que demandan el diseño y la aplicación de políticas públicas que requieren un alto de grado de tecnificación y el ciudadano común no tiene –ni esta obligado a tener- los suficientes conocimientos para ello, lo que de ninguna manera supone menospreciar su capacidad, pero dejar en sus manos la toma de todas las decisiones del Estado puede ser por demás irresponsable. Esto tampoco supone generar partidos de tecnócratas, sino sólo expresa la necesidad de tener políticos con los conocimientos necesarios para hacerse cargo del Estado. En todo caso, atendiendo las demandas de

Finalmente, ni los movimientos sociales o regionales, ni los grupos corporativos son sustitutos de los partidos políticos porque se aglutinan en torno a intereses sectarios y particulares; tienen una visión parcial de la problemática que es además la que naturalmente privilegian, lo que en la eventualidad de su acceso al poder seria nefasto para el Estado, que podría encontrarse carente de un orden político mínimo que le garantice estabilidad y gobernabilidad. La realidad actual del país, no es ajena a esta situación. La experiencia está evidenciando lo afirmado, por lo que mantener este escenario, donde los partidos políticos no son protagonistas –cualquiera sean los motivos-, no sólo ahondaría la crisis, sino que podría generar consecuencias irremediables.

Ahora bien; si el problema en esencia no son los partidos políticos en si mismos, sino su desempeño y su inadaptabilidad a la dinámica social del mundo contemporáneo, la solución no es eliminarlos, más al contrario se impone la necesidad de adecuarlos a la realidad para que puedan responder a los retos que ésta les plantea.

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Por su parte, lo que parece inevitable es la afirmación de un nuevo diseño estatal, en lo que se ha venido a denominar el Estado Plurinacional Autonómico, donde lo concreto y real es lo Autonómico, hecho que de ninguna manera puede ser considerado como malo o negativo puesto que no es un tema nuevo ni extraño para el país, es la profundización del proceso de descentralización política y administrativa del Estado boliviano, iniciado ya en la década de los años ´90 con resultados aceptables -en tanto percepción ciudadana y gestión- en los municipios del país; por ello, su consolidación implica su aplicación a nivel departamental. Sin embargo, este nuevo diseño tampoco puede prescindir de los partidos políticos debido a que su implementación conlleva la exacerbación de lo regional y por lo tanto una visión de país –en términos del conjunto- es sin duda necesaria.

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Por todo ello se puede sostener con absoluta contundencia y seguridad la necesidad de los partidos políticos en la vida del país a partir del cumplimiento de dos condiciones mínimas:

1º Recuperación efectiva, real y tangible de su rol histórico que no es otro que canalizar las demandas, reivindicaciones e intereses de los diversos sectores sociales y ahora de las regiones, para luego ordenarlas, jerarquizarlas, adecuarlas y armonizarlas en torno a un proyecto común que exprese una visión de país a ser plasmada fielmente en la eventualidad del acceso al poder y;

2º Diseño e implementación de estructuras organizativas que les permita adaptarse adecuadamente a la dinámica social que plantea la realidad contemporánea, lo que a su vez y en su momento les facilitará transferir esta experiencia al Estado boliviano y para ello, les es ineludible la necesidad de nutrirse de políticos comprometidos con esta perspectiva.

DESAFIOS DE LOS PARTIDOS POLITICOS:

Retorno a la Sociedad y Comunicabilidad Continua; Institucionalización Interna y Capacidad Organizacional Autónoma; Construcción de una Visión y un Proyecto Nacional Incluyente, Efectivo y Posible y; Formación de una Generación de Políticos Comprometidos, con Capacidad Técnica y Cultura Democrática. Si bien ha quedado establecida con claridad la necesidad de los partidos políticos para el funcionamiento del Estado y la conservación del Sistema Democrático boliviano, su misión -en todo caso- es sumamente compleja debido a la problemática que plantea la realidad ac52

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tual: Un país socialmente desagregado y además confrontado; económicamente errante en su accionar, con elevados índices de pobreza, desempleo y desigualdad y; políticamente desinstitucionalizado y polarizado en torno a visiones que parecen irreconciliables. Por tanto, su misión no es otra, que ser protagonistas fundamentales del proceso de Reconstrucción del país.

Por ello, quedarse sólo en la enunciación de lo que deben hacer los partidos políticos para reposicionarse, aunque es importante saberlo y explicitarlo ya que esto marca un punto de partida, resulta hoy por hoy insuficiente. No basta afirmar que deben recuperar su rol histórico y adaptarse estructuralmente a las características de la dinámica social contemporánea, ése es sólo el comienzo y así de claro hay que tenerlo, mínimamente se debe bosquejar el camino a ser transitado en ese cometido y debe hacérselo identificando los hitos orientadores de su acción que les servirán de guía en su recorrido. Estos hitos son los desafíos de los partidos políticos bolivianos, los retos que deben enfrentar y abordar adecuada y eficientemente para alcanzar su necesaria reafirmación.

RETORNO A LA SOCIEDAD Y COMUNICABILIDAD CONTINUA

Lo primero es restablecer su relación con la Sociedad. En las últimas décadas -como ya se expuso- los partidos políticos en el país se han ensimismado y han perdido contacto con el ciudadano; han dejado de ser sus intermediarios y sus referentes. Esto debe terminar. La vinculación Sociedad – Partido debe ser férrea y permanente y debe expresar una relación sinalagmática, puesto que así y sólo así, reasumirán el rol que históricamente les compete desempeñar. Noviembre 2010

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Pero ¿cómo hacerlo? esa es la pregunta. La respuesta lógica parece ser: permitírsele al ciudadano ser parte activa del proceso de toma de decisiones del partido político. Muy complicado operativamente por el momento, dadas las características del entramado social del país en la actualidad. Sin duda esa debe ser la aspiración, pero aparentemente aún no es posible, por lo menos en esos términos casi absolutos.

Por lo tanto, lo que se plantea es que éste retorno a la sociedad sea un proceso, no un hecho. Un acercamiento paulatino, orientado a recuperar la confianza del ciudadano en una especie de reconstrucción de la relación. Lo otro puede sonar demagógico y ser más bien contraproducente. Sin embargo, el reto consiste en que la señal en este sentido debe ser lo suficientemente clara para que pueda ser percibida por el ciudadano.

¿Qué se plantea entonces? Dos líneas de acción. Una de ellas dirigida a establecer contacto con todos los segmentos sociales -cuya organicidad es evidente- por más distantes que parezcan, y la otra, destinada a interpelar directamente al individuo, es decir al ciudadano cuya colectivización aún no se ha profundizado. En ambos casos el objetivo es eliminar desconfianzas y establecer lazos mínimos. Para ello se requieren dos elementos:

1.-. Conformar -dentro la estructura partidaria- un equipo técnico – político permanente; a nivel regional (entiéndase departamental); ágil y dinámico; cuyo trabajo sea, exclusivamente, la vinculación del partido con los diversos sectores o movimientos sociales, grupos corporativos o redes ciudadanas con cierto grado de organicidad y vigencia y su correspondiente seguimiento. Los mecanismos a ser empleados en ese fin pueden ser: el intercambio de información; el asesoramiento sobre temas de su interés y en su caso; el apoyo concreto a sus activi54

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dades. En este punto vale la pena aclarar que esta labor no implica necesariamente incorporarlos al partido o incidir en su organización, sólo supone tomar contacto con ellos y establecer relación.

2.- Contar, también en forma permanente -esta vez en lo nacional y en lo departamental- con personal profesional en Comunicación Social o áreas afines, que no es parte de la estructura política del partido, sino que trabaja para ella. Su labor, más allá de las obvias, consiste en el asesoramiento en la construcción de la imagen y el mensaje a ser difundido por el partido, ya no se puede improvisar en estos temas debido a la marcada sensibilidad de la Sociedad. Asimismo, se encargará de la difusión masiva y continua de las actividades, planteamientos, posiciones y logros del partido político, generando mecanismos periódicos para ello y diseñando su implementación con el uso de las tecnologías que hoy en día se tienen a disposición.

La etapa del partido que sólo se vincula y se comunica con el ciudadano en época electoral y de manera empírica, ha concluido. El partido debe estar presente permanentemente en la Sociedad y debe hacerlo técnicamente, sólo de esta forma reconstruirá su relación y entrará al ritmo que la compleja dinámica social plantea.

INSTITUCIONALIZACIÓN INTERNA Y CAPACIDAD ORGANIZACIONAL AUTÓNOMA

Entre los variados lastres de los partidos políticos nacionales destacan sin duda dos: el caudillismo, que no sólo se ubica en el plano nacional, sino que trasciende a lo departamental y lo local y; el centralismo en la gestión partidaria, donde entornos reducidos toman prácticamente todas las decisiones descuidando en muchos casos las particularidades regionales y locales. Noviembre 2010

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Ahora bien; un accionar marcado por estas características sólo podía desembocar en el descrédito y la deslegitimación de los propios partidos políticos y el Sistema Democrático. Por tanto, el diseño y la construcción de un nuevo partido político, que pretenda proyectarse con éxito en el escenario nacional actual, no pueden obviar tales situaciones; por el contrario, deben encontrar y aplicar soluciones radicales y estructurales a estos problemas que lamentablemente, tienen un origen cultural sumamente acentuado. Por esto último, lo primero es reconocer –racional y concientemente- lo arraigadas que están estas actitudes en nuestra cultura política y en nuestro accionar y luego, expresar – con absoluta claridad y sinceridad- la voluntad de cambio; si no sucede así, no importa lo que se haga o se proponga hacer, el lastre quedará latente y el problema irresuelto.

Partiendo de esta premisa y en lo concerniente al tema de institucionalización interna se propone simple y llanamente la aplicación de este concepto en forma rigurosa (con todo lo que implica) en el diseño, la construcción y el accionar del partido político. ¿Qué supone esto? Supone que el poder –dentro el partido político-se disocia de los individuos que lo ejercen transfiriéndolo a la institución, en tanto esté estable y permanente. En otras palabras, se debe garantizar que los lideres nacionales, departamentales o locales sean parte del partido y no el partido en si mismo. Supone concebir a los líderes como agentes temporales y a las instancias partidarias como actores permanentes y estables. Supone cumplir estrictamente la normativa interna y las determinaciones asumidas con sujeción a ellas. Supone generar mecanismos de renovación real y continua de lideratos. En suma supone que el partido no tenga dueños y no dependa sólo de las personas que temporalmente lo conforman, independientemente del lugar que ocupan. 56

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Para el caso del centralismo, se plantea estructurar y organizar el partido con un profundo criterio y sentido autonomista. Bolivia se ha encaminado irreversiblemente en la consolidación de un Estado Autonómico y los partidos que actúen en el país deben necesariamente, tener presente este aspecto, no sólo porque plantea una nueva forma de Estado que conlleva una nueva forma de hacer política, sino porque expresa un sentimiento intensamente arraigado en la Sociedad.

En este sentido, se impone una organización partidaria totalmente descentralizada, que permita a cada departamento asumir la estructura que mejor responda a su realidad y a las características de su entramado social, hecho que a su vez obliga a construir niveles de coordinación nacional ágiles, efectivos y constantes para no perder el sentido de conjunto. En consecuencia, la base de la unidad partidaria ya no es la estructura, sino un proyecto y una visión de país compartida, hecho que demanda un elevado nivel de compromiso. Los principios que guiarán el funcionamiento de una estructura de esta naturaleza no son sino, el respeto a la autodeterminación regional, la solidaridad entre regiones y la concertación emergente de una cultura claramente democrática, donde el diálogo y el debate interno juegan un rol preponderante.

CONSTRUCCIÓN DE UNA VISIÓN Y UN PROYECTO NACIONAL INCLUYENTE, EFECTIVO Y POSIBLE

Ni ideologismo ni pragmatismo, esa parece ser la justa medida que deben encontrar los partidos políticos contemporáneos. La exacerbación ideológica tiende a la polarización, contrae los escenarios de diálogo, complica la concertación y consecuentemente, daña la estabilidad política del país. Por su parte, el excesivo pragmatismo genera una ausencia de ideales e incluso de ideas, constituyendo un caldo de cultivo propiNoviembre 2010

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cio para el desarrollo del fenómeno de la corrupción. Ambas experiencias ya han sido vividas en Bolivia.

Encontrar la justa medida no es fácil, pero empieza con hacer un proyecto político en torno a una visión nacional, hecho que implica articular la sociedad y el país; componer y preparar las direcciones de la construcción política y producir fines y medios; su riqueza depende de la complejidad de las articulaciones. Supone adelantar el porvenir vislumbrado, en tanto que -con los materiales existentes- se inventa una de las posibilidades de la realidad, lo que se convierte en una de las posibilidades de sí misma. Importa una visión de totalidad y articulación del todo en el todo, más que una visión de detalles. Implica tener un modo de ver las cosas en perspectiva y de preparar las condiciones de interpenetración de las cosas.4

Para ello, el vínculo Sociedad – Partido –en tanto relación sinalagmática- es trascendental y su concepción como algo dialéctico y no estático es fundamental, por eso, el desafío no termina ahí. Diseñado el proyecto político y, expresada la visión de país debe dejarse siempre una puerta abierta para que con cierta periodicidad, se genere un debate democrático interno y externo al respecto.

Demás está decir que este proyecto y esta visión deben ser incluyentes de toda la bolivianidad; deben ser efectivos en tanto soluciones a los problemas estructurales y coyunturales del país y; posibles de ser aplicados materialmente en cuanto a sus postulados; por lo que el partido político debe contar con recursos humanos comprometidos con estos temas y técnicamente capacitados para plasmarlos. Es importante esta última parte ya que el éxito del proyecto, la visión y el Tapia Mealla, Luis y Toranzo Roca, Carlos: "Retos y Dilemas de la Representación Política". Cuaderno de Futuro 8. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Paz - Bolivia. 2000. Pag. 20.

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propio partido no se mide sólo a partir de la atracción ciudadana que logra y su eventual acceso al poder como emergencia de la esperanza del electorado expresada en voto, sino que también se mide por el mantenimiento de la confianza alcanzada que se pone a prueba en el ejercicio del poder. Entonces, cumplir lo ofertado es vital no sólo para restablecer la relación Sociedad – Partido, sino también para mantenerla, ya que en estas condiciones el partido político puede perdurar en el tiempo, haciéndole bien al propio Sistema Democrático y al Estado boliviano que así se van institucionalizando.

FORMACIÓN DE UNA GENERACIÓN DE POLÍTICOS COMPROMETIDOS, CON CAPACIDAD TÉCNICA Y CULTURA DEMOCRÁTICA

Tal como afirma Hugo Carvajal Donoso, los partidos políticos –fundamentalmente en los últimos tiempos- desarrollaron el método de la cooptación de líderes sociales como mecanismo de aproximación a la Sociedad, lo que permitió, accidentalmente, contar en la arena política con la presencia de personajes que producía la propia Sociedad para la cultura, el arte, el deporte y el espectáculo5. Asimismo, resultaba una práctica común en los partidos políticos la sucesión hereditaria del liderazgo que permitió la aparición repentina en la política nacional de familiares muy cercanos de quienes por mucho tiempo se dedicaron a esta actividad. Sin ánimo de desmerecer la capacidad individual o la legitimidad alcanzada de quienes se incorporaron al ámbito político de esta forma, debe señalarse que esta situación evidencia de una manera general, la ausencia de mecanismos institucionales al interior de los partidos poCarvajal Donoso, Hugo: "Apuntes sobre la Democracia desde la Política". Fondo Editorial de Diputados. Primera Edición. Las Paz - Bolivia. Octubre de 1999. Pag. 11.

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líticos, para renovar sus lideratos. Ese es el problema central.

La improvisación en la selección de los nuevos actores políticos o el mero cálculo electoral para ello o el simple dedazo, no siempre permite contar en las filas partidarias con verdaderos políticos, es decir con vocación de poder –entiéndase conocedor del gobierno y los negocios públicos- y una visión amplia del país en su conjunto; comprometidos profundamente con el proyecto y la visión del partido, que implica creer firmemente en los ideales y en las ideas que tiene y plantea la organización; con la suficiente y necesaria capacidad técnica para ejercer la gestión pública y manejar adecuadamente los mecanismos del marketing político, lo que demanda conocimientos específicos en la materia o; con la cultura democrática requerida, que supone capacidad para el diálogo, la concertación y el debate en una sociedad tan compleja como la boliviana. Estas son las condiciones que impone la realidad nacional a los políticos de hoy en día y, por lo tanto, es lo que los partidos deben exigir mínimamente a quienes pretenden incorporar a su estructura organizacional. No hacerlo traerá más desventajas que ventajas como ya se desarrollo ampliamente en tópicos anteriores.

Como es comprensible, difícilmente un ciudadano llenará todos estos requisitos por sí solo, ahí es donde actúa el partido político. No se trata de crear un “Escuela de Formación Política” principalmente por los costos operativos que esto supone, sino de diseñar un “Programa de Formación Política” a ser aplicado con cierta periodicidad en todo el territorio nacional, cuyo responsable dependa directamente de la instancia nacional del partido. No es el objetivo crear un partido de élites tecnocráticas, sino un partido de dirigentes aptos para la política, o mejor, un partido de políticos. 60

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No olvidemos que las personas que conforman la organización son la cara y la imagen del partido en todo el país y que el funcionamiento y desempeño del mismo esta en sus manos. Razones por demás suficientes para tener en cuenta este aspecto.

Ahora bien; estos son los principales desafíos que debe abordar y enfrentar un partido político en la actualidad en el país. Sólo se logra gobernabilidad si se está estrechamente vinculado a la sociedad y estructuralmente organizado de acuerdo a la realidad del país. Sólo se logra transparencia, si se apuesta por la institucionalidad interna y externa, si se tiene una visión clara de lo que se quiere o aspira y si se cuenta con personas comprometidas con el partido y el país. Sólo se logra eficiencia con políticos de verdad, capacitados para hacer política, es decir para conducir el aparato estatal.

CONCLUSIÓN: RECONSTITUCIÓN DEL SIS TEMA POLÍTICO, UNA TAREA DE TODOS

En fin, el desafío para los partidos políticos no es pequeño ni fácil, implica un verdadero cambio de actitud y de perspectiva, pero es necesario. El Estado, en cualquiera de las formas que asuma, requiere de entidades que viabilicen su relacionamiento con el entramado social de manera permanente y efectiva y; la Democracia, en especial la Representativa, para su plena vigencia, requiere de un Sistema Político sólido, con partidos incluidos.

Consecuentemente, puede afirmarse que gran parte del fracaso del Estado Nacional y la deslegitimación de la Democracia Representativa en nuestro país, es responsabilidad de los Partidos Políticos, concretamente de sus actores principales, que impidieron un adecuado desempeño de su rol histórico. Esta situación, si no es corregida apropiada y Noviembre 2010

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oportunamente, puede repetirse en un Estado Plurinacional Autonómico que asume a la Democracia Semi-Directa como el mecanismo de toma de decisiones y probablemente se exprese de peor manera, dado que ambos modelos (el Autonómico y el de la Democracia Semi – Directa) conllevan naturalmente la exacerbación y el privilegio de intereses sectarios y/o regionales que al no encontrar un escenario ordenador y articulador pueden desvirtuar aún más nuestro espíritu como país, inviabilizándolo definitivamente. Por ello, lo imperioso de reconstituir un Sistema Político en el Estado boliviano, quizá no exclusivo de Partidos Políticos, pero en el cual sean parte primordial, claro esta, redefinidos y rediseñados. Finalmente, esta labor no solo es responsabilidad de los políticos, más al contrario es responsabilidad de todos y cada uno de los ciudadanos del país y, por supuesto, de las propias instancias del Estado.

José Luis Santistevan Justiniano1

EL PROCESO DE CAMBIO EN BOLIVIA EL ESTADO PLURINACIONAL AUTONÓMICO

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RESUMEN

l proceso de cambio en Bolivia tiene sus orígenes en la crisis del sistema político, luego de veinticinco años de democracia pactada que consolidó un Estado donde la conducta era la violación permanente a los derechos políticos, la crisis dio lugar al proceso autonómico vía legitimidad y legalidad, el camino recorrido por las autonomía reflejan el momento histórico desarrollado desde la regiones, los cabildos y la aprobación de los Estatutos de autonomías. La relación de fuerzas políticas en el poder, decididas por el voto, demuestra la desintitucionalización del proceso constitucional y autónomo, tras el fracaso de la Asamblea Constituyente por construir un pacto que una a los bolivianos. El modelo de autonomías implantado por el Gobierno plurinacional y que describimos, no es el modelo acordado mediante sendos cabildos legítimos y la legalidad de las urnas, las autonomías han sido concebidas como un factor de poder, cuando son instrumentos de desarrollo y ejercicio de gestión pública, por ello es necesario reconducir el proceso autonómico. José Luis Santistevan Justiniano: Abogado constitucionalista; experto en derecho ambiental, en desarrollo y autonomía municipal y administración pública; catedrático universitario y autor de los libros ¨Autonomía Municipal Gobiernos Locales Autónomos¨ (2006) y ¨El Proceso de cambio en Bolivia Autonomía Municipal¨ (2010).

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ANTECEDENTES

El Estado Boliviano, desde la primera constitución de 1826, se ha desarrollado motivado por una cultura de poder centralista frente a la administración pública y el control de los poderes, no obstante de haber estado escrita las normas descentralizadoras.

La autonomía en la Constitución

La constitución, como norma fundamental del país, nos demuestra que el manejo centralista del poder público a pesar de haber incluido el régimen de los gobiernos departamentales a partir de la Constitución Política del Estado a partir del año 1938 no fueron implementados hasta las reformas del año 1994, cuando se excluyen los gobiernos departamentales y las condiciones de elegibilidad de sus autoridades, produciendo un retroceso de más de cincuenta años.

Es importante señalar que los gobernadores, aparecen a partir de la primera constitución de 1826, siendo autoridades asignadas a las provincias y dependientes del prefecto, con la misma representación y funciones que hoy poseen los subprefectos.

La evolución constitucional ejecutada a partir del año 1994, cuando el ejemplo de otros Estados en el mundo es modernizar su administración pública vía descentralización, autonomías y federalismo, en el país el año 1994 solo se evoluciona en el campo del fortalecimiento de la democracia y de las instituciones nacionales, como el poder judicial y el reforzamiento de la sociedad civil, al implementarse el Tribunal Constitucional, El Consejo de la Judicatura y el Defensor del pueblo. 64

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La centralización del poder público es parte de la crisis política, social y económica que llega a su máxima expresión a partir de octubre de 2003, producto de ello, la agenda de octubre, ejecutada a partir de diciembre de 2005, impone la elección de prefectos por el voto popular en forma conjunta con las elecciones generales.

La voluntad de la representación política No cumplió el mandato constitucional de implementar los Gobiernos departamentales y la elección de sus autoridades, como base del sistema de participación ciudadana y profundización de la democracia representativa en el país, puesto que la elección de prefectos se realiza mediante una interpretación jurídica forzada del artículo 109 de la Constitución de 1967, siendo en última instancia el Presidente quien designaba al Prefecto conforme al artículo citado.

Instrumentos de Participación Ciudadana

Hasta las reformas de febrero de 2004, los partidos tenían el monopolio de la representación política, es decir sólo ellos expresaban las voluntades populares, canalizaban las demandas e intereses de la población y concurrían con candidatos a las elecciones generales y municipales. El texto constitucional determina que la representación política es ejercida en igualdad de condiciones por tres tipos de instituciones: a. Los partidos políticos, b. Las agrupaciones ciudadanas y c. Los pueblos indígenas.

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Todas estas organizaciones pueden ahora presentar candidatos a Presidente, Vicepresidente, Senadores, Diputados, Constituyentes, Concejales y Alcaldes, asimismo, estas organizaciones son consideradas en pie de igualdad como personas jurídicas de Derecho Público ratificadas por la nueva Constitución.

El programa, la organización y el funcionamiento interno de los partidos, de las agrupaciones ciudadanas y de los pueblos indígenas — estos últimos en cuanto entidades que toman parte en elecciones, se entienden— deben tener carácter democrático y ajustarse a los principios, los derechos y las garantías reconocidas por la Constitución. En la práctica los aspectos centrales de la Ley de Partidos Políticos son aplicados a las asociaciones ciudadanas y a los pueblos indígenas. Para este fin deben registrarse y hacer reconocer su personería ante la Corte Nacional Electoral. Esta expansión de los actores electorales, por la cual los partidos perdieron el derecho exclusivo de representar la voluntad política y canalizar las demandas de la población, fue necesaria por el desprestigio creciente de los partidos ante los ojos de la opinión pública.

En las elecciones generales de 2002 y sobre todo en las municipales de 2004 los partidos tradicionales sufrieron una considerable derrota (descenso notorio del número de sus votantes), lo que significó una descomposición y hasta un colapso del sistema habitual de partidos.

La democratización interna de los partidos apareció como superficial y hasta ficticia. La votación mostró una considerable fragmentación de la preferencia electoral. Las opciones programáticas se hicieron más marcadas y diferencia-

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das entre sí: de un número moderado de partidos (más o menos cinco con representación parlamentaria digna de mención), se pasó a un multipartidismo polarizado ideológicamente.

El voto tiende además a regionalizarse, es decir, las preferencias electorales se concentran según regiones y departamentos. Los partidos han sido percibidos cada vez más claramente como grupos excluyentes que se arrogaban la representación popular y que, al mismo tiempo, se repartían entre sí los espacios de poder, las posibilidades de enriquecimiento y los puestos de la administración pública (“cuoteo”).

Por todos estos factores se esperaba un renacimiento de la política mediante los nuevos instrumentos de las agrupaciones ciudadanas y de los pueblos indígenas.

Pero hay que señalar que las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indígenas, que tomaron parte por primera vez en las elecciones municipales del 5 de diciembre de 2004, tuvieron un desempeño muy modesto y, no han significado una auténtica alternativa al tradicional régimen de partidos.

El proceso teórico de la representación política

Es importante enfocar el análisis del marco teórico conceptual sobre dos bases fundamentales de la representación en Bolivia:

Primero: La conceptualización teórica de los partidos políticos, como instrumentos de representación, es de carácter universal. Significa que los ciudadanos, en diferentes procesos electorales, manifiestan su aceptaNoviembre 2010

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ción y preferencia por determinado instrumento por su forma de organización, trabajo de servicio público y ejercicio en función de gobierno, cuando lo han ejercido. Son parte de la construcción democrática de los Estados, por lo tanto, constituyen la representación ciudadana en la vida de los pueblos.

popular, creadas exclusivamente para participar en proceso electorales, y las conceptualiza como personas jurídicas de derecho público en el sistema electoral. Este proceso de cambio, constituyó una válvula de escape a la crisis de partidos y consiguientemente de gobernabilidad.

Es decir, recién en los últimos veinte años de democracia sin interrupciones, ha permitido distinguir a los partidos políticos desde su base ideológica y su representación frente al sistema de administración pública.

Todavía hay confusión entre estos tres instrumentos de representación política, a pesar de existir una estructura jurídica que regula la organización y el funcionamiento de los mismos. Ante esta situación caótica, donde el Estado se convierte en la sociedad política desorganizada y no organizada, la hegemonía de poder con énfasis en el totalitarismo seguirá avanzando en Bolivia.

Las diferentes reformas constitucionales y nuestra economía jurídica, debido al proceso histórico del país, no ha permitido el desarrollo de instrumentos políticos como parte de la vida misma del Estado.

Con ello, la estructura constitucional y jurídica también ha avanzado en el proceso de regulación de los partidos como personas de derecho público, incluso el Estado financiaba los procesos electorales de los instrumentos que participan en determinada contienda electoral.

Segundo: El sistema de representación de la democracia boliviana no permite ejercicio de representación sin instrumentos políticos. Hasta las reformas constitucionales del año 2004 el monopolio de la representación era detentado por los partidos políticos. El ejercicio de representación ciudadana, dentro de un sistema democrático, no puede coexistir sin partidos. La democracia se ejerce sobre la base de la representación.

Las reformas constitucionales de 2004 incorporan al texto constitucional, aunque como capítulo de Partidos Políticos, a las agrupaciones ciudadanas y Pueblos indígenas, como instrumentos de representación 68

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Sin embargo es importante señalar que la democracia caudillista no ha permitido distinguir las profundas diferencias entre partidos, agrupaciones y pueblos indígenas en los procesos electorales y en el ejercicio de los poderes públicos.

Concurrente con las reformas constitucionales, en fecha 6 de julio de 2004 se dicta la Ley Nº 2771 de agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas. Esta ley todavía pertenece a la gestión de los partidos tradicionales, pero sumergidos en una profunda crisis de representación y credibilidad, afirmamos ello por lo siguiente:

Permite la postulación de un militante de un Partido Político como candidato de una agrupación ciudadana. Esta apertura, permitió la descomposición y confusión del sistema de renovación política, pues, es común ver dirigentes de partidos tradicionales como candidatos y representantes nacionales en agrupaciones ciudadanas. Los pueblos indígenas, en muchos casos, perdieron su identidad para participar mediante instrumentos de representación propia, ya que lo hicieron a través de partidos o alianzas con agrupaciones ciudadanas y partidos políticos. Noviembre 2010

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La participación en el ejercicio de ciudadanía no puede generar una conducta confusa frente a las opciones electorales de los ciudadanos, los instrumentos de representación política deben ser auténticos, transparentes y con bastante ideología.

Bajo este contexto, y la experiencia en el funcionamiento de las agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas, es necesario la limitación legal para la participación de ciudadanos en más de un instrumento de representación, siendo parte de ambos o manteniendo relación de militancia y dirigencia, del mismo modo las alianzas deben ser permitidas entre instrumentos de representación similar y no distinta, a objeto de no generar confusión electoral y restringir las opciones ciudadanas.

En síntesis, las agrupaciones ciudadanas no han llenado el espacio de representación pluralista e ideológica, al contrario se han conformado en base a dirigentes políticos de partidos, incluso sin haber renunciado a su militancia, y ex dirigentes empresariales, gremiales y cívicos, hecho que ha generado la polarización y surgimiento de un populismo como alternativa a este proceso de transformación y representación engañosa para los ciudadanos.

LA AGENDA DE OCTUBRE 2003

Los procesos de concertación política han llegado con mayor profundidad y velocidad que el respeto a las normas fundamentales, es decir, la legitimidad se impuso a la legalidad, con observaciones de fondo a nuestra norma constitucional. Mediante norma constitucional No. 3089 se interpreta de manera

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forzada el Art. 93 parágrafo III de la Constitución, estableciendo la convocatoria a elecciones generales cuando la sujeción constitucional recae en el presidente de la Corte Suprema de Justicia.

Al mismo tiempo, este proceso siguió a la elección de prefectos mediante ley No. 3090 interpretativa del Art. 109 de la anterior Constitución

El proceso de concertación implícitamente permitió la renuncia a la sucesión constitucional que correspondía al Presidente de la Cámara de Senadores y el Presidente de la Cámara de Diputados y el acortamiento de mandato de los 130 diputados y 27 senadores de la República. En el país, después de octubre de 2003, la mayoría de los bolivianos esperamos un cambio real, ese era el cambio de un Estado arcaico hacia un Estado moderno, descentralizado, productivo, con empleos, seguridad y mejores condiciones de vida. La democracia sin interrupciones produjo tres elementos centrales para la caída del sistema político tradicional:

a) La crisis del sistema político y el agotamiento de una forma de administrar el país, vía democracia pactada de espaldas ante las necesidades de los ciudadanos, la democracia de los pactos permitió que los males endémicos en la administración pública se consoliden hasta nuestros días: Corrupción, impunidad, abuso de poder y trafico de influencias.

b) Manejo desacertado de la economía que ha ahondado la brecha entre ricos y pobres, sobre la aplicación de un modelo neoliberal ortodoxo aplicado a partir de las reformas constitucionales el año 1994, la capitalización y la centralización son parte de este modelo. Noviembre 2010

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c) Exclusión de amplias mayorías en el país por su condición económica y política, habiendo convertido el sistema de partidos en máquinas electorales sin políticas sectoriales de inclusión en la economía y en las grandes decisiones del poder público de las mayorías, a ello sumado una democracia semi directa y representativa y no directa y participativa, ahondaron la exclusión ciudadana.

En gran parte estos tres antecedentes permitieron al movimiento del Socialismo, liderizado por el actual Presidente Evo Morales Ayma, iniciar un proceso de cambio impulsado por influencias externas e internas, desconociendo los principios más elementales de la democracia participativa, sometiendo la institucionalidad de los poderes públicos y las instituciones democráticas. El Tribunal Constitucional, la Contraloría, la Fiscalía, Tribunales de Justicia, las Prefecturas, los municipios, los Medios de comunicación y la Iglesia.

Con ello las garantías de los derechos fundamentales de las personas quedan a merced del poder de turno y se inicia un proceso de mayor desgaste de la democracia y el desmantelamiento de la estructura del Estado nacional, como sociedad política organizada, para dar paso a otro modelo de Estado denominado plurinacional.

El proceso de cambio Estatuyente: El camino recorrido por las autonomías Cabildos

Se han realizado, en la región más fuerte de oposición al centralismo: Santa Cruz, cuatro cabildos abiertos: * 22 de junio de 2004 define las 11 tareas rumbo a las autonomías departamentales. 72

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* 28 de enero de 2005 define la convocatoria a un referéndum autonómico vinculante y a elección de perfectos, en caso que el Gobierno nacional no lo realice. * 28 de junio de 2006 define votar por el SI a las autonomías en el proceso electoral de 02 de julio de 2006. * 15 de diciembre de 2006 define rechazar los resultados de la Asamblea Constituyente por haber desconocido el resultado del referéndum por autonomías y le otorga poder a la prefectura de dotarse de un Gobierno autónomo.

Evolución de los cabildos

El primer cabildo del siglo XXI:

El Cabildo de junio de 2004, es considerado el cabildo más importante, a partir de la crisis de octubre de 2003, que definió las bases y el futuro sobre las reivindicaciones del departamento de Santa Cruz. Por ello, realizamos un resumen de los aspectos que consideramos más importantes, asimismo, opiniones que generan fuertes corrientes de opinión en la ciudadanía: El Comité Pro Santa Cruz asume el liderazgo del primer cabildo, en una concentración en la rotonda de El Cristo. El concepto de ‘Media Luna’, surgía en los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando, Chuquisaca y Tarija para defender la exportación del gas y las regalías hidrocarburíferas, y posteriormente estrecharían filas también alrededor de la Autonomía. El Comité Pro Santa Cruz, lanzó la agenda de junio con once tareas: Noviembre 2010

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1. Reconquistar la libertad. Para garantizar la libertad, la propiedad y los derechos de las personas e instituciones. Ante un mar de incertidumbre, necesitamos seguridad en la vida, en el trabajo, seguridad ciudadana y jurídica para producir en paz. 2. Autogestión. Hay que organizar gobiernos departamentales, autónomos y con amplia participación social. Llegó la hora de elegir de forma directa a nuestras autoridades, de administrar nuestros recursos económicos y manejar los recursos naturales. 3. Apoyo solidario. Con autonomías departamentales es posible fortalecer la unidad nacional en toda su diversidad. Hay que ser solidario con las provincias, con los municipios, con las comunidades.

4. Unidad ciudadana. Se debe producir un nuevo enfoque entre los ciudadanos y el Estado más participativo y que sea más justo e incluyente. Creemos en la Bolivia pluricultural y multiétnica, pero autónoma en su manejo y su administración.

5. Fomentar el trabajo. Para impulsar la producción, el comercio y todas las actividades que generen empleos. El trabajo es para los orientales el sentido de nuestra existencia.

6. Organización. Tenemos que organizar mecanismos para la reducción de la pobreza y alcanzar las metas del milenio. Hay que luchar contra el hambre y por el derecho a la vida.

7. Naturaleza. Hay que manejar el medio ambiente y los recursos naturales en forma sostenible para que sirvan a las necesidades presentes, pero sin comprometer el futuro. El gas debe ser sembrado para cosechar trabajo, salud y educación. 74

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8. Cultura. Hay que asegurar el derecho a la identidad, la cultura y a la diversidad de los pueblos originarios. 9. Modernización. La agenda de las autonomías es para diseñar un enfoque grande, no sólo en lo nacional, también en lo internacional.

10. Infraestructura. Con nuestros impuestos construiremos carreteras, sin depender del bloqueo de las rutas y sin la burocracia de los servicios nacionales. En Puerto Busch habrá una salida al mar.

11. Acción joven. Es el momento de encomendar las tareas al liderazgo de los jóvenes (as) comprometidos con la región.

Se podría interpretar las 11 tareas en alusión al histórico 11% de las regalías, que proponen acabar con el centralismo, según expresiones del presidente del Comité Cívico, Rubén Costas, hoy Gobernador del Departamento Autónomo de Santa Cruz.

La Asamblea Provisional Autonómica de Santa Cruz El cabildo del 28 de enero de 2005

Un “cabildo abierto” autorizó el viernes 28 de enero de 2005 la constitución de una asamblea que consolidará el primer gobierno autonómico en Santa Cruz.El presidente del Comité Pro Santa Cruz, Rubén Costas, habló frente a miles de personas que flameaban banderas cruceñas y bolivianas. “¿Están de acuerdo que hoy se constituya una Asamblea Provisional Autonómica, que nos represente y conduzca en el proceso para instaurar la plena vigencia de la autonomía en el Departamento de Santa Noviembre 2010

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Cruz?”, preguntó a la multitud el presidente del Comité Cívico que impulsó el movimiento, Rubén Costas.

Luego presentó oficialmente a los integrantes de la Asamblea provisional autonómica, éstos ya tienen tareas específicas. Los integrantes eran todas las autoridades electas y los representantes de los pueblos indígenas: Senadores, Diputados, Concejales, Alcaldes, Consejeros (estos designados por los Concejos municipales), y los cinco pueblos indígenas. Aquí surge la primera acción directa para iniciar la elaboración de los Estatutos por la autonomía.

Referéndum por Estatutos de autonomías departamentales Base constitucional y jurídica

La convocatoria a referéndum por los Estatutos, hoy reconocidos por la nueva Constitución, nace de la legitimidad y el derecho de ciudadanía que previamente reúne la cantidad de firmas suficientes y que es organizado por un órgano del Estado fundamental en la democracia: La Corte Electoral. Cual es la base constitucional y legitima del referéndum por los estatutos:

a) El Referéndum vinculante por autonomías a la Asamblea Constituyente, aprobado por el 71% de los ciudadanos en el departamento, en fecha 02 de julio de 2006, otorga plena legitimidad y legalidad al proceso de autonomías departamentales. b) Expresión de legitimidad mediante el Cabildo del 15 de diciembre de 2006 se aprueba dotarse de autonomías en caso de incumpli76

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miento del mandato vinculante por autonomías por parte de la Asamblea Constituyente.

c) Constitucionalidad vigente, mediante la soberanía que reside en el pueblo conforme al Art. 2 y 4 de la anterior Constitución, siendo inalienable e imprescriptible, por medio del cual el pueblo delibera utilizando el referéndum como instrumento de deliberación popular.

d) La Ley del referéndum 2769 del 06 de julio de 2004 otorga al Prefecto, como autoridad electa por voto universal, la facultad para convocar a referéndum en jurisdicción departamental para someter al pueblo la aprobación del Estatuto. e) La Declaración de los derechos universales del hombre a la libre determinación – Pacto de San José de Costa Rica participación ciudadana en los asuntos públicos.

f) Las Resoluciones dictadas por el Consejo Departamental, el Prefecto y la Corte Departamental Electoral, con presunción de constitucionalidad, de acuerdo a la ley 2769.

¿Qué es el Estatuto? Es la norma básica y fundamental en el nivel departamental, que interpreta y expresa el modelo de autonomía departamental que el pueblo votó en el referéndum vinculante realizado el 02 de julio de 2006.

ASAMBLEA CONSTITUYENTE – AUTONOMÍAS

Simultáneamente y dentro de los acuerdos políticos arribados en el último Congreso nacional se aprueba la Ley de Convocatoria a la AsamNoviembre 2010

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blea Constituyente, que inicia el llamado “proceso de cambio” impulsado por el Gobierno nacional.

En la reforma total a la Constitución, el mandato principal de la Asamblea constituyente, mandato nacido de la voluntad soberana del referéndum por autonomías el año 2006, era la inclusión del proceso de autonomías departamentales conforme a los resultados del proceso eleccionario ganado en 4 departamentos: Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija.

Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente

Mediante Ley 3364 denominada de convocatoria a la Asamblea Constituyente se establece el procedimiento que debe seguir el cónclave para la elaboración y aprobación del nuevo pacto social.

Ley ampliatoria de la Asamblea Constituyente

Dilapidado el tiempo y convertida la asamblea en un instrumento político y no en un reencuentro del pacto, se dicta la Ley 3728 de fecha 04 de agosto de 2007, por la cual se amplía la asamblea constituyente por el plazo de 6 meses, es decir hasta el 15 de diciembre de 2007.

La ampliación de la Asamblea mantiene las siguientes observaciones de constitucionalidad: a) Se viola la soberanía popular establecida en el Art. 4, 229, 232 de la Constitución Política del Estado vigente en su oportunidad, por cuanto la elección de los asambleístas se realizó por el término de 1 año, es decir 6 meses prorrogables a otros 6 meses indefectibles. 78

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b) Se establece un procedimiento de referéndum dirimidor obviando los dos tercios del total tal como lo establece el Art. 24 de la ley 3364, y por que la reforma total de un texto constitucional requiere no solo del voto de dos tercios de los miembros presentes sino que requiere un consenso que represente la voluntad derivada de la democracia representativa. c) Las diferentes interpretaciones de una ley ampliatoria considerada inconstitucional y arbitraria sobre la soberanía popular, dio como resultados negativos en el proceso iniciado en Sucre y concluido en Oruro con nefastas consecuencias.

La nueva Constitución en el Congreso Nacional

Cuáles son las normas que aprueba el Congreso Nacional en la nueva Constitución con relación a las autonomías departamentales y municipales?

Con relación a la organización territorial y a la división político administrativo del país, el contenido del texto constitucional impulsado por el Gobierno nacional en el Congreso se expresa en el siguiente análisis que hemos realizado:

EL TERRITORIO NACIONAL SE ORGANIZA:

1. Departamentos 2. Regiones 3. Provincias 4. Municipios Interculturales e indígenas 5. Territorios indígenas campesinos originarios Noviembre 2010

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Sistema de autonomías: 1. Plurinacional: Estado unitario plurinacional 2. Intermedio: Departamentos-Regiones-Provincias 3. Local: Autonomías territoriales indígenas originarias y campesinas y autonomías municipales: interculturales urbanas e indígenas Niveles de autonomías 1. Autonomía Departamental 2. Autonomía Regional 3. Autonomía Indígena – campesina ETIO 4. Autonomía Municipal intercultural 5. Autonomía Municipal Indígena

Niveles de gobierno 1. Gobierno departamental 2. Gobierno regional 3. Gobierno Indígena campesino originario (ETIO) 4. Gobierno municipal intercultural 5. Gobierno municipal indígena

Obser vaciones derivadas del presente análisis

1. Todos los niveles de gobierno tienen dependencia en materia de leyes, competencias y recursos, del Gobierno Plurinacional que posee las competencias mayoritarias (83), colocando en un nivel horizontal a los gobiernos subnacionales y vertical con relación al gobierno plurinacional.

2. Las competencias departamentales, regionales y locales son delegadas para todos los niveles de gobierno en su respectiva jurisdicción territorial: Salud, educación, infraestructura, cultura, turismo, planificación etc. 80

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3. El modelo de desarrollo productivo se encuentra centralizado en el Gobierno Plurinacional. La propiedad privada productiva no es factor de desarrollo en la estructura del Estado nacional.

4. La nueva división política administrativa del país, abroga materialmente la territorialidad de la participación popular que corresponde a la sección de provincia y la descentralización administrativa que corresponde al departamento.

EL DESCONOCIMIENTO DE LA VOLUNTAD POPULAR DEL REFERENDUM Y EL MODELO DE AUTONOMIAS COMO FACTOR DE PODER DEL MAS

Un breve análisis crítico del proceso autonómico diseñado en la nueva Constitución, nos permite visualizar un proceso de poder público a través de las autonomías, deformando el procedimiento para la elaboración de una Ley Marco que refleje el modelo diseñado desde las regiones. * Cuando se establece un régimen autonómico se resuelve sobre tres elementos medulares: Territorio – Competencias – Recursos económicos.

Que definen la nueva Constitución gubernamental sobre estos tres elementos: I. TERRITORIO: (que corresponde a un espacio territorial de gobierno local)

Modifica la división política administrativa de los departamentos y crea 5 jurisdicciones territoriales: Noviembre 2010

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Departamento, provincias, regiones, municipios, y territorios indígenas originarios campesinos (Art.269) (con posibilidad de crearse una jurisdicción territorial más: La región indígena originario campesina (Art. 295). Con ello se cercena la autonomía departamental y municipal, centralizando los 5 niveles de autonomías en las competencias mayoritarias del nivel nacional (83).

Los cinco niveles de autonomías en los departamentos tienen jurisdicción, gobierno propio, legislativo y ejecutivo, competencias y recursos.

Los 5 niveles de autonomías podrían depender del nivel nacional, en cuanto a las competencias (Art. 297) y recursos (Art. 340-II-IV). Existe horizontalidad entre autonomías en el departamento y la verticalidad con relación, a competencias y recursos, del gobierno plurinacional.

Todas las autonomías dependen de la legislación nacional, conforme a los principios rectores de ejercicio competencial, exclusivas compartidas y concurrentes. II. COMPETENCIAS: (es la facultad legislativa sobre la materia que se ejerce o se transfiere)

Las competencias privativas y exclusivas, corresponden al nivel nacional y las Entidades Territoriales autónomas, y las competencias concurrentes y compartidas dependen de la legislación básica nacional y del nivel nacional, es decir, existe una centralización extrema sobre el 82

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ámbito competencial, Art. 297-II, que señala toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por ley. El nivel nacional posee 83 competencias (Art. 298-299).

Cuáles son las competencias importantes que se lleva el nivel central y que deberían corresponder al nivel local en el ámbito de la legislación: * Saneamiento de tierras y territorio * Registro civil * Biodiversidad y medio ambiente * Suelos y recursos forestales y bosques * Sistema de educación y salud * Derechos reales * Sanidad e inocuidad agropecuaria * Control de la administración agraria y catastro rural * Asentamientos humanos rurales * Servicios básicos * Cooperativas * Régimen laboral * Juegos de lotería y de azar * Agricultura, ganadería, caza y pesca

Las competencias transferidas a la autonomía departamental y municipal son similares a las señaladas en las anteriores leyes de Descentralización y de Municipalidades. Corresponden a los niveles de planificación y promoción (Art. 300 – 302). Es importante señalar que el poder de ejercicio de las autonomías, Noviembre 2010

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se encuentra en la territorialidad, las competencias y los recursos económicos, puesto que el Estado en un régimen autonómico sigue siendo unitario y las leyes nacionales siguen siendo de jurisdicción nacional, al igual que los poderes u órganos. (Legislativo, ejecutivo, judicial, electoral)

III. RECURSOS: (sin recursos o con recursos centralizados no hay ejercicio de las autonomías)

Los recursos pueden ser centralizados y llegar a distribuirse en el Poder Ejecutivo Nacional (Art. 340-II-IV), sino, se desarrolla la cualidad legislativa para crear impuestos, tasas y patentes y otros ingresos.

Por ejemplo, un freno a dicha cualidad legislativa es que los impuestos que se pretendan crear se realizan sobre las competencias que se transfieren y no deben ser análogos a los nacionales, (Art. 323-III-IV) Bajo esta lógica que impuestos se pueden crear? si no hay competencias y no pueden ser análogos?

Resulta fundamental el diseño y desarrollo competencial en la legislación constitucional: Ley Marco de Autonomías, puesto que el modelo del Gobierno nacional incluido en la Constitución NO corresponde a una técnica planificada de administración y ejercicio de gestión (autonomías), sino, la autonomía ha sido convertida en un factor de poder político, en todo el territorio nacional.

Porqué es ilegitima la Nueva Constitución

El recorrido, al margen de la legitimidad y legalidad, del procedimiento hasta llegar a la Nueva Constitución: Las sesiones violaron el 84

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Art. 23 de la ley de convocatoria: Las sesiones son públicas, es decir de manera abierta a la ciudadanía y a los constituyentes. En un lugar público y no en un recinto militar restringido. Sino, como se sabe que se aprueba? esto es elemental para el funcionamiento de los órganos del Estado.

¿Porqué las sesiones son públicas? Para preservar el acto de toma de conocimiento público de una norma jurídica, mucho menos, si se trata de una norma fundamental.

I. Conforme a la disposición final segunda de la Ley 3728, ampliatoria de la Asamblea Constituyente: La directiva no mantenía potestad para cambiar la sede de acuerdo a ley, o el hemiciclo que originalmente fue determinado por la asamblea: El teatro Gran Mariscal. La directiva solo mantenía potestad para hacer resguardar la integridad de los constituyentes, a través del Ministerio de Gobierno, y/o suspender la sesión hasta que existan las condiciones para sesionar. Fueron nulos los actos de aquellos que ejercieron jurisdicción o potestad que no emanó de la Ley Art. 31 de la CPE vigente en ese momento.

II. El procedimiento de aprobación en grande del texto fue ilegal por que violó la ley de ampliación de la Asamblea en su procedimiento:

a) No hubo dos tercios del total de los miembros de la Asamblea conforme al artículo primero inciso 1) de la ley ampliatoria (170 votos), puesto que todos los artículos se aprobaron por dos tercios del total de los miembros “presentes”. Noviembre 2010

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b) En la sesión ilegal del liceo militar, no se aprobaron los dos informes de mayorías y minorías, tal como lo dispuso la ley ampliatoria en su artículo segundo inciso 1) que estableció: Ambos informes se aprobaran conjuntamente en la plenaria. (Ver resolución de la plenaria 019/2007 de fecha 24 de noviembre de 2007, solo se aprueba el informe por mayorías).

c) Una vez pasado este procedimiento se aprueba el texto en grande y los informes de minorías que también deben ser aprobados, para que pasen a su consideración en detalle, en forma conjunta con los informes de mayorías. El proyecto de la nueva constitución será aprobada en detalle por dos tercios de votos de los miembros presentes.

d) Como todos los artículos fueron aprobados por dos tercios de los presentes, correspondía aprobar el texto por dos tercios del total de los miembros de la Asamblea (170 votos), en cumplimiento del artículo 1 de la ley de ampliación de la Asamblea. Nada de ello ocurrió.

e) Este procedimiento ya no podía ocurrir en Oruro (segundo lugar del recorrido), por que una parte de la Asamblea en Sucre reunida en plenaria NO aprobó los informes por minorías conforme al artículo segundo inciso 1) de la ley ampliatoria, que manifiesta textualmente en su última parte: La Asamblea en sesión plenaria aprobará ambos informes (mayorías-minorías) conjuntamente.

f) Todo el procedimiento, desde antes y después de la sesión en Sucre, fue nulo de pleno de derecho, por que violó la ley de la Asamblea Constituyente 3364 y la ley 3728 de ampliación de la Asamblea. g) Otro elemento constitucional y jurídico, es que la violencia no genera derecho. Art. 31 - 32 de la anterior Constitución. 86

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h) En términos de legitimidad y legalidad la Asamblea Constituyente no realizó y no concluyó su trabajo y mandato conforme a la ley.

i) La Ley 3942 que dictó el Congreso Nacional el 21 de octubre de 2008, aprobando la Nueva Constitución, es nula de pleno derecho por que el Congreso usurpó funciones que no eran de su competencia al convertirse en Asamblea Constituyente, violando flagrantemente el Art.232 de la anterior constitución, que establecía, que solo la Asamblea Constituyente realiza la reforma total a la Constitución Política del estado.

VISION DEL GOBIERNO NACIONAL FRENTE AL DES ARROLLO DE LAS AUTONOMIAS

Nueva Constitución y Ley Marco de Autonomías

El llamado “proceso de cambio”, a pesar de la confrontación con pérdida de vidas humanas, se encuentra en plena ejecución, la nueva Constitución aprobada en cuatro departamentos, rechazada en cuatro y un virtual empate en un departamento, demuestra que es un pacto social no aceptado por miles de ciudadanos y la mitad de los departamentos en el país.

Sin embargo, la vocación democrática de la ciudadanía permite que el proceso avance con sus deformaciones, desconociendo el estado de derecho y las instituciones garantes de la democracia.

Por ello es importante la realización de un análisis centrado en la visión que posee el Gobierno nacional, que lidera el proceso de cambio, y visualizar el futuro de las autonomías como sistema de planificación de descentralización del poder público, a partir de los Gobiernos Locales Autónomos: Noviembre 2010

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Autonomia y gobiernos autónomos

Introducción al Análisis

La nueva Constitución Política del Estado, aprobada mediante referéndum 25 de enero de 2009, abroga la anterior de 1967 reformada los años 1994 y 2004.

La autonomía en el ámbito constitucional vigente consiste en la: 1. Elección directa de sus autoridades 2. Administración de sus recursos económicos 3. Facultades legislativas 4. Facultades reglamentarias 5. Facultades fiscalizadoras 6. Facultades ejecutivas 7. Ámbito de jurisdicción, competencias y atribuciones 8. Define los órganos de Gobierno: Concejo y Alcalde 9. Elección directa de sus autoridades principales 10. Capacidad para elaborar y aprobar su Carta Orgánica, como norma institucional básica

Establece un nuevo ordenamiento competencial, señalando como principios rectores para el ejercicio de sus competencias: Privativas, Exclusivas, Compartidas y Concurrentes, entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas (Art. 297).

1. Competencias privativas, corresponden solo al nivel central, no se delegan ni se transfieren. 2. Competencias exclusivas, del nivel de gobierno central y los niveles autónomos tienen las facultades legislativas, pueden ser transferidas las potestades reglamentarias y ejecutivas. 88

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3. Competencias concurrentes, su legislación corresponde al nivel Central del Estado, los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. 4. Competencias compartidas, su legislación básica corresponde a la Asamblea Plurinacional, la legislación de desarrollo, reglamentación y ejecución corresponde a las entidades territoriales autónomas. El parágrafo II del artículo 297 señala que toda competencia que NO esté incluida en esta constitución será atribuida al nivel central del Estado, ello demuestra la visión centralista del modelo de autonomía en el nivel nacional.

El Art. 271 parágrafos I-II de la nueva Constitución establece que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización será aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

El establecimiento constitucional, sobre la capacidad competencial exclusiva, concurrente y compartida, definida por el Art. 297 parágrafo I de la Nueva Constitución, demuestra con claridad la jurisdicción y el desarrollo de las competencias que deben asumir las entidades territoriales autónomas. Sin embargo no señala la transferencia y delegación de nuevas competencias. Por otro lado, corresponde legislar y desarrollar las competencias exclusivas de los municipios sobre los impuestos, tasas, patentes y otros ingresos de dominio exclusivo de los Gobiernos Autónomos Municipales, todo ello de conformidad a los artículos 272, 302, 323 y 340 de la Nueva Constitución. Noviembre 2010

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Con relación al régimen financiero y económico municipal, el Art. 323 parágrafo III de la Nueva Constitución establece, que la Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificará y definirá los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal. Con relación a la jurisdicción territorial, la creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a la Constitución y a la ley, esta disposición conlleva el respeto a la jurisdicción territorial de los departamentos y municipios.

En relación a las unidades territoriales de los pueblos indígenas, la nueva Constitución en su disposición transitoria séptima, establece como base de delimitación a las Tierras Comunitarias de Origen TCOs, debiendo para ello declararse a través de un trámite administrativo de conversión. Sin embargo, es importante señalar que las Tierras Comunitarias de Origen se encuentran en proceso de saneamiento y titulación, y posteriormente, en caso de afectación de unidades territoriales municipales, deben ser sometidas a la voluntad de sus habitantes tal como lo dispone el Art. 269 parágrafo II de la Constitución.

Obser vaciones al nivel competencial establecido en la Nueva Constitución:

1. No se desarrollan nuevas competencias medulares e importantes sobre las actuales competencias, se mantiene el sistema de competencias autárquicas y compartidas, por cuanto se sigue manteniendo el sistema de dependencia competencial a partir de la legislación nacio90

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nal. En otros casos se sigue manteniendo el sistema compartido y dual sobre las competencias (desarrollo humano, salud, educación, tierras, ordenamiento territorial, servicios básicos, actividades económicas etc). Para las autonomías indígenas se señalan el ejercicio de competencias compartidas y concurrentes en forma específica, para el nivel municipal no se señalan.

2. En materia de autonomía económica y financiera, conforme al Art. 323 parágrafo III, La Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificará y definirá los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal. Resulta fundamental el manejo autónomo de las finanzas, reajustar y ampliar los ingresos actuales sobre los impuestos propios, patentes, tasas y cualidad legislativa para la creación autónoma de sus ingresos tributarios y no tributarios.

LEY MARCO DE AUTONOMIAS Y DESCENTRALIZACIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL La visión del Gobierno Nacional

La visión del Gobierno nacional, expresada por intermedio del Ministerio de Autonomías, sobre el desarrollo de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, a nuestro criterio, contiene el siguiente problema estructural, relativos al proceso con relación a la declaración constitucional establecida por el Art. 1 de la nueva Constitución concordante con su Tercera Parte.

El control del nivel central sobre los siguientes elementos centrales, dentro del proceso de implementación de las autonomías, veamos las observaciones sobre la visión nacional expresada en el proyecto de Ley Marco: Noviembre 2010

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1) Control de la cualidad legislativa con carácter permanente de las entidades territoriales a partir del nivel nacional, es decir el control legislativo a partir de la categoría jurídica: Ley Básica (nacional) Ley de Desarrollo (local) Ley de Compatibilización (nacional)

Conforme a la nueva Constitución el alcance de las competencias deben estar contenidas en la Ley Marco, tal como lo dispone el Art. 271 delegación y transferencia competencial, sobre todo en aquellas competencias que pertenecen, tanto al nivel nacional como al nivel municipal u otro nivel. Ej: medio ambiente, salud, educación, servicios básicos, etc. La Ley básica hace desaparecer la cualidad legislativa sobre una determinada competencia sea exclusiva, compartida y concurrente, en caso de su desarrollo sobre el alcance, puesto que las competencias medulares siempre tendrán una ley básica Ej: desarrollo humano, medio ambiente etc.

Incluso llega a utilizar términos discrecionales como factor políticos, como el caso de definición del “interés general” por parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional. 2) Con relación a las competencias, se mantiene la visión del nivel central sobre las entidades territoriales autónomas, es decir, se legisla sobre competencias exclusivas, compartidas y concurrentes, si bien respetando el concepto del Art. 297 de la Constitución, la visión de la delegación y transferencia es de mayor amplitud para el nivel nacional, centralizando el alcance competencial en detrimento de mayor índice de ejercicio de competencias hacia las entidades territoriales autónomas 92

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Si bien las competencias pueden nacer del nivel nacional, sea de cualquiera de los órganos, NO necesariamente deben ser centralizadas en el nivel central, llegando al extremo, en caso de vacíos jurídicos, de utilizar la norma nacional con carácter supletorio, cercenando la capacidad legislativa de las entidades autónomas.

3) El Régimen jurídico autonómico del proyecto, define que las normas que regulan todos los aspectos de las autonomías se encuentran contenidas en la Constitución, las leyes, y el Estatuto o Carta Orgánica correspondiente.

El alcance de las distintas áreas competenciales “en el marco constitucional” se encuentran sujetas a la ley y al nivel central del Estado, ésta visión reedita una nueva categoría jurídica similar a la anterior Constitución de 1967, reformada el 1994, que en su Art. 205 establecía que las atribuciones y competencias municipales se encontraban sujetas a la ley. Un ejemplo claro, es el traslape que sucedería con el alcance de la competencia sobre el transporte urbano, puesto que en la Nueva Constitución existe el Sistema Integral del Transporte (Art. 76) y también es una competencia exclusiva municipal (Art.302 numeral 18), lo mismo sucedería con el alcance de la competencia sobre la salud y educación que son competencias exclusivas del nivel central y concurrente en la gestión del sistema. La Ley Marco mantiene una visión de retroceso de mayor centralización, con relación al proceso de descentralización competencial del nivel central del Estado hacia las entidades territoriales autónomas

4) El régimen económico y financiero no sólo mantiene centralizada la clasificación y definición de los impuestos, sino, que las directrices Noviembre 2010

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se encuentran bajo control del Consejo Plurinacional de Coordinación Fiscal y Tributaria.

La definición y alcance competencial es de mayor importancia municipal, por cuanto los ingresos propios como las tasas, patentes y contribuciones especiales, se encuentran relacionados directamente con las competencias. Un ejemplo de ello, serían los juegos de azar, los espectáculos y otros.

En la relación a los ingresos tributarios, la base deben ser todos los que actualmente se encuentran vigentes. La Distribución tributaria debe mantener los conceptos de base: Población, territorio e índice de pobreza, como principios de equilibrio para el ejercicio de la gestión pública

Con relación a la administración de los recursos económicos se mantiene la visión del control del manejo de las cuentas fiscales bajo directo control nacional, es decir, las normas elementales para el cobro y administración de tributos siguen siendo de orden nacional, tributos que se encuentran relacionados son la administración de las cuentas fiscales, el comportamiento de la deuda asumida y la intervención-débito de las cuentas fiscales en forma directa.

La intervención se encuentra relacionada en forma directa con la administración presupuestaria de los recursos económicos, sus límites de gastos, y la relación y comportamiento político de las entidades territoriales, esta normativa hace desaparecer y/o restringe la autonomía económica financiera hasta llegar a establecer el congelamiento de cuentas, reedita la ley 2042. 94

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5) En el caso de las autonomías indígenas, que asumen las competencias municipales, éstas se encuentran sujetas al dictamen del Servicio de Autonomías, sin lugar a reclamo alguno.

Esto destruye la capacidad institucional legislativa de la autonomía municipal que se encuentra sujeta a una entidad gubernamental, cuando define “deberá acatar los dictámenes del Servicio y modificar sus Cartas Orgánicas”.

6) Las Cartas Orgánicas de los municipios autónomos contienen su base en el Art. 272 de la Constitución y las normas relativas al capítulo de las autonomías y el sistema autonómico municipal, concuerda con la definición de Entidad Territorial Autónoma y su autogobierno. Conforme a la nueva Constitución, las Cartas Orgánicas, al igual que la adecuación de los Estatutos, deben establecerse bajo los conceptos irrestrictos de orden constitucional autonómico.

El proceso de desarrollo autonómico debe profundizar los distintos niveles de las entidades territoriales autónomas, el proyecto mantiene una visión de centralización en el nivel central del Estado sobre las competencias más importantes de una gestión, y establece una estructura de control político gubernamental sobre tres elementos centrales de un proceso de descentralización efectiva: Territorio, Competencias y Recursos, que son los ejes elementales en que se desarrolla la autonomía como técnica de gestión pública.

La visión del Gobierno nacional, violenta la nueva Constitución, como un ámbito de desarrollo competencial para descentralizar mayor competencias a las entidades territoriales, un caso patético, son las competencias compartidas y concurrentes, que si bien se encuentran Noviembre 2010

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sujetas a las normas y leyes nacionales ello NO supone que las leyes y normas nacionales deben poseer elementos de centralización, al contrario, debe ser de desarrollo competencial en favor de las entidades territoriales. Lo mismo sucede con las competencias exclusivas que se encuentran asignadas para el nivel nacional y las entidades autónomas, es el caso del medio ambiente, servicios básicos y otras.

Suspensión Inconstitucional de autoridades electas

La inconstitucionalidad de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (suspensión de autoridades) se menciona a continuación:

a) El artículo 144 establece la suspensión temporal de autoridades electas con una acusación formal realizada por un Fiscal en materia penal, durante el ejercicio del mandato.

Este elemento inconstitucional deforma el proceso autonómico no siendo una ley de autonomías, por cuanto esta legislando para todo el futuro de la institucionalidad hasta la vigencia de más de 2.500 autoridades electas.

b) El procedimiento inconstitucional e ilegítimo, por cuanto, amen de no corresponder por ser una norma jurídica de desarrollo autonómico, el art. 286 de la Constitución establece: Toda suplencia temporal o definitiva debe ser regulada por la Constitución y por el Estatuto o Carta Orgánica según corresponda.

La Ley Marco viola el derecho político de los ciudadanos a la formación, ejercicio y control de los poderes públicos, por cuanto esta revirtiendo lo que el ciudadano ha expresado mediante su voto: elegir gobernadores, asambleístas, alcaldes y concejales, sin ser sentenciados en la justicia o revocado por el voto de los ciudadanos. 96

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c) La Ley Marco es inconstitucional por que viola los artículos 272, 277 y 286 de la Constitución, por cuanto las asambleas y concejos son autónomos y corresponde al Estatuto o Carta Orgánica regular los reemplazos transitorios y definitivos de la máxima autoridad ejecutiva. Destruye el proceso autonómico, por cuanto legisla la normativa constitucional que debe estar en los Estatutos y Cartas Orgánicas.

d) Convierte el proceso de desarrollo autonómico en una Ley inaplicable por cuanto ninguna ley es retroactiva para sancionar, artículo 116 parágrafo II Constitución y, las autoridades ya fueron electas bajo otras normas vigentes al momento de su elección.

Es una Ley que viola los derechos fundamentales sobre la presunción de inocencia, derechos políticos, la soberanía popular y el derecho al debido proceso de las autoridades electas por voluntad popular.

ACCIONES QUE PERMITIRÁN VISUALIZAR EL PROCESO DE CAMBIO AUTONÓMICO Orden constitucional

La legitimidad y la democracia sustentan los instrumentos de desarrollo del sistema de administración pública dentro del proceso de cambio.

Existen tres vías democráticas para revertir la distorsión que ha realizado el Gobierno nacional sobre las autonomías:

a) Reforma parcial de la Constitución Conforme al artículo 411 de la Constitución, mediante Iniciativa popular del 20% del electorado, una ley de reforma aprobada por dos terNoviembre 2010

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cios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional y luego mediante Referéndum constitucional aprobatorio

b) Reforma total de la Constitución Convocatoria a una Asamblea Constituyente activada por referéndum, mediante Iniciativa popular del 20% del electorado, una ley de reforma aprobada por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa, o en su caso una convocatoria por el Presidente del Estado Plurinacional y finalmente la realización de un Referéndum constitucional aprobatorio. c) Desarrollo de las autonomías conforme al Art. 1 y la Tercera Parte de de la nueva Constitución y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización

Adecuación de los Estatutos Departamentales e Indígenas y la elaboración de las Cartas Orgánicas municipales conforme a la Constitución. Desarrollo legislativo de Leyes generales y sectoriales departamentales y municipales sobre las competencias exclusivas existentes.

La resistencia al proceso autonómico mediante la representación, ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, sobre las futuras leyes básicas nacionales en materia de: competencias, recursos económicos y régimen tributario departamental, municipal, e indígena.

Recuperar el Desarrollo del Proceso Autonómico

a) Institucionalizar el proceso de desarrollo de las autonomías significa aplicar e interpretar correctamente el artículo primero de la Constitución que declara al Estado Plurinacional, descentralizado y con autonomías. 98

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b) Desarrollar la Parte Tercera que establece una nueva estructura en la administración territorial del Estado con Entidades territoriales autónomas con personalidad jurídica propia.

c) Ejecutar las características y diseño de las autonomías en el Art. 272 de la Constitución, cuya atribución constitucional le otorga a las entidades territoriales la cualidad legislativa, económica y financiera, administrativa, fiscalizadora y ejecutiva a través de sus órganos de gobierno.

CONCLUSIÓN:

El Estado Plurinacional Autonómico, nacido de la nueva Constitución Política del Estado e impulsado como una plataforma política de Gobierno, ha empezado su desarrollo con cinco leyes estructurales aprobadas, sin embargo, la gestión de desmantelar una estructura y la conformación de una nueva no ha frenado la confrontación en las calles y en los órganos de la democracia, al contrario, el pacto social cada vez se aleja aún más, de esa relación armónica entre los ciudadanos y el Gobierno nacional. El proceso de autonomías necesita una reforma que interprete la legitimidad nacida de las regiones promotoras, el Gobierno debe institucionalizar las autonomías sometiendo su desarrollo al orden constitucional y debe ejercer como principios básicos el respeto a las libertades ciudadanas, la independencia de los poderes y la institucionalidad de los órganos de gobierno.

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CONDICIONES Y RESTRICCIONES PARA ENFRENTAR EL DESAFÍO DE LA TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA CON CREACIÓN DE EMPLEO DIGNO

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RESUMEN

l documento propone lineamientos para poner en marcha un proceso de transformación productiva que ataque efectivamente los problemas de pobreza, exclusión y dependencia, con la creación de empleo digno y productivo como centro de la estrategia. Para ello plantea, como condiciones simultáneas, la creación de riqueza social (valor agregado) a partir del esfuerzo humano, y la creación de empleo y de oportunidades de ingresos dignos, como el mecanismo fundamental de redistribución de la riqueza generada. Destaca inicialmente la renovada importancia mundial del empleo como factor de crecimiento económico y de aseguramiento de la estabilidad social y política necesaria para la equidad y para la sostenibilidad de los procesos. Con base en datos y estadísticas de dominio público, caracteriza los rasgos de precariedad del empleo en Bolivia y asocia la situación presente al patrón de crecimiento de los últimos sesenta años. Alerta sobre la excesiva trivialización del debate sobre el empleo –que se ha Enrique Velazco Reckling: Ph.D., investigador sobre desarrollo integral, empleo digno y transformación productiva para superar la cultura rentista; en 2010 ha publicado “Propuesta de Agenda Social-Productiva”, “El Litio y la realidad socio-económica boliviana” y “Derecho al Empleo Digno en el marco de las Autonomías”.

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centrado en síntomas e ignorado las causas−, y sobre la insuficiencia de las políticas de empleo aplicadas hasta el presente para revertir las tendencias vigentes. En el contexto de la nueva realidad autonómica, que supone inéditos desafíos para concertar objetivos, políticas y acciones, establece las características y las condiciones que deben satisfacer las políticas de creación de empleo a partir de proyecciones de la PEA al 2015 (por Departamento). Finalmente, enumera brevemente los temas que una Agenda Social Productiva debería privilegiar y abordar, a corto plazo, para generar los consensos y las condiciones institucionales objetivas que permitan construir la Economía Plural e iniciar la transformación productiva creadora de empleo.

Enrique Velazco Reckling

LA RENOVADA IMPORTANCIA DEL EMPLEO

LAS LECCIONES DE LA CRISIS FINANCIERA

Después de 30 años de políticas enmarcadas en el paradigma neoliberal y orientadas a la flexibilización laboral, a sustituir el ideal de pleno empleo por la “realidad” de las tasas naturales de desempleo, y de haber buscado “competitividad” reduciendo costos laborales, la realidad vuelve a plantear la necesidad e importancia del empleo a nivel mundial. Así, la Confederación Sindical Internacional convocó en Octubre pasado a una Jornada Mundial por el Trabajo Decente para resaltar la importancia de esta temática y la urgencia de revertir las prácticas empresariales y las políticas públicas que contribuyen a varias formas de precarización del empleo bajo falsos argumentos ligados a la competitividad y a la globalización.

Pero el tema no es sólo una inquietud de los trabajadores. Luego de analizar el desempeño global de la economía entre 1995 y 2007, el Informe Mundial Sobre Salarios (2008/09) de la OIT, observa que: I) el bajo crecimiento de salarios ha significado la reducción efectiva del salario real, especialmente para los hogares más pobres en países con crecimiento económico lento y dependiente de precios inestables para sus productos de exportación; II) hay un descenso sistemático en la proporción del PIB distribuido a salarios, en comparación con los beneficios empresariales y otras formas de ingreso; y, III) se evidencia el continuo aumento de las desigualdades salariales. Por su parte, la Secretaría General de la FLACSO identifica que el efecto más serio de la crisis financiera es el aumento en las tasas de desempleo y el deterioro en la calidad del empleo.2 En línea con estas conclusioSecretaría General de la FLACSO, “Efectos sociales de la crisis financiera global en América Latina y el Caribe” de Septiembre de 2009

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nes, la opinión de expertos, autoridades monetarias y organismos internacionales, −incluido el Fondo Monetario Internacional− tiende a coincidir en que ninguna recuperación económica será posible (ni sostenible) en tanto persista el alto desempleo y no se mejoren los salarios para recuperar los niveles de consumo. Ante estas proyecciones, en Junio de 2009 la OIT promovió la adopción del Pacto Mundial para el Empleo con el fin de priorizar, en las políticas nacionales e internacionales destinadas a estimular la recuperación económica, la generación de empleos y la protección a los trabajadores y sus familias.

En los países desarrollados, la creciente preocupación e importancia del desempleo se debe a que el consumo personal y de hogares representa entre 60% y 75% del PIB. En consecuencia, el desempleo impide la recuperación de la demanda agregada impulsada por los salarios, afectando directamente el ritmo de crecimiento.

El desempleo, acentuado por la crisis en las economías desarrolladas, afecta a países en desarrollo de varias maneras: reduce las remesas y revierte los flujos migratorios, por una parte y, además, baja la demanda por los bienes y servicios producidos en las economías en desarrollo, con lo que se pierden empleos y fuentes de ingresos; en sociedades pobres, la volatilidad en la demanda y en precios, impone restricciones serias a la capacidad de planificación y a la prestación de servicios públicos esenciales. Pero la renovada importancia del empleo por las características de la crisis, ha desnudado −finalmente− aspectos estructurales que la aparente bonanza de más de veinte años había ocultado.  El crecimiento de la economía no garantiza la creación de los puestos de trabajo que las sociedades demandan: en general, la economía mun-

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dial ha mostrado un crecimiento relativamente sostenido en los últimos veinte años, pero las tasas de desempleo han aumentado al igual que lo han hecho los niveles de pobreza y la desigualdad; la combinación de insuficiente crecimiento económico con alta desocupación y precariedad del empleo, se traduce en el aumento del déficit de trabajo decente, estrechamente vinculado con los elevados niveles de pobreza e inequidad.

 La inversión de capital no se traduce automáticamente en más empleo y en mejores salarios: la realidad de economías en la que las inversiones se han orientado a la especulación financiera o a las actividades extractivo-primarias –como la boliviana− demuestran que es falso el paradigma a mayor inversión, mayor crecimiento y empleo; de ahí la necesidad de abogar por un “cambio que incluya más y mayores oportunidades de empleos, con el tipo de inversiones y de crecimiento que permita generar una solución de largo plazo”.

 El esfuerzo humano –el trabajo− es el origen de la riqueza social: la creación sostenible de valor en la sociedad se fundamenta en el trabajo humano y no en la dotación de recursos naturales o en las especulaciones en mercados. Como es posible el crecimiento de la economía con mayores niveles de pobreza y de desigualdad, el crecimiento económico no puede ser el objetivo de la sociedad; por el contrario, toda política que promueva la generación de valor y de empleo digno, productivo y equitativamente remunerado, garantiza el crecimiento real de la economía pero en condiciones de equidad e inclusión: en consecuencia, una de las realidades que ha puesto al desnudo la crisis, es la necesidad de colocar el empleo como un objetivo fundamental de las políticas económicas.

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EMPLEO DIGNO3: EXPECTATIVA CENTRAL DE L@S BOLIVIAN@S

El acceso a las oportunidades de empleo y de ingresos, hoy, y la seguridad de una vejez digna y de un futuro para los hijos, mañana, constituye una visión unánimemente compartida por l@s bolivian@s. A pesar de la gran diversidad de posiciones ideológicas y doctrinales en lo político, y de la abrumadora cantidad de temas que la dinámica agenda de coyuntura presenta continuamente, “la gente”, más allá de toda posición político partidaria, regional, sectorial o corporativa coincide, palabras más o palabras menos, en que aspira a una “mejor calidad de vida (vivir bien) en una sociedad justa e inclusiva que brinde oportunidades de empleos dignos para todos”.4

En opinión de los bolivianos, la falta de empleo y de ingresos genera la pobreza que, a su vez, deriva en la injusticia, la exclusión, la marginalidad, la inseguridad ciudadana, etc., causas de crecientes conflictos que bajan la calidad de vida, desalientan la actividad económica, y reducen la creación de puestos de trabajo. En consecuencia, para el ciudadano común, no hay duda que la amenaza del desempleo es el mayor temor y el principal desafío que la sociedad debería enfrentar prioritariamente. Sin embargo, esta prioridad no ha sido necesariamente compartida por los niveles políticos de decisión, poniendo en evidencia el divorcio entre las expectativas ciudadanas y las prioridades políticas.

Crear empleo digno y productivo ha sido una meta muy elusiva para los decisores políticos quienes, en general, han preferido “decretar 3

El Anexo contiene las definiciones de “Trabajo Decente” de la OIT y la de “Empleo Digno” de la Fundación INASET

Estas afirmaciones en relación a las expectativas ciudadanas, están respaldadas por las opiniones de más de 12,000 representantes de organizaciones sociales, laborales, empresariales, académicas y profesionales que participaron en unos 300 Talleres de Trabajo realizados por la Fundación INASET entre 2007 y 2009, en el marco del Programa de Reflexión Social para la Producción y el Empleo Digno, en las seis principales ciudades del país.

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el desarrollo”, es decir, buscar salidas políticas a los temas de coyuntura sin cambiar esencialmente las causas que impiden crear empleo. El empleo digno creador de valor, capaz de sostener un crecimiento inclusivo de la economía, es el resultado de la construcción sistemática de varias condiciones estructurales, tarea que requiere visiones de largo plazo y Políticas de Estado; la realidad política boliviana, con su alta dinámica, no contribuye al desarrollo de las necesarias visiones productivas, por lo que los grandes temas estructurales, como el empleo, son abordados a partir de consideraciones ideológicas y doctrinales, frecuentemente apelando a medidas coyunturales y a políticas sectoriales. En el mejor de los casos, estas políticas han resultado en la “macroeconomía saludable” pero acompañada de mas pobreza y de creciente desempleo o precariedad del empleo. Ha existido pues un divorcio entre las expectativas y las necesidades de la gente, y las prioridades políticas.

Es evidente que ningún acuerdo en temas de la agenda política (Autonomías o IDH, por ejemplo) será viable si no da respuestas coherentes y concretas a los problemas de aguda pobreza y de desigualdad; pero cualquier acuerdo en el ámbito estrictamente político (como el financiamiento de las autonomías) que no tome en cuenta la complejidad de la problemática productiva, puede ser funesto –o lapidario– para las actividades de la Economía Plural responsables de crear riqueza y empleo digno y productivo, que son en realidad la base de sostenibilidad de los procesos sociales y políticos. En este contexto, es pertinente la crítica de Nietszche a los improductivos debates académicos al resaltar que “los grandes problemas del mundo, no están entre la bruma de la metafísica, sino en las calles”.

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EL ES TADO ACTUAL DEL DEBATE

El Preámbulo a la nueva Constitución Política del Estado (CPE) afirma que “dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal”, en tanto que identifica entre los principios, valores y fines del Estado, el Vivir Bien (Art. 8); en particular, en el art. 306 se establece que el modelo económico boliviano “es plural y está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y bolivianos” y que “la economía plural está constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa”; reconoce que todas las formas de organización económica gozarán de igualdad jurídica ante la ley (art. 311) pero que “todas las formas de organización económica tienen la obligación de generar trabajo digno y contribuir a reducir las desigualdades y a erradicar la pobreza” (Art. 312). El Artículo 54 señala que “es obligación del Estado establecer políticas de empleo que eviten la desocupación y la subocupación para crear, mantener y generar condiciones que garanticen a las trabajadoras y los trabajadores posibilidades de ocupación laboral digna y de remuneración justa.”

Considerando que en los últimos 60 años los problemas como la pobreza y el empleo han sido parte de un discurso político que no ha estado acompañado de políticas públicas que contribuyan efectivamente a eliminarlos, aplicar los mandatos de la nueva CPE es un desafío que requerirá superar los enfoques sectoriales tradicionales –con sus objetivos dispersos y hasta contradictorios– para hacerlos funcionales a una estrategia para la creación de puestos de trabajo digno, productivo y sostenibles, y centrada en el fin esencial de lograr el objetivo del Vivir Bien. En la actualidad, los enfoques sectoriales plantean, en relación al empleo, una agenda muy compleja y marcada por fuertes tendencias 108

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a segmentación, fragmentación y trivialización de la problemática del empleo, que distraen cada vez más el adecuado tratamiento de este fundamental tema; de hecho, están induciendo una serie de falsos debates que es necesario superar si se espera diseñar una estrategia coherente para dar respuesta a las expectativas de la gente y consolidar procesos de crecimiento. Una primera área del debate se centra en la Tasa de Desempleo Abierto o en la incidencia del desempleo en determinados segmentos. Así, para algunos, tiene relevancia el nivel de desempleo de mujeres, el de los jóvenes o el de otros grupos socialmente vulnerables; en otros casos, la preocupación está más bien en la magnitud del trabajo infantil o trabajo forzado, etc.

Un segundo ámbito de debates, es la calidad del empleo. El pleno empleo es del orden del 60% mientras que la formalidad no supera el 35%. Frente a estas cifras, es aún más evidente que la Tasa de Desempleo es poco relevante para caracterizar la dramática realidad del empleo en Bolivia: sólo uno de cada cinco personas ocupadas (el 20%) tiene un empleo formal y pleno, en tanto que los otros cuatro (el 80%) están afectados por diferentes grados de precariedad. Un tercer ámbito tiene que ver con los sectores que ofrecerían posibilidades de contribuir a mejorar la oferta de puestos de trabajo. Prácticamente todos los sectores proclaman ser intensivos en mano de obra sin consideración alguna a criterios básicos como el valor agregado y la productividad del trabajo que permitirían distinguir conceptualmente entre “ocupaciones” y empleo digno. Finalmente, también se debate la pertinencia, relevancia o efectividad de ciertas acciones o servicios, y de políticas de mercado laboral – Noviembre 2010

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como el salario mínimo, seguridad industrial, salud ocupacional, etc.−, que se adoptan en el marco de la Ley General del Trabajo, y la de los proyectos o programas específicos “de empleo”, como el microcrédito, programas de capacitación laboral o los de “empleabilidad” y, naturalmente, los programas de empleo de emergencia que, regularmente, se aplican desde 1986.

En síntesis, los debates sociales sobre el empleo se están diluyendo en la discusión de los medios y no de los fines, de los síntomas y no de las causas; un efecto cada vez más peligroso de esta agenda de debates es la creciente trivialización de este grave problema y la acelerada difusión del concepto de “ocupación” como sinónimo de “empleo”.

Para concluir este resumen del estado del debate, apuntamos que el tema no es relevante sólo desde la perspectiva “social”: la creación de puestos de trabajo productivos en un marco de equidad e inclusión, es una condición necesaria para el propio desarrollo institucional del país, como muestran las recientes observaciones sobre la sostenibilidad del proceso autonómico.

La extrema dependencia de los ingresos nacionales en la explotación y en el comercio de recursos naturales –con sus fluctuantes precios en el mercado internacional− constituye un efectivo obstáculo estructural al desarrollo y a la sostenibilidad del proceso autonómico. Al respecto, en una reciente declaración, el Ministro Carlos Romero afirma que “la única manera de superar estructuralmente este problema, es implementar procesos de diversificación e industrialización. Para eso, las autonomías […] deberían generar sus propias iniciativas productivas.” En otras palabras, la propia viabilidad y la sostenibilidad de las autonomías dependerá de la capacidad que tengamos los bolivianos para 110

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generar riqueza social a partir del trabajo y del esfuerzo humano: esto equivale a decir que el objetivo inicial, central y común de las entidades territoriales autónomas, debe ser el desarrollar la capacidad de crear puestos de trabajo y oportunidades de empleo dignos y productivos, generadores de valor para toda la sociedad.

LA PRECARIEDAD DEL EMPLEO EN BOLIVIA

Con una población total estimada de 10 millones de habitantes al 2010, la Población en Edad de Trabajar (PET) representa el 73%, en tanto que la Población Económicamente Activa (PEA) alcanza al 49%, es decir, unos 4,9 millones de personas; la Población Ocupada (PO) llega a unos 4,6 millones de personas, el 46% del total, toda vez que las estadísticas sobre desempleo sitúan la tasa de desempleo abierto en alrededor del 7,35% en áreas urbanas (y menos del 2% en área rural). Un desempleo abierto de esta magnitud compara muy favorablemente con el desempleo abierto de otras economías; por ejemplo, en España se sitúa actualmente en 18,9%, en Colombia en 14,5% y en el Estado de California en 12%. La realidad, hoy, es que el drama del empleo en Bolivia se hace evidente cuando se analiza la calidad del empleo. Como muestra el siguiente Cuadro, la Población Ocupada puede descomponerse en un 20% de Población Ocupada Rural (POR) y un 26% de Población Ocupada Urbana (POU).

En las áreas rurales, no más del 10% de la población tiene empleos permanentes y formales (3% empleo público y 7% de empleo privado) por lo que prácticamente el total de la POR –dos millones de personas− tiene un empleo altamente precario, lo que explica la extendida pobreza rural. Noviembre 2010

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La Estructura del Empleo está Dominada por Varias Formas de Precariedad

En cuanto a los 2,6 millones de personas que constituyen la POU, diversos estimados coinciden en que no más del 60% de ellos tiene un empleo pleno y menos del 35% tienen un empleo formal; de estos últimos, la tercera parte son empleados públicos, por lo que la precariedad del empleo, directa o indirectamente, afecta casi a todos. Respecto a la Población Total, estas cifras significan que sólo el 15% de bolivianos “urbanos” tiene empleo pleno y el 9% tiene empleo formal (3% es público y el 6% privado).

En síntesis, aproximadamente sólo una de cada 7 personas ocupadas tiene un empleo productivo, formal y pleno, y menos del 20% está cubierta por la Ley General del Trabajo; esto significa que las políticas del mercado laboral tiene muy poco ámbito de cobertura, y que existe un peligro real de que las políticas en este ámbito alienten, por el contrario, la informalidad. Actualmente, amplios sectores están condenados a la informalidad y al subempleo, realidad que se va acentuando cada año porque unos 140.000 jóvenes ingresan al mercado laboral, pero menos de la mitad encuentran un empleo “razonablemente digno”. 112

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De los 10 millones de habitantes, casi la mitad constituyen la Población Económicamente Activa; dada la alta incidencia de las varias formas de precariedad, la tasa abierta de desempleo no tiene realmente sentido toda vez que no más del 20% de la población ocupada tiene acceso a un empleo formal; la otra dimensión muy inquietante, es que, en promedio la productividad –el valor generado por cada persona ocupada− no supera los $us. 3,000 por año, lo que explica la alta incidencia de la pobreza y el bajo crecimiento económico en Bolivia…

Los datos explican la gran importancia que la gente asigna a las oportunidades de acceso a empleos o a fuentes de ingresos dignos. Pero, ¿por qué Bolivia no ha podido crear los puestos de trabajo que la sociedad demanda y la economía necesita para un crecimiento saludable?

MEDIO SIGLO DE DESCUIDO Y ABANDONO PRODUCTIVO

La capacidad de crear empleo en una sociedad, está directamente asociada a la importancia relativa que se asigna al factor humano en la Noviembre 2010

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creación de la riqueza. El tema del empleo −más propiamente, el temor al desempleo− adquiere relevancia social a partir de la “relocalización” de los trabajadores mineros en 1985. Desde entonces, el tema ha sido parte de las ofertas políticas en todos los procesos electorales; en la práctica, las acciones se han limitado a variaciones del Programa de Empleo de Emergencia que Bolivia implementó entre 1986 y 1989 a través del Fondo Social de Emergencia. Incluyendo esta experiencia inicial, en los últimos 25 años Bolivia ha gastado más de $us. 1,200 millones en programas y proyectos relacionados al empleo, pero los niveles de subempleo y, en especial, la precariedad del empleo, continúan creciendo. Desde el año 2000, la productividad laboral de los bolivianos, respecto a los chilenos, se ha reducido en un 15% y el nivel salarial ha caído, de ser la cuarta parte, a ser la quinta parte del ingreso de los chilenos. Estancarse mientras el mundo avanza, parece haber sido una constante para Bolivia. Es uno de los pocos países que mantiene prácticamente el mismo PIB per cápita desde hace 60 años, en democracia y bajo dictaduras, con “modelos” de desarrollo estatistas (desde populismo hasta capitalismo de estado) y de mercado (desde remedos de economía social de mercado hasta un neoliberalismo casi religioso).

En 1945, el ingreso promedio de los bolivianos (medido con el PIBpc en $us ajustados por paridad de compra, PPP), era comparable al de países cuyas economías, hoy, nos superan ampliamente. Como muestra el Cuadro siguiente, los bolivianos teníamos un ingreso promedio cuatro veces superior al de los chinos, dos y media veces mayor al de los coreanos o los vietnamitas, y un 20% superior al de los brasileros o japoneses. El ingreso de los colombianos, españoles o mejicanos era no más de un 25% superior al boliviano, en tanto que el de los chilenos era el doble y el de los venezolanos era el triple. 114

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Medio Siglo después, en 2006, mientras el PIBpc de los bolivianos aumentó en apenas 60% respecto a 1945, en los otros países latinoamericanos cuando menos lo triplicaron, el de los malasios, irlandeses y españoles se multiplicó en nueve veces, en Singapur creció en 11 veces, en la China 14, en Japón 17 veces y, finalmente, en Corea del Sur en más de 26 veces. De los 14 países considerados en la muestra, sólo Venezuela acompaña a Bolivia en no haber podido siquiera duplicar el PIBpc en el más de medio siglo transcurrido desde 1945. Es obvio que son muchos los factores que intervienen en el desempeño de las economías. Pero, más allá de las características particulares que marcan el desarrollo de cada uno de estos países, y que pueden haber sido determinantes en cada proceso, los ejemplos de Japón, Singapur, Noviembre 2010

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Corea del Sur y España, muestran economías de mercado y modelos políticos democráticos (como Japón o Irlanda), dictaduras (España y Corea del Sur, hasta casi los años ’80) y democracias de corte más autoritario como Singapur.

Es también ilustrativo considerar a Vietnam, China y, especialmente, a Malasia. Vietnam se mantuvo en guerra permanente por medio siglo (contra los chinos, los franceses y los norteamericanos), situación de la que emergió en 1975 con una base productiva prácticamente destruida. Pero, mientras Bolivia no pudo duplicar su PIBpc en cincuenta años, Vietnam lo multiplicó por cuatro desde 1975, habiéndolo triplicado desde 1980. China, por su parte, luego de un largo estancamiento hasta mediados de los años 70, despega para lograr multiplicar su PIBpc en 14 veces.

Finalmente, hasta los años 70, Malasia y Bolivia compartían el liderazgo en la producción mundial de estaño, y tenían prácticamente el mismo PIBpc. Hoy, Malasia, aunque todavía depende de sus recursos naturales (estaño e hidrocarburos), ha diversificado su estructura productiva e incrementado el PIBpc en casi diez veces respecto a 1947. La China y Vietnam son estados socialistas, en tanto que Malasia es una sociedad religiosamente conservadora y de tinte autoritario en lo político.

Desde 1945 Bolivia ha experimentado con democracia y con dictaduras, con capitalismo de Estado y con Neoliberalismo. Sin embargo, ninguno de los “modelos” ha logrado mellar significativamente ni la pobreza ni la desigualdad; la única característica que se ha mantenido constante a lo largo de todos estos cambios, ha sido la dependencia – real y conceptual– en los recursos naturales como la fuente de la riqueza, y en la exportación de las materias primas como base del crecimiento. De hecho, los datos a nivel mundial demuestran que la 116

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dependencia en la explotación de Recursos Naturales como la fuente principal de la riqueza social, no conduce al crecimiento sostenido, ni al mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos.

En síntesis, la realidad muestra que el pobre desempeño de la economía boliviana no puede explicarse simplemente con etiquetas “neoliberalismo”, “globalización”, “democracia”, “dictadura”, “capitalismo” o “socialismo”. La evidencia apunta a que, en realidad, las políticas internas y la claridad de las estrategias de desarrollo son más determinantes que los factores externos. Las comparaciones permiten asociar la baja capacidad de creación de empleo –y la volatilidad del crecimiento económico−, a los patrones de crecimiento sustentados en la renta de los recursos naturales: ninguna economía que persista en depender de los recursos naturales en lugar de crear valor y de promover la inclusión económica efectiva, ha logrado las tasas sostenidas de crecimiento necesarias para superar la pobreza y la dependencia.

Emergen, por lo tanto, como conclusiones puntuales:  En general, el pobre desempeño relativo de la economía boliviana refleja la falta de coherencia entre fines y medios: ¿qué esperamos del desarrollo, y qué debemos hacer para lograrlo?  En particular, el énfasis en la explotación de Recursos Naturales como el instrumento central del desarrollo es la principal causa del “crecimiento empobrecedor”.  La estabilidad macroeconómica es necesaria pero no es suficiente para el desarrollo sostenible con equidad e inclusión: de hecho, el crecimiento económico no es la meta del desarrollo.  La respuesta estructural a los problemas de equidad, inclusión y del crecimiento sostenido deben fundamentarse en el incremento real de la productividad, del empleo de calidad (digno) y de una efectiva participación social: se debe poner la Economía al servicio de la Gente. Noviembre 2010

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LAS “DIMENSIONES” DEL DESAFÍO DEL EMPLEO EN BOLIVIA

El desempleo, directa e indirectamente, afecta a todos. Sólo uno de cada 20 ciudadanos tiene empleo “de calidad” –productivo, formal y pleno–, en tanto que amplios sectores están condenados a diversos grados de informalidad o al subempleo: cada año, unos 140.000 jóvenes ingresan al mercado laboral, pero menos de la mitad encuentran un empleo con las características deseables.

¿Cuáles son realmente las características del problema del empleo en Bolivia, y cuáles las condiciones y las restricciones que enmarcan a las posibles soluciones? Para aproximar respuestas a estas preguntas fundamentales, el primer dato necesario se refiere a la cantidad (como variable independiente): ¿cuántos puestos de trabajo necesita la población boliviana?

Se estima que la población boliviana en 2025 llegaría a unos 13,5 millones de personas, de los que 10,5 millones serían población urbana y 3 millones la población rural; el Cuadro siguiente muestra la demanda acumulada de empleo, entre 2010 y 2015, por departamento.5

CONCLUSIONES:

Las siguientes conclusiones son evidentes: 118

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EL DESEMPLEO TIENDE A SER UN PROBLEMA ESENCIALMENTE URBANO

En 1992, Bolivia pasa a ser una sociedad con población predominantemente urbana (el 55%); se estima que en el 2025 la población urbana llegará al 80% del total. Además de mayores tasas de sobrevivencia infantil, contribuyen al crecimiento urbano las migraciones campo-ciudad (tenderían incrementarse por efecto de la tecnificación del agro: “más tractores reducirán la demanda de mano de obra en el campo”).

Como resultado de estas proyecciones, más del 90% de la demanda “crítica” por puestos de trabajo para los próximos 5 años corresponde a las áreas urbanas. En consecuencia, las políticas y las estrategias de desarrollo deben prestar especial atención al fortalecimiento de todas las actividades económicas que contribuyan a la creación de puestos de trabajo urbanos: implica que la agricultura tradicional y las actividades extractivas –minería o hidrocarburos−, no son respuestas para crear empleo (aunque pueden serlo para crear excedentes). Los sectores de actividad económica con potencial para crear empleo urbano incluyen al comercio, los servicios, la manufactura y el turismo. El comercio no es una opción estratégica de empleo por su baja capacidad de crear valor para la sociedad pero, además, porque hoy en las ciudades bolivianas existen más vendedores que compradores –ambos pobres− y se destruye la incipiente estructura productiva nacional por la competencia desleal y el descontrol de los mercados locales. Similares consideraciones (la naturaleza no transable y al bajo valor agregado) se aplican a los servicios “tradicionales”; los servicios altamente especializados crean valor, pero no contribuyen mayormente a crear empleo. Por eliminación sólo quedan las actividades de transformación (la manufactura, la artesanía y similares) y el turismo como respuesta para crear puestos de trabajo urbano. Noviembre 2010

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LA PRODUCTIVIDAD LABORAL DEBE AUMENTAR SIGNIFICATIVAMENTE

Para incrementar el ingreso de las personas, la productividad del trabajo (y el Valor Agregado) deben aumentar. En las condiciones actuales, los sectores tradicionales –agricultura, comercio, construcción y servicios, que constituyen un 70% del empleo− tienen muy baja productividad (menos de $us 2,000). Por lo tanto, “ocupar” más personas en estos sectores equivale a incrementar la pobreza.

Por ejemplo, para que Bolivia pueda convergir hacia las condiciones de crecimiento y de ingresos del resto de América Latina, los nuevos puestos de trabajo deben tener una productividad comparable o superior al promedio vigente en Latinoamérica: unos $us 10,000/trabajador.año. Estos mayores niveles de productividad implican: productos con mayor valor (productos “más caros” o acceso a mercados con alta capacidad de consumo); menores costos (mejor tecnología, buenas políticas fiscales o monetarias, menos costos de transacción, etc.). Estos “atributos”, en general, pueden ser relacionados con el nivel de inversión –directo e indirecto− necesario para crear cada puesto de trabajo.

LA INVERSIÓN NECESARIA ES LA INVERSIÓN «NO PÚBLICA» NACIONAL

Los puestos de trabajo que Bolivia ha creado en los últimos veinte años –vinculados a la expansión del microcrédito−, han sido en actividades de muy baja productividad, esencialmente en micro comercio y en servicios personales tradicionales. Las necesidades (condiciones) de crear puestos de trabajo urbanos, en sectores de transformación o turismo, con incrementos significativos del Valor Agregado, de la productividad y de la participación de la remuneración al trabajo en el Valor Agregado, implican que las inver120

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siones por puesto de trabajo sean compatibles con estas condiciones. Tomando como referencia la manufactura liviana actual, la inversión necesaria por puesto de trabajo oscila entre $us 5,000 y $us 10,000 de forma que crear 100,000 puestos de trabajo cada año, supondría inversiones del orden de 500 a 1,000 millones de dólares anuales.

¿QUIÉN PODRÍA REALIZAR ES TAS INVERSIONES?

La Inversión Extranjera Directa (IED): tradicionalmente, la IED en Bolivia se ha canalizado a sectores extractivos (primarios) intensivos en capital. Por muchas razones que no se espera que cambien en el futuro cercano –mercados, calidad y costo de los servicios, competitividad, calidad de vida, seguridad jurídica, infraestructura y servicios de apoyo, etc.−, la IED no llegará para crear puestos de trabajo en los sectores urbanos de transformación o en el turismo.

La Inversión Pública Nacional: aunque los niveles estimados de inversión parecerían estar dentro del rango de las posibilidades del Sector Público, su primera responsabilidad está en atender los servicios de educación, salud, caminos, energía, agua, etc., demandas que comprometen prácticamente toda su capacidad de inversión. Esto deja muy pocos recursos para atender las necesidades de inversión identificadas en los sectores creadores de valor y empleo.

La Inversión Pública es indudablemente necesaria para mejorar la competitividad global a través de la mejora de los servicios y de la infraestructura; también podría serlo en la medida que se identifiquen necesidades específicas, como metas de mejora de la productividad, del valor agregado o de las remuneraciones, y que se requieran inversiones “de riesgo” para proyectos o emprendimientos que inicien procesos productivos sostenibles. Pero muy difícilmente la Inversión Noviembre 2010

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Pública podría crear una parte significativa de los puestos de trabajo que requiere la sociedad boliviana de aquí en adelante.

Inversión No Pública (Privada) Nacional: con base en el análisis precedente, y por exclusión, la inversión necesaria para crear los 100,000 o más puestos de trabajo, tendrá que provenir fundamentalmente del ahorro no público, sea del sector empresarial privado tradicional o de los otros actores “no públicos”: las cooperativas, las organizaciones comunitarias, los pequeños y medianos productores, y toda otra forma de organización productiva con capacidad de participar en actividades económicas. El ahorro “privado”, en el segundo semestre de 2009, alcanza un nivel comparable a las Reservas Internacionales Netas –de unos $us 7,000 millones− pero, por varias razones entre las que se incluyen también las que desalientan la IED, este ahorro está como depósitos que los bancos canalizan fundamental y preferentemente a actividades comerciales. Significa que el problema del desempleo en Bolivia debe abordarse orientando preferentemente el ahorro interno nacional como la fuente principal de inversión.

LAS ORGANIZACIONES ECONÓMICAS DEBEN TENER ESTRUCTURAS SOS TENIBLES

La caracterización del problema del empleo delineada a partir de la cuantificación del crecimiento esperado de la Población Económica Activa –urbano, en sectores de transformación o de turismo, y con inversiones comparables a las de la manufactura liviana en el país−, imponen también una serie de condiciones a los tipos de organizaciones económicas que podrían asumir el desafío de crear empleo. Las actividades de cuenta propia y la microempresa unipersonal, con las características actualmente predominantes, no pueden superar los umbrales de productividad y de valor agregado que demanda la sostenibili122

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dad de los puestos de trabajo y el empleo digno al que aspira la sociedad boliviana.

Debe establecerse claramente que la necesidad de que las organizaciones económicas tengan una mayor productividad y valor agregado, no pasa por la búsqueda de un “eficientismo taylorista” o del logro de parámetros de competitividad capitalista neoliberal; están dictadas por la necesidad real de una mínima capacidad de distribuir las funciones y responsabilidades en las organizaciones económicas: muy pocas personas tienen la capacidad, destrezas y habilidades para ejercer, de forma adecuada y simultánea, las tareas de producción, comercialización y gestión estratégica. En consecuencia, las organizaciones económicas que asumirán la responsabilidad de crear los puestos de trabajo y el empleo digno –sean públicas, la empresa privada tradicional, emergentes pequeñas y medianas empresas progresistas, las organizaciones y empresas comunitarias o social-cooperativas−, deben tener una estructura organizacional que les permita insertarse sosteniblemente en el tejido productivo, nacional e internacional (si fuera el caso). De acuerdo a las conclusiones a las que llegan las evaluaciones de los programas de desarrollo empresarial, puede estimarse, indicativamente, que el tamaño mínimo de las organizaciones económicas es de 10 empleados (“dueños” y trabajadores).

LA RELACIÓN ENTRE CRECIMIENTO, EMPLEO Y BIENESTAR

Al centro del desconcierto de quienes buscan un mayor crecimiento económico con equidad en Bolivia, está la aparente contradicción entre la buena salud macroeconómica y la persistencia de la pobreza, el desempleo y de la desigualdad. Tras varios años de crecimiento y de un Noviembre 2010

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alza sin precedentes en los precios internacionales, los indicadores muestran records sucesivos en el valor de las exportaciones, en las reservas internacionales, superávit fiscal y comercial, inflación controlada y un desempleo abierto inferior al de muchos países ricos. ¿Por qué, entonces, persiste la pobreza y la desigualdad? El trabajo humano crea los bienes o servicios que la sociedad requiere para satisfacer sus necesidades. La diferencia entre el valor del producto final y el de los bienes intermedios que se consumieron en la producción, es el Valor Agregado con el que se beneficia la sociedad. El Producto Interno Bruto (PIB), es la suma de todos los valores agregados generados en la economía en una gestión.

En una economía saludable y sostenible, el Valor Agregado se distribuye equitativamente entre todos los que contribuyen a crear la riqueza. Siendo el PIB la suma de los Valores Agregados, mientras mayor sea el Valor Agregado en cada organización económica, mayor será el PIB nacional; en particular, mientras mayor sea la participación de la Mano de Obra en el Valor Agregado, mejor el nivel salarial y más directamente se reflejará el crecimiento del PIB en el bienestar y la sa124

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tisfacción de las personas. Por el contrario, si en la actividad económica predominan procesos intensivos en capital, el Valor Agregado estará destinado a retribuir al capital (utilidades), a la depreciación y costos operativos, por lo que el crecimiento global de la economía no se reflejará en mejor calidad de vida.

En 2008, los sectores de minería e hidrocarburos, con un 2% de la Población Ocupada generaron en Bolivia algo más de $us. 5,500 millones –un 32% del PIB y 80% de las exportaciones−, de los cuales un 56% fueron “impuestos y regalías”, al menos un 35% adicional depreciaciones, costos operativos y utilidades; la remuneración al trabajo representó menos del 10% del Valor Agregado. En general, las pequeñas, medianas y grandes empresas, que ocupan a un 20% de la PO, generaron el 80% del PIB; el restante 80% de la PO (en actividades de cuenta propia y en microempresas) contribuye con un 20% del Valor Agregado. En estas condiciones, crecimiento siempre será un “crecimiento empobrecedor”.

En promedio, en Bolivia el 30% del Valor Agregado (PIB) se asigna para la remuneración del trabajo; en las economías desarrolladas, esta participación es del orden del 50% al 60%. Sin contar hidrocarburos y minería, el valor agregado por trabajador en Bolivia –la productividad laboral− es de $us. 2,500/año frente a $us 10,000 en América Latina y encima de $us 50,000 en las economías desarrolladas. A partir de estas estimaciones, se concluye que incluso si la participación del trabajo en el valor agregado fuera similar al de las economías desarrolladas, la remuneración mensual por trabajador no superaría los $us 100: la pobreza en Bolivia está relacionada al bajo valor de los bienes y servicios que produce, agravada por la baja participación de la remuneración al trabajo en el Valor Agregado. Noviembre 2010

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capitalistas, socialistas o comunitarias de acumulación, se refieren específicamente a los principios o criterios que se adoptan para establecer la relación OM/VA. Tales distinciones no aplican a la creación del valor (la productividad) que es un desafío común a todas las organizaciones económicas al margen de su estructura administrativa o de la propiedad de los medios de producción.

Puede demostrarse6 que el salario promedio en un emprendimiento, depende de la productividad del trabajo y de la fracción del valor agregado que se destina a las Remuneraciones, MO/VA. Esto implica, primero, que el salario lo paga el mercado: el valor agregado se materializa cuando hay ventas y cuando el valor de éstas supera los costos. Segundo, aunque la Productividad depende fundamentalmente de factores internos a las empresas (la tecnología, eficiencia, manejo de conflictos, etc.), los temas político-institucionales afectan el desempeño del emprendimiento (lo que es particularmente cierto en Bolivia); al incrementar los costos (tasa de interés, servicios, etc.), se reduce el valor agregado y, en consecuencia, el nivel salarial en una empresa puede estar severamente limitado por estas restricciones del entorno. Y, tercero, aunque el mercado laboral influye en la remuneración al trabajo, las políticas empresariales son susceptibles de ser modificadas si existen incentivos adecuados (a través de políticas públicas) para una mayor y más equitativa de distribución del excedente. Los debates sobre empresas públicas o privadas, sobre formas 6

Varios documentos disponibles en la página web de la Fundación INASET (www.inaset.org) tratan estos temas.

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Las diferencias en los Modelos Económicos, han sido matices respecto al rol del Estado, su estructura o a la magnitud de su presencia como productor, pero sin cuestionar en esencia la lógica del crecimiento o la distribución de los beneficios, lo que ha conducido a la concentración de la riqueza en unos pocos, y la socialización de la pobreza en las mayorías. El análisis sugiere que, frente a las opciones “tradicionales” que privilegian las políticas económicas centradas en atraer inversiones, proteger el capital y flexibilizar el mercado laboral, en realidad, la prioridad en las políticas debería estar en: a) el incremento del Valor Agregado para elevar el nivel salarial; y, b) el aumento de la Población Ocupada en puestos de trabajo dignos (de calidad y más productivos).

LAS POLÍTICAS DE EMPLEO

Las políticas públicas y los proyectos o programas de empleo que el país ha aplicado tradicionalmente, se limitan básicamente a dos ámbitos:

Proyectos de Empleo de Emergencia que responden a presiones de coyunturas y no implican cambios estructurales en la capacidad de crear empleo; en tal sentido, aunque necesarios en determinadas condiciones, los Proyectos de Empleo de emergencia –estén orientados a ofrecer fuentes temporales de ingresos a desempleados o a mejorar la “empleabilidad” de determinados sectores (mujeres, jóvenes, etc.), no son realmente “políticas” de empleo en sentido que no están orientaNoviembre 2010

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das a eliminar condiciones específicas que lleven a la reducción de la fuerza laboral, o que impidan crear puestos de trabajo; y,

Políticas del Mercado Laboral, con las que se afecta, por ejemplo, al salario mínimo, las prestaciones sociales, la seguridad industrial/salud ocupacional, fortalecimiento de capacidad normativa/operativa del Sector Público. Por tanto, estas son políticas destinadas a regular las relaciones obrero-patronales, la calidad del empleo, y fortalecer la capacidad administrativa del aparato estatal. En Bolivia, estas políticas comprenden a no más del 20% de la Población Ocupada (la cubierta por la Ley General del Trabajo, LGT). Dados los altos niveles y las varias formas de precariedad del empleo, políticas muy agresivas desde el Estado en este campo, pueden tener efectos opuestos a los inicialmente buscados, induciendo a la informalidad como el medio para escapar a la capacidad coercitiva del Estado.

En el marco de las restricciones y de las condiciones dentro de las que deben encontrarse las soluciones que espera la sociedad a la problemática del empleo, estas dos tipos de políticas son ciertamente insuficientes toda vez que no afectan los factores estructurales que limitan el acceso de los ciudadanos a puestos de trabajo u oportunidades de ingresos. Los desafíos de alta prioridad que enfrenta actualmente la sociedad boliviana en relación al empleo, son dos: I. preservar los actuales puestos de trabajo, atacar decididamente la precariedad del empleo mediante claras políticas de inclusión social efectiva, y crear las condiciones para alentar la creación de nuevos puestos de trabajo; e, II. incrementar el Valor Agregado y la productividad –sea con productos de mayor valor o eliminando los costos de transacción−, con la meta de alcanzar la “productividad base para superar la pobreza” ($us. 6,000/trabajador.año) que permitiría elevar los salarios de los 128

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trabajadores a los niveles necesarios para transponer la actual línea de pobreza.

Como las políticas tradicionales de empleo son claramente insuficientes para enfrentar estos desafíos, se coincide en la necesidad de desarrollar e implementar, con carácter prioritario −pero tomando en cuenta las características y las restricciones sobre cantidades, sectores, actores, etc., que limitan o definen la naturaleza del problema en cada sector o región del país− políticas públicas de empleo en dos grandes ámbitos complementarios:

Políticas para la Creación de Puestos de Trabajo, que contemplan políticas activas destinadas, por ejemplo, a incentivar las inversiones – promoviendo, muy especialmente, la reorientación del ahorro nacional desde las actividades comerciales o especulativas, hacia las productivas mediante un cambio radical en las condiciones objetivas que, hasta ahora, desalientan la inversión productiva en Bolivia–, implementar estrategias coherentes de integración y de comercio exterior, el manejo de las políticas macroeconómicas, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, minimizar impactos sobre el medio ambiente etc., con el objetivo central de crear nuevos puestos de trabajo en un ambiente productivo diversificado; y, Políticas de Redistribución y de Inclusión Social, con las que se debe construir la Economía Plural que privilegie la creación de valor y riqueza estrechamente vinculada a la redistribución eficiente por la vía del empleo digno y equitativamente remunerado, la mejora permanente de la productividad y de la calidad para acceder a los mercados competitivos, el fomento al valor agregado, a la transformación y la diversificación productiva ambiental y socialmente sostenibles, etc. Para lograr estos fines, que implican altos niveles de coordinación y Noviembre 2010

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de transparencia, el Estado debería emplear como instrumento preferido, la inducción y la motivación, antes que la coerción.

HACIA UNA AGENDA SOCIAL PRODUCTIVA

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específicos7: I) acceso a mercados; II) la productividad y el Valor Agregado en las organizaciones económicas; III) la competitividad social; y, IV) los valores sociales y la cultura productiva.

A. Mercados. El valor agregado se materializa sólo cuando los productos se venden: los puestos de trabajo o los ingresos sólo persisten si se venden los bienes o servicios que genera el trabajo, es decir, si existen mercados que los demanden. En consecuencia, las políticas deben estar orientadas a identificar y asegurar el acceso a mercados (interno o externos) cuyas demandas permitan justificar la creación de los más de 100,000 puestos de trabajo que Bolivia necesita cada año. Implica medidas para eliminar las distorsiones contra el productor nacional, las que alientan competencia desleal (aceptación irrestricta de productos o una alta tolerancia social al contrabando), y la promoción de normas que sean aplicables para un control efectivo del mercado interno. Las acciones destinadas a recuperar y acceder a mercados sólo tendrán éxito si se cambia el patrón de consumo, público y privado, por lo que, en este ámbito, las políticas y acciones a nivel departamental y municipal, son de mayor relevancia que las de carácter nacional.

Dadas las tendencias observadas en el desempeño de la economía boliviana, las condiciones que éstas han generado en relación a la magnitud y la “calidad social” del crecimiento económico, la evidente incapacidad de la economía para responder a las necesidades sociales por puestos de trabajo y empleo dignos, y las características específicas que las soluciones posibles deben tener, ¿cómo iniciar el proceso de transformación productiva y de construcción de la Economía Plural que permita revertir todas estas tendencias en relación al insuficiente crecimiento y a la incapacidad de crear puestos de trabajo dignos?

Como una primera aproximación de respuesta a este desafío fundamental, cerramos este trabajo con unos breves comentarios en relación a los ámbitos temático-sectoriales en los que se requieren Políticas de Estado orientadas a revertir las tendencias y, dentro estos ámbitos generales, los temas prioritarios que una Agenda Social Productiva debería considerar con el fin de generar los acuerdos y los consensos sociales necesarios para la construcción colectiva de una “economía para la gente”.

B. Productividad y Gestión. En última instancia el empleo digno y sostenible se genera en las unidades económicas capaces de competir en mercados por su productividad y por la calidad de sus productos porque no es posible “garantizar mercados” sólo con medidas o con acuerdos políticos.

ÁMBITOS DE POLÍTICAS “DE ESTADO” PARA CREAR EMPLEO DIGNO

Crear puestos de trabajo digno requiere políticas públicas coherentes y permanentes en el tiempo, es decir, Políticas de Estado y no sólo de cada gobierno. Para ello, en el diseño de las políticas públicas “pro producción y empleo” se deben considerar, necesariamente, tanto las características actuales como las principales tendencias en cuatro ámbitos 130

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Aunque mejorar la productividad es una responsabilidad esencialmente de las empresas, en Bolivia los factores externos a las empresas son determinantes. Por ejemplo, el costo y la mala calidad de los servicios (agua,

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Corresponde a la “Función Empleo” desarrollada por la Fundación INASET (www.inaset.org) Noviembre 2010

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energía, etc.), la sobre-regulación de las actividades productivas, la corrupción, la mala política fiscal o monetaria, etc., son factores que elevan los costos de operación, con lo que se limita el valor agregado, se reduce la productividad, se precariza el empleo y, por último, se bajan los salarios de los trabajadores. Crear empleo digno, requiere condiciones que permitan superar, por un lado, las severas limitaciones a la productividad que hoy condenan a las microempresas y pequeños productores a “socializar la pobreza” o, por otro, que alientan la intensidad en capital de las grandes empresas –nacionales o transnacionales– que concentran riqueza pero generan poco empleo.

C. Competitividad Social. La pobreza, los bajos salarios y el desempleo en Bolivia se explican porque las actividades económicas son de muy baja productividad, como atestiguan el autoempleo en las micro empresas cuenta-propistas. La competitividad es el conjunto de las condiciones sociales, políticas, económicas, culturales, laborales, ambientales, etc., que permiten mejorar la productividad a las empresas; por su parte, la Competitividad Social es la que garantiza las condiciones objetivas para asegurar que la mayor productividad se traduzca en empleo de calidad, como efectivo mecanismo de reducción de la pobreza por la vía del salario que redistribuye la riqueza; el salario digno, a su vez, alimenta los canales de demanda que induce expansión de las actividades productivas. Esta “democratización de la economía” –condición básica del crecimiento incluyente– requiere que todas las políticas sectoriales sean funcionales al objetivo de crear valor social a partir de puestos de 132

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trabajo dignos, productivos y sostenibles, como el medio fundamental de promover el objetivo del Vivir Bien. Generar la confianza necesaria para ello entre todos los actores, requiere políticas de Estado –creíbles y pertinentes– cuya implementación es una responsabilidad de las organizaciones sociales, de las comunidades y, especialmente, de las Entidades Territoriales Autónomas.

D. Cultura y Valores Sociales. Finalmente, no es posible tener una sociedad competitiva e inclusiva sin una “Cultura Productiva”, ampliamente difundida entre gobernantes y gobernados, que se sustente en el principio de que, la creación de valor y de riqueza, se origina en el esfuerzo humano antes que en la renta de los recursos naturales. En Bolivia, la cultura rentista, la aversión al riesgo, la baja autoestima, el cortoplacismo, la cultura “del serrucho”, de la transgresión y, sin duda, la cultura del conflicto, son “anti-valores” que, junto a la estructura económica, política e institucional de baja competitividad −que alienta las expectativas de la renta de los recursos naturales−, explican por qué las personas no desarrollan el gran potencial creativo y productivo que demuestran cuando sales a otros contextos económico-institucionales que valoran mejor el esfuerzo humano: cuando la cultura productiva es débil, la sociedad no genera los “Fundamentos del Crecimiento” que definen la capacidad social para crear valor y riqueza a partir del esfuerzo humano (individual y colectivo) y para re-distribuir esta riqueza social equitativamente. Generar estos fundamentos (sobre los que se asienta la Competitividad Social), requiere claridad respecto a la Visión que la sociedad adopta sobre la forma y los objetivos del desarrollo (Nivel Meta); sólo a partir de una clara Visión Social de desarrollo es posible identificar y adoptar las Políticas de Estado (Nivel Macro) necesarias para lograr los objetivos sociales (de largo plazo); a su vez, para aplicar estas políticas es preciso deNoviembre 2010

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finir los roles y funciones de los diferentes actores sociales (Nivel Meso: ministerios, prefecturas, gobiernos municipales, universidades, gremios, etc.) a fin de lograr la mayor eficiencia en el funcionamiento de la sociedad; finalmente, sólo con una coherente y bien articulada institucionalidad intermedia la sociedad contará con un sólido tejido productivo (Nivel Micro) que, en última instancia, es el responsable de crear puestos de trabajo y oportunidades de ingreso digno para todos los bolivianos.

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acuerdos generales que permitan iniciar y ordenar el proceso de cambio a partir de la construcción de la Economía Plural que pueda asumir el desafío de la transformación productiva creadora de valor y de empleo. En las condiciones actuales y con base en las consideraciones precedentes, tal Agenda Social Productiva debe incluir y definir inicialmente tres grandes temas particularmente relevantes:8 I. Establecer la Visión Productiva guiará el Desarrollo nacional, departamental y local: la centrada en los recursos naturales como origen de la riqueza, o la que considera al esfuerzo humano como fuente de la creación de valor y de la riqueza social;

II. Acordar una Agenda de Corto Plazo que, con acciones posibles en el actual contexto económico e institucional, permita preservar el empleo (formal e informal), identificar estrategias para reducir los niveles de precariedad del autoempleo y promover la creación de nuevos puestos de trabajo; y,

LAS PRIORIDADES DE UNA AGENDA SOCIAL PRODUCTIVA

Habiendo establecido que las respuestas viables a los problemas del (des)empleo y del bajo crecimiento económico implican no sólo el eliminar sistemáticamente todos los obstáculos a la creación de valor y de empleo digno y aquellos que impiden que los beneficios del crecimiento se reflejen en el bienestar de la gente y de las comunidades queda, finalmente, la tarea de identificar los temas y las prioridades que debería considerar la “Agenda Social Productiva”. Esta Agenda deberá generar los consensos y 134

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III. Identificar y acordar los lineamientos para institucionalizar mecanismos de diálogo social para diseñar e implementar las estrategias de Desarrollo Económico Sostenible centradas en la creación de valor y en la equitativa distribución de la riqueza.

LA VISIÓN PRODUCTIVA Y LA IMPOR TANCIA RELATIVA DEL EMPLEO

En la medida que la sociedad boliviana persista en una Visión de Desarrollo centrada en la renta de los recursos naturales como la fuente 8 Con base en el documento “Propuesta de una Agenda Social Productiva” elaborado y presentado por la Fundación INASET en octubre de 2009 el marco del Programa de Diálogo Social; el documento sistematiza las propuestas formuladas en una serie de Talleres Técnicos de Trabajo organizados con la Confederación General de Trabajadores Fabriles de Bolivia, gremios y organizaciones empresariales, universidades y el Ministerio de Trabajo entre Junio y Octubre de 2009.

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de la riqueza, el país no podrá resolver los problemas de pobreza, desempleo e inequidad: mientras se aliente la posibilidad de “descubrir” la riqueza en lugar de crear valor, no existirá la motivación para adoptar las políticas y estrategias necesarias para hacer, del trabajo humano, la fuente de la riqueza. En consecuencia, el tema inicial de la Agenda Social Productiva debe plantear respuestas concretas a:

¿QUÉ VISIÓN PRODUCTIVA ADOPTAMOS Y CUÁL LA IMPORTANCIA DEL EMPLEO DIGNO, PRODUCTIVO Y SOS TENIBLE PARA CONS TRUIR ESE FUTURO?

La evidencia de los últimos sesenta años, establece que ningún país que persista en depender de los Recursos Naturales en lugar de crear valor e inclusión económica efectiva, ha logrado tener las tasas de crecimiento necesarias para superar la pobreza y la desigualdad. Por otra parte, es ya axiomático en el estudio del desarrollo, que mientras más productiva es una sociedad, menor la desigualdad, porque la equidad es una condición para la estabilidad social y la producción. Acciones a corto plazo para proteger y crear empleo

En el contexto de urgencia por adoptar medidas que prevengan la pérdida de empleos o permitan crear puestos de trabajo, los proyectos públicos estratégicos de industrialización (en los sectores intensivos en capital), aquellos que buscan desarrollar nuevas ofertas exportables, o los que apuestan por la formación de recursos humanos y promueven la “empleabilidad” de mujeres o jóvenes, no constituyen opciones a corto plazo; los primeros podrían tener impacto a mediano plazo, en tanto que los últimos asumen que ya existe una demanda por la mano de obra entrenada. En consecuencia, las alternativas quedan reducidas a las que pue-

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dan aprovechar y dinamizar la actual estructura base de organizaciones económicas. Esta estructura base está constituida esencialmente por organizaciones económicas privadas, sea de la empresa privada tradicional, las pequeñas o medianas empresas “progresistas”, organizaciones comunitarias, cooperativas y los micro y pequeños productores, urbanos y rurales. Esta base ha sido tradicionalmente ignorada como fuente de creación de valor y de empleo digno a pesar de la gran potencialidad que expresan los siguientes indicadores:  Capacidad productiva y emprendedora: cuando el boliviano sale del país, se reconoce y premia su laboriosidad, creatividad y pujanza; esto demuestra que el problema no está en la falta de capacidad emprendedora del boliviano, sino en las extremas deficiencias del contexto institucional interno del país, las que no dejan florecer estas capacidades emprendedoras.

 Mercado interno no despreciable pero desprotegido: con un PIB de $us. 17,100 millones en 2008, el mercado interno serían unos $us. 12,000 millones (70% del PIB), el doble de las exportaciones!  Ahorro interno razonable pero no productivo: los depósitos del público (privados) son del orden de $us 8,000 millones: $us. 6,000 millones en el Sistema Bancario, $us. 700 millones en las Mutuales y Cooperativas de Ahorro, y al menos $us. 1,300 millones en el sistema de microfinanzas.

Para aprovechar estas condiciones en la preservación de los actuales niveles de empleo, reducir los niveles de precariedad y generar las condiciones para la creación de nuevos puestos de trabajo, se requieren acuerdos y acciones concertadas que permitan: Noviembre 2010

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Des-represar la capacidad productiva y emprendedora de los actores «no públicos»

Los bajos niveles de actividad económica y la alta precariedad del empleo en Bolivia se explican porque persisten condiciones adversas al florecimiento de las capacidades productivas. Por ejemplo, las políticas tributarias están guiadas casi exclusivamente por criterios de recaudación y afectan especialmente a las actividades económicas “visibles” (las de transformación): la tasa efectiva de impuestos a la creación de valor (y de empleo) en Bolivia se ubica entre las 15 más altas del mundo.

Esta es una de las manifestaciones de la cultura y la institucionalidad poco promotoras de las actividades productivas. Realizar los cambios estructurales que permitan revertir estas adversas condiciones para el desarrollo económico sostenible, la Agenda Social Productiva debería generar coincidencias y acuerdos que permitan modificar fundamentalmente las condiciones vigentes en cuando menos los siguientes cinco ámbitos: a. Medidas para bajar el “umbral” de Productividad (eliminar o reducir “costos del sistema”) incluyendo reducir cargas desproporcionadas a la creación de valor y empleo, compatibilizando la prioridad social de crear empleo y agregar valor, con los objetivos de recaudación tributaria y con las metas de generación de ”ingresos propios” en la administración pública.

b. Adoptar claras políticas comerciales que privilegien los objetivos de creación de valor y empleo con el fin de recuperar y aprovechar el mercado interno, y acceder a los mercados externos en función de objetivos específicos de creación de empleo, generación de valor y desarrollo económico sostenible. 138

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c. Mejorar sistemática y estructuralmente las condiciones para la operación de todas las organizaciones económicas a partir de un proceso destinado a des-regular, des-burocratizar y des-centralizar las complejas relaciones entre el Estado y las Organizaciones Económicas con el objetivo inmediato de bajar costos de transacción, la corrupción e incrementar la transparencia. d. Identificar y adoptar una estructura de incentivos para premiar la creación de empleo, el valor agregado y, especialmente, la mejora de los salarios en función de una creciente productividad; este tema constituiría una prioridad en la conceptualización y construcción de la Economía Plural.

e. Analizar críticamente las competencias autonómicas desde la perspectiva de la creación de valor y empleo, para precisar las funciones y responsabilidades necesarias para dinamizar efectivamente la economía, reconociendo que desarrollo económico sostenible, es un fenómeno esencialmente local.

Los actores “no públicos”, por su dinamismo y creatividad, juegan sin duda un rol muy importante en la creación de riqueza en la sociedad. Para que esta capacidad creadora no derive en una acumulación desigual e injusta de la riqueza, se requiere un Estado fuerte con la capacidad de inducir procesos de distribución en beneficio de todos. La coerción, por si sola, sólo inhibe el dinamismo y la creatividad. Institucionalizar el Diálogo y la Concertación Productiva

Por último, toda vez que los acuerdos necesarios sobre la visión productiva o para una Agenda de Corto Plazo serían, en realidad, el inicio de un permanente proceso de construcción colectiva de la Economía Noviembre 2010

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Plural, el tercer ámbito de decisión para la generación de los acuerdos, se refiere a la institucionalización de una estructura de diálogo social y de elaboración de propuestas en el nuevo contexto autonómico.

El desafío central de la estructura institucionalizada de diálogo, debe ser el garantizar un fluido proceso de articulación de las funciones y responsabilidades que eviten los defectos observados en el manejo sectorizado de la problemática social y económica −que ha predominado hasta ahora− y, en especial, que tales defectos no se repliquen en las nuevas entidades territoriales autónomas; ello supondría un serio deterioro de la Competitividad Social (aumento de costos de transacción, complejidad normativa, etc.), reduciendo la capacidad general de crear valor y empleo con el aparato productivo nacional. En ausencia de responsabilidades compartidas y de objetivos comunes entre todos los niveles territoriales, las autonomías derivarían en un simple conjunto de unidades de gestión orientadas por “prioridades sectoriales” que sólo reflejan intereses o relaciones de poder coyunturales; como muestra el esquema siguiente, la complejidad institucional resultante haría altamente inviable todo esfuerzo por construir la Economía Plural que alimente la transformación productiva. En consecuencia, es necesario:

conformar una estructura institucionalizada de diálogo productivo y de concertación estratégica que, en el marco de las experiencias del “tripartismo + Sociedad Civil”, permita articular objetivos, acciones y resultados entre todos las entidades territoriales autónomas en el marco de los objetivos sociales superiores.

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Tradicionalmente, las políticas públicas han sido orientadas por criterios y por prioridades sectoriales que, a su vez, sólo reflejan intereses o temas de coyuntura para los Ministros de turno o de moda en ciertas agencias multilaterales; el resultado son políticas que, como clavos en una bolsa, apuntan en todas direcciones. Temas como la pobreza o el empleo, fueron parte del discurso pero no las metas o los indicadores para medir la pertinencia de las políticas.

Para superar las deficiencias y fracasos de las políticas de “la bolsa de clavos”, el Vivir Bien −como objetivo social común− deberá actuar como un “imán” que oriente las políticas sectoriales de los gobiernos autónomos hacia este fin, de manera que todos los esfuerzos sectoriales y en todos los ámbitos territoriales autónomos sean funcionales a este objetivo superior. Noviembre 2010

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ANEXO

Los términos “empleo” y “trabajo” se usan –equivocada pero frecuentemente− como sinónimos. Lo mismo sucede con los adjetivos “decente” y “digno” con los que se califican estos términos a fin de resaltar la necesidad de revertir las múltiples formas de precariedad o de abusos en el trabajo. El Tesauro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) define: Trabajo: “conjunto de actividades humanas, remuneradas o no, que producen bienes o servicios en una economía, o que satisfacen las necesidades de una comunidad o proveen los medios de sustento necesarios para los individuos”. Empleo: “trabajo efectuado a cambio de pago (salario, sueldo, comisiones, propinas, pagos a destajo o pagos en especie) sin importar la relación de dependencia del empleado, es decir, si el empleo es dependiente (asalariado), o independiente (autoempleo)“.

En 1999 la OIT introdujo el concepto del Trabajo Decente al que caracterizó con los cuatro rasgos distintivos de su propuesta estratégica: los derechos de las personas en el trabajo, las oportunidades de empleo, la protección social y el diálogo social. Cada una de estas características se asocia, además, con metas más amplias como la inclusión social, la erradicación de la pobreza, el fortalecimiento de la democracia, el desarrollo integral y la realización personal.

Esta definición del Trabajo Decente se ajusta a los cuatro objetivos estratégicos de la OIT: Libertad: libertad sindical, negociación colectiva y lucha contra el trabajo forzoso (servidumbre) 142

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Igualdad: lucha contra la discriminación en el empleo por razones de raza, etnia, edad, origen nacional, religión o género. Seguridad: seguridad social y protección contra los riesgos laborales y el desempleo Dignidad: erradicación del trabajo infantil y diálogo social.

El Trabajo Decente puede incluir actividades o trabajo no remunerado y tiene fuertes connotaciones con el trabajo en condiciones de dependencia (asalariado). Sin embargo, la realidad es que, a nivel mundial, en América Latina y, muy particularmente, en Bolivia, la gran mayoría del trabajo se realiza por cuenta propia y como el único medio de subsistencia personal y familiar, ante la (total) ausencia de redes de seguridad y de protección social.

En consecuencia, en 2001 la Fundación INASET9 introdujo el concepto de Empleo Digno con base en las siguientes ideas. Primero, a diferencia del trabajo –que puede o no ser remunerado−, el concepto de Empleo implica necesariamente una actividad o trabajo con una remuneración, condición absolutamente esencial para que la actividad humana permita generar los ingresos que otorguen a las personas un mínimo grado de autonomía y de autoestima personal en las relaciones económicas en la sociedad y con las estructuras del Estado.

Segundo, más allá del respeto a los derechos de las personas o de la calidad de la legislación aplicable para defender esos derechos frente a los empleadores, la actividad humana destinada a la producción de bienes y servicios con los que se satisfacen las necesidades de la sociedad deben también ser una fuente de satisfacción y de realización de

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las personas, y deben expresar las relaciones de respeto y de equidad entre las personas y entre las personas y las instituciones.

En consecuencia, además de los rasgos del Trabajo Decente (libertad de sindicalización, garantía de no discriminación, protección contra los riegos laborales y seguridad social, y diálogo social), el concepto de “digno” con el que INASET califica al Empleo deseable para la sociedad, implica conceptos y valores que son muy cercanos a las ideas del Vivir Bien que incluye la Constitución Política del Estado:  El derecho de las personas a optar entre oportunidades de empleo que les permitan satisfacer las necesidades personales y familiares, y que contribuyan a su realización personal sin comprometer el medio ambiente ni las oportunidades de las generaciones futuras; implica orientar las prioridades sociales y los objetivos de la economía para proteger a las personas contra el “cuentapropismo obligado” que impone la auto-explotación de la fuerza de trabajo en tareas o actividades a las que se ven forzadas por necesidad, y sin opciones reales a elección.

 Reconocer el esfuerzo humano como la fuente de riqueza: implica adoptar criterios de distribución equitativa del Valor Agregado (el excedente) entre los factores que contribuyen a crearlo, superando enfoques primarios que incluyen, en un extremo, al trabajo como una mercancía sujeta a oferta y demanda o, en el otro, a la creación de valor simplemente como una fuente de recaudación fiscal.

El concepto del Empleo Digno, en resumen, no sólo establece (cualifica) los rasgos distintivos de las actividades humanas deseables en una sociedad productiva, inclusiva y equitativa, sino que establece al Empleo Digno como el fundamento y la condición necesaria para ase144

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gurar el crecimiento sostenido −y socialmente sostenible− de la economía, para garantizar la equidad y la distribución de la riqueza, y para promover el tránsito de la cultura rentista centrada en los recursos naturales, hacia la Cultura Productiva que considera al esfuerzo humano como la fuente de la creación sostenible de riqueza para la sociedad.

Finalmente, la Constitución Política del Estado (CPE) establece el derecho al Trabajo Digno entre los Derechos Fundamentales. Si bien la CPE no define explícitamente el concepto del Trabajo Digno, las siguientes normas constitucionales permiten establecer su cercanía con el concepto de Empleo Digno: Artículo 46. I. Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.

III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución. Artículo 54. I. Es obligación del Estado establecer políticas de empleo que eviten Noviembre 2010

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la desocupación y la subocupación, con la finalidad de crear, mantener y generar condiciones que garanticen a las trabajadoras y los trabajadores posibilidades de ocupación laboral digna y de remuneración justa.

Artículo 306. I. El modelo económico boliviano es plural y está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos.

III. La economía plural articula las diferentes formas de organización económica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, equilibrio, sustentabilidad, justicia y transparencia. La economía social y comunitaria complementará el interés individual con el vivir bien colectivo. V. El Estado tiene como máximo valor al ser humano y asegurará el desarrollo mediante la redistribución equitativa de los excedentes económicos en políticas sociales, de salud, educación, cultura, y en la reinversión en desarrollo económico productivo.

Artículo 312. II. Todas las formas de organización económica tienen la obligación de generar trabajo digno y contribuir a la reducción de las desigualdades y a la erradicación de la pobreza. III. Todas las formas de organización económica tienen la obligación de proteger el medio ambiente.

Para los fines del presente documento, se asume que el concepto del Empleo Digno refleja de forma adecuada las ideas y conceptos que sustentan las referencias al Trabajo Digno en la CPE. 146

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