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RAPPORTO dal TERRITORIO

2016


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 Il Rapporto è prodotto dall’Istituto Nazionale di Urbanistica Responsabile scientifico e Curatore del coordinamento generale Pierluigi Properzi Redazione e coordinamento capitoli Donato Di Ludovico, Carmela Giannino, Simone Ombuen, Pierluigi Properzi

,EANALISISUGLISCENARIECONOMICIEDEMOGRAFICIESULCONSUMODISUOLOSONOILFRUTTODELLACOLLABORAZIONETRA).5E#2%3-% ESONOSTATEEFFETTUATEDAL#2%3-%UTILIZZANDOIL3ISTEMA)NFORMATIVOCONGIUNTURALEEPREVISIONALE$%-/3I Autori dei testi: Angela Barbanente, Alessandra Casu, Aldo Cilli, Donato Di Ludovico, Isidoro Fasolino, Massimo Gheno, Carolina Giaimo, Carmela Giannino, Luigi La Riccia, Roberta Lazzarotti, Gianpiero Lupatelli, Roberto Mascarucci, Gabriella Negrini, Simone Ombuen, Rocio PÊrez Campaùa, Donato Piccoli, Pierluigi Properzi, Emma Salizzoni, Massimo Sargolini, Ignazio Vinci, Silvia Viviani, Angioletta Voghera ,ORENZO"ELLICINI %NRICO#AMPANELLI 0AOLA2EGGIO Per il reperimento dati relativi alla pianificazione comunale si ringraziano: Coordinamento generale: Simone Ombuen Piemonte, Val d’Aosta, Lombardia, Liguria: Carolina Giaimo (coordinamento) Veneto, Trentino Alto Adige, Friuli VG: Massimo Matteo Gheno (coordinamento), Franco Alberti Emilia Romagna, Toscana, Marche, Umbria, Lazio, Abruzzo, Molise: Simone Ombuen (coordinamento), Giulia Angelelli, Nazareno Annetti, Massimo Basso, Achille Bucci, Claudio Centanni, Donato di Ludovico, Luana Di Lodovico Daniele Iacovone, Andrea Santarelli, Simona Tondelli, Vincenzo Zenobi Campania, Basilicata, Puglia, Calabria: Isidoro Fasolino (coordinamento), Anna Abate, Francesco Rotondo, Nico Tucci Sicilia: Giuseppe Trombino, Ignazio Vinci Sardegna: Alessandra Casu Per l’aggiornamento dello stato della pianificazione provinciale, Marco Pompilio Per il flusso costante di informazioni d’aggiornamento sul governo del territorio in Emilia Romagna, ma anche a scala nazionale, Luciano Vecchi Per il loro supporto: Francesco Sbetti, Giuseppe De Luca, Silvia Capurro, Claudio Centanni, Paolo La Greca Cartografie e tabelle: L. Di Lodovico, A. Santarelli, G. Panepucci. Statistiche sulle città metropolitane: Federica Benelli, Università Roma Tre, Dipartimento di Architettura Per Contributi delle agende regionali ringraziamo Piemonte: Carlo Alberto Barbieri, Carolina Giaimo, Mauro Giudice; Valle d’Aosta: Richard Zublena, Carolina Giaimo; Liguria: Franca Balletti, Pierluigi Bolgiani, Silvia Capurro, Alessandro Caruana, Antonio Chirico, Anna Colombo, Arcangelo Merella, Tomaso Lanteri Minet, Andrea Pasetti, Silvia Soppa, Andrea Vergano, Daniele Virgilio; Lombardia: Luca Imberti, Francesca Boeri, Pierluigi Nobile; Provincia di Trento: Giovanna Ulrici, Daria Pizzini; Provincia di Bolzano: Pierguido Morello, Michele Stramandinoli; Veneto: Francesco Sbetti, Franco Alberti, Claudio Perin, Fabio Mattiuzzo; Friuli Venezia Giulia: Eddi Dalla Betta, Mauro Pascoli, Paolo De Clara, Gloria Catto, Daniele Orzan, Marco Marmotti, Marino Pavoni, Patrizia Gridel, Serena Marcolin; Emilia Romagna: Elisa Conticelli, Stefania Proli, Simona Tondelli, Sandra Vecchietti Francesco; Toscana: Francesco Alberti, Alessandro Marioni, Chiara Agnoletti; Umbria: Alessandro Bruni, Riccardo Guarnello, Francesco Leombruni, Franco Marini, Marco Storelli, Luca Trepiedi; Marche: Claudio Centanni, Giovanna Rosellini, Achille Bucci, Marinella Topi, Massimo Orciani, Sergio Bugatti, Ludovico Caravaggi, Roberta Angelini, Giovanni Marinelli, Alberto Procaccini, Alessandra Marsili, Gloria Vitali; Lazio: Lucia Fonti, Carmela Giannino, Benedetto Nastasi, Roberto Pallottini, Irene Poli, Chiara Ravagnan; Abruzzo: Donato Di Ludovico, Roberto Mascarucci, Federico D’Ascanio, Emilia Fino, Stefano Mariotti, Donato Piccoli, Andrea Santarelli, Rosalba D’Onofrio, Luana Di Lodovico, Luca Iagnemma, Giulia Taraschi, Francesca Garzarelli, Massimo Palladini; Molise: Luciano De Bonis, Michele Luca Galella, Emilio Natarelli; Campania: Domenico Moccia, Antonio Nigro, Antonia Arena, Corinne Vitale, Ivonne De Notaris, M.Iannucci; Puglia: Carmelo Torre, Fulvio Rizzo, Francesco Rotondo; Basilicata: Lorenzo Rota, Roberto Lo Giudice; Calabria: Domenico Passarelli, Sante Foresta, Cristina Comandè; Sicilia: Paolo La Greca, Ignazio Vinci, Giuseppe Trombino, Marcel Pidalà, Vincenzo Todaro, Annalisa Giampino; Sardegna: Enrica Campus, Alessandra Casu, Enrico Alfonso Corti, Vincenzo Cossu, Francesco Dettori, Costantino Manca, Italo Meloni, Fausto Alessandro Pani, Verdina Satta, Corrado Zoppi La raccolta dei dati sulla pianificazione paesistico ambientale è stata curata da Ced Ppn (Centro europeo di documentazione sulla pianificazione dei parchi naturali). La raccolta dei dati sulla pianificazione provinciale e regionale e sulla legislazione è stata curata da Lab AnTeA/Aq – Donato Di Ludovico. Si ringraziano: Regioni, Province ed Enti che hanno collaborato al reperimento dei dati. Coordinamento editoriale: M. Cristina Musacchio Idea e Progetto grafico della copertina: Alberto Hohenegger Impaginazione e grafica: Micaela Bonavia - Pierpaolo Ceccarelli Stampa: Tipolito 95 - L’Aquila

INUEd - via Castro dei Volsci, 14 - 00179 - Roma ISBN 978-88-7603-153-3/PERA )3".    6OL Finito di stampare ottobre 2016 Il Rapporto è realizzato con il contributo economico di Urban Promo


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Indice RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 IL PROGETTO PAESE L’urbanistica tra adattamenti climatici e sociali, innovazioni tecnologiche e nuove geografie istituzionali Silvia Viviani Silvia Viviani

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Relazione al XXIII Congresso – INU Cagliari 28 aprile 2016

Introduzione Pierluigi Properzi

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TERRITORIO POLITICHE e PIANI Parte I – Il CAMBIAMENTO a cura di S. Ombuen, C. Giannino, D. Di Ludovico

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Capitolo 1 Territorio e città Sistemi insediativi e popolazione Suolo, Paesaggio e Clima

23 25 31

Capitolo 2 Istituzioni, strategie, piani Nuove economie dei territori – I nuovi Piani Piani e politiche Pubbliche

37 39 47

BOX – Finanza Immobiliare Simone Ombuen

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BOX – Fiscalità locale Simone Ombuen

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Parte II – La PIANIFICAZIONE COMUNALE Capitolo 3 La pianificazione comunale in Italia nelle macrogeografie del Paese Nord Ovest Nord Est Centro Centro Nord Centro Sud Sud Isole Sardegna una valutazione di sintesi

61 70 75 77 77 79 83 85 88 90

BOX – Le smart City Gianluca Cristoforetti BOX – Odg XXIX Congresso Inu Cagliari Francesco D. Moccia BOX – L’Europa delle Città – i telai infrastrutturali Donato Di Ludovico

91 95 97

Capitolo 4 Politiche e piani nei sistemi insediativi Le Città Metropolitane Città Metropolitane – I caratteri Città Metropolitane e Policentrismo a rete La Pianificazione delle Città Metropolitane

101 109 111 115 121


Le Città Medie Le Politiche per le città Medie Il sistema urbano intermedio nelle politiche di coesione La Pianificazione delle Città Medie I Poli Urbani Funzionali Criticità e prospettive per le Città Medie nel progetto di Riforma

127 132 140 145 152 154

I Comuni Minori Le politiche per i Comuni Minori I Comuni Minimi La Pianificazione nei Comuni Minori La Pianificazione nei Comuni Montani I Centri Storici nei Comuni Minori Progetti di Paesaggio. Azione dai Comuni Minori Le economie dei territori una valutazione di sintesi

157 160 170 177 179 183 189 191 197

BOX – I progetti delle città – Urbanpromo Stefano Stanghellini, Sergio Copiello, Pietro Bonifaci BOX – Verso un’agenda urbana Marichela Sepe BOX – La Conferenza Habitat III Pietro Garau

199 201 203

Parte III – La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE Capitolo 5 La cura e la tutela del territorio nel progetto Paese Lo stato della pianificazione paesaggistica Aree Protette e Parchi Naturali Le Aree Interne, un monitoraggio critico una valutazione di sintesi

207 221 231 238

BOX – L’Osservatorio del Paesaggio Rocio Pérez Campaña BOX – Analisi per regione della strategia nazionale aree interne Massimo Sargolini, Ilenia Pierantoni BOX – La Pianificazione delle aree a rischio Luana Di Lodovico, Andrea Santarelli

239 241 243

Capitolo 6 Sistemi di pianificazione regionali Quadri e Piani Regionali Leggi Regionali Verso le Macroregioni europee

249 251 255 259

Parte IV – Le AGENDE delle SEZIONI INU REGIONALI Capitolo 7 Le Agende-schede sintetiche Un Quadro comparativo

Il Rapporto dal Territorio per il Progetto Paese Silvia Viviani Attribuzione dei testi

265 267 351 359 361


RAPPORTO dal TERRITORIO

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PROGETTO PAESE

L’URBANISTICA TRA ADATTAMENTI CLIMATICI E SOCIALI, INNOVAZIONI TECNOLOGICHE E NUOVE GEOGRAFIE ISTITUZIONALI* Silvia Viviani

Presidente dell’Istituto Nazionale di Urbanistica

Comprendere il cambiamento Le nostre città, pur tutte diverse, sono accomunate dal progressivo incremento del consumo di suolo, dalla densità dei degradi, dallo scarso investimento in dotazioni infrastrutturali, dalla radicalizzazione di sistemi di mobilità sostanzialmente affidati al trasporto privato su gomma, dall’esposizione ai rischi indotti dai grandi cambiamenti climatici. Gli anni Duemila, di boom immobiliare, ci lasciano edifici vuoti e alloggi invenduti, aree dismesse come macerie urbane, progetti rimasti sulla carta, numeri nei bilanci. La città contemporanea si rivela in una varietà di forme che sfugge ai modelli classici di analisi e di progettazione, ha connotati negativi in termini di ricadute ambientali, caratteri dispersivi e costi collettivi, dipesi dall’organizzazione degli individui e delle famiglie (i minori costi delleabitazioni, la prossimità, l’accessibilità ai servizi, la dimensione unifamiliare dell’alloggio, la disponibilità di limitate ma preziose componenti di verde privato autonomo). Il riconoscimento dei contesti evidenzia il valore del sistema policentrico italiano e le profonde differenze dei fenomeni insediativi metropolitani, alle quali conseguono variegate situazioni urbanistiche, molteplici tipi di domande da parte del sistema delle imprese e della popolazione, differenti comportamenti istituzionali legati alle condizioni sociali e alle pratiche di coesione. Le fragilità metropolitane risultano più o meno pronunciate, ma simili nel rappresentare i disagi della vita urbana. La città resiste, attrae, produce; è la leva più preziosa per il progetto del futuro. La valorizzazione delle risorse esistenti e di quelle generabili è finalità ineludibile di una necessaria agenda nazionale per le città. In un nuovo scenario, le risorse diventano beni collettivi esenti da retorica, sono valutabili, il loro uso è monitorabile. La distribuzione dell’incremento di valore dei suoli urbani e lo scambio di capitali sociali entrano nella definizione delle politiche, la solidarietà sociale e l’efficienza pubblica diventano indicatori dell’esistenza delle nuove geografie urbane, istituzionali, amministrative. Strategie pubbliche allineate sui temi principali dell’agenda urbana europea (formazione e crescita culturale, innovazione tecnologica, adattamento climatico, inclusione) possono promuovere un diverso coinvolgimento degli interessi economici. In questo s’impongono il ri-orientamento delle professioni, della formazione, dei principi e degli obiettivi della pianificazione urbanistica, degli strumenti per il governo di città e territori. L’INU si è dedicato per molto tempo alla riforma nazionale in materia di governo del territorio. Dopo aver contribuito alla progressiva definizione delle legislazioni regionali, pur in assenza della cornice nazionale, per il superamento dell’apparato risalente alla metà del secolo scorso, l’Istituto ha concentrato la propria attenzione sui nuovi paradigmi di benessere e coesione sociale, inclusione e multietnicità, molteplicità delle forme urbane, tutela dei paesaggi e dell’ambiente, scenari delle povertà e dei cambiamenti climatici, contenimento del consumo di suolo, bisogni alimentari, riconversione ecologica degli ambienti urbani. In ciò, non abbiamo mancato di indicare la necessità di allineare le diverse riforme in corso. Il disegno di riassetto istituzionale, con relative attribuzioni di competenze, deve corrispondere a un processo di pianificazione coerente, ove i territori riferiti ai diversi livelli di governo siano considerati una rete, un sistema integrato e interconnesso, di cui va colta la componente dinamica. È più che mai necessario adeguare il modo di affrontare il governo del territorio al profondo cambiamento di prospettive sul quale vi è generale condivisione, che orienta e piega gli strumenti attualmente disponibili dall’espansione verso la rigenerazione. La soluzione individuata all’inizio degli anni Novanta del Novecento fu ancorare la prescrittività delle scelte di piano alla fase del concreto emergere delle condizioni alla trasformazione urbanistica. A ciò serviva separare la fase strutturale dalla fase operativa della pianificazione. Oggi, nessuno può negare la lentezza e la fatica del piano, anzi dei piani, troppi, ancora gerarchicamente allineati, invischiati in procedure farraginose, riempiti di contenuti anche non propri, appesantiti da compiti e aspettative che non li riguardano, incapaci di gestire la multidirezionalità, la velocità, la complessità, l’incertezza. Quanto agli scenari legislativi, troppo spesso la materia è affrontata in via frammentaria; prevale l’attenzione agli aspetti edilizi; si registrano tentativi non organici, tramite inserti parziali in testiche non intendono trattare di riforma urbanisticama di fatto influiscono, anche direttamente, sui contenuti della pianificazione. Siamo arrivati a un momento così, un momento difficile, culturalmente impoverito, nel quale gli obiettivi e i progetti della città smart, intelligente, solidale, green and blue, sono orfani di un’ideae di una strategia unificante. Alchimie burocratiche e accanimenti procedurali assorbono le migliori energie.

*Relazione introduttiva al XXIX Congresso INU Cagliari 28-29aprile 2016

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Documento del XXIX Congresso

Al contempo, viviamo una rivoluzione, che, come accadde nell’era industriale, porta le città al centro dei progetti sociali ed economici. L’attenzione va alla concentrazione urbana e alle innovazioni tecniche; alle masse di popolazione, ai loro bisogni e ai loro conflitti; ai nuovi confini delle città e al rapporto con la campagna, facendo i conti con la questione dei limiti; alleazioni di governo politico e amministrativo, che, con la trasformazione edilizia e urbanistica, affrontano le questioni della rappresentanza e dell’ordinamento sociale, nel tentativo di instaurare una coerenza soddisfacente e ordinata tra progetto di città e progetto di cittadinanza. L’urbanistica si occupa dei rapporti fra città e società candidandosi a contribuire al raggiungimento del benessere degli individui e della collettività. I mutamenti profondi dell’economia, della società, dell’ambiente e del clima, della domanda della popolazione relativa a servizi urbani, sicurezza delle popolazioni e difesa dei suoli, cura del paesaggio e partecipazione alle scelte relative al governo del territorio ci impongono di essere i primi a rilanciare la pianificazione, una progettualità in grado di affrontare i cambiamenti. Comunque sia aggettivata (smart, green, more inclusive, learning, solidale, sostenibile, intelligente), la città chiede progetti tendenti alla distribuzione di costi e benefici sociali, alla salvaguardia dei beni comuni, a condizioni migliori per la vivibilità e la convivenza. Le iniziative di cambiamento prendono vita a partire da un’immagine di città accogliente e amicale, inclusiva e attrattiva, che non può fare a meno della dimensione collettiva dei progetti. Le città sono protagoniste del futuro, nel quale si candidano a essere produttive. Alle tante e diverse città può rispondere una nuova urbanistica, adattiva ed esplorativa, rigorosama ricca di immaginazione.

RIFORME, DIRITTI, CITTÀ Adattamento modificare le condizioni di convivenza

Ogni riflessione sulla città è parte delle narrazioni sulle relazioni sociali, si occupa dei diritti alla vita urbana (solidarietà, qualità estetica e ambientale, sicurezza, formazione, servizi). La città ha bisogno di progetti per modificare le condizioni di convivenza. Occorre agire sulle scarse capacità di investimento e sull’inadeguatezza, culturale prima chetecnica, dei progetti per le città. Nel momento transitorio che stiamo attraversando, in attesa del compimento delle riforme, offriamo conoscenzee progettualità che permettano il riequilibrio insediativo per un’effettiva e concreta soluzione alle disuguaglianzee alle sperequazioni: fra centralità e marginalità, fra città e moderna campagna, fra luoghi urbani - quelli riqualificabili subito e quelli che dovranno restare inattesa delle condizioni per rinascere. Esprimiamo un sostegno alle strategie nazionali per il coordinamento tra le diverse istituzioni pubbliche, impossibile da ottenere solo per via gerarchica, attuabile attraverso la diffusione di pratiche di responsabilità, al quale associare un nuovo coinvolgimento degli interessi economici, sociali e culturali. Di conseguenza, si tratta di assumere come prerequisiti quelli che continuiamo a definire obiettivi: sostenibilità delle forme di sviluppo, efficienza ambientale della città esistente, incremento della capacità di reagire ai cambiamenti climatici, contenimento del consumo dei suoli. Assunti tali orizzonti come criteri di progetto e non come finalità generali, il piano riacquista il ruolo di un racconto consapevole e condivisibile delle città nelle quali viviamo, che permette di rappresentare i rapporti tra le popolazioni e gli ambienti fisici, preoccupandosi degli effetti delle scelte di conservazione e trasformazione riferite all’ambiente, al territorio, alla salute umana, all’economia, alla società. Il recupero e la riqualificazione non possono prescindere da una più generale politica di rigenerazione, dalle sinergie derivanti da un insieme coordinato di azioni che investano, accanto all’edilizia, alle infrastrutture, all’organizzazione della mobilità e delle reti tecnologiche e alla dislocazione delle funzioni, anche la bonifica dei suoli e delle acque, la difesa della copertura vegetale, la conservazione dei paesaggi dotati di valori duraturi, la creazione di nuovi paesaggi per incrementare le risorse a disposizione delle generazioni future, le pratiche di informazione e crescita civica, così che si attivi il contributo di una moltitudine di soggetti (economici, culturali, sociali, politici) al successo delle intenzioni di cambiamento delle condizioni urbane. La rigenerazione urbana non è una categoria di intervento confinata nel settore tecnico, può diventare un progetto collettivo, un patto sociale nel quale ridefinire i ruoli di tutti gli attori, pubblici e privati, per declinare il futuro delle città nelle quali vorremmo vivere, assegnando ai valori sociali e ambientali una rilevanza economica, mettendo al centro dell’attenzione l’abitabilità e le relazioni indotte dalla qualità degli spazi pubblici. In sostanza, l’INU è convinto che non serva affinare un modello e che per l’urbanistica contemporanea, utile alle città del futuro, occorra cambiare strumenti per gestire i processi. Nel farlo, occorre guardare alle geografie: sono in corso riforme; esse vanno correlate. 8


PROGETTO PAESE

La geografia istituzionale e le modalità di governo del territorio non sono scindibili né possono evitare di considerare il Paese reale. Esso è indubbiamente connotato da reti e snodi; le primesono territoriali, i secondi urbani.

Geografie oltre i confini amministrativi

La complessità degli aspetti da affrontare, dalle grandi infrastrutture agli ampliamenti edilizi, la necessità di intervenire sulla città esistente, la persistenza delle rendite passive, la doverosa attenzione ai temi ambientali, le ricadute territoriali dei piani di settore funzionali alle politiche specialistiche (sociali, infrastrutturali, agricole, abitative, industriali), la distribuzione di competenze in vari e diversi soggetti (enti territoriali, organi preposti alla gestione delle risorse), la mutevolezza delle condizioni economiche e la variegata composizione della società, l’inefficacia dei piani (anche quelli riformati nell’ultimo ventennio di legislazione urbanistica rinnovata, che hanno troppo spesso riproposto il piano regolatore generale), soggetti a tempi ancora troppo lunghi di formazione e a continue varianti, sono alcuni dei principali aspettiche inducono alla definizione di risposte diverse, all’abbandono di modelli, al primato dei saperi esperti. In una nuova stagione della pianificazione vanno colti gli elementi di compensazione e le relazioni fra i soggetti di governo (Europa, Stato, Regioni, Città Metropolitane, Province, Unioni comunali, Municipi). L’integrazione delle politiche pubbliche e la coesione tra istituzioni necessitano di pratiche di responsabilità, capacità di definire azioni comuni su scale territoriali adeguate, convergenza su progetti di società. Le relazioni fra Stato, Regioni, Comuni, Unioni dei Comuni e Città Metropolitane vanno ridefinite inriferimento alle finalità di ogni diverso ente, secondo geografie variabili che permettano una pianificazione capace di interpretare il futuro, corrispondente a quelle relazioni e alle caratteristiche del territorio italiano: policentrico, fortemente caratterizzato dalle culture e dalle risorse locali. La rete che connette città metropolitane, aree interne e città medie è la chiave per ripensare la pianificazione territoriale generale, una piattaforma strutturale che ancora vede la sovrapposizione di più piani, privi di cogenza, a contenuto incerto, ai quali, tuttavia, compete il poter incidere sulle scelte urbanistiche locali, seppur diversamente secondo i differenti testi regionali in materia digoverno del territorio. C’è, infatti, una criticità che attiene a un ambito strategico: l’area vasta. Essa rappresenta da un lato il livello dove sono risultate meno efficaci le politiche e le pratiche urbanistiche e dall’altro il luogo dell’effettiva dimensione spaziale dove oggi sono insediati gli abitanti, dove si svolgono le relazioni, dove si sviluppa la mobilità, dove interagiscono le imprese, dove è possibile salvaguardare l’ambiente e le risorse tramite progetti coerenti e unitari. L’area vasta, che deve emergere dal riordino istituzionale incrociato con la riforma urbanistica, permette una visione strategica complessiva, che aiuta a superare l’approccio piramidale delle decisioni, ad assumere le decisioni sociali e ambientali come risorse della pianificazione territoriale. Lo Stato produca pochi e incisivi codici legislativi e agende nazionali, distribuisca risorse per rendere efficaci politiche pubbliche di ammodernamento, con un linguaggio universale, a serviziodi uguali diritti su tutto il territorio nazionale (infrastrutture, standard, ambiente, paesaggio, fiscalità). La Regione unisca programmazione di spesa e programmazione territoriale, garantendo, tramite politiche pubbliche (dotate di risorse), l’integrazione degli interventi altrimenti settoriali (la sicurezza dei suoli, la valorizzazione dei patrimoni culturali, le reti naturalistiche, la formazione giovanile e il sostegno al lavoro che possano appoggiarsi al capitale territoriale). Le Città metropolitane e le Unioni dei Comuni si occupino di strategie territoriali perequate (equilibrio insediativo e risposta alla domanda abitativa, assetti produttivi urbani e rurali, trasporto pubblico e mobilità sostenibile). Le Municipalità producano progetti di città, riorganizzando i luoghi urbani e rendendo efficienteuno stock urbanistico ed edilizio vecchio, che è la risorsa più preziosa su cui investire. Si dovrebbe qui riaprire anche il capitolo delle città storiche e dei tanti centri storici d’Italia.

Innovazione generare progetti, garantire diritti

Un limite – oggi insostenibile – del sistema di pianificazione basato sui principi della 1150/1942, diffuso in quasi tutte le pianificazioni di settore, è aver configurato il piano come elaborazione di assetto, basata sul principio di conformità. È necessario completare la transizione e dotare gli interessi pubblici di documenti strategici, che fissano obiettivi e priorità, che interagiscono fra loro non come puzzle di previsioni conformative sul territorio, ma come vettori d’azione, in grado di combinarsi secondo il principio di coerenza rispetto a priorità condivise. La pianificazione per obiettivi e progetti è il complemento necessario di una co-pianificazione matura e responsabile dei risultati raggiungibili e raggiunti. Si può pertanto affermare che il nuovo sistema di pianificazione dovrà perseguire in generale gli obiettivi di evitare la formazione di piani a cascata e duplicazioni di contenuti, semplificare il processo di formazione degli strumenti e costruire riferimenti certi. Se affrontiamo le riforme in termini di correlazione e innovazione, dobbiamo dare rango ed efficacia a ogni strumento perché sia immediatamente utile, percepito come tale, partecipato e monitorabile. 9


Documento del XXIX Congresso

I piani devono essere considerati azioni; investimenti e non oneri. Il processo di pianificazione non può soccombere alla gerarchia dipendente dalle relazioni procedurali. In esso uguale dignità e utilità vanno date agli strumenti della pianificazione strategica e di quella strutturale, agli atti regolativi, ai progetti urbanistici applicati agli ambiti della trasformazione. Il rinvio di efficacia dalla pianificazione strutturale all’urbanistica operativa ha permesso la continua riproposizione del piano regolatore tradizionale. L’attesa dello strumento che conforma il diritto d’uso del suolo ha indebolito il livello adeguato per la realizzazione delle reti e il governo dei flussi utili ai cicli dell’efficienza ambientale delle città e agli equilibri insediativi, un livello che non è confinabile nei limiti amministrativi comunali. Anche la cogenza è questione da ripensare. Il piano deve produrre esito. Le reti sono la chiave per progettare la città del domani, tendere all’equilibrio insediativo, ridurre i rischi, promuovere politiche integrate, aderire ai contesti e sostenere il miglioramento delle condizioni delle popolazioni e delle capacità produttive. Le reti sono i campi operativi della nuova urbanistica, così da fornire nuovi standard ai cittadini che si muovono in ambiti territoriali interdipendenti. Esse comportano la necessaria integrazione della gestione nei progetti, per misurare la qualità ecologica e l’offerta di servizi eco-sistemici, abbandonando un approccio solo amministrativo nelle tutele dei patrimoni territoriali, paesaggistici, ambientali. Di questo parliamo quando parliamo di nuovi strumenti, concorrenti a un Progetto Paese, diversi, cogenti per le rispettive e specifiche competenze, i cui impatti siano misurabili. Definire gli strumenti di pianificazione e i loro contenuti, semplificando e portando a unitarietà i linguaggi permette ai piani di essere non un vincolo, come oggi ampiamente ritenuto, ma il riferimento e la cornice di coerenza e garanzia delle trasformazioni territoriali. Operare una reale semplificazione normativa e delle procedure eviterà il ricorso alle deroghe. La dualità della pianificazione comunale è superata. Si va verso un sistema coerente che comprende: - la pianificazione di area vasta, che tratta di paesaggio, ambiente e infrastrutture, cogente e in grado di generare progetti, una piattaforma del coordinamento delle politiche pubbliche, che superi qualsiasi forma di azzonamento e che rappresenti il telaio territoriale delle politiche utili per quel territorio, non sia più solo comunale, ma a scala adeguata (Città medie, Unioni dei Comuni, Città Metropolitane), che non prefiguri un improbabile disegno al futuro ma risponda ai nuovi bisogni; - la pianificazione urbanistica operativa finalizzata al miglioramento della qualità urbana, efficace per la rigenerazione urbana, complessa per la varietà degli aspetti in gioco, fisici, finanziari, sociali, riferiti agli assetti proprietari, agli stati di degrado e inquinamento, sostenuta da risorse reali disponibili e spendibili, investimenti corretti nel partenariato pubblico privato ove valori sociali e ambientali siano integrati nei conti economici, una programmazione flessibile ma a tempo determinato, ben diversa dal disegno previsionale e regolativo al quale siamo abituati, a favore dell’accessibilità ai servizi e dell’inclusione sociale. Infine, se è vero, e lo è, che la percezione positiva della città è riconoscibile nell’uso del termine “urbanità”, che richiama rispetto, cortesia, decoro, senso di cittadinanza e che ogni riflessione sulla città è parte delle narrazioni sulle relazioni sociali, allora possiamo affermare che i diritti alla vita urbana (coesione, qualità estetica e ambientale, sicurezza, lavoro, godimenti collettivi) sono questioni di etica pubblica e ad essi dobbiamo riferirci per declinare nuovi standard. Riaprire la pagina degli standard è, per l’INU, occasione per riportare nella cultura urbanistica la centralità delle questioni sociali, che non possono essere mai considerate estranee alla disciplina di cui ci occupiamo nella ricerca e nella formazione, nelle pratiche professionali, nel governo pubblico. Gli standard urbanistici sono una conquista culturale e sociale da difendere, che può essere adeguata alla prospettiva di città risanate. È tempo, perciò, di passare dagli standard pensati per la crescita della città alle dotazioni per la qualità delle diverse forme urbane, dalle destinazioni d’uso alle attività, dalla predeterminazione all’idoneità ambientale. I servizi da garantire devono essere plurimi e improntati alla massima accessibilità. L’innovazione aiuta: la tecnologia non è una griglia poggiata su un tessuto invecchiato, bensì un sostegno che rende le nostre città flessibili, più facili da utilizzare, più adattive e amicali, a fronte della velocità e dell’imprevedibilità dei cambiamenti. L’innovazione tecnologica incrementa le relazioni fra persone e quelle fra persone e luoghi, incrementa lo scambio di conoscenza e così accompagna il cambiamento socio-culturale, quello del ruolo delle cittadinanze, quello delle economie e del lavoro. Ne ricevono benefici operativi anche il superamento dei settorialismi e l’integrazione delle progettualità, azioni necessarie per rendere le città accessibili per tutti. L’urbanistica si occupa delle condizioni d’uso delle 10


PROGETTO PAESE

persone con disabilità fisiche, sociali, culturali, economiche, dei diritti che vi sono associati, ancora troppo trasgrediti e che riguardano gli ostacoli fisici tanto quanto l’incomunicabilità. Come per gli standard, ridefinire le barriere urbane diventa un contenuto progettuale innovativo che avvicina istituzioni e cittadinanze: un modo intelligente e solidale di interpretare le difficoltà dei “deboli” come un problema che riguarda tutti. Per questa via è possibile invertire le condizioni frequentemente inaccessibili degli usi – non solo degli spazi, collettivi e privati, che rendono le città ostili, invece che amiche delle persone.

PROGETTO PAESE

I passi necessari

Un territorio accessibile, funzionale, risanato, non dovrebbe avere più centri e periferie, dovrebbe essere meno esposto ai rischi, potrebbe valorizzare i patrimoni culturali, naturalistici e paesaggistici come nuove dotazioni urbane e metropolitane. L’INU lancia un Progetto Paese per: - superare gli ostacoli, prima di tutto culturali, per la costruzione di futuro; - interpretare in chiave di infrastrutture complesse i patrimoni territoriali da curare e rigenerare; - generare valore pubblico, attraverso la riforma delle politiche e degli attori pubblici dell’abitare sociale; - rinnovare e declinare gli standard; - riabilitare il piano, da groviglio procedurale a racconto consapevole e scenario prospettabile; - coordinare le scelte necessarie alla semplicità e certezza dei codici di comportamento (apparati legislativi), alla chiara attribuzione di compiti e responsabilità (assetto istituzionale), all’individuazione di ambiti territoriali ottimali per l’erogazione di servizi (geografia amministrativa), all’efficacia degli strumenti (riforma urbanistica), all’integrazione di misure incentivanti (fiscalità); - investire nelle tecnologie a sostegno della nuova pianificazione.

I valori fermi

Siamo immersi nel cambiamento. L’urbanistica non è estranea, anche se di città si parla molto e di urbanistica assai meno. L’INU conferma la fiducia nel metodo della pianificazione, intende contrastare un tipo di piano connotato da grovigli procedurali, ritiene improcrastinabile il risanamento delle basi etiche delle scelte che attengono alle città e ai territori e indispensabile tornare a quello che Giovanni Astengo definiva un piano vivo per un insediamento vivo. C’è, nella storia del nostro Istituto, un’etica solida, riversata nell’insegnamento, nella produzione dei piani, nell’agire amministrativo e nella capacità industriale mai disgiunta dalla cura per il territorio. È il nostro patrimonio, il testimone che raccogliamo per navigare nei profondi mutamenti dell’economia e della società, dell’ambiente e del clima, delle popolazioni, della domanda relativa a servizi, sicurezza e partecipazione. Per una nuova stagione di buona urbanistica, si tratta di far tesoro dei saperi esperti, dei princìpi di buon governo, delle capacità di procedere utilizzando metodi e strumenti collaudati riuscendo nel contempo ad apprendere dal nuovo. Con questa consapevolezza, si apre un periodo fertile, ove praticare tecniche esperte di composizione e di rappresentazione sostenute dalle nuove tecnologie, svolgere le corrette azioni amministrative che traducono il progetto di piano in atto con valore sociale, politico, economico e giuridico. Liberandosi dalla rigidità dell’accanimento normativo e dalle affermazioni retoriche, piani e progetti urbanistici non eluderanno la responsabilità che è loro propria nel promuovere comportamenti consapevoli prima ancora che nuovi assetti. Essi riusciranno a interpretare le relazioni fra gli spazi urbani, a dare spessore ai paesaggi e profondità ai territori, per distribuire i benefici derivanti dalla loro protezione e dalla loro accessibilità; a generare flussi che avvicinano le popolazioni, incrementano le occasioni di lavoro, aumentano la creatività, individuale e collettiva; a promuovere la riqualificazione di piazze, strade, giardini, edifici: la città nella quale vogliamo vivere. Riconoscere e difendere il proprio linguaggio, riscrivere la propria storia, reinventare i propri spazi non sono solo le componenti del progetto che la città elabora per il proprio futuro, ma anche le traiettorie per gli urbanisti che ne vogliano essere protagonisti, senza clamore, con la serenità che promana dalla cultura e dalla professionalità, confrontandosi non solo con se stessi ma con il mondo e il tempo nel quale ci troviamo, argomentando in merito a sostenibilità e democrazia, tecnologia e ambiente, bellezza ed equità.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Introduzione

Pierluigi Properzi

Il nuovo RdT/2016 esce, a distanza di sei anni dal precedente, in un paese che è sicuramente cambiato, ma anche in una fase di profondo ripensamento della disciplina. Obiettivo del Rapporto è dare conto di questi cambiamenti partendo da una lettura dello stato della pianificazione e della evoluzione del suo rapporto con le istituzioni e con il modello sociale di sviluppo. - Lo stato della Pianificazione è pertanto il nucleo centrale del Rapporto e viene analizzato nella parte prima. Esso documenta e registra andamenti molto differenziati negli ambiti regionali derivanti dalle attività legislative regionali, ma anche dai cicli economici. - La riforma istituzionale è stata avviata con la legge 56/2014 – Delrio che ha prodotto esiti nelle politiche pubbliche (Pon Metro – Aree interne – Masterplan per il Sud) ma manifesta naturali ritardi nella aggregazione dei comuni inferiori ai 5000 abitanti e nell’avvio della attività delle Città Metropolitane al di là della loro costituzione. - La definizione del nuovo modello sociale di sviluppo procede tentativamente, tra lo stentato recepimento del modello europeo, retorico e burocratico, e la costruzione dal basso di modelli di sviluppo locale ai quali non è stato estraneo il ruolo della programmazione (F. Barca/ DPS) e della pianificazione (G.Fontana/ Dicoter) entrambe innovative sperimentate nel decennio trascorso, ma caratterizzate come tutte le cose realmente innovative, da notevoli difficoltà di avvio. Rispetto al modello “dato” si sono così sviluppati alcuni processi di “coesione territoriale” basati su una governance interistituzionale ancora incerta e su verifiche di coerenza e di compatibilità per le quali era però necessario poter contare non solo su impianti legislativi innovativi, ma anche su una capacità adattiva e relazionale dei decisori. In assenza di un modello sociale di sviluppo al quale riferire una nuova capacità di governo del territorio e più specificatamente la costruzione di un Progetto Paese, hanno invece prevalso, anche sulla spinta del settore edilizio in profonda crisi, ripetute modifiche delle procedure relative al rilascio dei titoli abilitativi, agendo sulla intercambiabilità delle destinazioni d’uso, sulle deroghe, ma anche sulla stessa “flessibilità” del Piano arrivando ad una sorta di sua evaporazione. L’assenza di un modello di sviluppo condiviso e la incertezza della riforma istituzionale e delle sue geografie, riforma fortemente condizionata da una involuzione del sistema elettorale, e dalla incompletezza di molte sue parti, hanno sottratto alla Pianificazione i due tradizionali riferimenti che ne hanno connotato nel tempo gli obiettivi (derivati dal modello sociale) e gli strumenti (coerenti al sistema decisionale-istituzionale). Il nuovo RdT parte dal percorso iniziato nel 2013 a Salerno con i lavori del XXVIII Congresso, che hanno posto al centro delle attività dell’Istituto la necessità di un’idea comune, ricomprensiva della condivisione di un bilancio critico, dell’utilità del progetto urbanistico e del governo delle trasformazioni territoriali non separabili da un’idea di società. Il Rapporto intende pertanto essere di supporto alla definizione di questo nuovo ruolo che l’Urbanistica va assumendo nella dimensione che il Congresso di Cagliari del 2016 ha sintetizzato nel “Progetto Paese”. L’INU con il proprio Rapporto intende quindi contribuire anche alla costruzione di una visione al futuro, da proporre per tratteggiare ambienti urbani, territori e paesaggi, necessaria per garantire in tutto il Paese una riposta alle aspettative delle popolazioni insediate, relative a servizi, sicurezza e qualità estetica, salvaguardia dei territori e dell’ambiente, tenuta e riproduzione dei paesaggi, civismo urbano e inclusione sociale e decoro degli spazi di vita e del lavoro. La struttura e la costruzione del Nuovo Rapporto In questa direzione il Rapporto ha modificato la propria struttura, sia nel format che prevede, a fianco della edizione cartacea relativamente più snella ed essenziale destinata alla ricerca ed alla comunicazione istituzionale, un Portale sul sito dell’Istituto che può consentire un aggiornamento periodico ed una interlocuzione con i fruitori sui temi più caldi del dibattito, ma anche una presentazione più ampia delle buone pratiche che la ricognizione quantitativa intercetta (vedi Schede Paesaggio, Schede Aree Interne, Galleria Urban Promo). Il RdT è stato elaborato da una redazione che opera in stretta relazione con una consolidata rete, presente in tutte le sezioni regionali e presso molti enti locali. La dimensione quantitativa della pianificazione, oggetto di periodiche analisi sin dagli anni ’60 da parte 13


dell’INU è stata portata a regime solo negli anni ’90 con il Rapporto sulla pianificazione comunale per il XVI Congresso - Bologna 1995 (a cura Simone Ombuen). Questo sistema di conoscenze avrebbe però scarsa utilità se non fosse correlato ad analisi qualitative, in genere svolte dalle Commissioni, dai gruppi di lavoro e anche dalle community. In parallelo è stata inoltre costruita una rete di accordi istituzionali con ISTAT, CED-CEN-DIST, e con alcuni laboratori Universitari (AnteA/UnivAQ – Lab. Urb. Roma 3 – DARCH Pescara), e in particolare condividendo con il CRESME il nuovo Format, che tende alla costruzione di una dimensione cooperativa della conoscenza interdisciplinare. Il nuovo RdT quindi pur mantenendo la struttura ricognitiva dei precedenti Rapporti sta evolvendo verso un diverso modello di conoscenza: più interattivo, consentendo diverse forme di interlocuzione con gli utenti, più aggiornato e aggiornabile con inserimento dei dati della pianificazione a scadenza annuale e con una eventuale periodica validazione degli stessi, ed infine in prospettiva più integrato con gli altri rapporti e o sistemi di conoscenza disciplinari. Il cambiamento in atto, descritto nei capitoli 1° e 2°, ha inoltre comportato una diversa articolazione dei dati relativi alla evoluzione della attività di pianificazione, proprio in coerenza con le nuove geografie istituzionali poste a base delle Politiche pubbliche. Il primo volume del Rapporto mantiene infatti, per quanto riguarda i dati sulla pianificazione, la tradizionale divisione in: Nord – Centro – Sud ed Isole, ma Nord e Centro sono stati a loro volta ordinati in relazione a criteri di omogeneità in Nord ovest ed est e Centro nord e sud costituendo così sei macro aree (Cap. 3). Inoltre i dati regionali e comunali vengono aggregati in tre macro ambiti: Città Metropolitane, Città Medie e Comuni Minori (Cap. 4) in relazione alla dimensione ed ai caratteri dei Sistemi insediativi. Per le Città Metropolitane si sono considerati i territori dei comuni costitutivi delle Province di pertinenza, per le Città Medie i territori dei comuni afferenti ai Sistemi locali del lavoro delle 103 città Capoluogo di Provincia. Il territorio dei Comuni Minori è stato invece articolato ai sensi della metodologia utilizzata per la classificazione dei comuni delle Aree interne inferiori ai 35.000 abitanti, essendo ricompresi nelle Città Medie i comuni tra i 35 e i 50.000 abitanti e quelli superiori ai 50.000 abitanti non capoluogo di Provincia. Per ognuno di questi tre ambiti la redazione del RdT ha svolto un Seminario come preview dei dati raccolti sulla pianificazione, ma anche come approfondimento dei problemi che la riforma istituzionale, avviata dalla legge Delrio, pone nella sua prima fase di attuazione. Il RdT partendo anche dai risultati di questi Seminari fornisce ed una Valutazione di sintesi per ogni circoscrizione territoriale (Nord ovest – Nord est – Centro nord – Centro sud – Sud e Isole). Questa nuova lettura non è, e non vuole essere, la riduzione ad una razionalità classificatoria, peraltro comunque implicita in tutti i Rapporti, di una realtà estremamente complessa, non omogenea, mutante e non sempre positiva, che è quella dei fenomeni territoriali che caratterizzano oggi il Paese. In ogni capitolo sono pertanto stati inseriti box di approfondimento. I box propongono la trattazione dei temi emergenti fornendo oltre ai dati sulla pianificazione, in raccordo con la descrizione e il senso delle Politiche, anche alcune Schede esemplificative di Progetti urbanistici e di buone pratiche. Permane in questa lettura uno storico dualismo tra un Italia che fa attività di pianificazione in termini continui, integrati ed interagenti ed una Italia che non fa piani; così come la metropolizzazione del territorio risulta un fenomeno molto più esteso di quanto delimitato dai confini delle 14 città Metropolitane e ricomprende abusivismo, soprattutto nel centro sud, consumo di suolo, dissesto idrogeologico etc, ponendo problemi non risolvibili solo con gli strumenti previsti dalla L 56 o con il Masterplan per il Sud. Così come l’Agenda Urbana appare strumento del tutto inadeguato rispetto ai temi problemi delle città medie, che sono peraltro quelle dove in questi anni si è più sperimentato ma che hanno maggiormente subito gli effetti della crisi immobiliare e che sono alla ricerca di un nuovo ruolo nei Telai territoriali, spesso incompleti e/o inadeguati, che le sostengono. Ed infine quella che appare la Politica pubblica territoriale di maggiore impegno strategico e finanziario da parte del governo, la politica delle Aree Interne, sconta un approccio neo Keynesiano, nella tradizione meridionalista del riequilibrio, ma senza poter contare su una visione strategica riferita a punti di forza strutturati in una dimensione reticolare. II Cap. 5, La cura e la tutela del territorio nel progetto Paese riassume la più recente evoluzione della legislazione e con essa della pianificazione di tutela in particolare riferimento a quella del Paesaggio che registra un ritardo per quanto riguarda i nuovi Piani ai sensi del codice Urbani ed al contempo coerenti alla Convenzione Europea (solo 2 piani approvati) ma che registra di contro una notevole diffusione di pratiche progettuali (Progetti di Paesaggio).

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

II Cap. 6, I Sistemi di Pianificazione Regionale da conto nella prospettiva delle Macroregioni europee, della stabilizzazione delle attività di governo del territorio delle regioni nei loro limiti costituiti dalla perimetrazione istituzionale dei Quadri di Riferimento e dalle leggi “urbanistiche” prive degli indirizzi di una riforma statale e ancora riferite a temi oggi superati da legislazioni parallele settoriali e spesso deregolative. L’ultimo capitolo (Cap. 7) propone una Visione d’insieme partendo dalle politiche regionali, lette attraverso le analisi svolte delle Sezioni INU, che hanno costruito una lettura critica dei diversi sistemi di pianificazione (Leggi e Quadri) ma anche della pianificazione locale. Ne sono derivate Mappe interpretative di assoluto interesse relative alla coerenza delle Politiche regionali ed al loro ritorno su quelle comunali. Alla fase di accelerazione legislativa da parte delle regioni, corrispondente al periodo 1995-2005, è seguita una fase di “riflessione” in cui da un lato le verifiche sullo sdoppiamento del Piano e dall’altro le sperimentazione dei Programmi Complessi non hanno trovato conferme in una legge nazionale quadro o di principi. L’ultimo tentativo Lupi è naufragato nel disinteresse del governo o può essere interpretato piuttosto come un posizionamento antagonista alla legge sul consumo di suolo che invade il campo della pianificazione nell’iter parlamentare. La mancata riforma nazionale ha peraltro inciso sul rallentamento dell’attività legislativa regionale, ma questo non deve essere considerato un aspetto del tutto negativo a fronte dell’accelerazione novitista (cambiamento senza innovazione – G. Sartori) o conformista (evoluzione solo nominalista del “modello INU del ’95”) che aveva caratterizzato il periodo ’95-2005. La elusione di questo compito da parte dei diversi governi è avvenuta con modalità diverse, anche in relazione ai diversi approcci alle politiche pubbliche (legge obiettivo e impianti legislativi orientati alla semplificazione vs impianti regolativi dirigistici). In questo quadro si è andata invece configurando una “strada parallela” essenzialmente rivolta alla semplificazione sul rilascio dei titoli abilitativi ed alla settorializzazione del tradizionale impianto unitario del corpo legislativo. Le leggi sul consumo di suolo, così come quelle sul dissesto idrogeologico e sulle politiche energetiche, tutte proposte in ambiti disciplinari “esterni” benché pesantemente interagenti con la pianificazione e l’urbanistica, stanno progressivamente confinando le complesse problematiche disciplinari nella dimensione degli strumenti (mezzi coerenti ai fini) eludendo il tema dei “principi generali” e quello dei “diritti minimi”. In parallelo al centralismo regionale si e sovrapposto un neocentralismo nazionale che ha prodotto numerosi provvedimenti “semplificativi” lasciando alle regioni e, a scalare, ai comuni il recepimento ed eventualmente la specificazione delle norme generali. Sono poche pertanto le Regioni che hanno affrontato o vogliono affrontare il tema della legge regionale di governo ed uso del territorio. Il secondo Volume, sviluppa un set di indicatori, in parte derivati dagli indicatori complessi “Piano-Sviluppo” già proposti nei RdT 2007. I nuovi indicatori definiscono un sistema (dati socio economici) parallelo a quello del Primo Volume (dati sulla pianificazione) e con esso interagente, volto a mettere in luce “l’utilità” della pianificazione territoriale nell’ambito delle politiche pubbliche o per lo meno il nesso tra piano e sviluppo. Una volta venuta meno la corrispondenza tra istituzione e piano sulla quale è stato costruito l’intero sistema di pianificazione tradizionale (allora riferito a solidi modelli sociali di sviluppo condivisi sullo snodo del welfare ridistributivo) si deve in qualche modo riconfigurare l’utilità-necessità della pianificazione che non può derivare solo da una obbligatorietà, stabilita per legge. E’ il piano che induce o per lo meno contribuisce a forme di sviluppo? Oppure è lo sviluppo che richiede pianificazione nelle sue due componenti di previsione e regolazione? Una prima risposta può essere che il Piano produce Beni pubblici (capitale sociale anche immateriale e in una fase in cui la produzione attraverso il Piano di valori privati si è notevolmente ridotta, la funzione originaria di produzione di beni pubblici riemerge in parallelo con lo sviluppo dei territori ma non più come esito di forme di partenariato spesso condizionate dal privato. Il Piano come produttore di beni pubblici (e di valori privati) non può infatti mantenere il suo ruolo in assenza di una ridefinizione dei beni pubblici stessi all’interno di un nuovo modello di sviluppo. Gli indicatori proposti indicano in tal senso una possibile sfera di nuovi beni pubblici legati alle trasformazioni territoriali ed a quelle socio economiche. In parallelo si sono costruiti “scenari” relativi agli ambiti così come definiti nella prima parte, attraverso proiezioni demografiche al 2034 che concorrono alla definizione dei principali fenomeni evolutivi attraverso Mappe. Conoscere quale sarà il Paese, se nulla cambia, può aiutare a ripensare il senso del Piano. 15


I Seminari preparatori del Rapporto dal Territorio 2016

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parte I TERRITORIO POLITICHE e PIANI

L’analisi delle trasformazioni territoriali in Italia dagli anni ’70 del Novecento1 ad oggi – si perdoni la sinteticità semplificante inevitabile in queste note – si è articolata secondo un ampio spettro di impostazioni, all’interno delle quali emergono due grandi filoni. Da un lato le analisi interne agli apparati conoscitivi dei piani, che erano quasi necessariamente articolate in coerenza con i poteri di governo per essi definiti dal quadro legislativo vigente, e quindi alle effettive capacità di connettere conoscenza e azione. In tale approccio il modello sociale di sviluppo era nella sostanza, sia pur implicitamente, “condiviso” dai Piani. Ma proprio l’arretratezza del quadro legislativo per la pianificazione, che riconosceva ai piani urbanistici – ma anche a quelli territoriali – compiti e competenze prevalentemente riferite al fenomeno edilizio, d’altro lato, ha portato molti dei migliori studiosi delle trasformazioni insediative sensibili ad altri determinanti aspetti – dai temi produttivi a quelli ambientali, dal paesaggio agli effetti insediativi delle politiche infrastrutturali – a sviluppare analisi ed interpretazioni del territorio secondo approcci fenomenologici che hanno spesso finito per prescindere sostanzialmente da una valutazione degli effetti della pianificazione2. Il compito disciplinare specifico che il Rapporto dal Territorio si è posto sin dall’inizio, è di contribuire a richiudere tale distruttivo processo di divaricazione, producendo un quadro conoscitivo su pianificazione e governo del territorio da affiancare e comparare al più ricco e poliedrico quadro delle conoscenze sui fenomeni territoriali. Un compito in supplenza rispetto agli impegni che lo Stato assunse con il DPR 616/1977 – le Linee fondamentali di assetto del territorio italiano – solo in parte colmato all’interno dei piani territoriali regionali del drappello di regioni più impegnate nella sperimentazione di leggi regionali innovative (Lombardia, Provincia di Trento, Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Friuli Venezia Giulia fra tutte).

Pierluigi Properzi Simone Ombuen

Ancor oggi i quadri conoscitivi e le descrizioni del territorio sono spesso autoreferenziali nei vari piani e programmi. In tal modo la conoscenza viene influenzata in misura rilevante dalle necessità funzionali dei diversi strumenti, perdendo in tal modo la capacità di produrre descrizioni multidimensionali e ancorate alle descrizioni di scenario. In buona sostanza ogni strumento “racconta” la realtà in modo tale da renderla fungibile alle proprie capacità operative, spesso modeste e non appropriate agli scopi. Un tale stato di cose, se non è particolarmente nocivo in condizioni “ordinarie”, che consentono percorsi adattivi, diventa drammatico in occasione di una crisi come quella attuale, che comporta un cambio generalizzato dei paradigmi interpretativi dei fenomeni di trasformazione sociale, produttiva e territoriale che stanno portando rapidamente ad un nuovo modello socio economico di riferimento. I dati demografici sono peraltro difficilmente confrontabili a livello quantitativo con gli andamenti della pianificazione; infatti la persistenza dei provvedimenti detti del “Piano Casa” (L 133/2008) rinnovati anche di recente (L 80/2014), che consentono l’ampliamento del patrimonio abitativo e la riconversione residenziale degli immobili a destinazione non residenziale in deroga ai piani urbanistici rendono di fatto non confrontabili i due insiemi di dati, visto che in nome della priorità data alla rigenerazione del patrimonio edilizio dismesso e alla riduzione del consumo di suolo (pur apprezzabili obiettivi) la regolazione della capienza abitativa viene di fatto sottratta alla pianificazione urbanistica. Ancora una volta si dimostra che nel caso italiano lo sviluppo delle analisi territoriali veda come necessario un sempre accurato contemperamento dei diversi strumenti analitici, dando conto di una complessità sociale e territoriale mai riducibile entro concetti precostituiti ma bisognosa di accurata e sensibile osservazione specifica. È per dare un positivo contributo a tali nuove necessità di descrizione e interpretazione dei fenomeni che il RdT ha assunto in questa edizione un innovativo metodo di redazione e strutturazione, tentando un avanzamento nella convergenza fra dati sulla pianificazione e chiavi interpretative dei fenomeni territoriali. I riferimenti metodologici I punti di riferimento scientifici sono dati dal lavoro svolto dalla Commissione Barca su incarico della commissaria europea Danuta Hubner (Barca 2009), dai contributi metodologici di interpretazione territoriale prodotti da ESPON a livello comunitario (ESPON 2014), dalle riflessioni sulle Functional Urban Areas (FUA) consolidatesi nella riflessione OCSE-OECD (Dijkstra, Poelman 2015), dell’Urban Audit comunitario (European Commission 2007) e dai recenti approfondimenti scientifici (ISTAT 2015) svolti in occasione della revisione dei sistemi locali del lavoro operata sulla base dei dati del censimento 2011. Per 17


maggiori elementi scientifici sulle FUA cfr. il contributo di Roberto Mascarucci in questo stesso volume. Il fenomeno dell’urbanizzazione a scala territoriale viene pertanto descritto nel RdT attraverso tre macroraggruppamenti, la cui definizione si svolge a cavallo fra aspetti fenomenologici e aspetti istituzionali, i due fondamentali riferimenti dell’attività di pianificazione; tali raggruppamenti sono i seguenti: città metropolitane, città medie e piccoli comuni. Le Città Metropolitane (CM) sono intese come i comuni appartenenti alle province trasformate in città metropolitane dalla L 56/2014 nelle regioni a statuto ordinario, o da deliberazioni assunte dalle regioni a statuto autonomo (Cagliari per la Sardegna e Palermo, Catania e Messina per la Sicilia) e costituisce la prima classe di rilevazione e di analisi del RdT. Una seconda classe di fenomeni di urbanizzazione riguardano i sistemi locali del lavoro – per come definiti dalla metodologia ISTAT 2015 – afferenti alle città già sede di capoluogo di provincia precedentemente alla riforma della L 56/2014 e individuate come Città Medie (Cm). Il riferimento naturale di tale visione territoriale deriva dai Sistemi Locali del Lavoro, una metodologia di descrizione delle interdipendenze territoriali tipiche dei distretti industriali, messa a punto da Giacomo Becattini e dall’IRPET, centro studi della Regione Toscana, dando una visione territoriale alle concezioni economiche espresse, tra gli altri, da Giorgio Fuà nelle Marche e da Gilberto Serravalli in Emilia Romagna. Tale descrizione territoriale si poi sviluppata nelle elaborazioni interpretative di ISTAT, e si è affermata anche a livello internazionale, all’interno delle elaborazioni di ESPON. Purtroppo le due visioni del territorio – i due modi di concepire il governo delle trasformazioni e di costruire quadri conoscitivi – conflissero gravemente fra loro in occasione della definizione dei Quadri territoriali di coerenza prodotti dalle regioni per la fase di programmazione 2007-2013, con un forte e irrisolto conflitto fra MiSE/DPS e MIT/DICOTER. Il tema di recente è tuttavia riemerso. Quando l’impulso riformista ha varato la riforma del governo locale, la L 56/2014 “Delrio”, con la eliminazione delle province non metropolitane e l’impulso alla fusione dei comuni minori, ha chiesto una complessiva ridefinizione della geografia delle istituzioni di governo locale connessa in modo non eludibile con la realtà dei processi in atto. Tali elaborazioni, ancora in pieno corso (cfr. in questa edizione del RdT i contributi di Barca e Mantini, nel 2° volume, e la sezione a cura delle sezioni regionali dell’INU) hanno trovato negli studi sulle interdipendenze territoriali per la definizione dei nuovi SLL (ISTAT 2015) un naturale e positivo riscontro da utilizzare per sviluppare dei ragionamenti originali sulle ZFU/FUA. Tutti i comuni non ricompresi in tali due insiemi vengono considerati Comuni Minori (cm) distinti a loro volta in comuni sopra i 15.000 abitanti non ricompresi nelle due precedenti classi, quelli inferiori a detta soglia ed infine i cosiddetti “comuni polvere” inferiori a 1.000 abitanti (1.123 comuni con 334.475 ab.) Utilizzando tali criteri3 l’insieme della popolazione italiana viene ripartito in tre insiemi grosso modo equipollenti (al 2001 CM 36,1%, cm 32,0%, pc 31,9%). Questa ripartizione presenta un elevato livello di stabilità (al 2014 CM 36,0%, cm 32,1%, pc 31,9%) nonostante la popolazione italiana in tale periodo sia cresciuta di oltre tre milioni 670mila abitanti, pari al 6,5%. Tale suddivisione territoriale dei fenomeni urbanizzativi, condotta in modo omogeneo per l’intero territorio nazionale, produce però solo alcuni elementi di certezza interpretativa. Ciò perché i fenomeni urbani oggi seguono solo molto parzialmente leggi a carattere dimensionale. Ad esempio il maggiore fenomeno avutosi in Italia nel nuovo secolo, il forte aumento dei flussi migratori, a livello territoriale mostra un grado di correlazione abbastanza scarso con gli aspetti dimensionali dell’urbanizzazione, mentre risulta comprensibilmente assai sensibile alla capacità dei diversi sistemi territoriali di dare accesso al mercato del lavoro agli incomers. Come già evidenziato nel RdT 2010, è infatti rilevante il rapporto fra flussi migratori in ingresso (sia di origine interna che internazionale) e necessità di provvedere alle relative esigenze abitative e questo aspetto interfaccia in termini diversi con la redazione di nuovi piani urbanistici. Coerentemente a queste considerazioni i bilanci demografici 2011-2014 fra le diverse aree del Paese risultano molto diversi fra loro; infatti a fronte di una crescita complessiva del 2,08% a livello nazionale, si hanno Nordest e Sud in calo (-1,33% e -0,31%), Isole e Centro con una crescita moderatamente sopra la media 18


parte I TERRITORIO POLITICHE e PIANI

(+2,93% e + 2,84%) e il Nordovest in forte crescita (+4,19%). Dal confronto con le classi territoriali risulta in particolare in crescita il tessuto dei piccoli comuni del Nordovest, che mette a segno un +7,59%. Dati che confrontati con quelli sull’aggiornamento dei piani urbanistici confermano ulteriormente l’esistenza di una forte correlazione.

I tre macro raggruppamenti Comuni n°

%

Superficie Kmq

%

Popolazione (agg. 2014)

%

14

0,2%

3.616

1,2%

9.599.412

15,9%

a.1 Comuni area CM >15.000 ab

247

3,1%

13.007

4,3%

7.803.171

12,9%

a.2 Comuni area CM <15.000 ab

1.012

12,6%

29.880

9,9%

4.371.364

7,2%

103

1,3%

17.063

5,6%

8.465.407

14,0%

1. Città Metropolitana (CM)

2. Città Medie (Cm)

b.1 piccoli comuni afferenti (SLL) >15.000 ab

114

1,4%

5.906

2,0%

2.796.212

4,6%

b.2 piccoli comuni afferenti (SLL) <15.000 ab

2.207

27,4%

62.111

20,6%

8.108.638

13,4%

4.349

54,1%

170.483

56,4%

19.204.978

31,8%

con pop < 15.000 ab

4.089

50,8%

144.939

48,0%

11.873.445

19,6%

TOT (1+a.1+a.2+2+b.1+b.2+3)

8.046

100,0%

302.066

100,0%

60.446.313

100,0%

3. Comuni minori (cm) non afferenti a 1 e 2

Note 1 Nei primi anni ’70 ebbe avvio il grande processo di trasformazione insediativa, mosso dal decentramento produttivo conseguente alla smobilitazione dei grandi sistemi della produzione fordista e dal consolidarsi del predominio della mobilità privata su gomma come modalità di trasporto prevalente. Tale grande processo è di fatto ancora in corso, pur in modi ampiamente condizionati dalla attuale violenta crisi, che non ha caratteri ciclici ma strutturali. 2 Il più importante tentativo di ricomporre questa dicotomia fu quello compiuto da Giovanni Astengo e dal grande gruppo di studiosi riunito attorno a lui nella ricerca “It.Urb’80”, i cui importanti esiti, pur in gran parte raccolti in alcune importanti sperimentazioni legislative regionali, non hanno mai trovato i percorsi per poter influenzare la riscrittura legislativa nazionale. Riferimenti bibliografici Barca F (2009), “Un’agenda per la riforma della politica di coesione. Una politica di sviluppo rivolta ai luoghi per rispondere alle sfide e alle aspettative dell’Unione Europea”. 21 Dijkstra L, Poelman H (2015), “European cities – the EU-OECD functional urban area definition”, European Commission, DG Regio; Eurostat. ISSN 2443-8219. European Commission (2007) “State of European Cities Report”. ESPON (2014), “Progress on a European Platform for Applied Territorial Science”, third report, December. ISTAT (2015), “La nuova geografia dei sistemi locali”, ISBN: 978-88-458-1857-8. La Nave M., a cura di (2014), “Taccuino metropolitano” Cittalia, Roma. Lanzani A, Pasqui G (2013), “L’Italia al futuro”, FrancoAngeli, Milano, ISBN: 978-88-568-3519-9. POST-METROPOLI. Un atlante dei processi di trasformazione in corso nelle grandi aree urbane italiane. Testa P. a cura di (2013) “Le Città Metropolitane” Rapporto Cittalia.

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parte I IL CAMBIAMENTO

TERRITORIO e CITTÀ Sistemi insediativi e popolazione

1

Suolo, Paesaggio e Clima

ISTITUZIONI, STRATEGIE, PIANI Nuove economie dei territori – I nuovi Piani Piani e politiche Pubbliche

2


TERRITORIO e CITTÃ&#x20AC;

1

Sistemi insediativi, Popolazione Suolo, Paesaggio e Clima

23


TERRITORIO e CITTÀ

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Sistemi insediativi e popolazione Le condizioni generali dei fenomeni socioeconomici e di uso del territorio italiano sono oggi molto diverse da quelle descritte nell’ultima edizione del rapporto dal Territorio, che era riferito a fenomeni del 20091. All’interno della crisi finanziaria avviata nel 2007/2008, divenuta poi crisi strutturale a tutti gli effetti, il settore edilizio è quello che di più ne ha risentito. Esso ha perso in otto anni circa il 40% degli addetti e oggi si producono nuovi alloggi ad un ritmo che è meno di un quarto di quello che si raggiunse all’apice del precedente ciclo edilizio (fonte: CRESME). Il deleveraging e le misure di controllo finanziario della BCE hanno ridotto l’afflusso del credito al settore immobiliare producendo cali dei prezzi che ancora proseguono; la ridotta crescita mondiale e l’eccesso di capacità produttiva installata hanno portato ad un brusco calo dei prezzi petroliferi, da cui è derivata una consistente riduzione della convenienza degli interventi di efficientamento energetico, che risultano in forte rallentamento; la riduzione dei flussi globali di merci e l’entrata in servizio di molte meganavi hanno abbattuto il prezzo di trasporto dei container e i margini per la realizzazione di poli logistici; la stagnazione della domanda interna ha annullato molte previsioni di realizzazione di nuovi centri della grande distribuzione; la competitività sul costo del lavoro ha decentrato parti importanti del manifatturiero, aggravando il fenomeno dei capannoni abbandonati; la diffusione delle tecnologie ICT taglia la necessità di posti di lavoro per white collars anzitutto nei settori di finanza e amministrazione. Con la crisi nelle capacità di distribuzione del reddito e di dare accesso al lavoro persino i flussi migratori che fino al 2009 hanno tenuto alte la crescita demografica e la domanda insediativa in Italia sono oggi in calo, tanto che per la prima volta nel secolo nel 2015 la popolazione italiana è tornata a decrescere. Infine grandi squilibri e rischi globali (bolle finanziarie, cambiamenti climatici, migrazioni, internazionalizzazione dei fenomeni terroristici) producono effetti locali e schock che interrompono il tradizionale incrementalismo che ha fatto la storica ricchezza delle economie locali e dello sviluppo urbano. Nel nuovo contesto, afflitto da rischi globali crescenti, cambiano alcune immagini di sfondo: lo sviluppo futuro non appare più associato alla concentrazione, come fu per la forte e fragile fabbrica fordista, ma ad una reticolarità differenziata a servizio delle diverse forme di sharing economy, nella quale certi equipotenziali offrano migliori condizioni di risposta resiliente in occasione di eventi traumatici (politici, economici, climatici, terroristici).

Vanno quindi utilizzate le reti esistenti ed i loro nodi (stazioni ferroviarie, porti, aeroporti) quale occasione di avvio di processi; ma va nel contempo curata la diffusione di reti e nodi nei vari e diversi contesti insediativi, senza cui lo stesso sviluppo delle reti di rango superiore non può aver luogo. Non a caso oggi il limite maggiore nel raggiungimento degli obiettivi di trasporto della rete di AV ferroviaria italiana non è più nella sua infrastruttura “core”, ma nella incapacità delle reti di trasporto pubblico locale, anzitutto di quelle poggiate sul ferro, di svolgere le funzioni di aggregazione e diffusione locale dei flussi intermetropolitani. In tal senso, come già emerso nella Strategia nazionale per le aree interne, è necessario riprendere una riflessione sulle reti ferroviarie liberate dai flussi a lunga distanza per tornare a dar loro la funzione di accessibilità diffusa al territorio che, sia pur con numeri e con un ruolo economico modo diverso, già ebbero prima dell’avvento della mobilità privata su gomma. La pianificazione da sempre si occupa anzitutto della cura dei beni pubblici e della formazione del capitale fisso territoriale, pubblico e privato. Data la scarsità di incrementi assoluti delle dotazioni oggi ogni attenzione va posta ai fenomeni differenziali che innescano processi trasformativi. Sia perché essi rappresentano la vera agenda del da farsi, sia perché è lavorando su di essi che occorre far emergere la molteplice sostenibilità delle trasformazioni e la loro stessa condizione di fattibilità. Molti di tali fenomeni riguardano proprio i sistemi infrastrutturali e le loro interfacce nei sistemi insediativi, come lo sviluppo di infrastrutture di tipo nuovo (fibra e banda ultralarga), la diffusione di nuove tecnologie per la descrizione il governo e l’uso delle dotazioni materiali (big data, app), il cambiamento della mobilità di persone e merci (urban logistics, car sharing), l’introduzione di nuovi standard energetici edilizi (produzione e accumulo diffusi, NZEB). Le trasformazioni territoriali e urbanistiche in Italia sono oggi molto mutate rispetto al periodo pre crisi 2008: diversa la struttura della calante domanda solvibile, diversi e crescenti i bisogni e le esigenze civili e sociali, sempre più scarsa la capacità progettuale e la visione al futuro dei soggetti politici ed economici. Tali condizioni si realizzano su sistemi insediativi spesso molto lontani da una adeguata dotazione di armatura urbana; oltre ai grandi debiti pubblici di Stato e enti locali nelle città italiane sono presenti deficit nelle componenti fisiche della città pubblica, talora vistosi come 25


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in molti dei centri urbani del Mezzogiorno. Ed in presenza di amministrazioni pubbliche con organici ridotti e invecchiati per le politiche di blocco del turn-over, e più deboli per i continui tagli agli investimenti. Il patrimonio abitativo A fronte della crescita demografica, la recente crescita del patrimonio abitativo è stata assai superiore. Anche solo attenendosi agli alloggi occupati da persone residenti (al netto delle seconde case e del patrimonio abbandonato nelle aree interne) nel decennio 2001-2011 il patrimonio abitativo italiano è cresciuto dell’11,6% con picchi significativi nel Lazio (+16,4%), in Trentino Alto Adige Veneto Emilia Romagna Umbria e Sardegna (sempre oltre il 14%). Tale rilevantissima crescita del patrimonio edilizio, ampiamente superiore alle effettive necessità, ha generato la formazione di un ampio invenduto, e il formarsi di un bacimento di operazioni di sviluppo immobiliare che, congelate della repentina apertura della crisi finanziaria del 2008, stentano ancor oggi ad essere riassorbite entro le nuove e più ridotte dimensioni del mercato immobiliare. Oggi siamo in presenza di una sovrabbondante quantità edilizia realizzata. Il Sole 24 Ore nell’ot-

Tab. 1.1 – Abitazioni ed altri tipi di alloggio occupati da persone residenti 2001 1.791.769 53.146 707.715 3.635.910 365.144 1.701.116 493.627 1.638.791 1.376.550 312.159 547.021 1.962.285 459.896 119.028 1.854.369 1.374.713 214.828 705.987 1.779.714 582.856 21.676.624

Piemonte Valle d'Aosta Liguria Lombardia Trentino Alto Adige Veneto Friuli-Venezia Giulia Emilia-Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna Italia

2011 1.926.304 58.618 742.432 4.099.856 419.699 1.950.222 537.188 1.869.962 1.532.284 357.734 612.976 2.284.644 515.448 125.640 2.033.366 1.520.867 228.101 762.443 1.945.823 665.487 24.189.094

incremento 134.535 5.472 34.717 463.946 54.555 249.106 43.561 231.171 155.734 45.575 65.955 322.359 55.552 6.612 178.997 146.154 13.273 56.456 166.109 82.631 2.512.470

% 7,50% 10,30% 4,90% 12,80% 14,90% 14,60% 8,80% 14,10% 11,30% 14,60% 12,10% 16,40% 12,10% 5,60% 9,70% 10,60% 6,20% 8,00% 9,30% 14,20% 11,60% Fonte: ISTAT

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tobre 20142 riportava una stima di Scenari Immobiliari che quantificava in 540mila gli alloggi invenduti. Nel 2013 il tasso di assorbimento sul mercato dei nuovi alloggi realizzati sarebbe stato solo del 50%. Agli alloggi realizzati ma poi invenduti si aggiungerebbero poi almeno una parte di quelli previsti dai permessi di costruire ritirati3 e di un ancor più abbondante stock di aspettative edificatorie “dormienti” nelle previsioni di piani sovradimensionati elaborati a partire da aspettative formatesi nei recenti periodi di forte espansione residenziale e ancor più nel laissez-faire urbanistico causato dai piani casa regionali ancora vigenti. La recente ripresa delle compravendite immobiliari, tornate in segno modestamente positivo dopo un settennio di continui ribassi4, si trova ad affrontare una gran quantità di patrimonio immobiliare invenduto5, e ancor più una sovrabbondante offerta trasformativa contenuta nei piani recentemente approvati; l’introduzione pervasiva di strumenti e programmi digitali per un migliore utilizzo del patrimonio esistente e la necessità di ridurre l’onere fiscale gravante sull’immobiliare portano quantità sempre maggiori di patrimonio edilizio a cercare un posizionamento sul mercato, con un forte aumento dell’offerta sia quantitativa che qualitativa; si tratta di fattori che gravando su una domanda ristrettasi per la riduzione dei redditi disponibili rende sempre più lento e problematico il processo di riequilibrio del mercato. Le recenti ipotesi di massicce dismissioni di patrimonio immobiliare pubblico per finalità di rientro del debito pubblico storico, e di crescenti vendite dell’abbondante patrimonio immobiliare giunto come garanzia in mano al sistema bancario, aumentando le aspettative di espansione dell’offerta spostano il punto di equilibrio fra domanda e offerta verso un futuro sempre più lontano e carico di incognite. Le dinamiche demografiche e migratorie A fianco degli sviluppi a carattere strutturale, altri eventi vanno cambiando gli scenari dell’Italia al futuro, primo fra tutti il cambiamento in corso negli scenari demografici. Nel primo decennio di questo millennio la crescita demografica in Italia è stata molto forte. La popolazione fra il 2001 e il 2009 è cresciuta del 5,9% con un incremento assoluto di 3.343.000 residenti, nonostante il saldo naturale sia ormai negativo dal 1993 ed abbia raggiunto il valore annuale di -170mila nel 2015. Il 2015 è il quinto anno consecutivo di riduzione della fecondità, giunta a 1,35 figli per donna. L’età media delle madri al parto sale nel frattempo a 31,6 anni. La crescita è stata dovuta essenzialmente a flussi migratori provenienti dai paesi dell’Est Europa e


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da paesi asiatici e africani. I migranti sono andati ad insediarsi soprattutto nelle zone del centro nord Italia nelle quali i sistemi locali del lavoro hanno potuto assorbire l’offerta di manodopera. Al 2014, nonostante la crisi abbia colpito anche loro, gli occupati stranieri in Italia sono risultati all’ISTAT quasi 2,3 milioni, pari al 10,3% del totale occupati, e i disoccupati 466mila. Nel 2014 il saldo migratorio, pur positivo (+141mila), si è ridotto del 22% rispetto al 2013. Le regioni che sono state bersaglio di questi flussi, e nelle quali la popolazione residente è cresciuta di più, sono state soprattutto Lazio (+11,1%), Emilia-Romagna (+9,9%), Trentino-Alto Adige (+9,4%), Umbria (+9,1%), Lombardia (+8,8%), Veneto (+8,5%). Si prevede che l’ammontare della popolazione residente straniera possa aumentare considerevolmente nell’arco di previsione: da 4,6 milioni nel 2011 a 14,1 milioni nel 2065, con una forbice compresa tra i 12,6 ed i 15,5 milioni. Contestualmente, nel periodo 2011-2065 l’incidenza della popolazione straniera sul totale passerà dall’attuale 7,5% a valori compresi tra il 22% e il 24% nel 2065. L’invecchiamento della popolazione La quota di popolazione anziana in Italia continua a crescere, e grazie alla buona qualità della vita e alle salubri consuetudini alimentari il paese è oggi secondo in Europa per speranza di vita alla nascita: 82 anni (al 2014). Anche a causa del saldo naturale negativo ormai più che ventennale nel 2011 l’indice di Gini (utra 65enni per 100 minori di 15 anni) ha superato il valore di 140, e la fascia di maggiore numerosità della popolazione è compresa tra i 45 e i 49 anni di età. La trasformazione della struttura per età della popolazione comporta un marcato effetto sui rapporti intergenerazionali. L’indice di dipendenza degli anziani (cioè il rapporto tra la popolazione di 65 anni e più e la popolazione in età attiva – 15-64 anni), oggi pari al 30,9%, cresce fino a un livello del 59,7% nel 2065. Si assiste ad un “nuova vecchiaia” che mette in discussione l’approccio tradizionale, basato sul passaggio netto dall’autosufficienza alla non autosufficienza, e si presenta piuttosto come un percorso di graduale perdita dell’autonomia. Oggi il 18,5% degli ultra 65enni (2,1 milioni di persone) riporta una condizione di totale mancanza di autosufficienza per almeno una delle funzioni essenziali della vita quotidiana. Le famiglie con almeno una persona con limitazioni funzionali sono l’11%, ma di queste meno del 20% ricevono assistenza domiciliare pubblica (Istat 2013). Le famiglie soddisfano i propri bisogni di cura autonomamente, at-

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tingendo ai risparmi o fornendo loro stesse cura e supporto ai propri anziani. Ciò in futuro sarà sempre meno possibile visto che sempre più donne, che tradizionalmente si assumevano l’onere della cura dell’anziano, oggi non riuscirebbero perché impiegate in attività lavorative – e soprattutto in orari di lavoro sempre più estesi e flessibili. Nuovo welfare urbano A fronte del significativo invecchiamento della popolazione, le città italiane non sono ancora sufficientemente attrezzate per le esigenze diffuse e variegate degli anziani. Al progressivo invecchiamento della popolazione non ha corrisposto una trasformazione sostanziale delle forme di welfare erogato dal sistema pubblico; la gran parte del crescente supporto alla terza età viene oggi erogato dalle famiglie con l’ausilio di un gran numero di collaboratori familiari (i c.d. badanti) per lo più migranti in cerca di una occupazione purchessia. Occorre modificare la composizione della spesa pubblica e l’organizzazione dei servizi. L’Italia è tra i Paesi con la spesa per vecchiaia più alta e tra quelli con la spesa per famiglie e infanzia più bassa del continente europeo (Eurostat 2015). Le risorse spese sono molte, ma talvolta non in modo efficiente: il sostegno alla vecchiaia si esplicita per lo più in erogazioni monetarie (quali pensioni, indennità di accompagnamento ecc.) e Fig. 1.1 - Percentuale di stranieri sulla popolazione

Fonte: DEMOISTAT. Dati al 01/01/2010 (31 dicembre 2009)

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poco nell’offerta di servizi. La costruzione di una offerta aggregata a governo pubblico in risposta all’elevato e crescente bisogno di servizi di cura e di supporto consentirebbe un elevato recupero di efficienza e di produttività, una forte riqualificazione dell’immagine dell’intervento pubblico e un forte miglioramento della qualità della vita nella terza e quarta età. Il rischio della solitudine della terza età è notevolmente mitigato dalla buona socialità degli italiani e dal loro buono stato di salute fisico-motoria; l’Italia a livello europeo è uno dei paesi a più basso indice di obesità fra gli adulti (10%), anche se sono in aumento i casi di sovrappeso (31%). Aiu-

tano anche una diffusa solidità delle relazioni della famiglia allargata e l’assenza di modelli insediativi di tipo megalopolitano, con il prevalere del policentrismo e di un rapporto fra sistemi insediativi e green infrastructures che è in grado di tenere elevata la qualità ambientale, pur in presenza di elevate pressioni antropiche. Tale stato di cose consente la permanenza di modalità storiche e qualitative di relazioni di prossimità e di funzioni di socialità diretta dello spazio pubblico. Purtroppo ciò è messo in grave crisi dal continuo peggioramento della stabilità finanziaria degli enti locali, già presente a causa di tratti storici di onerosità ed inefficienza del sistema amministra-

Fig. 1.2 - Movimento, andamento e flusso migratorio della popolazione

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TERRITORIO e CITTÀ Sistemi insediativi e popolazione

tivo italiano ma notevolmente aggravatosi con la crisi iniziata nel 2008 che ha portato ad una riduzione del 10% del PIL. L’impoverimento degli enti pubblici di prossimità e primo sostegno si è tradotto in un tracollo degli investimenti in opere pubbliche e in una sequenza di tagli e riduzioni alle prestazioni di welfare locale, in particolare verso la terza età. In alcune realtà le amministrazioni hanno intrapreso delle coraggiose politiche di contrasto, avviando programmi di assistenza domiciliare per gli anziani che consentono insieme abbattimento della spesa e miglioramento e maggior tempestività dei servizi erogati. In anni recenti la diffusione degli smartphones e dei servizi basati su app digitali sta ulteriormente espandendo tali politiche, migliorando il contatto in remoto, la prenotabilità dei servizi e consentendo la dematerializzazione di alcune funzioni diagnostiche di base, che il medico può oggi almeno in certa misura sviluppare a distanza (es. battito cardiaco, pressione arteriosa, auscultazione toracica). La diffusione delle tecnologie digitali è di grande aiuto agli anziani anche in altre dimensioni: dal supporto alla mobilità (Uber, car sharing, preavviso dei tempi di passaggio dei mezzi pubblici) alla prenotabilità di vari servizi (spettacoli, biglietti aerei e ferroviari, prestazioni sanitarie specialistiche), all’acquisto on-line con recapito a domicilio. In merito va ricordato lo sviluppo delle smart cities, impostato da MiSE con l’individuazione nel PNR 2011-2013 della centralità del settore ICT e delle tecnologie abilitanti. Da non sottovalutare, infine, gli effetti dell’emigrazione giovanile, che allontana anche fisicamente le generazioni (solo nel 2014 si sono contati 101.297 espatri, di cui 35,8% di persone tra i 18 e i 34 anni, Fondazione Migrantes). Su questo fronte occorrerà quindi prevedere servizi assistenziali capaci di garantire la stessa efficacia e sensibilità nella cura agli anziani. L’introduzione di soluzioni di co-housing per gli anziani potrebbe generare numerosi vantaggi. Come mostrano alcune interessanti sperimentazioni già attive, si possono generare economie di scala e conseguenti risparmi sia per chi gestisce le strutture che per gli inquilini stessi, grazie alla possibilità di aggregare la domanda di servizi. Si tratta di un cambiamento paradigmatico dei servizi rivolti alla terza età, perché rovescia la logica di intervento sul problema e mira a promuovere azioni ex-ante verso il disagio potenziale, in modo da ridurre i costi sociali e sanitari degli interventi indirizzati a problemi ormai conclamati. Il co-housing promuove inoltre l’invecchiamento attivo e l’inclusione sociale degli anziani.

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Fig. 1.3 - La piramide delle età

Tab. 1.2 - Popolazione residente per ripartizione geografica. Scenario centrale e intervalli di variazione. Dati al 1 gennaio, in milioni. (Fonte: ISTAT, 2011)

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Fig. 1.4 - Piramide della popolazione residente in Italia - Anni 1926, 1952, 1966, 1976, 1992, 2016. (Valori percentuali)

Note 1 Avvertenza: parti del presente elaborato sono state già rese pubbliche in occasione degli eventi di presentazione del RdT 2016, al Festival delle città metropolitane di Reggio Calabria (16-18 luglio 2015) e in occasione dei seminari nazionali dedicati alle città medie (l’Aquila, 5 novembre 2015) e ai piccoli comuni (Bologna, 4 marzo 2016). Alcuni testi sono anche stati presentati come contributo dell’INU al tavolo nazionale di lavoro per la redazione del Rapporto Italiano per la Conferenza mondiale sugli insediamenti urbani HABITAT III, Quito ottobre 2016. 2 Cfr. http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/201410-07/crisi-mattone-16-case-ogni-mille-non-si-riescono-vendere-italia—170154.shtml 3 Secondo ISTAT le nuove abitazioni realizzate trimestralmente sarebbero passate dalla media di circa 65mila del biennio 2006-2007 alle circa 12mila del primo semestre 2014. Cfr. http://www.istat.it/it/archivio/145324 4 ISTAT riporta in particolare un aumento dell’1,8% delle compravendite del settore abitativo nel primo semestre 2015, a fronte di un aumento del 16% dei mutui erogati. 5 Dopo la Spagna l’Italia è il paese europeo con il più alto numero di unità immobiliari in rapporto agli abitanti. Al 31.12.2012 risultavano essere quasi 63 milioni, delle quali quasi 34 milioni e mezzo abitazioni. Cfr. “Lo stock immobiliare in Italia: analisi degli utilizzi” edizione 2015, su www.agenziaentrate.gov.it Riferimenti Eurostat 2015. Fondazione Migrantes (2014), Rapporto Italiani nel Mondo. ISTAT (2011), Il futuro demografico del paese.

Fonte: ISTAT, Censimento generale della popolazione (1931), Ricostruzione intercensuaria della popolazione

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TERRITORIO e CITTÀ Suolo, Paesaggio e Clima

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Suolo, Paesaggio e Clima Coniato dal biologo Eugene Stöermer e poi fatto proprio dal premio Nobel Paul Crutzen, il termine antropocene indica l’era geologica presente, nella quale sono da attribuire alla specie umana le cause delle principali modifiche dell’ambiente, del territorio e del clima. Come ormai scientificamente accertato (IPCC 2014), le cause del progressivo aumento delle temperature terrestri e dei conseguenti cambiamenti climatici sono infatti in gran parte da ricercare nei comportamenti umani, ed anzitutto nel continuo rilascio di gas climalteranti derivanti dall’uso di combustibili fossili per la produzione di energia e calore. A fronte di un quadro globale di continuo ed epocale aumento delle emissioni, dopo una crescita pressoché continua fino al 2004 (si raggiunse il picco di 581 milioni di tonnellate (GT) di CO2 equivalente) l’Italia ha progressivamente ridotto le sue emissioni fino al 2014, quando si giunse a 417 GT, con un calo del 20% rispetto al 1990. Il 2015 ha visto una ripresa, con emissioni di 428 GT, circa il 2,5% in più. Il cambiamento strutturale responsabile dell’inversione è connesso sia a fenomeni di deindustrializzazione che di andamento del ciclo economico. In dettaglio fra il 2000 e il 2015 l’industria è calata da un terzo a un quarto delle emissioni totali, mentre sono aumentate le emissioni di

terziario e trasporti (ISSI 2016). Ma a fianco delle emissioni climalteranti, altrettanto importanti per la trasformazione delle condizioni di ambiente e territorio sono stati i comportamenti di uso del suolo per scopi urbanizzativi e di depredazione e distruzione dei territori di boschi e foreste per appropriarsi prima del legno e poi dei suoli per uso agricolo e pastorale. Gli effetti disastrosi dei cambiamenti climatici in corso sono infatti il prodotto complesso di una maggiore aggressività dei fenomeni meteorologici estremi (bombe d’acqua, alluvioni, siccità estreme) e di una maggiore fragilità dei suoli trasformati dall’azione umana: con l’impemeabilizzazione prodotta da insediamenti e infrastrutture; con la compressione dei corpi idrici entro argini angusti; con la dissennata aratura a fondo dei versanti collinari; con i fenomeni di abbandono della coltura in collina e montagna, in particolare di quella boschiva. Secondo la Convenzione europea del paesaggio, tenutasi a Firenze il 20 ottobre 2000, il paesaggio può essere definito come “una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”. Per il Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (DLgs 42/2004) “per paesaggio si intende una parte

Fig. 1.5 - Atmospheric CO2 - Parts per million

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IL CAMBIAMENTO RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Tab. 1.3 – Ripartizione settoriale delle emissioni di CO2 da processi energetici. (Fonte: ISSI) Settori economici

Anno 2000

Anno 2015

Agricoltura

3%

3%

Terziario

13%

17%

Trasporti

31%

36%

Industria

35%

26%

Residenziale

18%

18%

omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni”. Il concetto di interrelazione tra umanità e natura, presente in entrambe le definizioni, è al centro della questione, giacché il cambiamento climatico è la più evidente conseguenza dei gravissimi squilibri in tale interrelazione. Tuttavia non basta assumere i pur indispensabili comportamenti virtuosi per riportare in equilibrio il rapporto tra umanità e natura; gran parte dei processi innescati dal GCC (scioglimento della calotta artica e del permafrost, innalzamento e riscaldamento degli oceani, endemizzazione del fenomeno de El Nino) anche se si sospendesse istantaneamente ogni nuova emissione di gas serra (cosa palesemente impossibile) proseguiranno comunque per decenni prima che si determini un diverso equilibrio. Tale inevitabile scenario apre prospettive clamorosamente nuove, giacché in futuro non si tratterà più di tutelare il paesaggio dalle trasformazioni antropiche più aggressive ma di accompagnare gli inevitabili cambiamenti prodotti dalle mutazioni del clima cercando di minimizzare il danno e di tutelare il maggior numero di specie possibili nel drammatico percorso di adattamento che si trovano a dover affrontare. Il 2014, la nuova normalità climatica Come riportato dall’ultimo report sistematico (ISPRA 2015) il 2014 è stato un anno in generale molto caldo, con anomalie termiche positive prolungate ed elevate, soprattutto nei mesi invernali ed autunnali. È stato un anno più piovoso della norma al Nord e al Centro, dove i massimi di precipitazione sono stati concentrati nei mesi di gennaio, febbraio, luglio e novembre. In Toscana è stato l’anno con il maggior numero di eventi alluvionali e allagamenti dal 1990 ad oggi. Nel Friuli Venezia Giulia, una delle regioni più piovose d’Italia, le precipitazioni cumulate annu32

ali misurate in molte località rappresentano nuovi record dal 1961. Il valore massimo registrato è stato di 5406 mm. La persistenza e l’intensità delle piogge hanno riacutizzato in molte regioni condizioni di elevata destabilizzazione dei versanti e di grave dissesto idrogeologico. A tali condizioni sfavorevoli si è unito il verificarsi di eventi convettivi con basso grado di predicibilità in termini di localizzazione geografica e di intensità. Ciò ha accresciuto le difficoltà dei servizi meteorologici nel fornire informazioni previsionali in grado di permettere un adeguato allertamento della popolazione da parte delle istituzioni di protezione civile e del territorio, in corrispondenza di eventi estremamente intensi e potenzialmente pericolosi. Temperature È dal 1985 che la temperatura media nazionale è sistematicamente superiore alla temperatura media del periodo 1961-1990, che costituisce il punto di riferimento climatologico. Nel corso del 2014 si sono riscontrate varie anomalie termiche, con valori ovunque superiori ai valori medi. Esse hanno riguardato le temperature massime ma soprattutto le temperature minime, con un crollo dei giorni con gelo (-30). Il 2016, per il periodo gennaio luglio, è stato l’anno più caldo di sempre, ed il nono anno più caldo di sempre negli ultimi dodici anni (fonte: NASA). I picchi più alti di temperatura nel 2014 si sono registrati nella pianura padana, dove a livello annuale si è registrata una media della massima di +1,8°C e una media della minima di +2,5°C. In tali contesti si sono riscontrate temperature medie mensili particolarmente alte nei mesi di gennaio (+3,5°C) e novembre (+5,0°C). D’inverno tutta l’Italia è stata soggetta ad intense anomalie termiche positive dell’ordine di 2-3°C. Nel Friuli Venezia Giulia il mese di gennaio 2014 è stato il più caldo da almeno 100 anni. La temperatura media dei mari nel quadriennio 2011-2014 comprende quattro dei sei valori massimi mai osservati nell’intera serie storica. Nel 2014 è risultata superiore alla media di +0,99°C, valore massimo mai osservato secondo solo a quello del 2012 (+1,10°C); la media massima mensile si è avuta nel mar Ionio con 27,0°C. La massima anomalia si è avuta nel mese di ottobre, nel quale la temperatura media superficiale dei mari è risultata +1,75°C rispetto alla media 1961-1990. Precipitazioni In media, nel 2014 le precipitazioni sono state superiori alla norma del 36% circa al Nord, del 12% circa al Centro e inferiori alla norma del 12% circa al Sud e sulle Isole. Al Nord il 2014 si


TERRITORIO e CITTÀ Suolo, Paesaggio e Clima

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Breve cronologia di eventi estremi nel 2015 (ISPRA 2015) Tra il 16 e il 20 gennaio le regioni nord-occidentali sono state colpite da piogge diffuse. Il giorno 19 la provincia di Genova è stata colpita da piogge molto intense e persistenti (una vittima e diverse frane). Nella bassa provincia di Modena si sono rotti gli argini del fiume Secchia, con estesi allagamenti e una vittima. In Garfagnana sono stati registrati valori massimi di oltre 350 mm di pioggia in 72 ore. Il 1° e il 2 febbraio a Noto (SR), in Sicilia, rovesci intensi hanno provocato un’alluvione con tre vittime. Nella prima metà di febbraio piogge eccezionali hanno colpito il Veneto; in pianura sono stati registrati valori mensili di precipitazione anche doppi rispetto a quelli medi. Tra il 31 gennaio e il 4 febbraio in Toscana, Lazio e Sicilia, le piogge hanno provocato allagamenti diffusi. In Garfagnana e nel bacino dell’Ombrone Pistoiese le cumulate di precipitazione sull’evento hanno superato i 200 mm. Sulle Alpi si è accumulato un notevole spessore nevoso superando il record dell’inverno 1950-1951. Gli accumuli elevati (4-6 m) e l’alta densità della neve hanno causato danni ingenti ad edifici, strutture e rifugi alpini, con il cedimento di tetti di capannoni e abitazioni. Tra il 2 e il 4 maggio la regione Marche è stata investita da precipitazioni diffuse con l’esondazione dei fiumi Misa a Senigallia e Triponzio a Chiaravalle, e numerose frane e smottamenti nei pressi della SS4 Salaria, con tre vittime, diversi feriti e gravi danni alle infrastrutture. Il 15 giugno un temporale ha allagato il grande raccordo anulare di Roma in zona Ciampino. Tra il 23 e il 25 giugno intensi temporali hanno colpito il Friuli Venezia Giulia, dove sono state misurate intensità massime di 17.3 mm in 5 minuti (!). Nei giorni 7 e 8 luglio è esondato il fiume Seveso in Lombardia. Nei giorni 21 e 22 luglio in provincia di Lucca a causa delle piogge intense sono esondati due torrenti: i massimi di intensità hanno superato i 130 mm in 2 ore e i 150 mm in 4 ore, con tempi di ritorno superiori ai 200 anni. Il 24 luglio è esondato l’Olona (Varese) in Lombardia. Il 2 e il 3 agosto una cella convettiva molto localizzata ha provocato un’alluvione a Refrontolo (Treviso): 4 metri di fango si sono riversati su una festa di paese provocando 4 vittime. Il 19 agosto nel Golfo Ligure si sono formate diverse trombe d’aria di dimensioni eccezionali, che hanno colpito Arenzano. Il 31 agosto intensi rovesci e una forte grandinata si sono abbattuti sulla provincia di Bolzano, con 70 mm di precipitazione in 2 ore, il valore più alto registrato dall’inizio delle misurazioni (1980). Le piogge hanno riattivato numerose frane e una di esse ha interrotto la strada statale SS12. Nel corso dell’evento ha perso la vita un comandante dei vigili dei fuoco. Il valore medio delle piogge totali registrate nei mesi autunnali nelle regioni del Centro-Nord è stato nettamente superiore al più alto valore registrato dal 1961 ad oggi. I massimi hanno superato i 1700 mm e sono stati localizzati in Friuli Venezia Giulia, sulle Prealpi lombarde e piemontesi e sull’Appennino ligure e tosco-emiliano. Le piogge intense, persistenti e diffuse su gran parte delle regioni del Centro-Nord, hanno ulteriormente aggravato le situazioni di dissesto idrogeologico, mettendo ancora più in risalto numerose criticità dei territori delle regioni colpite. Tra il 1° e il 6 settembre piogge intense hanno interessato la Puglia. A Foggia, un’alluvione ha provocato due vittime. Il 4 ottobre temporali intensi e diverse trombe d’aria hanno interessato il versante ionico della Sicilia, con precipitazioni cumulate di oltre 200 mm sul versante orientale dell’Etna. Tra il 19 e il 20 settembre un intenso sistema temporalesco ha interessato le province di Firenze, Lucca, Pisa e Prato, con forti grandinate e da raffiche di vento che nei pressi di Firenze hanno raggiunto punte di 100 km/h. Serie conseguenze per il patrimonio artistico e le infrastrutture. Danni anche in Emilia-Romagna. Tra il 9 e il 14 ottobre piogge intense hanno colpito la provincia di Genova dove tra il 9 e il 10 ottobre sono caduti 3680 fulmini in 9 ore. Il 9 ottobre è stata registrata la massima intensità di precipitazione a Geirato (GE) dove sono stati rilevati 141 mm in 1 ora e 226 mm in 3 ore (una vittima e danni ingenti). Le piogge hanno colpito anche l’Appennino emiliano dove hanno raggiunto massimi giornalieri di 302.4 mm e causato le piene del Parma e del Baganza, che è esondato a Parma, provocando blackout, crollo di ponti e allagamenti. Il 13 ottobre piogge molto intense hanno colpito il Piemonte, con massime intensità di 123.2 mm in un’ora, di 254.2 mm in 3 ore, di 379 mm in 6 ore e 420.6 mm 12 ore, il record pluviometrico giornaliero assoluto per tutte le stazioni del Piemonte, con tempo di ritorno di 200 anni. Il 14 ottobre un nubifragio ha interessato l’alta provincia di Viterbo e il basso Grossetano e Senese, con cumulate massime sulle 12 ore di circa 140 mm e intensità orarie di circa 90 mm/h. Sono stati stimati tempi di ritorno superiori ai 200 anni per le piogge cumulate in 3 ore e superiori a 100 anni per le piogge cumulate in 6 ore. L’evento ha causato le piene dell’Albegna e del Carrione e 2 vittime. Da metà ottobre a metà novembre si sono verificate ripetute piene in Piemonte che hanno portato all’evacuazione di circa 800 persone, l’isolamento di numerosi comuni e frazioni, e una vittima. Tra il 5 e il 7 novembre un forte sistema temporalesco ha interessato la Toscana settentrionale. I tempi di ritorno delle intensità massime su 6 ore nei bacini tra Aulella e Carrione sono stimati tra 200 e 500 anni, e intensità orarie con tempi di ritorno tra 30 e 50 anni. Le piogge hanno sgretolato 150 m di argine del fiume da poco ricostruito, con ingenti danni ad abitazioni e fabbriche. In Liguria sono state osservate onde con altezza massima di quasi 9 m in provincia di Savona e l’ingresso del mare nel centro di Cogoleto. Tra il 5 e l’8 novembre il ciclone simil-tropicale Qendresa ha colpito la Sicilia: potenti trombe d’aria hanno danneggiato diverse aree urbane in provincia di Catania e Siracusa. Nei quattro giorni, sul versante orientale dell’Etna sono stati registrati oltre 600 mm di precipitazione cumulata. Tra il 3 e il 18 novembre piogge intense e persistenti hanno provocato un’alluvione a Chiavari, durante la quale sono morte 2 persone, travolte in casa da una frana. Tra l’11 e il 22 novembre in Lombardia le precipitazioni hanno causato la piena del Po, l’esondazione del Seveso a Milano e allagamenti nei paesi rivieraschi dei laghi Maggiore, di Como e di Luino, con 4 vittime. L’11 novembre piogge molto intense hanno interessato il Friuli Venezia Giulia, ed hanno raggiunto la massima intensità di 138 mm in 6 ore e 173 mm in 12 ore determinando allagamenti diffusi. Il 27 novembre piogge intense nel Lazio in località Santa Marinella hanno provocato l’allagamento di centri abitati, l’interruzione della SS1 Aurelia, dell’autostrada Roma-Civitavecchia e della ferrovia Roma-Pisa. In Piemonte il mese di novembre del 2014 è stato il più piovoso dal 1957. L’ondata di caldo di fine novembre ha fatto registrare una temperatura massima di 31.4°C a Palermo, concludendo un mese che per la Sicilia è stato tra i più caldi di tutte le serie storiche disponibili. Il 4 dicembre nel Lazio le piogge intense hanno provocato 2 vittime, bloccate in auto in un sottopasso allagato. La poderosa irruzione artica che ha colpito in particolare la Sicilia a fine anno, proseguendo il 1° gennaio 2015 ha prodotto abbondanti nevicate fino alle fasce costiere delle province di Ragusa e Siracusa, evento mai verificatosi a memoria d’uomo. Il 31 dicembre la media regionale delle temperature massime è stata 2.8°C, valore più basso mai riscontrato a partire dal 1951.

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IL CAMBIAMENTO RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

colloca al sec ondo posto tra gli anni più piovosi dell’intera serie dopo il 1960. A partire dal 1980, al Sud le precipitazioni sono state superiori alla norma 1951-1980 solo per 6 anni, di cui 3 nei 6 anni più recenti. Nel Friuli Venezia Giulia la precipitazione cumulata nei tre mesi invernali è stata superiore a 2500 mm, circa cinque volte rispetto al valore climatologico 1961-1990 e nuovo record per gli ultimi 50 anni. Le precipitazioni massime giornaliere nel 2014 hanno superato i valori di 300 mm sull’arco ligure centrale e di ponente, sui versanti sudorientali dei rilievi della Calabria ionica e dell’Etna. Si tratta dei versanti particolarmente esposti a venti provenienti da quadranti meridionali dove sono presenti ampi campi di mare (fetch) che a causa della maggior temperatura rilasciano quantità crescenti di vapore acqueo. La massima siccitosità si è avuta nella Sicilia sudorientale, con punte fino a 330 giorni senza pioggia nell’anno e con serie sino a 120 giorni consecutivi senza precipitazioni. La pianificazione per l’adattamento A livello europeo è sin dal 2013 che disponiamo di un documento strategico per l’adattamento al GCC (COM2013/216)1. La Commissione Europea ha messo il tema climatico al centro del nuovo ciclo di programmazione 2014-2020, dedicandogli uno degli obiettivi tematici negoziati con gli Stati. L’impostazione generale è inoltre stata rivista in occasione del varo della strategia unitaria climaenergia al 20302 e per la firma del Patto di Parigi al termine della COP 21 dello scorso anno, con nuovi impegnativi obiettivi. Allo stato attuale in Italia la risposta istituzionale ai nuovi problemi posti dal GCC è invece piuttosto critica. Le principali iniziative, ai diversi livelli di governo, si caratterizzano per avere una natura ancora generalmente settoriale, mentre i problemi posti dal GCC chiedono approcci trasversali e elevati livelli di coordinamento fra tutti i diversi piani e strumenti di governo del territorio. A livello nazionale si segnalano due iniziative principali. Il MATTM ha provveduto a redigere una Strategia nazionale di adattamento (SNACC), un documento orientativo non cogente, approvato il 16 giugno 2015, al quale dovrebbe seguire entro il 2016 un vero e proprio Piano nazionale, completo di misure e interventi e dotato di una governance definita che attribuisca compiti e risorse ai vari soggetti del governo del territorio. Il MATTM ha attivato solo di recente il relativo gruppo di lavoro degli esperti, coordinato dal CMCC. Contemporaneamente il Governo ha istituito 34

Italia Sicura, una struttura nazionale di coordinamento con competenze nei settori del dissesto idrogeologico, delle infrastrutture idriche e della messa in sicurezza dell’edilizia scolastica. Attualmente IS ha complessivamente riprogrammato gli interventi regionali contro il dissesto idrogeologico precedenti al 2014 accelerandone l’attuazione, e varato delle Linee guida per la relativa progettazione. È poi stato finanziato il Piano stralcio per le Aree metropolitane e definita la programmazione del Piano nazionale per il periodo 2016- 2020. Vi sono poi le pianificazioni ordinarie. Oltre ai Piani per l’Assetto Idrogeologico, nati nei primi anni ’90, oggi abbiamo i Piani di Gestione delle Acque (PGA) ed i Piani di Gestione del Rischio di Alluvioni (PGRA). I nuovi distretti idrografici (L221/2015) si doteranno di osservatori permanenti per la gestione delle risorse idriche, con l’obiettivo di includere e gestire nella pianificazione anche gli eventi estremi legati ai cambiamenti climatici. A livello regionale la Regione Lombardia (2014) ha varato una strategia di adattamento ed ha in corso la redazione del piano vero e proprio, mentre sono in redazione le strategie di Emilia Romagna e Abruzzo. Altre azioni di livello regionale sono allo studio in Piemonte, Veneto, Marche. La regione Emilia-Romagna è Coordinatore per la Covenant of Majors, ed ha portato la quasi totalità dei comuni ad avviare il proprio PAES. Analogo il caso della regione Abruzzo, che ha direttamente finanziato la redazione dei PAES, tanto che ora tutti i comuni della regione ne sono dotati. Di recente anche la Regione Lazio ha ottenuto il ruolo di Coordinatore. Hanno poi prodotto atti variamente effettivi le province di Trento, Bolzano, Reggio Emilia, Modena, Torino, Alessandria, La Spezia, Genova, Venezia, Siracusa, e fra gli enti d’area vasta la Convenzione Alpi. A livello locale, pur in assenza di un quadro normativo che li preveda, si segnalano alcune interessanti iniziative di redazione di piani-clima comunali nelle città di Rovereto, Padova, Ancona, Bologna, Reggio Emilia, Modena, Firenze, Catania, Sorradile (OR), nonché i due casi di Roma e Milano che hanno avviato l’esperienza di 100 resilient cities finanziata dalla Fondazione Rockfeller. Anche i piani per energia e clima della Covenant of Majors, i PAESC 2.0, stanno iniziando a prender piede, almeno per la fase di adesioni. Recenti tendenze per la riduzione del consumo di suolo nella pianificazione urbanistica possono


TERRITORIO e CITTÀ Suolo, Paesaggio e Clima

avere rilevanti conseguenze nella preservazione delle capacità dei suoli naturali di essere pozzi di cattura del carbonio, con importanti funzioni di stabilizzazione del tasso di CO2 atmosferico. Va segnalato tuttavia che a fronte di queste attività, ancora iniziali, nel complesso il mondo del governo del territorio mostra di non aver pienamente compreso la portata dei cambiamenti a venire, e come essi incideranno sul modo di fare pianificazione (obiettivi, contenuti, metodi, tecniche). Anzitutto nella dimensione temporale; se finora il rischio idrogeologico è stato trattato guardando ai tempi di ritorno degli eventi estremi nel quadro di una diaristica del passato, l’irruzione di fenomeni nuovi per forza e frequenza porterà a dimensionare il rischio sulla base di scenari al futuro, che i nuovi sviluppi delle scienze climatiche stanno rapidamente definendo sia per i diversi archi temporali che per la capacità di downscaling a livello locale (i più recenti studi del CMCC si svolgono a scala di quadrati di circa 3 km di lato). Un secondo asse di evoluzione della pianificazione: il rapporto tra tutela e trasformazione riguarda sinora i quadri ambientali che sono stati assunti come invarianti, mentre il GCC porta necessariamente allo studio di come i sistemi ambientali variano. Un ulteriore aspetto riguarda il modo di vedere il sistema insediativo; se sinora la città consol-

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idata era vista come una parte nella quale non avvenivano che limitate trasformazioni, il cambiamento delle condizioni di contesto porterà a valutare per essa situazioni di rischio che superano le soglie finora affrontate, e che chiederanno tipi di intervento sinora mai operati. Ancora, i nuovi rischi proiettano sulle infrastrutture la necessità di una approfondita rivisitazione, giacché esse oltre a costituire un elemento essenziale di strutturazione dei sistemi insediativi sono chiamate a svolgere ruoli straordinari e di crescente importanza in occasione dei sempre più intensi e frequenti fenomeni climatici estremi, a difesa e sostegno sia della realtà fisica degli insediamenti che della popolazione presente. Inoltre infrastrutture (porti aeroporti, stazioni, aree ferroviarie, parchi e verde pubblico, sistemi idrici e canali, argini fluviali) e presidi pubblici (ospedali, scuole, caserme, servizi generali) rappresentano le componenti insediative sulle quali è più semplice pensare interventi di adeguamento della struttura urbana, mentre le proprietà private presentano maggiori rigidità operative e di quadro legislativo/normativo. Infine va rilevato che la pianificazione per la tutela del paesaggio (D.Lgs. 42/2004 parte III) oggi prevalentemente attratta nella disciplina dei beni culturali, nelle pur tante e differenziate sperimentazioni oggi in corso nelle regioni italiane non è ancora giunta a considerare gli effetti dei cambiamenti climatici fra i fenomeni da prendere in considerazione.

Note 1 Pubblicato sulla piattaforma climate-adapt http://climate-adapt.eea.europa.eu/ 2 Commisione Europea COM(2014) 15 final, “Quadro per le politiche dell’energia e del clima per il periodo dal 2020 al 2030.” Il c.d. climate-energy pack. Riferimenti Bucchignani E., Mercogliano P., Montesarchio M., Zollo AL (2015) “High-resolution climate simulations with COSMO-CLM over Italy: performance evaluation and climate projections for the 21st century” International Journal of Climatology. Crutzen PJ (2002), Geology of mankind, Nature, Vol. 415. Filpa A, Ombuen S, a cura di (2014) “Comprendere I cambiamenti climatici, pianificare per l’adattamento”, Urbanistica Tre, iQuaderni #05. Fondazione per lo Sviluppo Sostenibile (2016), Italy Climate Report 2016. ISPRA (2014) X Rapporto sulla Qualità dell’ambiente urbano – Focus su Le città e la sfida dei cambiamenti climatici. ISPRA (2015) Gli indicatori del clima in Italia nel 2014.

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ISTITUZIONI, STRATEGIE E PIANI

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Nuove economie dei territori â&#x20AC;&#x201C; I nuovi Piani Piani e politiche pubbliche

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ISTITUZIONI, STRATEGIE, PIANI

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Nuove economie dei territori – I nuovi Piani Per motive storici e geografici l’Italia si è sempre caratterizzata per un importante ruolo del territorio quale componente del suo modello di sviluppo, dalla ricca portualità tardo medievale che favorì lo sviluppo degli scambi, alla costituzione delle forme di autonomia di governo delle città che nel periodo dell’umanesimo favorirono l’insediamento urbano delle prime istituzioni finanziarie e delle prime università, all’abbondanza di acque come risorse energetiche che favorì l’insediamento industriale ottocentesco, anzitutto nel lombardo-veneto. Tutti fenomeni storico-geografici che assieme all’esistenza di infrastrutturazioni risalenti al periodo romano dettero luogo a quel ricco policentrismo urbano italiano che a partire dai primi anni ’70 nell’Italia del centro nord divenne il reticolo insediativo sul quale si sviluppò la diffusione produttiva e il modello di originale combinazione dei fattori produttivi andato sotto il nome di distretti industriali. La “terza Italia” descritta da Fuà Bagnasco e Becattini. Il Mezzogiorno d’Italia rimaneva invece in arretrato nei processi di sviluppo. In particolare gli ultimi vent’anni hanno visto il fallimento definitivo degli interventi per grandi poli industriali che furono promossi dalla Cassa del Mezzogiorno, oggi tutti ormai dismessi o in gravissime condizioni di crisi. Ventennio nel quale anche la programmazione dal basso e l’esperienza dei patti territoriali per lo sviluppo, nata in Italia nel 1992 e poi fatta propria come metodo dalla Commissione europea per la programmazione dello sviluppo regionale dal 1994 in poi, ha visto assai scarsi risultati, con la realizzazione di interventi di utilità a volte dubbia e capacità di spesa sempre sotto le aspettative e le reali necessità. Recenti trasformazioni dei processi produttivi, legate soprattutto ai fenomeni di globalizzazione e dematerializzazione dell’economia, hanno fortemente eroso la capacità competitiva di quel modello, mentre il mancato sviluppo di infrastrutture per la mobilità capaci di ridurre le emissioni climalteranti e il dominio del trasporto su gomma segnalano con sempre maggiore gravità la insostenibilità ambientale ed economica della diffusione insediativa. Sin dai primi anni 2000 in Italia si è quindi avviato un dibattito su come fronteggiare i problemi di stagnante produttività del Paese e di scarsa capacità di innovazione nella combinazione dei pur pregiati fattori produttivi presenti, ripensando il territorio come contesto fisico e cognitivo per tentare la sintesi di nuovi modelli di sviluppo e di nuovi modi di valorizzare le ricche risorse endogene presenti. Le più interessanti sperimentazioni hanno portato alla redazione di piani strategici di dimensione urbana o metropolitana, come pure di tentativi di

trasferire alla scala dell’area vasta le esperienze di partenariato pubblico-privato e interistituzionale già sperimentato a livello urbano con i programmi Urban e la riqualificazione urbana (i PRUSST); ed alla definizione di modalità di concertazione nella costruzione di programmi di sviluppo per le aree interne e svantaggiate (i Gruppi di Azione Locale dei programmi Leader+) divenuti a loro volta le modalità di riferimento a livello comunitario per la programmazione per lo sviluppo regionale per il settennio 2014-2020 (CLLD, community-leaded local development). Tale ampio e pur in alcuni casi felice sperimentalismo, reso possibile anche dalla spinta delle amministrazioni locali e regionali, non è però riuscito a sedimentare forme stabili ed efficaci di governo del territorio e di politiche di sviluppo. La crisi avviatasi nel 2007-2008, con la perdita di circa il 10% del PIL e di oltre un milione di posti di lavoro, colpendo i distretti produttivi italiani in una fase già di per sé critica, ha spento tanti entusiasmi e capacità di mobilitazione dei soggetti locali, sottoponendo la peculiare rete produttiva del manifatturiero italiano – la vera spina dorsale economica del Paese – ad un dolorosissimo processo di selezione e rispecializzazione. Già carenti nelle fasi precedenti, con la crisi economica apertasi nel 2007 e la successiva crisi del debito sovrano italiano sviluppatasi negli anni 2010-2012 le politiche economiche miranti allo sviluppo territoriale si sono tutte sostanzialmente spente, lasciando luogo ad un inasprimento della pressione fiscale e a un abbandono sostanziale del governo del territorio da parte della politica nazionale. È solo con l’esperienza degli ultimi due anni di governo, associata a una fase di rimbalzo congiunturale di natura ciclica, che sono tornati ad emergere segnali di un nuovo orientamento per la formazione di politiche di sviluppo territoriale. Alcuni segnali ne sono la nascita di una Agenzia nazionale contro il dissesto idrogeologico e per la messa in sicurezza del patrimonio scolastico deperito “Italia Sicura” e un complessivo riordino delle funzioni centrali di governo dello sviluppo socioeconomico, con la costituzione della Agenzia per la Coesione territoriale e del Dipartimento per le Politiche di sviluppo. Alcune buone notizie vengono da alcune aree fondamentali: – per quanto riguarda gli ambiti urbano-produttivi, dal naturale insediamento delle c.d. “multinazionali tascabili”, aziende fra i 20 e i 100 dipendenti fortemente orientate all’export ed attive in settori merceologici produttivi e dei servizi dominati dalla digitalizzazione, dall’innovazione tecnologica (infomeccanica), 39


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IL CAMBIAMENTO RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

dalla creatività (design, moda, calzaturiero) e dal servizio ai mercati del lusso (cantieristica, gioielleria, auto sportive); – per quanto riguarda gli ambiti urbani propriamente intesi, stante l’elevata qualità storico- culturale ed ambientale di molti di essi, si assiste di recente allo sviluppo delle attività legate al ciclo del turismo e del benessere, con un recupero di competitività internazionale dell’Italia, laddove il continuo incremento di arrivi e presenze straniere più che compensa il calo avutosi nel triennio 2011-2013 a causa del calo delle presenze nazionali. Tale andamento è di recente anche sostenuto dal recupero rispetto a località turistiche del mondo arabo o di cultura e religione islamica, che risultano afflitte dal calo della sicurezza percepita a seguito del reiterarsi di eventi terroristici. – per quanto riguarda il territorio vasto, buoni segnali provengono dall’agricoltura di qualità e dai prodotti enogastronomici di pregio, capaci di incorporare unicità ambientali e saperi locali entro prodotti di elevato pregio, facilmente integrabili nel ciclo della fruizione turisticoculturale e del benessere e che comunque segnano una elevata capacità di penetrazione sui mercati esteri (la bilancia commerciale dell’agroalimentare italiano nel 2015 è risultata in attivo per circa 1,2 miliardi di euro, nonostante sia stata colpita gravemente dall’embargo nei confronti della Russia – fonte: rapporto ICE 2016). Pur in presenza di reiterati tentativi, soprattutto grazie al supporto reso possibile dalla programmazione regionale comunitaria, tali elementi positivi non sono però riusciti sinora a configurare filiere e modalità stabilmente riconoscibili e replicabili. Rilevanti responsabilità per tali difficoltà risiedono nell’elevato livello di frammentazione del sistema produttivo, nella diffidenza del sistema bancario alla finanza di progetto ed alla sua predilezione per le posizioni di rendita, nella resistenza di un modello industriale con ancora le famiglie proprietarie al centro del sistema, nello scarso utilizzo da parte delle aziende di competenze di elevato profilo formativo, nella scarsa capacità del Paese di “fare sistema” e nelle ridotte competenze del sistema istituzionale di guidare entro logiche di coerenza sistemi produttivo-relazionali grandemente estesi frammentati e differenziati. La crisi economica avviata nel 2007-2008 con la perdita di oltre il 10% del PIL e di oltre un milione di posti di lavoro, colpendo i distretti produttivi italiani in una fase già di per sé critica, ha spento tante capacità di mobilitazione dei soggetti locali, 40

sottoponendo la peculiare rete produttiva del manifatturiero italiano – la vera spina dorsale economica del Paese – ad un dolorosissimo processo di selezione e rispecializzazione. Nell’ultimo biennio i valori macroeconomici hanno arrestato la spirale negativa e si sono volti di nuovo a indirizzi di crescita esasperando il dualismo economico e sociale all’interno di territori pur ancor oggi fra i più ricchi e produttivi a livello europeo. Emerge come la crisi non sia dovuta a un andamento ciclico, ma segna un cambio di paradigma economico, portando alla luce profonde cause strutturali e fenomeni in realtà iniziati ben prima della crisi del 2007-2008. Oggi l’orientamento delle politiche finanziarie volto all’aumento della produttività e della flessibilità del lavoro sta selezionando modelli di business ad elevato valore aggiunto e bassa intensità di lavoro, con un aumento del margine operativo lordo sul fatturato. A ciò corrispondono un accorciamento del time-toequity dell’investimento, un aumento della remunerazione dei fattori capitali rispetto al lavoro, una riduzione delle capacità di distribuzione del reddito, un incremento della polarizzazione sociale e dell’ineguaglianza. Emergono i limiti di una impostazione economica volta ad aumentare la ricchezza dei più ricchi, con l’idea che poi essa potesse percolare in basso verso le classi meno abbienti. Il crollo dei costi marginali sta portando all’affermazione di un’economia ibrida, in parte di mercato e in parte di collaborazione, con implicazioni di vasta portata per la società. Un modello economico basato sull’incremento di valore del capitale fisso e della capacità produttiva (scarsità relativa di capitale fisso) lascia il passo a un nuovo modello in grado di ricavare da una migliore gestione del patrimonio esistente e da un suo efficientamento le risorse per generare l’investimento (abbondanza relativa di capitale fisso). L’eccesso di capacità produttiva riscontrabile ormai in quasi tutti i settori, dall’industria all’edilizia, dal real estate alla residenzialità turistica, dalle attività minerarie allo shipping, dall’estrazione petrolifera alla finanza globalizzata, sta spostando il centro del ciclo del valore dal possesso del capitale fisso (stock) al controllo dei flussi (energia, materia, risorse finanziarie, popolazioni, conoscenze, competenze, informazioni, tecnologie...), ed il governo del territorio dalla prefigurazione di assetti alla ricombinazione dei flussi di fattori produttivi e alla gestione della sostenibilità ambientale e sociale dei contesti territoriali nei quali si concretizzano contestualmente le condizioni di produzione, di mercato, di convivenza, di benessere, di sostenibilità. In questo nuovo mondo il capitale sociale va crescendo d’importanza, l’accesso alle conoscenze


ISTITUZIONI, STRATEGIE, PIANI

integrate all’innovazione tecnologica e ai servizi avanzati (Smart Specialization Strategy) acquista rilievo rispetto alla proprietà, la sostenibilità scalza alcuni aspetti del consumismo, la cooperazione mette in questione il dominio della competizione, e il “valore di scambio” nel mercato capitalistico viene sempre più spesso sostituito da “valori condivisibili” sui commons collaborativi. Esperienze come gli incubatori di start-up, i fablab, i co-working, stanno ridisegnando il profilo delle economie territoriali consapevoli che lo sviluppo futuro delle economie urbane è legato fortemente ai temi dell’innovazione. La tecnologia digitale sta modificando radicalmente la produzione e lo scambio di servizi nei campi del turismo, della mobilità, del welfare, della progettazione, dei servizi alle imprese, della logistica urbana. La produzione si sta ri-localizzando ed integrando sulla base di nuove forme di cooperazione con la diffusione di pratiche di agricoltura urbana e di economia circolare. Gli stessi segmenti più alti del mercato del lavoro tendono a globalizzarsi, con l’evidenza di una mobilità dei più elevati profili di competenza nella ricerca e nel management ormai mobili entro una dimensione globale. La necessità di operare la trasformazione insediativa all’interno dell’impronta urbana già formata, senza consumo di ulteriore suolo, è l’epitome urbanistica di tali processi. La pervasività della georeferenziazione in mobilità, assieme alla nuova pressione fiscale sugli immobili, producono nuove convenienze nella razionalizzazione degli usi del patrimonio edilizio ed insediativo, contribuendo a disvelare quote crescenti di patrimonio sottoutilizzato o dismesso, e a dissimetrizzare offerta immobiliare sovrabbondante e domanda sempre più oculata e selettiva. Altri esempi di tali processi sono l’incremento di capacità delle infrastrutture esistenti: aumentare la portanza delle tratte ferroviarie con nuovi software gestionali, utilizzare le reti fognarie per posare fibra ottica (in-wiring), ottimizzare l’utilizzo del patrimonio edilizio in affitto con applicazioni come booking. com o Airbnb, la diffusione delle esperienze di co-working, l’aumento dell’offerta di trasporto collettivo con Uber, lo sviluppo usi temporanei di spazi e luoghi (location) superando la necessità di allestire sedi permanenti, ecc.. In generale l’utilizzo dei big data e di software ad elevato contenuto organizzativo e di sociabilità (le componenti cognitive della sharing economy) rendono la struttura insediativa meno rigida e più plasticamente riutilizzabile (smartness). Lo sviluppo di tali processi tende a mettere in luce l’abbondanza di patrimoni immobiliari sottoutilizzati, in Italia come

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in altri paesi, aprendo nuovi termini nella competizione localizzativa di investimenti e funzioni di eccellenza a livello globale come territoriale. In tale prospettiva le esperienze condotte hanno mostrato l’inadeguatezza di una politica urbana nazionale genericamente improntata a parole chiave o best practices affermate nel mainstream internazionale. Anche in relazione alla estrema varietà e ricchezza dei territori italiani, è necessario definire un ventaglio di politiche urbane, con la massima attenzione a differenziare obiettivi e strumenti secondo i contesti, e con la capacità di intersecare tra loro fattori territoriali ed innovazione produttiva cognitiva e gestionale, per individuare i fattori locali sui quali impostare ampliamenti della base produttiva. Va rimarcata l’importanza di affinare la capacità di leggere e interpretare le dotazioni e le risorse presenti e disponibili in città e territori a tutti i livelli, come componenti essenziali nel percorso di sviluppo della pianificazione strategica territoriale. Esperienze recenti hanno indicato la possibilità di innovazione, sviluppo e “uscita dalle crisi” attraverso un nuovo modello cooperativo, aperto e diffuso. L’applicazione del concetto di prosumership propone la contrattualizzazione in modi nuovi del rapporto tra produttori e consumatori, specie quando i prodotti sono beni pubblici, teoricamente di tutti e con un mercato praticamente illimitato come per i beni e servizi essenziali. All’immagine dello sfruttamento si va sostituendo quella della rispettosa coltivazione; l’idea di sviluppo si va dissociando dallo squilibrio per avvicinarsi all’equilibrio; coerentemente ai tassi di interesse negativi si assiste ad una generalizzata fuga dal rischio con preferenza per una parca remunerazione associata alla solidità del credito. La semplificazione dei livelli amministrativi e la devoluzione delle responsabilità organizzative e gestionali dell’economia e del territorio introdotta dalla Legge Delrio del 2014 concorrono a delineare un nuovo quadro istituzionale in cui collocare i principi che orientano l’Agenda urbana: olistico, partecipativo, inclusivo, integrato. Gran parte delle sperimentazioni progettuali avviate non si sono trasformate in metodo di governo urbano e tardano a produrre gli effetti attesi: occupazione giovani, smart innovation diffusa (anche infrastrutturale e culturale), riqualificazione del social housing, etc. Rispetto ai paesi che si rivolgono ai meccanismi di finanziamento UE per superare questi impasse, l’Italia mostra di non aver ancora completamente metabolizzato il modello strategico 2020, al cui centro l’UE pone le Cities of tomorrow’. 41


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IL CAMBIAMENTO RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Esperienze e interventi di cross fertilisation in scienza e tecnologia, cultura ed innovazione, mitigazione degli impatti e adattamento al climate change, riduzione della disoccupazione, contrasto alla segregazione e alla povertà non fanno ancora Agenda urbana in Italia. Manca un conceptual framework di riferimento (priorità, target, metodo, connessione alla Carta di Lipsia, Dichiarazioni di Marsiglia 2008 e Toledo 2010, Patto di Parigi del 2016): il quadro di coerenza di un’Agenda Territoriale nazionale in sostituzione della Legge urbanistica nazionale, aperta a nuovi indirizzi e tools (ESPON 2013) della progettazione (TIA, VAS, ITI, CLLD, etc.), per connettere lo sviluppo urbano alla Strategia europea 2020, dotandosi di metodi e strumenti comuni e approcci integrati, e di capacità di costruzione di scenari e di valutazione preventiva. L’esperienza ha anche insegnato che la conoscenza e gestione inclusiva di sistemi urbani complessi e che coinvolgono molti attori e livelli sussidiari è fondamentale nei processi di policy design, come nel caso della multi-level governance: uno stretto dialogo con i livelli nazionale e regionale di government è fondamentale per dare sostegno ai policy/ decision makers locali. I processi di sviluppo avvengono quindi oggi all’interno del reticolo insediativo, e non necessariamente prevedendone una espansione; sono associati a flussi più che ad assetti; funzionano quando esprimono capacità di sociabilità e di coinvolgimento connettendosi a comportamenti; presentano elevata variabilità e volatilità, chiedendo modelli di business ad immediato ritorno anziché tempi d’investimento di lungo periodo. L’accoppiamento fra trasformazioni insediative e governo dei flussi chiederà una molto più forte integrazione del governo della mobilità con il governo degli assetti, giacché la modificazione dell’accessibilità è strumento essenziale di redistribuzione dei valori immobiliari, molto più di quanto una volta non fosse il loro incremento. Trasformazioni insediative e nuovo ruolo della pianificazione urbanistica Nel nuovo quadro generale dell’economia e dei processi di trasformazione insediativa, descritti nelle precedenti pagine, il compito della pianificazione urbanistica cambia molto. All’inizio degli anni ’90 la farraginosità e l’arretratezza della strumentazione urbanistica costituiva un freno improprio alla realizzazione di una offerta immobiliare alle dimensioni della domanda. Oggi invece siamo in presenza di una abbondante quantità edilizia realizzata e di un ancor più abbondante stock di aspettative edificatorie “dormienti” nelle previ42

sioni di piani sovradimensionati. In tali nuove condizioni i compiti del piano urbanistico sono essenzialmente di ridurre quanto possibile o meglio azzerare i fenomeni di ulteriore impermeabilizzazione del suolo, di aumentare l’efficienza nell’utilizzo del patrimonio esistente, favorendo i processi di efficientamento energetico, di messa in sicurezza climatica e sismica, di frazionamento delle unità più grandi per adeguare il parco alloggi alle ridotte dimensioni delle famiglie attuali. Il ruolo dei piani urbanistici cambia molto anche a causa della riforma Delrio (L 56/2014) che prevedendo la raccolta dei piccoli comuni all’interno di nuove Unioni e la trasformazione della Provincia in ente di secondo livello, con un Consiglio composto di sindaci, prefigura la concreta possibilità di trasferire nel livello strutturale d’area vasta una parte significativa dei compiti già svolti dal vecchio piano comunale, lasciando ai comuni la concreta conformazione della parte operativa all’interno di definiti e limitati ambiti del sistema insediativo, nonché la gestione del patrimonio esistente attraverso i regolamenti urbanistici1. Un ulteriore ragionamento merita una valutazione comparativa fra andamenti demografici, trasformazioni insediative e pianificazione urbanistica. In Italia da ormai molti anni il saldo naturale è negativo. Come già descritto nel paragrafo dedicato ai fenomeni demografici, negli anni fra il 2001 e il 2014 abbiamo assistito ad un impressionante flusso di immigrazione indirizzarsi verso il nostro Paese; tale flusso ha più che colmato il calo naturale della popolazione italiana. Infatti fra il 2001 e il 2010 la popolazione residente è cresciuta complessivamente di circa 3,6 milioni di abitanti (con oltre 4 milioni di cittadini stranieri residenti), tornando a tassi di crescita demografica che in Italia si videro solo negli anni ’60 e ’70 dello scorso secolo. Questa popolazione migrante si è indirizzata prevalentemente verso i contesti territoriali del Centronord, nei quali era possibile accedere al mercato del lavoro, ed in particolare a quella fascia del mercato del lavoro a qualifica non elevata, più accessibile a persone con competenze linguistiche e culturali non pienamente adeguate. A questi fattori dal 2009 in poi si sono inoltre aggiunti ulteriori fenomeni, con la ripresa delle correnti migratorie dal Mezzogiorno e con la nascita di un fenomeno di migrazione dei laureati verso contesti e Paesi in grado di offrire occasioni di inserimento lavorativo congruenti alle aspettative di un laureato. A causa della concomitanza di tali fenomeni si è assistito ad una forte accelerazione dei fenomeni di dualismo territoriale, che ha avuto una evidente con-


ISTITUZIONI, STRATEGIE, PIANI

ferma nel peggioramento della distribuzione del reddito a livello nazionale, con un aumento della polarizzazione fra l’area padana, dove si trovano alcune fra le regioni più dinamiche a livello europeo, e il mezzogiorno (qui a fianco il Pil pro-capite in Europa nel 2011 a livello NUTS 3, dettaglio – fonte: Eurostat). Tali fenomeni si sono resi leggibili con la nascita di una evidente correlazione positiva fra rinnovo della strumentazione urbanistica – il modo canonico che le amministrazioni comunali hanno per dare risposta ad un aumento della domanda abitativa – e destinazioni dei flussi di immigrazione. Tale correlazione era già stata colta nel RdT 2010, pubblicato nel 2011, mettendo a confronto fra loro la fig. 2.2 e la fig. 2.3, a sinistra i piani comunali per data di approvazione, a destra i comuni per classificazione demografica per come descritti da Cittalia. “Ad una specifica osservazione emerge come alcune strutture territoriali sono perfettamente identificabili nei due cartogrammi, come demograficamente in crescita e con strumentazione urbanistica rinnovata. Tra gli esempi, la fascia di comuni in sponda destra del Ticino, il sudovest del cuneese, certe zone del ponente ligure, la conurbazione lombarda centrale, il Tirolo, l’Emilia cispadana, il complesso sud Romagna-Toscana-Umbria-Marche nord, l’area metropolitana romana, il nordest sardo, alcuni comuni dell’estremo sud siculo. Dall’analisi interrelata dei dati raccolti si può altresì cogliere una crescente tendenza alla formazione di fenomeni di metropolizzazione, sia per la estensione dei fenomeni di dinamica demografica che per l’evidenza di importanti fenomeni di riconfigurazione della distribuzione dei residenti all’interno degli ambiti metropolitani storici (Torino, Milano, Roma, Napoli) e con la nascita di nuove polarità (Reggio Emilia-Modena); fenomeni questi anche connessi ai flussi migratori, sia interni che internazionali. A questi due fenomeni si aggiunge poi un ulteriore effetto di reticolarizzazione insediativa, attraverso la rispecializzazione funzionale dei capoluoghi, nei quali si riscontra un fenomeno di “ripianificazione senza crescita demografica”, e con l’emersione di strutture territoriali/insiemi di comuni a recente pianificazione descrivibili attorno ad alcuni macroelementi morfologico-infrastrutturali. Ne emerge un quadro nel quale a fronte di perduranti fenomeni di urbanizzazione divengono più rilevanti i fattori differenziali all’interno dei campi territoriali metropolizzati; tendenze che si articolano attorno agli elementi di reticolarizzazione, avviando un processo nel quale la competizio-

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ne territoriale non si sviluppa più solo fra diversi sistemi, ma diviene crescente anche all’interno di ciascun sistema territoriale. Complessivamente è così visibile in alcuni dei suoi lineamenti una profonda modificazione dei sistemi insediativi italiani, che necessita di più affinati strumenti di analisi; strumenti capaci di cogliere non solo i fattori formativi di tali modificazioni, ma in grado di definire le diverse forme insediative territoriali che si vengono generando, e di restituire così indicazioni utili alla ridefinizione degli strumenti di governo delle trasformazioni territoriali. I fenomeni in corso, in parte del tutto nuovi, stanno infatti avvenendo con l’articolazione di nuovi dualismi, premiando nuove aree forti e generanFig. 2.1 - Pil pro-capite in Europa nel 2011 a livello NUTS 3, dettaglio

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IL CAMBIAMENTO RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

do nuove debolezze e criticità, con conseguenze sulla allocazione razionale delle risorse, sulla tutela delle condizioni di sostenibilità ambientale, e sui sistemi di governo; un andamento che può rivelarsi devastante se non diviene oggetto di specifiche politiche.” Rispetto alla situazione fotografata dal RdT 2010 oggi alcuni elementi di riforma delle istituzioni per il governo del territorio sono in campo. I principali sono la riforma configurata nella L. n. 56 del 2014 “Delrio”, con la nascita delle città metropolitane, la ristrutturazione degli enti d’area vasta e l’avvio della costituzione sistematica delle unioni di comuni; e il lancio della programmazione 20142020 per le città metropolitane (PON Metro) e per le aree interne (SNAI). Qui si suggerisce di rileggere tale metodologia intersecandola con i sistemi locali del lavoro ridefiniti dall’ISTAT a seguito del censimento 2011; in tal modo è possibile proiettare la prevista riaggregazione degli enti comunali all’interno di unità dotate di una correlazione con fenomeni territoriali in atto (in particolare quelli connessi alla mobilità intercomunale sistematica. Per la pianificazione, che si occupa della cura dei beni pubblici e della formazione del capitale fisso territoriale pubblico e privato, la riqualificazio-

Fig. 2.2 - I Piani comunali per data di approvazione

Con le domande e le convenienze cambiano anche i soggetti delle trasformazioni, il modo di costruire il governo delle loro relazioni, i criteri per una equa ripartizione dei valori prodotti. In particolare cresce il ruolo e la responsabilità dei soggetti depositari dei patrimoni pubblici e dei gestori di impianti e sistemi di regolazione dei flussi urbani di energia, materia, acque, mobilità di persone e merci. Occorre un diverso sistema di regole, capace di coinvolgere e tenere insieme una pluralità di stakeholders per produrre

Fig. 2.3 - I Comuni nella classificazione demografica 1999

post 2005 2001-2005 1996-2000 1978-1995 entro 1978 nessun piano

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ne urbana in grado di orientare all’adeguamento delle dotazioni pubbliche quote importanti dei plusvalori fondiari generati in tanti contesti locali non trova più le condizioni economiche per poter essere esercitata. Data la scarsità di incrementi assoluti delle dotazioni oggi ogni attenzione va posta ai fenomeni differenziali che innescano processi trasformativi, sia perché essi rappresentano l’agenda del da farsi, sia perché è lavorando su di essi che occorre far emergere la molteplice sostenibilità delle trasformazioni e la loro stessa condizione di fattibilità. Molti di tali fenomeni riguardano i sistemi infrastrutturali e le loro interfacce nei sistemi insediativi, ed il coordinamento fra interventi infrastrutturali e uso del suolo può costituire l’asse centrale del governo delle trasformazioni.

1 - comuni del declino demografico 2 - comuni della crescita demografica 3 - comuni della stabilità demografica


ISTITUZIONI, STRATEGIE, PIANI

piani e strategie in grado di collimare investimenti di lungo periodo, come sono necessariamente quelli infrastrutturali finanziabili con la compartecipazione del Piano Junker, con i cicli urbani di uso del suolo e del patrimonio immobiliare legati a soggetti e convenienze dai tempi più brevi, e con accresciuta mobilità nelle traiettorie di vita e d’investimento. I compiti di governo del territorio sono oggi più ampi: non basta dare risposte settoriali (edilizie e infrastrutturali) a domande prodotte da un chiaro mainstream sociocenomico, come fu nelle fasi di sviluppo industriale e nell’era dell’espansione del welfar state e dei debiti pubblici. Non basta più accompagnare i processi, occorre governarli utilizzando la dimensione del progetto come opportunità coesiva. Il ventaglio delle competenze necessarie si amplia al coordinamento di un crescente numero di saperi e poteri settoriali sinora poco avvezzi alla collaborazione, e resta agli urbanisti il compito del governo dell’uso del suolo e delle destinazioni funzionali. La frammentazione proprietaria, storicamente veicolo per l’appropriazione privata degli incrementi di valore e dell’accesso ai beni pubblici, è oggi fra i maggiori ostacoli alla soluzione di problemi di crescente complessità. Per questo, sul piano della governace non basta più costruire alleanze locali attorno a stakeholders dominanti, ma occorre promuovere la sociabilità fra i soggetti e sostenere la qualità delle interdipendenze fra le molteplici componenti degli ecosistemi sociali e produttivi locali, chiamati ad affrontare sfide crescenti sulle interfacce globali. Nella prospettiva della decarbonizzazione e di un’economia circolare nella quale le componenti immateriali (conoscenza, informazione, benessere, fiducia, condivisione) hanno crescente importanza, la trasformazione insediativa come trasformazione dei valori è chiamata a diventare componente principale dei processi di sviluppo e a valutarne percorsi realmente sostenibili: ambientalmente, socialmente, economicamente. È per questo che il progetto locale e il Progetto-Paese vengono trattati insieme nel XXIX Congresso dell’INU: sono l’un l’altro necessari, entrambi indispensabili. Come cambieranno i piani? Sulla base di tali premesse alcuni elementi emergono, per dare nuovo senso e nuovi indirizzi al sistema di pianificazione: 1) con le unioni di Comuni, e tanto più se esse avverranno all’interno dei SLL, la pianificazione locale assume una dimensione assai più ampia di quella sinora conosciuta (di dimensioni simili ai Kreis tedeschi) e, sia per il carattere policentrico delle nuove unioni che per la natura reticolare delle interconnessioni fra poli insediativi, acquisisce

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un carattere essenzialmente territoriale/ strutturale, lasciando ai singoli enti comunali solo i compiti di definizione di ristretti ambiti di trasformazione intensiva/operativa; 2) con la refusione di molte Province e la nascita delle Città Metropolitane anche la pianificazione d’area vasta strettamente intesa cambia molto; infatti sia per la natura policentrica delle nuove più grandi province, sia per il riconoscimento dei fenomeni insediativi in essere nel rapporto tra città medie e sistemi locali del lavoro, la nuova pianificazione d’area vasta si troverà a gestire un policentrismo insediativo interconnesso da una reticolarizzazione in sviluppo lungo le dorsali infrastrutturali; 3) il mosaico dei Sistemi Locali del lavoro, bacini naturali di contenimento del mercato del lavoro, vista la forte interdipendenza fra offerta di lavoro, fissaggio di flussi migratori e sviluppo insediativo, tende a divenire la geografia di riferimento per la definizione degli obiettivi di sviluppo del territorio, in una visione interconnessa fra governo degli assetti, dell’infrastrutturazione e dei processi di sviluppo economico-sociale (il governo integrato del territorio); 4) a fianco di variabili storiche già governate dai piani (governo dell’uso del suolo, delle quantità insediative e delle destinazioni funzionali) emerge la necessità di inserire un governo dei flussi, sia attraverso i sistemi della mobilità, sia attraverso l’orientamento dei processi di ricapitalizzazione del territorio ottenuto agendo sugli strumenti della programmazione socioeconomica territorializzata, anzitutto quella comunitaria; ciò in considerazione del fatto in molti contesti i fenomeni di trasformazione insediativa non avverranno più in modo centrato rispetto ai nuclei urbanizzativi storici, ma che al contrario la parte più significativa delle trasformazioni insediative si svolgerà negli spazi intermedi e lungo i reticoli ampi delle interconnessioni. Del resto ciò è del tutto congruente con l’obiettivo necessario di intervenire per arginare e prospetticamente per ridurre a zero i processi patologici di consumo di territorio, avviando politiche di rigenerazione insediativa che risultano molto meno complesse nel territorio aperto lungo le connessioni infrastrutturali – laddove si hanno i più elevati dati di consumo di suolo - piuttosto che non nei tessuti compatti interni agli insediamenti consolidati delle città; 5) la stagione che ha visto misurarsi tra loro le pianificazioni locali, spesso in dialettica con la pianificazione regionale di contenuto territoriale e paesaggistico, è probabilmente ormai alle nostre spalle. La nuova dimensione territoriale che emerge dalla applicazione della Delrio, pur non sconfessando le fondamentali funzioni di tutela del 45


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IL CAMBIAMENTO RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

territorio svolte dalla storica pianificazione d’area vasta, ne disegna altri e ben più ampi obiettivi, proponendola quale strumento essenziale di coordinamento per le politiche di sviluppo del territorio e per la tutela e la valorizzazione delle risorse naturali d’indispensabile supporto ad uno sviluppo ambientalmente sostenibile, capace di incrementare la resilienza del territo-

rio e di porlo in sicurezza a fronte dei crescenti rischi di origine climatica. Del resto è proprio il cambiamento climatico a dimostrarci in occasione dei sempre più frequenti eventi climatici estremi che ciò che una certa cultura della pianificazione di un ventennio fa aveva definito come “invarianti” sono in realtà soggette a rilevanti trasformazioni2.

Fig. 2.4 - Temperatura media (°C), scenario RCP4.5. Mappe delle variazioni previste dai modelli e dall’ensemble mean ai tre orizzonti temporali 2021-2050 (prima riga), 2041-2070 (seconda riga), 2061-2090 (terza riga) (da “Il Clima futuro in Italia: analisi delle proiezioni dei modelli regionali”, ISPRA 2015).

Note 1 Cfr. in merito quanto scrive Marco Pompilio, già coordinatore del gruppo di lavoro sul governo del territorio dell’UPI: http://mpstudio.interfree.it/Articolo_prospettive_area_vasta.pdf 2 Come l’improvvisa modificazione della linea di costa che in Calabria ad inizio 2016 una perturbazione particolarmente violenta ha prodotto nella costa ionica meridionale, da Capo Spartivento a Capo Rizzuto, a causa della quale migliaia di metri di infrastrutture stradali e ferroviarie sono stati inghiottiti dal mare.

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ISTITUZIONI, STRATEGIE, PIANI

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Piani e politiche Pubbliche Il nuovo Rapporto dal Territorio intende affrontare il tema delle policy e degli attori della governance territoriale ed urbana. Da più parti si sostiene con sempre maggiore frequenza che le città devono essere coinvolte nell’attuazione delle politiche nazionali e dell’UE e che tali politiche devono essere meglio adeguate alle realtà urbane nelle quali devono essere attuate. Sebbene sia riconosciuto il ruolo che le città svolgono ai fini dello sviluppo economico, sociale e culturale del territorio, le politiche a livello europeo e nazionale si sono tradotte in iniziative settoriali che, anche se numerose, sono risultate poco integrate tra loro. Da un lato si è preso atto che un numero crescente di politiche dell’UE è incentrato esplicitamente sulle zone urbane: politica dell’energia, della società dell’informazione, dell’ambiente, dell’istruzione e della cultura, dei trasporti, ecc., iniziative di sostegno come la capitale europea della cultura, Città e comunità intelligenti - Partenariato europeo d’innovazione, il premio “Capitale verde europea”, il Patto dei sindaci e l’iniziativa Mayors Adapt. E che molte altre iniziative e direttive dell’UE sono implicitamente indirizzate alle zone urbane: ad esempio, le direttive sulla qualità dell’aria e sul rumore, le politiche sulle migrazioni, le misure volte a ridurre la congestione del traffico, ecc., che si occupano fondamentalmente di aree urbane o sono attuate dalle città. Dall’altro, le istanze per un’agenda urbana UE, formulate dai numerosi soggetti a livello UE, nazionale e locale, hanno indotto la Commissione Europea a sviluppare un’agenda urbana UE, riconoscendo le istanze e le aspettative del Parlamento europeo, del Comitato delle regioni, delle associazioni di città e delle città stesse e prendendo atto della loro disponibilità a impegnarsi in tale processo. Nel nuovo ciclo di programmazione 2014-2020 la Commissione Europea ha dato grande enfasi al ruolo delle città nella gestione diretta delle risorse. Le indicazioni dell’UE invitano a considerare le città come uno dei temi cardine dell’Agenda Europea di sviluppo sostenibile e coesione sociale. L’Italia ha definito un PON sperimentale e plurifondo (FESR e FSE) dedicato alle aree metropolitane, definite “veri e propri incubatori di innovazione”. Il programma operativo nazionale per le 14 Città Metropolitane (10 delle regioni a statuto ordinario – Torino, Genova, Milano, Venezia, Roma, Firenze, Napoli, Reggio Calabria, Bari, Bologna – e 4 delle regioni a statuto speciale – Cagliari, Catania, Messina e Palermo. Questo protagonismo urbano è un cambiamento importante, considerando che le grandi città si sono sempre sentite escluse dai programmi main-

stream dei fondi strutturali. Ma, come evidenziato anche nell’art. 7 del Regolamento FESR, le città vanno assumendo una nuova veste in questo settennato. Quasi tutti i programmi regionali (eccetto la Regione Lazio e la Valle d’Aosta) hanno destinato risorse allo Sviluppo Urbano Sostenibile privilegiando le città intermedie, quali poli di innovazione territoriale. Gli strumenti prescelti per attivare gli investimenti sono stati due: assi di intervento dedicati allo sviluppo urbano o, in alternativa, attraverso il ricorso agli “Investimenti Integrati Territoriali” (Iti). La dimensione finanziaria degli assi dedicati allo sviluppo urbano o le azioni integrate previste in ambito urbano attraverso gli Iti oscilla tra il 5% e il 15% circa del totale complessivo dei Programmi operativi Fesr. Per i comuni minori è stata definita una Strategia Nazionale per il rilancio delle Aree Interne, le zone del Paese più distanti dai grandi centri di agglomerazione e di servizio e caratterizzate da traiettorie di sviluppo instabili. Queste aree coprono circa il 30,6 per cento del territorio nazionale, lontano più di 40 minuti (talora più di 80) da centri che offrono un sistema completo di servizi di base (scuola, salute e mobilità). Le aree agricole e i comuni minori, ma anche i territori contermini alle grande aree urbane hanno visto consolidarsi l’approccio Leader e una politica agricola comune che ha introdotto forti cambiamenti, ed effetti dirompenti sull’organizzazione degli interventi per lo sviluppo locale. L’approccio dal basso, la gestione pubblico-privata attraverso i GAL, ha proposto una visione di sviluppo del territorio nel suo complesso, in tutte le sue componenti economiche, comprese le valenze sociali e ambientali, tenendo conto delle vocazioni. Nel periodo di programmazione 2014-20 le potenzialità dell’approccio si sono moltiplicate, l’approccio CLLD (Community-Led Local Development) proposto dal regolamento generale sui fondi strutturali e di investimento europei e sostenuto nell’ambito di ciascuno dei fondi, FESR, FSE e FEAMP ha mantenuto le stesse caratteristiche dell’approccio Leader nel FEASR. Ma lo sviluppo urbano non è promosso soltanto dalla politica regionale dell’UE e dai Fondi strutturali. In Italia, le tematiche e gli indirizzi che connotano le politiche urbane si declinano in relazione alla presenza di alcuni elementi caratterizzanti il modello di sviluppo territoriale del paese. Da un lato, il carattere policentrico storicamente consolidato del territorio nazionale fa si che città di significative dimensioni, dunque riconducibili al fenomeno metropolitano, risultino distribuite nella maggior parte dei contesti regionali, instau47


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IL CAMBIAMENTO RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Politiche - Filiere e Piani. Quadro sintetico

rando spesso relazioni di complementarietà con altri sistemi (produttivi e insediativi) sub-regionali che sono stati da più parti indicati come elementi significativi del modello di sviluppo italiano. Dall’altro, le dinamiche di sviluppo di tali agglomerazioni metropolitane rimangono condizionate dalla presenza di divari regionali particolarmente forti, il più consolidato dei quali e quello tra le regioni meridionali e quelle del centro-nord. 48

Vi è una moltitudine di policy e programmi nazionali che se da un lato esprimono la ricchezza dell’intervento nazionale, dall’altro evidenziano un approccio nuovo del governo che recupera la programmazione agisce attraverso meccanismi nuovi, ovvero attraverso tematizzazioni delle azioni di sviluppo. Esprimono cioè un modello di sviluppo per temi (le aree interne, il masterplan per il sud, le periferie


ISTITUZIONI, STRATEGIE, PIANI

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La Pianificazione urbana, in particolare il PRG, resta l’asse centrale sul quale convergono gran parte delle politiche di spesa nazionali ed europee.

urbane, ecc.). I Piani per le reti e per la mobilità, l’Allegato Infrastrutture al DEF, il Piano per le aree urbane degradate (legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, commi 431, 432, 433 e 434), il Piano per le periferie (Legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, commi 974, 975, 976, 977 e 978), il Piano Città (D-L. 83/2012, art. 12), il Programma 6.000 campanili (Legge n. 98 del 09/08/2013 e successive), il Piano nazionale della portualità e la

logistica, le politiche sulle città per il rischio idrogeologico e il Piano nazionale per la riduzione del rischio frane e alluvioni, le politiche per l’edilizia scolastica, sprimono tutta l’esigenza di un modello che non può fare a nebi del piano che serve alla costruzione del modello di sviluppo, che aggancia le idee al territorio attraverso modelli di sostenibilità e coerenza. Questo approccio sembra rappresentare la vera novità. 49


CRISI FINANZIARIA E SETTORE IMMOBILIARE Simone Ombuen

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CRISI FINANZIARIA E SETTORE IMMOBILIARE di Simone Ombuen Secondo la teoria marshalliana della rendita il valore immobiliare urbano dipende dalla capacità dell’immobile di incorporare in sé per prossimità accessibilità o proiezione simbolica benefici derivanti da beni o servizi pubblici, ovvero da economie di agglomerazione. Dal dopoguerra all’entrata dell’Italia nell’euro la proprietà immobiliare ha rappresentato il principale asset nel patrimonio italiano, sia delle famiglie che delle imprese, a causa della sua capacità di fissare il risparmio, di difendere il valore dall’inflazione (1), e per la bassa pressione fiscale di cui di fatto godeva. Rispetto ad altri paesi europei l’Italia si caratterizza per un basso tasso di finanziarizzazione della proprietà edilizia; gran parte del patrimonio è cioè in proprietà delle famiglie e non è gravato da mutuo. Il tasso di finanziarizzazione, pur distante dalla media europea, sta però oggi crescendo, dato il forte aumento delle annualità medie di reddito necessarie per l’acquisto della casa. L’accesso ai finanziamenti immobiliari per le famiglie e le imprese è regolato dal sistema bancario. Il motivo per cui le banche italiane hanno sempre preferito garanzie poggiate su patrimoni immobiliari è che di fatto, a confronto con altre realtà di paesi sviluppati, in Italia il finanziamento per l’acquisto degli immobili si è storicamente sviluppato fino agli anni ’90 prescindendo in gran parte dal prestito bancario, e finanziato per lo più dai risparmi e dai mezzi di famiglie e imprese (2) (che in molti contesti dell’Italia molecolare e piccolo-produttiva di fatto per lo più coincidevano), secondo il modello definito “capitalismo di territorio”. Ciò ha prodotto una sostanziale bipartizione del sistema finanziario: da un lato piccole imprese e famiglie sostanzialmente solide, e i piccoli istituti di credito di territorio che le accompagnavano; dall’altro Stato, grandi imprese e banche “di sistema”, soggetti molto più connessi al sistema finanziario globalizzato. Le garanzie immobiliari rappresentavano l’anello di congiunzione fra i due insiemi, poiché entrambi ne riconoscevano il valore e l’elevata solvibilità. La grande ondata di calo dei tassi e di afflusso di mezzi finanziari avvenuta con l’ingresso dell’Italia nell’Euro ha investito i due sistemi riducendo drasticamente i margini di separazione, portando alla costituzione di un sistema unico integrato dimensionalmente più grande ma assai meno resiliente; sistema che tuttavia ha mutuato dalla storia precedente la consuetudine di considerare l’investimento immobiliare come sostanzialmente solvibile. La fase economica 1999-2008 (Bellicini in Leonori e Testa 2013) ha visto in Italia una sostanziale stabilità del PIL totale (ma una significativa riduzione del PIL pro-capite in una fase di forte immigrazione), basata su disinvestimenti industriali e forti investimenti immobiliari. Dopo sette anni di crisi, da quando nell’ultimo anno con il quantitative easing della BCE il costo del denaro è calato drasticamente, si è avuta una importante crescita dei mutui

immobiliari rilasciati dal sistema bancario (+98%), anche se in buona parte (36%) si è trattato di rinegoziazioni di vecchi mutui. A fronte di tale aumento anche il numero delle compravendite è cresciuto, sia pur in misura più limitata: + 6,2% nel 2015 e con un tendenziale di +17,3% nel I trimestre 2016 (fonte: OMI), mentre l’andamento dei prezzi immobiliari risulta ancora calante (-2,3% su base annua, -15,8% negli ultimi due anni). Il mercato risulta permanentemente affaticato da una significativa abbondanza dell’offerta (vedi il paragrafo sul patrimonio abitativo nel Cap. 1), a fronte di una riduzione strutturale della dimensione della domanda. Infatti alle oltre 120 milioni di stanze (oltre due per residente) esistenti al Censimento ISTAT 2011, si aggiunge una gran quantità di nuove abitazioni invendute (540mila, stima Il Sole 24 Ore) e non ancora censite. Su tale quadro gravano inoltre due alee; a) la possibilità che importanti patrimoni rimasti incagliati a seguito di fallimenti o sofferenze bancarie vengano immessi sul mercato a prezzi di realizzo; b) che per motivi di finanza pubblica importanti quote di patrimonio immobiliare pubblico sottoutilizzato o dismesso, finora rimasto in proprietà pubblica per complessità amministrativa, venga avviato a valorizzazioni immobiliari (3). Queste due circostanze produrrebbero gravi effetti sul fragile livello attuale degli scambi di mercato, generando ulteriori ribassi ed accentuando il fenomeno di fuga del risparmio da un settore prima quasi del tutto detassato ed oggi gravato da imposte in misura rilevante, molto più di altri impieghi finanziari. Il mutato rapporto strutturale avvenuto sul mercato immobiliare fra domanda e offerta ha anche rilevanti connessioni con il sistema finanziario nazionale, secondo una tendenza alla integrazione fra finanza e immobiliare ormai fenomeno evidente a livello globale (Ombuen 2013, Ferrari Pirovano Cornacchia 2015). Alcuni elementi patologici di tale nuova integrazione sono leggibili nei dati macroeconomici del Paese. Il Bollettino statistico della Banca d’Italia (4)nella sezione B4 riporta con periodicità trimestrale una analisi dei finanziamenti deteriorati del sistema bancario italiano, censiti dalla Centrale dei rischi. Nella tavola B4.1 l’ammontare complessivo dei finanziamenti deteriorati (sofferenze, inadempienze probabili e finanziamenti scaduti o sconfinati) fra il I trimestre 2015 e il I trimestre 2016 risulta oscillare fra i 332 Mld e i 344 Mld , mentre le sofferenze vere e proprie oscillano fra i 189 Mld e i 200 Mld . Ciò mentre il complesso dei finanziamenti bancari, nonostante le politiche di allentamento finanziario operate dalla BCE, risulta leggermente calante. Nella ripartizione settoriale riportata nella tavola B4.5 (relativa alle sole sofferenze censite da segnalazioni di vigilanza) emerge inoltre come la percentuale delle sofferenze su crediti concessi ai settori delle costruzioni e delle attività immobiliari pesi per circa il 40% sul totale, oltre il quadruplo rispetto al contributo di tali attività alla formazione del 51


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CRISI FINANZIARIA E SETTORE IMMOBILIARE Simone Ombuen

PIL (il 9,6% del valore aggiunto al 2013; fonte I.Stat), e che nell’anno fra il primo trimestre 2015 e il primo trimestre 2016 tale peso si sia ulteriormente espanso dal 39,5% al 41,0% del totale delle sofferenze. Va inoltre rilevato che, secondo gli usi del sistema bancario italiano, immobili dati in garanzia sono significativamente presenti anche nelle sofferenze del credito concesso a settori non relativi a costruzioni e attività immobiliari. Il problema è soprattutto che tali patrimoni immobiliari non possono essere posti sul fragile mercato attuale, nutrito per lo più proprio dal credito bancario, pena lo sprofondamento dei prezzi e quindi anche dei valori delle garanzie immobiliari dei crediti non

in sofferenza (5). È questo l’amaro effetto del deleveraging del settore, che nell’epoca dell’integrazione sistemica fra finanza e immobiliare prende da quest’ultima i modi di sviluppo, per velocità, intensità, fragilizzazione dei sottostanti. Come ebbe a scrivere Fausto Curti, la fase di crescita dei valori immobiliari sviluppatasi dalla fine degli anni ’90 al 2008 è stata essenzialmente causata da fattori finanziari. L’aumentata disponibilità di risorse a interessi molto più bassi prodottasi con l’ingresso nell’Euro ha irrorato enti locali imprese e famiglie che ancora erano nella prospettiva di riferimento delle condizioni precedenti (immobili come

Tab. 1 - Qualità del credito dei finanziamenti a clientela Fonte: Bollettini statistici della Banca d’Italia , tavola B4.1 2015 I trim

II trim

2016 III trim

IV trim

I trim

FINANZIAMENTI DETERIORATI Sofferenze

Finanziamenti oggetto di concessioni Altri finanziamenti

Inadempienze probabili Finanziamenti scaduti

2.007

0,1%

2.652

0,1%

3.849

0,2%

5.915

0,3%

6.966

0,3%

187.152

9,2%

192.664

9,5%

196.392

9,8%

194.279

9,7%

189.066

9,3%

Finanziamenti oggetto di concessioni

40.289

2,0%

41.265

2,0%

47.479

2,4%

50.278

2,5%

51.929

2,6%

Altri finanziamenti

87.597

4,3%

86.392

4,2%

81.105

4,0%

76.558

3,8%

73.252

3,6%

2.550

0,1%

2.773

0,1%

2.935

0,1%

2.293

0,1%

2.111

0,1%

13.253

0,7%

12.723

0,6%

12.819

0,6%

12.818

0,6%

9.832

0,5%

332.848

16,3%

338.469

16,6%

344.579

17,1%

342.141

17,1%

333.156

16,4%

0,0%

1,7%

Finanziamenti oggetto di concessioni

sconfinati o deteriorati Altri finanziamenti TOTALE FINANZIAMENTI DETERIORATI ALTRI FINANZIAMENTI Finanziamenti oggetto di concessioni

0

0,0%

0

31.743

1,6%

33.393

33.641

1,7%

Altri finanziamenti

1.703.963

83,7%

1.696.377

83,4% 1.633.434

81,3%

1.629.879

81,3% 1.663.818

81,9%

TOTALE ALTRI FINANZIAMENTI

1.703.963

83,7%

1.696.377

83,4% 1.665.177

82,9%

1.663.272

82,9% 1.697.459

83,6%

2.036.811 100,0%

2.034.846

100,0% 2.009.756

100,0%

2.005.413

100,0%

FINANZIAMENTI TOTALI

2.030.615 100,0%

Tab. 2 - Distribuzione delle sofferenze per branche di attività economiche della clientela Fonte: Bollettini statistici della Banca d’Italia, tavola B4.5 primo trimestre 2015 settore

n. affidati

terzo trimestre 2015 media soff. n. affidati x affidato

sofferenze

primo trimestre 2016 media soff. n. affidati sofferenze x affidato

sofferenze

media soff. x affidato

Costruzioni

85.597

38.648.000

27,5%

452

89.115

41.887.000

28,0%

470

87.953

41.971.000 28,3%

477

Attività immobiliari

17.062

16.971.000

12,1%

995

17.904

18.465.000

12,3%

1.031

18.281

18.759.000 12,7%

1.026

Totale costruzioni e attività immobiliari 102.659

55.619.000

39,5%

542

107.019

60.352.000

40,3%

564

106.234 60.730.000 41,0%

572

altri settori

84.227.000

59,9%

276

315.197

88.705.000

59,2%

281

309.449

281

304.971

Settori non definiti

86.827.000 58,6%

9.397

789.000

0,6%

84

10.983

787.000

0,5%

72

9.401

528.000

0,4%

56

Totale altri settori e non definiti

314.368

85.016.000

60,5%

270

326.180

89.492.000

59,7%

274

318.850

87.355.000

59,0%

274

TOTALE GENERALE

417.027

140.635.000

100,0%

337

433.199

149.844.000

100,0%

346

425.084 148.085.000 100,0%

348

52


CRISI FINANZIARIA E SETTORE IMMOBILIARE Simone Ombuen

beni rifugio), causando un aumento della loro capacità di acquisto a parità di premio e quindi di una domanda che si è espressa in modo non particolarmente connesso a necessità reali, quanto spesso a finalità speculative. Ciò ha portato alla produzione di “beni futuri” che non trovando oggi materiale utilizzazione gravano come immobilizzazioni nei bilanci di famiglie imprese e soggetti finanziari e ingombrano inutilmente i paesaggi italiani. L’incremento immobiliare realizzato in tali anni, anche a causa di un fragile quadro normativo nazionale e regionale per il governo del territorio e di una crescente condizione di difficoltà delle finanze degli enti locali, è inoltre in molti casi avvenuto senza una adeguata produzione dei beni pubblici (infrastrutture, servizi urbani) che avrebbe pur dovuto aver luogo (Camagni in Leonori e Testa 2013). Ciononostante finché non si sono dimostrate avverse condizioni fiscali e finanziarie la crescita immobiliare è proseguita, come pure gli incrementi dei prezzi. A causa dei modi di tale crescita oggi ricondurre tali beni ad un mercato solvibile necessiterebbe di produrre quei beni pubblici il cui incorporamento sarebbe in grado di produrre i differenziali di valore in grado di reinnescare delle convenienze. Ma oggi inseguire con infrastrutture e servizi il patrimonio immobiliare disperso è sostanzialmente impossibile, sia per scarsità di risorse pubbliche che per comprensibili oggettivi problemi di asseto fisico e di conseguenti insostenibili costi di realizzazione e gestione. Quel che accade oggi è che le due sfere del sistema creditizio italiano, banche di sistema e banche di territorio, si sono in gran parte fuse tra loro, con una perdita di resilienza del sistema e un sempre più ampio e rapido transito degli shock dalla dimensione globale a quella locale. Anche a causa di questa fusione sistemica il grande afflusso di risorse finanziarie ha prodotto eccedenze di investimenti immobiliari che oggi pesano sul mercato rendendolo illiquido e rimettendo in discussione il valore storico del 20% quale costo convenzionale massimo di realizzazione di garanzie immobiliari in ricopertura da insolvenze (6). A fianco al problema posto dalla gran mole di investimenti incagliati (le sofferenze di cui sopra) occorre anche considerare che l’immobiliare costituisce la gran parte delle garanzie reali sottostanti alla generalità dei crediti concessi dalle banche al sistema economico. Ieri l’inserimento nelle previsioni urbanistiche era considerato un elemento determinante a garanzia del valore di terreni ed immobili, e così valutato nelle perizie bancarie; oggi l’intero comparto immobiliare viene valutato dal settore del credito spesso come un rischio o una sofferenza oltre che come una garanzia, a seconda dei casi e dei diversi mercati locali (7) Di certo è possibile trovare segni chiari di questo nuovo scetticismo all’interno degli stress test condotti secondo i protocolli

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di Basilea Tre dalla banca Centrale Europea, nei quali la valutazione del Liquidity Coverage Ratio (LCR) chiede che la dotazione di attività liquide di elevata qualità (HQLA, high quality liquid assets) sia tale da garantire trenta giorni di autonomia alle banche in caso di stress acuto da crisi bancaria. Fra i titoli ammessi ad essere inseriti fra le attività di secondo livello delle HQLA figurano anche i titoli garantiti dai mutui residenziali a rivalsa piena (residential mortgage backed securities), che correntemente presentano un rapporto massimo fra importo del prestito e ammontare della garanzia dell’80%. È proprio questa condizione ad essere messa in crisi da un mercato immobiliare particolarmente illiquido; ed è per questo che applicando i criteri di Basilea Tre a questi titoli occorre applicare un ulteriore scarto di garanzia del 25%, portando di fatto la valutazione a garanzia applicabile in caso di perturbazione economica al 60% del valore periziato. Nei recenti dibattiti sul risanamento del sistema bancario italiano è emersa la divergenza fra BCE e sistema bancario quanto a valutazione da dare ai NPL; mentre le banche quotano mediamente nei loro bilanci il valore dei sottostanti alle sofferenze al 52% del valore periziato, la BCE ha in prima stima valutato come credibile un valore di mercato di tali NPL al 15%. È immaginabile che fra le componenti delle garanzie sottostanti l’immobiliare abbia un ruolo importante, e che una parte significativa dello scarto di valutazione vada ad esso addebitato. Alcune inattese conseguenze: dalla finanziarizzazione alle nuove forme insediative Recenti studi (Romano et al., 2016) dimostrano come in Italia nell’ultimo ciclo espansivo l’incremento immobiliare si è prodotto in oltre l’80% dei casi secondo le modalità insediative della dispersione, o sprinkling, anziché nei modi più urbanisticamente regolati della diffusione insediativa, o sprawl. Le concrete modalità fisiche assunte dal fenomeno hanno così plasticamente mostrato come nessuna delle due fondamentali funzioni economiche della proprietà immobiliare descritte in apertura (incorporazione di valore dai beni pubblici e difesa dall’inflazione) abbiano in realtà svolto ruoli importanti nella fase 1996-2008, e che la sovrabbondanza di mezzi finanziari abbia portato ad un eccesso di produzione di beni con l’aspettativa di un loro futuro utilizzo, fenomeno tipico di ogni “bolla” con cause finanziarie. Tale sovraproduzione immobiliare si è infatti dispersa nel territorio senza tenere in conto principi allocativi o di prossimità; la dispersione insediativa, appunto. Un fenomeno sulle cui cause urbanisti e studiosi si son posti tanti quesiti senza riuscire a trovare nel loro bagaglio culturale risposte pienamente convincenti, tanto da dover ricorrere a neolo53


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CRISI FINANZIARIA E SETTORE IMMOBILIARE Simone Ombuen

gismi (8). Similmente, anche alcune delle nuove categorie di descrizione delle morfologie territoriali (la “città infinita” di Bonomi e Cacciari o i c.d. “filamenti” insediativi lungo le strade) esprimono con sintetica evidenza la sostituzione delle condizioni storiche di formazione delle rendite differenziali (la prossimità) con quelle della rendita assoluta urbana (la pura accessibilità veicolare). In tal modo la crescita insediativa ha sostanzialmente perso i modi per contiguità fisica che in un Paese di forte urbanizzazione storica pur ebbe sino ai primi anni ’70 (la crescita a macchia d’olio,) per assumere le nuove sembianze apparen-

temente incomprensibili. Del resto, a ben pensarci, è nota la regola economica per cui l’allentamento finanziario, che il forte incremento dei prezzi immobiliari era in grado di autoalimentare, ha come effetto di ridurre la corretta allocazione delle risorse. Ed in fondo la dispersione insediativa è una allocazione economicamente pessima degli investimenti in capitale fisso, oltre che il segnale del fatto che il settore dell’edilizia si è trasformato, almeno per larga parte del comparto residenziale, da settore d’investimento in mercato di consumo durevole, come ormai è ad esempio negli USA (9).

Note 1) Se dal punto di vista finanziario l’investimento immobiliare rappresenta una buona difesa contro l’inflazione, altrettanto non può dirsi quando il maggior problema economico è la deflazione, cioè la rivalutazione della moneta rispetto ai beni reali. 2) Secondo il bollettino statistico della Banca d’Italia fra il 1995 e il 2014 la percentuale di mutui immobiliari è passata dal 19% al 45% del totale dei crediti erogati. Secondo un’indagine dell’ACRI ancora nel 2006 l’immobiliare rimaneva l’investimento ideale per oltre il 70% degli intervistati; oggi lo è solo per il 35%. 3) Leggendo il pressante invito rivolto in febbraio da Mario Draghi alle banche italiane di ridurre rapidamente lo stock di prestiti deteriorati che è ancora molto alto, e ostacola il rilancio del credito a supporto del ciclo economico, viene in mente che una parte importante di tali prestiti sono stati concessi prendendo a garanzia operazioni immobiliari previste all’interno dei piani urbanistici. 4) https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/bollettino-statistico/2015-bolstat/bolstat_4_2015.pdf 5) È probabilmente a tali problematiche che va ricondotta in buona misura la trattativa attualmente in corso fra Italia e BCE quanto alla valutazione da dare ai crediti deteriorati ed alle sofferenze presenti nel sistema bancario. L’attuale forchetta è fra il valore del 52%, normalmente attribuito dalle banche italiane nei loro bilanci, e il valore del 15% indicato come congruo dagli ispettori della BCE. 6) La quota dell’80% del valore periziato che normalmente la banca riconosceva come massimale per la concessione di un mutuo all’acquisto identifica per converso il 20% del valore di perizia quale costo massimo per il rapido smobilizzo a ricopertura dell’investimento. 7) Da questo punto di vista la bonifica di previsioni urbanistiche totalmente irrealistiche incluse in tanti piani italiani può costituire un importante passo per il rilancio dell’economia del Paese, e per restaurare la credibilità stessa dei piani. 8) Ad esempio Walter Tocci è arrivato a parlare di rendita “pura”, per designare il superamento fra le due categorie storiche di rendita assoluta e rendita differenziale. Cfr. “L’insostenibile ascesa della rendita urbana”, in Democrazia e Diritto, n. 1/2009, FrancoAngeli, Milano 9) si ricordino le case prêt-à-porter descritte da Robet Venturi in “Learning from Las Vegas” (1972), MIT press, Cambridge MA Riferimenti Banca d’Italia (2015, 2016) Bollettino statistico, vari numeri Calafati A (2009), “Economie in cerca di città. La questione urbana in Italia”, Donzelli, Roma Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (2013), “Basilea 3 – Il Liquidity Coverage Ratio e gli strumenti di monitoraggio del rischio di liquidità” Crowe C, Dell’Ariccia G, Igan D, Rabanal P (2011), “How to deal with real estate booms: lessons from country experiences”, IMF Working Paper WP/11/91 European Systemic Risk Board (2015), “Report on residential real estate and financial stability in the EU” Ferrari S, Pirovano M, Cornacchia W (2015), “Identifying Early Warning Indicators for Real Estate-related Banking Crises”, Occasional Paper Series, No. 8, ESRB, August. Leonori M, Testa P, a cura di (2013), “Le città oltre lo sprawl. Rendita, consumo di suolo e politiche urbane ai tempi della crisi”, Italianieuropei/Cittalia, Solaris, Roma. Ombuen S (2013), “Rendita urbana, consumo di suolo, globalizzazione finanziaria”, in Urbanistica Informazioni n. 247, Inu Edizioni, Roma Ombuen S (2014), “Politiche urbane e increment del consume di suolo”), in Atti della Conferenza Europea “Land as a Resource”, Bruxelles, 19 giugno. Romano B, Zullo F, Ciabò S, Fiorini L, Marucci A (2016), “Il modello italiano di dispersione urbana: la sfida dello sprinkling”, Sentieri Urbani VIII Tocci W (2013), “L’economia delle città”, in Leonori M, Testa P (a cura di), cit. White M, Allmendinger P (2003), “Land-Use Planning and the Housing Market: A Comparative Review of the UK and the USA”, Urban Studies, Vol. 40(5-6) 54


LA FISCALITÀ LOCALE Simone Ombuen

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LA FISCALITÀ LOCALE Simone Ombuen L’Italia, uno dei primi paesi al Mondo a introdurre forme di tassazione locale sull’incremento di valore immobiliare, con l’entrata in vigore della Costituzione nel 1946 ha abbracciato principi di sussidiarietà che hanno trovato progressiva applicazione a partire dall’istituzione delle regioni a statuto ordinario negli anni ’70. L’esplosione del debito pubblico statale avutasi negli anni ’80 pose il tema di trasferire a livello locale capacità impositiva e prelievo; ciò portò all’introduzione di imposte comunali sugli immobili (ISI nel 1992 poi trasformata in ICI nel 1993) mentre si abolivano imposte statali (l’INVIM, imposta sull’incremento del valore immobiliare, e l’ILOR, imposta locale sul reddito). Dal 1990 (L 142 e 241) e ancor più dal 1998 (D.Lgs. n. 112 e poi L 3 del 2003) si è avviato un ulteriore processo di attuazione dei principi costituzionali, che ha visto l’affermazione dei valori della sussidiarietà e un più forte ruolo sia dell’azione regionale, con funzioni legislative e programmatorie, sia del governo locale in quanto più vicino ai cittadini. Per entrambe tali livelli di governo nel 1993 si è avuta l’introduzione dell’elezione diretta del Sindaco o del Presidente della Regione, e la trasformazione della Giunta in organo operativo della leadership. A tali rafforzamenti dei governi regionali e locali ha corrisposto un cambiamento dei principi

Gettito IMU-TASI 2014

n. contribuenti

importi €

Abitazione principale

19.728.836

3.525.139.144

14,8%

Altri fabbricati

20.665.796

18.677.075.019

78,5%

Aree fabbricabili

1.570.416

988.326.656

4,2%

297.313

39.299.009

0,2%

3.175.942

550.192.784

2,3%

23.780.032.612

100,0%

1.616.048.000.000

100,00%

418.947.000.000

25,90%

Fabbricati rurali terreni TOT

impositivi, secondo la massima “no taxation without representation”, e quote crescenti della capacità impositiva sono state trasferite dal livello statale verso i territori. Tale processo non ha però potuto trovare completa attuazione, a causa dell’elevato livello del debito pubblico statale, che vede l’Italia avere il rapporto debito/PIL quinto più alto al mondo. La maggior parte del gettito della fiscalità immobiliare ancor oggi va allo Stato e non ai poteri locali. La sostenibilità di tale debito viene valutata dalle agenzie di rating internazionale sulla base del rapporto tra dimensione totale del debito e flussi di cassa. Per ottenere un maggior trasferimento a livelli più decentrati del gettito fiscale occorrerebbe anche trasferire almeno in parte lo stock di debito storico; azione tuttavia molto difficile poiché anche i governi regionali e locali soffrono di elevati livelli di indebitamento, e di rating più alti. Alla distribuzione corrisponderebbe in molti casi un peggioramento del rating assegnato e un aumento del costo del servizio del debito difficilmente sostenibile. Con l’ulteriore aggravamento delle condizioni di sostenibilità del debito sovrano avutasi con la crisi globale emersa nel 2007-2008 ed ancora in corso, si è generata una ulteriore spinta al rafforzamento del gettito

10,90% 5,70% 1,50%

delle imposte dirette del gettito fiscale del PIL

Dati macroeconomici Italia 2014 PIL gettito fiscale di cui:

Fabbisogno statale

imposte dirette

217.376.000.000

13,50%

imposte indirette

194.318.000.000

12,00%

altro

7.253.000.000

0,40%

76.800.000.000

4,80%

debito pubblico

2.135.902.000.000

132,20%

interessi passivi

75.043.000.000

4,60%

saldo primario

26.005.000.000

1,60%

Fonti: MEF: Rapporto sulle entrate tributarie e contributive 2014 MEF: Il prelievo sugli immobili: confronto tra IMU 2012 e IMU-TASI 2014 ISTAT: Notifica dell’ indebitamento netto e del debito delle amministrazioni pubbliche secondo il trattato di Maastricht 55


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LA FISCALITÀ LOCALE Simone Ombuen

fiscale raccolto sul patrimonio immobiliare a base locale e territoriale, che ha portato alla introduzione di nuova fiscalità immobiliare (IMU, TARES), dalla quale – al netto della quota maggiore esatta per conto dello Stato - dipende oggi circa il 33% del gettito corrente della fiscalità comunale. Tale nuova fiscalità, dal 2016 vigente per tutto il patrimonio immobiliare escluse le abitazioni di residenza delle famiglie, è stata introdotta sostituendo quote dei trasferimenti statali ai comuni. Ciò ha prodotto un aumento della responsabilità del governo locale, ma anche una riduzione della funzione perequativa fra territori. Mentre prima i più ampi trasferimenti statali erano correlati a dati strutturali dei comuni (superficie territoriale, montanità, popolazione, livello di reddito) ora la nuova tassazione immobiliare premia le località con patrimonio abbondante (località di vacanze, distretti produttivi) e quelle con imponibili catastali più alti (grandi città), penalizzando piccoli centri e aree deboli. Un’altra storica componente delle entrate dei comuni è il gettito degli oneri urbanizzativi, introdotti con la L 10 del 1977. Originariamente destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, dal 2001 per compensare la riduzione dei trasferimenti statali e aumentare la discrezionalità di bilancio degli enti locali tali oneri sono stati sganciati dalla destinazione specifica, riducendo significativamente gli investimenti fissi. Tale gettito in anni e contesti di forte attività edilizia è stato anche molto rilevante, ma con l’avvio della crisi e il blocco del mercato immobiliare si è quasi ovunque ridotto molto. Il tema dello spostamento sul patrimonio edilizio esistente della base imponibile della tassazione locale è del resto posto dalla necessità di governare le trasformazioni all’interno dell’impronta insediativa attuale, anziché aggravare le già insostenibili tendenze al consumo di nuovo suolo. In tal senso, ed in corretta applicazione dei principi di sussidiarietà, occorrerebbe tuttavia riconnettere il prelievo fiscale al contesto locale ed alle prestazioni in esso erogate dalle dotazioni territoriali pubbliche (infrastrutture, servizi), così come già fu con i contributi di miglioria (ancor oggi vigenti nella Svizzera italiana). Le città italiane sono interessate in modo diverso dalla crisi: differenze tra centronord e sud del Paese, ma anche all’interno di medesime aree territoriali. I comparti industriali tradizionali hanno subito il ridimensionamento più forte, non compensato dal settore dei servizi, mentre la componente immobiliare non svolge più il ruolo 56

trainante che ha svolto anche nel recente passato. La disoccupazione, soprattutto giovanile, ha raggiunto livelli preoccupanti. L’azione governativa si è concentrata soprattutto sulle grandezze macroeconomiche come il rapporto deficit/ PIL e la riduzione dello spread tra BTP e Bund tedeschi, o la riduzione della pressione fiscale come stimolo all’economia. Manca tuttora una politica di sostegno alla domanda interna, da attuarsi anche a livello europeo, che potrebbe essere agevolata da investimenti mirati sulle città e da azioni di regolazione locale che stimolino nuovi settori produttivi (rigenerazione urbana, mobilità sostenibile, distribuzione digitale dei servizi, ecc.) più strettamente correlati con i commons e con il patrimonio storico-culturale. L’Italia ha affidato alla finanza locale e alle sue capacità fiscali (DUP 2016) la responsabilità di contribuire, dal basso, a mitigare l’impatto che la crisi globale e le misure di stabilità per la riduzione del debito hanno sulla crescita urbana e e rilanciare lo sviluppo. Con l’ultima riforma del sistema degli enti locali (L. 56/2014) i comuni al di sotto dei 5.000 abitanti dovranno fondersi o aderire a unioni di comuni con una dimensione minima di almeno 10.000 abitanti totali (in alcuni provvedimenti regionali di attuazione questa soglia è stata alzata a 15.000). Gli accorpamenti dovrebbero produrre una maggiore coerenza e pertinenza istituzionale ai problemi di governo delle effettive trasformazioni territoriali, ed economie di scala nella gestione dei servizi e del personale che dovrebbero aumentare l’efficienza complessiva delle amministrazioni comunali, migliorare la qualità dei servizi erogati, aumentare i margini di libertà nella definizione delle politiche di bilancio, spostare quote di risorse dalla spesa corrente verso gli investimenti. Le scelte finanziarie e i bilanci delle città, condizionati da riforme che semplificano la contabilità ma tagliano il fondo di solidarietà, sono sempre più orientati a valorizzare e gestire servizi di interesse generale e potenziali capitali territoriali disponibili in forma cooperativa, per il cui sviluppo sostenibile e inclusivo le amministrazioni sono state invitate dall’UE e dal Paese a delineare scenari di programmazione e pianificazione di medio-lungo periodo da attuare con investimenti di breve. Questo approccio place-based è proprio dell’Agenda Urbana europea al 2020, ma è declinato in modo differenziato per città medio-piccole e metropolitane, aree centrali e periferiche e aree interne, a cui pure è rivolto l’invito ad investire in servizi green e digital per “moltiplicare” la competitività urbana smart, inclusiva, sosteni-


LA FISCALITÀ LOCALE Simone Ombuen

bile in linea con le passate Lisbon e Gothenburg Strategies (2000-2001-2009), con la Carta di Lipsia/Toledo (2007, 2010), adottando la formula del policentrismo cooperativo, quale mezzo per aumentare la resilienza alla marginalizzazione dell’azione istituzionale e alla periferizzazione di stakeholders, imprese, cittadini e cittadinanze. Questa trasformazione comporta il sostanziale mutamento della cultura istituzionale del Paese, ed impone che il modello corrente di bilancio comunale si sviluppi su

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due livelli: quello interno per la gestione dell’ordinario, e quello dell’unione intermunicipale. In entrambi i casi, il bilancio è strettamente legato ad un piano - municipale, metropolitano, territoriale d’area vasta - sviluppato secondo modelli e visioni avanzate europee, capaci di generare soluzioni sostenibili, coese, competitive. Il bilancio assume la veste di quadro programmatico delle coerenze temporali, normative e finanziarie e di governance per la realizzazione di progetti condivisi.

57


parte II La PIANIFICAZIONE COMUNALE

nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE Nord Ovest

3

Nord Est Centro Nord Centro Sud Suid Isole una valutazione di sintesi

POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane Città Metropolitane – I caratteri

4 4a

Le Politiche per le Città Metropolitane La Pianificazione delle Città Metropolitane Le Città Medie Le Politiche per le città Medie

4b

Il sistema urbano intermedio nelle politiche di coesione La Pianificazione delle Città Medie I Poli Urbani Funzionali Criticità e prospettive per le Città Medie nel progetto di Riforma I Comuni Minori Le politiche per i Comuni Minori I Comuni Minimi, fusioni e associazioni La Pianificazione nei Comuni Minori I Centri Storici nei Comuni Minori Le economie dei territori una valutazione di sintesi

4c


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

3

Nord Ovest Nord Est Centro Nord Centro Sud Sud Isole una valutazione di sintesi

Uno dei compiti storici del Rapporto dal Territorio dell’INU è di svolgere una periodica e sistematica rassegna dell’andamento dei processi di pianificazione in corso nel Paese, anzitutto della pianificazione locale operata dai comuni. Gli elaborati di questo capitolo descrivono sinteticamente su base macroregionale lo stato della pianificazione urbanistica comunale in Italia al 31 dicembre 2015, compilato a partire dai dati raccolti ed elaborati con il contributo delle sezioni regionali dell’INU e di un gran numero di soci, che hanno come sempre collaborato con spirito di servizio e in totale gratuità.

Nota metodologica

Per la raccolta dei dati si è fatto ricorso ogni volta che è stato possibile ad una fonte regionale, che è nella gran maggioranza dei casi l’ente che ha il compito di verifica tecnico-amministrativa dei piani. Nei casi in cui tale fonte sia risultata inaccessibile si è fatto ricorso agli uffici tecnici delle province ed in alcuni casi direttamente agli uffici comunali. In vari casi per le opportune verifiche sono stati utilizzati i dati riportati sui Bollettini ufficiali regionali. Per ottenere una comparabilità dei dati a livello nazionale, pur nella irriducibile diversità fra i vari modelli legislativi regionali, sono stati applicati due distinti criteri. Come del resto è nella maggior parte delle regioni nelle quali lo strumento urbanistico comunale è distinto per componenti, l’approvazione di una delle componenti (che fosse nuovo piano o variante generale) è stata assunta come atto di rinnovo del piano nel suo complesso, perché di fatto modifica la concreta operatività del piano. Per quanto riguarda la datazione del piano, essa è stata assunta come coincidente con la data di pubblicazione sul BUR della delibera regionale/provinciale di approvazione amministrativa da parte dell’ente di controllo; ciò perché in alcune realtà è questa la data a valere ed a concludere il procedimento, mentre in altri casi essa coincide con la definitiva approvazione del Consiglio comunale. Dall’assunzione di tali criteri derivano alcune distorsioni statistiche (ad esempio in Lombardia basta l’approvazione di una nuova versione del piano dei servizi, pur immodificate le altre componenti, per far risultare rinnovato l’intero piano) a causa della notevole differenza fra i diversi impianti legislativi regionali. Tuttavia pur con tutti i limiti di tali semplificazioni è così possibile descrivere il fenomeno della pianificazione urbanistica locale guardandolo come fenomeno nazionale; cosa altrimenti impossibile se si seguissero tutte le molteplici differenze regionali. A compensare tale fatto nel prosieguo del capitolo all’interno delle singole schede per raggruppamenti macroregionali sono anche ospitate osservazioni svolte alla scala della singola regione; osservazioni che riscontrano anche nelle schede redatte dalle varie sezioni regionali dell’INU. 61


III

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Figura 3.1 - Italia - I Piani Comunali per data di approvazione

ANNO DI APPROVAZIONE nessun piano ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

62


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

3

Tab. 3.1 – Classe di datazione dei piani per numero di Comuni Classe di datazione di piano VALLE D’AOSTA LIGURIA PIEMONTE LOMBARDIA Nord-Ovest FRIULI VENEZIA GIULIA VENETO TRENTINO ALTO ADIGE Nord Est EMILIA ROMAGNA TOSCANA Centro Nord UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO Centro Sud MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA Sud SICILIA SARDEGNA Isole TOTALE

SP 0 0,0% 1 0,4% 0 0,0% 7 0,5% 8 0,3% 0 0,0% 3 0,5% 0 0,0% 3 0,3% 5 1,5% 0 0,0% 5 0,8% 0 0,0% 1 0,4% 22 5,8% 8 2,6% 31 3,1% 0 0,0% 39 7,1% 3 1,2% 16 12,2% 2 0,5% 60 4,0% 1 0,3% 0 0,0% 1 0,1% 108 1,3%

ante 1995 8 10,8% 58 24,7% 189 15,7% 38 2,5% 293 9,6% 7 3,2% 113 19,5% 3 0,9% 123 11,0% 19 5,6% 9 3,2% 28 4,5% 10 10,9% 20 8,5% 166 43,9% 85 27,9% 281 27,8% 80 58,8% 337 61,3% 107 41,5% 60 45,8% 141 34,5% 725 48,9% 132 33,8% 23 6,1% 155 20,2% 1605 19,9%

1995-2000 22 29,7% 85 36,2% 327 27,1% 21 1,4% 455 14,9% 101 46,8% 62 10,7% 38 11,7% 201 17,9% 67 19,7% 21 7,5% 88 14,2% 10 10,9% 0 0,0% 47 12,4% 63 20,7% 120 11,9% 33 24,3% 38 6,9% 33 12,8% 13 9,9% 95 23,2% 212 14,3% 59 15,1% 45 11,9% 104 13,6% 1180 14,7%

2001-2010 20 27,0% 90 38,3% 562 46,6% 363 23,7% 1035 34,0% 87 40,3% 159 27,5% 94 28,8% 340 30,3% 138 40,6% 151 54,1% 289 46,7% 54 58,7% 193 81,8% 129 34,1% 125 41,0% 501 49,6% 22 16,2% 109 19,8% 100 38,8% 22 16,8% 156 38,1% 409 27,6% 182 46,7% 297 78,8% 479 62,5% 3053 37,9%

post 2010 24 32,4% 1 0,4% 128 10,6% 1100 71,9% 1253 41,2% 21 9,7% 242 41,8% 191 58,6% 454 40,5% 111 32,6% 98 35,1% 209 33,8% 18 19,6% 22 9,3% 14 3,7% 24 7,9% 78 7,7% 1 0,7% 27 4,9% 15 5,8% 20 15,3% 15 3,7% 78 5,3% 16 4,1% 12 3,2% 28 3,7% 2100 26,1%

Totale 74 100,0% 235 100,0% 1206 100,0% 1529 100,0% 3044 100,0% 216 100,0% 579 100,0% 326 100,0% 1121 100,0% 340 100,0% 279 100,0% 619 100,0% 92 100,0% 236 100,0% 378 100,0% 305 100,0% 1011 100,0% 136 100,0% 550 100,0% 258 100,0% 131 100,0% 409 100,0% 1484 100,0% 390 100,0% 377 100,0% 767 100,0% 8046 100,0%

2.100 Piani post 2010 1253 Piani nel Nord-Ovest

26,1 % sul totale dei Piani 63


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

L’Articolazione territoriale dei dati, per regioni, province, comuni e la loro ricomposizione per macro aree geografiche non corrisponde solo alla necessità di rendere gli stessi confrontabili sia con altre tipologie di rilevazione (ISTAT-ISPRA, etc.) sia nella loro evoluzione temporale, ma corrisponde anche e forse inconsapevolmente ad una interpretazione aggregativa per omogeneità (di governo – di prodotto interno lordo – di dotazioni) di parti del Paese. Se ci riferiamo nello specifico alle attività di pianificazione dei comuni, posta allo snodo tra le interpretazioni diverse che le leggi regionali danno di uno strumento ancora sostanzialmente derivato dalla legislazione statale del ’42 e le politiche di sviluppo nazionali ed europee anch’esse molto differenziate tra nord sud del Paese. Si definiscono quindi delle aggregazioni geografiche più ampie delle aree regionali, che per contiguità, ma anche per omogeneità di modelli di governo, tendono a costituire macro geografie che in linea di massima corrispondono ad una organizzazione dei dati più coerente al fenomeno che si intende esaminare. In questo senso lo schema delle tipologie di Piano e delle sue modalità di approvazione consente di meglio comprendere il senso della aggregazione proposta. I comuni continuano a fare e a rinnovare i propri Piani piani post 2005 3.412 52,4% piani 2006-2010 1.189 14,7% piani post 2010 2.108 25,9% L’indice di rinnovamento della pianificazione è quasi doppio nel quinquennio 2010-2015 rispetto al precedente (25,9 rispetto a 14,7) così distribuito nelle diverse circoscrizioni geografiche e nelle aree geografiche.

Ma il 52,4% dei comuni (4.215) ha piani precedenti al 2005 e di questi il 36% (2.777 comuni) hanno piani antecedenti al 2000 Il Rinnovamento dei Piani è però avvenuto in termini molto diversificati: – principalmente nei comuni minori (55%) e solo per il 10% nei comuni delle Città Metropolitane

– principalmente al Nord (81%) – e soprattutto nel Nord Ovest (60%)

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

3

A differenza che nel passato questo Rinnovamento non ha sempre coinciso con il rinnovo della legislazione regionale che è stata rinnovata solo in Toscana /Umbria /Piemonte/Trentino, registrando un rallentamento “riflessivo” per le leggi quadro di pianificazione a fronte di una tendenza a trasferire le funzioni di governo del territorio nella legislazione di settore di carattere semplificativo, e di contenuti ambientali, energetici e di disciplina sull’uso dei suoli (agricoltura/consumo del suolo). L’andamento di un “indicatore” quale è quello del rinnovo dei piani, è stato messo in relazione, nei “passati” Rapporti, con altri fenomeni quali: investimenti in costruzioni – rinnovo patrimonio abitativo – nuove costruzioni

struttura popolazione – indice vecchiaia – composizione medio famiglia – abitazioni non occupate – presenza stranieri

uso e consumo del suolo – per infrastrutture – per residenza – uso superfici agricole

per valutare i nessi tra piano e sviluppo sostenibile, in particolare:

Valore Aggiunto pro capite

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

L’andamento della Popolazione presenta aspetti tendenziali “tradizionali” nell’indice di vecchiaia (in aumento) e nella composizione media famiglia (in diminuzione). Presenta viceversa aspetti “nuovi” alla distribuzione immigrazione, in quella degli stranieri residenti e nell’uso del patrimonio abitativo non occupato. Anche l’Uso e consumo del suolo presenta caratteri molto diversificati nei diversi contesti regionali.

La differenziazione nel cambiamento è l’elemento che maggiormente caratterizza le differenze tra il RdT 2010 e quello che oggi presentiamo. Sia nel Rapporto 2007 che in quello 2010 al cambiamento in atto corrispondeva una diversità tra un Nord e un Sud, un dualismo tradizionale ben sintetizzato nell’immagine di due Italie. Oggi a quella immagine corrisponde una frammentazione molto più accentuata che interpreta il dualismo dei parametri economici tradizionali (Valore Aggiunto – Redditi) ma in una “anarchia” nel governo del territorio caratterizzata da una deriva legislativa regionale, dall’assenza di una riforma nazionale, dall’eclisse del modello duale del piano e da un arroccamento burocratico dello Stato sulle “Tutele separate”. La ricerca di modelli di sviluppo locali – incerti tra modello europeo (franco-tedesco) e politiche nazionali ridistributive delle scarse risorse non avviene attraverso processi di pianificazione. Alla nuova pianificazione si pongono nuove condizioni e domande: – interpretare la pluralità dei cambiamenti – ricostruire le coerenze e le compatibilità nella dimensione dell’Area Vasta – progettare gli spazi che rispondono ad una nuova domanda di prestazioni urbane (nuovi standard) per le quali sarà necessaria una consistente riflessione disciplinare.

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

3

Figura 3.1 - Italia - Compresenza pianificazione regionale e comunale post 2010

Comuni con Piani post 2010 Regioni con LUR post 2010 Regioni con proposte nuove LUR

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016

Procedure di piani comunali nella legislazione regionaledei di riferimento Tab. 4c.8 2.2 –– Procedure di formalizzazione formalizzazionedei nella legislazione regionale di riferimento piani comunali STRUMENTI GENERALI Regione / Prov. autonoma

Piemonte Piano Regol. Gen.le Com.le Valle d’Aosta Piano Pregolatore Generale Comunale Urbanistico e Paesistico

Riferimento legge regionale (art.)

Prg

56/77 - 19/99 - 1/07 (11-31) 3/13 - 3/15

PRG adozione preliminare

11/98 (11/25)

PRGC CUP

12/05 (6-7) 1/07 - 4/08

Lombardia Piano per il Governo del Territorio Bolzano Piano Urbanistico Comunale

BZ 13/97 3/07 (14-21)

PUC

Trento Piano Strutturale Comunale

TN 01/08 (28) 15/15

PRG

Veneto Piano Regolatore Comunale

11/04 (12-13)

Friuli Venezia Giulia Piano Regol. Gen. Comunale

5/07 (15-25) 21/15

Liguria Piano Urbanistico Comunale

36/97 (38-42) 11-15

Emilia Romagna Piano Strutturale Comunale

PUC semplificato

20/00 (28) 9-15

Toscana Piano Strutturale Comunale

1/05 (9-53) 65-14

Umbria Piano Regolatore Generale

11/05 - 13/09 (1-13) 1/15

Lazio Urbanistico Comunale Generale

38/99 (28 - 30)

PUCG

Abruzzo Piano Regolatore Generale Piano Regolatore Esecutivo

70/95 (9-11) (12-14)

Molise

Piano Operativo

Regolamento Urbanistico

Doc. di Piano 8

PGT 6-7

Piano dei Servizi 9

Piano delle Regole 10 Criteri

32

28

30

29

Doc. Prel. 3

PAT 13

PI 17

PSC 15-17

POC 21-22

PSC 28

POC 30

Bozza VIA

(Prog) 38/39 bis

PSC 53

PRG

Piano regolatore Generale Norme Transitorie

Piano Strutturale

• 32

34/92 (14 - 19) 22/11

Marche

Doc. prelim.

24 Doc. Programmatico

PRG Parte Strutturale 2-3 21

(*) 32

(*) 28

RUE 29 RU 55

PRG Parte Operativa Piano dei Servizi 4 22

PRG PRE PRG 1150 / 42

16/04 (22-23) 1/01

PUC 23

Rapporto preliminare di Piano

Puglia Piano Urbanistico Generale

20/01 (8-13)

PUG

DPP 11

(*) 9

Basilicata Piano Strutturale Comunale

23/99 14 4/15

PSC • 14

PUC • 15

RU • 16

19/02 18 40/15

• 27

PSC 20

POT 28

REU 21

Campania

Piano Urbanistico Comunale Reg. Urbanistico

• •

Calabria Piano Strutturale Comunale

Sicilia Piano Regolatore Generale

71/78

PRG

Sardegna Piano Urbanistico Comunale

45/89 (19-17) 8/15

PUC

52 68

RUEC 28


La PIANIFICAZIONE PIANIFICAZIONE COMUNALE COMUNALE nelle nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE La

ITER APPROVAZIONE Regione

Provincia

Comune

Soggetto che approva

Conferenza di Localiz. o Pianif.

Program.

Accordo di Servizio

• 15 bis L 1/07 •

3

Localiz. o Pianif.

Program.

Tra privati

Provincia

• 19 Ter

Regione

• 15 •

dei comuni 16

Comune

Soggetti istituzionali che partecipano alle Conferenze

• 92

• • comunità •

• 15 • 18

• 59/60

• 16-17 •

Confer. Paritetica interistiu. 24

• 22

• 10 - 15

• 15

• 7

• 6

• 19

• 24

• 57

• 6/58

In corso di definizione

• 15/40

Rilievi di costituzionalità

• 21

Nuove leggi regionali

• 163

• 11

• 32

• 53

• 49

• 24

• 12

Parere Prog. Prel. PUC.

• 24 •

• • 27 / 28

• 13

• • 25 / 26 • 46

• 14

parte strutturale parte operativa

• 30

• 14 •

(*)

• 22

14

• 15

• 28

53 69


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Piani comunali Il Nord Ovest Nel Nord-Ovest d’Italia la pianificazione urbanistica è un’attività che riguarda “grandi numeri” se si considera che su un totale di 8.046 Comuni italiani (dato 2015), 3.038 trovano collocazione in questo quadrante (articolati in 25 Province e 4 Regioni), di cui ben 1.531 in Lombardia e 1.207 (con la recente aggiunta di Mappano) in Piemonte. La superficie territoriale modellata artificialmente raggiunge il 7,8% della superficie territoriale complessiva del quadrante (sopra la media nazionale 5,8%) ed è l’esito di una disciplina dell’attività di pianificazione urbanistica che, con specificità diverse, ha avuto inizio i tutte le 4 Regioni fin dalla fine degli anni ’60. A causa delle caratteristiche morfologiche del territorio l’11,1% della superficie è ad elevato rischio frana (ben oltre il 2% della media nazionale); le aree ad elevato rischio idrogeologico rappresentano il 5,9% della superficie totale (media nazionale al 4%). Con una popolazione di 128.298 residenti e 61.457 famiglie, la Valle d’Aosta è la più piccola regione italiana, pur con dinamiche demografiche in forte crescita. Con l’entrata in vigore, nel 1998, della legge urbanistica n. 11 e del Piano Territoriale Paesistico (approvato con Lr 13), la Regione ha posto le basi per la completa revisione della pianificazione territoriale e locale, anche se il processo di adeguamento dei piani comunali alle nuove normative ha seguito alterne vicende. I primi anni sono stati dedicati all’adeguamento delle norme regionali al nuovo assetto e a definire le procedure e modalità applicative necessarie. In quella fase ha avuto un ruolo importante il supporto fornito, dal 1999 al 2009, dall’Osservatorio regionale per l’attuazione della Lr 11/1998 e l’applicazione del PTP, affiancando gli uffici nel definire le modalità per operare efficientemente. I tragici eventi legati all’alluvione del 2000 portano alla ribalta il tema della tutela idrogeologica e della gestione del rischio con ciò determinando la revisione della disciplina definita dal Titolo V della Lr 11/1998 e lo slittamento dei tempi per l’adeguamento dei PRG. Negli anni seguenti vengono intraprese diverse iniziative da parte dell’amministrazione regionale, sia in termini di modelli applicativi che di supporto al processo di formazione dei piani, inclusi interventi normativi che hanno reiteratamente modificato la Lr 11/1998 introducendo scadenze per la presentazione dei piani e relative penalità per i Comuni inadempienti. Le prime varianti generali ai Prg giungono ad

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approvazione a partire dal 2007: il primo Comune a concludere il processo di adeguamento è Nus, seguito due anni dopo da Aosta, Challand-Saint-Victor, Donnas, Pollein, Pont-SaintMartin e Saint-Christophe (si pensi alle “Norme tecniche di attuazione tipo dei PRG” predisposto dalla Comunità Montana Grand Combin). Tra 2009 e 2012 una forte accelerazione viene impressa all’adeguamento dei piani comunali, con il sostegno tecnico ai Comuni; a fine 2012 sono 23 i piani approvati dalla Giunta regionale; di questi, tre risultavano in attesa di approvazione definitiva da parte del Consiglio comunale. Tali Comuni adeguati sono prevalentemente collocati nel fondovalle principale dove più si addensa l’edificato: Aosta da sola ospita poco meno della metà degli abitanti complessivi della Valle. Sono invece assenti i Comuni più turistici come La Thuile, Cogne, Gressoney-La-Trinité, GressoneySaint-Jean e Courmayeur: per questi ultimi l’approvazione arriverà nel 2013. nel 2012, quattordici anni dopo l’entrata in vigore della Lr 11/98, la Lr 17/2012 determina una profonda opera di restyling finalizzata sia a favorire la semplificazione amministrativa, sia ad adeguarne i contenuti ad altre norme nazionali nel frattempo intervenute, sia a modificare alcuni passaggi in materia di pianificazione territoriale e ambiti inedificabili. Resta invece invariato l’impianto generale della legge. Le modifiche rispetto ai piani comunali riguardano l’introduzione di strumenti per incentivare l’accelerazione delle fasi conclusive dell’iter di approvazione delle varianti urbanistiche generali e spronare i rimanenti Comuni, ancora inadempienti, ad avviare celermente i lavori di adeguamento dei propri piani. Sono provvedimenti che consistono principalmente nella definizione di tempi certi per la produzione degli elaborati di competenza comunale, non stabiliti nella legge originaria, e nell’introduzione di limitazioni per l’accesso ai finanziamenti di opere pubbliche per i Comuni ritardatari. Ulteriori termini temporali sono stati fissati anche per le fasi di approvazione, introducendo anche in questo caso, delle penalità per i Comuni inadempienti (tipo il divieto di applicare la Legge Alberghi e il Piano Casa). Le stime sull’uso del suolo evidenziano una bassa intensità nell’utilizzo del territorio, con una quota di superficie artificiale pari al 2,4% del totale (contro una media nazionale del 5,8%); il dato non stupisce se si considera che si tratta di un territorio in prevalenza montano e che anche per questo gli interventi di messa in sicurezza


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

33

Figura 3.4 - Nord Ovest - Piani comunali - data di approvazione Fig. 3.4 - Nord Ovest - Piani comunali - data di approvazione Anno di approvazione Anno di approvazione nessun piano nessun piano ante 1995 ante 1995 1995-2000 1995-2000 2001-2010 2001-2010 post 2010 post 2010

Classe di datazione dei piani per numero di Comuni Classe di datazione

SP 0 0,0% 1 0,4% 0 0,0% 7 0,5% 8 0,3%

VALLE D'AOSTA LIGURIA PIEMONTE LOMBARDIA Nord-Ovest

Classe di datazione dei piani per superficie territoriale Classe di datazione SP 0 VALLE D'AOSTA 0,0% 14 LIGURIA 0,3% 0 PIEMONTE 0,0% 189 LOMBARDIA 0,8% 203 Nord-Ovest 0,4%

Classe di datazione dei piani per numero di abitanti Classe di datazione VALLE D'AOSTA LIGURIA PIEMONTE LOMBARDIA Nord-Ovest

SP 0 0,0% 6.961 0,5% 0 0,0% 41.426 0,4% 48.387 0,3%

ante 1995 8 10,8% 58 24,7% 189 15,7% 38 2,5% 294 9,6%

1995-2000 22 29,7% 85 36,2% 327 27,1% 21 1,4% 456 15,0%

2001-2010 20 27,0% 90 38,3% 562 46,6% 363 23,7% 1.036 34,0%

post 2010 24 32,4% 1 0,4% 128 10,6% 1.100 71,9% 1.253 41,1%

Totale 74 100,0% 235 100,0% 1.206 100,0% 1.529 100,0% 3.047 100,0%

ante 1995 625 19,2% 1.002 18,5% 3.335 13,1% 557 2,3% 5.521 9,5%

1995-2000 929 28,5% 2.375 43,8% 7.400 29,2% 480 2,0% 11.185 19,3%

2001-2010 644 19,7% 2.011 37,1% 11.624 45,8% 4.954 20,8% 19.234 33,2%

post 2010 1.063 32,6% 15 0,3% 3.024 11,9% 17.682 74,1% 21.784 37,6%

Totale 3.261 100,0% 5.416 100,0% 25.384 100,0% 23.862 100,0% 57.926 100,0%

ante 1995 10.728 4,3% 178.468 11,7% 284.098 6,1% 75.902 0,8% 549.196 3,3%

1995-2000 28.284 11,4% 956.512 62,9% 671.207 14,4% 67.993 0,7% 1.723.997 10,5%

2001-2010 170.402 68,8% 371.531 24,4% 2.155.338 46,2% 1.843.978 18,5% 4.541.250 27,7%

post 2010 38.305 15,5% 7.025 0,5% 1.555.791 33,3% 7.938.427 79,6% 9.539.548 58,2%

Totale 247.719 100,0% 1.520.497 100,0% 4.666.434 100,0% 9.967.726 100,0% 16.402.379 100,0%

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

(15.330 i residenti in aree ad elevato rischio frana e 4.559 a rischio idro-geologico) assumono rilevanza prioritaria. Alla data del 6 ottobre 2015, due Comuni avevano chiesto l’affiancamento degli uffici regionali per la predisposizione della bozza di piano; cinque Comuni non avevano ancora avviato l’iter di approvazione della Variante generale; tre Comuni avevano il testo in bozza in corso di valutazione; nove Comuni avevano il testo definitivo in corso di valutazione, 43 Comuni avevano il testo definitivo approvato dalla Giunta Regionale. In Piemonte, la legge urbanistica n. 56/1977 è prossima al suo quarantesimo anno di vigenza: legiferare nella direzione di un’organica riforma del governo del territorio, così come innovare forma e natura dei piani e degli strumenti operativi, sono due necessità ineludibili da parte del governo regionale. L’inadeguatezza dell’impianto normativo della Lr 56 alla fase attuale delle città, dei territori e delle comunità, è testimoniata anche dall’elevato numero di modifiche ed integrazioni che sono intervenute negli anni e soprattutto nella VIII (Lr 1/2007) e IX (Lr 3/2013) legislatura, modificando in maniera più o meno incisiva l’impianto originario. La Lr 1/2007, seppur abrogata dalla successiva Lr 3/2013 va menzionata per il contenuto innovativo. Essa è stata approvata durante la legislatura 20052009, con l’obbiettivo di sperimentare anticipatamente a livello comunale un nuovo approccio alla pianificazione, a parziale modifica ed integrazione della Lr 56, in attesa della nuova legge definita nel Ddl 488/2007 della Giunta regionale, ma non approvato dal Consiglio entro la fine della legislatura. Anche se limitata nella sua operatività essa modificava in modo radicale il procedimento di formazione ed approvazione delle Varianti strutturali tramite: • la Conferenza di pianificazione, quale tavolo istituzionale di cooperazione e copianificazione, in cui formare e successivamente approvare le Varianti strutturali da parte del Comune procedente; • la definizione della composizione della Conferenza e la specificazione del soggetto responsabile (il Comune) che la convoca e presiede; • i tempi e le modalità per lo svolgimento delle Conferenze; • la valutazione a maggioranza (con una riserva regionale per particolari azioni di tutela) della Variante che comunque conclude il suo iter con l’approvazione da parte del Consiglio comunale. Ciò che la legge intendeva perseguire era l’anticipazione del confronto fra Comune, Provincia e Regione

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(ed eventuali altri Enti), la condivisione delle conoscenze, la ricerca dell’accordo su obiettivi e scelte strategiche, l’integrazione delle diverse competenze settoriali e disciplinari ai vari livelli istituzionali. In 8 anni, fra il 2007 ed il 2015, sono state approvate 212 Varianti ai sensi della Lr 1: 11 nel 2008, 14 nel 2009, 29 nel 2010, 40 nel 2011, 51 nel 2012, 27 nel 2013, 28 nel 2014 e 11 nel 2015. Va sottolineato che, con l’approvazione della Lr 3 a marzo 2013, i Comuni hanno poco per volta sospeso il ricorso alle Varianti ex lege 1: delle 17 procedure avviate nel 2013, soltanto 3 pratiche hanno successivamente concluso l’iter di approvazione; analogamente i procedimenti delle Variante approvate negli anni 2014 e 2015 erano cominciati mediamente 2-3 anni prima. La Lr 3 del 25 marzo del 2013, approvata dal Consiglio regionale della legislatura 2010-2014, è indicativa della volontà della Giunta allora in carica di operare solo una modifica, seppur consistente, della Lr 56/1977, assecondando le richieste che provenivano soprattutto dal coordinamento delle Associazioni imprenditoriali del Piemonte favorevoli ad una revisione ma non ad una riforma strutturale. Ciò nonostante vanno indicati almeno quattro rilevanti elementi: 1) la scelta definitiva della procedura della copianificazione anche se limitatamente alla pianificazione comunale; 2) il riconoscimento e la disciplina della perequazione urbanistica (anche se la legge non ne esplicita con l’opportuna chiarezza il profilo di principio ed il carattere di metodologia generale per la progettazione del Prg) e della perequazione territoriale da attuare mediante Accordi territoriali e Convenzioni di pianificazione fra più Comuni; 3) la (difficile) sperimentabilità di forme innovative della sola pianificazione comunale riconoscendo un’articolazione degli elaborati del Prg in quanto riferiti alle componenti strutturale ed operativa di esso; 4) il coordinamento della Valutazione Ambientale Strategica nelle procedure di pianificazione. La legge peraltro rinuncia ad innovare realmente la forma dei piani a tutti i livelli, sia quello comunale, dove rimane sostanzialmente immutato il Prg tradizionale, sia quello provinciale, dove il PTC resta quello della L. 142/90 (nonostante le significative innovazioni introdotte dal PTC2 della Provincia di Torino del 2011) che a livello regionale. Critica appare anche la facilitazione e semplificazione del ricorso alle Varianti del Prg, per superarne la rigidità e la sua scarsa capacità di rispondere effi-


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

cacemente e per tempo: la Lr 3 favorisce il ricorso ordinario e frequente ai diversi tipi di Varianti al Prg (senza dimenticare l’ampia e preoccupante possibilità di intervenire in “deroga” al Prg mediante l’art. 5 della L. 106/2011), svuotando così significativamente il “movente”, della necessità di un rinnovato slancio verso una nuova pianificazione del territorio e soprattutto verso innovativi e diversi paradigmi nei modelli di uso e consumo del suolo. Le ulteriori procedure semplificate della Lr 3 si fondano su processi di concertazione, di negoziazione e perequazione con il coinvolgimento o propulsione di provvedimenti attivati da operatori privati: su tale ampliata disciplina è necessaria una riflessione sugli equilibri tra esigenza di sviluppo economico, interesse pubblico e privato e governo/tutela del territorio. Dalla sua entrate in vigore (marzo 2013) a marzo 2016, la Lr 3 ha prodotto l’avvio di 193 procedure di cui 31 Varianti generali o di revisione ex art. 17, comma 3 (nessuna ancora conclusa), 70 Varianti strutturali ex art. 17, comma 4, 44 Varianti parziali ex art. 17bis, comma 4 (Suap-Sportello unico per le attività produttive) e 24 Varianti per alienazioni e valorizzazioni immobiliari ex art. 16 bis. Alla stessa data 19 procedure avevano concluso l’iter di approvazione: 9 relativamente a Varianti per alienazioni e valorizzazioni immobiliari, 5 Varianti strutturali e 3 Varianti Suap. In Liguria, la prima legge contenente una organica disciplina della materia urbanistica è stata la ormai quasi ventennale Lr n.36/1997 (e le sue 9 successive modifiche ed integrazioni): nel corso del 2015, l’approvazione della Lr 11 ad aprile e della Lr 29 a fine dicembre le hanno impresso ulteriori significativi cambiamenti. La legge n. 11/2015, oltre ad introdurre il livello della pianificazione della Città metropolitana in coerenza con il riassetto istituzionale degli Enti locali conseguente alla Ln 56/2014, contiene una complessiva riforma di alcuni contenuti degli strumenti di pianificazione territoriale e delle procedure di formazione dei piani di livello regionale, provinciale e, in particolare, dei piani urbanistici comunali. I punti cardine di tale riforma consistono in semplificazioni normative per l’adozione del Piano urbanistico comunale (Puc), nella riduzione dell’espansione edilizia e nell’incentivazione della riqualificazione urbanistica e del recupero delle periferie. La nuova legge persegue dunque una semplificazione dei procedimenti amministrativi per l’approvazione, da parte dei Comuni liguri, dei Puc per superare la precedente normativa urbanistica

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che era caratterizzata dalla sovrapposizione delle valutazioni di Regione, Province e Enti coinvolti. La nuova norma infatti prevede l’eliminazione del doppio passaggio del Puc che dovrebbe permettere al Comune di dialogare direttamente con la Regione e gli altri Enti, coordinando in un unico procedimento sia la fase di valutazione degli impatti ambientali del piano che quella dell’esame di merito del progetto urbanistico. Viene inoltre introdotto il cosiddetto Puc semplificato per i Comuni che non intendono prevedere significative trasformazioni del loro territorio e che redigono il piano in conformità ai Piani di bacino o del Ptcp, col fine di dotarsene in tempi ridotti rispetto al Puc ordinario. Ed anche i Comuni che hanno già redatto il loro Puc sulla base della normativa urbanistica possono usufruire di una procedura semplificata, senza dover rifare il piano. Nei mesi successivi all’approvazione della Lr 11, con la Dgr n. 958 del 24 agosto 2015 sono state approvate le “Linee Guida per la conversione del Prg, corredato di disciplina paesistica, in Puc semplificato” in applicazione dell’art. 39 bis, comma 2, della Lr 36/1997 e smi. Con tali Linee Guida si è inteso agevolare i Comuni dotati di Prg corredato della disciplina paesistica di livello puntuale, nell’operazione di conversione del loro strumento urbanistico generale in Puc semplificato: ai Comuni è richiesto di riconoscere che tale piano sia ancora attuale e possa, dunque, essere trasformato in Puc con un’azione di adeguamento alla disciplina della Lr 36/1997 e successive modifiche e alle altre discipline di settore previa verifica della sua sostenibilità ambientale. Viene inoltre collegata la procedura di valutazione della sostenibilità ambientale con il procedimento urbanistico, eliminando la possibilità di espansione edilizia, prevista solo in casi marginali e di completamento, solo se in condizioni di sicurezza idrogeologica. Alla data di entrata in vigore della legge (aprile 2015) sono 167 su 235 i Comuni non ancora dotati di Puc (nei quali, quindi, vigono ancora i Prg o i PdF), mentre ammontano a 113 gli strumenti urbanistici dotati di disciplina paesistica. Le stime sull’uso del suolo in Liguria, con una quota di superficie artificiale pari al 8,7% del totale, evidenziano un utilizzo molto intensivo del territorio, assai al di sopra della media nazionale (5,8%). Notevole preoccupazione si evidenzia sulla necessità di messa in sicurezza del territorio, se si considera che le ultime stime valutano in 93.405 i residenti in aree ad elevato rischio frana ed in 154.790 quelli a rischio idro-geologico.

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Ciononostante, oltre a tale provvedimento, alla fine del 2015, con la legge n. 29 si sancisce sostanzialmente che il cosiddetto Piano Casa non è più strumento di deroga “temporanea” alla programmazione urbanistica dei Comuni ma diviene permanente, fino a quando gli strumenti urbanistici comunali non lo recepiranno al proprio interno, riproponendo in identica misura le previsioni in esso indicate: le deroghe previste dal Piano Casa diventano dunque legge ordinaria con l’obbligo di recepimento nei Puc delle relative misure di incentivazione e premialità. Non si può non osservare che si tratta di un provvedimento che rende permanente una deroga, di fatto negando al Comune la possibilità di programmare lo sviluppo edilizio del proprio territorio in maniera diversa da quello che prevede tale legge. La legge stabilisce inoltre che i Comuni avrebbero dovuto, entro il 7 marzo 2016, adottare una delibera per: a) individuare le parti del proprio territorio nelle quali non trovano applicazione le disposizioni di cui agli articoli 3 e 3 bis della Lr 49/2009 e smi; b) stabilire la superficie minima delle unità immobiliari derivanti dal frazionamento degli edifici oggetto di ampliamento o di mutamento di destinazione d’uso di cui agli articoli 3 e 3 bis della Lr 49/2009 e smi; c) individuare le aree del proprio territorio nelle quali non è consentito il frazionamento degli edifici oggetto di ampliamento o di mutamento di destinazione d’uso di cui agli articoli 3 e 3 bis della Lr 49/2009 e smi stabilendo altresì che fino all’assunzione delle determinazioni comunali di cui sopra o fino alla scadenza del termine di sessanta giorni ivi previsto, non trovano applicazione gli articoli 3, 3 bis, 4 e 5 della Lr 49/2009 come modificati o introdotti dalla Lr 22/2015, ma continuano a trovare applicazione le previgenti disposizioni degli articoli 3, 4 e 5 della Lr 49/2009. In conclusione va sottolineato che le modifiche introdotte dalla Lr 11 non sono il frutto di un processo di partecipazione con le istituzioni e le organizzazioni della cultura urbanistica ligure e ad esse sono state mosse diverse osservazioni critiche fra le quali spiccano: • l’impropria (rispetto al riassetto delle Autonomie locali in corso) attribuzione delle competenze ai soggetti dotati di poteri in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica ai diversi livelli;

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• la contraddizione tra l’annunciata intenzione di eliminare le sovrapposizioni dei piani e l’attribuzione al PTR di contenuti e funzioni che sono propri dei livelli comunale, provinciale e metropolitano; • la possibilità che il Piano paesaggistico previsto dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio possa coincidere col PTR; • una sottrazione di competenze ai Comuni a cui non fa riscontro una concreta semplificazione del piano comunale: fra tutti si cita l’introduzione dei progetti a scala urbanistica od edilizia, costituenti strumenti operativi da promuovere ed approvare da parte della Regione. Il governo del territorio in Lombardia segna un momento significativo alla fine del 2014 quando si è sostanzialmente completata l’approvazione dei Piani di Governo del Territorio ex Lr 12/2005. Nell’arco del primo decennio di vigenza sono stati approvati 1.498 piani su un totale di 1.531 Comuni; rispetto all’andamento annuale delle approvazioni dei PGT, l’attività più intesa si registra nel periodo compreso fra il 2009 ed il 2013, durante il quale si conclude l’approvazione rispettivamente di 255, 227, 225, 229, 305 piani. Sempre nel 2014 si è sviluppata la revisione del Piano Territoriale Regionale ed è stata approvata la Lr n. 31 “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”. Le disposizioni introdotte modificano in più punti la legge urbanistica del 2005, prevedendo l’adeguamento alle nuove disposizioni di tutti gli strumenti di pianificazione territoriale: dai piani territoriali fino ai PGT comunali. Va evidenziato che in materia di adeguamento, la legge n. 31 sembra essere incentrata su un meccanismo di continuo concatenato “rinvio” della sua entrata a regime per arrivare al “consumo di suolo zero”, secondo un meccanismo di programmazione a cascata PTR-PTCP-PGT. Di fatto, dal mese di novembre 2014 in Lombardia non è possibile prevedere un solo metro quadro “nuovo” di suolo da consumare, sino a che non siano state attuate le previsioni di espansione e trasformazione vigenti al 01.12.2014. Ma paradossalmente la nuova legge regionale impedisce altresì, ai Comuni che lo desiderano, di approvare delle Varianti al Pgt che riducano l’impatto sul territorio ovvero Varianti al Pgt per ridurre i cosiddetti residui di piano. Il dubbio è generato dall’interpretazione dell’articolo 3, comma 4, della legge, che stabilisce che «i comuni possono approvare unicamente varianti al Pgt e ai piani attuativi al Pgt, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione delle previsioni di trasformazioni già vigenti», leggasi a


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

pari previsioni. Un effetto paradossale per norme finalizzate a combattere il consumo di suolo e non ad impedirne la riduzione. La nuova legge prevede infatti che i documenti di piano dei Pgt, compresi quelli già scaduti prima dell’entrata in vigore della legge, debbano considerarsi “cristallizzati” almeno nel successivo periodo transitorio (30 mesi) entro il quale Comuni e operatori del settore dovranno confermare o meno i progetti in essere. L’obiettivo prioritario di ridurre il consumo di suolo sembra trovare attuazione nell’orientare le attività di trasformazioni urbanistico-edilizie operando sulle aree già urbanizzate, degradate o dismesse, da riqualificare o rigenerare, e non più verso le aree libere. Una volta adeguati, è compito dei PGT comunali definire forme di incentivazione per alcune tipologie di interventi volte a favorire la rigenerazione urbana e il miglioramento dell’efficienza energetica del patrimonio edilizio esistente. La Legge 31/2014 sposta sostanzialmente l’obiettivo della pianificazione e i temi del governo del territorio: dall’espansione al recupero della città esistente; dalla crescita edilizia alla densificazione dei Tessuti Urbani Consolidati; dalle trasformazioni nel Documento di Piano al recupero del consolidato nel Piano delle Regole. In Lombardia, dove la quota di superficie artificiale pari al 9,4% del totale è assai al di sopra della media nazionale (5,8%), rispetto al rapporto tra aumento delle aree antropizzate e popolazione l’osservazione su base provinciale evidenzia una corrispondenza tra l’andamento delle due crescite ad eccezione della provincia di Sondrio, dove non sembra esserci crescita demografica e risulta invece una crescita delle aree antropizzate; l’unica provincia in cui le percentuali di crescita della popolazione residente e delle aree antropizzate hanno un valore simile (8,28% e 7,31%) è Varese, mentre i casi di sproporzionato aumento dell’antropizzazione rispetto all’aumento della popolazione residente, seppur meno marcato rispetto alla provincia di Sondrio, sono rappresentati dalle province di Mantova, Cremona e Milano. Il consumo di suolo è avvenuto (fonte: CRCS 2015) in maniera assoluta e più rilevante per usi residenziali e successivamente per nuovi impianti industriali, artigianali e commerciali. Concentrazioni di consumi molto elevati si riscontrano nell’area est del milanese, interessata anche dai processi di infrastrutturazione (che notoriamente contribuiscono in modo prioritario al consumo di suolo lombardo ma anche italiano) per l’apertura della BRE.BE. MI.

3

Il Nord Est Nella circoscrizione regionale del Nordest il processo di pianificazione che caratterizza i diversi territori dimostra sostanziali differenze tra le realtà che ne fanno parte. La Regione Friuli Venezia Giulia e la Provincia di Bolzano sono caratterizzate da una maggiore quantità di strumenti precedenti al 2010, con un numero più contenuto di piani prodotti nell’ultimo quinquennio. Il Veneto restituisce un rinnovamento bilanciato, mentre, il Trentino risulta il contesto maggiormente rinnovato. Nella Regione Friuli Venezia Giulia la riforma urbanistica introdotta con la L.R. 5/2007, mancando dell’approvazione del Piano Territoriale Regionale, cui era legato l’avvio del nuovo modello di pianificazione comunale, non ha avviato un ciclo di aggiornamento dei piani urbanistici generali. Si è pertanto continuato ad operare con la legislazione vigente al 1991, seppure in una realtà regionale storicamente evoluta per quanto riguarda la pianificazione urbanistica comunale. A livello regionale un’ulteriore stallo si è venuto a creare con la successiva L.R. 22/2009, la quale ha aperto una fase di rinnovamento della materia con la previsione di un nuovo Piano di Governo del Territorio (PGT) di scala regionale, ma è mancata di una concreta applicazione pur essendo giunta all’approvazione regionale dello strumento. Infatti, con la successiva legislatura (2013 - 2018), la Regione ha intrapreso la formazione del Piano Paesaggistico Regionale (PPR), subordinando l’entrata in vigore del PGT all’avvenuta approvazione di quest’ultimo. In questa situazione, sostanzialmente bloccata, l’attività urbanistica a livello comunale ha comunque continuato a svilupparsi, anche attraverso interessanti strumenti innovativi nei contenuti; seguendo i binari tradizionali risalenti alla legge del 1991 ed avendo come quadro di riferimento regionale il PURG del 1978. Da qui il dato significativo che vede solamente il 12% dei comuni dotati di un piano redatto dopo il 2010, fatto questo ascrivibile anche alla situazione di crisi economica che ha ulteriormente rallentato l’attività di pianificazione. Nella Provincia Autonoma di Bolzano, analogamente a quanto si registra per la Regione FVG, ma per motivi evidentemente opposti, non si registra un elevato tasso di rinnovo della strumentazione urbanistica comunale. I quasi vent’anni della legge urbanistica provinciale (LP 13/1997), riformata parzialmente nel 2013 con un inter semplificato per i nuovi PUC ed un’assegnazione più veloce

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016 RAPPORTO dal

Fig. 3.5 - Nord Est - Piani comunali - data di approvazione Fig. 3.5 - Nord Est - Piani comunali - data di approvazione Anno approvazione Anno didiapprovazione nessun piano ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

Classe di datazione dei piani per numero di Comuni Classe di datazione FRIULI VENEZIA GIULIA VENETO TRENTINO ALTO ADIGE Nord Est Classe di datazione dei piani per superficie territoriale Classe di datazione FRIULI VENEZIA GIULIA VENETO TRENTINO ALTO ADIGE Nord Est Classe di datazione dei piani per numero di abitanti Classe di datazione FRIULI VENEZIA GIULIA VENETO TRENTINO ALTO ADIGE Nord Est

60 76

SP 0 0,0% 3 0,5% 0 0,0% 3 0,3%

ante 1995 7 3,2% 113 19,5% 3 0,9% 123 11,0%

1995-2000 101 46,8% 62 10,7% 38 11,7% 202 17,9%

2001-2010 87 40,3% 159 27,5% 94 28,8% 341 30,3%

post 2010 21 9,7% 242 41,8% 191 58,6% 455 40,5%

Totale 216 100,0% 579 100,0% 326 100,0% 1.123 100,0%

SP 0 0,0% 94 0,5% 0 0,0% 94 0,2%

ante 1995 221 2,8% 3.472 18,9% 155 1,1% 3.848 9,7%

1995-2000 3.431 43,6% 2.136 11,6% 1.713 12,6% 7.281 18,3%

2001-2010 3.604 45,8% 4.921 26,7% 5.531 40,7% 14.057 35,3%

post 2010 605 7,7% 7.783 42,3% 6.204 45,6% 14.593 36,6%

Totale 7.861 100,0% 18.406 100,0% 13.603 100,0% 39.872 100,0%

SP 0 0,0% 6.284 0,1% 0 0,0% 6.284 0,1%

ante 1995 61.239 4,9% 666.700 14,2% 4.097 0,4% 732.036 10,5%

1995-2000 622.930 50,2% 333.583 7,1% 231.361 22,4% 1.187.875 17,0%

2001-2010 358.989 28,9% 1.598.894 34,0% 244.381 23,6% 2.202.265 31,5%

post 2010 198.237 16,0% 2.103.953 44,7% 553.729 53,6% 2.855.920 40,9%

Totale 1.241.395 100,0% 4.709.414 100,0% 1.033.568 100,0% 6.984.379 100,0%


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

delle aree produttive, si è assistito ad un progressivo rallentamento della pianificazione provinciale. Dopo un’intensa stagione di rinnovo, avvenuta a cavallo dei primi anni 2000, ha preso avvio un percorso di frenata culminato nell’ultimo quinquennio. Infatti, nel 2015, è stato possibile evidenziare come solamente il 17% dei comuni avesse provveduto a rinnovare la propria strumentazione vigente dopo il 2010, mentre oltre il 66% possiede un piano approvato nel 2005 o in anni precedenti. Il Veneto, dopo l’entrata in vigore della Legge regionale 11/2004, ha avviato un intenso periodo di adeguamento dei piani urbanistici sia attraverso i Piani di Assetto del Territorio (PAT), che mediante i Piani di Assetto Intercomunali (PATI). Specialmente per i PATI, in coerenza con un disegno di governance attento alle dinamiche della diffusione urbana, si è potuta registrare una significativa risposta da parte dei comuni, infatti, più di uno su cinque ha scelto tali strumenti per definire il proprio sviluppo strategico al di fuori delle logiche del singolo Ente Locale. Il governo del territorio introdotto dalla LR 11/2004, partito lentamente nella sua fase iniziale, ha registrato una progressiva accelerazione culminata nell’ultimo quinquennio. I dati rilevati al 2015 dimostrano come oramai il 92% dei Comuni si sia dotato, stia concludendo o abbia quantomeno avviato l’iter di approvazione di PAT o PATI. Tra questi valori appare rilevante sottolineare come più dell’80% di coloro che hanno approvato un piano comunale o inter-comunale lo abbia fatto dopo il 2010, contribuendo a configurare un contesto pianificatorio piuttosto aggiornato. Coerentemente con i dati emersi dall’analisi degli strumenti strategici, va sottolineato come anche la Pianificazione operativa, che per il Veneto fa capo ad i Piani degli Interventi (PI), abbia avviato sostanzialmente un ciclo di rinnovamento delle singole realtà comunali; quest’ultimo, evidentemente, avrà un suo culmine coincidente con il progressivo completamento a scala regionale di PAT e PATI. Il sistema di pianificazione maggiormente rinnovato al livello comunale appare essere quello della Provincia Autonoma di Trento. Innanzitutto va precisato come nel 2015 sia entrata in vigore la legge provinciale n.15 definita: “Legge Provinciale per il Governo del Territorio”, la quale ha posto l’attenzione su temi quali il consumo di suolo, la riqualificazione del patrimonio esistente, la qualità nella progettazione, la partecipazione e la semplificazione delle procedure. La legge urbanistica precedente, entrata in vigore nel 2008, risulta dunque il contesto principale nel quale si è svolta la più recente stagione della pianificazione

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provinciale. L’apparato normativo precedente, infatti, ha portato ad un significativo livello di aggiornamento da parte di tutti i comuni della Provincia, basti pensare che oltre l’83% di essi ha approvato il suo piano dopo il 2010 ed oltre il 38% nello stesso 2015. I valori riportati restituiscono uno sforzo di rinnovamento importante, ma specialmente per quanto accaduto nel 2015, anche un’occasione mancata rispetto alla possibilità di far ricadere i propri strumenti più recenti, nel quadro definito dal nuovo approccio al governo del territorio impostato a livello provinciale.

Il Centro Nelle scorse edizioni del RdT la circoscrizione territoriale del Centro Italia ha ricompreso sei regioni: Emilia-Romagna, Toscana, Marche, Umbria, Lazio e Abruzzo. Nella presente edizione il Centro è stato risuddiviso in due zone, il Centro-nord (Emilia Romagna e Toscana) e il Centro-sud (Marche, Umbria, Lazio e Abruzzo), sulla base di considerazioni sia relative alle similitudini esistenti nei quadri legislativi regionali di riferimento sulla base dei quali vengono redatti i piani, sia ad altre dimensioni (tasso di innovazione legislativa, frequenza di aggiornamento dei piani, caratteri territoriali e delle prassi di governo del territorio). Storicamente si tratta della circoscrizione territoriale nella quale si esprimeva il volume maggiore delle attività di pianificazione governo del territorio, con una attitudine di governo locale che tendeva ad anticipare e fenomeni di trasformazione insediativa e a governarli, anziché a subirli accompagnandone gli effetti. I dati del periodo più recente, successivo al 2010, mostrano che tale specifica modalità di governo del territorio è venuta sfumando, mentre il tasso di più elevato rinnovo dei piani comunali è oggi passato ad altre regioni, quali Lombardia, Veneto o Trentino Alto Adige, contesti nei quali la crisi del settore immobiliare si è fatta sentire un po’ meno che nel resto d’Italia.

Il Centro-nord Complessivamente, il Centro-nord nel quadro delle circoscrizioni del Paese si segnala come la circoscrizione con la maggiore attività di pianificazione comunale, con il più alto tasso di piani approvati dopo il 2000, riguardanti l’80,5% dei comuni, contro il 75,2% del Nord-ovest e il 70,8% del Nord-est. Si tratta anche della circoscrizione territoriale che presenta la migliore e più equilibrata dotazione di città medio-grandi nella sua struttura; due città metropolitane (Bologna e Firenze) e molte città medie già sedi di funzioni capitali (Piacenza,

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016

Fig. 3.6 - Centro Nord - Piani comunali - data di approvazione Fig. 3.6 - Centro Nord - Piani comunali - data di approvazione Anno approvazione Anno didiapprovazione nessun piano ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

Classe di datazione dei piani per numero di Comuni Classe di datazione

SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale

5

19

67

138

111

340

1,5%

5,6%

19,7%

40,6%

32,6%

100,0%

0

9

21

151

98

279

0,0%

3,2%

7,5%

54,1%

35,1%

100,0%

5

28

88

289

209

620

0,8%

4,5%

14,2%

46,7%

33,8%

100,0%

SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale

397

1.124

3.812

9.324

7.796

22.452

1,8%

5,0%

17,0%

41,5%

34,7%

100,0%

0

639

1.175

12.007

9.165

22.987

0,0%

2,8%

5,1%

52,2%

39,9%

100,0%

397

1.764

4.987

21.331

16.961

45.440

0,9%

3,9%

11,0%

46,9%

37,3%

100,0%

SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale

44.501

43.779

634.615

2.352.545

1.313.251

4.388.691

1,0%

1,0%

14,5%

53,6%

29,9%

100,0%

0

37.286

438.481

1.556.974

1.683.156

3.715.897

0,0%

1,0%

11,8%

41,9%

45,3%

100,0%

44.501

81.065

1.073.096

3.909.520

2.996.407

8.104.589

0,5%

1,0%

13,2%

48,2%

37,0%

100,0%

EMILIA ROMAGNA

TOSCANA

Centro Nord

Classe di datazione dei piani per superficie territoriale Classe di datazione EMILIA ROMAGNA

TOSCANA

Centro Nord

Classe di datazione dei piani per numero di abitanti Classe di datazione EMILIA ROMAGNA

TOSCANA

Centro Nord

62 78


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

Parma, Reggio Emilia, Modena, Ferrara, Ravenna, Pisa, Siena, Lucca, Arezzo) in un quadro nel quale ogni rango della distribuzione dimensionale delle città risulta ben presidiato, in ragione di uno storico equilibrio del reticolo urbano di presidio territoriale. In Emilia Romagna, dopo il periodo 2001-2010 che con l’attività a regime della LR 20/2000ha visto uno dei più elevati tassi di rinnovo della pianificazione comunale in Italia, l’ultima fase dal 2011 in poi segna un certo rallentamento, con 111 piani approvati pari a un tasso di rinnovo di oltre il 32% rispetto al complesso dei comuni. Il dato della copertura territoriale del 34,7% accoppiato a quello del numero di abitanti (quasi il 30% del totale regionale) dice alcune cose individuabili anche nella cartografia statistica; e cioè che in misura consistente la formazione di nuovi piani ha riguardato alcune valli dell’Appennino interno, la bassa emiliana e la Romagna interna e il Montefeltro, zone a densità di popolazione bassa o non elevata. A tale polarizzazione territoriale della attività di pianificazione ha anche contribuito la fase di riduzione del ciclo edilizio, che ha prodotto l’emersione di elevate quote di potenzialità edificatorie inoptate nelle aree “forti” dello sviluppo urbano regionale. Anche in Emilia Romagna si è assistito a fenomeni già segnalati in Veneto e Lombardia, vale a dire bandi comunali e piani urbanistici che operano in riduzione rispetto a previsioni precedenti (p.es. Casalgrande, Casola Valsenio, Faenza, Ravenna, Reggio Emilia, Rimini, San Lazzaro di Savena). All’indagine sfugge il fenomeno dei piani di ricostruzione post-sismica, che pur essendo piani di contenuto urbanistico a tutti gli effetti, sono stati attratti all’interno della legislazione speciale per la ricostruzione, e quindi non figurano fra le attività monitorate nella presente raccolta di dati. Va comunque segnalato come l’ormai completamente a regime e rodato sistema della Valsat, la VAS regionale ai sensi della LR 20/2000, attraverso il sistema delle conferenze e degli accordi di pianificazione vede l’esercizio delle considerazioni ambientali nella progettazione di piano svolgersi con una sempre maggiore scorrevolezza, superando i ritardi che produsse nel periodo sperimentale. Va infine segnalato che la Regione ha dato avvio ad una ulteriore fase di rivisitazione complessiva della LR 20/2000, e che è ad un avanzato stato di redazione un nuovo testo di legge mirante a superare le problematicità poste all’operatività urbanistica dalla attuale fase di forte riduzione delle dinamiche del mercato edilizio, ed a restituire capacità progettuali al sistema degli enti locali in corso di

3

ridefinizione per il recepimento della L. 56/2014, con la ridefinizione della nuova area vasta e l’ampio processo di formazione delle unioni di comuni. In Toscana, nonostante il quinquennio 2010-2015 abbia visto una riscrittura pressoché completa della legislazione regionale in materia di Governo del territorio e il varo del nuovo PIT con valenza paesaggistica, il numero di piani comunali approvati dopo il 2010 risulta complessivamente elevato, 98 piani pari a oltre il 35% dei comuni, al 40% della superficie territoriale regionale e al 45% degli abitanti. Anche se un alto numero di tali recenti piani erano in realtà stati avviati nella fase finale della consiliatura precedente, il risultato risulta complessivamente assai elevato, specie in considerazione della elevata complessità che l’elaborazione della pianificazione in contesti di tale elevato valore storico ambientale e paesaggistico comporta, sia dal punto di vista della elaborazione tecnica che della costruzione di un consenso condiviso. Ciò anche in ragione dell’avanzato sistema di coordinamento fra contenuti urbanistico-teritoriali e contenuti paesaggistici della pianificazione che caratterizza il modello toscano. Senza che manchino casi rinomati di contraddizioni fra le diverse dimensioni della pianificazione. Vale la pena rimarcare come l’elevata complessità del modello toscano di pianificazione e la dimensione e la qualità delle tutele paesaggistiche ambientali e storico-culturali sia resa possibile grazie a un importante sforzo di costruzione del sistema informativo territoriale regionale e al relativo portale cartografico digitale, che segna una delle più avanzate realtà in tale campo, non solo a livello nazionale.

Il Centro-sud La fase di rallentamento dell’attività edilizia ha inciso in modo significativo anche nella parte sud della circoscrizione Centro, nella quale ad un 49,6% di piani approvati fra il 2001 e il 2010 fa riscontro un modesto 7,7% di approvazioni dal 2011 in poi. Solo in Umbria il valore dei piani post 2010 giunge alle due cifre (19,6%) mentre nel Lazio cade al valore del 3,7% (sia pur aggiornato al 2014), a livello nazionale pari alla Calabria e superiore solo a Liguria Sardegna e Molise. Nella circoscrizione si può inoltre notare una differenziazione fra l’andamento di Marche e Umbria, che nel primo decennio degli anni 2000 hanno segnato un elevato livello di attività, e la realtà di Lazio e Abruzzo, con tassi di attività assai più bassi. In particolare, la presenza della realtà metropoli-

79


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016

Fig. 3.7 - Centro Sud - Piani comunali - data di approvazione Fig. 3.7 - Centro Sud - Piani comunali - data di approvazione Anno Annodidiapprovazione approvazione nessun piano ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

Centro Sud

31

282

120

503

78

1.014

3,1%

27,8%

11,9%

49,6%

7,7%

100,0%

SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale

0

815

1.427

5.064

1.159

8.464

0,0%

9,6%

16,9%

59,8%

13,7%

100,0%

Classe di datazione dei piani per superficie territoriale Classe di datazione UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO Centro Sud

40

1.025

0

7.701

636

9.402

0,4%

10,9%

0,0%

81,9%

6,8%

100,0%

657

7.732

1.804

6.289

749

17.232

3,8%

44,9%

10,5%

36,5%

4,3%

100,0%

154

4.266

1.855

3.776

781

10.831

1,4%

39,4%

17,1%

34,9%

7,2%

100,0%

851

13.838

5.085

22.832

3.326

45.932

1,9%

30,1%

11,1%

49,7%

7,2%

100,0%

SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale

0

30.524

155.551

630.102

83.148

899.325

0,0%

3,4%

17,3%

70,1%

9,2%

100,0%

7.663

76.500

0

1.432.543

37.173

1.553.879

Classe di datazione dei piani per numero di abitanti Classe di datazione UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO Centro Sud

80 64

0,5%

4,9%

0,0%

92,2%

2,4%

100,0%

44.660

1.737.620

231.007

3.669.913

106.243

5.789.443

0,8%

30,0%

4,0%

63,4%

1,8%

100,0%

4.188

241.904

228.771

646.743

136.703

1.258.309

0,3%

19,2%

18,2%

51,4%

10,9%

100,0%

56.511

2.086.548

615.329

6.379.303

363.267

9.500.959

0,6%

22,0%

6,5%

67,1%

3,8%

100,0%


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

tana di Roma influenza in modo significativo tutta la circoscrizione territoriale, sia nella rappresentazione statistica che nei fenomeni reali descritti. E l’attuale stato di sostanziale ristagno del mercato immobiliare romano proietta in misura maggiore o minore degli effetti di riduzione dell’attività edilizia su tutti i territori del Centro-sud, e conseguentemente sulla attività di pianificazione comunale. Nelle Marche, dopo la complessa fase di adeguamento della pianificazione comunale ai contenuti del PPAR (Piano Paesistico Ambientale Regionale) conclusasi in gran parte nel primo decennio del secolo e che ha interessato oltre l’81% dei comuni e del territorio e il 92% degli abitanti della regione, la fase successiva al 2010 mostra un sostanziale stallo delle attività. Infatti se i piani approvati dopo il 2010 riguardano il 9,3% dei comuni e il 6,8% della superficie territoriale, interessano altresì solo il 2,4% della popolazione. Gli ambiti più interessati sono infatti quelli appenninici, soprattutto nel quadrante meridionale della regione, nelle province di Fermo e Ascoli Piceno, caratterizzati nell’interno da bassa densità insediativa e dall’esistenza di ampi paesaggi montani. Fra gli elementi che è dovere menzionare per l’Umbria si ricorda l’elaborato processo di varo di un quadro legislativo regionale unitario per la pianificazione, tramite il varo di una normativa in grado di ricomprendere le varie leggi di riforma succedutesi dalla L.R. 31/1997 in poi. Nonostante tale complessità l’Umbria riesce a raggiungere l’obiettivo di avere quasi l’80% di abitanti in comuni pianificati dopo il 2000, secondo solo alle Marche nella circoscrizione Centro-sud. Per quanto riguarda le pianificazioni comunali più recenti, salvo il caso di Assisi esse riguardano comuni di dimensione intermedia, situati per lo più in ambiti marginali o montani. Esse riguardano il 19,6% dei comuni, per una superficie territoriale pari al 13,7% del totale regionale ma relativa a solo il 9,2% della popolazione. A controprova della condizione di marginalità territoriale della gran parte di tali casi. Per quanto riguarda il Lazio l’andamento della pianificazione comunale continua a dare indicazioni deludenti. Meno del 40% dei comuni è dotato di un piano urbanistico approvato dopo il 2000, e se gli abitanti ricompresi in tali comuni raggiungono quasi il 65% degli abitanti della regione è solo grazie all’approvazione del PRG di Roma nel 2008, città che da sola ricomprende circa la metà degli abitanti del Lazio. Particolarmente significativi appaiono i dati relativi ai piani approvati dal 2011 in poi (sino al 2014): solo 14 comuni (3,7%) per una popolazione pari all’1,8% del

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totale regionale. La principale responsabilità di tale stallo sostanziale va individuata nelle caratteristiche della legislazione urbanistica regionale del 1999, di fatto ancora sostanzialmente ispirata a logiche tradizionali, e ad una gestione regionale dell’urbanistica che ha reiterato regimi speciali di approvazione dei piani sottraendo di fatto ruolo alle province nella valutazione della pianificazione comunale. Ciò pur a fronte del fatto che ad oggi quattro province su cinque possono poggiarsi su un sistema informativo territoriale adeguato, mentre la regione ne difetta. Un ulteriore elemento di depressione dell’attività di pianificazione è generato dalle norme del piano casa regionale, rivisto nel 2015, che consentendo interventi diretti di cambio di destinazione d’uso da produttivo a residenziale sino a 12.000 mq di SUL in regime diretto, senza la necessità di variante urbanistica, deprimono la formazione di domanda aggregata di pianificazione. Va infine segnalato come i piani approvati successivamente al 2010 riguardino essenzialmente comuni di fasce del territorio regionale esterne all’ambito metropolitano romano, per lo più in provincia di Rieti. Segnale esplicito del ritardo che si registra nello sviluppo del governo del territorio per la Città metropolitana di Roma, ad oggi l’unica realtà italiana priva di norma regionale di recepimento della L. 56/2014. L’attività di pianificazione urbanistica potrebbe trovare un importante, determinante stimolo con l’approvazione del nuovo Testo Unico regionale in materia urbanistica, in realtà una vera e propria riforma organica che ricomprende le maggiori innovazioni legislative emerse nelle legislazioni regionali nell’ultimo ventennio e riduce anche a testo unico le oltre trenta leggi regionali che attualmente normano in modo piuttosto disorganico l’attività di pianificazione urbanistico-territoriale. Messo a punto nello scorso anno e mezzo da una apposita commissione di lavoro nominata dalla Regione, e giunto alla definizione di un articolato completo ed organico, ormai alla seconda stesura generale, il testo è già stato sottoposto a forme generali di condivisione e partecipazione con il sistema degli stakeholders regionali; tuttavia le confuse vicende politico-amministrative che hanno caratterizzato la realtà romana nell’ultimo biennio hanno gravemente deteriorato la qualità dell’interlocuzione pubblica politico-istituzionale, e ciò rischia di lanciare una sinistra ombra sulle reali possibilità di portare a termine una riforma di cui la realtà laziale avrebbe una imperativa necessità. In Abruzzo le maggiori attività recenti di pianificazione comunale si segnalano in provincia di Chieti,

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016 RAPPORTO dal

ed in particolare nei territori intermedi della collina, Il Sud mentre vari comuni a diretto contatto con il mare risultano pianificati nel ciclo dei primi anni 2000. I Le leggi urbanistiche regionali (Lr Basilicata territori interni e montani denunciano invece la loro 23/1999, Lr Puglia 20/2001, Lr Calabria 19/2002, marginalità evidenziando un quadro pianificatorio Lr Campania 16/2004), non hanno determinato, assai arretrato, in gran al 1995. Il come si auspicava, una parte nuovaantecedente stagione pianificatoria dato colpisce, in relazione cheemanata, a seguial Sud. Eppure,specie quando ciascuna aldifatto esse fu to salutata di apposito su fu comefinanziamento un dispositivo regionale innovativoaevalere di svolta fondi tuttidel i comuni hanno per la comunitari storia regionale governodell’Abruzzo del territorio. potuto redigere loromodificate PAES, piano di azione per Tali norme sono ilstate o integrate da nul’energia sostenibile, per tampone, l’implementazione localedel di merosi provvedimenti ammissione

mancato funzionamento, spesso inserirti in leggi fiazioni di risparmio energetico e incremento della renanziarie omnibus, del tutto inidonee a voltare pagisilienza climatica. Ad indicare come le trasformazina. La loro applicazione concreta non è stato un sucone delle tradizionali variabili insediative non siano cesso, come attestato dai pochi piani formalizzati. più gli unici, moltoveni spesso nemmeno i principali Al Sud, negli eultimi anni si è lentamente difenomeni oggetto di azioni di governo territoriale. spiegato il GdT d'area vasta, attraverso piani terriCome per l’Emilia Romagna anche per l’Abrutoriali regionali e Ptcp, ma la pianificazione comuzzo sfugge il fenomeno dei piani di nale all’indagine non è decollata. ricostruzione che purinvecchiamento essendo piani In generale, sipost-sismica, osserva un diffuso di contenuto tutti gli risalenti effetti, sono degli strumentiurbanistico urbanistici,a perlopiù agli stati da un’interpretazione riduttivadidei loro anni privati ’80, e conseguenti a iter lunghissimi formacontenuti prescrittivi ile regolatori. zione, determinando permanere di forme inade-

Classe di datazione dei piani per numero di Comuni Classe di datazione

SP 0 0,0% 39 7,1% 3 1,2% 16 12,2% 2 0,5% 60 4,0%

ante 1995 80 58,8% 337 61,3% 107 41,5% 60 45,8% 141 34,5% 727 48,9%

1995-2000 33 24,3% 38 6,9% 33 12,8% 13 9,9% 95 23,2% 213 14,3%

2001-2010 22 16,2% 109 19,8% 100 38,8% 22 16,8% 156 38,1% 410 27,5%

post 2010 1 0,7% 27 4,9% 15 5,8% 20 15,3% 15 3,7% 78 5,3%

Totale 136 100,0% 550 100,0% 258 100,0% 131 100,0% 409 100,0% 1.488 100,0%

SP 0 0,0% 865 6,3% 248 1,3% 1.173 11,6% 108 0,7% 2.394 3,8%

ante 1995 2.467 55,3% 8.409 61,5% 7.568 38,7% 3.702 36,8% 5.049 33,2% 27.197 43,2%

1995-2000 1.144 25,6% 848 6,2% 3.379 17,3% 705 7,0% 3.871 25,4% 9.949 15,8%

2001-2010 825 18,5% 2.923 21,4% 7.239 37,0% 2.633 26,1% 5.767 37,9% 19.387 30,8%

post 2010 24 0,5% 625 4,6% 1.106 5,7% 1.860 18,5% 428 2,8% 4.043 6,4%

Totale 4.460 100,0% 13.671 100,0% 19.541 100,0% 10.073 100,0% 15.222 100,0% 62.970 100,0%

SP 0 0,0% 138.842 2,4% 51.112 1,3% 61.596 10,7% 2.709 0,1% 254.259 2,0%

ante 1995 231.555 65,4% 2.646.086 46,5% 1.653.037 41,1% 182.485 31,6% 499.450 25,3% 5.212.615 41,3%

1995-2000 48.910 13,8% 290.041 5,1% 580.789 14,4% 22.029 3,8% 370.737 18,8% 1.312.506 10,4%

2001-2010 72.992 20,6% 2.311.614 40,7% 1.548.052 38,5% 217.384 37,7% 1.055.283 53,6% 5.205.326 41,3%

post 2010 664 0,2% 299.906 5,3% 190.853 4,7% 93.116 16,1% 42.045 2,1% 626.584 5,0%

Totale 354.121 100,0% 5.686.489 100,0% 4.023.843 100,0% 576.610 100,0% 1.970.224 100,0% 12.611.291 100,0%

MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA Sud

Classe di datazione dei piani per superficie territoriale Classe di datazione MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA Sud

Classe di datazione dei piani per numero di abitanti Classe di datazione MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA Sud

66 82


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

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Fig. 3.8 - Sud - Piani comunali - data di approvazione

Anno di approvazione nessun piano ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

Il Sud Le leggi urbanistiche regionali (Lr Basilicata 23/1999, Lr Puglia 20/2001, Lr Calabria 19/2002, Lr Campania 16/2004), non hanno determinato, come si auspicava, una nuova stagione pianificatoria al Sud. Eppure, quando ciascuna di esse fu emanata, fu salutata come un dispositivo innovativo e di svolta per la storia regionale del governo del territorio. Tali norme sono state modificate o integrate da numerosi provvedimenti tampone, ammissione del mancato funzionamento, spesso inserirti in leggi finanziarie omnibus, del tutto inidonee a voltare pagina. La loro applicazione concreta non è stato un successo, come attestato dai pochi piani formalizzati. Al Sud, negli ultimi veni anni si è lentamente dispiegato il GdT d’area vasta, attraverso piani territoriali regionali e Ptcp, ma la pianificazione comunale non è decollata. In generale, si osserva un diffuso invecchiamento degli strumenti urbanistici, perlopiù risalenti agli anni ’80, e conseguenti a iter lunghissimi di formazione, determinando il permanere di forme inadeguate di gestione delle trasformazioni del territorio, spesso legate alle pressioni dei pochi poteri imprenditoriali-elettoralistici, con il ricorso a norme derogatorie e varianti, di fatto, annullano sistematicamente i presupposti per l’implementazione di un nuovo piano. Le risorse richieste per la redazione di un piano non sono proporzionate alle disponibilità finanziarie e tecnico-organizzative dei comuni e l’esito è fortemente dipendente dalla loro stabilità politica. La durata dell’elaborazione di un piano esorbita

dalle cadenze del ciclo amministrativo. Perciò sono gli eletti ad essere poco incentivati a intraprendere un processo decisionale sempre assai faticoso per il consenso, a fronte di un risultato difficile da raggiungere nei tempi del mandato. Tale processo viene ad essere continuamente interrotto per risolvere le tante piccole e grandi necessità ordinarie. Gli uffici tecnici comunali, a loro volta, generalmente, manifestano una certa insofferenza rispetto allo strumento urbanistico generale, preferendo escogitare modi per aggirarlo al fine di risolvere problemi urgenti o sensibili. Oltre alla complessità e lungaggine della elaborazione, non di rado, si registra l’inefficacia dei piani per gli errori clamorosi di previsione o le forzature politico-elettoralistiche. Il piano è emergenza ciclica. Ogni nuova Amministrazione, almeno a parole, vuole darsi un proprio piano. Questo è sempre considerato la maggiore inadempienza addebitata al sindaco uscente, e, quindi, fra i principali argomenti di ogni competizione elettorale. A sindaco eletto, si avvia il processo, ma subito dopo scompare fra le priorità, per tornare in auge a fine mandato. Non c’è mai il tempo per concludere il processo. E così via. La pianificazione associata per il piano strutturale rappresenta un obbligo di efficienza, ma ancora ostacolato dalla gelosa difesa della propria autonomia da parte dei singoli comuni. Un enorme ostacolo alla pianificazione è dato dal costo per la costruzione del quadro conoscitivo propedeutico al piano. Tale fase analitica spesso impegna il pianificatore più della costruzione del piano stesso. Per i comuni del Nord, si tratta di un patrimonio

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

già disponibile, grazie a una maggiore diffusione e a un utilizzo quasi ventennale di banche-dati gis nel corrente GdT; la scarsa diffusione ed efficienza delle banche-dati regionali. L’obbligo di allegare piani settoriali (piani del commercio, piani di risanamento acustico, ecc.) ha contribuito rendere ancora più complesso e articolato sia l’apparato analitico preliminare che il sistema di relazioni finalizzato alle scelte. L’ottenimento dei pareri obbligatori degli enti chiamati a esprimersi sui piani in formazione, non di rado per la ricerca di un proprio protagonismo, rappresenta per i comuni una delle maggiori difficoltà. I tempi sono molto lunghi, talvolta anche per i passaggi nei relativi organi tanto tecnici che politici. E, in tutte le regioni, la procedura Vas è quella a cui è associata una delle più elevate difficoltà. Si rileva un generale quadro del sistema dell’urbanistica regionale caratterizzato da una forte resistenza al cambiamento, legata soprattutto a una visione tecnico-politica centralistica e burocratica, in un coacervo contraddittorio di procedure e atti amministrativi di esasperante lentezza, secondo una dominante interpretazione regolativa e vincolistica delle funzioni di GdT. Quando un piano, superati tutti gli scogli procedurali e i vari contenziosi, talvolta pretestuosi, è finalmente approvato, il tempo trascorso lo ha reso già obsoleto e inattuabile. Il non riuscire a portare all’approvazione il piano urbanistico comunale mostra quanto sia reso costoso e artificiosamente complicato, più che complesso, il processo di formazione di tale strumento. Al Sud la pianificazione urbanistica non è ancora la forma ordinaria di GdT. Fra le conseguenze negative della carenza di piani innovativi, vi è l’impossibilità di applicare meccanismi di perequazione urbanistica, che consentirebbe ai comuni di non ricorrere a vincoli espropriativi. I contributi regionali ai comuni per la redazione piani sono un sostegno finanziario di cui spesso non si è fatto un buon uso. Quanto ai poteri sostitutivi, il commissariamento, cui pure si è fatto diffuso ricorso, non ha sortito alcun effetto. La svolta partecipativa è molto enfatizzata, anche se non si hanno notizie di consultazioni particolarmente affollate. Per troppo tempo l’assenza di indirizzi di assetto territoriale alla scala territoriale ha fatto si che tutto il sistema di GdT sia tuttora incentrato sulla pianificazione comunale, fatta di piani sovradimensionati e sistematicamente snaturati da decine di accordi in variante per assecondare iniziative estemporanee. Occorre sostituire alla logica del controllo politico quella della pianificazione, alla prassi degli accordi caso per caso quella della concertazione istituzionale per la costruzione di prospettive strategiche, alla cul-

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tura dell’espansione e del consumo del suolo quella della salvaguardia e della rigenerazione urbana. È urgente, però, anche un più radicale passo verso una semplificazione complessiva del sistema regionale di pianificazione urbanistica mediante la messa in atto di più agili e trasparenti iter di approvazione, agendo sul duplice fronte della responsabilità dei comuni e della semplificazione procedurale. Basilicata. La legge di governo del territorio che, a livello comunale, sostituiva il tradizionale Prg con il piano strutturale comunale, il regolamento urbanistico e il piano operativo, registra ancora ritardi nella sua attuazione; in particolare, non sono stati formati gli strumenti di competenza della Regione, in particolarela regione non ha elaborato le carte regionali dei suolivanificando con ciò i contenuti innovativi della legge e impedendo nella sostanza la pianificazione comunale, ed è stato approvato il solo piano strutturale della Provincia di Potenza. Lo strumento comunale generale, documento obbligatorio per i comuni, è il Ru; esso contiene l’individuazione dei suoli urbanizzati, non urbanizzati e riservati all’armatura urbana e definisce la tipologia di intervento che è possibile attuare. Dal 2010 i Ru approvati sono venti per la provincia di Potenza e sei per la provincia di Matera. Calabria. La legge urbanistica regionale è stata ripetutamente emendata al fine di prorogare i termini di decadenza degli strumenti urbanistici comunali, in assenza di approvazione dei piani strutturali comunali (Psc). I comuni dotati ancora di un programma di fabbricazione (PdiF) sono 169, mentre in 240 vige un Prg. In realtà, solo in pochissimi casi (16) non è avviata alcuna procedura per pervenire a piani strutturali comunali (Psc) o a piani strutturali associati (Psa); in tutti gli altri casi vi sono documenti preliminari adottati, Psc o Psa in preconferenza o conferenza di pianificazione, o anche Psc o Psa dottati. Tuttavia, i comuni che hanno un Psc approvato sono solo sedici, di cui cinque facenti parte del Psa Unione Arberia, il cui comune capofila è S. Demetrio Corone. La Regione, oltre a prevedere misure premiali di carattere tecnico e finanziario, favorisce la libera associazione fra comuni per la redazione di un Psa. È stata recentemente introdotta una procedura semplificata per i comuni che intendono adottare la politica urbanistica del consumo di suolo zero, avendo, in tal modo, la possibilità di procedere alla redazione del solo regolamento operativo in coerenza con gli strumenti di pianificazione sovraordinati vigenti. Campania. Gli ultimi dodici anni di pianificazione


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

comunale sono trascorsi all’insegna di una gestione precaria e confusa, nelle procedure e nei contenuti, della Lr di GdT, per cui, nel complesso, non si è registrato alcun decisivo avanzamento. Si è invece meritoriamente pianificato all’area vasta, con l’approvazione del piano territoriale regionale (Ptr) e di quattro dei cinque piani territoriali di coordinamento provinciali (Ptcp). Il Ptcp di Napoli è stato adottato nel gennaio 2016. Il Regolamento 5/2011, la cui principale novità è rappresentata dalla possibilità di approvazione finale dei Puc in Consiglio comunale, ha anche previsto la perdita di efficacia degli strumenti di pianificazione urbanistica generale in relazione all’entrata in vigore dei Ptcp. I dati raccolti presso le cinque province campane evidenziano un quadro di complessiva difficoltà dei comuni nel dotarsi di piani urbanistici comunali (Puc), nonostante molti ne abbiano intrapreso il processo di elaborazione. Sono 27 i Puc approvati dopo il 2010. Molti comuni, invece, si sono arenati al previsto preliminare di piano. Si registrano anche frequenti casi di contenzioso tra province e comuni, con piani il cui iter si arena a causa del mancato ottenimento della dichiarazione di coerenza al Ptcp prevista dallo stesso Regolamento. Un ricorso al Tar, riguardante proprio quest’ultimo, ha creato grande incertezza circa l’efficacia di ogni decisione formalizzata, rallentando l’attività urbanistica per ciò che conseguirebbe all’eventuale integrale decadenza del procedimento tecnico-amministrativo intrapreso per gran parte dei piani in formazione. Molise. Rimane l’unica Regione resistente a una legge urbanistica o di GdT. Gli strumenti urbanistici vigenti nei 136 comuni sono i seguenti: 21 comuni sono dotati di Prg, uno del solo regolamento edilizio e uno del piano di ricostruzione post sisma (S. Giuliano di Puglia). Tutti gli altri sono PdiF. Dopo il 2000 sono stati approvati 26 piani, ma uno solo dopo il 2010. La strumentazione urbanistica regionale ha subìto, già a partire dalla data di entrata in vigore della normativa comunitaria sulla valutazione ambientale strategica (Vas), una forte flessione sia per i tempi di verifica sia per i costi, oltre che per la carenza di figure professionali all’uopo preposte. Inoltre, la forte contrazione dell’attività edilizia e infrastrutturale, sia pubblica che privata, ha inciso in maniera sostanziale sulla oggettiva necessità di revisione degli strumenti generali. La vigente normativa sugli espropri, infine, ha agevolato le varianti puntuali finalizzate

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alla realizzazione di opere pubbliche, evitando, in tal modo, il ricorso alle varianti urbanistiche. Puglia. A quasi 15 anni dall’approvazione della Lr di GdT, nonostante l’impegno della Regione, i comuni continuano a non pianificare. Sono ancora molti i comuni dotati del solo PdiF. Dal 2010 si contano 4 Prg e 19 piani urbanistici generali (Pug) in ottemperanza al Drag, per un totale di 23 piani approvati. Una questione riguarda il superamento della fase di incertezza e confusione normativa, legata anche alla contemporanea vigenza di due leggi regionali in materia di governo del territorio, e la conseguente rottura del modello gerarchico e centralistico che ha dominato, sin dall’inizio, il governo regionale del territorio.

Le Isole La Sicilia La pianificazione urbanistica comunale in Sicilia, per una serie di ragioni, si trova oggi in una condizione che non può che definirsi di lenta agonia. Da un lato la mancanza di un quadro legislativo aggiornato (in Sicilia la materia urbanistica continua ad essere regolata da una legge del 1978, che sostanzialmente ricalca la legge urbanistica del 1942), dall’altra l’impatto delle nuove disposizioni riguardanti la valutazione ambientale strategica, hanno determinato dal 2008 (anno di entrata in vigore in Sicilia della disciplina sulla VAS) ad oggi una quasi completa paralisi dei meccanismi di formazione e revisione dei piani comunali. Per quanto concerne la VAS, in particolare, l’accentramento in un unico ufficio regionale di tutta la attività di valutazione ambientale di piani e programmi di qualsiasi tipo e livello, senza alcuna priorità (e mettendo quindi la trattazione dei PRG in coda a quella di una piccola variante o di un piano di lottizzazione), ha determinato una condizione di ingolfamento burocratico che ha determinato tempi di conclusione dei procedimenti spesso di molti anni. Da qui il forzato rallentamento delle attività di approvazione dei piani. Ma vi sono altre ragioni, più strutturali, che si sono aggiunte a queste; una riguarda le modalità di redazione degli studi geologici, che in Sicilia sin dal 1965 sono propedeutici alla progettazione dei PRG. I molteplici disastri che hanno coinvolto varie parti del territorio siciliano hanno finalmente convinto l’Assessorato regionale del Territorio e dell’ambiente, dopo vari ripensamenti (resi evidenti dalla emanazione di tre diverse circolari di diverso contenuto nel giro di due anni), ad aggiornare il contenuto di tali studi introducendo tra l’altro la microzonazione

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

sismica del territorio e prescrivendo più approfondite indagini anche di carattere geotecnico. Ciò ha comportato un significativo innalzamento dei costi di redazione degli studi geologici, ai quali i Comuni spesso non riescono a far fronte. In attesa che la Regione completi il programma di rilevamento geologico del territorio regionale molte iniziative di revisione dei PRG restano dunque al palo. Vi è poi la generale difficoltà da parte dei comuni di far fronte alle ordinarie spese di progettazione dei piani, per la ormai gravissima situazione economico finanziaria in cui la maggior parte di essi si trovano, e che si ripercuotono sui tempi di formazione dei piani comunali. Essi in Sicilia si sono sin qui attestati su quasi dieci anni, ma hanno subito negli ultimi anni un drastico innalzamento. Questo nel dettaglio lo stato della pianificazione nelle nove province siciliane: • In provincia di Palermo, su 82 comuni, 5 sono ancora regolamentati da vetusti Piani comprensoriali post terremoto, approvati nei primi anni settanta, 11 comuni sono dotati di Programmi di Fabbricazione approvati negli anni Settanta. Solo 14 comuni dispongono di un piano approvato negli ultimi dieci anni, uno solo dei quali con vincoli espropriativi ancora attivi. Moltissimi comuni hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico ma solo 11 (tra cui Bagheria) hanno concluso la fase comunale e sono stati inoltrati all’Assessorato Territorio ed Ambiente ai fini della definitiva approvazione. Palermo ha in corso la revisione del proprio piano, approvato nel 2002, ed ha già predisposto uno schema di massima del nuovo piano, da quasi un anno depositato in Consiglio comunale per il prescritto parere. • In provincia di Trapani, 4 dei 20 comuni (tra i quali Marsala) sono ancora regolamentati da Piani comprensoriali post terremoto, approvati negli anni settanta, 2 comuni (tra i quali Favignana) sono dotati di Programmi di Fabbricazione approvati anche essi negli anni settanta. Solo 4 comuni (tra questi Trapani) dispongono di un piano approvato negli ultimi dieci anni, nessuno dei quali comunque con vincoli ancora attivi. Dei comuni che hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico, solo uno (San Vito lo Capo) ha concluso la fase comunale. • In provincia di Agrigento, su 43 comuni, 5 (tra i quali Sciacca) dispongono ancora di Piani comprensoriali post terremoto, approvati nei primi anni settanta, 6 comuni (tra i quali Lampedusa) sono dotati di Programmi di Fabbricazione approvati negli anni ottanta. Solo 4 comuni dispongono di un piano con vincoli 86

attivi, approvati quindi negli ultimi cinque anni. Moltissimi comuni hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico ma solo pochi (Sciacca, Ravanusa, Cammarata) hanno concluso la fase comunale. • In provincia di Messina, su 108 comuni, prevalentemente di piccola dimensione demografica, 24 sono ancora dotati di Programmi di Fabbricazione approvati negli anni settanta ed ottanta; uno dispone ancora di un vetusto Piano comprensoriale, approvato nel 1979, tre (tra i quali Taormina) hanno PRG approvati negli anni settanta. Venti comuni dispongono di piani approvati negli ultimi dieci anni, quattro soltanto dei quali (tra questi Lipari) con vincoli ancora attivi, approvati negli ultimi cinque anni. Moltissimi sono i comuni che hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico ma solo pochi (tra questi Caronia) hanno concluso la fase comunale. Messina, dotata di un PRG approvato nel 2002, ha da poco avviato il processo di revisione del piano. • In provincia di Ragusa, tutti i dodici comuni sono dotati di PRG, ma uno solo (quello di Ragusa) è stato approvato negli ultimi dieci anni ed ha ancora i vincoli espropriativi attivi. Degli altri, tre (Modica, Ispica e Pozzallo) dispongono di PRG approvati negli anni settanta ed ottanta. Quasi tutti i comuni hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico ma soltanto il piano di Modica ha ad oggi concluso la fase comunale. • In provincia di Catania, su 58 comuni, sei (tra i quali Valverde ed altri comuni della cintura catanese) sono dotati di Programmi di Fabbricazione approvati negli anni settanta ed ottanta. quindici comuni dispongono di piani approvati negli ultimi dieci anni, cinque dei quali con vincoli ancora attivi, approvati negli ultimi cinque anni. Moltissimi comuni hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico. Catania mantiene ancora la sua poco invidiabile ultima posizione in Sicilia nella graduatoria dei PRG per epoca di approvazione, essendo ancora dotato di un PRG approvato nel 1969; il processo di revisione, avviato da molti anni, risulta infatti in atto sospeso per la dichiarata volontà di dotare la città di un piano esteso all’intera città metropolitana. • In provincia di Caltanissetta, su ventidue comuni, uno solo risulta dotato di un Programma di Fabbricazione approvato nel 1982, ma molti altri (tra i quali Gela, che con il suo PRG del 1971, segue Catania nella graduatoria regionale dei comuni con PRG più datati) dis-


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del del PAESE PAESE

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Fig. 3.9 - Isole - Piani comunali - data di approvazione Anno di approvazione nessun piano ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

Classe di datazione dei piani per numero di Comuni Classe di datazione SICILIA

SARDEGNA

Isole

SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale

1

132

59

182

16

390

0,3%

33,8%

15,1%

46,7%

4,1%

100,0%

0

23

45

297

12

377

0,0%

6,1%

11,9%

78,8%

3,2%

100,0%

1

155

104

479

28

768

0,1%

20,2%

13,6%

62,4%

3,7%

100,0%

SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale

39

8.924

3.375

12.482

1.010

25.830

0,1%

34,5%

13,1%

48,3%

3,9%

100,0%

0

1.488

2.321

18.686

1.602

24.098

0,0%

6,2%

9,6%

77,5%

6,6%

100,0%

39

10.413

5.697

31.169

2.612

49.929

0,1%

20,9%

11,4%

62,4%

5,2%

100,0%

SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale

2.194

1.614.134

363.690

3.028.604

122.965

5.131.587

0,0%

31,5%

7,1%

59,0%

2,4%

100,0%

0

75.926

74.967

1.328.710

231.531

1.711.134

0,0%

4,4%

4,4%

77,7%

13,5%

100,0%

2.194

1.690.060

438.657

4.357.315

354.496

6.842.722

0,0%

24,7%

6,4%

63,7%

5,2%

100,0%

Classe di datazione dei piani per superficie territoriale Classe di datazione SICILIA

SARDEGNA

Isole Classe di datazione dei piani per numero di abitanti Classe di datazione SICILIA

SARDEGNA

Isole

71 87


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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

pongono di PRG approvati negli anni settanta ed ottanta. Cinque comuni dispongono di piani approvati negli ultimi dieci anni, ma uno soltanto ha un PRG con vincoli ancora attivi, approvato nel 2011. Molti comuni hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico. Gela, dopo una travagliatissima fase comunale, si avvia con fatica a concludere il percorso approvativo del nuovo PRG. • In provincia di Siracusa tutti i comuni sono dotati di PRG, ma tre comuni (tra questi Augusta) hanno PRG approvati negli anni settanta ed ottanta. Cinque comuni dispongono di piani approvati negli ultimi dieci anni, ma nessuno di questi ha vincoli ancora attivi. Solo pochi comuni hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico. • In provincia di Enna, su venti comuni quattro risultano ancora dotati di vetusti Programmi di Fabbricazione, ma molti altri dispongono di PRG approvati negli anni settanta ed ottanta. Quattro comuni dispongono di piani approvati negli ultimi dieci anni, nessuno dei quali con vincoli ancora attivi. Molti comuni hanno in corso la revisione del proprio strumento urbanistico. Enna, dotata di un PRG del 1979, ha concluso la fase comunale e si avvia a concludere il lungo iter di formazione del nuovo piano.

La Sardegna Rispetto alle precedenti stesure del Rapporto dal territorio, in cui si sottolineava il mancato esercizio della competenza primaria in materia urbanistica per le due Isole, la situazione non appare ancora mutata in Sardegna; al momento della pubblicazione di questo Rapporto la nuova legge urbanistica regionale è annunciata ma non ancora nota al pubblico. Vige dunque, ancora, la Lr 45/89: una sostanziale riproposizione della legge nazionale n. 1150/42, in cui ancora si rinvengono strumenti ormai desueti come i Programmi pluriennali di attuazione e in cui appaiono i Piani urbanistici provinciali, a fronte di una riforma degli Enti Locali che ha anticipato la soppressione dell’Ente territoriale intermedio. Soprattutto, vige ancora il cosiddetto “decreto Floris” del 1983, che fissa i parametri edificatori e consente di redigere, nelle zone “B” di completamento urbano, piani particolareggiati che innalzano gli indici di fabbricazione sino a 9 m³/m², con le conseguenti difficoltà nel reperire le aree per gli standard urbanistici e per i parcheggi di pertinenza, che spesso vengono infatti monetizzate senza la dovuta attenzione alla qualità della vita urbana. Appare dunque opportuno inserire il portato del

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più recente dibattito urbanistico nella discussione per una nuova legge, con la traduzione in standard dei servizi eco-sistemici e del social housing. Quest’ultimo è tornato nelle politiche territoriali in alcune aree a più elevata tensione e persino nelle località turistiche, laddove il mercato immobiliare spesso non offre alloggi con prezzi e superfici adeguate a nuclei familiari stanziali. Soprattutto dopo il ciclone “Cleopatra” del 2013, appare sempre più rilevante l’esigenza di dotarsi di strumenti che incorporino la dimensione del rischio ambientale (soprattutto idrogeologico), che le norme e l’Amministrazione regionale affidano alle amministrazioni comunali, così come il compito di includere la dimensione paesaggistica di maggior dettaglio rispetto al piano paesaggistico regionale (Ppr) all’interno di una pianificazione urbanistica che, con la nuova riforma degli Enti Locali, sarebbe più opportuno avvenisse alla scala intercomunale. Un’ipotesi percorribile, come già era stato segnalato nella precedente edizione del Rapporto, sarebbe la redazione condivisa della pianificazione alla scala dell’ambito paesaggistico (limitata per ora al territorio costiero, l’unico già articolato per ambiti, e da estendersi successivamente ai territori interni), che analizzi le aste idrografiche nel loro insieme, fissi valori non negoziabili e margini di trasformabilità (il che agevolerebbe l’applicazione di due dimensioni, strutturale e strategica: l’una alla scala dell’ambito paesaggistico e l’altra “di mandato” dell’Amministrazione comunale) e imposti le procedure di Vas. Un motivo di difficoltà nel portare a compimento l’iter dei piani urbanistici comunali sembra infatti l’applicazione del D.Lgs. 4/2008 sulla valutazione ambientale strategica e l’unificazione delle procedure di approvazione. Attualmente il quadro appare confuso: alle province è conferita la delega in materia di Vas degli strumenti urbanistici e, tuttavia, la riforma degli Enti Locali ha soppresso questa figura di governo del territorio senza delegarne le competenze. L’introduzione di ambiti strategici di azione e la delega di alcune competenze – tra cui la pianificazione – alle Unioni di Comuni potrebbe agevolare l’attuazione dell’ipotesi qui formulata; tuttavia, poiché la riforma degli enti locali è stata approvata a fine 2015, qualunque formulazione di scenario è qui prematura. Come emergeva già nella precedente edizione del Rapporto, una certa stasi nella pianificazione comunale in Sardegna è legata all’adeguamento degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico regionale (Ppr). Esso, adottato nel 2006, registra al contempo alcune difficoltà di applicazione delle norme tecniche di attuazione (da cui l’esigenza del loro riordino) e il mancato rispetto del capo II della Lr 4/2009 (prima edizione del cosiddetto “piano casa”) che prevedeva l’aggiorna-


La PIANIFICAZIONE COMUNALE nelle MACROGEOGRAFIE del PAESE

mento e la revisione biennale del Ppr. Ciò fa sì che il complesso quadro legislativo renda più difficoltosa la lunga redazione di nuovi strumenti urbanistici comunali. Dalla precedente edizione del Rapporto ad oggi solo dodici Comuni (tra i quali alcuni delle maggiori dimensioni, come Sassari e Nuoro) hanno rinnovato i loro Piani e solo Nuoro non ricade nella fascia costiera di prima applicazione del Ppr. La maggioranza (quasi l’80%) degli strumenti urbanistici o delle loro varianti è stata adottata nel decennio 2000-2010, a volte grazie alla nomina di commissari ad acta e, in genere, grazie ad un’applicazione della c.d. “Bassanini” che, sino all’emanazione del Ppr a fine 2006, consentiva di riunire i momenti dell’approvazione e dell’adozione in Consiglio Comunale. Questo dato trova conferma nei solo dieci piani approvati tra il 2006 – anno di emanazione del Ppr – e il 2010 (data che appare nei cartogrammi), che riguardano fondamentalmente Comuni dell’interno, tra cui alcuni maggiori (Oristano e Carbonia), un centro dell’aera metropolitana di Cagliari (Sestu) e pochi centri costieri (ma dalle dinamiche turistiche meno rilevanti) come Arborea. Non ingannino, infine, le date di adozione: ben 84 Comuni su 378 hanno ancora in vigore un Pdf (che il citato “decreto Floris” considera equivalente a un Prg, purché disciplini l’intero territorio comunale) e non sempre si tratta di piccoli Comuni delle aree interne: tra questi vi sono, per esempio, località turistiche note come Arzachena (nel cui territorio ricade gran parte della Costa Smeralda), Castelsardo, Carloforte, Calasetta, Loiri, Porto San Paolo, Olbia, Pula, San Teodoro, Valledoria; un centro dalla rapida dinamica demografica ed insediativa nell’area urbana cagliaritana come Capoterra, teatro dell’alluvione del 2008; un capoluogo come Tempio Pausania. In un’altra ventina di centri vige ancora un Prg: il che significa che si tratta di strumenti antecedenti il 1989, data di emanazione della vigente Lur e dell’introduzione dei Puc. Questo insieme è costituito da centri costieri di una certa rilevanza (come Alghero, Arbus, Baunei, Barisardo, Dorgali, Lotzorai, Muravera, Orosei, S. Anna Arresi, Tortolì-Arbatax) o da centri che rientrano nelle dinamiche urbane maggiori, come Iglesias, oppure Monserrato e Selargius nell’area metropolitana cagliaritana, o Porto Torres e la già citata Alghero nella rete urbana sassarese. Come riportato anche nel precedente Rapporto, tutti i centri ancora dotati di Pdf e Prg hanno avviato da tempo la redazione dei nuovi piani urbanistici comunali (Puc), in adeguamento al Ppr e agli strumenti di tutela del territorio dal rischio idro-geologico. Restano tuttavia le citate difficoltà procedurali e di adeguamento alla cornice del Ppr,

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del Pai e dei piani stralcio per le fasce fluviali. Per limitare le incertezze della cornice normativa regionale di riferimento, la proroga del c.d. “Piano casa” del 2015 contiene un Testo Unico delle disposizioni in materia edilizia e urbanistica che tuttavia (cfr. il contributo regionale a questo Rapporto), essendo frutto di elaborazioni diverse susseguitesi lungo l’arco di circa trent’anni, risente delle diversità negli approcci culturali e non risolve il nodo dell’obsolescenza nella legislazione urbanistica regionale. Un testo innovativo è stato promesso dall’attuale Giunta regionale, ma non è stato ancora offerto al dibattito pubblico. Appare ineludibile l’esigenza di forme di co-pianificazione che riconducano a sintesi le competenze e gli strumenti di settore e che integrino alcuni temi rilevanti, quali la compensazione e la perequazione, che nella Lr 8/2015 di proroga del c.d. “piano casa” e di riordino della disciplina introduce premialità volumetriche per il “miglioramento della qualità dell’abitare e la messa in sicurezza del territorio, il trasferimento del patrimonio edilizio esistente mediante interventi di demolizione e ricostruzione con differente localizzazione degli edifici ricadenti” in aree sensibili dal punto di vista paesistico-ambientale o idro-geologico. Tra gli altri temi di rilievo nel dibattito recente, la rigenerazione urbana cui la citata Lr 8/2015 dedica due articoli: uno sul “rinnovo del patrimonio edilizio con interventi di demolizione e ricostruzione” e uno riguardante “Misure di promozione dei programmi integrati per il riordino urbano”; il primo prevede crediti volumetrici per la demolizione e la ricostruzione di edifici che “necessitino di essere adeguati in relazione ai requisiti qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici, di sicurezza strutturale e per il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche”, mentre il secondo introduce i Programmi integrati per il riordino urbano al fine di “conseguire la riqualificazione degli ambiti urbani e delle periferie caratterizzati dalla presenza di pluralità di funzioni e di tessuti edilizi disorganici, incompiuti, parzialmente utilizzati o degradati, favorendo il miglioramento della qualità dell’abitare”, secondo uno schema che riprende la logica di fondo della Llei de barris catalana e dei Contratti di Quartiere, attribuendo ancora crediti volumetrici in funzione dei requisiti conseguiti, soprattutto dal punto di vista energetico-ambientale. La Regione Autonoma Sardegna pare intenda avviare processi che accolgano queste istanze direttamente in sede operativa, con la pianificazione d’ambito paesaggistico a fungere da strumento “di coordinamento e raccordo tra la pianificazione regionale e la pluralità di documenti programmatici di settore ed altri strumenti di pianificazione”.

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Una valutazione di sintesi Rispetto al quadro prodotto per il RdT 2010, che rappresentava lo stato della pianificazione al 2009, emergono alcune conferme e alcune novità. Il baricentro dell’attività di rinnovo della pianificazione locale si conferma spostato nel centro nord mentre al sud, dopo una fase di recupero fra il 2001 e il 2010 l’attività è di nuovo rallentata. Il grosso delle attività di pianificazione approvate dopo il 2010 si è concentrata in cinque regioni: Lombardia, Provincia di Trento, Veneto, Emilia-Romagna, Toscana. Il processo di rinnovo degli strumenti urbanistici non appare seguire particolarmente la partizione fra aree forti e deboli, quanto l’appartenenza a culture regionali di governo del territorio. Così l’appennino e la collina interna, che dall’Abruzzo alla Calabria segnalano un forte ritardo nella pianificazione con la gran parte dei piani risalenti al secolo scorso, fra Emilia-Romagna, Marche, Umbria e Toscana risultano invece fittamente pianificati, quasi tutti dal 2001 in poi. A livello nazionale quasi due comuni su tre (63,9%) hanno un piano approvato dal 2001 in poi. Tutte le circoscrizioni territoriali sono sopra tale valore tranne il Sud, dove esso scende grosso modo alla metà (33,3%); cioè ha un piano approvato dopo il 2000 solo un comune su tre. Nel Nordovest si sfiorano i tre comuni su quattro (74,5%). Al Sud e nelle isole si segnalano le esperienze positive di Sardegna, Puglia, e della Sicilia sudorientale, con più alti tassi di rinnovo. Nel Lazio fa riflettere il contrasto fra gli elevati livelli di incremento demografico avutisi dal 2001 ad oggi ed il modesto tasso di rinnovo della strumentazione urbanistica, sostanzialmente marginale se si escludesse il piano di Roma del 2008. Nordovest e nordest contano oltre l’80% dei piani post 2010, ma con una specifica del 69% nelle città metropolitane, dell’85% nelle città medie e dell’80% nei piccoli comuni. Sia per Nordovest che per Nordest la classe post 2010 è la più numerosa delle cinque, mentre la classe 2001-2010 è la più numerosa per centro e isole e la classe pre 1995 è la più numerosa per il Sud (!), dove addirittura riguarda più della metà dei comuni. Il Sud è la circoscrizione territoriale che è contemporaneamente afflitta dal più alto tasso di riduzione della popolazione, dal più basso tasso di attività, dal più alto tasso di disoccupazione, dal più basso tasso di immigrazione, dal più alto tasso di emigrazione, dal più basso livello di reddito procapite e dal più vecchio apparato di pianificazione locale. Tutti sintomi evidenti di “mancanza di futuro”. Il problema del Sud è il problema dell’Italia: se si riuscisse ad invertire la tendenza al sud tutti i numeri della nazione ne beneficerebbero notevolmente. Paradossalmente, il Sud è anche insieme alla Sicilia il luogo nel quale è più alta la spesa comunitaria procapite. Il fatto che essa abbia luogo all’interno di un quadro pianificatorio a datazione per lo più oltre che venticinquennale (persino precedente alla nascita della programmazione FESR) può testimoniare della rilevante difficoltà di indirizzare la spesa aggiuntiva degli investimenti comunitari entro un quadro di coerenze ad obiettivi, che si tratti di obiettivi di configurazione fisica o di sviluppo socioeconomico. Una spontanea riflessione è che possa essere inutile (e talvolta persino pernicioso) annaffiare di risorse il territorio senza avere fissato degli obiettivi di sviluppo rispetto ai quali poter agire in coerenza: è probabilmente questa, in fondo, la maggior causa a cui ascrivere gli sprechi e le inefficienze della spesa al Sud, ed anche un punto importante per poter ripensare le modalità in vista di un nuovo ciclo d’intervento. Nordest e Nordovest da soli totalizzano oltre la metà dei comuni italiani (4.165 su 8.046, pari al 51,7%) mentre al Sud si contano 1.484 comuni (il 18,4%), un terzo che al nord. Se si considera che il tasso di rinnovo dei piani comunali è due volte e mezzo più alto al Nord che nel Sud ne emerge che al Nord si hanno occasioni di pianificazione complessivamente sette volte e mezzo di più che al Sud. È difficile stabilire precisamente se questo enorme divario sia solo conseguenza del divario di sviluppo, o se e quanto ne sia anche causa; probabilmente sono vere entrambe le affermazioni. Gli urbanisti italiani sono ormai consapevoli da almeno un quarto di secolo che il piano urbanistico onnicomprensivo non può pretendere di governare ogni aspetto delle trasformazioni del territorio. E per questo hanno proposto lo sdoppiamento fra una parte strutturale, attenta alle trasformazioni di lungo periodo, e una parte operativa destinata a governare la componente più vicina alla programmazione e a più breve respiro temporale. Del vecchio PRG la componente strutturale ha riassorbito prioritariamente le previsioni relative alla definizione dell’armatura territoriale, vale a dire il sistema delle grandi infrastrutture e dei servizi di scala urbana e territoriale. Si tratta proprio delle componenti alle quali è più spesso indirizzata la programmazione comunitaria, che mira a realizzare una armatura urbana aggiuntiva in funzione di riequilibrio e di maggior coesione territoriale. Componenti che debbono però essere assolutamente definite attraverso previsioni di piano, senza le quali è pressoché impossibile esprimere alcuna valutazione di coerenza e di efficacia degli investimenti aggiuntivi. Per questi motivi viene da riflettere sulle effettive possibilità di operazioni di rilancio del Sud in assenza di una specifica politica di rilancio della pianificazione. La dinamicità della pianificazione nel Nordovest trova altresì riscontro nei dati sulle più recenti tendenze demografiche. Come emerge dalle elaborazioni CRESME fra il 2011 e il 2014 il Nordovest da solo, pur rappresentando a livello nazionale poco più di un quarto della popolazione nazionale e meno di un quinto della superficie territoriale ha espresso quasi il 55% della crescita complessiva della popolazione. A fianco a ciò negli anni fra il 2011 e il 2014 nei 44 comuni delle città metropolitane del Nordest, si è avuta una crescita demografica di 77mila abitanti, pari all’8,4%. In entrambi i casi in tre quarti dei comuni in questione vige un piano urbanistico posteriore al 2001. 90


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Smart planning per una nuova generazione di Smart Cities di Gianluca Cristoforetti* Il concetto di Smart City (Gildo Seisdedos 2012) è basato essenzialmente sull’efficienza che a sua volta è basata sulla gestione manageriale, l’integrazione delle ICT e la partecipazione attiva dei cittadini. Ciò implica un nuovo tipo di governance con il coinvolgimento autentico del cittadino nella politica pubblica. L’immagine di città “intelligente” a guida tecnologica richiede la presenza di ICT avanzate (tecnologie dell’informazione e della comunicazione). L’idea, generalmente condivisa, è mettere in rete ogni parte della città, con sistemi interconnessi in grado di misurare, monitorare e analizzare i dati di tutto: persone, attività di vendita al dettaglio, raccolta dei rifiuti, tempi di arrivo degli autobus, minacce climatiche, l’uso di energia e altro ancora (S. Ombuen). Il dibattito disciplinare, in questi ultimi anni, ha visto una veloce evoluzione di questo concetto. Questo perché il tema del governo, e della pianificazione del territorio, oggi deve essere posto in relazione a dinamiche profondamente mutate, dinamiche che di volta in volta prendono il nome di economia circolare, sharing economy, smart communities. In virtù di questo mutato scenario, che non vede più al centro del dibattito l’idea della tecnologia pervasiva come unico fattore abilitante, il contributo introduce una proposta pratico-teorica proprio per provare a definire le smart cities e le smart communities come nuove forme di creazione di valore collettivo, e dunque di bene comune, a partire (anche) da suoi rapporti con la tecnologia, le comunità ed il territorio. Un paradigma che basa un nuovo concetto disciplinare, lo smart planning, su due idee strettamente interrelate: quello di una contabilizzazione dell’invisibile resa possibile dalle nuove tecnologie digitali e quella di una accelerazione dei comportamenti virtuosi che tale contabilizzazione favorisce. La velocità dei cambiamenti tecnologici, culturali, organizzativi, economici e sociali determina una trasformazione praticamente incessante e complessivo della società (senza soluzione di continuità se posta a confronto con la velocità del processo pianificatorio). Così come i cambiamenti indotti dalla crescita (o dalla decrescita) diseguale: i nodi posti dalla sostenibilità economica, sociale ed ambientale, non possono essere interamente trattati unicamente con gli strumenti della pianificazione tradizionale. Conseguentemente si estende il paradigma di smart city come città “tecnologica ed interconnessa, pulita, attrattiva, rassicurante, efficiente, aperta, collaborativa, creativa, digitale e green” (Ratti, 2012), abbracciando quello di community, smart & ethic. Un nuovo sistema di interazione, supportato dalla tecnologia digitale, non è necessariamente una soluzione ad un problema esistente e probabilmente neppure soddisfa una domanda attuale. Sicuramente ciò che determina è, come detto, un nuovo modello di creazione del valore nei diversi contesti (materiali ed immateriali):

• nuove forme di interazione gerarchica, o di superamento della stessa (sistemi open-source) attraverso organizzazioni collaborative, le quali si sono dimostrate competitive se posto a confronto con altri sistemi organizzativi. • nuove forme di scambio e di condivisione peer-to-peer (p2p), o ancora meglio person–to-person; • nuovi modi di comunicazione e di consumo delle informazioni attraverso comunità on-line che sono passati da una comunicazione uno-a-uno oppure uno-a-molti ad una relazione molti-a-molti; • nuovi modelli di finanziamento del capitale di credito e di debito, attraverso servizi di credito peer-to-peer; Un contesto nel quale assistiamo al progressivo indebolimento degli intermediari classici e dove emerge una dimensione locale e regionale dell’economia della condivisione, sharing economy e che può essere declinata in economia dell’accesso (Spotify), gig economy (Uber), economia collaborativa attraverso la condivisioni di beni (Blablacar) e la pooling economy incardinata sulla gestione collettiva (un parco, un condominio, ecc.). Nuovi soggetti (milioni di cittadini) utilizzano piattaforme di condivisione e scambio, sia di asset che di servizi, diventando così nuovi attori della domanda e dell’offerta. Si amplifica così la convergenza tra innovazione tecnologica e nuovi comportamenti sociali in un contesto ineludibile per la rete come l’interoperabilità, dalla quale deriva l’interdipendenza. Anche grazie alla semplicità di gestione su piattaforme on-line ed a portata di smartphone. Lo comprensione di questo “intreccio” di innovazioni, nei processi sociali ed economici, passa anche dalla comprensione di come l’economia collaborativa riforma il concetto stesso di valore, si muove orizzontalmente e sfrutta l’energia delle communities (comunità di azione) per reinventare i modelli economici e sociali esistenti. Un intreccio, definibile unicamente attraverso l’interazione tra l’ambiente del reale, del virtuale e del digitale, e che rende superati i concetti consolidati, anche nel contesto disciplinare della pianificazione. “La gestione degli Open Data e dei Big Data non si limita alla sfera amministrativa o ai processi decisionali, ma impone una revisione dei tradizionali modelli cognitivi dei pianificatori e degli urbanisti, costringendoci a modificare non solo i protocolli con cui costruiamo la conoscenza per il piano, ma anche a forgiare nuovi strumenti di pianificazione: siamo di fronte alle prime forme di Open-source Urbanism ed è opportuno che iniziamo a definirne i contorni e a sperimentarne le pratiche per potere individuare i primi protocolli applicativi. […] Pianificare immersi nella nuvola dell’informazione richiede nuove mappe per orientarsi, nuovi sensori per percepire gli ostacoli, nuovi strumenti per tracciare la direzione, ma soprattutto nuovi occhi per non perdere l’orizzonte”. Estratti da M. Carta, Reimagining Urbanism. Città creative, intelligenti ed ecologiche per i tempi che cambiano, Trento-Barcelona, ListLab, 2013. 91


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Si tratta di definire un nuovo modello di comunità, insieme reali e virtuali, all’interno delle quali si possono contabilizzare le relazioni grazie a sistemi digitali, superando l’univocità di rapporto, trasformando ogni componente della comunità in un open node, capace di moltiplicare le relazioni e quindi il valore da ridistribuire. Le relazioni intra-community vanno a “dilatare” la rete che collega i membri delle comunità. Questo avviene perché con la tecnologia digitale è possibile contabilizzare le relazioni che generano valore e definire un modello di ridistribuzione del valore (value back), che alimenta le relazioni all’interno della comunità. Il rapporto uno a uno diviene un rapporto uno a molti, e poiché il comportamento virtuoso del singolo può essere premiato attraverso un value back, questo va ad alimentare una “nuova generazione” di valore per la comunità. Comunità che in questo modo assume una connotazione smart non tanto per l’utilizzo di tecnologie, quanto per la capacità di attuare nuove morfologie di relazione sharing, che superano il concetto stesso di contesto tecnologico. “Vi sono modelli alternativi a partire dai quali pensare la tecnologia in quanto mediatore delle relazioni sociali. Pensiamo qui in particolare al modello cosiddetto della “internet of things”, e delle sue estensioni in particolare nel dibattito sulle “smart cities”. Ci troviamo qui di fronte ad una concezione coerentemente pragmatica della tecnologia vista non come mero supporto alla comunicazione o come “megamacchina”, ma come strumento in grado di coordinare l’azione sociale. Questo vale in particolare per le nuove tecnologie “smart”, grazie alla loro capacità straordinaria di estrarre e aggregare conoscenze relative ad un numero infinito di micro informazioni. Si pensi, per fare un esempio, all’uso che è stato fatto di micro rilevatori individuali di radiazioni dopo il disastro nucleare di Fukushima al fine di monitorare le condizioni ambientali e permettere agli individui di orientarsi giorno dopo giorno. Più in generale, si tratta di tecnologie che mettono ciascun individuo, e per la prima volta nella storia, nella condizione di poter rilevare misurare le condizioni ed azioni del suo ambiente in tempo reale, al fine di consentirgli di modificare il proprio comportamento in tempo reale. Proprio questo orientamento molto concreto all’azione e la possibilità di coordinare in tempo reale un numero altissimo di informazioni relative a situazioni ed azioni micro consentono di interpretare in modo diverso il ruolo della tecnologia in quanto mediatore tra l’azione individuale e la creazione di bene collettivo. In questa prospettiva i tratti che contraddistinguono le tecnologie smart sono tre: • si tratta di tecnologie user friendly il cui uso è alla portata di quasi tutti i cittadini perché non richiede competenze specialistiche specifiche; • si tratta di tecnologie a bassissimo costo, diffuse in modo 92

sempre più modo capillare e già in dotazione agli individui, il cui impiego non richiede quindi investimenti aggiuntivi; • si tratta infine di tecnologie che permettono non solo o non semplicemente di comunicare, ma più concretamente di “fare delle cose”. È questo legame tra natura ordinaria e quotidiana della tecnologia e potere di azione che rende le tecnologie smart adatte a ripensare il legame sociale. Le tecnologie smart permettono ciò che sino alla loro invenzione non era possibile, ovvero la misurazione e la quantificazione di comportamenti quotidiani apparentemente insignificanti e in sé privi di valore quali come ci spostiamo, cosa vediamo, pensiamo, sappiamo di un dato luogo o momento. Questi comportamenti, una volta individuati e misurati, possono essere aggregati ed organizzati in modo da diventare fonte di bene collettivo. In questo modo la tecnologia diventa reale e contemporaneo medium nella relazione tra individui e collettività, e non più mero strumento per il godimento individuale, come sino ad oggi le tecnologie smart sono state considerate: strumenti per consumare di più, consumare meglio, astrarsi dalle situazioni reali per immergersi in un mondo virtuale giudicato più attraente. L’utilizzo possibile delle tecnologie smart qui proposto si ispira e sviluppa dunque un paradigma di azione sociale diverso, nel quale l’azione individuale supportata dalla tecnologia è compiuta dall’individuo nella chiara consapevolezza di contribuire alla costruzione del bene comune, e di farlo a partire da piccole, micro azioni quotidiane, di creazione di valore che in parte torna al singolo quando protagonista di azioni virtuosi ed etiche proprie della sua quotidianità e considerate poco significative se non accelerate dall’aggregazione collettiva digitale, in territori non più solo a geometria variabile ma n-dimensionali. […] Sulla base di quanto sino ad ora indicato, è possibile individuare gli elementi essenziali di un modello di agire sociale fondato sulla possibilità di creare valore collettivo a partire da comportamenti individuali che appartengono alla sfera della vita ordinaria e che sino ad ora è stato impossibile integrare alla logica del valore. Su questo punto la virtualizzazione resa possibile dalle nuove tecnologie costituisce uno snodo fondamentale, in quanto è proprio la tecnologia che consente di compiere questo passaggio dall’individuale al collettivo, con conseguente creazione di valore pubblico. È in questo senso che consideriamo la tecnologia come un medium capace di inserirsi in una relazione tra individui e collettività cui carattere distintivo è la creazione di valore collettivo attraverso l’accelerazione di comportamenti virtuosi.” Smart democracy: una nuova etica delle comunità intelligenti G. Cristoforetti, R. Frega, EHESS – CNR, 2015. Il dato fondamentale di questa relazione sta proprio nell’interazione tra pubblico e privato e nella “qualità creativa” della relazione resa possibile dalla tecnologia. Tre ingre-


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dienti concorrono a definire questa relazione: 1. La creazione di valore (bene) pubblico come produzione ex nihilo di risorse messe a disposizione di una comunità. Il concetto di risorsa, come quello di valore, sono qui intesi nella loro accezione più vasta di ciò che contribuisce al benessere di una comunità, tanto sul piano materiale quanto su quello simbolico. Si passa qui dal modello welfarista classico di creazione di bene per la comunità come risultato dell’intenzionalità politica attuata da un’amministrazione, ad una concezione della creazione come auto-istituzione della comunità stessa. 2. La tecnologia, declinata nelle diverse versioni di “tecnologie smart”, la cui caratteristica principale sono il basso costo e la diffusione capillare tra gli utilizzatori finali. Lo “smartphone” è il paradigma di questo modello di agire tecnologico. Si compie qui un passaggio decisivo da un modello tradizionale di tecnologia come insieme di apparecchiature sofisticate e costose che richiedono investimenti e politiche “dall’alto”, ad un modello smart fatto dalla messa in rete di dispositivi ordinari a basso costo e in genere già in possesso dei cittadini, effettuabile quindi “dal basso” e senza bisogno di forme strutturate e invasive di coordinamento ed appartenenza. 3. L’agire individuale ordinario, inteso come l’insieme di micro azioni che moltitudini di individui compiono oggi giorno per le ragioni più svariate, e che caratterizzano la trama del nostro agire quotidiano ‘ordinario’, piuttosto che la lista puntuale di eventi eccezionali. Si opera qui uno spostamento decisivo tra la politica come accadimento intenso e sporadico alla politica come luogo di azioni apparentemente insignificanti, ma il cui effetto cumulativo può essere straordinario allorquando esso prenda le forme di un inedita contabilizzazione dell’invisibile. Per integrare il sistema virtuale, generato ed alimentato dalla tecnologia mobile, e formato da una social community di cittadini e utenti (espressi come insieme di esigenze e servizi relativi), attraverso la definizione di un sistema connettivo (applicativi per tecnologia mobile) ci si pone come obiettivi: 1. la creazione di un sistema di social community che possa generare nuovi servizi ed integrare (ed eventualmente sostituire) anche i servizi non economici; 2. la possibilità di rendicontare comportamenti virtuosi degli utenti e dei cittadini in tema di mobilità ed assegnare a questi comportamenti un value back (sotto forma di servizi aggiuntivi); 3. l’interazione tra comportamenti individuali e comportamenti condivisi (sharing); La sharing economy, cifra distintiva delle smart communities, è sicuramente la grande trasformazione del nostro tempo, ed in estrema sintesi possiamo definirla come un nuovo ecosistema socio-economico generato dalla condivisione sia di risorse umane che fisiche ed intellettuali. Questi beni e

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servizi (chiamati anche smart service) vengono creati, prodotti, distribuiti, commercializzati e consumati da differenti persone e organizzazioni che possono essere, in modalità “liquid”, contemporaneamente produttori e consumatori. Al centro di questo ecosistema ci sono le persone, in forma singola o associata: individui, comunità, aziende, organizzazioni e associazioni, ciascuno dei quali è inserito in un sistema di condivisione. Il modello socio-economico della sharing economy, che innerva sia il concetto di smart city che di smart community, si definisce attraverso alcuni fattori caratterizzanti come: lo scambio, l’acquisto collettivo, il consumo collaborativo, proprietà e valori condivisi. Un forma di economia collaborativa e circolare che si basa essenzialmente sul pay-asyou-use. In questo nuovo scenario, basato su accesso e collaborazione, le persone diventano quindi potenziali fornitori di beni e servizi, creatori, collaboratori, produttori e distributori, una innovazione realmente dirompente, con forme di imprenditorialità condivisa e creativa ed una reale esplosione di micro imprenditorialità a scala atomica. La responsabilità sociale, di questo contesto così definito, è più che rilevante. Un contesto dove è possibile immaginare che anche i servizi di prossimità (welfare compreso) possano essere co-realizzati, sviluppati e forniti da molteplici attori su differenti livelli: le famiglie, gli amici (anche quelli di FB) le comunità locali, le charity, le imprese sociali, il mondo economico e finanziario ed anche le amministrazioni pubbliche. Qui non siamo solo in presenza di una moltitudine di “consumatori motivati e preparati”, pronti a partecipare attivamente ai processi di erogazione di un bene o di un servizio (anche collettivo), ma all’adozione, su base volontaria, di una prassi comportamentale proposta dalla rete sociale di riferimento. Si concretizza in questo modo quell’imprinting di forte responsabilità sociale del sistema, in cui si amplia in modo significativo il ruolo di “nuovi intermediari”. La sharing economy è espressione di un livello di interazione tra social network, grandi aggregati di utenti dei social media, contesti territoriali e comunità o smart community, che non può essere più descritto per singoli elementi. E’ po’ come l’entanglement quantistico (o correlazione quantistica) un fenomeno per cui in determinate condizioni un sistema non può essere descritto singolarmente, ma solo come sovrapposizione di più sistemi. Il termine “entanglement” (letteralmente, in inglese, groviglio, intreccio) fu introdotto da Erwin Schrödinger. Questa correlazione è la nuova frontiera della disciplina urbanistica, definisce nuovi livelli di pianificazione, di ciò che potremmo definire smart planning. La creazione di valore (condiviso ed individuale) è l’obiettivo intorno a cui si raccoglie la community, è l’ingrediente essenziale della collaborazione di massa. E’ ciò che deter93


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mina la motivazione e la determinazione per lavorare insieme ad altri mettendo a disposizione la propria conoscenza, le proprie esperienze e le proprie idee. E’ la creazione di valore, il fine comune, la pietra di paragone in base al quale si misura l’efficacia di una smart community. Questo nuovo modello di interazione è una reale innovazione disruptive, una forma di innovazione, in grado di modificare radicalmente il modello con cui un sistema (economico e sociale) viene governato, provocando - anche in questo caso attingendo al mondo della fisica - un salto «quantico». Sen ricorda, definendo il cuore del pensiero economico correlato al “Capability approach”, tale approccio “… misura il vantaggio individuale in ragione della capacità che ha la persona di fare quelle cose a cui, per un motivo o per l’altro, assegna un valore. Il vantaggio di un individuo in termini di opportunità è da considerarsi inferiore rispetto a quello di un altro se a tale individuo sono date minori capacità - minori opportunità effettive – di realizzare ciò cui attribuisce valore. L’attenzione va qui all’effettiva libertà delle persone di fare o essere ciò che ritiene valga la pena di fare o essere”. Come abbiamo visto questo fenomeno «disruption» è stato abilitato dalla tecnologia digitale e dai comportamenti di consumo (uso) dei digital device connessi in rete. Attraverso tre pilar, condivisi dalla letteratura di settore: la community definisce chi collabora, il social media dove collabora, la proposta di valore perché collabora. Il perimetro sono i diversi territori (la strada, il quartiere, la città, l’area vasta). Lo comprensione di questo “intreccio” di innovazioni, nei processi sociali ed economici, passa anche dalla comprensione di come l’economia collaborativa riforma il concetto stesso di valore, si muove orizzontalmente e sfrutta l’energia delle smart communities (comunità di azione) per reinventare i modelli economici e sociali esistenti. L’agire individuale ordinario, inteso come l’insieme di micro azioni che moltitudini di individui compiono ogni giorno, oggi può essere contato, individuo per individuo, con la tecnologia digitale e quindi trasposto in una legge generale di creazione e ridistribuzione di valore (soprattutto pubblico). Differenti modelli di ridistribuzione del valore, così forme più o meno evolute di value back, sono un “lievito sociale ed economico” capace di alimentare comportamenti virtuosi.

Il sistema di interazione descritto è capace di generare un nuovo soggetto, sia economico che sociale, il “proxsumer” (un neologismo ottenuto dalla crasi delle parole prosumer e proximity). Questo nuovo interlocutore sociale è l’evoluzione del prosumer che interagisce all’interno di comunità virtuali e che opera in un contesto di prossimità (territoriale, sociale, economico, ecc.) con altri membri della stessa comunità o di altre. Nel proporre nuove interazioni, prodotti e servizi, trasforma di fatto comunità di intenti in comunità di azione concorrendo alla creazione di valore e ponendosi come terminale di nuovi modelli di redistribuzione. Il nuovo cittadino cardine dello smart planning. L’introduzione dello smart planning per la pianificazione di smart & ethic cities è inseparabile dalla volontà della sua condivisione, nel duplice senso della appartenenza e della partecipazione, con quattro le condizioni necessarie: engagement (impegno), empowerment (responsabilizzazione), endorsement (approvazione) ed enforcement (applicazione). Cooperative, associazioni, gruppi di cittadini propongono, ad esempio, luoghi di acquisto a basso costo, che sono anche centri di socialità, luoghi di attivismo, spazi per la ricerca del lavoro, ed altro. Le formule e i soggetti sono diversi, ma alla base c’è la stessa idea: i cittadini possono essere risorsa l’uno per l’altro e costruire insieme risposte per tutti. Tanti i layer dello smart planning, tanti come i bisogni delle persone e dei territori. L’economia circolare, la sharing economy, gli acquisti collettivi, il bisogno di cibo e di beni primari, la casa e il co-housing, la qualità della vita e la sostenibilità climatica, la mutualità, la cittadinanza, il credito, la rigenerazione urbana, l’imprenditorialità sociale, la salute. A fronte di crescenti flussi di informazioni si assiste ad un effetto di mancanza di un senso complessivo. Ciò è frutto sia dell’inusitato volume di informazioni, mai stato così forte ed intenso, sia dell’esaurimento della capacità coesiva ed ordinatoria di alcuni grandi impianti culturali del passato, non più in grado di reggere a fronte dell’incalzante livello d’innovazione prodotto dalla pervasività mediatica (S. Ombuen) Ecco cosa si candida ad essere, in estrema sintesi, lo smart planning per la realizzazione delle smart & ethic cities: il senso complessivo di questi nuovi ecosistemi, pongono la disciplina urbanistica dinnanzi sfide completamente nuove e che incidono profondamente sui modelli di pianificazione attuali e futuri.

*Urbanista, coordinatore progetti di ricerca presso Università di Ferrara – MD/ Next City Lab Smart & Ethic, membro

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BOX ASSEMBLEA ELETTIVA DEI SOCI DELL’INU Cagliari, 30 aprile 2016 ORDINE DEL GIORNO n. 1

Il GOVERNO DEI TERRITORI DELLE CITTÀ METROPOLITANE Presentato dai soci Silvia Capurro, Francesco D. Moccia, L. Pingitore, A. Rumor, C.A. Barbieri Premessa L’INU, da tempo impegnato sui temi del governo del territorio delle Città metropolitane, istituite con la legge 56/2015 dopo due decenni di tentativi senza successo, intende ribadire il ruolo profondamente innovativo del nuovo soggetto istituzionale, sottolineando le sue potenzialità di riqualificazione delle realtà urbane più estese e di rilancio del sistema sociale ed economico del paese e della sua competiività. I temi che l’INU evidenzia riguardano in particolare: la coesione delle diverse comunità locali nell’area metropolitana, evitando la loro omologazione; il funzionamento a rete dei servizi per i cittadini; la mobilità delle persone e delle merci, anche con sistemi infrastrutturali soft; la riconnessione delle reti verdi all’interno dei tessuti edificati; la cura dei beni comuni attraverso la diffusione di iniziative di cittadinanza attiva. È necessario che tutte le forze politiche e culturali del paese si mobilitino per portare a compimento il progetto della Città metropolitana e rendere quindi possibile il lancio di una nuova stagione della pianificazione di area vasta, caratterizzata dalla capacità innovativa stimolata dalla sfida ecologica e dalla cooperazione interistituzionale multiscalare come da un sano rapporto pubblico privato. Il XXIX CONGRESSO INU approva le seguenti linee di azione: 1) Richiedere al governo di mantenere gli impegni di politica urbana perché le Città metropolitane svolgano effettivamente il ruolo di motore dello sviluppo del paese. Per ciascuna di esse riconosca il ruolo d’interesse nazionale, e favorisca l’esercizio di quelle funzioni d’eccellenza – in esercizio o potenziali – indispensabili al benessere della nazione. 2) Richiedere alle Regioni che devolvino alle Città metropolitane quelle funzioni, quelle risorse e quelle strutture organizzative (agenzie) che consentano di programmare e di attuare adeguatamente lo sviluppo sostenibile del territorio, rivedendo e portando a compimento la ripartizione delle deleghe. Inoltre, anche sulla base di accordi interregionali e nazionali adeguino la propria legislazione in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica, orientando le indicazioni dei PTR alla definizione dei quadri di sostenibilità ambientale, fornendo supporto ai piani metropolitani e di area vasta.

3) Richiedere alle CM di passare rapidamente dai PTCP ai piani strategici e ai PTGM impegnando adeguare risorse tecniche e procedendo nelle consultazioni e coinvolgimento della società civile, perché si superi il semplice coordinamento per una unità amministrativa più coesa e con capacità operative più efficaci. 4) Le sezioni dell’INU nelle regioni con CM svolgeranno un ruolo di stimolo e vigilanza per accelerare i processi di pianificazione, verificare la loro qualità tecnica e indirizzarli verso l’idea di progetto paese dell’istituto. Nel loro confronto nazionale armonizzeranno le posizioni adeguate alle specifiche condizioni e realtà delle CM e metteranno a punto i criteri per una pianificazione efficace. L’INU ribadisce inoltre le seguenti priorità: 1) Il perimetro delle CM, adesso fissato su quello delle precedenti province, si adegui alla realtà delle aree metropolitane effettive e che, in ogni caso, la pianificazione metropolitana faccia ad esso riferimento utilizzando accordi di pianificazione e l’articolazione in zone omogenee. Si realizzi un legame stretto tra PS e PTGM considerando quel legame la territorializzazione delle politiche metropolitane e non il PTGM la proiezione nello spazio delle scelte strategiche; 2) Che questo legame si manifesti nella componente operativa del PTGM a cui sia riconosciuta legittimità di cogenza per le materie d’interesse metropolitano; 3) Il processo di pianificazione sia la mobilitazione responsabile degli stakeholder sotto la regia pubblica della CM su cui cade l’onere di sviluppare la cooperazione con i comuni e le loro unioni; 4) L’INU partecipi ai momenti di consultazione, li richieda e presti la sua competenza per esplicitare alle istituzioni ed alle associazioni i passaggi tecnici e le conseguenze delle scelte; 5) Occorre integrare sempre più la VAS nel processo di pianificazione metropolitana, come costante strumento di impostazione e controllo per uno sviluppo sostenibile; 6) Sia chiaramente individuato il rango istituzionale delle CM, al pari di quello regionale per le funzioni ad essa attribuita; 95


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ASSEMLBLEA ELETTIVA DEI SOCI

7) Sia tutelata l’autonomia comunale e la sua competenza nella determinazione dell’uso del suolo, nell’ambito degli obiettivi derivanti dalle scelte strutturali e strategiche di interesse metropolitano e delle zone omogenee; 8) La CM si indirizzi a svolgere compiti amministrativi aggiuntivi rispetto a quelli già esercitati dai comuni, piuttosto che puntare a competere e sostituirsi ad essi. In tal modo potrà colmare quei gap di pianificazione dello sviluppo e realizzazione delle grandi infrastrutture e servizi metropolitani che molti enti locali non riescono ad attuare; 9) Si costituiscano e rafforzino le zone omogenee – anche trasformandosi in unioni di comuni – per realizzare un decentramento dei servizi, la realizzazione di un modello metropolitano policentrico, la pianificazione strutturale dell’Unione lasciando ai comuni la regolazione e, ove opportuno, la progettazione urbanistica; 10) Le zone omogenee costituiscano un momento di autonomia di elaborazione della pianificazione ed un avvicina-

mento della stessa ai cittadini senza, tuttavia, introdurre un altro livello di pianificazione; 11) Le città di Napoli e Milano, e per le altre CM che si riconoscano in tale modello, si dividano in unità amministrative meglio corrispondenti alle rispettive realtà urbanistiche in modo da consentire l’elezione diretta del sindaco metropolitano e, indirettamente, aumentare la legittimità del governo del territorio; L’INU ha tenuto nel 2015 il Festival delle Città Metropolitane a Reggio Calabria dove i lavori sono serviti per mettere a punto una prima bozza della posizione dell’Istituto. Per la continua evoluzione del processo di formazione e costruzione delle CM, per l’importanza che la pianificazione e la sua indispensabile innovazione assumono, tra i loro compiti e per il ruolo che giocano nel progetto paese, si ritiene necessario che il Festival sia un appuntamento stabile, periodicamente ripetuto, e che funzioni come laboratorio di idee e proposte. Nel Festival l’INU cercherà una linea d’intervento e il programma nazionale e regionale delle attività.

Partendo da quanto già indicato nel XXIX Congresso, l’Inu ribadisce pertanto le seguenti linee di azione. 1. Richiedere al governo di mantenere gli impegni di politica urbana perché le Città metropolitane svolgano effettivamente il ruolo di motore dello sviluppo del paese. Per ciascuna di esse riconosca il ruolo d’interesse nazionale, e favorisca l’esercizio di quelle funzioni d’eccellenza - in esercizio o potenziali - indispensabili al benennesere della nazione. 2. Richiedere alle Regioni che devolvano alle Città metropolitane quelle competenze, quelle risorse e quelle strutture organizzative che consentano di programmare e di attuare adeguatamente l’assetto dei propri sistemi insediativi in riferimento alle CM, rivedendo e portando a compimento la ripartizione delle deleghe. Inoltre, anche sulla base di accordi interregionali e nazionale adeguino la propria legislazione in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica. 3. Orientare la CM nel rapido passaggio dai Ptcp ai Piani Strategici e ai Ptgm impegnando adeguate risorse tecniche e procedendo alle consultazioni ed al coinvolgimento della società civile, perché di superi il semplice coordinamento per una unità amministrativa più coesa e con capacità operative più efficaci. 4. Orientare le CM a sviluppare rapporti di collaborazione a livello macroregionale allo scopo di promuovere politiche e progetti per la competizione internazionale. Le sezioni dell’Inu nelle regioni con CM svolgeranno un ruolo di stimolo e supporto per accelerare i processi di pianificazione, verificare la loro qualità tecnica e indirizzarli verso l’idea di Progetto Paese dell’Istituto. Le specifiche condizioni e realtà delle CM orienteranno i criteri per una pianificazione efficace. Le attività di pianificazione delle CM per la loro natura innovativa richiedono un Osservatorio per assicurare lo scambio di esperienze.

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BOX L’EUROPA DELLE CITTÀ - I TELAI INFRASTRUTTURALI di Donato Di Ludovico Nel 2011 una pubblicazione dell’UE presenta un futuro possibile della città europea capace di rispondere positivamente alla strategia Europa 2020. Lo studio mette in evidenza alcuni elementi chiave per le future aree urbane: le città come motore dell’economia, luoghi di connettività, creatività e innovazione, centri servizi per le zone circostanti; mette in evidenza come i confini amministrativi delle città non corrispondono più alla realtà fisica, sociale, economica, culturale o ambientale dello sviluppo urbano e che quindi sono necessari nuovi modelli di governance più flessibili. I principi fondamentali del futuro sviluppo urbano e territoriale dell’Europa, dovrebbe basarsi su un’organizzazione territoriale policentrica, fondata su aree metropolitane forti, su politiche di riduzione del consumo di suolo (insediamenti con strutture compatte e proliferazione urbana limitata) e sulla tutela e qualità ambientale elevata (EU-RP 2011, p. VI). Nella direzione dell’organizzazione territoriale policentrica si muove anche la “Visione al 2050 del territorio europeo per una Europa aperta e policentrica” di Espon, la quale mette a punto 3 scenari territoriali alternativi, basati

su diverse configurazioni delle reti delle città europee e zone di crescita differenziate (Fig. 1). Lo Scenario “A” propone uno sviluppo delle città metropolitane e delle relative regioni (i gateway globali esistenti), le cosiddette 76 Metropolitan European Growth Areas (MEGAs), concentrandosi sul potenziamento delle infrastrutture a lunga distanza. Lo Scenario “B” promuove le reti delle città secondarie quali sistemi urbani policentrici bilanciati a scala macroregionale o nazionale, le 260 città europee capitali nazionali e / o centri regionali. Infine, lo Scenario “C” promuove iniziative locali ed europee nelle piccole e medie città e nelle regioni meno sviluppate, centri di regioni economicamente resilienti a cui applicare modelli di consumo più sostenibili. La simulazione di questi scenari dimostra che al 2030 sono più efficaci lo Scenario “B” e quello “A”. Lo scenario “C” è meno efficace perché la rete delle piccole e medie città ed i relativi sistemi urbani è meno efficiente rispetto alle 76 MEGAs e alle 261 città secondarie. Tali simulazioni dimostrano che strutture territoriali policentriche possono indurre una distribuzione più equilibrata della crescita nel lungo periodo. Dove le città europee cooperano come parti di

Figura 1 - La visione del territorio europeo al 2050 di ESPON. Da sinistra verso destra, lo Scenario territoriale “A” (in blu le principali relazioni promosse e in giallo le zone di crescita maggiori), lo Scenario territoriale “B” (in rosso le principali relazioni promosse e in giallo le zone di crescita sopra la media) e lo Scenario territoriale “C” (in verde le principali relazioni promosse e in giallo le zone di crescita sopra la media) (ESPON 2013, pp. 8, 9).

Figura 2 - La gerarchia delle World Cities (Taylor 2004, p. 23)

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L’EUROPA DELLE CITTÀ - I TELAI INFRASTRUTTURALI Donato Di Ludovico

una struttura policentrica si riscontra un valore aggiunto che contribuisce allo sviluppo delle loro regioni (ESPON 2013). In un modello ideale, in cui il contesto locale è proiettato in quello globale in un’ottica paneuropea, le reti individuate nei tre scenari dovrebbero cooperare tra loro, integrarsi per ottenere una grande rete multilivello di città europee che parte dalle cosiddette World Cities, le maggiori città metropolitane europee caratterizzate da un nucleo centrale fortemente sviluppato e dominante (SCOTT et alii, 2001), sino alle medie e piccole città di riferimento regionale. Le World Cities assieme alle Global Cities (le 76 MEGAs) rappresentano i nodi della principale rete di città europee che sostengono, sulle reti lunghe, coalizioni tra regioni come mezzo per affrontare contemporaneamente le minacce e le opportunità della globalizzazione e dello sviluppo locale (Fig.2). Le Reti lunghe considerate dall’Europa preferiscono chiaramente le relazioni tra Città-Hub, le World Cities, le grandi conurbazioni europee come Madrid, Londra, Parigi, Milano, Vienna, etc., città caposaldo di una rete globale che connette la stessa Europa con il resto del mondo. A cavallo di questa grande rete vi sono le reti minori e quelle micro, innervate dalla rete TEN-T nella nuova configurazione che contempla una Core network (rete centrale) e una Comprehensive network (rete globale) (Figg.3-4) . In Italia ESPON individua 6 MEGAs: Milano e Roma (categoria 1), Torino (categoria 2), Bologna e Napoli (categoria 3), Genova (categoria 4) (ESPON 2005, pp. 112, 116117), contro le 10+4 individuate dalla Legge Delrio del 2014 e conseguentemente dal presente Rapporto. Le città

secondarie, che corrispondono alle cosiddette Functional Urban Areas with transnational or national significance (FUAs), sono invece 19: Palermo, Firenze, Messina, Catania, Bari, Venezia, Taranto, Bergamo, Livorno, Torre del Greco, Cagliari, Pescara, Busto Arsizio, Rimini, Pistoia, Salerno, Trieste, Padova e Prato (ESPON 2003, pp. 111-112). Le reti di città proposte da ESPON per l’Italia sono quindi sensibilmente diverse da quelle del Rapporto dal Territorio, che invece propone una configurazione (Città Metropolitane, Città medie e Comuni minori) più equilibrata e rispondente al policentrismo storico italiano, nonché alla specifica dimensione delle città del nostro paese, molto diversificata da nord a sud. Nel modello proposto da ESPON scompare tra l’altro tutto quel tessuto fatto di piccoli e piccolissimi centri che rappresentano il motore dello sviluppo delle cosiddette aree interne, interpretazione che penalizza la nostra rete di città. Una rilettura dei tre Scenari della Visione al 2050 di ESPON, che ha l’obiettivo di trovare un modello territoriale capace di supportare e integrare le tre reti proposte dal Rapporto (Città Metropolitane, Città medie e Comuni minori) ma anche di trovare una connessione tra gli stessi Scenari, è quella che interpreta lo spazio europeo per Telai territoriali. Introdotti dallo studio sul Progetto di Territorio Snodo 2 Abruzzo (RegAbr 2015), considerano le Città europee come nodi dei grandi flussi, flussi che si muovono su reti lunghe e reti corte. Le città rappresentano dunque i vertici di Telai territoriali, differenziati per livello (mondiale, europeo, regionale e locale), che innervano grandi sistemi insediativi e produttivi, grandi

Figura 3 - A sinistra la Visione Espon al 2050 dell’Europa aperta e Policentrica (ESPON 2013, p. 21). A destra la rete TEN-T “Comprehensive” e “Core”: Rete stradale, portuale aeroportuale e multimodale (MIT 2013, p. 9).

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L’EUROPA DELLE CITTÀ - I TELAI INFRASTRUTTURALI Donato Di Ludovico

serbatoi di naturalità con le loro specifiche reti, i beni culturali e turistici, dal macro al micro. Sostengono la massa critica delle regioni europee, ne connettono i territori, ricomponendo una pluralità di domande orientate ad una molteplicità di offerte. Si possono caratterizzare come dispositivi cardine delle strategie di sviluppo, in grado di costruire un’infrastruttura alla scala territorio ma anche di innescare relazioni di continuità locali. Sono una evoluzione dei Continous Productive Urban Landscapes (Viljoen 2005), una strategia coerente per i sistemi insediativi che propone l’introduzione di paesaggi produttivi interconnessi in città, creando così una nuova infrastruttura urbana sostenibile che sostiene anche una ridefinizione dello spazio urbano. Non si tratta di ricostruire i limiti della città o di ristabilire una sorta di gerarchia tra città e campagna, ma piuttosto di produrre nuove interpretazioni ed interazioni degli spazi, dal locale al globale, attraverso il paradigma delle reti (Fig.5). I Telai territoriali possono ricomporre da un lato le tre reti degli Scenari ESPON e dall’altro rappresentano la trama principale ricompositiva dei sistemi insediativi. Possono inoltre avere una loro autonoma e diversificata dimensione e struttura che non replica quella urbana tradizionale in termini di centro – periferia, né di relazioni funzionali, ma ne postula una diversa declinazione. Si tratta di un livello descrittivo e rappresentativo che interpreta quelle che sono le nuove maglie insediative europee che partono dalle Reti TEN-T, che ai vertici presentano quasi sempre aggregazioni insediative storiche e lungo le cui connessioni presenta importanti serbatoi industriali e agricoli. Attraverso le stesse connessioni possono svilupparsi relazioni tra aree produttive rurali, tra sistemi di beni storico-artistico-monumentali, di beni naturali o paesaggistici, tutti elementi tra di

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loro interrelati, molto spesso separati e trattati singolarmente dalle politiche regionali ed europee. Di fronte alla portata delle trasformazioni territoriali degli ultimi anni, che per modalità, dimensioni, rapporti scalari messi in gioco rompono i meccanismi incrementali tipici della dispersione insediativa, emerge con sempre più forza la necessità di una riflessione intorno ai temi che si sviluppano all’incrocio tra strutturazioni insediative, telai infrastrutturali e morfologie del substrato territoriale. Il modello fondato sui Telai di interconnessione ed interoperabilità agente su un sistema reticolare policentrico, incentrato sulle grandi aree metropolitane, sui cluster urbani e sulle reti di città, sui principali hub infrastrutturali (porti, aeroporti e terminali multimodali), nonché sulle strutture ambientali e paesaggistiche, sembra oggi essere lo schema che meglio può approssimare la condizione del territorio europeo, pur evidenziandone disomogeneità e carenze. Sui nodi dei telai territoriali, quali addensatori dei flussi generati anche dalle aste (flussi sociali ed economici) alle quali sono connessi territori, ambienti e paesaggi, si concentra la più elevata capacità di produrre reddito e valore aggiun¬to economico e territoriale e costituiscono uno degli ambiti di maggiore interesse e attenzione per la pro¬grammazione regionale europea. Essi svolgono pertanto un ruolo essenziale per la funzionalità delle reti infrastrutturali e per la competitività del sistema economico. Nel contempo rappresentano i luoghi dove tendono a concentrarsi i maggiori problemi e complessità, presentando fenomeni di varia natura (congestione, discontinuità, ostacoli alle interconnessioni funzionali, difficoltà orga¬nizzative) che rischiano di creare altrettante situazioni di

Figura 4 - A sinistra la Visione Espon al 2050 dell’Italia aperta e Policentrica (ESPON 2013, p. 21). A destra la rete TEN-T “Comprehensive” e “Core”: Rete stradale, portuale aeroportuale e multimodale (MIT 2013, p. 9). 99


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L’EUROPA DELLE CITTÀ - I TELAI INFRASTRUTTURALI Donato Di Ludovico

criticità, specie per quanto riguarda l’integrazione delle grandi opere. Si tratta di situazioni che occorre tenere sotto controllo e per le quali è opportuno disporre di strumenti di valutazione adatti ed utili per l’azione di programmazione regionale. I principali nodi infrastrutturali e urbani pos¬sono essere intesi come spazi funzionali, economici, sociali, organizzativi, dove la mobilità funge da nesso di un sistema insediativo di scala regionale e locale. Il nodo infrastrutturale si deve, infatti, considerare come un elemento di cerniera e di snodo fra la dimensione territoriale e le esigenze di sviluppo locale. Per raggiungere tale scopo è necessario partire dal superamento del concetto urbano-centrico e del ciclo di vita urbano tradizio-

nale che si condensa sui nodi, e considerare i nodi stessi quali elementi centrali di integrazione dei flussi provenienti dalle aste dei Telai. Completare un Telaio territoriale, strategia che si ritiene irrinunciabile, significa integrare i Sistemi insediativi europei pur nelle differenze dei modelli di sviluppo, significa integrare le relative politiche, anche spaziali, attraverso la riprogettazione dei flussi materiali ed immateriali che si attestano sulle aste e che concentrano la loro azione su nodi. Si deve mettere in atto un processo di modernizzazione dei Telai come in una sorta di geografia ipertestuale che dovrà tener conto anche della ridistribuzione sulla rete del peso delle aree metropolitane e della grande crisi e isolamento delle reti urbane “interne”, in particolare in Italia.

Figura 5 - A sinistra i grandi Telai territoriali europei, al centro un focus sui Telai territoriali italiani (ESPON 2013, p. 70), a destra i Telai territoriali del versante adriatico (RegAbr 2015). Bibliografia ESPON (2013), Making Europe Open and Polycentric, Vision and Scenarios for the European Territory towards 2050, European Union, in: https://www.espon.eu/export/sites/default/Documents/Publications/TerritorialVision/ESPON_Vision-Scenarios_2050. pdf, ultimo accesso: 25.06.2016. ESPON (2005), ESPON 1.1.1 Potentials for polycentric development in Europe. Project report, European Union, in: https://www. espon.eu/export/sites/default/Documents/Projects/ESPON2006Projects/ThematicProjects/Polycentricity/fr-1.1.1_revised-full. pdf, ultimo accesso: 25.06.2016. ESPON (2003), The role, specific situation and potentials of urban areas as nodes in a polycentric development. ESPON Project 1.1.1, Second interim report, March 2003, European Union, in: https://www.espon.eu/export/sites/default/Documents/ Projects/ESPON2006Projects/ThematicProjects/Polycentricity/2. ir_1.1.1.pdf, ultimo accesso: 25.06.2016. EU-RP (2011), Cities of tomorrow, Challenges, visions, ways

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forward, European Union Regional Policy, in: http://ec.europa.eu/ regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/ citiesoftomorrow_final.pdf, ultimo accesso: 25.06.2016. MIT (2013), XI.A - Approfondimenti - reti di trasporto trans-europee (TEN-T), in: http://www.mit.gov.it/mit/mop_all.php?p_id=19374, ultimo accesso 25.06.2016. RegAbr (2015), Il telaio dell’Abruzzo centrale nella Macroregione Mediana. Il Progetto Territorio Snodo 2 Abruzzo, Volturnia Edizioni, Cerro al Volturno (Isernia). SCOTT A. J., AGNEW J., SOJA E. W., STORPER M. (2001), Global city-regions, in: Global City-Regions, Trends, Theory, Policy, Edited by Allen J. Scott, Oxford University Press, Oxford. TAYLOR P. J. (2004), World City Network, a global urban analisys, Routledge ed., London. VILJOEN A. (2005), CPULs-Continuous Productive Urban Landsdcapes. Designing Urban Agriculture for Sustainable Cities, Princeton Architectural Press, NewYork.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI

4

Le Città Metropolitane Le Città Medie I Comuni Minori

Il Rapporto dal Territorio assume per la rappresentazione dei fenomeni territoriali e per la valutazione di alcuni aspetti dell’attività di pianificazione in corso in Italia un impianto metodologico originale strutturato in Città Metropolitane, Città Medie e Comuni Minori che affianca la tradizionale lettura per aree geografiche (cap. 3). La sola aggregazione per Aree geografiche, rende infatti difficoltosa una interpretazione relativa al solo livello quantitativo degli andamenti della pianificazione. La persistenza dei provvedimenti detti del “Piano Casa” (L 133/2008) rinnovati anche di recente (L 80/2014), che consentono l’ampliamento del patrimonio abitativo e la riconversione residenziale degli immobili a destinazione non residenziale in deroga ai piani urbanistici rende ad esempio difficilmente confrontabili i due insiemi di dati (Piani e popolazione). Ancora una volta si dimostra che nel caso italiano lo sviluppo delle analisi territoriali veda come necessario un sempre accurato contemperamento dei diversi strumenti analitici, dando conto di una complessità sociale e territoriale mai riducibile entro concetti precostituiti ma bisognosa di accurata e sensibile osservazione specifica. Un elemento in particolare emerge: un Paese con un sistema insediativo fortemente strutturato e storicizzato, con un carattere significativamente policentrico, una struttura produttiva caratterizzata dalla diffusione e dalla forza del comparto agricolo e una ridotta gerarchia demografica (il maggiore sistema metropolitano del Paese comprende solo il 15% circa degli abitanti, mentre ad esempio in Francia ne raccoglie quasi la metà) i fenomeni di crescita demografica e di incremento insediativo tendono a distribuirsi su pressoché tutta la struttura trainante i processi di sviluppo, con fenomeni di dualismo territoriale anche interni ai macroambiti, o alle stesse aree metropolitane, come già mostrato nel RdT 2010 (pag. 181). Già allora era emerso che a causa dell’importante processo di reticolarizzazione della struttura insediativa italiana i processi di trasformazione territoriale non avvengano più secondo andamenti riconducibili a chiavi “omogenee” per scalarità o caratteri specifici, ma tali precedenti caratterizzazioni vadano sempre più reagendo a un medesimo processo di integrazione territoriale in corso attorno al telaio infrastrutturale fondamentale, costituito sia da ferrovie e grande viabilità nazionale, come pure dai principali nodi di connessione e scambio (porti, aeroporti, autoporti e piastre logistiche, valichi alpini). Inoltre il perdurare della crisi in corso dal 2008 ha generato ulteriori evidenti problemi di divergenza territoriale fra centro nord e sud del Paese, che aggiungono alla lettura maggiore complessità e la cui lettura in questa edizione del RdT è anche affidata ai testi prodotti dalle sezioni regionali dell’INU. Una articolazione in Città Metropolitane, Città Medie, Piccoli Comuni di per sé già comporta un implicito superamento della dimensione del Piano Generale unico e bloccato nella sua forma, quale esso è stato

Nota metodologica

101


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

praticato per oltre settanta anni nel bene e nel male nel Paese; non si può, infatti, assimilare il Piano per un comune di 200.000 ab con quello di un comune di 1.000 ab, se non per alcuni principi molto generali. Le nuove geografie istituzionali, derivanti dall’attuazione della L. 56/2014, inoltre, sono correlate alle modalità di governo del territorio e non sono scindibili né possono evitare di considerare il paese reale. Tutto ciò richiede la semplificazione dei livelli di pianificazione a livello territoriale; l’introduzione di piani di area vasta di tipo strategico a geometria variabile e flessibile, affidati ad enti opportunamente individuati dalle Regioni, o in alternativa alle Città Metropolitane ed alle unioni dei comuni; la previsione di modelli di pianificazione diversi per i grandi comuni (piano strategico intercomunale) e per i piccoli comuni, dove può essere sufficiente un unico piano rivisitato. I tentativi regionali di declinare le forme del Piano in maniera diversificata in “dimensioni” sovracomunali, sia in quella dell’ente intermedio che in quella del piano “semplificato“, pur affrontando queste problematiche non si sono conclusi con un rinnovamento del piano, soprattutto per una sua “resilienza” legata alla scleroticità della sua forma giuridica santificata dai TAR e dalla proceduralità ad essa connessa. Più successo hanno avuto i diversi tentativi di innovazione e riforma, sia sul fronte della “separazione“

Figura 4.1 - Italia - La struttura dei Sistemi Insediativi

Città Metropolitana (CM) Capoluogo Città Metropolitana Città Media (Cm) SLL Città Media Comuni Minori (cm)

102


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI

4

secondo il modello INU del ’95, sia sul fronte della “destrutturazione” secondo le sperimentazioni operate attraverso alcuni utilizzi intelligenti dei Programmi Complessi. La progressiva maggiore incidenza sulle trasformazioni territoriali da parte di piani e programmi apre così la necessità di sviluppare un quadro comparativo delle caratteristiche del nuovo governo del territorio meno assoggettato a strumenti urbanistico-territoriali di quanto avvenuto sino all’avvento della crisi. Attualmente i quadri conoscitivi e le descrizioni del territorio sono “imprigionati” nei vari piani e programmi. In tal modo la conoscenza viene influenzata in misura rilevante dalle necessità funzionali dei diversi strumenti, perdendo in tal modo la capacità di produrre descrizioni multidimensionali e ancorate alle descrizioni di scenario. In buona sostanza ogni strumento “racconta” la realtà in modo tale da renderla fungibile alle proprie capacità operative, spesso modeste e non appropriate agli scopi. Un tale stato di cose, se non è particolarmente nocivo in condizioni “ordinarie”, che consentono percorsi adattivi, diventa drammatico in occasione di una crisi come quella attuale, che comporta un cambio generalizzato dei paradigmi interpretativi dei fenomeni di trasformazione sociale, produttiva e territoriale. È per dare un positivo contributo a tali nuove necessità di descrizione e interpretazione dei fenomeni che il RdT ha assunto in questa edizione un innovativo metodo di redazione e strutturazione, articolati in tre tipologie di sistemi insediativi: Città Metropolitane (CM), Città Medie (Cm), Città Minori (cm). Tab. 4.1 – I Sistemi Insediativi per superficie, popolazione, densità abitativa % risp.a (D)

Comuni n°

0,70% 0,83% 1,67% 3,91% 0,55% 0,52% 1,50% 0,51% 1,14% 1,21% 12,5% 1,02% 1,34% 0,72% 0,20% 3,3% 15,8% 0,05% 0,11% 0,45% 0,35% 29,17% 1,3% 28,8% 30,1%

(C) TOTALE COMUNI MINORI

56 67 134 315 44 42 121 41 92 97 1.009 82 108 58 16 264 1.273 4 9 36 28 2347 103 2.321 2.424 23 16 18 203 744 813 1.265 1.267 4.349

54,1%

Sup Kmq 3.702 1.834 1.575 6.827 2.473 3.514 5.363 3.863 1.179 3.210 33.540 5.009 3.266 3.574 1.114 12.963 46.503 627 2.579 6.512 4.964 70.647 17.063 68.017 85.080 3467 2.146 1.868 17.813 39.516 35.623 42.842 26.958 170.483

*(C.1) Comuni minori con pop <5.000

3.345

41,6%

(D) ITALIA

8.046

100%

BO GE Nord MI TO CITTÀ METROPOLITANE VE Art.1 c.2 L.56/2014 FI Centro Roma BA Sud NA RC (A.1) Totale Città Metropolitane PA CITTÀ METROPOLITANE DELLE REGIONI A ME STATUTO SPECIALE Isole CT LR Sicilia n. 15 del 4 agosto 2015 CA (A.2) Totale Città Metropolitane Regioni a Statuto Speciale (A) TOTALE CITTÀ METROPOLITANE A.1 + A.2 CITTÀ MEDIE + SLL CITTA’ MEDIE (B.1) Totale Capoluoghi di Provincia (B.2) Totale Comuni dei SLL delle Città Medie (B) TOTALE CITTÀ MEDIE

COMUNI MINORI

0,29% 0,20% 0,22% 2,52% 9,25% 10,10% 15,72% 15,75%

% risp.a (D)

Popolazione (1 genn. 2014)

% risp.a (D)

Densità Ab/Km

1,61% 1,41% 5,22% 3,95% 1,53% 1,64% 7,05% 2,01% 4,84% 0,96% 30,2% 2,20% 1,08% 1,82% 0,70% 5,8% 36,0% 1,45% 2,59% 6,19% 2,78% 19,21% 14,0% 18,0%

56,4%

975.246 854.914 3.157.976 2.384.914 924.347 990.237 4.262.330 1.215.198 2.924.933 577.674 18.267.769 1.330.696 650.534 1.102.962 421.986 3.506.178 21.773.947 877.750 1.568.324 3.733.703 1.678.834 11.608.777 8.465.407 10.904.850 19.370.257 1467011 693.822 682.722 4.487.978 6.188.908 2.906.918 2.084.914 692.705 19.302.109

31,9%

263 466 2.004 349 374 282 795 315 2.481 180 545 266 199 309 379 270 468 1.400 608 573 338 164 496 160 656 423 323 365 252 157 82 49 26 113

105.422

34,9%

5.684.537

9,4%

54

302.066

100%

60.446.313

100%

200

1,23% 0,61% 0,52% 2,26% 0,82% 1,16% 1,78% 1,28% 0,39% 1,06% 11,1% 1,66% 1,08% 1,18% 0,37% 4,3% 15,4% 0,21% 0,85% 2,16% 1,64% 23,39% 5,6% 22,5% 28,2% 1,15% 0,71% 0,62% 5,90% 13,08% 11,79% 14,18% 8,92%

32,0% 2,43% 1,15% 1,13% 7,42% 10,24% 4,81% 3,45% 1,15%

103


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Fig. 4.3 - Città medie e SLL 2011, classificazione funzionale comuni (Macroclassi)

Figura 4.2 - Città Metropolitane e Città Medie per classi di popolazione

Classificazione dei Sistemi Locali del Lavoro in Italia CRITICITÀ Media bassa Centralità Declino Declino Basso Reddito ALTO POTENZIALE Alta Centralità + Forte potenziale Poco Dinamici

TOT

Nord 37

Centro 23

Sud 60

Isole 19+12

TOT 151

673.321

504.411

2.051.369

572.163+292.822

4.034.640

44.030

18.154

187.007

266.634+241.251

717.485

8.138

4.501

628.869

303.061+154740

1.099.309

4 1

120

2 1

52

14 40

12

13+9 13+7

9 +2

42 62

199

23.452.028

10.049.077

1.003.547

745.165+278335

35.468.152

3.557.485

2.759.446

8.958.547

3.163+867.863

19.306.855

71

69

58

23+15

236

686

60.626.441

La tabella (nelle caselle in alto è riportato il numero dei SLL e in basso la relativa popolazione) mette in evidenza come il numero dei SLL in declino aumentino dal Nord verso il Sud, comportamento notevolmente aggravato dal basso reddito. In termini di potenzialità e la dinamicità il comportamento è speculare, diminuendone gli indicatori dal nord verso il sud.

104


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

4

Figura 4.4 - Città Metropolitane, Città Medie, popolazione comunale e mobilità principale

105


II

La PIANIFICAZIONE LA PIANIFICAZIONE COMUNALE COMUNALE RAPPORTO dal dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016 RAPPORTO

NUMERO DEI COMUNI classi di datazione piani vigenti e per macro aree territoriali (città metropolitane, città medie e comuni minori) Classi di datazioni dei per piani vigenti per classedei territoriale per numero di comuni Classe di datazione piano vigente ante 1995 1995-2000 2001-2010 CM Cm cm CM Cm cm CM Cm cm 84 78 131 129 115 211 182 313 540 Nordovest 2,8% 2,6% 4,3% 4,2% 3,8% 6,9% 6,0% 10,3% 17,7% 8 31 84 2 79 120 12 73 255 Nordest 0,7% 2,8% 7,5% 0,2% 7,0% 10,7% 1,1% 6,5% 22,7% 62 96 151 24 72 112 87 235 468 Centro 3,8% 5,9% 9,3% 1,5% 4,4% 6,9% 5,3% 14,4% 28,7% 113 190 422 34 70 108 72 128 209 Sud 7,6% 12,8% 28,4% 2,3% 4,7% 7,3% 4,9% 8,6% 14,1% 86 19 50 31 19 54 133 130 216 Isole 11,2% 2,5% 6,5% 4,0% 2,5% 7,0% 17,3% 16,9% 28,2% 353 414 838 220 355 605 486 879 1.688 4,4% 5,1% 10,4% 2,7% 4,4% 7,5% 6,0% 10,9% 21,0% Totale 1.605 1.180 3.053 19,9% 14,7% 37,9% Classe di datazione dei piani superficie territoriale SUPERFICIE TERRITORIALE dei per comuni per classi di datazione dei piani vigenti e per macro aree territoriali (città metropolitane, città medie e comuni minori) Superficie territoriale ante 1995 1995-2000 2001-2010 CM Cm cm CM Cm cm CM Cm cm 1.630 1.704 2.186 3.384 3.019 4.781 3.590 5.177 10.487 Nordovest 2,8% 2,9% 3,8% 5,8% 5,2% 8,3% 6,2% 8,9% 18,1% 350 850 2.649 42 2.384 4.855 600 2.544 10.913 Nordest 0,9% 2,1% 6,6% 0,1% 6,0% 12,2% 1,5% 6,4% 27,4% 2.060 5.782 7.759 1.104 3.500 5.469 6.377 13.552 24.231 Centro 2,3% 6,3% 8,5% 1,2% 3,8% 6,0% 7,0% 14,8% 26,5% 3.464 5.982 17.749 1.796 2.884 5.267 2.790 6.438 10.159 Sud 5,5% 6,5% 19,4% 2,0% 3,2% 5,8% 3,1% 7,0% 11,1% 3.997 1.076 5.341 1.417 1.421 2.859 6.592 9.904 14.674 Isole 8,0% 2,2% 10,7% 2,8% 2,8% 5,7% 13,2% 19,8% 29,4% 11.501 15.394 35.683 7.743 13.208 23.231 19.949 37.614 70.464 3,8% 5,1% 11,8% 2,6% 4,4% 7,7% 6,6% 12,5% 23,3% Totale 62.578 44.181 128.027 20,7% 14,6% 42,4% Classe di datazione dei piani popolazione POPOLAZIONE dei comuni per per classi di datazione dei piani vigenti e per macro aree territoriali (città metropolitane, città medie e comuni minori) Popolazione 2014 ante 1995 1995-2000 2001-2010 CM Cm cm CM Cm cm CM Cm cm 249.158 87.064 212.975 965.239 351.391 407.367 1.457.836 1.511.094 1.572.315 Nordovest 1,5% 0,5% 1,3% 5,9% 2,1% 2,5% 8,9% 9,2% 9,6% 174.748 282.436 274.852 28.746 735.899 423.229 192.817 913.321 1.096.126 Nordest 2,5% 4,0% 3,9% 0,4% 10,5% 6,1% 2,8% 13,1% 15,7% 735.021 649.905 782.687 187.094 794.941 706.390 4.312.697 3.163.034 2.813.089 Centro 4,2% 3,7% 4,4% 1,1% 4,5% 4,0% 24,5% 18,0% 16,0% 1.871.679 1.279.912 2.061.022 470.833 348.905 492.768 2.245.278 1.525.141 1.434.907 Sud 14,8% 10,1% 16,3% 3,7% 2,8% 3,9% 17,8% 12,1% 11,4% 931.238 165.027 593.796 165.246 82.599 190.813 2.269.741 1.098.415 989.159 Isole 13,6% 2,4% 8,7% 2,4% 1,2% 2,8% 33,2% 16,1% 14,5% 3.961.844 2.464.344 3.925.332 1.817.158 2.313.735 2.220.567 10.478.369 8.211.005 7.905.596 6,6% 4,1% 6,5% 3,0% 3,8% 3,7% 17,3% 13,6% 13,1% Totale 10.351.520 6.351.460 26.594.970 17,1% 10,5% 44,0%

106 80


POLITICHE POLITICHE ee PIANI PIANI nei nei SISTEMI SISTEMI INSEDIATIVI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

121 4,0% 21 1,9% 42 2,6% 9 0,6% 13 1,7% 206 2,6%

post 2010 Cm 522 17,1% 119 10,6% 76 4,7% 25 1,7% 5 0,7% 747 9,3% 2.100 26,1%

1.635 2,8% 1.453 3,6% 2.779 3,0% 178 0,2% 918 1,8% 6.964 2,3%

post 2010 Cm 6.791 11,7% 3.038 7,6% 5.260 5,8% 1.513 1,7% 939 1,9% 17.541 5,8% 63.325 21,0%

CM

Classe di datazione piano vigente nessun piano cm CM Cm 610 0 2 20,0% 0,0% 0,1% 314 1 0 28,0% 0,1% 0,0% 169 4 10 10,4% 0,2% 0,6% 44 2 16 3,0% 0,1% 1,1% 10 1 0 1,3% 0,1% 0,0% 1.147 8 28 14,3% 0,1% 0,3% 108 1,3%

cm

4

totale 6 0,2% 2 0,2% 22 1,3% 42 2,8% 0 0,0% 72 0,9%

3.044 100,0% 1.121 100,0% 1.630 100,0% 1.484 100,0% 767 100,0% 8.046 100,0% 8.046 100,0%

Superficie territoriale CM

cm 13.362 23,1% 10.103 25,3% 12.248 13,4% 2.352 2,6% 756 1,5% 38.821 12,9%

CM 0 0,0% 28 0,1% 259 0,3% 24 0,0% 39 0,1% 350 0,1%

nessun piano Cm 45 0,1% 0 0,0% 317 0,3% 924 1,0% 0 0,0% 1.286 0,4% 3.949 1,3%

cm

totale 125 0,2% 66 0,2% 672 0,7% 1.450 1,6% 0 0,0% 2.313 0,8%

57.916 100,0% 39.874 100,0% 91.369 100,0% 62.970 68,9% 49.932 100,0% 302.060 100,0% 302.060 100,0%

Popolazione 2014 CM 3.725.560 22,7% 526.601 7,5% 957.307 5,4% 102.320 0,8% 137.759 2,0% 5.449.547 9,0%

post 2010 Cm 3.604.650 22,0% 1.089.183 15,6% 1.103.057 6,3% 272.262 2,2% 180.036 2,6% 6.249.188 10,3% 16.736.213 27,7%

cm 2.209.327 13,5% 1.240.135 17,8% 1.299.310 7,4% 252.004 2,0% 36.702 0,5% 5.037.478 8,3%

CM 0 0,0% 1.435 0,0% 35.694 0,2% 27.696 0,2% 2.194 0,0% 67.019 0,1%

nessun piano Cm 21.683 0,1% 0 0,0% 26.826 0,2% 83.472 0,7% 0 0,0% 131.981 0,2% 412.137 0,7%

cm 26.704 0,2% 4.849 0,1% 38.492 0,2% 143.092 1,1% 0 0,0% 213.137 0,4%

totale 16.402.363 100,0% 6.984.381 100,0% 17.605.544 100,0% 12.611.291 100,0% 6.842.725 100,0% 60.446.304 100,0% 60.446.300 100,0%

107 81


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI CITTÀ METROPOLITANE

4a

I caratteri Le politiche per le Città Metropolitane La pianificazione delle Città Metropolitane

Le Città Metropolitane sono state costituite con l’art. 1 c. 2 dalla Legge 56 del 2014 quali enti territoriali di area vasta con le seguenti finalità: cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee. Alle Città Metropolitane nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle province sono state inoltre attribuite le seguenti funzioni fondamentali: adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano; pianificazione territoriale generale; strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; mobilità e viabilità anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale; promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano; lo stato e le regioni, ciascuno per le proprie competenze, possono attribuire ulteriori funzioni alle Città Metropolitane. L’effettiva istituzione delle Città Metropolitane è il risultato di un lungo percorso iniziato con la legge 142/1990, ma non pervenuto ed esito per le complessità di ordine procedurale e politico. A questo primo tentativo, hanno fatto seguito ulteriori provvedimenti e nel 2001 si è giunti alla costituzionalizzazione delle Città Metropolitane, inserite negli artt 114 e 117 del Titolo V riformato. La legge 56, oltre ad istituire 10 Città Metropolitane nelle regioni a statuto ordinario si proporne come linea guida per la “disciplina delle città a statuto speciale da adottare dalle regioni. La popolazione complessiva che risiede nelle Città Metropolitane è di 21.970.713 corrispondente al 36,3% della popolazione nazionale di cui 3.581.950 (5,9%) nelle Città Metropolitane delle regioni a statuto speciale. La città metropolitana di Torino, con 315 comuni, presenta il numero maggiore di comuni coinvolti nel processo di riforma. All’opposto le Città Metropolitane di Bari e Firenze presentano il dato più contenuto rispettivamente 41 e 42 amministrazioni comunali. Osservando la dimensione demografica delle Città Metropolitane Roma Capitale ha il maggior numero di abitanti (4.321.244 residenti) seguita da Milano e Napoli con una popolazione di poco superiore ai 3 milioni di abitanti. Le Città Metropolitane occupano complessivamente una superficie di oltre 44.000 kmq, pari al 3,3% del territorio nazionale. L’amministrazione metropolitana più estesa è quella di Torino, con una superficie di quasi 7.000 kmq, seguita da Roma Capitale che presenta un’estensione di poco superiore ai 5.000 kmq. Al contrario, a fronte di una taglia demografica tra le più elevate, Napoli e Milano risultano le Città Metropolitane con il territorio più contenuto, rispettivamente pari a 1.179 kmq e 1.576 Kmq. Sono proprio queste due Città Metropolitane a far registrare i dati maggiori in termini di densità abitativa. Napoli raggiunge il valore più elevato con 2.653 ab(kmq, mentre nella città metropolitana di Milano si registra una densità abitativa di 2.016 ab/kmq, valore comunque ampiamente superiore alla media registrata nelle 14 Città Metropolitane (446 ab/kmq).

Nota metodologica

109


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Figura 4a.1 - Italia - Individuazione delle Città Metropolitane

Le Città Metropolitane 1.273 Comuni 15,8% 22 milioni abitanti 36,3% 2 Territorio 49.220 km 38,0% Densità 446 ab/kmq

Comuni n°

BO GE MI Nord TO CITTÀ METROPOLITANE VE Art.1 c.2 L.56/2014 FI Centro Roma BA Sud NA RC (A.1) Totale Città Metropolitane PA CITTÀ METROPOLITANE DELLE REGIONI ME A STATUTO SPECIALE Isole CT LR Sicilia n. 15 del 4 agosto 2015 CA (A.2) Totale Città Metropolitane Regioni a Statuto Speciale (A) TOTALE CITTÀ METROPOLITANE A.1 + A.2 (D) ITALIA

110

56 67 134 315 44 42 121 41 92 97 1.009 82 108 58 16 264 1.273 8.046

% risp.a (D)

12,5%

3,3% 15,8%

Sup Kmq 3.702 1.834 1.576 6.827 2.473 3.514 5.363 3.863 1.179 3.210 33.541 5.009 3.266 3.574 3.830 15.679 49.220 1.282.167

% risp.a (D)

2,6%

1,2% 3,8%

Popolazione % risp.a (D) (1 genn. 2014) 1.001.170 868.046 3.176.180 2.297.917 857.841 1.007.252 4.231.244 1.261.964 3.127.390 559.759 18.388.763 30,4% 1.275.598 648.371 1.115.704 542.277 3.581.950 5,9% 21.970.713 36,3% 60.476.650

Densità Ab/Kmq 270 473 2.015 337 347 287 789 327 2.653 174 548 255 199 312 142 228 446 47


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

4a

I caratteri Dietro all’apparente omogeneità istituzionale del percorso di formazione delle Città Metropolitane voluto dalla legge Delrio, in realtà i temi di governo territoriale e di sviluppo socioeconomico che si pongono nelle diverse realtà italiane sono a volte molto diversi tra loro. Scopo di queste note è l’individuazione di una prima sia pur semplificata categorizzazione fra i diversi tipi di combinazione fra temi caratterizzanti, a cui possono corrispondere diverse articolazioni della governance metropolitana e degli stessi strumenti di pianificazione e programmazione necessari per il governo. Ai fini di poter valutare alcune differenze principali nei caratteri insediativi dei diversi contesti, sono stati distinti gli ambiti territoriali delle Città Metropolitane, distinguendo tra i comuni capoluogo (con la lettera C) e le corone metropolitane, costituite dal resto del territorio provinciale (distinte dalle lettere RP). Nella Tab. 4a.1 i due ordinamenti discendenti, secondo l’andamento demografico fra il 1991 e il 2011 e secondo la densità territoriale al 2011. Analizzando tali ordinamenti è possibile cogliere

alcuni primi elementi, che testimoniano quantitativamente l’elevata disomogeneità dei fenomeni urbani e metropolitani ricompresi all’interno delle Città metropolitane istituite. Messina e Reggio Calabria sono gli unici capoluoghi cresciuti demograficamente nel ventennio, tutti gli altri risultano in calo. Messina e Reggio Calabria, assieme a Genova, sono anche i capoluoghi metropolitani a più bassa densità e le uniche corone metropolitane in calo demografico nel ventennio. Milano e Napoli, casi nei quali il processo di metropolizzazione ha una storia più antica, sono le uniche corone metropolitane italiane con una densità insediativa che vada oltre 1.000 abitanti per Kmq. La densità territoriale della corona metropolitana napoletana (1.981 ab/kmq) è quasi pari alla densità territoriale di Roma capoluogo (2.001 ab/kmq), e superiore alla densità di vari capoluoghi metropolitani (Venezia, Messina, Reggio Calabria, Catania, Cagliari). Venezia e Reggio Calabria sono gli unici comuni capoluogo con una densità territoriale inferiore a 1.000 ab./Kmq.

Tab. 4a.1 – Ordinamenti discendenti, secondo l’andamento demografico fra il 1991 e il 2011 e secondo la densità territoriale al 2011 increm. 91-11

dens 11

34,40%

339

Per densità territoriale Napoli C

Bologna RP

20,40%

170

Cagliari RP

13,80%

89

Venezia RP

12,30%

285

Catania RP

11,70%

233

Palermo RP

11,40%

121

Milano RP

9,50%

1.271

Firenze RP

9,00%

180

Genova C

Bari RP

8,20%

251

Torino RP

7,90%

205

Napoli RP

7,40%

Messina C

5,00%

Per andamento demografico Roma RP

Reggio Calabria C

increm. 91-11

dens 11

-9,90%

8.203

Milano C

-9,30%

6.822

Torino C

-9,40%

6.702

Palermo C

-5,90%

4.139

Firenze C

-11,20%

3.497

Bari C

-7,70%

2.719

Bologna C

-8,20%

2.639

-13,60%

2.406

Roma C

-4,30%

2.001

Napoli RP

7,40%

1.981

1.981

Cagliari C

-18,40%

1.752

1.152

Catania C

-11,80%

1.625

1,80%

766

Milano RP

9,50%

1.271

Genova RP

-0,90%

169

Messina C

5,00%

1.152

Messina RP

-2,10%

134

Reggio Calabria C

1,80%

766

Roma C

-4,30%

2.001

Venezia C

-12,50%

628

Palermo C

-5,90%

4.139

Roma RP

34,40%

339

Reggio Calabria RP

-7,30%

126

Venezia RP

12,30%

285

Bari C

-7,70%

2.719

Bari RP

Bologna C

-8,20%

2.639

Catania RP

Milano C

-9,30%

6.822

Torino C

-9,40%

6.702

8,20%

251

11,70%

233

Torino RP

7,90%

205

Firenze RP

9,00%

180

111


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Trasformando i dati elaborati in un grafico (Grafico 1) a dispersione è possibile cogliere sinteticamente ulteriori elementi, ed evidenziare famiglie di fenomeni. Salvo il caso speciale di Venezia, già la meno densa e fra quelle in calo maggiore, emerge una

Grafico 1 - Elaborazione dati andamento demografico fra 1991-2011

tendenziale relazione inversa (linea blu) fra densità territoriale dei capoluoghi e dinamica demografica, relazione invece non evidente per le corone metropolitane, che anzi escludendo i casi di Milano e Napoli (alta densità, moderata crescita demografica) appaiono allinearsi secondo una legge che correla positivamente densità territoriale e andamento demografico. Le corone metropolitane si suddividono in tre grandi gruppi. Per prima Roma, con un incremento pari a quasi il 35% nel ventennio; segue il grosso delle corone, con valori di crescita compresi tra il 7,4 e il 20,4; le corone metropolitane di Genova, Messina e Reggio Calabria risultano invece in calo demografico. Messina e Reggio Calabria rappresentano casi esemplari a livello nazionale; si assiste ad un fenomeno di incremento del capoluogo a scapito dei comuni della provincia. Un fenomeno che in letteratura viene descritto come urbanizzazione, e non come metropolizzazione. Delle corone metropolitane insulari solo Catania raggiunge una densità territoriale comparabile con 112

quella delle corone metropolitane in terraferma; Cagliari Palermo e Messina invece si situano su valori molto bassi, compresi fra 89 e 134 ab./Kmq, non tipici di fenomeni di metropolizzazione. Genova è l’unico caso in cui si assiste sia a un calo demografico del comune capoluogo che – sia pur inferiore - della corona, un fenomeno definibile come schrinkage. In realtà sia Genova che Venezia vedono fenomeni che non sono in particolare relazione con gli andamenti demografici. Sia Genova che Venezia rappresentano realtà infrastrutturali di primo livello, entrambe inserite nelle previsioni infrastrutturali dei sistemi di porti dell’Arco Tirrenico e dell’Arco Adriatico, in via di formazione su impulso del MIT. In entrambe i casi le città svolgono un ruolo di “porta infrastrutturale” nei confronti dei retroterra e di grandi corridoi infrastrutturali europei, ed ospitano istituzioni finanziarie e di alta cultura di rango europeo se non globale. Nel caso di Venezia si associa a ciò il rilevante flusso turistico. Ma in entrambe i casi la costituenda area metropolitana non sembra destinata a governare né particolari fenomeni demografici, né specifiche criticità relative all’uso del suolo, escludendo naturalmente le necessità delle dotazioni infrastrutturali. Per sviluppare il presente tentativo di classificazione è poi necessario considerare ulteriori dimensioni, che vanno oltre aspetti demografici o territoriali. Nella tabella 4a.2, si è tenuto conto delle opinioni espresse degli autori, e sarà opportuno che venga fatta oggetto di una attenta revisione sulla base degli indicatori BES (Indicatori CNEL-ISTAT di Benessere Equo e Solidale), in una successiva edizione della elaborazione, ad esempio attraverso l’utilizzo di un metodo Delphi. Si tratta di una attività tipica della costruzione delle agende strategiche, in vari casi già state redatte nella fase d’inizio secolo che ha preceduto l’apertura della crisi, e che occorre oggi ricollocare entro un quadro complessivo di fenomeni socio-economici e territoriali profondamente mutato. Sulla base dell’insieme di considerazioni suesposte, è possibile immaginare di raccogliere i sistemi metropolitani italiani avviati alla costituzione dei relativi enti per via della legge 56/2014 in una tipizzazione di massima (vedi Tab. 4a.3). Va notato come tutte le CM a sud di Napoli-Bari (Reggio Calabria, Messina, Palermo, Catania, Cagliari) non risultano connesse alla rete AV, né da sistemi autostradali di categoria A1 (tre corsie per senso di marcia + sosta d’emergenza da mt. 1,70),


4a

POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

Tab. 4a.2 – Principali elementi caratterizzanti le realtà metropolitane italiane

Torino Milano

Dinamismo economico

Società della conoscenza

Patrimonio storico-artistico

• •

• • • • • • • • • •

• • • • • • • • • •

• • • • • • • • •

• • •

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Genova Venezia Bologna Firenze Roma Napoli Bari

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Reggio Calabria Messina Catania

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Palermo Cagliari

Flussi turistici

Rilevanza Dinamica infrastrutturale demografica

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Degrado economico e sociale

Problemi nella gestione Fragilità degli appalti idrogeologica, pubblici rischi naturali

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Legenda: rilevante • presente ma meno rilevante • critico •

Tab. 4a.3 – Tipizzazione dei Sistemi metropolitani Sintetica descrizione del tipo vocativo

Attrattività complessiva

Roma Milano

Città globali, di rilevante dimensione ed esposte alla competizione internazionale. Rilevanti problemi di congestione e di organizzazione territoriale. Scandali nella gestione degli appalti.

Alta

Torino Bologna Firenze

Vivacità e dinamicità economica, ruolo nell’economia della conoscenza, presenza di rilevante patrimonio storico-artistico. Solo Bologna mostra dinamicità demografica.

Alta

Genova Venezia

Hub infrastrutturali connessi ai corridoi principali, con territori di riferimento a scala vasta ricchi di attività economiche presenza di attività finanziarie e di servizi alle imprese di livello sovranazionale ruolo nell’economia della conoscenza, presenza di rilevante patrimonio storico-artistico. I principali problemi di organizzazione territoriale sono connessi alle infrastrutture.

Medio-alta

Napoli Bari Catania

Città del meridione peninsulare con dotazioni infrastrutturali di rilievo a scala mediterranea e dinamismo economico, sia pur con presenza di criticità. Dinamica demografica positiva, problemi di organizzazione territoriale delle AM e di adeguamento della dotazione infrastrutturale.

Palermo

Capitali regionali insulari con dotazioni infrastrutturali di rilievo a scala mediterranea, con ruolo di promozione dello sviluppo.

Reggio Calabria Messina

Rilevanti fragilità idrogeologiche, scarsa dotazione infrastrutturale e di armatura urbana, presenza di rischi naturali, calo demografico, criticità economico-sociali.

Media

Medio-bassa

Bassa

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

ma sono dotate di porti che comunque appartengono al Core Network europeo. Tale condizione non risulterà diminutiva solo se i sistemi di autostrade del mare, da lungo tempo ipotizzati e talvolta sperimentati con successo, troveranno effettiva e piena attuazione. Proviamo ad immaginare cosa accadrebbe esclu-

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dendo le Città Metropolitane con fenomeni etero genei e bassa attrattività (Reggio Calabria, Messina, Cagliari). Come si vede, nonostante il “taglio delle ali” le Città Metropolitane dimostrano purtuttavia un elevato livello di diversificazione, e varietà nei principali caratteri demografico-territoriali.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

4a

Città Metropolitane e Policentrismo a rete Il carattere policentrico storicamente consolidato del territorio nazionale fa si, da un lato,che città di significative dimensioni, considerate poli di innovazione e di sviluppo, siano oggetto della programmazione dei POR 2014-2020, dall’altro che le dinamiche di sviluppo delle Città Metropolitane possano contare su di uno specifico Programma Nazionale PON Metro 2014-2020, pur in presenza di divari particolarmente forti tra le Città Metropolitane delle regioni meridionali e quelle del centro-nord. Anche le politiche di riforma avviate (oltre quelle legate alla nuova governance istituzionale di cui si tratta nei paragrafi successivi) hanno determinato significativi effetti per gli ambiti metropolitani. Assumendo come contesto di riferimento la strategia Europa 2020, l’Italia ha redatto il documento di programmazione Allegato “Strategie per le infrastrutture di trasporto e logistica” (1) al DEF 2016, dell’aprile 2016, nel quale si evidenzia che “le politiche urbane appaiono troppo spesse sommerse da problemi legati a bilanci, procedure, appalti, aziende, ed agli assetti istituzionali. L’assenza di una prospettiva strategica stride al confronto con i paesi europei più avanzati che si sono dotati di agende urbane ricche di contenuti, capaci di guardare oltre e, anzi, dare una svolta alla crisi degli ultimi anni. La questione delle città è centrale nella politica infrastrutturale del Paese: dalle città bisogna ripartire migliorando la qualità urbana, la dotazione infrastrutturale, l’edilizia sociale, per rilanciare l’economia, liberare il potenziale dell’innovazione, riavviare cicli virtuosi moltiplicatori di benessere economico e sociale”. Le città e, in particolar modo, le aree metropolitane si candidano ad essere il principale driver delle economie nazionali. La politica infrastrutturale deve puntare sulle aree urbane al fine di migliorare l’accessibilità e la mobilità interna, garantendo contestualmente adeguati collegamenti alle periferie ed alle aree marginali. La competitività di un Paese è proporzionale - in maniera sempre più significativa - alla competitività delle proprie aree urbane e metropolitane. Ne è indizio, tra gli altri, la concentrazione nelle grandi aree metropolitane non solo di servizi, ma anche del valore aggiunto dell’industria e della manifattura. In tale documento si evidenzia come i dati Istat relativi al 2013 mostrano, innanzitutto, che le grandi aree metropolitane costituiscono poli importanti del sistema produttivo: non a caso, nelle otto più grandi tra le Città Metropolitane istituite ai sensi della legge 7 aprile 2014, è concentrato il 31,9% del valore aggiunto nel settore industriale ed il 30% di quello manifatturiero.

Ciononostante, le grandi aree urbane del Paese registrano un gap rispetto alle principali città europee in termini di qualità dell’aria, congestione, qualità della mobilità e di fruibilità dei trasporti. Colmare tale gap è cruciale per rilanciare la competitività del Paese. A tale scopo la politica infrastrutturale nazionale si pone l’obiettivo di indirizzare e mettere a sistema i diversi sistemi locali di trasporto, Il nuovo codice degli appalti prevede, agli artt. 200-203, il superamento della “Legge Obiettivo” riconducendo la pianificazione e la programmazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari allo sviluppo del Paese agli strumenti ordinari. A guidare la programmazione nazionale sulle infrastrutture (strade, autostrade, ferrovie, porti, interporti, aeroporti) sarà il Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL) che contiene le linee strategiche delle politiche delle mobilità delle persone e delle merci.

Fig. 4a.2 - Specializzazione delle politiche di coesione nazionale 2014-2020 per obiettivi tematiciAccordo di partenariato 2014-2020. Fonte: Accordo di partenariato 2014-2020

Fig. 4a.3 - Ripartizione percentuale del valore aggiunto del settore industriale e manifatturiero per macroregioni .

Fonte: DEF 2016- Elaborazione su dati ISTAT, 2013.

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Fig. 4a.4 - Valore aggiunto industriale e manifatturiero nelle 8 maggiori Città Metropolitane, mld euro.

Fonte: DEF 2016: Elaborazione su dati ISTAT, 2013.

Il PON METRO, approvato con Decisione C(2015) 4998 del 14 luglio u.s., è una delle innovazioni strategico - organizzative più rilevanti della programmazione italiana 2014-2020, e può contare su una dotazione finanziaria pari a oltre 892 milioni di Euro di cui 588 milioni di risorse comunitarie: 446 a valere sul Fondo di Sviluppo Regionale (FESR) e 142 sul Fondo Sociale Europeo (FSE), cui si aggiungono 304 milioni di cofinanziamento nazionale. Il Programma è dedicato alle 14 Città Metropolitane, oggetto del processo di ridisegno istituzionale

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a seguito dell’approvazione della Legge 56/2014, delle quali 10 individuate direttamente con legge nazionale: Torino, Genova, Milano, Bologna, Venezia Firenze e Roma nelle Regioni più sviluppate, Bari, Napoli e Reggio Calabria nelle Regioni meno sviluppate, e 4 Città metropolitane che, per esplicita delega contenuta nella medesima legge, sono state individuate dalle Regioni a statuto speciale: Cagliari, unica città nelle Regioni in transizione e Catania, Messina e Palermo nelle Regioni meno sviluppate.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

L’area territoriale di riferimento per il Programma è la Città metropolitana, limitatamente alle azioni immateriali legate all’Agenda digitale e ad azioni di inclusione sociale del Fondo Sociale Europeo (FSE). Gli interventi non legati all’Agenda digitale o al FSE sono invece concentrati esclusivamente nel territorio del Comune capoluogo. Si articola in cinque Assi prioritari che declinano l’obiettivo generale di migliorare i servizi urbani e la qualità della vita nelle città: ASSE 1 AGENDA DIGITALE METROPOLITANA - Ob. specifico 1.1 – Digitalizzazione dei processi amministrativi e diffusione dei servizi digitali ASSE 2 SOSTENIBILITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI E DELLA MOBILITÀ URBANA - Ob. specifico 2.1 – Riduzione consumi energetici e fonti rinnovabili - Ob. specifico 2.2 – Aumento mobilità sostenibile nelle aree urbane ASSE 3 SERVIZI PER L’INCLUSIONE SOCIALE - Ob. specifico 3.1 – Riduzione famiglie con fragilità economiche in condizioni di disagio abitativo - Ob. specifico 3.2 – Riduzione marginalità estrema e inclusione persone senza fissa dimora e popolazioni Rom, Sinti e Camminanti - Ob. specifico 3.3 – Aumento legalità e miglioramento tessuto urbano in aree ad alta esclusione sociale ASSE 4 INFRASTRUTTURE PER L’INCLUSIONE SOCIALE - Ob. specifico 4.1 – Riduzione famiglie con fragilità economiche in condizioni di disagio abitativo - Ob. specifico 4.2 – Aumento legalità e miglioramento tessuto urbano in aree ad alta esclusione sociale ASSE 5 ASSISTENZA TECNICA Nell’ambito delle risorse per la coesione territoriale, il CIPE, nella seduta del 10 agosto u.s. ha approvato il riparto generale delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione territoriale (FSC) ed ha disposto l’assegnazione delle risorse per finanziare, a valere sul medesimo fondo, gli interventi contenuti nei “Patti per il Sud” dando il via al Masterplan per il mezzogiorno, il piano del Governo per rilancio economico delle regioni del Sud Italia. Il Comitato, in attuazione dell’art. 1, comma 703, lettere a) e b) della legge n. 190/2014 (legge di stabilità 2015), ha approvato l’individuazione delle Aree tematiche e degli obiettivi strategici su cui impiegare la dotazione finanziaria del Fondo Sviluppo e coesione (FSC). La proposta prevede

4a

altresì l’adozione delle regole di funzionamento del Fondo. Le principali aree tematiche del riparto da quasi 39 miliardi di euro sono: Infrastrutture (21,7 miliardi di euro), Ambiente (7,5 miliardi di euro), Sviluppo economico e produttivo (6 miliardi di euro), Turismo, cultura e valorizzazione delle risorse naturali (2,1 miliardi di euro), Occupazione, inclusione sociale e lotta alla povertà, istruzione e formazione (357 milioni di euro). Il CIPE ha così approvato, nell’ambito del riparto FSC, il piano di investimenti delle Città metropolitane del Mezzogiorno mediante appositi Accordi interistituzionali denominati “Patti per il Sud”. Le assegnazioni per ciascun Patto sono le seguenti: • Città di Bari: 230 milioni di euro; • Città di Cagliari: 168 milioni di euro; • Città di Catania: 332 milioni di euro; • Città di Messina: 332 milioni di euro; • Città di Napoli: 308 milioni di euro; • Città di Palermo: 332 milioni di euro. • Città di Reggio Calabria: 133 milioni di euro. Sarà interessante verificare nel dettaglio, a seguito della pubblicazione delle delibere, gli investimenti previsti. Due ulteriori strumenti appaiono strategici per le aree metropolitane. La Legge di stabilità 2015 ha previsto un “Piano nazionale per la riqualificazione sociale e culturale delle aree urbane degradate”, indirizzato ai singoli Comuni che alle aggregazioni temporanee di Comuni confinanti che abbiano nel loro territorio la presenza di aree degradate. ma il tentativo di promuovere anche alle città metropolitane attraverso un Fondo di circa 200 milioni di Euro che nel 2016 è stato ridotto a circa 85 milioni di euro, attraverso il quale le città metropolitane sono chiamate ad elaborare progetti di riqualificazione costituiti da un insieme coordinato di interventi diretti alla riduzione di fenomeni di marginalizzazione e degrado sociale, nonche’ al miglioramento della qualita’ del decoro urbano e del tessuto sociale ed ambientale. Per ciascun progetto il finanziamento a carico del Fondo non potrà essere inferiore a 100 mila euro e non potrà superare l’importo massimo di 2 milioni di euro. Il termine “area urbana degradata” attraverso una sintesi di due indici: indice di disagio sociale (definito da quattro fattori, ovvero tasso di disoccupazione, tasso di occupazione, tasso di concentrazione giovanile, tasso di scolarizzazione)

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e indice di disagio edilizio (definito sulla base dello stato di conservazione degli edifici). I risultati saranno disponibili nei prossimi mesi. Da ultima la legge di stabilità 2016 ha stanziato 500 milioni di euro per un Programma di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia, finalizzato alla realizzazione di “interventi urgenti per la rigenerazione delle aree urbane degradate attraverso la promozione di progetti di miglioramento della qualità del decoro urbano, di manutenzione, riuso e rifunzionalizzazione delle aree pubbliche e delle strutture edilizie esistenti, rivolti all’accrescimento della sicurezza territoriale e della capacità di resilienza urbana, al potenziamento delle prestazioni urbane anche con riferimento alla mobilità sostenibile, allo sviluppo di pratiche, come quelle del terzo settore e del servizio civile, per l’inclusione sociale e per la realizzazione di nuovi modelli di welfare metropolitano, anche con riferimento all’adeguamento delle infrastrutture destinate ai servizi sociali e culturali, educativi e didattici, nonché alle attività culturali ed educative promosse da soggetti pubblici e privati.

Con DPCM del 6 dicembre 2016 pubblicato sulla G.U. del 5 gennaio 2017 sono stati individuati i progetti da inserire nel Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie (Tabella 1). In particolare sono stati inseriti nel Programma i progetti presentati dai comuni capoluogo di provincia e dalle città metropolitane dal numero 1 al numero 24, finanziati con le risorse di cui all’articolo 1, comma 978, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (500 milioni di euro). Entro il 28 febbraio 2017 gli Enti beneficiari e la Presidenza del Consiglio dei ministri stipuleranno le convenzioni relative alla realizzazione e al finanziamento dei progetti. Gli ulteriori progetti saranno finanziati con le risorse rese disponibili ai sensi dell’art. 1 commi 140 e 141 della Legge di bilancio 2017. In particolare il comma 140 prevede che: Nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e’ istituito un apposito fondo da ripartire, con una dotazione di 1.900 milioni di euro per l’anno 2017, di 3.150 milioni di euro per l’anno 2018, di 3.500 milioni di euro per l’anno 2019 e di 3.000 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2032, per assicurare il finanziamento

LA MAPPA DEI 69 INTERVENTI NELLE CITTÀ METROPOLITANE ROMA. 3 interventi immediatamente cantierabili per un valore di 5.2 milioni di euro. I primi lavori sono iniziati a dicembre 2014 e l’ultimo dei cantieri, delle tre opere individuate, terminerà a settembre 2015. TORINO. Per la riduzione del rischio idrogeologico è stato individuato un intervento del valore di 60 milioni di euro, e verrà finanziata la progettazione definitiva dell’opera. MILANO. Il progetto Seveso si compone di 10 interventi per un valore di 145.3 milioni di euro. Doppio cantiere per la messa in sicurezza e per opere di depurazione e reti fognarie. I primi cantieri sono già aperti e la chiusura dell’ultimo intervento è prevista per dicembre 2016. VENEZIA. Nell’area metropolitana di Venezia è prevista la realizzazione di un intervento del valore di 61.86 milioni di euro. L’inizio dei lavori è previsto a giugno 2015, per terminare a giugno 2017. GENOVA. Sono finanziati tutti gli interventi previsti per ridurre il rischio alluvioni: complessivamente 10 interventi per 438 milioni di euro, di cui 59.23 milioni di euro già disponibili, e gli ulteriori 379 finanziati con Accordi di programma 2014-20120 e lo “Sblocca Italia”. L’apertura del primo cantiere è prevista per i primi mesi del 2015, gli ultimi lavori nel 2020. BOLOGNA. Sono 27 gli interventi individuati per la mitigazione del rischio idrogeologico nell’area del bolognese, per un valore di 20.8 milioni di euro. L’inizio dei lavori è stato pianificato a giugno del 2015, per terminare a ottobre 2017. FIRENZE. Cinque opere per mettere Firenze e la Toscana centrale al riparo dalla possibilità che le acque dell’Arno invadano strade della città e comuni vicini. I Cantieri, di cui uno già in attività, serviranno a realizzare lavori per 111 milioni di euro. La fine dei lavori già iniziati è prevista per giugno 2018. BARI. Per il capoluogo pugliese e per le aree circostanti è prevista la realizzazione di 4 interventi per 11.8 milioni di euro. L’apertura dei cantieri è stata programmata per giugno 2015 e la fine lavori per dicembre 2017. NAPOLI. Nell’ambito delle opere del progetto “grande Sarno” si inseriscono interventi per l’area metropolitana di Napoli. Le opere per la sicurezza, divise in cinque lotti, hanno un valore di 217.5 milioni di euro, interamente finanziati. È prevista per giugno 2015 l’apertura dei cantieri che vedranno la conclusione dell’ultimo intervento nel giugno 2020. Parte anche un piano per il disinquinamento per 180 milioni. REGGIO CALABRIA. Per le fiumare che interessano l’area metropolitana del capoluogo calabrese sono in programma 7 interventi mirati alla riduzione della pericolosità. E’ previsto il finanziamento delle progettazioni per 10.10 milioni di euro. CAGLIARI. Saranno finanziati con le risorse degli Accordi di programma 2014-2020 i due interventi per la riduzione del rischio idrogeologico e idraulico del capoluogo sardo per un valore pari a 35 milioni di euro. MESSINA. Sono 4 gli interventi già individuati per la riduzione del rischio idrogeologico nella città dello stretto ed è previsto il finanziamento per l’intero valore, 16.66 milioni di euro. Si prevede l’apertura dei cantieri a gennaio 2015 e la fine lavori a giugno 2016. Fonte: www.italiasicura.it

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POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

degli investimenti e lo viluppo infrastrutturale del Paese, anche al fine di pervenire alla soluzione delle questioni oggetto di procedure di infrazione da parte dell’Unione europea, nei settori di spesa relativi a: a) trasporti, viabilità, mobilità sostenibile, sicurezza stradale, riqualificazione e accessibilità delle stazioni ferroviarie; b) infrastrutture, anche relative alla rete idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione; c) ricerca; d) difesa del suolo, dissesto idrogeologico, risanamento ambientale e bonifiche; e) edilizia pubblica, compresa quella scolastica; f) attività industriali ad alta tecnologia e sostegno alle esportazioni; g) informatizzazione dell’amministrazione giudiziaria; h) prevenzione del rischio sismico; i) investimenti per la riqualificazione urbana e per la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia; l) eliminazione delle barriere architettoniche. L’utilizzo del fondo di cui al primo periodo è disposto con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con i Ministri interessati, in relazione ai programmi presentati dalle amministrazioni centrali dello Stato. Gli schemi dei decreti sono trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti per materia, le quali esprimono il proprio parere entro trenta giorni dalla data dell’assegnazione; decorso tale termine, i decreti possono essere adottati anche in mancanza del predetto parere. Con i medesimi decreti sono individuati gli interventi da finanziare e i relativi importi, indicando, ove necessario, le modalità di utilizzo dei contributi, sulla base di criteri di economicità e di contenimento della spesa, anche attraverso operazioni finanziarie con oneri di ammortamento a carico del bilancio dello Stato, con la Banca europea per gli investimenti, con la Banca di sviluppo del Consiglio d’Europa, con la Cassa depositi e prestiti Spa e con i soggetti autorizzati all’esercizio dell’attività bancaria ai sensi del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, compatibilmente con gli obiettivi programmati di finanza pubblica. Il comma 141 prevede che: Al fine di garantire il completo finanziamento dei progetti selezionati nell’ambito del Programma straordinario di intervento per la riqualificazione

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urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia, di cui all’articolo 1, commi da 974 a 978, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, a integrazione delle risorse stanziate sull’apposito capitolo di spesa e di quelle assegnate ai sensi del comma 140 del presente articolo, con delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) sono destinate ulteriori risorse a valere sulle risorse disponibili del Fondo per lo sviluppo e la coesione per il periodo di programmazione 2014-2020. A tal fine entro il mese di febbraio 2017 saranno avviate le procedure per l’adozione di una apposita Delibera del CIPE e di un DPCM ai sensi del comma 140. Un’attenzione nei confronti delle Città Metropolitane e delle città medie che è tornato nell’agenda del Governo e che sembra riprendere l’impegno sulle politiche urbane già in dicato nei documenti di programmazione. A completare tale quadro il Governo ha predisposto un Piano nazionale 2014-2020 contro il dissesto idrogeologico. Il piano riguarda 69 interventi da attuare nelle grandi città italiane e nelle rispettive aree metropolitane, a cui va un miliardo di euro. Per l’intero territorio nazionale è previsto un investimento di 9 miliardi per il periodo 2014-2020. Il primo stralcio del Piano è stato presentato sei me si fa: prevedeva oltre un miliardo di euro per 69 interventi per la sicurezza nelle dieci Città Metropolitane e in altre città delle regioni a statuto speciale (Roma, Milano, Napoli, Torino, Bari, Firenze, Bologna, Genova, Reggio Calabria, e per Cagliari, Messina, Palermo e Catania). Per esse sono stati definiti alcuni interventi da attuare ed è stato avviato un piano di prevenzione e di opere o progetti di messa in sicurezza dal rischio idrogeologico. Il CIPE nella seduta del 20 febbraio u.s., ha assegnato 450 milioni di euro, a valere sul Fondo di Sviluppo e Coesione 2014 – 2020, per il suddetto piano e assegnato 100 milioni di euro al Ministero dell’Ambiente per finanziare la progettazione di interventi nello stesso ambito.

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COMUNE

FINANZIAMENTO RICHIESTO (€)

PUNTEGGIO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60

39.998.030,00 17.253.491,00 17.933.171,49 17.794.954,20 18.000.000,00 18.000.000,00 39.991.440,01 17.990.966,00 9.618.000,00 17.953.878,00 17.998.970,60 17.998.863,20 40.000.000,00 18.000.000,00 18.000.000,00 17.141.676,67 17.970.171,00 18.000.000,00 17.997.564,64 17.924.868,10 10.574.281,00 18.000.000,00 17.995.170,00 39.721.315,00 15.122.373,00 6.895.717,09 18.000.000,00 17.887.041,27 8.302.616,00 4.115.000,00 18.000.000,00 18.000.000,00 10.343.983,79 15.808.364,67 17.124.451,50 38.727.000,00 17.811.853,00 39.942.803,58 9.452.080,00 39.998.616,00 11.738.200,00 8.261.758,50 18.000.000,00 7.019.500,00 12.486.200,00 18.000.000,00 40.000.000,00 18.000.000,00 7.787.874,89 18.000.000,00 16.383.081,00 9.398.820,00 13.177.792,00 517.000,00 14.734.400,00 15.969.997,00 13.120.000,00 17.993.186,75 4.604.169,13 16.983.627,83

95 90 90 88 85 83 82 81 80 80 80 80 79 78 78 77 77 76 76 75 75 75 75 72 70 70 70 70 70 70 70 70 70 70 70 70 70 69 68 67 66 65 65 65 65 65 63 60 60 60 60 60 60 60 59 59 58 57 57 55

Città Metropolitana di Bari Comune di Avellino Comune di Lecce Comune di Vicenza Comune di Bergamo Comune di Modena Città Metropolitana di Firenze Comune di Torino Comune di Grosseto Comune di Mantova Comune di Brescia Comune di Andria Città Metropolitana di Milano Comune di Latina Comune di Genova Comune di Oristano Comune di Napoli Comune di Ascoli Piceno Comune di Salerno Comune di Messina Comune di Prato Comune di Roma Comune di Cagliari Città Metropolitana di Bologna Comune di Rieti Comune di Asti Comune di L’Aquila Comune di Firenze Comune di Forlì Comune di Biella Comune di Milano Comune di Nuoro Comune di Terni Comune di Agrigento Comune di Arezzo Città Metropolitana di Venezia Comune di Reggio Emilia Città Metropolitana di Torino Comune di Siena Citta Metropolitana di Genova Comune di Sondrio Comune di Carbonia Comune di Imperia Comune di Cremona Comune di Macerata Comune di Pescara Città Metropolitana di Palermo Comune di Udine Comune di Caltanissetta Comune di Belluno Comune di Lucca Comune di Taranto Comune di Siracusa Comune di Tempio Pausania Comune di Massa Comune di Sassari Comune di Matera Comune di Trieste Comune di Enna Comune di La Spezia

COMUNE

FINANZIAMENTO RICHIESTO (€)

PUNTEGGIO

61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120

18.000.000,00 18.000.000,00 17.999.905,00 1.105.507,12 7.609.515,34 39.137.184,89 18.000.000,00 18.000.000,00 12.052.111,11 18.000.000,00 17.993.600,00 3.674.000,00 12.808.167,00 13.484.689,41 17.877.530,00 18.000.000,00 17.998.370,59 7.673.875,00 17.995.741,20 6.090.003,24 11.196.000,00 8.046.000,00 18.000.000,00 16.388.790,60 17.999.804,70 10.644.000,00 12.489.742,92 17.951.902,17 17.995.818,18 18.000.000,00 17.564.704,71 8.607.520,00 16.176.398,36 17.513.000,00 11.172.890,00 17.963.912,39 1.800.000,00 18.000.000,00 17.482.071,68 17.975.436,89 40.000.000,00 18.000.000,00 18.000.000,00 39.992.180,09 40.000.000,00 40.000.000,00 17.913.519,00 18.000.000,00 7.310.000,00 18.000.000,00 12.542.070,00 13.500.000,00 12.536.000,00 18.000.000,00 17.999.986,22 4.930.000,00 8.040.473,89 18.000.000,00 18.000.000,00 6.525.000,00

55 55 55 55 54 53 53 52 51 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 48 48 47 45 45 45 45 45 45 44 42 40 40 40 40 38 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 30 30 25 25 25 25 25 25 25 25 25 25

Comune di Varese Comune di Potenza Comune di Palermo Comune di Monza Comune di Vercelli Città Metropolitana di Napoli Comune di Pistoia Comune di Trento Comune di Ancona Comune di Alessandria Comune di Cuneo Comune di Crotone Comune di Ravenna Comune di Treviso Comune di Livorno Comune di Bologna Comune di Savona Comune di Pavia Comune di Parma Comune di Vibo Valentia Comune di Pesaro Comune di Piacenza Comune di Caserta Comune di Perugia Comune di Pordenone Comune di Isernia Comune di Aosta Comune di Cosenza Comune di Frosinone Comune di Verona Comune di Viterbo Comune di Fermo Comune di Catania Comune di Catanzaro Comune di Chieti Comune di Campobasso Comune di Cesena Comune di Gorizia Comune di Brindisi Comune di Foggia Città Metropolitana di Messina Comune di Rimini Comune di Ferrara Città Metropolitana di Roma Città Metrop. di Reggio Calabria Città Metropolitana di Catania Comune di Padova Comune di Ragusa Comune di Novara Comune di Pisa Comune di Teramo Comune di Rovigo Comune di Venezia Comune di Benevento Comune di Carrara Comune di Trapani Comune di Verbania Comune di Reggio Calabria Comune di Bolzano Comune di Urbino TOTALI

120

2.061.321.739,61


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

4a

La pianificazione nelle Città Metropolitane Si segnala che i dati qui riportati si riferiscono alla pianificazione comunale e provinciale svolta all’interno dei perimetri amministrativi delle Città Metropolitane per come definite dalla L 56/2014 e dalle deliberazioni delle regioni autonome di Sicilia e Sardegna. Tali dati non vanno confusi con quelli relativi alla nuova pianificazione metropolitana, da redigere ai sensi della L 56/2014, attualmente in svolgimento in quasi tutti i contesti metropolitani ma ancora mai giunta alla fase approvativa. Lo stato della pianificazione comunale nelle province dalle quali sono nate le Città metropolitane è già stato oggetto di attenta ricognizione all’interno dei PTCP, che come si può vedere dalla successiva tabella sono presenti in quasi tutte le realtà. Il senso di ta le ricognizione cambia tuttavia in modo significativo in relazione all’avvio a regime della L 56/2014. Essa da un lato prevede la realizzazione di unioni e fusioni di comuni, che porteranno alla redazione di pianificazioni locali su sistemi insediativi necessariamente policentrici e con componenti territoriali molto più accentuate dei passati piani comunali. Dall’altro la riforma, individuando una nuova pianificazione metropolitana con caratteri sia territoriali che strategico-programmatici, più fortemente connessa alla gestione dei sistemi infrastrutturali e di trasporto su ferro e con aggiornamento triennale, configura una relazione fra pianificazione metropo litana e pianificazione

locale ben diversa da quella che si ebbe fra PTCP e piani locali storici. La Tabella 4a.1 riepiloga alcuni macrodati demografici e la datazione della pianificazione provinciale e del comune capoluogo nelle Città Metropolitane italiane. Come si vede, salvo il caso delle Città Metropolitane insulari, per le quali però la L 56/2014 non rileva in quanto regioni a statuto speciale, il quadro della pianificazione risulta completo sia per il PTCP che per il piano del comune capoluogo. In quattro casi (Milano, Firenze, Roma, Reggio Calabria) il PTCP risulta più recente del piano comunale del capoluogo. La pianificazione locale risulta complessivamente abbastanza datata, con solo 5 città su 14 che presentano piani urbanistici approvati posteriormente al 2010. Dati i tempi necessari per mettere a punto la pianificazione urbanistica di grandi città, di fatto tutti i piani approvati prima del 2010 sono configurati come pre-crisi, e non tengono pertanto in adeguato conto le condizioni di drastico calo della domanda di trasformazioni insediative e di produzione edilizia che ha colpito l’Italia dal 2008 in poi. Diverso è il ragionamento relativo alla pianificazione provinciale. Ancora non completata in tutte le province divenute Città Metropolitane, in alcuni casi è approdata alla seconda o terza generazione di piano, con rilevanti elementi qualitativi negli ap-

Tab. 4a.4 – Macrodati demografici e datazione della pianificazione provinciale e del comune capoluogo nelle Città Metropolitane italiane Capoluogo increm. Pop 91-11

resto provincia

densità 2011 ab/kmq

increm. Pop 91-11

Datazione della pianificazione

densità 2011 ab/kmq

Approvazione del PTCP

Approvazione del piano comunale del capoluogo

Torino

-9,40%

6.702

7,90%

205

2003

1993

Milano

-9,30%

6.822

9,50%

1.271

2013*

2012

Genova

-13,60%

2.406

-0,90%

169

2003

2011

Venezia

-12,50%

628

12,30%

285

2010

2012

Bologna

-8,20%

2.639

20,40%

170

2004

2008

Firenze

-11,20%

3.497

9,00%

180

2013*

2011

Roma

-4,30%

2.001

34,40%

339

2008

Napoli

-9,90%

8.203

7,40%

1.981

2010* 1999 2016 – adott.

Bari

-7,70%

2.719

8,20%

251

2008

2008

Reggio Calabria

1,80%

766

-7,30%

126

2011*

1988

Messina

5,00%

1.152

-2,10%

134

2008* - adott.

2002

Palermo

-5,90%

4.139

11,40%

121

?

2002

Catania

-11,80%

1.625

11,70%

233

?

1998

Cagliari

-18,40%

1.752

13,80%

89

2010

2013

2004

121


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

procci seguiti. Il potenziale conflitto fra pianificazione urbanistica del capoluogo e pianificazione territoriale ha visto in vari casi (es. Milano, Roma) il PTCP assorbire di fatto lo scenario descritto dal piano del capoluogo, mentre in altri casi le dinamiche si sono espresse in modo molto più dialettico (es. Bologna). Un ruolo importante lo ha sempre avuto il livello di polarizzazione dell’Area Metropolitana, giacché in presenza di sistemi territoriali fortemente policentrici (es. Napoli) il compito progettuale del PTCP è risultato necessariamente più impegnativo, vista anche la modesta operatività specifica della provincia. Con l’attuazione della Legge Delrio la pianificazione metropolitana verrà completamente rinnovata, e le misure di accorpamento dei piccoli comuni

così come l’introduzione della pianificazione strategica istituzionalizzata porteranno ad un modello di pianificazione profondamente rinnovato, sperabilmente più adatto a gestire le criticità economiche, climatiche e demografiche che caratterizzano questo nuovo presente. Analizzando i dati relativi al processo di rinnovo della pianificazione comunale all’interno delle nuove Città Metropolitane emerge come solo poco più che un sesto (il 16,2%) dei comuni abbia piani post 2010, mentre il 28,3% dei comuni presentano piani più che ventennali, antecedenti al 1995. Leggendo poi la diversificazione degli andamenti dei dati per circoscrizioni territoriali emerge come i valori di aggiornamento dei piani locali si presentino più alti della media per il Nord, circa in media

Tab. 4a.5 – Stato della pianificazione urbanistica comunale nelle province metropolitane italiane per numero comuni, periodo di approvazione per circoscrizioni territoriali ante 1995 Nordovest

1995-2000

2001-2010

post 2010

nessun piano

Totali

84

129

182

121

0

516

To-Mi-Ge

16,30%

25,00%

35,30%

23,40%

0,00%

100,00%

Nordest

8

2

12

21

1

44

18,20%

4,50%

27,30%

47,70%

2,30%

100,00%

62

24

87

42

4

219

28,30%

11,00%

39,70%

19,20%

1,80%

100,00%

113

34

72

9

2

230

49,10%

14,80%

31,30%

3,90%

0,90%

100,00%

86

31

133

13

1

264

32,60%

11,70%

50,40%

4,90%

0,40%

100,00%

Ve Centro Bo-Fi-Rm Sud Na-Ba-Rc Isole Pa-Me-Ct-Ca Totale

353

220

486

206

8

1273

27,70%

17,30%

38,20%

16,20%

0,60%

100,00%

Tab. 4a.6– Stato della pianificazione urbanistica comunale nelle province metropolitane italiane per popolazione 2014, periodo di approvazione e per circoscrizioni territoriali ante 1995

2001-2010

post 2010

nessun piano

Totali

Nordovest

249.158

965.239

1.457.836

3.725.560

0

6.397.793

To-Mi-Ge

3,89%

15,09%

22,79%

58,23%

0,00%

100,00%

Nordest

174.748

28.746

192.817

526.601

1.435

924.347

Ve

18,91%

3,11%

20,86%

56,97%

0,16%

100,00%

Centro

735.021

187.094

4.312.697

957.307

35.694

6.227.813

Bo-Fi-Rm

11,80%

3,00%

69,25%

15,37%

0,57%

100,00%

1.871.679

470.833

2.245.278

102.320

27.696

4.717.806

Na-Ba-Rc

39,67%

9,98%

47,59%

2,17%

0,59%

100,00%

Isole

931.238

165.246

2.269.741

137.759

2.194

3.506.178

Sud

Pa-Me-Ct-Ca Totale

122

1995-2000

26,56%

4,71%

64,74%

3,93%

0,06%

100,00%

3.961.844

1.817.158

10.478.369

5.449.547

67.019

21.773.937

18,20%

8,35%

48,12%

25,03%

0,31%

100,00%


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

4a

Figura 4a.5 - Stato della pianificazione comunale nelle Città Metropolitane, data di approvazione

ANNO DI APPROVAZIONE nessun piano ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

123


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Figura 4a.6 - Pianificazione delle Province - pre e post 2010 PIANIFICAZIONE DELLE PROVINCE

Piani provinciali pre 2010

Piani provinciali post 2010

In corso di elaborazione Nessuna attività

Tab. 4a.7 – Pianificazione Comuni Capoluogo delle Città Metropolitane Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug o ultima variante generale) e sua eventuale articolazione in componente strutturale, operativa e/o regolamento urbanistico ed edilizio nei comuni capoluogo di provincia. Rip. Geo.

COD. Città Metropolitana

COMUNI CAPOLUOGO

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug) o dell’ultima variante generale fino 2001

dal 2002 al 2006

dal 2007 al 2011

Nord-ovest

210

Genova

Nord-ovest

215

Milano

Nord-ovest

201

Torino

Nord-est

237

Bologna

Nord-est

227

Venezia

Centro

248

Firenze

Centro

258

Roma

2008

Sud

272

Bari

2008

Sud

263

Napoli

Sud

280

Reggio di Calabria

Isole

292

Cagliari

Isole

287

Catania

Isole

283

Messina

Isole ITALIA

282

Palermo

nel nel2014 2013

2011 2012 1995 2008 2012 1998

2004 1988 2013 1969 2002 4

124

nel 2012

2002 3

4

2

-1


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Metropolitane

per il Centro e ben sotto la media per Sud e isole. Anche in questo caso quindi il dato nazionale appare esprimere una significatività relativamente scarsa, poiché fa riferimento a fenomeni ed andamenti fra loro molto diversi. Da questa osservazione ne consegue un’altra: il fatto che la L 56/2014 abbia lasciato abbastanza indeterminato il modello di pianificazione e di governo del territorio, lasciando ai processi di attuazione regionali/locali il compito di una più accurata definizione, se da un lato porterà a modelli anche notevolmente differenti gli uni dagli altri (basti pensare alla possibilità di contare sulle ben più abbondanti risorse della programmazione comunitaria per Sud e isole), consentirà probabilmente anche di produrre sistemi di governo del territorio capaci di una maggiore aderenza alle specificità territoriali e di costumi locali di governo del territorio. Il che tuttavia per molti aspetti può rivelarsi non necessariamente un bene, vista la farraginosità e la problematicità dei modi di governo attualmente in essere in molti contesti. Osservando più in dettaglio i dati relativi ai residenti 2014 si rileva che solo un quarto dei residenti nelle Città Metropolitane possono giovarsi di un piano comunale posteriore al 2010, mentre oltre il 18% dei residenti vive in comuni con piani

4a

urbanistici più che ventennali, precedenti al 1995. Su questo dato influisce il maggior aggiornamento dei piani dei centri capoluogo rispetto alle corone metropolitane. Anche tali dati medi nazionali presentano rilevata varianza da contesto a contesto. Così mentre gli abitanti delle Città Metropolitane di Nordovest e Nordest vivono prevalentemente in comuni pianificati dopo il 2010 (rispettivamente 58,2 e 57%), per gli abitanti delle Città Metropolitane di centro, sud e isole la datazione più frequente del piano comunale vigente è compresa fra il 2001 e il 2010. Nel complesso, se si considera che comunque le realtà metropolitane presentano delle dinamiche demografiche e socioeconomiche più forti della media nazionale, il processo di aggiornamento della strumentazione urbanistica non pare particolarmente soddisfacente. Aumentare il tasso di aggiornamento della pianificazione andrà quindi assunto quale obiettivo rilevante e criterio di definizione della normativa di costituzione delle Città Metropolitane e dei loro sistemi di pianificazione, che saranno oggetto di studio nella prossima edizione del RdT, quando il processo sarà più avanzato e i diversi orientamenti stabilizzati (cfr. anche i contributi di C. A. Barbieri e di F. D. Moccia in questo stesso volume).

Fonte: Istat, Dati ambientali nelle cittò aggiornamento al 31.12.2014 INU Piano o componente strutturale

Piano o componente operativa

Regolamento urbanistico e edilizio

Anno

Approvazione

Anno

Approvazione

Anno

Approvazione

Anno

2011

X

2011

-

-

X

2010

2012

X

2012

X

2012

X

1995

-

-

-

-

-

-

2008

X

2008

X

2009

X

2008

2012

X

2013

X

2013

-

-

1998

X

2011

-

-

X

2008

-

-

-

-

X

2008

2008

X

2009

X

2009

X

2012

2004

-

-

-

-

-

1988

-

-

-

-

X

1988

2013

-

-

X

2013

-

-

1969

X

1998

-

-

-

-

2002

-

-

X

2002

X

2002

2002 14

7

-

6

-

8

125


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Una valutazione di sintesi I rischi che si palesano nella attuazione delle Città Metropolitane, così come rilanciate dalle legge Delrio, sono di diverso ordine - il primo deriva dalla tendenza nazionale al novitismo che ripone nelle nuove istituzioni spesso solo nominali, la soluzione di tutti i problemi relativi non solo alla specifica dimensione dell’area metropolitana ma anche quelli delle carenze endemiche di tutti gli altri livelli. In questo senso le C.M. per la loro stessa natura sono comunque e possono essere intese come una occasione per dare corpo ad una riforma di per se parziale, senza risorse, ma densa di aspettative. - il secondo deriva dalla instabilità del sistema istituzionale ripetutamente messo in crisi dai fantasiosi sistemi elettivi e dalla ormai cronica assenza di un modello di sviluppo coincidente con la crisi economica. La introduzione delle CM in una geografia istituzionale nella quale è in corso una riconfigurazione dei poteri pre e post referendum, produce quindi da un lato effetto sui rapporti tra Regioni e città capoluogo e dall’altro configura una rete relazionale di livello nazionale e transnazionale con Poli tra loro molto diversificati per la quale non esiste una strategia spaziale che è’ ferma da tempo allo SDEC ed ai Corridoi Ten La dimensione strategica delle CM e quindi i loro Progetti Strategici si devono confrontare con i modelli sociali di sviluppo delle Regioni e delle Macroregioni europee e o contribuire alla loro definizione in un processo di sperimentalismo democratico. L’attuale arcipelago di isole, costituite dai territori delle ex province, trasformate in CM resterà altrimenti tale, costituendo solo un espediente dello Stato per distrarre l’attenzione degli addetti ai lavori e trasferire le proprie responsabilità sulle nuove istituzioni. Si può d’altro canto prender atto di un avanzamento di pratiche che le istituite Città metropolitano stanno svolgendo con diversa intensità e per le quali l’esistenza di un aree si propone come essenziale per l’individuazione dei problemi nodali da risolvere e per la trasmissione di buone pratiche.

126


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le CITTÀ MEDIE

4b

Le politiche per le Città Medie Il sistema urbano intermedio nelle Politiche di coesione La Pianificazione nelle Città Medie I Poli Urbani Funzionali Criticità e prospettive per le Città Medie nel progetto di Riforma Una valutazione di sintesi

Al censimento 2011 le Città medie risultano accogliere il 14,3% della popolazione nazionale (8.648.238 ab) e solo il 5,7% della superficie (17.289 kmq di superficie), mentre ad esse fanno riferimento 2.127 comuni inseriti nei relativi sistemi locali del lavoro (14,9% della popolazione e 21,7% della superficie). Le Città Medie sono quelle con un modello territoriale più equilibrato, aderente alla pratica del Piano nella sua forma “tradizionale”; ad esse probabilmente pensava il legislatore del 1942. Viceversa esse sono quelle che dalla fine del secolo scorso più spesso hanno sperimentato i Programmi complessi e le diverse forme di Pianificazione Strategica. Il termine “Città Medie” necessita di una definizione più articolata di quella derivabile dalla dimensione demografica, pur ancora importante, ma che non rappresenta più l’unico o il principale elemento connotativo nella descrizione delle dinamiche urbane. Ciò in particolar modo nella attuale fase della vita socioeconomica globale, caratterizzata da vistosi fenomeni di trasformazione insediativa e di reticolarizzazione1, di cambiamento climatico, di rispecializzazione produttiva2. La dimensione demografica del resto rinvia essa stessa a una trattazione relativa alle economie di scala, ad esempio nella gestione dei servizi e nella presenza di sevizi rari, pubblici o privati. Oggi sappiamo che tali fattori in Italia sono strettamente correlati all’inserimento o meno delle Città Medie nei grandi quadranti territoriali della metropolizzazione, all’interno dei quali si realizzano economie di agglomerazione e sistemi conurbativi complessi che tendono alla dimensione macroregionale. Tuttavia i diversi strumenti d’intervento attualmente in campo a livello europeo, nazionale e regionale, con la parziale eccezione della Strategia per le aree interne, non sembrano considerare se non in misura marginale il rapporto esistente fra il reticolo insediativo e i caratteri del contesto territoriale del quale esso pur costituisce struttura essenziale. Tale osservazione ha tanto più valore per quanto riguarda il sistema dei centri urbani di dimensione intermedia, le Città Medie appunto, che nella realtà italiana svolgono un ruolo determinante, in particolare nell’innervamento dei sistemi territoriali della metropolizzazione, che alla macroscala sono tutti connotati (eccetto il caso di Roma e parzialmente di Milano e Napoli) dalla assenza di un polo centrale di rilevanti dimensioni demografico-territoriali. Se, come già descritto nel RdT 2010 i due estremi del ranksize demografico dei comuni italiani sono abbastanza chiari – da un lato le città con oltre 75.000 abitanti, dall’altro i comuni con meno di 15.000 abitanti – ciò che è compreso fra questi due valori è assai più variegato. In particolare sono individuabili due principali categorie di centri urbani di dimensione intermedia, con un bassissimo grado di sovrapposizione; da un lato gli storici capoluoghi di provincia, dall’altro i comuni più dinamici delle aree metropolitane, disposti a corona attorno ai capoluoghi centrali, o aree core. O ancora, a costituire esse stesse le aree core degli ambiti territoriali della urbanizzazione diffusa (pedemontane lombarda ed emiliana, pentagono veneto, costiera romagnolo-marchigiana, alta Umbria, regione metropolitana campana, Puglia centrale, Sicilia sudorientale e occidentale).

Nota metodologica

127


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Per giungere ad una definizione delle Città Medie un altro approccio è connesso al ruolo che esse assumono quali elementi strutturanti di reti territoriali mature, ed in particolare in relazione alla collocazione territoriale dei comuni. In un assetto territoriale sempre più influenzato dal percorso neoliberista dell’economia, dall’aumento della interdipendenza economica a raggio sempre più ampio e dal sempre più accentuato orientamento dei driver economici del Paese verso la dipendenza dalla domanda estera, alcuni elementi fondamentali connotano le dinamiche dei sistemi territoriali: - la presenza di distretti produttivi specializzati o di sistemi locali del lavoro di particolare vivacità, con capacità di creazione di valore aggiunto, di posti di lavoro e di distribuzione del reddito, che vada ad alimentare la dinamica economica, che rafforzi i mercati locali e che consenta il fissaggio delle correnti migratorie, consentendo così anche crescita demografica locale (in una situazione di saldo naturale strutturalmente negativo oggi in Italia la crescita demografica è affidata esclusivamente ai movimenti migratori, anzitutto a quelli di provenienza estera); - la presenza in una isocrona non superiore all’ora di un centro urbano connotato dalla presenza di servizi di livello superiore, quali un polo universitario, un centro di ricerca, un tribunale distrettuale, un ospedale dotato di strutture di eccellenza, o una offerta di servizi culturali e per il tempo libero (scavi archeologici, musei, terme, eventi spettacolari); presenze che consentono lo sviluppo e l’ancoraggio di quella galassia di attività economiche che rientrano nella macrodefinizione di terziario urbano superiore (R&D, consulenzialità, servizi professionali, intermediazione finanziaria ed immobiliare, progettazione, servizi culturali, etc.); - la loro collocazione in relazione alle reti infrastrutturali ed ai loro “nodi” (piattaforme logistiche, nodi intermodali, porti, aeroporti, stazioni dell’AV ferroviaria), le interfacce globali dei sistemi territoriali locali. Aggiungendo a questi fattori la dotazione di sistemi ambientali in grado di garantire con i loro servizi eco sistemici l’opportuno sostegno alla qualità della vita ed alla produzione delle condizioni eco-biologiche di base, si giunge a identificare i corpi territoriali (nella varietà delle loro dimensioni geografiche socioeconomiche e storico-culturali) dotati di un grado di completezza. Una ulteriore considerazione che pesa nella identificazione del ruolo territoriale dei sistemi insediativi è naturalmente, riprendendo alcune argomentazioni espresse in apertura, il loro inserimento nei contesti della metropolizzazione. Se si guarda alla cartina dell’Italia che interpreta la sua struttura insediativa si coglie a colpo d’occhio come ad esempio il sistema territoriale lombardo risulti chiaramente sottovalutato; ciò è dovuto alla specifica realtà locale, dove il fitto reticolo amministrativo fa sì che la gran parte dei residenti dell’area metropolitana milanese si trovino in comuni al di sotto della dimensione dei 15mila abitanti; l’esatto contrario di quanto avviene nell’area metropolitana romana3. Il RdT ha già avviato una riflessione interpretativa in tal senso, connettendo tra loro dinamiche demografiche e collocazione rispetto alle reti infrastrutturali e tracciando su questa base un disegno interpretativo delle trasformazioni territoriali in corso. L’elaborato cartografico qui accanto, pubblicato nel RdT 2010 rappresenta un primo livello di elaborazione. Un ulteriore elemento che va posto in evidenza è un portato della struttura amministrativa storica, assai differenziata nelle diverse regioni, in particolare la dimensione territoriale media dei comuni che dall’Emilia Romagna verso sud si presentano con dimensioni molto maggiori di quanto non sia nelle regioni del Nord (si veda a tal merito il box nel RdT 2005, p. 80).

Note 1 Presentando alcuni aspetti della globalizzazione al Terzo Forum mondiale dello sviluppo economico locale di Torino, Ban Ki-moon ha citato il caso di Torino e Milano, che «stanno diventando un unico agglomerato urbano. Ci vogliono infatti appena 41 minuti per percorrere la distanza tra le due città». In un sistema fatto di connessioni sempre più strette «i bisogni locali hanno una enorme rilevanza, esattamente come si sta affermando in questo Forum, perché gli obiettivi realizzati localmente avranno impatto sul sistema mondiale». Cfr. http://www. famigliacristiana. it/articolo/ban-ki-moon-a-torino.aspx 2 in un’epoca liquida, in cui la città ha perso il suo originale potere ordinatorio di senso, quel potere che qualche millennio fa fece nascere borghi e piazze e luoghi di incontro, in un’epoca in cui i flussi (di merci, di informazioni, di persone) sono diventati più strategici dei luoghi ... (Enzo Puro) 3 Nell’Area metropolitana romana i 3/5 degli abitanti risiedono nel comune capoluogo il quale, in una superficie territoriale maggiore di quella della provincia di Pescara e quasi il doppio di quella di Lodi, accoglie più abitanti delle intere province di Bari e di Palermo messe insieme.

128


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

4b

Figura 4b.1 - Individuazione delle Città Medie

Le Città medie 103 Comuni Cm 1,3% 2.283 Comuni SLL 28,4% Territorio Cm 17.290 1,3% Territorio SLL 69.938 5,5% Densità Cm ab/kmq 500 Densità SLL ab/kmq 147

% risp.a (D)

Comuni pop

n.

% risp.a (D)

Sup kmq

Popolazione

% risp.a (D)

Densità ab/kmq

> 50.000

27

4.388

1.685.580

384

50.000-40.000

22

2.448

955.425

390

40.000-35.000 35.000-15.000 15.000-5.000 5.000-2.500 2.500-1.000 < 1.000

24 295 1.315 1.320 1.907 1.760

2.154 22.624 60.653 50.119 59.446 1.013.826

906.769 6.423.172 11.048.643 4.702.053 3.173.517 962.540

421 284 182 94 53 1

(C) TOTALE COMUNI MINORI

6.670

(D) ITALIA

8.046

COMUNI MINORI*

82,9%

1.215.658 1.282.167

94,8%

29.857.699

49,4%

60.476.650

25 47

*Al lordo dei Comuni ricompresi nelle CM e SLL delle cm 129


II

La LA PIANIFICAZIONE PIANIFICAZIONE COMUNALE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016

Tab. 4b.1 – Città Medie – Definizioni ESPON

POPOLAZIONE

CRITERI di SELEZIONE

RICERCA di RIFERIMENTO

INTELI Portogallo

COMM.EU/2013 2° AUDIT URBANO

K.Kunzman

Legambiente Ecosistema Urbano

da 50.000 a250.000

da 50.000 a 250.000

da 20.000 a 200.000

Capoluoghi di Provincia 45 < 80.000 44 da 80.000 a 200.000 15 > 200.000

Popolazione in relazione alle caratteristiche del Sistema urbano Nazionale Centri funzionali intermedi

Competitività Territoriale

Il Ruolo della Città di piccole e medie dimensioni. SMESTO/2006

“Creative –based Strategies in Small and Medium-sized Cities: Guide-lines for Local Authorities”, By INTELI-Inteligencia em Inovação, Centro de Inovação, June 2011.

Qualità Ambientale

Il Partenariato con le città. L’iniziativa Comunitaria Urban

Note Elaborazione INU RdT lab. ANTEA / da ANCI-IFEL L’Italia delle Città Medie

Figura 4b.2 2011. SLL SLL criticicritici e ad alto Figura 4b.2--Città CittàMedie Mediee SLL e SLL 2011. e adpotenziale. alto potenziale. Elab. CAIRE

102 130

Medium sized town Strategic planning and reative governance in the south Baltic Arc , presentato alla XXXIXa Conferenza dell’International Urban Fellows Association (IUFA) nel 2009


POLITICHE POLITICHE ee PIANI PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Le Città Città Medie

E. Lemmi

Ministero Federale Trasporti Rep. Fed. Tedesca

F. Santamaria

Da 25.000 a 120.000

Dotazione Funzionale – Grandi – Medie – Piccole – Non città

Centralità Funzionale

Dinamiche e processi nella “geografia delle città” in Italia, quadro storico di fine millennio, Franco Angeli, 2012

Gatzweilier Hans-Peter, Bundesministerium fur Verkehr, Bau-und Wahnungsweaen, Ministero Federale de Trasporti, della costruzione e dell’edilizia abitativa, 2004

Consiglio Italiano Scienze Sociali

Ministero Coesione Territoriale

4b

CIPU 20.9.2013

52 < 1.000.000 151 Centri Regionali – 290.000 44 centri minori

Capoluoghi Provincia

Funzionalità - Grandi Città - Aree Metrop Città Medie - Sistemi di piccoli comuni

Dimensione e funzione

Vivibilità

La Notion de “Ville moyenne”

Commissione di lavoro CSS – Consiglio Italiano per le Scienze Sociali sul “governo delle città” . “Società e territori da ricomporre, Libro bianco sul governo delle città italiane” aprile 2011

Commissione Europea

- Città Metrop - Città Medie*

21 indicatori Statistici

Second state of European Cities Report

Analisi relative a Francia Spagna Inghilterra

*nei POR

Tab. 4b.2 – Classificazione Sistemi Locali del Lavoro Criticità

Media bassa – Centralità Declino Declino – Basso Reddito

grassett corsivo

Nord

Centro

Sud

Isole

TOT

37 673.321 4 44.030 1 8.138

23 504.411 2 18.154 1 4.501

60 2.051.369 14 187.007 40 628.869

19+12 572.163+292.822 13+9 266.634+241.251 13+7 303.061+154740

151 4.034.640 42 717.485 62 1.099.309

120 23.452.028 181 3.557.485

52 10.049.077 69 2.759.446

12 1.003.547 58 8.958.547

9+2 745.165+278335 23+15 3.163+867.863

199 35.468.152 236 19.306.855 686 60.626.441

ALTO POTENZIALE Alta Centralità + Forte potenziale Poco Dinamici TOT

103 131


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Le politiche per le Città Medie Le Città Medie costituiscono oggi un sistema complesso sia in termini fisici e di espansione urbana, sia in termini di sviluppo e di innovazione. Il fatto che vengano trattate come tali nel rapporto è segno di una precisa volontà di dare enfasi alle aree urbane intermedie che, per concentrazione demografica, finanziaria e produttiva al pari delle grandi città, sono fortemente interessate dai temi dell’innovazione, della competitività della propria base economica, della crescita demografica, dell’evoluzione fisica e del posizionamento rispetto ad altre città. La “scala” su cui ragionare di Città Medie è un te ma rilevante. Non esiste una definizione unica per “città media”: essa infatti varia a seconda del contesto urbanistico e pianificatorio, da paese a paese; in Italia l’ANCI parla di Città Medie per quelle comprese tra 200.000 ed 1 milione di abitanti; in Europa alcuni studi parlano di Città Medie per quelle che vanno dai 20.000 ai 200.000; negli USA si parla di Città Medie per quelle città comprese tra 50.000 e 500.000 abitanti, alternativamente per quei centri compresi tra 100.000 e 300.000 abitanti all’interno di aree metropolitane di 1 milione di abitanti. Ad ogni modo si stima che le Città Medie rappresentino il 40% della popolazione urbana europea. Si tratta dunque di centri urbani che, per concentrazione di abitanti e di attività produttive, costituiscono poli di sviluppo. Nel caso del sistema regionale abruzzese, ad esempio, costituito in parte significativa da Città Medie e medio piccole con un’economia ancora radicata nella manifattura, il sistema economico e sociale su scala regionale esprime modelli di Città Medie quali luoghi centrali di funzioni amministrative e commerciali (soprattutto nelle aree rurali); come agglomerazioni urbane di aree vaste; quali centri urbani lungo corridoi europei.

132

Le politiche di coesione Le Città Medie svolgono un ruolo fondamentale nella politica di coesione. Attraverso gli strumenti e le risorse che la politica di coesione mette a disposizione possono assumere un ruolo guida ai fini di una crescita intelligente. Possono essere più efficienti sotto il profilo delle risorse e possono partecipare alla realizzazione di una crescita sostenibile, ad esempio attraverso le infrastrutture verdi. L’Accordo di partenariato e la ripartizione in programmi nazionali e regionali L’Accordo di Partenariato, approvato dalla CE il 29 ottobre 2014, è la cornice programmatoria entro la quale l’Italia ha delineato la propria strategia di intervento per l’impiego dei Fondi strutturali 2014-2020. Tale cornice si avvale di un pacchetto di regolamenti per il ciclo 2014-2020 (si tratta di otto regolamenti di disciplina dei fondi più alcuni altri di esecuzione) e di Quadro finanziario pluriennale dell’Unione europea, approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio il 17 dicembre 2013. Per l’Italia, il totale generale dei Fondi strutturali Ue destinati alle politiche di coesione 2014-2020 ammonta a circa 42 miliardi di euro, quota comprensiva anche delle risorse del Fears (Fondo europeo per lo sviluppo rurale). La ripartizione delle risorse fra le Regioni italiane risulta essere quella riportata nella Tabella 1, in milioni di euro. I Programmi operativi I Programmi Operativi, nazionali (Pon) e regionali (Por), che declinano strategie, obiettivi ed interventi, rispettivamente per settori a livello nazionale (Pon) e a livello regionale (Por), sono 50. I Programmi Operativi Regionali sono i documenti che traducono in obiettivi e azioni svolte sul territorio le indicazioni contenute nell’ Accordo di partenariato che ogni Stato sigla con l’UE e che definisce la quantità e l’allocazione di risorse comunitarie nelle regioni. I POR FESR sostengono azioni per incrementare gli investimenti nelle infrastrutture e per le imprese nei settori della ricerca, dei trasporti , dell’inclusione sociale, ecc. I POR FSE sostengono azioni nei campi delle politiche per il lavoro e l’occupazione, della formazione professionale e dell’istruzione e interventi per l’inclusione sociale dei cittadini, comprendenti la lotta alle povertà e rafforzamento della rete dei servizi sociali per le famiglie e le persone. Nel dettaglio, il quadro nazionale delineato dall’Accordo di Partenariato per il ciclo 2014-2020 prevede:


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

– 39 Programmi Operativi Regionali (Por) in tutte le Regioni e Provincie autonome a valere sul Fesr e sul Fse. Tutte le Regioni hanno adottato POR monofondo (1 Por Fesr e 1 Por Fse), tranne Calabria, Molise e Puglia che hanno optato per Programmi plurifondo Fesr-Fse. A settembre 2015, tutti i predetti POR sono stati approvati dalla Commissione europea, eccetto come detto il Por Fesr della Campania. – 11 Programmi nazionali (Pon) a valere sul Fesr e sul Fse: a) per tutte le Regioni: Pon Istruzione (Fse/ Fesr, 3.019.300.000,00 di euro), Sistemi di politiche attive per l’Occupazione (Fse, 2.176.505.801,00 di euro), Pon Occupazione Giovani (Fse, 1.513.363.329,00 di euro), Inclusione sociale (Fse, 1.185.622.933,00 di eu ro), Governance reti progetti speciali e assistenza tecnica (Fesr/Fse, 827.699.996,00 di euro) e Città metropolitane (cosiddetto Pon «Metro», Fesr/Fse, 892.933.334,00 di euro); b) per le regioni in transizione e meno sviluppate (Molise, Sardegna e Abruzzo): Pon Ricerca e Innovazione (Fesr/Fse, 1.286.000.000,00 di euro), Pon Imprese e Competitività (Fesr, 2.419.000.000,00 di euro); c) per le sole Regioni meno sviluppate: Pon Cultura e sviluppo (Fesr, 490,933,334.00 di euro); Pon Infrastrutture e reti (Fesr, 1.843.733.334 di euro); Pon Legalità (Fesr/Fse 377.666.667,00 di euro). Sviluppo rurale e pesca Ci sono poi da considerare i 21 Programmi di sviluppo rurale (Psr) previsti in tutte le Regioni e Province autonome a valere sul Feasr. Ad oggi risultano approvati 10 Psr. Due sono i programmi nazionali a valere sempre

4b

sul Feasr (Rete Rurale nazionale, gestione del rischio, infrastrutture irrigue e biodiversità animale). Ad oggi è stato approvato solo il Pon Rete rurale nazionale. Anche il programma nazionale a valere sul Feamp (pesca) non risulta ancora approvato. Cooperazione territoriale europea Infine, occorre ricordare i 15 Programmi di Cooperazione territoriale europea. Sulla cooperazione, all’Italia sono anche assegnati 1.136,8 milioni di euro per la partecipazione a 15 programmi di cooperazione transfrontaliera e transnazionale, di cui: a) 8 programmi di cooperazione transfrontaliera (Fesr): Italia-Francia marittimo (169.702.411 euro), Italia-Francia Alcotra (198.876.285 euro), Italia-Svizzera (100.221.466 euro), Italia-Austria (82.238.866 euro), Italia-Slovenia (77.929.954 euro), Italia-Croazia (201.357.220 euro), GreciaItalia (104.700.362 euro), Italia-Malta (43.952.171 euro); b) 3 programmi di cooperazione transfrontaliera esterna: 1 cofinanziato da Fesr e Ipa, Italia-Albania-Montenegro (39.400.711 euro); 2 cofinanziati da Fesr e Eni, Italia-Tunisia (33.354.820 euro) e Mediterranean Sea Basin (209.057.812 euro); c) 4 programmi di cooperazione transnazionale (Fesr): Alpine space (116.635.466 euro); Central europe (246.581.112 euro); Mediterraneo (224.322.525 euro); Adriatic ionian (83.467.729 euro). Solo Alpine Space e Central Europe sono stati approvati; d) 4 programmi di cooperazione interregionale (Fesr, intero territorio nazionale): Urbact (74.301.909 euro); Espon (41.377.019 euro); Interact (39.392.587 euro); Interreg Europe (359.326.320 euro). Solo Urbact e Espon risultano approvati.

Tab. 4b.3 – Ripartizioni fondi PON PON 2014-2020

Per tutte le regioni

Per le regioni in transizione

milioni di euro Pon Istruzione

3.019

Politiche attive per l’occupazione

2.176

Pon occupazione giovanile

1.513

inclusione sociale

1.185

governance

827

metro

892

Pon ricerca e innovazione

1.286

Pon imprese e competitività

2.419

Pon culturae sviluppo Per le regioni meno sviluppate

Pon infrastrutture e reti Pon legalità

490 1.843 377

133


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

I POR delle regioni più sviluppate Come è noto il regolamento Ue 1301\2013 stabilisce che almeno il 5% delle risorse del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale Fesr sia destinato allo Sviluppo Urbano Sostenibile. La previsione è stata accolta da quasi tutte le Regioni italiane. Gli strumenti prescelti per attivare gli investimenti sono due: assi di intervento dedicati allo sviluppo urbano o, in alternativa, gli “Investimenti Integrati Territoriali” (Iti). La Regione Lazio, unica nel panorama insieme alla Valle d’Aosta, non ha previsto un Asse dedicato allo Sviluppo urbano né il ricorso agli Iti. Il Po Fesr del Lazio ha ritenuto di prevedere azioni che impattino sulle aree urbane attraverso gli Assi “Competitività” e “Sostenibilità energetica e mobilità”. Sono stati inoltre individuati percorsi di valorizzazione turistico-culturale su specifici progetti. Da una recente analisi svolta da Anci-Ifel su tutti i documenti operativi regionali approvati dalla Commissione Ue è emerso che la dimensione finanziaria degli assi dedicati allo sviluppo urbano o le azioni integrate previste in ambito urbano attraverso Iti oscilli tra il 5% e il 15% circa del totale complessivo dei Programmi operativi Fesr. Nella Tabella 4b.6 sono indicate le città e gli investimenti previsti dalle Regioni. Tab. 4b.4 – PO Regionali 2014-2020 – Principali Assi dedicati alle Città Medie

I POR delle Regioni in transizione

Anche nelle Regioni in transizione (Abruzzo, Molise, Sardegna) la prescritta riserva di appostamento obbligatorio del 5% di risorse Fesr sui temi dello sviluppo urbano è stata rispettata e, in alcuni casi, notevolmente innalzata. 134

Il totale generale delle risorse dei fondi strutturali assegnati alle città infatti in queste Regioni ammonta a 1.350,4 milioni di euro, così ripartiti: 841,3 milioni di euro su Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (Fesr); 509,1 milioni di euro sul Fondo Sociale Europeo (Fse) (Tab. 4b.7). I POR delle Regioni meno sviluppate Nei programmi operativi regionali delle cinque Regioni italiane meno sviluppate: Campania, Calabria, Basilicata, Sicilia e Puglia, è dedicata molta attenzione allo sviluppo urbano e il peso finanziario degli assi dedicati a questo tema o delle azioni integrate urbane va (con l’eccezione della Puglia) dal 6 al 17% del totale. Come si vede i POR 2014-2020 (tab. 4) privilegiano le città capoluogo di provincia e/o gli agglomerati urbano più significativi, segno che vi è attenzione nei confronti di aree urbane e centri di innovazione e di offerta di servizi. Le politiche sulle città per il rischio idrogeologico. Il Piano nazionale per la riduzione del rischio frane e alluvioni A livello centrale sono stati previsti interventi strutturali per la prevenzione del rischio idrogeologico, costituenti il Piano nazionale, che si compone di oltre 7.000 interventi individuati dalle Regioni competenti in materia, e per il quale sono già stanziati oltre 5 miliardi di euro per i prossimi anni, così suddivise: 3.5 miliardi di euro di FSC (Fondi Sviluppo e Coesione) del nuovo ciclo 2014-2020, 1,5 miliardi di Por (Programmi Operativi regionali) della “misura 5” – dissesto idrogeologico e i 754 milioni già disponibili dalla delibera Cipe per il Piano aree metropolitane che saranno disponibili nella contabilità delle regioni entro la fine del mese. Il Piano interessa alcuni dei punti più critici del Paese (in primis le città metropolitane come Genova, Milano, Firenze ed altre ancora, ma anche città non metropolitane a rischio elevato come Olbia, Padova, Parma, Pescara, ecc.) e rappresenta la volontà di intervenire in modo pianificato e strutturale nella prevenzione del rischio idrogeologico. Infine vi sono gli interventi programmati nell’ambito dei vecchi stanziamenti tra il 2000 e il 2010, per i quali sono stati avviati 642 cantieri per 1.075 milioni di euro. Focus Abruzzo: Estensione: 10.831,68 km 2 (3,60% di Italia) Popolazione: 1.307.309 (2,20% di Italia) 166 cantieri totali – Lavori per: 118.810.459,70 euro 15 cantieri in corso – Lavori per: 23.317.951,30 euro 131 cantieri conclusi – Lavori per: 68.693.138,40 euro 20 altri interventi – Finanziati: 26.799.370,00 euro Fonte: www.italiasicura.it


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

4b

Tab. 4b.5 – Investimenti POR in dettaglio

Il Piano Città Il Piano Città è il programma istituto dall’art. 12 del Decreto Legge 83/2012 Misure Urgenti per la Crescita del Paese e convertito con la legge 134/2012 – rivolto alla rigenerazione e riqualificazione delle aree urbane. La Cabina di Regia – composta dai Ministeri interessati, dalla Conferenza delle Regioni, dall’Anci, dall’Agenzia del Demanio, dalla Cassa Depositi e Prestiti e dal Fondo Immobiliare FIA – ha valutato ben 457 progetti e tra questi ha selezionato 28 proposte attivando 4,4 Mld di euro. Tra le regioni che hanno presentato più proposte si collocano la Campania, la Puglia e la Sicilia (rispettivamente con 76, 51 e 42 progetti). I criteri di selezione erano improntati su: - livello di cantierabilità degli interventi; - capacità di coinvolgimento di soggetti e finanziamenti pubblici e privati; - riduzione dei fenomeni di tensione abitativa, di marginalizzazione e degrado sociale; - miglioramento della dotazione infrastrutturale e della qualità urbana.

I progetti vincitori: 1. Taranto: Quartiere Tamburi 2. Genova: Val Bisagno 3. L’Aquila: Piazza D’Armi 4. Trieste: Recupero caserme 5. Venezia: Centro storico di Mestre e complesso “Vaschette” a Marghera 6. Verona: “Dalle antiche vie di comunicazione, la nuova città” 7. Torino: Quartiere Falchera 8. Settimo Torinese: “Laguna Verde” 9. Milano: Bosiva Gasometri 10. Pieve Emanuele 11. Pavia: Monastero di Santa Clara 12. Reggio Emilia: Piano di azione per l’area Nord 13. Bologna: Quartiere Bolognina 14. Rimini: Waterfront 15. Firenze: Parco delle Cascine 16. Ancona: Area portuale 17. Foligno: Zona Nord-Ovest 18. Roma: Comprensorio direzionale Pietralata 19. Napoli: Recupero edifici ex Corradini 20. Eboli: Quartieri Molinello e Pescara 21. Bari: Litorale Ovest 22. Lecce: Settore Ovest 23. Potenza: Quartiere Bucaletto 24. Matera: Borgo La Martella 25. Lamezia-Terme-quartiere Savutano 26. Erice: Casa Santa 27. Catania: Quartiere Librino 28. Cagliari: Quartiere Sant’Elia

135


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Il piano nazionale per le aree urbane degradate di cui al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 ottobre 2015 recante “Interventi per la riqualificazione sociale e culturale delle aree urbane degradate”, e il Programma di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia di cui alla legge di stabilità 2016, mostrano, come detto, un’attenzione nei confronti delle Città Medie che sembra riprendere l’impegno sulle politiche urbane già indicato nei documenti di programmazione. Il Programma Urbact La promozione dello sviluppo urbano sostenibile passa anche attraverso l’azione di decine di città italiane coinvolte nel Programma Urbact. Urbact III resta il principale programma per lo sviluppo di politiche di sostenibilità urbana anche alla luce delle innovazioni introdotte dei nuovi regolamenti europei sulle politiche di coesione ed in particolare dall’art 7 del Reg. FESR, che danno maggior ruolo, azione e dotazioni specifiche finanziarie alle città. Sostenibilità intesa nelle sue componenti di sviluppo sociale economico ed ambientale. Urbact non finanzia “investimenti” in senso stretto ma agisce in modo complementare ai fondi strutturali ed alle risorse nazionali (per Italia Fondo di Sviluppo e Coesione) mirando in particolare a superare la carenza di strategia e pianificazione integrata spesso alla base dei principali problemi di gestione delle città a cui, spesso, si imputano interventi svincolati da una visione coerente e tutt’altro che sostenibili. Gli obiettivi operativi del nuovo programma Urbact III sono quattro: 1. Migliorare le capacità delle città di gestire politiche e progetti di sviluppo urbano sostenibile in maniera integrata e partecipativa. 2. Migliorare i processi di elaborazione delle politiche/strategie di sviluppo urbano sostenibile; 3. Migliorare le capacità delle città di implementare politiche/strategie di sviluppo urbano sostenibile. 4. Garantire che i responsabili delle politiche urbane, i decisori, i tecnici abbiano accesso a una conoscenza e condividano il know-how riguardo tutti gli aspetti dello sviluppo urbano sostenibile. Beneficiari delle risorse sono: – Città senza necessariamente limiti di dimensione demografica e geografica. A queste comunque ed in primo luogo resta il ruolo di capofila di possibili proposte; – Enti di governo infra-municipali (es per l’Italia unione di comuni etc.).

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Inoltre possono partecipare come partner, anche in ragione del riordino amministrativo ma non con ruolo da capofila e purché soggetti pubblici: – Agenzie di sviluppo locali; – Autorità ed enti provinciali, regionali e nazionali; – Università e centri di ricerca. Per quanto riguarda le tipologie di progetti finanziabili Urbact III finanzierà TRE tipologie di reti nell’ambito del settennio: 1. Reti tematiche transnazionali intese a rafforzare la capacità degli enti locali partendo cioè da una sfida comune attorno cui costruire, assieme ad altre città europee, piani di azione locale congiuntamente con gli stakeholder principali; Tale tipologia rientra nel classico network lanciato nei precedenti URBACT. Questo network mantiene il valore aggiunto e sperimentale dell’approccio Urbact; ovvero di costruzione dal basso di strategie specifiche che integrino politiche settoriali spesso tra loro conflittuali. 2. Reti per l’implementazione di strategie o piani d’azione. Si tratta di una nuova tipologia di progetti che premierà quelle città che hanno già strategie consolidate e che attraverso i POR 2014-2020 avranno finanziati progetti integrati di sostenibilità urbana anche ed in primis attraverso Agenda Urbana. Il Segretariato comunque prenderà in considerazione programmi di intervento rientranti ed in altre ambiti tematici della Eu che prevedono piano di azione specifici (si pensi ai PAES di cui al Patto dei Sindaci) ad uno stadio maturo di finanziamento degli interventi rientranti nell’agenda. 3. Reti per il trasferimento di buone pratiche. Si tratta di una nuova tipologia di collaborazione partita in via sperimentale con l’ultima call Urbact II ed in sostanza mirante a mettere a disposizione buone pratiche sviluppate da città che sono avanti in molte politiche ed a sperimentarle adattandole in contesti meno avanzati. Budget complessivo per reti e quota confinanziamento europeo – Budget complessivo di Programma 2014-2020: 90 Milioni di euro. – Budget previsto per rete tematica: 600.000 – 750.000 euro. – Risorse europee ovvero cofinanziamento comunitario (FESR). – Città in regioni meno sviluppate o in transizione 85% FESR. – Città in regioni più sviluppate: 70% FESR. – Finanziamento addizionale per il supporto di esperti fino a 127.000 euro per rete tematica.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

A dicembre 2015 è stato pubblicato il bando Urban azioni innovative con una disponibilità finanziaria di 80 milioni di euro incentrato su quattro temi: – transizione energetica; – povertà urbana (con un focus sulle periferie urbane degradate); – inclusione dei migranti e dei rifugiati; – occupazione e competenze nelle economie locali. La scadenza per la presentazione delle domande è stata fissata il 31 marzo 2016. I progetti e le città interessate La partecipazione italiana a URBACT L’Italia è lo Stato Membro con più partner coinvolti nei progetti URBACT II. In particolare, i progetti URBACT attivati sul territorio nazionale sono 61, ed hanno coinvolto 43 Comuni [Ancona, Arezzo, Asti, Bari, Bologna, Brindisi, Budrio (BO), Cagliari, Campobasso, Catania, Catanzaro, Cesena, Crotone, Enna, Faenza (RA), Fermo, Firenze, Formigine (MO), Gela (CL), Genova, Gualdo Tadino (PG), Lecce, Melissa (CR), Messina, Molfetta (BA), Monza (MB), Napoli, Novara, Palermo, Pergine Valsugana (TN), Pescara, Reggio Emilia, Reggio Calabria, Riccione (RN), Roma, Sesto San Giovanni (MI), Siracusa, Sternatia (LE), Torino, Trieste, Udine, Venezia, Viareggio], tre regioni (Emilia Romagna, Sicilia, Toscana), e quattro istituzioni universitarie (Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, Università Mediterranea di Reggio Calabria, IUAV Venezia). Dalla mobilità al riuso degli spazi urbani, dall’alimentazione sostenibile alle economie creative: i progetti Urbact hanno fatto emergere negli ultimi anni una serie di pratiche partecipative e indicazioni utili per riorientare in senso europeo l’azione delle amministrazioni locali italiane. Alcuni esempi Reggio Emilia, leader del progetto Enter.Hub ha invece messo in luce le caratteristiche ideali di un hub di trasporto di una città di medie dimensioni, ricavandone indicazioni utili a migliorare il collegamento infrastrutturale e culturale tra la Stazione Mediopadana dell’Alta Velocità e il contesto cittadino. Novara assieme a città come Leeds, Tartu e Eindhoven ha sviluppato nel network 4D Cities una serie di linee-guida per le amministrazioni che intendono puntare sul settore sanitario per sostenere l’imprenditorialità e la ricerca sul territorio. Messina e Fermo, con le città europee di Bruxelles e Goteborg hanno sviluppato un modello di collaborazione tra scuole e produttori agricoli del territorio per la diffusione di una migliore cultura dell’alimentazione sin dall’infanzia, e per rendere eventi e specificità gastronomiche del territorio un

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elemento decisivo per la crescita turistica della città, sulla scorta di quanto realizzato ad esempio nella città spagnola di Burgos. Altre città interessate sono Udine Siracusa Pescara Ancona Monza Reggio Emilia, ecc. Il Piano nazionale della portualità e della logistica Il Piano strategico nazionale della Portualità e della Logistica (PSNPL), approvato in via definitiva, dal Consiglio dei ministri, rappresenta uno strumento importante per lo sviluppo e la competitività delle Città Medie. La distribuzione dei porti, lungo le coste molto estese per la conformazione geo-morfologica dell’Italia, rende difficile concentrare in pochissimi porti le funzioni che più di altre beneficiano di economie di scala. Infatti i porti italiani sono quasi tutti collocati nei pressi del centro delle città storiche che condizionano e da cui sono condizionati, con ampi spazi di waterfront sottratti alle funzioni urbane e limitate possibilità di espansione lungo le coste. Per tale motivo la finalità del piano quale quella di “di migliorare la competitività del sistema portuale e logistico, di agevolare la crescita dei traffici delle merci e delle persone e la promozione dell’intermodalità nel traffico merci, anche in relazione alla razionalizzazione, al riassetto e all’accorpamento delle Autorità Portuali esistenti, rappresenta una grande opportunità per le città. Il Piano disegna una strategia per il rilancio del settore portuale e logistico da perseguire attraverso il valore aggiunto che il “Sistema Mare” può garantire in termini quantitativi di aumento dei traffici, ed individua azioni di policy a carattere nazionale – sia settoriali che trasversali ai diversi ambiti produttivi, logistici, amministrativi ed infrastrutturali coinvolti –che contribuiranno a far recuperare competitività all’economia del sistema mare in termini di produttività ed efficienza. Il “Sistema Mare” viene presentato come strumento attivo di politica economico commerciale euro-mediterranea, e come fattore di sviluppo e coesione del Mezzogiorno nonché come fattore di sostenibilità, innovazione, sostegno al sistema produttivo del Paese. Tra gli strumenti individuati per la definizione di un Sistema Mare efficace e per l’incremento dei traffici delle merci e della navigazione di passeggeri vi sono numerose azioni per la semplificazione amministrativa, l’efficienza dei controlli e delle procedure di sdoganamento, la promozione dell’intermodalità e dei collegamenti di ultimo miglio, l’attrazione di nuovi investimenti per la modernizzazione delle infrastrutture portuali. Il Piano prevede, quindi, la definizione di un percorso istituzionale e normativo che consenta di corrispondere alle istituzioni comunitarie in mate-

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ria di revisione della politica delle Reti Trans-Europee di Trasporto, per sostenere progetti infrastrutturali di interesse comune nel settore, valorizzando il ruolo dell’Italia nella costruzione di una rete di trasporto euro-mediterranea e favorendo il recupero dei traffici commerciali tra Europa e Oriente. Le zone franche urbane Le zone franche urbane (Zfu) sono aree infra-comunali di dimensione minima prestabilita in cui si concentrano programmi di defiscalizzazione per la creazione di piccole e micro imprese, con l’obiettivo di favorire lo sviluppo economico e sociale di quartieri ed aree urbane caratterizzate da disagio sociale, economico e occupazionale. Il regime di agevolazioni è stato introdotto dalla legge finanziaria del 2007 (Legge 296/2006). Con Delibera CIPE n. 5/2008 sono stati individuati i criteri per l’individuazione delle zone franche urbane e con successiva Delibera CIPE n.14/2009 sono state selezionate 22 Zfu e ripartite le risorse. Le sfu individuate sono: Andria, Cagliari, Campobasso, Catania, Crotone, Erice, Gela, Iglesias, L’Aquila, Lamezia Terme, Lecce, Massa, Carrara, Matera, Mondragone, Napoli, Pescara, Rossano Calabro, Sora, Torre Annunziata, Taranto, Velletri, Ventimiglia. I beneficiari delle agevolazioni sono piccole o micro imprese già costituite e attive all’interno della ZFU. Le agevolazioni previste riguardano: a) esenzione dalle imposte sui redditi (Irpef e Ires); b) esenzione dall’Irap; c) esenzione dall’Imu); d) esonero dal versamento dei contributi sulle retribuzioni da lavoro dipendente. Riguardo alle risorse, la legge finanziaria 2007 aveva istituito un Fondo di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. I decreti attuativi non sono stati mai emanati e la misura è rimasta inattuata. Con la riprogrammazione dei Programmi Operativi 2007-2013 delle Regioni Convergenza (Sicilia, Campania, Puglia, Calabria) e attraverso il Piano Azione e Coesione, le Zfu sono state rilanciate. Il decreto “Sviluppo bis”, a seguito della rimodulazione dei Por, ha potuto mettere a disposizione 377 milioni di euro, in favore di micro e piccole imprese localizzate in Zfu ricadenti nelle Regioni dell’Obiettivo Convergenza e precisamente: – Zfu Calabria (7): Crotone, Lamezia Terme, Rossano, Corigliano, Cosenza, Reggio Calabria, Vibo Valentia; – Zfu Campania (9): Napoli, Mondragone, Torre Annunziata, Aversa, Benevento, Casoria, S. Giuseppe Vesuviano, Portici (centro storico), Portici (zona costiera); – Zfu Sicilia (18): Catania, Erice, Gela, Aci

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Catena, Acireale, Barcellona Pozzo di Gotto, Castelvetrano, Giarre, Messina, Sciacca, Termini Imerese, Trapani, Palermo (porto), Palermo (Brancaccio), Bagheria, Enna, Vittoria, Lampedusa e Linosa. – Zfu Puglia (11): Andria; Barletta; Foggia; Lecce; Lucera; Manduria; Manfredonia; Molfetta; San Severo; Santeramo in Colle; Taranto. Con successivo decreto interministeriale del 2 settembre 2013 sono stati stanziati ulteriori 124 milioni di euro anche per il finanziamento di Zfu localizzate nel territorio di tutti i Comuni della Provincia di Carbonia-Iglesias. Per la Zfu del Comune dell’Aquila, istituita dopo il sisma con Decreto interministeriale (Mise-Mef ) del 26 giugno 2012, sono state messe a disposizione per l’intero territorio comunale risorse pari a circa 86.7 milioni di euro. Con la legge di stabilità 2015 (L. n. 190 del 23 dicembre 2014) è stata autorizzata una spesa di 40 milioni di euro per il 2015 e di 50 milioni di euro per il 2016 per le seguenti Zfu: – le 45 Zfu delle Regioni Sicilia, Puglia, Calabria, Campania, attuate con Dm 10 aprile 2013 e successivi bandi e già operative, compresa la Zfu del Comune di Lampedusa e Linosa; – le “ulteriori” ZfuFU individuate all’epoca dalla delibera Cipe n. 14/2009 ricadenti nelle Regioni non comprese nell’obiettivo “Convergenza”. Si tratta delle 10 Zfu di: Cagliari, Iglesias, Quartu Sant’Elena, Campobasso, Velletri, Sora, Pescara, Ventimiglia, Massa, Carrara, Matera. Di recente sono state istituite due nuove Zfu con legge 6 agosto 2015 n. 125 (di conversione del Dl 19 giugno 2015 n.78, in vigore dal 15 agosto 2015). L’articolo 12 intitolato “Zone franche urbane – Emilia”, istituisce la zona franca urbana nell’intero territorio colpito dall’alluvione del 17 gennaio 2014, destinando 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015 e 2016, e comprende i centri storici o centri abitati dei seguenti 8 Comuni: Bastiglia, Bomporto, Camposanto, Medolla, San Prospero, San Felice sul Panaro, Finale Emilia, Cavezzo, Concordia sulla Secchia, Mirandola, Novi di Modena, S. Possidonio, Crevalcore, Poggio Renatico, Sant’Agostino, Carpi, Cento, Mirabello, Reggiolo ed alcune frazioni del Comune di Modena. L’articolo 13-bis della medesima legge, inoltre, istituisce una nuova Zona Franca nella Regione Sardegna, e precisamente nel territorio dei comuni della regione Sardegna colpiti dall’alluvione del 18-19 novembre 2013 autorizzando la spesa di 5 milioni di euro nell’anno 2016. Le agevolazioni concesse riguardano: a) esenzione dalle imposte sui redditi del reddito; b) esenzione


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dall’imposta regionale sulle attività produttive; c) esenzione dalle imposte municipali proprie per gli immobili siti nella zona franca (Fonte: Zone Franche Urbane: lo stato dell’arte di Simona Elmo e Francesco Monaco, Il sole24ore, Enti Locali e PA, del 10/09/2015 ). Il Programma smart city È un Programma in fase di definizione che intende mettere a sistema tutte le misure di politica industriale indirizzate al settore, promuovendo città e comuni intelligenti, le cosiddette smart city. Si tratta di un programma destinato a incidere sull’urbanistica, la tecnologia e i servizi delle città vagliando al meglio tutti gli aspetti legati alle politi-

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che industriali nelle loro diverse caratteristiche, dalle reti alle imprese all’Agenda digitale. Il programma sarà indirizzato a favorire la diffusione di reti elettriche intelligenti e connesse alle infrastrutture di banda larga, le smart grid. E inoltre saranno promosse attività di ricerca e sviluppo nel campo dei dispositivi, delle soluzioni e dei servizi per Smart City, il rafforzamento della competitività della struttura industriale dei settori con un’offerta nel campo delle infrastrutture anche grazie al rafforzamento dell’integrazione con startup ad alto potenziale di crescita, e la diffusione ed il migliore coordinamento di interventi per la creazione di aree urbane con zero emissioni di anidride carbonica.

Figura 4b.3 - Le Città Medie e i telai infrastrutturali

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Il sistema urbano intermedio nelle politiche di coesione Il tema del sistema urbano intermedio in Italia può declinarsi nell’attuale dibattito disciplinare urbanistico, ma più in generale politico italiano, sotto due aspetti: quello relativo alla Legge Delrio sul riordino dei sistemi locali e quello relativo alle “sfide territoriali” della politica di coesione 2014 2020. Questi aspetti possono senz’altro considerarsi complementari tra loro. Infatti le città metropolitane istituite dalla Delrio e le varie forme associative che in essa trovano valorizzazione e rafforzamento, hanno un ruolo centrale nella politica di coesione relativa al ciclo di programmazione ormai in corso. Vedasi ad esempio come le aggregazioni di comuni, quali convenzioni ed unioni, siano considerate una precondizione per poter candidare delle aree nella Strategia Nazionale Aree Interne (SNAI), una delle sfide territoriali della politica di coesione. Anche le città metropolitane nella strategia urbana lanciata dal Governo nell’Accordo di Partenariato (AdP) rivestono un ruolo importante. Per esse infatti è stato messo a punto uno specifico programma operativo nazionale: il PON città metropolitane (PON-METRO). Quello che invece sembra trattato con minore specificità di dettaglio e di contenuti, è la questione della città media e del sistema urbano intermedio. Ad oggi, solo la Fondazione IFEL dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI) pare abbia affrontato la questione riconoscendo ben 105 Città Medie italiane. L’AdP nella sezione relativa allo sviluppo urbano sostenibile, dopo aver ripreso queste città inserendole all’interno della strategia urbana nazionale, ha lasciato campo libero alle regioni di individuare quali città e quali sistemi urbani candidare come “aree bersaglio” nelle politiche di sviluppo urbano sostenibile dei POR-FESR. Accade infatti che una Regione come la Toscana decide di candidare nel proprio POR oltre alla città Metropolitana di Firenze altre aree urbane definite come Aree Funzionali Urbane (FUA). Altre regioni invece hanno optato di individuare come aree target solo alcune città limitatamente ai propri confini comunali. Dunque evince chiaramente che ad oggi a livello nazionale non c’è ancora un’idea ed un disegno complessivo del sistema urbano italiano. Si può quindi affermare che in mancanza della così tanto attesa Agenda Urbana a livello nazionale si ha una debole e poco chiara politica urbana ordinaria, che chiami per nome e affronti tutte le “nuove” forme territoriali che vanno delineandosi. Oggi purtroppo questa politica nazionale sembra costruirsi come sommatoria delle politiche urbane regionali, senza una visione unitaria e complessiva della questione, che appare urgente e prioritaria se si vuol puntare e continuare a considerare le città ed i sistemi urbani come “motori dello sviluppo”. 140

Rispetto al tema del POR-FESR va considerato allora il ruolo che andranno a svolgere le Autorità Urbane (AU). Queste dovranno essere istituite nel Comune della città individuata come area bersaglio della strategia di sviluppo urbano regionale oppure, nel caso di aggregazione di più comuni, dal Comune individuato come capofila. Le AU mettono in evidenza come la volontà europea e nazionale sia quella di rendere sempre più parte attiva, sia in fase di programmazione che di attuazione i comuni e quindi le città nella gestione dei fondi europei. Dalla ricognizione fatta dei vari POR-FESR italiani, e nello specifico per la parte loro riferita alla strategia urbana, risulta chiaro come il ruolo cui sono chiamate le AU è al contempo quello di soggetto programmatore e attuatore della strategia, cosa che nei precedenti cicli di programmazione non era pienamente riconosciuta. In sostanza, co me avremo modo di vedere in alcuni POR-FESR come ad esempio quello del Veneto o della Puglia, per citarne alcuni, si prevede che l’AU debba redigere una strategia urbana di sviluppo sostenibile affinché gli interventi proposti siano finanziati dal FESR. Ritorna quindi l’importanza della pianificazione strategica, non solo, alcune regioni hanno scelto delle città o delle aree rispetto ad altre considerando come requisito la presenza di preesistenti visioni strategiche. Inoltre in questo ciclo di programmazione per alcuni bandi le visioni strategiche rappresentano un prerequisito essenziale. Si pensi ad esempio a quanto previsto nell’attuale bando Urbact III, apertosi il 22 marzo e chiuso il 22 giugno, in cui per rispondere al bando è essenziale per le città e per le unioni di comuni indipendentemente dalle loro dimensioni demografiche, possedere già un piano strategico adottato dal Consiglio comunale. Cerchiamo ora di capire nel dettaglio quale è stato l’approccio adottato dalle diverse regioni italiane rispetto al tema dello sviluppo urbano sostenibile e quindi dell’individuazione delle AU. La Valle D’Aosta in relazione alle sue dimensioni urbane ed insediative ha deciso di non attuare all’interno del POR un’asse dedicato allo sviluppo urbano. Infatti questa Regione, secondo quanto riportato nel programma operativo, non intende affrontare la questione urbana essendo essa costituita da un elevato numero di piccoli e piccolissimi comuni con la sola città di Aosta che raggiuge i 35.000 abitanti. La Regione Piemonte invece ha individuato come AU le sole sette città capoluogo, limitatamente ai loro confini amministrativi. In queste città saranno istituite le AU e dunque saranno attuati i driver regionali di sviluppo urbano: inclusione digitale, produzioni eco-efficienti e valorizzazione del


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patrimonio storico-culturale. Questa Regione pur riconoscendo nel POR l’importanza di una visione strategica che superi i confini comunali delle città capoluogo, a causa delle carenze qualitativi e funzionali in esse riscontrate sui temi trattati nei driver di sviluppo urbano ha deciso di focalizzarsi solo su queste città. Anche la Regione Liguria ha individuato come “aree bersaglio” della strategia di sviluppo urbano sostenibile del POR le sole città di Genova, La Spezia, Savona, Sanremo ed Imperia. Secondo la Regione infatti sono questi i poli urbani sui cui far leva. In queste cinque città, riconosciute come AU, il programma operativo ha predisposto il finanziamento di azioni legate ai temi dell’innovazione sociale, dell’efficientamento energetico, della riorganizzazione della mobilità urbana e della messa in sicurezza del territorio. La Regione Lombardia nel suo POR ha individuato come destinatari delle risorse relative allo sviluppo urbano sostenibile le sole città di Milano e Bergamo. Le azioni urbane che in esse verranno portate avanti sono esclusivamente legate ai temi dell’abitare sociale e dell’inclusione. Nel Trentino Alto Adige sia la Provincia Autonoma di Trento che quella di Bolzano hanno deciso di non prevedere nel POR-FESR un Asse dedicato al lo sviluppo urbano sostenibile. Invece la Regione Friuli Venezia Giulia ha previsto nel programma operativo regionale l’Asse “azioni integrate per lo sviluppo urbano sostenibile” che focalizzerà le risorse FESR sulle città di Triste, Udine, Gorizia e Pordenone. In queste città saranno quindi istituite le AU. La strategia urbana del POR-FESR della Regione Veneto si prefigge principalmente di “ricompattare” l’intero tessuto urbano regionale secondo un approccio che faccia leva sui temi della sostenibilità e della specializzazione intelligente. Ma ciò che davvero è interessante evidenziare in questo POR è la modalità di selezione delle Autorità urbane. La Regione ha innanzitutto definito due tipologie di aree urbane. Una riferita alle città di Vicenza, Padova, Treviso e Venezia con popolazione queste superiore a 150.000 abitanti. L’altra è riferita a quelle aree urbane con minore dimensione, rappresentate queste dai poli urbani di Merano, Montebelluna, Castelfranco Veneto, Camposampiero, Cittadella, Monselice, Este, Isola della Scala, Legnano, Schio, Thiene e Bassano del Grappa. Questi per la Regione assolvono ad un importante ruolo, sono erogatori di servizi essenziali soprattutto per le aree più interne. L’Autorità di Gestione (AdG) del programma selezionerà attraverso due bandi distinti 6 aree urbane. Con un bando saranno individuate massimo 5 aree urbane della prima tipologia,

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composte queste da un Comune capoluogo e da un minimo di 2 ad un massimo di 5 comuni di corona. L’altro bando invece, sarà riferito alle aree urbane di minor dimensione. Attraverso questo bando sarà selezionata un’area composta da un Comune “polo” con i relativi comuni di cintura. Quest’area complessivamente dovrà raggiungere una popolazione tra i 100.000 ed i 150.000 abitanti, una densità non inferiore ai 300 abitanti/kmq e cosa più importante la presenza di forme associative tra comuni per la gestione dei servizi con priorità per le Unioni. Ogni area in entrambi i bandi al momento della candidatura dovrà indicare l’Autorità urbana di riferimento, che formalmente presenterà la Strategia Integrata di Sviluppo Urbano Sostenibile (SISUS). In Emilia-Romagna le azioni integrate di sviluppo urbano contenute nel programma operativo, pur interessandosi esclusivamente delle città di Bologna, Piacenza, Parma, Reggio Emilia, Modena, Ferrara, Ravenna, Rimini e Cesena si attueranno dove già da tempo si sono avviati processi di riqualificazione urbana attraverso il ricorso a strumenti di pianificazione strategica. Quindi a prescindere dalle modalità di selezione delle aree target della strategia urbana, per il caso dell’Emilia-Romagna è interessante evidenziare come di prioritario nel POR, per la parte relativa allo sviluppo urbano, vi è la presenza di una visione urbana strategica. Nella Regione Toscana, oltre alla città metropolitana di Firenze su cui saranno destinate in modo complementare le risorse previste dal PON-METRO e quelle del POR-FESR, per individuare le “aree bersaglio” dell’Asse urbano si è fatto riferimento ad uno studio di IRPET che ha individuato a livello regionale 14 Aree Funzionali Urbane (FUA, Functional Urban Areas). Le relative autorità urbane sono quella di Montecatini Terme, Poggibonsi, Massa, Santa Croce sull’Arno, Prato, Carrara, Livorno, Piombino, Cecina, Pontedera, Lucca, Pistoia, Pisa ed Empoli, poli urbani questi che offrono rilevanti funzioni ai sistemi urbani delle rispettive FUA. Non sono stati ricompresi nelle FUA toscane tutti quei comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti e tutti quelli rientranti nella Strategia Nazionale Aree Interne ed interessati dall’Asse LEADER del Piano di Sviluppo Rurale (PSR). Questo evidenzia chiaramente come l’approccio toscano facendo leva sull’integrazione tra le azioni del POR-FESR ed il PSR mira a promuovere a livello regionale una strategia unitaria nell’utilizzo dei diversi fondi disponibili del ciclo di programmazione 2014-2020. La Regione Marche nel POR-FESR ha selezionato come “aree target” della strategia di sviluppo urbano le città di Ancona, Pesaro, Urbino, Macerata, 141


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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Fermo e Fano. La Regione su queste città intende selezionare tre Investimenti Territoriali Integrati (ITI) che facciano riferimento ad una strategia urbana basata sul ridisegno dei servizi urbani, al rafforzamento delle filiere produttive locali ed alla valorizzazione delle risorse storiche, culturali ed ambientali. L’ITI è infatti uno strumento di programmazione il cui utilizzo è suggerito quando ci si riferisce ad uno specifico ambito territoriale ben definito. In sostanza questo strumento permette di integrare diversi interventi combinando differenti fondi e programmi. La Regione Umbria ha individuato come aree urbane destinatarie delle risorse previste nell’Asse VI dedicato allo sviluppo urbano sostenibile le città di Perugia, Terni, Foligno, Città di Castello e Spoleto. L’impostazione strategica di questo Asse mira all’ammodernamento di questi poli urbani attraverso il miglioramento della mobilità sostenibile e dei temi legati alla cittadinanza. Il POR della Regione Lazio date le emergenze socioculturali della Regione, anche al di fuori della città di Roma, non ha individuato delle aree urbane su cui destinare le risorse del FESR ma bensì degli ambiti tematici: “La porta della memoria” (Cassino, FR), “Segni creativi” Bagnoregio (VT), “Torre di Mola” (Formia, LT), “Museo Archeologico” di (Rieti, RI) e “Mercato di Traiano – Museo Abitato” (Roma). Il POR della Regione Abruzzo attraverso l’Asse VII “Sviluppo urbano sostenibile” destina le risorse FESR relative allo sviluppo urbano alle sole quattro città di Chieti, L’Aquila, Pescara e Teramo. Su queste, individuate come AU, saranno portate avanti e finanziate azioni relative al miglioramento della mobilità sostenibile, dei processi di digitalizzazione della PA e dell’offerta del patrimonio culturale. Il POR- FESR della Regione Molise destina le azioni integrate di sviluppo urbano sostenibile alle città di Campobasso, Termoli ed Isernia con i relativi hinterland (Ripalimosani e Ferrazzano per Campobasso; Pesche e Miranda per Isernia; Campomarino, San Giacomo degli Schiavoni e Guglionesi per Termoli). Saranno attuati tre ITI, uno per ogni città, attraverso i quali potranno essere perseguite azioni integrate nel campo della politiche energetiche, della competitività delle imprese soprattutto rispetto alla tematica del turismo e dell’innovazione della PA. In ognuna di queste città sarà istituita un’Autorità urbana che avrà il compito di definire la strategia di sviluppo urbano, di selezionare le operazioni ed attuare gli interventi previsti. Nel POR-FESR della Regione Campania oltre a riconoscere come AU le 19 Città Medie (con popolazione superiore a 50.000 abitanti) prevede anche forme finanziarie per comuni che in forma singola o associata raggiungono una popolazione 142

minima di 30.000 abitanti. Nella città di Napoli la strategia urbana del POR FESR non verrà attuata, in essa sono infatti previsti il PON-METRO e parallelamente a questo il completamento di alcuni Grandi Progetti avviati già con il precedente ciclo di programmazione 2007-2013. Molto interessante è il caso della Regione Puglia in cui il programma operativo prevede che le Autorità urbane siano scelte, e quindi selezionate per l’attuazione della strategia di sviluppo urbano sostenibile, sulla base di un Documento Programmatico di Ricognizione Urbana (DPRU). Possono candidarsi infatti come AU i comuni in forma singola o associata, di livello intercomunale quindi, purché ai sensi della L.R. abbiano redatto un Programma Integrato di Ricognizione Urbana (PIRU) all’interno del quale siano ben chiari gli interventi ma soprattutto come questi si integrano con quelli contenuti nel DPRU. Quindi è da evidenziare come l’approccio pugliese, similmente a quello veneto, rispetto alla questione delle sfide urbane 2014-2020 non definisce delle aree target, ma al contrario stabilisce che le Autorità urbane (con popolazione maggiore di 15.000 abitanti) siano scelte sulla base di un bando in cui chi intende partecipare dovrà dimostrare co me le azioni previste nei documenti strategici siano in linea con quelle contenute nel POR. La Regione Basilicata ha individuato come AU la città di Matera e quella di Potenza, in esse le azioni urbane saranno attuate a mezzo dell’ITI. Il POR prevede comunque anche la possibilità che l’ITI si possa riferire anche ad un sistema urbano più ampio denominato nel programma “comprensoriale”, gravitante su queste due città. La Regione Calabria nel POR rispetto al tema delle aree urbane ha individuato due strategie di azione. Una riferita ai “principali poli urbani” della Regione (Cosenza-Rende, Catanzaro e Reggio Calabria), l’altra è riferita alle “aree urbane di dimensione inferiore” (Crotone, Vibo Valentia, il sistema urbano di Corigliano-Rossano, la città di Lamezia Terme e la città porto di Gioia Tauro che al suo interno comprende Rosarno e San Ferdinando). Questa strategia urbana sarà attuata attraverso lo strumento degli ITI. Anche nel POR calabrese è poi molto interessante evidenziare come rispetto alla questione urbana vengono richiamati anche i “centri urbani di livello comprensoriale”. Questi centri garantiscono l’erogazione di alcuni servizi essenziali ad ampi sistemi territoriali fortemente caratterizzanti il territorio regionale. In queste realtà comprensoriali il POR non agirà attraverso l’ITI, ma saranno previste alcune specifiche azioni settoriali del programma operativo, con lo scopo principale di garantire che questi centri si connettano con l’intero sistema territoriale regionale.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

Nella Regione Sicilia sono stati individuati nel POR-FESR per la parte relativa allo sviluppo urbano 14 “città polo”, 78 “comuni di cintura” e 298 comuni ricompreso nelle aree definite come interne. Nello specifico la strategia urbana siciliana ha individuato 18 città destinatarie delle risorse relative allo sviluppo urbano sostenibile: Palermo, Catania, Messina, Siracusa, Bagheria, Acireale, Enna, Caltanissetta, Erice, Trapani, Marsala, Mazara del Vallo, Castelvetrano, Agrigento, Gela, Vittoria, Ragusa e Modica. In queste saranno attivati da un minimo di 8 ad un massimo di 10 ITI, di cui 4 nelle città con popolazione superiore a 100.000 abitanti (Palermo, Catania, Messina e Ragusa) e 2 rispettivamente per la città di Agrigento e per il sistema urbano Caltanissetta-Enna. Nelle restanti città saranno attuati altri due ITI che saranno riferite a due AU costituite almeno da due città eleggibili che assieme raggiungano una popolazione di 100.000 abitanti. Le aggregazioni di comuni potranno comunque avvenire all’interno dei sistemi urbani di Trapani-Erice, Marsala, Mazara del Vallo, Castelvetrano, Gela, Vittoria, Marsala e Modica. Ogni sistema urbano che si candiderà ad Autorità urbana dovrà mettere a punto una strategia di sviluppo urbano sostenibile ed inoltre il Comune individuato come capofila, e quindi Autorità urbana, dovrà dimostrare che le sue capacità gestionali, finanziarie e strumentali siano idonee rispetto alla funzione che andrà a svolgere. Infine la Regione Sardegna nel suo POR-FESR ha deciso anch’essa di attuare le azioni di sviluppo urbano sostenibile attraverso lo strumento dell’ITI. Questo nello specifico sarà attuato in quelle città in cui è già presente una visione strategica di livello sia comunale che intercomunale. Saranno quindi portate avanti azioni nel campo delle rigenerazione urbana, dell’inclusione sociale e dell’innovazione nelle città di Cagliari, Olbia e Sassari le quali saranno riconosciute come AU. Quello che allora risulta prioritario fare è confrontare e mettere a sistema le scelte di ogni singola Regione, in questo modo infatti è possibile costruire una visione complessiva del problema, sicuramente utile per la predisposizione dell’Agenda Urbana Nazionale, oggi non più procrastinabile. Se infatti il tema della città metropolitana, pur con le tante difficoltà e riflessioni ancora in corso pare finalmente trattato e affrontato, la stessa cosa non può altrettanto dirsi per la città media e per il sistema urbano intermedio. Su questi va fatta urgentemen-

4b

te un’attenta riflessione considerando che essi ben rappresentano il sistema territoriale italiano fatto per lo più da un piccolo numero di città grandi (14 città metropolitane), un corposo numero di Città Medie (le 105) ed infine un alto numero di piccoli e piccolissimi comuni. L’agenda urbana dovrà tener conto di queste specificità, a mio avviso dovrà riflettere sulla “dimensione pertinente” della città media e dovrà interrogarsi sui sistemi urbani intermedi soprattutto rispetto al loro ruolo di collegamento tra i poli urbani più “forti” e le realtà più marginali. L’Agenda Urbana Nazionale potrebbe dunque strutturarsi a partire dalle città metropolitane, dalle Città Medie, dal sistema urbano intermedio e dal sistema dei comuni minori. Sulla città metropolitana il tema della “dimensione pertinente”, quanti e quali comuni ad essa appartengono è stato affrontato e quasi completamente risolto. Cosa diversa è per la città media, infatti quelle individuate da IFEL secondo un approccio che tiene conto contemporaneamente sia del numero di abitanti (45.000) che delle funzioni in esse presenti, non considerano il sistema urbano su di esse gravitanti. Sistema urbano che allo stesso tempo è gravitante sulla città, ma che per alcune tipologie di funzione svolge un ruolo di supporto alla città media. Può accadere inoltre che in alcune realtà regionali il sistema urbano intermedio coincide con il sistema gravitante sulla città media, ma non è scontato che sia sempre così. Possono esserci infatti sistemi urbani intermedi che hanno come polo urbano di gravitazione una città non definita media a livello nazionale. In questo caso allora il sistema urbano intermedio va riconosciuto e indagato secondo l’approccio delle Aree Funzionali Urbane (FUA). Questo sistema va quindi dimensionato a partire dall’analisi dei flussi (entranti ed uscenti) e delle funzioni in esso presenti. Infine l’ultimo sistema relativo ai piccoli comuni, all’interno del quale il più delle volte si presentano una serie di sub-sistemi facenti capo ad unioni e fusioni di comuni, è indispensabile che sia anch’esso affrontato dall’Agenda Urbana. Bisogna infatti evitare che la nascita di queste forme associative, sia attribuita solo ad obblighi di legge non essendovi quindi di base una visione strategica di tipo cooperativo. In sostanza queste “nuove” forme territoriali vanno gestite e programmate, soprattutto alla luce del tema attuale della riorganizzazione delle dotazioni territoriali non più di scala comunale ma bensì intercomunale o di area vasta.

143


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Masterplan per il Mezzogiorno e Patti per il sud Nell’ambito delle risorse per la coesione territoriale, è stata disposta l’assegnazione delle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione per finanziare, a valere sul medesimo fondo, gli interventi contenuti nei “Patti per il Sud” dando il via al Masterplan per il mezzogiorno, il piano del Governo per rilancio economico delle regioni del Sud Italia. Il Governo si è attivato per sottoscrivere 16 Patti per il Sud: uno per ognuna delle 8 Regioni (Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia, Sardegna), uno per ognuna delle 7 Città Metropolitane (Napoli, Bari, Reggio Calabria, Messina, Catania, Palermo, Cagliari) ai quali si aggiunge il Contratto Istituzionale di Sviluppo (CIS) di Taranto. Sono ancora da sottoscrivere i Patti per le città di Napoli e Cagliari. L’obiettivo è quello di definire in ognuno gli interventi prioritari e trainanti, le azioni da intraprendere per attuarli e gli ostacoli da rimuovere, la tempistica, le reciproche responsabilità. Ognuno dei Patti si struttura in quattro capitoli: 1. la visione che la Regione o la Città ha del proprio futuro e che condivide col Governo (aree di industrializzazione o reindustrializzazione, bonifiche e tutela ambientale, agricoltura e industria agroalimentare, turismo e attrattori culturali, servizi e logistica, infrastrutture e servizi di pubblica utilità); 2. ricognizione degli strumenti e delle risorse a disposizione (interazione tra PON e POR, intervento centrale col Fondo Sviluppo e Coesione, Accordi di Programma tra le istituzioni coinvolte e Contratti di Sviluppo con le imprese del territorio, altri strumenti a disposizione di Invitalia); 3. gli interventi prioritari perché rappresentativi degli obiettivi che vuole perseguire la Regione o la Città e della potenzialità nell’attrazione di capitali privati nonché della tempistica di realizzazione (Governo e amministrazioni regionali e locali si impegnano qui su tempi e azioni da mettere in campo per realizzare gli interventi indicati e rimuovere gli ostacoli che potranno insorgere); 4. Governance del processo, snellimenti amministrativi, definizione delle reciproche responsabilità, individuazione di un responsabile chiaro dell’esecuzione del Piano. I Patti declinano concretamente gli interventi che costituiscono l’asse portante del Masterplan. Al fine di perseguire obiettivi per lo sviluppo economico, la coesione sociale e territoriale delle città metropolitane anche del centro nord, sono stati sottoscritti Patti per lo sviluppo con la Regione Lazio e la Regione Lombardia e con le Città metropolitane di Milano Firenze Genova e Venezia. (Tabella 1) Con riferimento al Fondo per lo sviluppo e la coesione, inoltre, il CIPE, nella seduta del 10 agosto u.s. ha approvato il riparto generale delle risorse del Fondo (FSC) ed ha approvato il riparto generale delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione territoriale (FSC) ed ha Il Comitato, in attuazione dell’art. 1, comma 703, lettere a) e b) della legge n. 190/2014 (legge di stabilità 2015), ha approvato l’individuazione delle Aree tematiche e degli obiettivi strategici su cui impiegare la dotazione finanziaria del Fondo Sviluppo e coesione (FSC). La proposta prevede altresì l’adozione delle regole di funzionamento del Fondo. Le principali aree tematiche del riparto da quasi 39 miliardi di euro sono: Infrastrutture (21,7 miliardi di euro), Ambiente (7,5 miliardi di euro), Sviluppo economico e produttivo (6 miliardi di euro), Turismo, cultura e valorizzazione delle risorse naturali (2,1 miliardi di euro), Occupazione, inclusione sociale e lotta alla povertà, istruzione e formazione (357 milioni di euro).

144


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

4b

La pianificazione delle Città Medie Se il combinato tra il drastico calo dei tassi d’interesse prodottosi con l’avvento dell’Euro e la grande ondata migratoria che investì l’Italia fino al 2011 ha prodotto una forte impennata nell’attività di pianificazione comunale, il tasso di avvio dei processi di rinnovo dei piani comunali si è oggi drasticamente ridotto, fino ad azzerarsi in alcune regioni. Tuttavia, a causa dell’iter particolarmente lungo per la approvazione definitiva dei piani, talvolta addirittura decennale o più, in molti casi l’approvazione dei piani avviati prima della grave crisi che dal 2008 ha colpito il settore immobiliare è giunta solo in tempi recenti. Il quadro rispetto a quello di vent’anni fa si è drasticamente invertito. Se allora si segnava un forte ritardo nei processi di pianificazione, con una strumentazione invecchiata e oltre mille comuni senza ancora strumento urbanistico, le elaborazioni dati del Rapporto dal Territorio mostrano come oggi oltre il 40% dei comuni, per più di metà della popolazione italiana, hanno un piano urbanistico successivo al 2001, che però spesso contiene previsioni di crescita insediativa largamente eccedenti le dinamiche effettivamente in corso. Del resto anche utilizzando il campione significativo delle Città Medie rappresentato dai comuni capoluogo di provincia, emerge come su 102 città capoluogo di provincia (esclusi quindi i capoluoghi delle città metropolitane) meno di un terzo di esse (33) hanno un piano urbanistico con più di dieci anni, mentre le restanti 69, pari al 67,6% hanno piani vigenti aggiornati, e ben 31 hanno un piano recente, approvato dal 2011 in poi. La recente ripresa delle compravendite immobiliari, tornate nell’ultimo anno in segno positivo dopo un settennio di continui ribassi, si trova ad affrontare una gran quantità di patrimonio immobiliare invenduto, e ancor più una sovrabbondante offerta trasformativa contenuta nei piani recentemente approvati; fattori che gravando su una domanda ristrettasi per la riduzione dei redditi disponibili rende lento e problematico il processo di riequilibrio del mercato. In tali situazioni di quadro generale il compito del piano urbanistico cambia molto. All’inizio degli anni ’90 la farraginosità e l’arretratezza della strumentazione urbanistica costituiva un freno improprio

alla realizzazione di una offerta immobiliare alle dimensioni della domanda. Oggi invece siamo in presenza di una abbondante quantità edilizia realizzata e di un ancor più abbondante stock di aspettative edificatorie “dormienti” nelle previsioni di piani sovradimensionati elaborati a partire da aspettative formatesi nei recenti periodi di forte espansione residenziale e ancor più nel lassez-faire urbanistico causato dai piani casa regionali ancora vigenti. In tali nuove condizioni i compiti del piano urbanistico sono essenzialmente di ridurre quanto possibile o meglio azzerare i fenomeni di ulteriore impermeabilizzazione del suolo, di aumentare l’efficienza nell’utilizzo del patrimonio esistente, favorendo i processi di efficientamento energetico, di messa in sicurezza climatica e sismica, di frazionamento delle unità più grandi per adeguare il parco alloggi alle ridotte dimensioni delle famiglie attuali. Il ruolo dei piani urbanistici cambia molto anche a causa della riforma Delrio (L 56/2014) che prevedendo la raccolta dei piccoli comuni all’interno di nuove Unioni e la trasformazione della Provincia in ente di secondo livello, con un Consiglio composto di sindaci, prefigura la concreta possibilità di trasferire nel livello strutturale d’area vasta una parte significativa dei compiti già svolti dal vecchio piano comunale, lasciando ai comuni la concreta conformazione della parte operativa all’interno di definiti e limitati ambiti del sistema insediativo, nonché la gestione del patrimonio esistente attraverso i regolamenti urbanistici.

CITTÀ MEDIE PIANI POST 2010 Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole

Se si passa all’analisi delle attività di pianificazione dell’insieme dei comuni ricompresi all’interno dei sistemi locali del lavoro delle Città Medie, il dato più eclatante è rappresentato dai comuni del nordovest che in 513 casi su 1030 (quasi il 50%) presentano piani comunali approvati dopo il 2010. Segue il Nordest con 119 comuni su 302 (il 39,4%), mentre per il Centro (15,5%) e le Isole (2,9%) emergono i valori più bassi di rinnovo fra tutti e tre gli insiemi territoriali (città metropolitane, Città Medie e comuni minori). Per contro, nel Sud ben 221 comuni su 429 (il 51,5%) hanno un piano urbanistico con più di vent’anni d’età (approvato prima del 1996) o non lo hanno affatto.

145

50% 39% 15,5% 3,9%


II

La LA PIANIFICAZIONE PIANIFICAZIONE COMUNALE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016

Fig. 4b.4 - Nord Ovest

Piano o componente strutturale Approvazione Anno 2000 2000 2012 2012 2009 2010 2010 2007 2007 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2008 1999 2013 2000 2011 2012 2012 2007 2007 2008 2013 2012 2011 2011 2014 2006 2011 2011 11

Anno di approvazione perimetri SLL ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

operativo Anno 2000 2010 2012 2013 2013 -

Reg. urb. edilizio Anno 2000 2012 2013 2013 2009 1984 2004

2012 2007 2011 2011 9

2012 2007 2011 2013 2011 12

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug o ultima variante generale) e sua eventuale articolazione in componente strutturale, operativa e/o regolamento urbanistico ed edilizio nei comuni capoluogo di provincia COMUNI CAPOLUOGO Alessandria Asti Aosta Bergamo Biella Brescia Como Cremona Cuneo Imperia La Spezia Lecco Lodi Mantova Monza Novara Pavia Savona Sondrio Varese Verbania Vercelli ITALIA

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug) o dell'ultima variante generale fino 2001 2000

dal 2002 al 2006

dal 2007 al 2011

nel 2012

nel 2013

nel 2014

2012 2009 2010 2007 2012 2013 2013 2008 1999 2013 2000 2011 2012 2007 2008 2013 2012 2011 2014 2006 3

118 146

1

2011 9

4

4

1


4b

POLITICHE POLITICHE ee PIANI PIANI nei nei SISTEMI SISTEMI INSEDIATIVI INSEDIATIVI Le CittĂ Medie Le CittĂ  Medie

Fig. 4b.5 - Nord Est

Piano o componente strutturale Approvazione Anno

Anno di approvazione perimetri SLL

operativo Anno

Reg. urb. edilizio Anno

1999

-

1999

2000

2013

2013

2013

2013

2001

2012

2013

2013

2007

2007

2007

2007

2001

-

-

-

2011

-

-

-

2012

2012

1994

1994

2008

-

2008

2008

2001

-

-

2004

1997

-

-

2010

2012

2012

2012

-

2011

2011

2011

2011

2013

2010 7

2013 9

9

ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010 Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug o ultima variante generale) e sua eventuale articolazione in componente strutturale, operativa e/o regolamento urbanistico ed edilizio nei comuni capoluogo di provincia. COMUNI CAPOLUOGO Belluno

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug) o dell'ultima variante generale fino 2001

dal 2002 al 2006

dal 2007 al 2011

nel 2012

nel 2013

nel 2014

1999

Bolzano

2013

Gorizia

2001

Padova

2007

Piacenza

2001

Pordenone

2011

Rovigo

2012

Trento

2008

Treviso

2001

Trieste

1997

Udine

2012

Verona

2011

Vicenza ITALIA

5

4

2

2013 2

119

147


II

La LA PIANIFICAZIONE PIANIFICAZIONE COMUNALE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016

Fig. 4b.6 - Centro Nord

Piano o componente strutturale

Anno 2009 2008 2003 2007 2011 2006 1997 2013 2013 2007 10

Approvazione 2009 2008 2003 2007 2011 2011 1999 2013 2013 1999 2012 2013 2009 2010 2001 2011

Anno di approvazione perimetri SLL ante 1995

operativo

Reg. urb. edilizio

Anno

Anno 2013 2008 2003 2010

2008 2003 2009 2001 4

2013 2013 2013 1999 2012 2009 2011 11

1995-2000 2001-2010 post 2010

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug o ultima variante generale) e sua eventuale articolazione in componente strutturale, operativa e/o regolamento urbanistico ed edilizio nei comuni capoluogo di provincia COMUNI CAPOLUOGO

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug) o dell'ultima variante generale fino 2001

Ferrara ForlĂŹ Modena Parma Ravenna Reggio nell'Emilia Rimini Arezzo Grosseto Livorno Lucca Massa Pisa Pistoia Prato Siena ITALIA

dal 2002 al 2006

dal 2007 al 2011 2009 2008

nel 2012

nel 2013

nel 2014

2003 2007 2011 2011 1999 2013 2013 1999 2012 2013 2009 2010 2001 3

120 148

1

2011 8

1

3


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI INSEDIATIVI Le CittĂ Medie

Fig. 4b.7 - Centro Sud

Piano o componente strutturale

Anno -

Approvazione 1993 1975 2008 1989 1970 2002 1975 1989 2014 2010 2007 2012 2014 2008 1974 1997

Anno di approvazione perimetri SLL

1995 2007 2012 2010 2008 5

ante 1995

4b

operativo

Reg. urb. edilizio

Anno 2008 2000 1995 2013 2007 2010 2008 7

Anno 1992 1995 2007 2010 1974 5

1995-2000 2001-2010 post 2010

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug o ultima variante generale) e sua eventuale articolazione in componente strutturale, operativa e/o regolamento urbanistico ed edilizio nei comuni capoluogo di provincia COMUNI CAPOLUOGO Ancona Ascoli Piceno Chieti Fermo Frosinone L'Aquila Latina Macerata Perugia Pesaro Pescara Rieti Teramo Terni Viterbo Urbino ITALIA

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug) o dell'ultima variante generale fino 2001 1993 1975

dal 2002 al 2006

dal 2007 al 2011

nel 2012

nel 2013

nel 2014

2008 1989 1970 2002 1975 1998 2014 2010 2010 2012 2014 2008 1974 1997 8

1

4

1

121 149


II

LA PIANIFICAZIONE PIANIFICAZIONE COMUNALE COMUNALE La RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 2016

Fig. 4b.8 - Sud

Piano o componente strutturale Approvazione Anno 2012 2006 2000 2000 2011 2011 2012 1969 1987 2002 2002 1995 2001 2013 2013 2001 1989 2006 2009 2013 2013 2009 2009 1998 1998 6

Anno di approvazione perimetri SLL ante 1995 1995-2000 2001-2010 post 2010

operativo Anno 2011 -

Reg. urb. edilizio Anno 1995 2012 1972 1987 2006 1996

2009 1998 3

2001 2009 2013 2013 2009 1998 12

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug o ultima variante generale) e sua eventuale articolazione in componente strutturale, operativa e/o regolamento urbanistico ed edilizio nei comuni capoluogo di provincia COMUNI CAPOLUOGO

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug) o dell'ultima variante generale fino 2001

Andria Avellino Barletta Benevento Brindisi Campobasso Caserta Catanzaro Cosenza Crotone Foggia Isernia Lecce Matera Potenza Salerno Taranto Trani Vibo Valentia ITALIA

dal 2002 al 2006

dal 2007 al 2011

nel 2012 2012

nel 2013

nel 2014

2006 2000 2011 2012 1969 1987 2002 1995 2001 2013 2001 1989 2006 2009 2013 2013 2009 1998 8

122 150

3

3

2

3


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

Fig. 4b.9 - Isole

Piano o componente strutturale Anno Anno 2009 2009 2005 2005 2013 2011 2011 2010 1975 1981 2013 2010 2003 2006 2014 2012 2012 2007 2014 2013 2013 2010 2008 7

Anno di approvazione perimetri SLL ante 1995

4b

operativo Anno 2009 2005 2012 2007 2013 5

Reg. urb. edilizio Anno 2009 2005 2010 2006 2012 2007 2013 2008 8

1995-2000 2001-2010 post 2010

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug o ultima variante generale) e sua eventuale articolazione in componente strutturale, operativa e/o regolamento urbanistico ed edilizio nei comuni capoluogo di provincia COMUNI CAPOLUOGO Agrigento Caltanissetta Carbonia Enna Iglesias Lanusei Nuoro Olbia Oristano Ragusa Sanluri Sassari Siracusa Tempio Pausania Tortolì Trapani Villacidro ITALIA

Approvazione dello Strumento urbanistico generale (Sug) o dell'ultima variante generale fino 2001

dal 2002 al 2006

dal 2007 al 2011 2009

nel 2012

nel 2013

nel 2014

2005 2013 2011 2010 1975 1981 2013 2010 2003 2014 2012 2007 2014 2013

2

2

2010 2008 7

1

3

2

Fonte: Istat, Dati ambientali nelle cittò aggiornamento al 31.12.2014 INU

123 151


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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

I Poli urbani funzionali Sulla spinta delle indicazioni europee, la nuova politica urbana riveste particolare importanza strategica per lo sviluppo competitivo del territori. Il CIPU (Comitato interministeriale per le politiche urbane), istituito con Legge 134/2012, ha avviato il processo di costruzione dell’Agenda urbana predisponendo nel 2013 un documento di indirizzi che intendeva “coordinare le politiche urbane attuate dalle amministrazioni centrali e di concertarle con le regioni e con le autonomie locali”.In realtà, ben poco di concreto ha fatto seguito a quel documento, anche se alcune regioni si stanno muovendo autonomamente impostando le loro scelte in materia di nuova politica urbana attraverso opportune leggi regionali e specifiche linee d’azione all’interno dei POR. Le città sono inevitabilmente al centro del nuovo modello di sviluppo. Lo sono di fatto e lo sono per scelta programmatica. Ma dopo il pluriennale fenomeno dello sprawl non esiste più la città tradizionale, trasformata ormai in molteplici e diverse tipologie urbane: la città diffusa, la città globale, la città delle reti. Anche in rapporto alla scala geografica il fenomeno urbano assume aspetti molto diversi: megalopoli, metropoli, città metropolitane, Città Medie. In particolare, il concetto di “città media” deve essere relativizzato rispetto alla scala presa in considerazione. Ma comunque l’esistenza di un sistema insediativo “intermedio” è da considerare come una vera risorsa che ci deriva dal passato e che deve essere opportunamente valorizzata. In Italia è ancora più evidente il ruolo strategico che possono e devono assumere i “territori in ascesa” collocati tra le città più forti e i sistemi minori marginali. In questi territori esiste un articolato e consolidato “sistema urbano intermedio” che deve essere messo in grado di sviluppare appieno il suo ruolo strategico di “cerniera funzionale” tra i poli di sviluppo e il territorio regionale nel suo complesso, attraverso il potenziamento e la razionalizzazione dell’offerta di nuove dotazioni territoriali. Secondo questa logica, il sistema insediativo intermedio deve essere re-interpretato in chiave “funzionale”. Il nuovo modello di sviluppo deve essere fondato su “aree urbane funzionali”, sul modello delle FUA (Functional Urban Areas) definite dall’OECD e dal programma ESPON, che a prescindere dal ridisegno delle ripartizioni amministrative siano capaci di diventare l’ossatura dello sviluppo regionale. Un contesto locale può concorrere ad un disegno di sviluppo sovra-locale solo se si attrezza opportunamente per poter contribuire fattivamente alla creazione del valore aggiunto territoriale. L’attrezzatura di un territorio presuppone, innanzitutto, l’esistenza delle opportune “dotazioni territoriali” che sono le pre-condizioni per lo sviluppo smart del contesto locale. Ma non sono solo le grandi città che possono 152

svolgere questa funzione. Nella convinzione che l’intero territorio, nel suo insieme, concorra alla erogazione dei servizi alla comunità locale, è il progetto complessivo del territorio che può favorire il rilancio competitivo dei sistemi locali ed è proprio il ruolo che al suo interno possono svolgere i “sistemi urbani intermedi” che può determinare il raggiungimento degli obiettivi di coesione e di sviluppo. Secondo la logica di organizzazione strategica dei sistemi urbani intermedi in “aree urbane funzionali” (AUF), le principali dotazioni territoriali devono essere concentrate nei poli urbani funzionali, anche in relazione alle esigenze della spending review e del processo di riorganizzazione del sistema degli enti locali. Nei “poli urbani funzionali” le risorse pubbliche aggiuntive devono: a. incrementare il patrimonio delle dotazioni pubbliche, sviluppare l’infrastrutturazione delle città in direzione dello sviluppo di sistemi integrati di mobilità sostenibile, riqualificare gli spazi pubblici, il verde urbano e ogni altro presidio essenziale in grado di garantire aggregazione e vita sociale qualificata in ambito urbano; b. attuare interventi di rigenerazione, riqualificazione e ristrutturazione di natura urbanistica delle porzioni centrali o delle periferie storiche degradate delle principali polarità urbane, promuovere e incrementare la costituzione di un patrimonio immobiliare pubblico funzionale alla realizzazione di programmi di social housing; c. sostenere processi di innovazione d’impresa, riqualificare i processi produttivi di tipo manifatturiero verso nuovi obiettivi incentivando l’insediamento di fablabe di altre strutture produttive direttamente generate dall’applicazione all’industria delle attività di R&S. Nei “territori in ascesa” delle rispettive corone urbane l’incentivazione finanziaria pubblica deve essere finalizzata a: 1. potenziare il patrimonio delle dotazioni infrastrutturali di rilievo sovra-locale e di servizio alle stesse comunità, realizzando in particolare connessioni più efficienti con il sistema delle reti lunghe tali da consentire un potenziamento dei servizi di mobilità sostenibile specie a servizio delle comunità dei pendolari; 2. implementare la cosiddetta green economy, sviluppare gli interventi finalizzati alla produzione di energia da fonti rinnovabili, modernizzare il ciclo di trattamento dei rifiuti; 3. elevare l’offerta ricettiva e la capacità di accoglienza delle città“medie” che costituiscono il backbone di tali territori in ascesa, considerando le particolari potenzialità specifiche di alcuni distretti turistici balneari, collinari e coincidenti con centri d’arte e di cultura.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

Ma i “poli urbani funzionali”, per poter svolgere compiutamente la loro missione, devono essere organicamente connessi alle reti infrastrutturali di scala vasta e devono essere facilmente e comodamente raggiungibili dai city users e dai cittadini delle comunità contermini. In tal senso è strategico e prioritario un programma coordinato di azione e di interventi che favorisca la connessione e l’accesso ai poli urbani dal territorio circostante. In assenza di indicazioni strategiche di tipo spaziale è difficile garantire l’organicità e la razionalità delle scelte localizzative. In passato si sono verificati duplicazioni ingiustificate di alcuni servizi, sovrapposizione anti-economica delle aree di influenza, esistenza di aree scoperte. Nelle more del completamento dei processi in corso per il riordino degli enti locali (cosiddetto Progetto Delrio) che dovrà ridefinire il ruolo delle province, per evitare la mancanza di coordinamento degli interventi sul territorio e in particolare per costruire un “quadro di coerenza” dei diversi interventi per lo sviluppo delle città, è opportuno che i territori locali si dotino di strumenti leggeri, capaci di massimizzare le sinergie interne delle diverse azioni di sviluppo. Sul piano del metodo, si parte dal presupposto che un’opportuna configurazione fisica dello spazio insediativo sia la pre-condizione indispensabile per qualsiasi programma di sviluppo delle comunità locali e che il processo di riassetto dell’armatura urbana sia il primo passo verso l’attuazione dei nuovi modelli di sviluppo socioeconomico. In assenza di grandi città metropolitane, il sistema insediativo regionale deve essere ri-organizzato in chiave funzionale, mettendo in gioco la grande quantità di centri urbani intermedi secondo un disegno complementare e sinergico al suo interno. A questo scopo, la dimensione demografica di un centro urbano può essere un buon criterio per definire in prima approssimazione la gerarchia del sistema insediativo, ma non può essere l’unico, perché non riesce a tenere in debito conto i fattori di “forma” e di “funzionamento” dello spazio insediativo. Sono criteri di forma dello spazio insediativo quelli che tengono conto delle caratteristiche fisiche della piattaforma territoriale, mentre sono criteri di funzionamento del sistema insediativo quelli che si riferiscono alle sue modalità d’uso. Le modalità di funzionamento del sistema insediativo sono condizionate dal “rango” dei diversi centri urbani, ma anche dalla disponibilità delle “connessioni”, che a loro volta sono fortemente condizionate dall’attrito fisico del territorio (della sua caratterizzazione morfologica). Il contributo metodologico più significativo, in tal senso, sta nel considerare la valenza strategica dei centri urbani in ragione delle loro funzioni di “cen-

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tralità territoriale”, di “supporto al servizio territoriale” e di “cerniera funzionale”. Le funzioni di centralità territoriale sono quelle legate alla fornitura dei servizi di rango elevato e sono quelle che più di altre caratterizzano il ruolo del polo urbano di riferimento dell’area vasta, a prescindere dalla sua dimensione demografica. Le funzioni di supporto al servizio territoriale possono essere svolte dai centri di prima corona, che diventano così sede di dotazioni territoriali complementari e sinergiche a quelle del polo centrale. Il ruolo di cerniera funzionale deve, infine, essere riconosciuto a quei centri urbani del sistema intermedio che svolgono funzioni di collegamento delle aree interne alle aree forti e a quelle in ascesa.

Figura 4b.10 - Smart City Index 2016

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Criticità e prospettive per le Città Medie nel progetto di Riforma Tra i principali aspetti di criticità, non adeguatamente affrontati (ne risolti) dalla L 56/2014, vi è quello di una sottovalutazione del ruolo centrale proprio della rete urbana delle Città Medie. Ciò, almeno, in esito a questa prima fase del progetto di riforma in atto che, ormai, secondo i più, a prescindere dal risultato referendario, che potrebbe riformare la costituzione anche con riferimento agli enti locali, necessita di urgente e rilevante revisione. Se, da una parte, negli ultimi anni, si è assistito ad una ripresa di attenzione delle politiche governative in favore delle aree più marginali, mirata ad un necessario riequilibrio delle aree interne attraverso la valorizzazione del capitale sociale endogeno, con la prospettiva di attuare nuove pratiche di salvaguardia attiva delle risorse primarie1 (Strategia Nazionale delle Aree Interne) e, dall’altra, all’avvio di una fase di prima operatività delle norme che hanno istituito le Città Metropolitane, si deve registrare, invece, uno svilimento del ruolo effettivo e potenziale della rete urbana intermedia. Il “Progetto Delrio” ha prodotto, pur determinando la “cancellazione” delle Provincie e la loro surroga transitoria con enti di secondo livello di area vasta, uno scarso impatto in termini di elaborazione di visioni alternative dalle quali derivare un nuovo modello di governance in grado di recuperare la centralità del patrimonio delle Città Medie. All’impianto della riforma sembra essere mancata una visione unitaria coerente con gli indirizzi di politica comunitaria fondati su strategie progettuali place based (Agenda Urbana), attraverso le quali, pure, in Europa, si va ridefinendo l’assetto spaziale e relazionale delle aree urbane, attendendosi da es se l’innesco di un più complessivo rilancio delle economie nazionali, sempre più connesso alla ristrutturazione delle matrici fisico/funzionali dello spazio urbano. In altri termini, è assente (labile?) una strategia in grado di promuovere una rigenerazione multiforme della rete delle Città Medie, nella prospettiva concreta di contestuale rivalutazione del ruolo funzionale e di profonda revisione del connesso modello istituzionale di governo. Non si è riconosciuto quel potenziale intrinseco proprio del peculiare modello insediativo italiano, fondato sul variegato patrimonio di città identificabili sostanzialmente con i “vecchi” capoluoghi di provincia (ma non solo). Centri con popolazione superiore ai 45.000 residenti (ed i relativi bacini di gravitazione territoriale), caratterizzati da un rango funzionale di rilievo sub-regionale, di recente rivalutati, come tali, da notevoli contributi tecnici2. Queste realtà strutturano il telaio insediativo portante del paese e caratterizzano la sua organizzazione spaziale, sociale ed economica molto più di altre strutture urbane (le metropoli), costituendo i veri

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gangli di sviluppo a servizio di importanti distretti produttivi, oltre che insostituibili centralità per i rispettivi bacini di gravitazione. Non di rado, specie in diverse situazioni del centro nord (non solo nella Terza Italia), si tratta di sistemi urbani efficienti, sempre più spesso assimilabili a cosiddetti territori capaci3, comunque identificabili con quello spazio relazionale essenziale nel quale si esplicano “prestazione” e “consumo” di servizi primari a beneficio della gran parte della popolazione e di quell’universo di piccole imprese che operano, per lo più, lontano dalle “metropoli”. Senza queste piccole città, in molti territori appartati e difficili, lontano dagli ambiti metropolitani, le comunità locali sarebbero, altrimenti, escluse dall’esercizio di ogni “diritto di cittadinanza” come dall’opportunità di produrre reddito. La funzione della rete urbana media è, infatti, sia quella di erogare servizi di prossimità (quelli “essenziali” del welfare)4, sebbene sempre meno garantiti, sia quella di costituire dei veri e propri gate di accesso a varie tipologie di servizi più qualificati per ingenti quote di popolazione ed imprese. La semplicistica scelta compiuta dalla L 56/2014 di far coincidere, sino a diverse auto-determinazioni dei poteri locali, nel lasso di tempo trascorso tra il varo della riforma e la eventuale cancellazione delle Province dalla Costituzione, connessa all’esito del voto referendario, i “nuovi” confini di queste ultime con quelli delle abolite province, non è scaturita da solide argomentazioni tecniche. Il rischio è quello che si producano, stante una piena autonomia (delegata) in materia, molteplici e contradditori orientamenti delle singole Regioni che, una volta eventualmente risolti i conflitti legati ai profili funzionali dei nuovi enti intermedi, ne impediscano una almeno omogenea definizione dimensionale. Lo scarso peso attribuito ad una adeguato ripensamento della governance delle Città Medie ha prodotto, infatti, due effetti il cui combinato disposto rischia di produrre significative conseguenze negative sia in termini di concreti vincoli alle prospettive di rilancio competitivo di intere porzioni di territori sia in termini di impedimenti alla attuabilità del processo di rescaling istituzionale in corso d’opera: - da una parte si è scelto di non investire in un’organica politica urbana attuata sotto un’unica regia nazionale, come palesato dalla frammentazione propria dello stato delle politiche dell’Agenda Urbana, attuate per parti, attraverso singoli e scollegati (spesso incoerenti) Piani Operativi Regionali, segnati da notevoli differenze in termini di obiettivi, metodologie attuative, risorse e aspettative; - dall’altra, sul versante della riforma della forma di governo, delegando (troppo) alla discre-


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI Le Città Medie

zionalità delle Regioni, si è prodotta solo una contraddittoria definizione di Area Vasta che, confliggendo in più di un passaggio, come quello della individuazione di alcune funzioni essenziali, con il contemporaneo (auspicato) rafforzamento delle forme associative di scala sovracomunale, ha mancato di fornirne più opportuni ed univoci criteri per l’individuazione di una dimensione locale pertinente cui riferire una sua idonea estensione spaziale. Rivalutare il livello di governo intermedio Dare piena attuazione alla riforma degli enti locali determinando significativi progressi nel riordino dei “livelli di governo locali” richiede che si traducano in efficaci corpi normativi le attese legislazioni regionali chiamate ad attuare la L 56/2014 nei territori. Ad esse è esplicitamente richiesto il compito di precisare le funzioni dell’Area Vasta, oltre che quello, anche più delicato, di regolare i rapporti (in un quadro di sempre maggiore sussidiarietà e minore concorrenza) tra gli enti locali, così ridefiniti. Proprio entro tale prospettiva, come detto, è chiaro che assume priorità strategica ogni sforzo di precisazione di un’idonea dimensione spaziale da assegnare all’area vasta, in modo tale che l’assetto dimensionale da conferire all’ente intermedio, risulti quello meglio rispondente alle specifiche funzioni essenziali assegnate, caso per caso, dalle singole Regioni. Stante anche il peso che le stesse Regioni, non tutte allo stesso modo, attribuiscono ai processi di associazionismo municipale, dunque alla dimensione di governo intercomunale e, perciò, alla centralità di tali aggregazioni nella gestione, in forma associata, delle funzioni essenziali5. L’efficace individuazione della idonea dimensione spaziale dell’area vasta richiede l’individuazione di validi criteri oggettivi attraverso i quali delineare una dimensione pertinente da precisarsi, però, ridiscutendo assiomi consolidati, sin qui fondati sulla considerazione quasi esclusiva di aspetti quantitativi (parametri di tipo demografico), in favore di punti di vista tali da rivalutare, opportunamente, anche profili “prestazionali”. Ovvero fattori in grado di correlare più consapevolmente l’estensione e la dimensione fisica con le “filiere dei servizi” di ciascun territorio. Ben sapendo che gli assetti morfologici condizionano le dinamiche relazionali di interdipendenza funzionale tra le sue parti ma, anche, circolarmente, che le decisioni di spesa attraverso le quali ottimizzare complesse dinamiche di relazione possono e devono incidere su opportune scelte che impattino sullo spazio fisico (ad esempio ri-configurandone, nel tempo, la dotazione infrastrutturale o l’assetto insediativo). Per questo, è stigmatizzabile il fatto che la riforma intro-

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dotta dalla L 56/14, seguente a quella già proposta dal Governo Monti (poi accantonata)6, che prefigurava un dimezzamento degli enti incrementandone l’estensione territoriale, abbia ipotizzato solo una banale (sebbene transitoria) identificazione tra i limiti amministrativi dell’area vasta (e delle città metropolitane) ed i confini delle abolite province. È necessario, ora, che i poteri regionali (almeno quelli che non ancora si siano attivati), avvalendosi dell’apporto di contributi tecnici, pongano in essere una produttiva (transcalare) rilettura interpretativa dei modelli di funzionamento di ciascun territorio, utilizzando criteri oggettivi capaci di assimilare produttivamente i contorni dell’area vasta con i limiti delle aree urbane funzionali, ovvero con i bacini gravitanti su polarità urbane non necessariamente coincidenti con le città metropolitane ma, anche, con strutture urbane centrali per rispettivi Sistemi Locali del Lavoro7. Le Regioni, cioè, pur se con notevoli diversità di approcci, già evidenti8 dovranno immaginare tali livelli “intermedi” di governance, specie nelle aree più fragili, come centri decisionali più rispondenti ai reali assetti insediativi, alle correlate dinamiche socio economiche, agli specifici quadri esigenziali di comunità coese, definite da stabili dinamiche relazionali di interdipendenza funzionale. In sostanza, nella fase attuativa di loro competenza, che sta già producendo alcuni nuovi corpi normativi locali tali da individuare attribuzioni funzionali esclusive dei nuovi enti e che, in alcune realtà “pilota”, sta delineando anche il relativo assetto dimensionale degli enti di area vasta, dovranno, nella generalità dei casi meno virtuosi, comunque, essere districati alcuni essenziali nodi problematici. Neppure troppo sullo sfondo, infatti, in molte realtà regionali, resterebbero ulteriori, notevoli questioni da districare con urgenza. Aspetti non secondari e non ancora affrontati alla cui soluzione, magari attraverso un percorso progressivo, applicarsi con concretezza. Anche per evitare che la riforma degli enti locali possa identificarsi con una banale razionalizzazione dei centri di spesa, divenendo, piuttosto, una occasione utile al molteplice fine di: - ridefinire nelle regioni non caratterizzate dalla presenza di Città Metropolitane, e in assenza di un’agenda unica per le Città Medie, il ruolo (strategico) delle tante altre polarità urbane, ovvero dei capoluoghi storici delle provincie (in fase di smantellamento) surrogate dagli enti di area vasta; - determinare, nelle regioni dove convivranno i due modelli, un rapporto istituzionale più equilibrato, tra Città Metropolitane e Aree Vaste (spesso) incardinate sull’assetto delle vecchie province; - valorizzare, nelle regioni prive di Città

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Metropolitane, perché non ne sia svilito il potenziale di “territori urbani capaci” di rilievo sovraregionale, il ruolo strategico che è proprio di pur rilevanti conurbazioni metropolitane de facto, non riconosciute come tali de iure; - incentivare, processi di riduzione del divario socio economico tra aree interne e città,

consentendo alle prime, con adeguati strumenti di riequilibrio (idonee forme di perequazione territoriale), di recuperare parte dello svantaggio di estesi ambiti esclusi da prospettive di sviluppo, utilizzando proprio le Aree Vaste come verosimili “camere di compensazione” a scala sovracomunale.

Note 1 Per custodia delle risorse primarie si intende una complessiva attività di salvaguardia del sistema della biodiversità locale, ovvero del patrimonio ambientale naturalistico e culturale. Inoltre è intendibile, con tale espressione, la gestione sostenibile del ciclo delle acque, del prelievo delle risorse geo-minerarie, della produzione di energie rinnovabili e della adeguata gestione del ciclo dei rifiuti, l’azione di reintegro delle riserve della biosfera. 2 Molto utili, ai fini di individuare, caratterizzare e perimetrare questi ecosistemi urbani, sono le conclusioni a cui perviene il Documento (pubblicato nel 2014) da ANCI IFEL <Nuovi confini e prospettive per le politiche urbane dopo la legge Delrio (2014)>. In esso si compiono, soprattutto, originali prospezioni e relative considerazioni sviluppate nel merito del tema dell’identità territoriale delle Città Medie italiane. In tal senso, questo contributo, con tali contenuti e finalità, chiude una lunga stagione nella quale si era riservata quasi esclusiva attenzione alle cosiddette aree metropolitane. 3 La definizione corrente più appropriata di territori capaci è quella di Carlo Donolo in Transizioni verso territori capaci, rivista di sociologia del lavoro, Fascicolo n. 109, Franco Angeli Editore, Milano, 2008. Sul concetto sono tornati, con interessanti riflessioni R. Mascarucci e D. Piccoli, I territori capaci non solo metropolitani, in Folio n. 3, Speciale Urbanistica Informazioni, edito da INU a margine del Festival delle Città Metropolitane di Reggio Calabria del 2015. 4 I servizi essenziali cui ci si riferisce sono quelli individuati dalla Strategia nazionale per le aree interne, ovvero quelli che assicurano alla popolazione residente la possibilità di permanenza sul territorio giovandosi di un sistema di welfare minimo. 5 Si veda il paper I processi decisionali delle regioni e i loro assetti infra-regionali dopo la Legge Delrio: nuove competenze e/o nuovi territori?, di Silvia Bolgherini, Andrea Lippi, Sergio Maset, in Atti del Panel Città Metropolitane, Nuove Province e Comuni Associati: La nuova geografia politica Italiana dopo la Legge Delrio, Cosenza, Settembre 2015. Le Leggi Regionali più recenti stanno delineando visioni molto diverse, da regione a regione, relativamente all’individuazione delle funzioni essenziali da attribuire agli enti di area vasta ed alla definizione degli ambiti ottimali per lo svolgimento di rilevanti funzioni associate. Alcune di esse, tra le quali il Piemonte, ad esempio, interpretando la L 56/14, sono più orientate a ritenere quale dimensione ottimale quella di scala intercomunale, rafforzabile proprio con l’implementazione di forme di associazionismo municipale. Le maggiori divergenze riguardano la controversa individuazione del pertinente livello intermedio (area vasta o unione di comuni) cui dovrebbe delegarsi concretamente la competenza della pianificazione territoriale. 6 La riforma Delrio (L 56/2014) ha modificato il senso del precedente intervento normativo del Governo Monti identificabile con i contenuti della L 135/2012 con la quale, in continuità con i precedenti decreti legge (mai convertiti dal Parlamento), si sarebbe dovuto rivedere radicalmente l’assetto territoriale corrispondente all’istituto del livello intermedio, prefigurando l’abolizione di molte Province. Almeno di quelle non caratterizzate da precisi quanto velleitari parametri di natura demografica e dimensionale (o dalla loro combinazione). L’eventuale attuazione di quella riforma, di fatto, avrebbe prodotto un dimezzamento delle vecchie provincie ed drastico superamento, nei fatti, del livello intermedio. 7 Nel 2016 l’ISTAT (SISTAN) ha aggiornato la rappresentazione dei sistemi territoriali e funzionali in cui è scomponibile l’assetto insediativo e socio economico del paese, riducendo, per un complesso di ragioni, tra le quali quelle riconducibili alla notevole contrazione di numerosi distretti produttivi (seguita alla crisi economica), il numero dei Sistemi Locali del Lavoro. 8 Alcune regioni (Abruzzo, Campania, Veneto, Molise, Puglia) privilegiano un approccio prudenziale che, in attesa della riforma costituzionale, identifica le nuove Aree Vaste con le province abolite (anche nella dimensione spaziale). Altre, invece, hanno approvato Leggi Regionali che indirizzano verso un rafforzamento delle funzioni e dei poteri regionali a scapito di uno svuotamento di attribuzioni degli enti intermedi ed un trasferimento di competenze esclusive, non concorrenti, in favore di forme associative tra comuni (Toscana, Lombardia, Calabria, Marche, Umbria). Altre ancora (Piemonte, Emilia Romagna), privilegiano un approccio che tende ad assegnare alle regioni funzioni di programmazione confidando su una buona capacità dei territori di organizzarsi attraverso forme di intercomunalità cui possono essere delegate adeguate competenze di area vasta da definire caso per caso. 156


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I COMUNI MINORI

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Le politiche per i Comuni Minori I Comuni Minimi, fusioni e associazioni La Pianificazione nei Comuni Minori I Centri Storici nei Comuni Minori Le economie dei territori una valutazione di sintesi

Al 2014 i comuni minori per come classificati nella presente edizione del RdT, risultano essere 4.350, pari al 54,1% del totale, accogliendo 19.302.136 abitanti pari al 31,9% della popolazione residente italiana e comprendendo 170.513 kmq di superficie, per il 56,4% della superficie territoriale nazionale. La densità insediativa dei piccoli comuni è significativamente bassa, mediamente 113 abitanti per kmq; ma se si considerano solo i comuni al di sotto dei 5.000 abitanti tale densità si abbassa a soli 62 abitanti per kmq. I comuni minori rappresentano il tessuto insediativo più minuto e diffuso, con caratteristiche prevalenti di marginalità e di lontananza dalle zone “forti” delle maggiori concentrazioni urbane. Non va tuttavia trascurato il fatto che, a causa delle peculiarità della ripartizione territoriale delle unità amministrative, che vede un numero di comuni molto maggiore e di dimensione demografica e territoriale minore al nord rispetto alle altre circoscrizioni territoriali, nella pianura padana sono molti comuni minori che si trovano all’interno dei macrosistemi insediativi della “città infinita” di Bonomi e Cacciari, i sistemi conurbativi complessi di scala macroregionale. Date comunque le ridotte dimensioni territoriali e demografiche in queste realtà il piano urbanistico se da un lato non governa trasformazioni insediative dimensionalmente grandi, dall’altro è spesso il più importante strumento in mano alle amministrazioni per poter influenzare i processi di sviluppo locale, ancor più di quanto non sia in realtà connotate da un più elevato livello di urbanità e di dotazioni territoriali.

Nota metodologica

COMUNI MINORI 4.350 - 54,1% 19 mil. abitanti - 31,9% 170 kmq - 56,4% 113 abitanti/kmq

Dal punto di vista demografico i comuni minori, contrariamente ai due altri insiemi territoriali di Città metropolitane e Città medie sono caratterizzati da un complessivo decremento della popolazione, sia per fenomeni di calo della natalità e di abbandono che per il mancato innesco di fenomeni migratori in entrata. La dimensione demografica rinvia a una trattazione relativa alle economie di scala, ad esempio nella gestione dei servizi e nella presenza di sevizi rari, pubblici o privati. Tali fattori in Italia sono strettamente correlati all’inserimento delle città nei grandi quadranti territoriali della metropolizzazione, all’interno dei quali si realizzano economie di agglomerazione e sistemi conurbativi complessi che tendono alla dimensione macroregionale. Tuttavia i diversi strumenti d’intervento attualmente in campo a livello europeo, nazionale e regionale, con la parziale eccezione della Strategia per le aree interne, non sembrano considerare se non in misura marginale il rapporto esistente fra il reticolo insediativo e i caratteri del contesto territoriale del quale esso pur costituisce struttura essenziale. I comuni minori costituiscono infatti una forma essenziale di presidio del territorio e una rete essenziale per il contrasto ai fenomeni di degrado e abbandono. Scorrendo i tabulati del ranksize demografico dei comuni italiani è abbastanza semplice individuare nei comuni con meno di 15.000 abitanti il naturale insieme di riferimento per definire i comuni minori. Siccome però il criterio prescelto per la definizione delle tre classi di fenomeni territoriali è stato quello della appartenenza ai rispettivi sistemi locali, accade così che nell’insieme qui identificato in modo sintetico come “comuni minori” ricadano anche realtà di dimensioni relativamente superiori, specie nelle regioni con 157


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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

dimensione demografica media dei comuni più alta della media nazionale (es. Emilia Romagna, Puglia, Sicilia). Mentre vari comuni di piccole dimensioni (soprattutto in Piemonte, Lombardia e Veneto) risultano inclusi negli insiemi delle città metropolitane e delle città medie. La caratteristica struttura dimensionale dei comuni italiani, mediamente più piccoli nelle regioni del Nord, si riscontra anche nei comuni minori; infatti ben 2.273 piccoli comuni, pari al 52,2% del totale, appartengono a tali regioni, anche se in tali comuni abitano solo 7.467.905 abitanti pari al 38,7% degli abitanti totali dei piccoli comuni italiani. La differenziazione si avverte anche in termini di densità territoriale, che al Nord risulta pari a 125 abitanti per Kmq a fronte di un valore di 107 abitanti per Kmq nelle altre circoscrizioni territoriali. Il sistema dei comuni minori qui descritto, proprio a causa della più debole armatura insediativa presente, rappresenta anche il luogo d’elezione ove rinvenire le maggiori e più pregiate dotazioni di capitale ambientale ed ecosistemico. Non a caso l’insieme comprende in sé tutte le maggiori zone interne e montane, nelle quali oltre ad alcuni fra i maggiori valori paesaggistici sono anche presenti i maggiori presidi della qualità agricola ed enogastronomica. Per contro l’elevato numero di comuni interni e montani, lungo le catene alpine e appenniniche, porta tale gruppo ad essere quello maggiormente caratterizzato dalla presenza di rischi idrogeologici e sismici.

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POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

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Figura 4c.1 - Individuazione dei Comuni Minori

6.670 Comuni 82,9% Territorio 1.215.658 98,8% Abitanti 30.000 49,4% Densità ab/kmq 25

% risp.a (D)

Comuni n°

COMUNI MINORI

> 50 50-40 40-35 35-15 15-5 5-2,5 2,5-1 < 1

(C) TOTALE COMUNI MINORI

27 22 24 295 1.315 1.320 1.907 1.760 6.670

(D) ITALIA 8.046 Al lordo dei Comuni ricompresi nelle CM e SLL delle cm

Sup Kmq

% risp.a (D)

4.388 2.448 2.154 22.624 60.653 50.119 59.446 1.013.826 82,9%

1.215.658 1.282.167

94,8%

Popolazione (1 genn. 2014) 1.685.580 955.425 906.769 6.423.172 11.048.643 4.702.053 3.173.517 962.540 29.857.699

% risp.a (D)

49,4%

60.476.650

Densità Ab/Kmq 384 390 421 284 182 94 53 1 25 47

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Le politiche per i Comuni Minori Tra le sperimentazioni progettuali condotte sul territorio i comuni minori si sono distinti per contiguità di ambiti di interesse e capacità di sperimentazione progettuale. A questo fine si ritiene utile rappresentare iniziative innovative e progetti pilota di programmi locali su tematiche urbane condotti sia nella programmazione dei fondi strutturali alla scala regionale e locale e sia nella programmazione nazionale. L’approccio Leader e la politica agricola comune (PSR, GAL) Leader ha rappresentato, sin dal suo lancio, un approccio realmente nuovo, introducendo forti cambiamenti, ed effetti dirompenti sull’organizzazione degli interventi per lo sviluppo locale. L’approccio dal basso, la gestione pubblico-privata attraverso un organismo chiamato GAL, il decentramento amministrativo (con il passaggio di funzioni, quali la progettazione e l’attuazione, demandate a soggetti a forte prossimità territoriale), la progettazione intersettoriale, che presuppone una visione di sviluppo del territorio nel suo complesso, in tutte le sue componenti economiche, comprese le valenze sociali e ambientali, tenendo conto delle vocazioni. Nel periodo di programmazione 2014-20 le potenzialità dell’approccio sono moltiplicate, l’approccio CLLD (Community-Led Local Development) viene proposto dal regolamento generale sui fondi strutturali e di investimento europei e sostenuto nell’ambito di ciascuno dei fondi, FESR, FSE e FEAMP mantenendo le stesse caratteristiche dell’approccio Leader nel FEASR. Che cos’è il Leader Leader, acronimo di Liasion Entre Actions de Development de l’Economie Rural (collegamento tra le azioni di sviluppo dell’economia rurale) promuove lo sviluppo endogeno e sostenibile delle aree rurali. Si basa sul cosiddetto approccio “bottom-up” e pone al centro dell’attenzione i GAL (Gruppi di Azione Locale costituiti da un partenariato pubblico - privato ) che hanno il compito di elaborare e realizzare a livello locale una strategia di sviluppo pilota, innovativa, multisettoriale e integrata ( il PSL Piano di Sviluppo Locale). Fonte: PianetaPSR numero 14 – ottobre 2012

Tab. 4c.1 – I numeri di Leader dal 1989 al 2013 Superficie aree Leader (%superfici italiane) Popolazione coinvolta Risorse totali investite investimento medio per Kmq investimento medio per abitante progetti finanziati (numero) investimento medio per progetto n. progetti realizzati da beneficiari pubblici n. progetti realizzati da beneficiari pubblici

160

198.000 17.000.099 2.320.000.000 11.172 135 44.982 51.576 10.026 34.380

Parliamo di oltre 2.320 milioni di euro investiti nel 60% del territorio italiano dove risiedono circa 17 milioni di persone. Cifre rilevanti che assumono ancora più significato considerando che si tratta di una politica di sostegno di cui hanno beneficiato migliaia di Comuni Minori, di imprese (agricole, artigianali, manifatturiere, dei servizi); di strutture rurali (edifici pubblici, case, strade, ecc.); di beni culturali (materiali e immateriali). Nel corso delle diverse fasi di programmazione di Leader sono stati finanziati circa 45.000 progetti presentati e realizzati nella maggior parte dei casi da operatori privati (aziende agricole, artigiani, imprese del turismo e dei servizi, associazioni sociali – culturali e ambientaliste, ecc) ma anche da soggetti pubblici (comuni, parchi nazionali/ regionali, enti di ricerca, enti di promozione, ecc.). Nella Programmazione 2007-2013, Leader interviene prevalentemente in zone dove risiedono fra i 5.000 e i 150.000 abitanti, classificate come C (zone rurali intermedi) e D (zone rurali con problemi complessivi di sviluppo) dal Piano Strategico Nazionale. A livello regionale il quadro è piuttosto eterogeneo: si passa da Regioni come l’Umbria e la Valle d’Aosta che includono l’intera superficie/popolazione regionale (con esclusione dei capoluoghi di provincia, a Regioni come il Lazio e il Trentino Alto-Adige che coinvolgono, invece, meno del 20% dell’intero territori. I Gruppi di Azione Locale Ai GAL partecipano soggetti pubblici e privati, rappresentativi delle diverse realtà socio-economiche del territorio. I principali compiti del partenariato sono l’individuazione degli obiettivi e delle linee di attività da realizzare con le strategie locali. Per l’attuazione e gestione delle strategie locali, i partenariati dei GAL generalmente assumono

Grafico 1 - Numero di GAL per finalità prevalente dei partner (programmazione 2007-2013


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

4c

Tab. 4c.2 – I numeri dei GAL N. GAL

Privati

Pubblici

Totale

Media

2007-2013

192

6.092

2.992

9.084

47

2000-2006

132

1.656

2.091

3.879

29

1994-1999

203

2.073

1.633

3.909

1989-1993

27

n.d.

n.d.

n.d.

una forma giuridica (es. società consortili, s.r.l., fondazioni, ecc.) e si dotano di una struttura operativa composta da uno staff tecnico che realizzi tutte le attività necessarie per l’attuazione dei Piani di sviluppo locale (diffusione di informazioni sulle azioni programmate; elaborazione e pubblicazione dei bandi per selezionare i beneficiari dei PSL; accompagnamento ai beneficiari; monitoraggio delle attività realizzate, ecc.). Sono 37 le iniziative riconosciute in 11 Regioni per aggregare aziende locali anche di diversi settori o valorizzare i prodotti di qualità, 22 agroalimentari e 15 rurali. Le Regioni hanno recepito le indicazioni del Dleg. n.228/01 che prevede la possibilità di istituire distretti rurali e agroalimentari di qualità, istituendo ulteriori distretti rurali e agroalimentari. La definizione di distretto agro-alimentare corrisponde, in linea di massima, a quella di distretto industriale istituito dalla legge n. 317/91 (art. 36 modificato dall’art. 6 della legge n. 114/99), che attribuisce lo stato di distretto ai territori in cui si riscontra: – una elevata concentrazione di imprese, prevalentemente, di dimensioni medio – piccole; – una peculiare organizzazione interna del sistema produttivo; – la specializzazione produttiva del sistema di imprese.

19n.d.

Il distretto agroalimentare coinvolge anche le imprese di produzione agricola e ne prevede il riconoscimento solo nel caso in cui il sistema produttivo di riferimento sia incentrato su prodotti di qualità riconosciuti dalla normativa comunitaria e nazionale, fortemente radicati al territorio di produzione e che abbiano già dato vita a un processo di relazione e integrazione delle attività produttive.

Fig. 4c.2 - L’approccio strategico dei Psr

Tab. 4c.3 – leggi regionali relative ai distretti agroalimentare di qualità Regione Normativa Marche D.leg. 76/12 Disciplina dei distretti rurali e dei distretti agroalimentari di qualità Puglia Lr 10/09 Promozione e riconoscimento distretti agroalimentari Lombardia Lr 1/07 Strumenti di competitività per le imprese e il territorio Lazio Lr 3/06 Istituzione dei distretti rurali e agroalimentari di qualità Sicilia Lr 20/05 Misure per la competitività del sistema produttivo Abruzzo Lr 18/05 Istituzione dei distretti rurali Calabria Lr 21/04 Istituzione dei distretti rurali e agroalimentari di qualità Piemonte Lr 29/08 Individuazione, istituzione e disciplina dei distretti rurali e dei distretti agroalimentari Lr 26/03 Istituzione dei distretti rurali e agroalimentari di qualità Veneto Lr 40/03 Nuove norme per gli interventi in agricoltura. Titolo III- distretti rurali e agroalimentari di qualità Lr 1/01 Riconoscimento ed istituzione industriali e dei sistemi produttivi locali Basilicata Dgr 1931/03 Distretti rurali e agroalimentari di qualità- Procedure per la loro individuazione Fonte: https://gipa2008.wordpress.com/2012/10/19/ecco-cosa-sono-i-distretti-rurali-ed-agroalimentari

161


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Del tutto originale è, invece, la definizione di distretto rurale, il cui riconoscimento implica l’integrazione tra attività primarie e altre attività locali, la produzione di beni specifici, la dimensione territoriale omogenea, l’identità storica comune e un contesto produttivo e istituzionale fortemente integrato e interdipendente, tutti elementi difficilmente misurabili e non definibili univocamente. Il distretto rurale nasce per dare “voce” alle tante realtà rurali italiane lontane dai circuiti produttivi competitivi e che possono contare esclusivamente, quindi, sulle risorse endogene per innescare processi di sviluppo. Gli elementi che hanno portato all’individuazione e al riconoscimento dei distretti sono estremamente differenti, in quanto non esiste ancora una metodologia univoca di identificazione delle caratteristiche distrettuali. Se i distretti rurali toscani nascono per creare occasioni di sviluppo di un territorio delle Province a forte vocazione rurale, nel Lazio così come in Calabria e Lombardia rispondono ad esigenze di sviluppo di un territorio ricco di storia e tradizione. Per quanto riguarda quelli agroalimentari di qualità, tutti sembrano svilupparsi dal forte radicamento territoriale dell’attività produttiva di riferimento, l’industria delle bevande (vino e acque minerali) nel Vulture; le produzioni ortofrutticole nel Metapontino, nella piana di Sibari, nell’Alessandrino e nella pianura Padana lombarda; il florovivaismo nei distretti del Ponente Ligure, del Lago Maggiore e del lago di Garda, la tradizionale coltura risicola delle Province Piemontesi e lombarde, la specializzazione zootecnica e vitivinicola tipica, rispettivamente, dell’agricoltura lombarda e di quella veneta. La mappa della distrettualità agricola è ampissima e sicuramente non può prescindere dall’annoverare anche distretti industriali a specializzazione agroalimentare il cui riconoscimento avviene a norma della legge 317/91. Tra questi vanno ricordati, a titolo di esempio, i distretti del prosciutto di Parma e San Daniele, del Parmigiano Reggiano, quello del Pomodoro Padano, della Pasta di Gragnano. In questo caso cambia il riferimento normativo di partenza che tende a privilegiare le interrelazioni degli attori del settore alimentare. La rete europea per lo sviluppo rurale In linea con la strategia Europa 2020 e con gli obiettivi generali della PAC (Cfr. comunicazione della Commissione europea “La PAC verso il 2020”), è possibile individuare tre obiettivi strategici a lungo termine per la politica di sviluppo rurale dell’UE nel periodo 2014-2020: – il miglioramento della competitività dell’agricoltura; 162

– la gestione sostenibile delle risorse naturali e l’azione per il clima; – uno sviluppo territoriale equilibrato per le zone rurali. Al fine di gestire l’utilizzo della politica di sviluppo rurale attraverso i programmi di sviluppo rurale (PSR), questi obiettivi generali sono stati tradotti più concretamente nelle seguenti 6 priorità: 1. Promuovere il trasferimento di conoscenze nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali. 2. Potenziare la competitività dell’agricoltura in tutte le sue forme e la redditività delle aziende agricole. 3. Incentivare l’organizzazione della filiera agroalimentare e la gestione dei rischi nel settore agricolo. 4. Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi dipendenti dall’agricoltura e dalla silvicoltura. 5. Incoraggiare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale. 6. Promuovere l’inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali. A sua volta, per ciascuna priorità dei PSR saranno identificate specifiche aree di intervento (aree principali o prioritarie). Le priorità e le aree prioritarie del PSR costituiranno la base per programmare e garantire il sostegno del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) alle zone rurali dell’UE. Programma Nazionale di Sviluppo Rurale 2014 2020 per l’Italia Il Programma nazionale di sviluppo rurale (PSRN) dell’Italia, che delinea le priorità dell’Italia per l’utilizzo di circa 2,14 miliardi di euro di spesa pubblica (963 milioni di euro dal bilancio UE e 1,17 miliardi di euro di cofinanziamento nazionale) per il periodo 2014-2020, è stato formalmente adottato dalla Commissione europea il 20 novembre 2015. In Italia lo sviluppo rurale è attuato tramite 23 PSR – due a livello nazionale e 21 PSR regionali (comprese regioni «meno sviluppate», «in transizione» e «regioni più sviluppate»). Inoltre, un programma Rete rurale nazionale sostiene attività di messa in comune e trasferimento di conoscenza tra i vari attori dello sviluppo rurale in Italia. Le politiche di coesione La Programmazione comunitaria 2014-2020 prevede in Italia la realizzazione di 75Programmi


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

Operativi cofinanziati a valere sui 4 Fondi Strutturali e di Investimento europei: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo (FSE) che cofinanziano 39 Programmi Regionali (POR) e 12 Programmi Nazionali (PON), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) che cofinanzia 21 Piani di Sviluppo Rurale (PSR) e 2 Programmi Nazionali (PON) e il Fondo per la politica marittima e della pesca (FEAMP) che cofinanzia 1 Programma Operativo Nazionale (PON). – PO cofinanziati dal FESR e FSE: 39 Programmi Regionali (POR) – 12 Programmi Nazionali (PON) – PO cofinanziati dal FEASR: 21 Piani di Sviluppo Rurale (PSR) – 2 Programmi Nazionali (PON) – PO cofinanziati dal FEAMP: 1 Programma Operativo Nazionale (PON) Tra i programmi operativi nazionali che hanno impatto diretto sulle realtà dei Comuni Minori ve ne sono alcuni che promuovono azioni significative per lo sviluppo dei territori, quali il PON Cultura, il PON Inclusione sociale e il PON Governance e capacità istituzionale.

4c

Il PON Cultura Il Programma Operativo Nazionale “Cultura e Sviluppo” per il periodo 2014-2020, mette in campo poco più di 490 milioni di euro – 368,2 milioni stanziati dall’UE attraverso il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e i restanti 122,7 milioni a carico di risorse nazionali – a sostegno del settore culturale nel Sud Italia. Il PON Cultura è destinato infatti a 5 regioni meridionali – Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia – con l’obiettivo di superare le condizioni di sottoutilizzo delle risorse culturali nelle regioni meno sviluppate, aumentando l’attrattività del patrimonio culturale di questi territori, creando flussi più consistenti di domanda turistica e di fruizione culturale di qualità e favorendo il consolidamento della filiera delle imprese culturali e creative. Il Programma punta in sostanza a valorizzare e salvaguardare i principali siti culturali delle regioni interessate e a promuovere un uso efficiente delle risorse culturali, nonché a consolidare il settore produttivo collegato al patrimonio culturale favorendo l’imprenditorialità e aiutando le PMI creative e culturali. Il PON prevede due Assi prioritari di intervento (un terzo Asse riguarda l’assistenza tecnica al PON): 1) Rafforzamento delle dotazioni culturali. Questo Asse, a cui sono destinati 360,2 milioni di euro, il 73,8% delle risorse complessive, si concentra su due azioni: la prima punta a valorizzare gli “attrattori culturali” (aree archeologiche, beni del patrimonio storico-architettonico ed artistico, musei, ecc. ) delle

Tab. 4c.4 – I Programmi nazionali 2014-2020 (PON) Tipo/PO

Fondo

Totale

UE

PON Città metropolitane

FESR/FSE

892.933.334

588.100.000

PON Cultura

FESR

490.933.334

368.200.000

PON Governance e capacità istituzionale

FESR/FSE

827.699.996

583.799.997

PON Imprese e competitività

FESR

2.316.500.000

1.676.000.000

PON Iniziativa PMI

FESR

102.500.000

100.000.000

PON Inclusione

FSE

1.238.866.667

827.150.000

PON Iniziativa Occupazione Giovani

FSE

1.513.363.329

1.135.022.496

PON Infrastrutture e reti

FESR

1.843.733.334

1.382.800.000

PON Legalità

FESR/FSE

377.666.667

283.250.000

PON Ricerca e Innovazione

FESR/FSE

1.286.000.001

926.250.000

PON per la Scuola

FSE/FESR

3.019.300.000

1.615.225.000

PON Sistemi di politiche attive per l’Occupazione

FSE

2.176.505.801

1.180.744.376

Fonte: DEF 2016 Allegato - Relazione sugli interventi nelle aree sottoutilizzate. L 196/2009, art. 10 integrata dal D. Lgs. 88/2011, art.

163


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

regioni interessate assicurandone tutela, conservazione e gestione efficiente; la seconda, invece, mira a favorire lo sviluppo di servizi innovativi e di qualità collegati alla fruizione degli attrattori, per accrescere la capacità attrattiva di queste eccellenze del patrimonio culturale. 2) Attivazione dei potenziali territoriali di sviluppo legati alla cultura. Questo Asse, a cui sono stati assegnati 114 milioni di euro pari al 23,2% dell’intero budget del PON, è articolato in tre azioni: la prima è volta a rafforzare la competitività delle micro, piccole e medie imprese che operano nei settori delle attività culturali (patrimonio storico-artistico, arti visive, spettacolo dal vivo) e delle industrie culturali (editoria, radio, tv, cinema), promuovendo processi di innovazione produttiva e organizzativa e il trasferimento di competenze e know-how anche tecnologici; la seconda azione si rivolge alle imprese della filiera culturale, turistica, creativa, dello spettacolo e dei prodotti tradizionali e tipici per realizzare prodotti e servizi finalizzati all’arricchimento, diversificazione e qualificazione dell’offerta turisticoculturale dei contesti territoriali di riferimento degli attrattori; l’ultima azione punta invece a favorire la nascita e la qualificazione di servizi e attività, connesse alla gestione e valorizzazione del patrimonio culturale, realizzate da imprese e altri soggetti del privato sociale. La finalità è di consolidare il sistema delle imprese del privato sociale operanti nell’ambito culturale, per rafforzarne il carattere imprenditoriale e favorirne l’integrazione con il complesso delle attività e dei servizi a supporto della fruizione e della valorizzazione culturale nei territori di riferimento. L’impatto atteso da questi investimenti è rilevante: si prevedono 560mila nuove visite l’anno ai siti culturali che beneficeranno dei fondi UE, per un totale di oltre 4 milioni di visitatori, la realizzazione di lavori di restauro e ristrutturazione che interesseranno una superficie pari a 277.375 metri quadri, il sostegno a più di 1.700 PMI oltre a un incremento degli investimenti privati nel settore culturale dal 6,9% al 7,1% del PIL. Ciò concorrerà a generare effetti e ricadute positive per il sistema complessivo dei luoghi della cultura e in generale per lo sviluppo socioeconomico dei territori coperti dal PON. PON inclusione sociale Approvato a ottobre 2015, il Pon Inclusione sociale 2014-2020 sancisce il ruolo centrale dei Comuni italiani nell’organizzazione del sistema nazionale di welfare alle persone.

164

La misura principale del Pon Inclusione è il Sostegno per l’Inclusione Attiva (Sia), che prevede l’erogazione di un sussidio economico a nuclei familiari con minori in condizioni di povertà. L’erogazione del sussidio è condizionata all’adesione del beneficiario a un progetto di attivazione sociale e lavorativa. Il modello di governance e di funzionamento che verr adottato per la gestione di questa misura non potrà prescindere dal ruolo centrale che vi svolge il Comune. Per attuare il Sia è infatti necessaria la predisposizione, per ciascun nucleo beneficiario, di un progetto personalizzato per il superamento della condizione di povertà, il reinserimento lavorativo e l’inclusione sociale, nonché l’attivazione di un sistema coordinato di interventi e servizi sociali quali: i servizi di segretariato sociale per l’accesso; il servizio sociale professionale per la valutazione multidimensionale dei bisogni del nucleo e la presa in carico; l’organizzazione dell’equipe multidisciplinare, con l’individuazione di un responsabile del caso, per la realizzazione degli interventi per l’inclusione attiva. Oltre alla misura Sia, il Pon Inclusione prevede interventi specifici per la riduzione della marginalità estrema nelle aree urbane attraverso il potenziamento della rete dei servizi rivolti alle persone senza dimora. In particolare, si finanzieranno progetti nelle principali aree urbane e nei sistemi urbani che prevedano interventi mirati per il potenziamento della rete dei servizi per il pronto intervento sociale e per il sostegno nel percorso verso l’autonomia abitativa per le persone senza dimora. PON governance e capacità istituzionale 2014 2020 È uno Strumento che – nel ciclo di programmazione 2014-2020 – finanzia interventi di rafforzamento della capacità amministrativa e istituzionale, di modernizzazione della PA e di miglioramento della governance multilivello nei programmi di investimento pubblico per tutte le Regioni. La dotazione finanziaria è pari a 827 milioni di euro, comprensiva di risorse comunitarie – provenienti dal Fondo sociale europeo e dal Fondo europeo di sviluppo regionale – e di risorse pubbliche nazionali. Due sono gli Obiettivi tematici di riferimento: – OT 11 (FESR – FSE) Rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e un’amministrazione pubblica efficiente. – OT 2 (FESR) Migliorare l’accesso alle Tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nonché l’impiego e la qualità delle medesime.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

Gli ASSI Prioritari: – sviluppo della capacità amministrativa e istituzionale per la modernizzazione della P.A (412 milioni di euro); – Sviluppo dell’e-government e supporto all’attuazione dell’Agenda digitale (95 milioni di euro); – rafforzamento della governance multilivello (267 milioni di euro); – assistenza tecnica (52 milioni di euro).

4c

I fondi europei 2014-2020 Per l’Italia, il totale generale dei Fondi strutturali Ue destinati alle politiche di coesione 2014-2020, comprensive del cofinanziamento nazionale, ammonta a circa 73,726 miliardi di euro, quota comprensiva anche delle risorse del Fears (Fondo europeo per lo sviluppo rurale). La ripartizione delle risorse è la seguente:

Tab. 4c.5 – I programmi regionali 2014-2020 (POR) POR Basilicata POR Calabria POR Campania POR Campania POR Emilia Romagna POR Emilia Romagna POR Friuli Venezia Giulia POR Friuli Venezia Giulia POR Lazio POR Lazio POR Liguria POR Liguria POR Lombardia POR Lombardia POR Marche POR Marche POR Molise POR P.A. Bolzano POR P.A. Bolzano POR P.A. Trento POR P.A. Trento POR Piemonte POR Piemonte POR Puglia POR Sardegna POR Sardegna POR Sicilia POR Sicilia POR Toscana POR Toscana POR Umbria POR Umbria POR Valle d’Aosta POR Valle d’Aosta POR Veneto POR Veneto Totale PON e POR

FESR FESR/FSE FESR FSE FESR FSE FSE FESR FESR FSE FESR FSE FESR FSE FESR FSE FESR/FSE FESR FSE FESR FSE FESR FSE FESR/FSE FSE FESR FSE FESR FESR FSE FESR FSE FESR FSE FSE FESR

826.031.332 2.378.956.842 4.113.545.843 837.176.347 481.895.272 786.250.182 276.427.814 230.779.184 913.065.194 902.534.714 392.545.240 354.544.768 970.474.516 970.474.516 337.383.288 287.979.618 153.607.454 136.621.198 136.621.198 108.668.094 109.979.984 965.844.740 872.290.000 7.120.958.992 444.800.000 930.979.082 820.096.428 4.557.908.024 792.454.508 732.963.216 356.293.204 237.528.802 64.350.950 55.572.550 764.031.822 600.310.716 51.771.585.193

413.015.666 1.784.217.631 3.085.159.382 627.882.260 240.947.636 393.125.091 138.213.907 115.389.592 456.532.597 451.267.357 196.272.620 177.272.384 485.237.258 485.237.258 168.691.644 143.989.809 76.803.727 68.310.599 68.310.599 54.334.047 54.989.992 482.922.370 436.145.000 3.560.479.496 222.400.000 465.489.541 615.072.321 3.418.431.018 396.227.254 366.481.608 178.146.602 118.764.401 32.175.475 27.786.275 382.015.911 300.155.358 31.686.254.104

Fonte: DEF 2016 Allegato - Relazione sugli interventi nelle aree sottoutilizzate. L 196/2009, art. 10 integrata dal D. Lgs. 88/2011, art. 7

165


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

– 42,767 miliardi di euro a valere sui Fondi Strutturali; – 30,959 miliardi di euro a valere sul cofinanziamento nazionale e regionale. Tab. 4c.6 – Soggetti attuatori di Progetti FESR 2007 2013 Soggetti attuatori di Progetti FESR 2007-2013 Soggetto attuatore

N. progetti

% sul totale

Ministeri

1.426

140,00%

Regioni

6.693

6,8

Province

2.661

2,7

Comuni

12.006

12,1

Aziende o enti del servizio sanitario nazionale

557

0,6

1.081

1,1

Altri enti pubblici Unioni di Comuni e Comunità montane

211

0,2

Scuole, Università ed Istituti di ricerca

34.430

34,7

Operatori privati e imprese

40.084

40,4 Fonte: Ifel - Cittalia

La dimensione territoriale delle politiche di coesione nei POR Nel quadro complessivo dell’Accordo di Partenariato, alla dimensione territoriale è dedicata una notevole attenzione. La sezione 3 dell’Accordo è dedicata alla declinazione dell’approccio integrato allo sviluppo territoriale, da realizzare con i Fondi strutturali e di investimento europei. In questa sezione si fissano gli indirizzi per l’utilizzo, nell’attuazione della programmazione 20142020, delle due principali modalità di intervento a livello territoriale, nonché il luogo dove si integrano nell’Accordo le due direttrici strategiche dello sviluppo territoriale. I due strumenti sono il Community Led Local Development (CLLD) e l’Investimento Territoriale Integrato (ITI). Le due principali sfide territoriali dell’Accordo di Partenariato sono rappresentate, invece, dall’Agenda urbana nazionale (sviluppo urbano sostenibile) e dalla Strategia Nazionale Aree Interne. Le principali differenze tra ITI e CLLD riguardano, ad esempio, il diverso ruolo attribuito ai soggetti locali privati nella definizione e gestione delle strategie; una diversa tipologia di interventi ammissibili, che con l’ITI possono riguardare anche opere di una certa consistenza finanziaria; il diverso ruolo del pubblico, che nell’ITI può contemplare anche una regia di livello regionale.

166

L’utilizzo dello strumento del CLLD risulta molto condizionato dalla sua applicazione, in continuità con i Gruppi di Azione Locale, al mondo dello sviluppo rurale, dato che la previsione regolamentare di destinare almeno il 5% delle risorse FEASR all’attivazione di CLLD proietta quest’ultimo in un’orbita molto legata al mondo suddetto, con una conseguente non previsione di utilizzo nella maggior parte dei Programmi Operativi FESR e FSE già approvati o in via di approvazione. L’ITI, invece, si caratterizza in ambito FESR perché risulta essere lo strumento suggerito per intervenire su un perimetro territoriale definito, allo scopo di raggiungere specifici obiettivi, qualificandosi eminentemente quale strumento di pianificazione, il che lo rende particolarmente adatto agli interventi in aree urbane o in territori specifici come quelli riferibili alla sperimentazione della Strategia per le aree interne. Lo sviluppo urbano sostenibile ha infatti una centralità sancita anche dagli articoli da 7 a 9 del Regolamento CE 1301/2013 riferito al FESR, che indicano una percentuale del 5% di risorse da destinare al finanziamento di progetti integrati di sviluppo urbano sostenibile e la volontà di realizzare, con una riserva di 330 milioni di euro, azioni innovative di livello europeo nello sviluppo urbano, per giungere alla creazione di una vera e propria piattaforma urbana europea che possa essere il luogo di irradiazione di innovazioni nell’approccio allo sviluppo sostenibile delle città. Il primo punto richiesto dall’Accordo di partenariato è la precisazione se si intende ricorrere al CLLD. I POR FESR ed FSE non hanno manifestato un grande entusiasmo per questo strumento, tanto è vero che soltanto in due POR FESR (Basilicata e Sicilia) si dichiara espressamente la possibilità di farne ricorso. Nel caso della Basilicata si auspica addirittura di utilizzare il CLLD come componente di ITI. Con riferimento allo sviluppo urbano integrato, i temi dell’Agenda urbana sono declinati nei Programmi Operativi Regionali, esplicitando anche le modalità organizzative e gli strumenti attuativi per realizzare gli investimenti urbani integrati: l’ITI è entrato nella scena della programmazione della politica di coesione 2014-2020 ci consegna un quadro molto variegato, che vede soprattutto sull’attuazione della Strategia per le aree interne un ricorso all’ITI che porta i Programmi che prevedono di utilizzarlo, dai 5 per il solo sviluppo urbano sostenibile, a 10 PO. La Strategia Nazionale per le Aree Interne A luglio 2015 è stata presentata la strategia nazionale per il rilancio delle aree interne, le zone del Paese più distanti dai grandi centri di agglomerazione e


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

di servizio e caratterizzate da traiettorie di sviluppo instabili. Queste aree coprono circa il 30,6 per cento del territorio nazionale, lontano più di 40 minuti (talora più di 80) da centri che offrono un sistema completo di servizi di base (scuola, salute e mobilità). Ci vive il 7,6 per cento della popolazione italiana (4 milioni e mezzo di cittadini). La strategia prevede per il prossimo decennio interventi destinati a ripristinare le condizioni di cittadinanza e al recupero demografico e per la sua attuazione sono stati stanziati complessivamente 680 milioni di euro, tra risorse nazionali (180 milioni nelle leggi di Stabilità 2014 e 2015) e regionali (500 milioni, una quota dei quali derivata dai fondi europei) per 57 aree progetto. Per la costruzione della Strategia sono stati coinvolti centinaia di amministrazioni comunali in tutte le aree del paese e i territori di oltre un milione e 600 mila cittadini. Sulla base del lavoro preparatorio svolto in precedenza e del finanziamento di 90 milioni di euro stabilito dalla Legge di stabilità 2014 (l.147/2013, artt. 13-17), il Comitato nazionale aree interne coordinato dal Dipartimento per lo sviluppo e la coesione territoriale (DPS), composto da tutti i Ministeri coinvolti dalla Strategia e rafforzato grazie al reclutamento con bando pubblico da parte di Invitalia di dieci esperti-progettisti, ha: – Realizzato assieme alle Regioni la selezione di 57 aree-progetto attraverso un’istruttoria pubblica fondata su dati quantitativi e qualitativi e su verifiche di campo; – Sviluppato per la scuola e la salute gli indirizzi per il riequilibrio dei servizi di base in queste aree; – Elaborato le linee guida per la preparazione delle strategie in ogni area-progetto (http://www.dps.gov.it/opencms/export/sites/d ps/it/documentazione/Aree_interne/Documenti_di_lavoro/Linee_guida_AI_18_11. pdf; – Elaborato gli indirizzi e avviato l’attività di assistenza ai comuni per soddisfare il requisito dell’associazionismo da parte dei Comuni raccolti nelle aree-progetto (http:// www.dps.gov.it/opencms/export/sites/dps/it/ documentazione/Aree_interne/Do cumenti_ di_lavoro/Il_pre-requisito_genera le_della_ gestione_di_servizi_comunali_nella_Strategia_ Nazionale_per_le_Aree_Interne.pdf ). Nello stesso periodo sono stati conclusi tutti gli at ti formali necessari alla disponibilità e utilizzo nelle aree-progetto dei fondi nazionali e ordinari. In ordine cronologico: – Il Programma nazionale di Riforma deliberato dal Consiglio dei Ministri in aprile ha previsto la Strategia aree interne come uno degli assi strategici del paese; – Il DPS, assieme al Ministero delle politiche

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agricole, alimentari e forestali e al Ministero del lavoro, ha chiuso un lungo negoziato con la Commissione Europea per prevedere nell’Accordo di Partenariato la partecipazione alla Strategia aree interne nel periodo 2014-2020 di tutti i fondi comunitari disponibili – FESR, FEASR, FSE – attraverso gli atti di programmazione regionali (Programma operativo regionale FESR e FSE, Programma di Sviluppo Rurale); – La Conferenza Stato Regioni e poi il CIPE hanno approvato il criterio di riparto dei fondi della Legge di stabilità 2014 fra le prime 23 aree-progetto selezionate o prototipi (una per Regione e Provincia Autonoma), lo strumento per l’attuazione (l’Accordo di Programma Quadro-APQ), le modalità di trasferimento dei fondi; – Il Parlamento ha approvato su proposta del Governo nella Legge di stabilità 2015 (L. 190/2014, art 1, commi 674-675) l’incremento a 180 milioni di euro dei fondi disponibili a favore della Strategia per le aree interne. – La legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) ha previsto l’incremento di 10 milioni di euro per il triennio 20162018. dell’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 1, comma 13, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come modificata dall’articolo 1, comma 674, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, a valere sulle dotazioni del Fondo di rotazione di cui alla legge 16 aprile 1987, n. 183, relativa agli interventi a favore dello sviluppo delle aree interne. Principali dati sulle 55 aree progetto - Comprendono il 2,8 % della popolazione nazionale (1 milione e 647 mila abitanti al 2011) e il 13,4 % del territorio nazionale. - Per il 54 % si tratta di cittadini che vivono in aree periferiche e ultraperiferiche. - La quota di popolazione con oltre 65 anni è il 24,6 %, ben più alto del 22,8 % medio delle aree interne totali. - Le aree selezionate hanno una dimensione media di circa 30 mila abitanti, con valori assai diversificati, segno della profonda diversità dei territori interessati. - 855 sono i Comuni coinvolti (oltre il 10 per cento dei Comuni italiani) il numero medio di Comuni per area è pari a 16 e gli abitanti medi di questi comuni poco meno di 2 mila, andando da un minimo di poco meno di 50 a un massimo di circa 38 mila.

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Il piano 6.000 campanili Il Piano 6000 Campanili è partito con il Decreto del Fare (Legge n. 98 del 09/08/2013) che ha destinato 100 milioni di euro ai Comuni sotto i 5.000 abitanti per costruire infrastrutture, ristrutturare edifici pubblici e costruirne di nuovi, realizzare reti telematiche, mettere in sicurezza il territorio. Le risorse sono state assegnate a 115 progetti attraverso un click day avvenuto il 24 ottobre 2013, do po il quale è stata redatta una graduatoria. Dato l’alto numero di domande presentate, la Legge di Stabilità per il 2014 (Legge n. 147 del 27/12/2013) ha messo a disposizione altri 50 milioni di euro, che hanno reso possibile lo scorrimento della graduatoria e il finanziamento di altri 59 progetti. A fine gennaio 2015, un decreto del ministero delle Infrastrutture ha destinato altri 200 milioni di euro al Piano 6000 Campanili. Di questi, 100 mi lioni sono stati assegnati all’inizio di febbraio e convogliati su 119 opere. Gli altri 100 milioni

Fig. 4c.3 - Le politiche per l’edilizia scolastica - Il programma #Scuole Nuove Le risorse

Scuole Nuove

Sblocco patto comuni 2014-2015: 244 milioni di euro Sblocco patto comuni 2014-2015: 100 milioni di euro Sblocco patto comuni 2015: 20 milioni di euro per cofinanziamento #scuolesicure Deroga equilibri bilancio Enti Locali 2016: 480 milioni di euro Sblocco patto di stabilità interno: 364 milioni di euro

Raggruppa le linee di finanziamento volte a sostenere le nuove edificazioni di Istituti scolastici e la ristrutturazione completa di quelli esistenti. Nel 2016 sono stati attribuiti ulteriori 480 milioni di euro di deroga agli equilibri di bilancio per l’edilizia scolastica agli enti locali.

Fig. 4c.4 - Le politiche per l’edilizia scolastica - Il programma #Scuole Sicure 692 interventi finanziati per la sicurezza 125 milioni di euro 1.636 interventi per 400 milioni di euro 243 interventi finanziati di adeguamento sismico per 120 milioni di euro 3.515 interventi finanziati per la messa in sicurezza per 617 milioni di euro 6.086 interventi monitorati al 2016

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Scuole Sicure Raggruppa le linee di finanziamento per gli interventi di messa in sicurezza delle scuole, di manutenzione straordinaria per l’adeguamento alla normativa antisismica e per l’eliminazione delle barriere architettoniche, nonché per la rimozione dell’amianto. Sono compresi gli interventi di Afeguamento sismico, riqualificazione e messa in sicurezza, Sicurezza degli elementi non strutturali

sono stati ripartiti tra le Regioni e, secondo il Ministro delle Infrastrutture, renderanno possibile la realizzazione da 250 a 1000 interventi. Il Ministero delle Infrastrutture ha pubblicato una convenzione, sottoscritta con l’Associazione nazionale dei comuni (ANCI) che indica la ripartizione regionale dei finanziamenti e le priorità da seguire nell’assegnazione delle risorse stanziate. In testa per numero di risorse assegnate, calcolate come media tra la ripartizione sulla base dei Comuni con meno di 5 mila abitanti e la ripartizione in base alla popolazione totale, è la Lombardia con quasi 18 milioni di euro. Segue il Piemonte con circa 13 milioni di euro per poi passare alla Campania e al Lazio, che si sono aggiudicate più di 7 milioni. La dotazione nelle altre Regioni oscilla tra 1,5 e 5 milioni di euro. All’ultimo posto si posiziona la Valle d’Aosta, che potrà contare su circa 750 mila euro. Saranno poi le Regioni a dover bandire le gare, pena la revoca dei finanziamenti. Gli interventi da finanziare dovranno essere riconducibili ad una delle seguenti tipologie: – qualificazione e manutenzione del territorio, mediante recupero e riqualificazione di volumetrie esistenti e di aree dismesse, nonché riduzione del rischio idrogeologico; – riqualificazione e incremento dell’efficienza energetica del patrimonio edilizio pubblico, nonché realizzazione di impianti di produzione e distribuzione di energia da fonti rinnovabili; – messa in sicurezza degli edifici pubblici, con particolare riferimento a quelli scolastici, alle strutture socio-assistenziali di proprietà comunale e alle strutture di maggiore fruizione pubblica.

Le politiche per l’edilizia scolastica

Nelle città vi è un patrimonio edilizio scolastico vetusto e in molti casi in gravi condizioni di degrado. A tal fine a livello centrale sono stati finanziati vari programmi per il rinnovo degli edifici scolastici: Il programma #Scuole Nuove. Il programma #Scuole Nuove Raggruppa le linee di finanziamento volte a sostenere le nuove edificazioni di Istituti scolastici e la ristrutturazione completa di quelli esistenti. Prevede lo sblocco del patto di stabilità ai comuni già concesso per il 2014-2015, e lo sblocco del patto alle provincie previsto per il 2015-2016. Il programma #Scuole Sicure Raggruppa le linee di finanziamento per gli interventi di messa in sicurezza delle scuole, di manutenzione straordinaria, per l’adeguamento alla normativa antisismica e per l’eliminazione delle


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

barriere architettoniche, nonché per la rimozione dell’amianto. Sono compresi gli interventi di adeguamento sismico, riqualificazione e messa in sicurezza, sicurezza degli elementi non strutturali. Rientreranno anche gli interventi inseriti nelle programmazioni regionali finanziati ex art. 10 DL 104/2013 (Decreto mutui). Il programma #Scuole Sostenibili Finanzia interventi per una scuola sostenibile ed ecoefficiente, che produca energia da fonti rinnovabili, in cui si fa innovazione non solo attraverso la didattica ma attraverso impianti fotovoltaici, impianti solari termici, impianti di minicogenerazione, ecc. Gli interventi di scuole sostenibili sono finanziati dal POI – Energie Rinnovabili e Risparmio Energetico; dal PON Ricerca e dai POR. Rientreranno anche gli interventi finanziati con il fondo Kyoto, con mutui a tasso agevolato. Il programma #Scuolebelle Comprende gli interventi di piccola manutenzione, decoro e ripristino funzionale degli edifici scolastici. Nel 2014 sono state coinvolte 7.235 scuole, con un finanziamento di 150 milioni di euro. Il primo semestre del 2015 ha previsto 5.290 interventi finanziati con 130 milioni di euro annunciati nella legge di stabilità. Le scuole ricevono i finan-

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ziamenti direttamente dal MIUR e sono i dirigenti scolastici a pianificare gli interventi. Il programma #Scuole Innovative Grazie ai 300 milioni di euro stanziati dal Decreto la Buona Scuola (Legge 107/2015), per il progetto Scuole Innovative, ogni Regione ha segnalato fino a cinque aree (oltre 50 in totale) dove poter collocare le nuove scuole. Circa 10 le aree proposte per la costruzione di scuole superiori, altrettante quelle pensate per istituti comprensivi. Entro metà novembre le Regioni dovranno presentare i progetti con la loro idea di scuola innovativa. Le politiche sui Comuni Minori per il rischio idrogeologico. Il Piano nazionale per la riduzione del rischio frane e alluvioni A livello centrale sono stati previsti interventi strutturali per la prevenzione del rischio idrogeologico, costituenti il Piano nazionale, che si compone di oltre 7.000 interventi individuati dalle Regioni competenti in materia, e per il quale sono già stanziati oltre 5 miliardi di euro per i prossimi anni, così suddivise: 3.5 miliardi di euro di FSC (Fondi Sviluppo e Coesione) del nuovo ciclo 20142020, 1,5 miliardi di Por (Programmi Operativi regionali) della “misura 5”–dissesto idrogeologico.

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

I Comuni Minimi Quali risposte per avversare frammentazione e vuoto di rappresentanza I piccoli municipi in Italia: una lettura oggettiva della polverizzazione amministrativa. In Italia, i comuni con meno di 5.000 residenti sono ben 5.683, il 70,2% degli attuali 8.057 (dati ISTAT 2014) municipi, dove risiede il 17,1% della popolazione, su un territorio che, invece, copre il 70% della penisola. Peraltro, tra essi, moltissimi, ovvero i cosiddetti comuni polvere o piccolissimi comuni, hanno una popolazione anche di molto inferiore ai 5.000 residenti. Più nello specifico, è utile osservare che sono 2.870, oggi, per lo più distribuiti in aree interne e tipicamente montane di alcune regioni, i piccoli municipi con popolazione inferiore ai 1.500 residenti. In essi, su una superficie complessiva pari a 68.331 kmq, ovvero circa ben il 22,6% dell’estensione totale del territorio nazionale, vivono, in tutto, 2.202.581 italiani, pari solo, invece, al 3,6% circa della popolazione nazionale. Le regioni con il maggior numero di piccoli

Figura 4c.5 - Comuni Italiani sotto i 1.500 abitanti. Fonte: Istat 2014

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comuni, con popolazione inferiore ai 1.500 residenti, sono la Lombardia, il Piemonte e il Veneto, seguite da Campania e Calabria, quest’ultima è, inoltre, la regione con la percentuale più alta di comuni nella fascia sotto i 1.500 residenti. Le due regioni con la percentuale minore di piccoli e piccolissimi comuni sono la Puglia e la Liguria. (Fig. 4c.5) La distribuzione territoriale dei comuni caratterizzati da tale taglia demografica fa registrare una netta prevalenza di essi nei cosiddetti territori interni (oltre circa l’80%), rispetto a quelli ubicati lungo le coste (meno di qualche decina) e ai Comuni di isole minori (circa una decina). Approfondendo la conoscenza di quel particolare universo coincidente con i piccoli e, soprattutto, piccolissimi comuni emergono dati altrettanto interessanti se si concentra l’attenzione su municipi caratterizzati da soglie demografiche inferiori. Ancora più significativo, infatti, è il dato riferito ai soli comuni con popolazione inferiore ai 1.000 abitanti. Essi, in tutto, so no ben 1.977 (ovvero oltre il 68% di tutti quelli sotto i 1.500 abitanti). Secondo i dati Istat 2014, in tali 1977 piccoli comuni, che rappresentano il 24,5% circa degli attuali 8057 comuni italiani, su una superficie territoriale pari a 26.298, 51 kmq (lo 0,87% di quella nazionale) risiede una popolazione complessiva di soli 1.085.358, che rappresenta l’1,79% di quella residente in Italia. Di questi, il 66.3 % è situato nel regioni del nord (1312 Comuni), il 33.7 % circa è situato nelle regioni del centro, del sud e delle isole (665 Comuni). Le regioni con il maggior numero di piccoli comuni sotto tale soglia demografica sono il Piemonte (598) e la Lombardia (327), seguite da Trentino Alto Adige (121), Sardegna (118), Abruzzo (106) e Liguria (99). In queste sei regioni è situato oltre il 70% dei piccoli comuni con meno di mille residenti. Ben 83 di essi sono comuni di confine dell’arco alpino. Le cinque regioni, invece, con la minore percentuale di tali piccoli comuni, sul totale dei comuni nelle rispettive regioni, sono la Puglia, con soli sei comuni in tale fascia demografica, l’Emilia Romagna, la Toscana, il Veneto e la Sicilia, con alcune di decine di essi per ciascuna regione. L’articolazione territoriale dei 1977 piccoli comuni vede una netta prevalenza dei comuni interni (1949), rispetto ai comuni litoranei (19) e ai Comuni di isole minori (9). Mentre solo poco più del 10,4 % di essi è classificabile come comune di pianura (206 municipi). Circa il 90% dei piccoli comuni è classificato tra i comuni di collina o di montagna. Oltre il 20% di tali Comuni sotto i mille residenti ha ampie porzioni del proprio territorio ricadenti in aree naturali protette, riserve e parchi (413 Comuni). Un’ulteriore lettura del fenomeno della frammentazione e polverizzazione


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amministrativa, può venire dal dato che riguarda, ancora più in profondità, i comuni con taglia demografica anche minore di quelli precedenti, ovvero dei tanti (ben 854) municipi con popolazione inferiore ai 500 residenti nei quali, su un territorio esteso 16.178 kmq (lo 0,53% del territorio nazionale), vivono, in tutto, 250.883 abitanti, pari solo allo 0,4% degli italiani. (Tab. 4c.7) Nel complesso, cioè, considerando tutti assieme i comuni con popolazione inferiore ai 1.500 residenti, si può osservare come la maggior parte dei piccoli e piccolissimi comuni sia rinvenibile lungo tutto l’arco alpino occidentale, in corrispondenza dell’Appennino ligure, pavese e piacentino come anche dell’intero ambito dell’Appennino centrale (Lazio reatino, Umbria sud occidentale, Marche meridionali, Abruzzo, Molise) e dei rilievi che separano il Cilento – Vallo di Diano (in Campania) dalla Lucania e dalla Calabria settentrionale e, solo in misura minore lungo la dorsale montuosa di Sila ed Aspromonte, in Calabria ed, ancora, in modo significativamente marcato nella porzione centrale più montuosa della Sardegna (nuorese, Barbagia, Supramonte, Ogliastra). E’ utile, inoltre, valutare il dato relativo alla propensione all’associazionismo ed alla cooperazione interistituzionale, considerando che oltre i due terzi dei 1977 piccoli comuni con popolazione inferiore ai 1000 residenti (dato 2014, oggi di poco diverso), ben 1279 facevano parte di Comunità Montane già istituite ai sensi della L 1102 del 3.08.1971 e delle rispettive Leggi regionali (oggi, però, in quasi tutte le realtà regionali in fase di liquidazione e scioglimento). Mentre ben 470 dei piccoli comuni con popolazione inferiore ai mille abitanti hanno già deciso di associare i propri servizi in seno ad Unioni di comuni (ma anche questo dato si è significativamente incrementato nell’ultimo biennio).

4c

garantite neppure essenziali prestazioni del welfare. Si tratta, ancora, di territori con più elevata arretratezza (asfitticità) del sistema economico produttivo, caratterizzati, quasi completamente, da assenza di impresa, da notevoli problemi occupazionali, da scarsissima vocazione manifatturiera, da bassa scolarizzazione e specializzazione della forza lavoro e, dunque, da modestissima capacità di produzione di reddito in loco (redditi mediamente molto bassi, sebbene significativamente integrati da quelli Tab. 4c.7 – Piccoli comuni con popolazione residente inferiore ai 1.500 abitanti Popolazione 2014 (Istat) 0 - 500 residenti 500 – 1.000 residenti 1.000 – 1.500 residenti Totale

Numero Comuni

Popolazione al 31.12.2014

Superficie in kmq

854

250.883

16.178,61

1.123

834.475

26.298,51

893

1.117.833

25.853,98

2.870

2.202.581

68.331,20

Figura 4c.6 - Comuni Italiani sotto i 1.500 ab. al netto dei Comuni delle aree metropolitane, dei SLL e delle Città Medie. Fonte: Istat 2014

La marginalità come condizione strutturale dei comuni polvere Ciò che interessa, oltre ogni, pur rilevante, considerazione inerente la strutturale condizione demografica di questo universo insediativo, spesso definito come paesaggio abitato (disabitato) di dimensione pulviscolare, riguarda, la sua evidente e pressochè ineliminabile condizione di marginalità. Una marginalità che è, innanzitutto, un dato spaziale, ma anche e sopratutto marginalità sociale ed economica, dovuta sia alla particolare composizione della struttura demografica, caratterizzata da prevalenza di popolazione anziana e pressochè totale inconsistenza di nuove generazioni, sia alla oggettiva carenza di presidi e servizi tali da rendere sufficientemente accettabile la dimensione sociale della vita in questi luoghi, dove spesso non sono

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

derivanti da pensione, data la peculiare struttura della popolazione). (Fig. 4c.6) La condizione di marginalità dovuta ad oggettive caratteristiche di natura spaziale (ubicazione, disagevole accessibilità, localizzazione in aree interne o montane, distanza dalle aree urbane) è empiricamente “misurabile”, ad esempio, come emerge dalla figura n. 2, quando si consideri come solo una parte (affatto prevalente) di tali municipi ricada sia negli ambiti territoriali delle 10 Città metropolitane istituite dalla Legge 56/2014, sia nei territori dei Sistemi Locali del Lavoro (ISTAT – Sistan) i cui poli urbani di riferimento sono le 105 città medie, come definite dal recente rapporto ANCI– IFEL Solo 299 degli 854 comuni con meno di 500 residenti (per la maggior parte nel Piemonte Occidentale, nel milanese e Brianza) verrebbero ricompresi in tali ambiti interessati da un diverso (nuovo) assetto di governance territoriale connesso sia all’avvenuta istituzione delle Città Metropolitane sia alla verosimile definizione di nuovi enti intermedi (elettivi di secondo livello) di cosiddetta Area Vasta che potrebbero riferirsi, come da più parti ritenuto plausibile, ai bacini di gravitazione funzionale delle città medie identificati con i relativi Sistemi Locali del Lavoro, assimilabili ad aree caratterizzate da consolidate relazioni (socio economiche) di reciproca, significativa, interdipendenza funzionale. Anche molti dei comuni con meno di 1.000 e di 1.500 abitanti non ricadrebbero all’interno dei predetti ambiti interessati da nuove forme di governance di “area vasta”, auspicabilmente investiti anche di importanti compiti di pianificazione territoriale e di programmazione dello sviluppo del territorio. Se, infatti, a trovarsi nella nuova condizione sarebbero ben 1.262 dei 1.977 comuni con meno di mille abitanti (quasi tutti nel Piemonte occidentale), solo una parte limitata, invece, pari a 337 degli 893 piccoli comuni con popolazione compresa tra i 1.000 ed i 1.500 residenti, verrebbero interessati da eventuali forme di nuovo “partnerariato istituzionale” regolate da rapporti innovativi derivanti dall’appartenenza alle Città Metropolitane o ad Aree Vaste definite come sopra ipotizzato. (Tabb. 4c.8-4c.9) In tutto, dunque, verrebbero ad affrancarsi (teoricamente) da una condizione di completa polverizzazione amministrativa ma, anche alla oggettiva marginalità, riconducibile alla peculiare collocazione geografica, alla specifica struttura socioeconomica oltre che alla modesta accessibilità dai più rilevanti poli urbani di erogazione di servizi, circa 1.044 dei 2.870 comuni polvere, per un totale di “soli” 812.055 residenti rispetto ai 2,2 milioni di abitanti complessivi, distribuiti su un territorio che è possibile considerare, in prospettiva, come non più 172

del tutto “periferico”, di 23.663 kmq, pari a circa un terzo del totale della estensione di tutti i piccoli comuni con meno di 1.500 abitanti (68.331 kmq). In sintesi, sotto tali ipotesi, verrebbe a trovarsi in una nuova condizione istituzionale- amministrativa di minore isolamento il 36,37% di tutti i comuni polvere, il 36,86% del totale della popolazione ed il 34,62% del territorio, sin qui, in essi ricadente e da essi amministrato. La maggior parte dei comuni polvere, o paesaggi abitati, infatti, oggi, in Italia, nonostante le brevi distanze fisiche tra montagna, pianura ed aree costiere, è significativamente caratterizzata da un distacco relazionale ben più invalidante di quello fisico - spaziale. Moltissimi dei piccoli comuni, sebbene fisicamente distanti anche molto meno di un’ora di automobile da buona parte delle polarità urbane ad essi più prossime, nelle quali si rinvengono importanti servizi essenziali, quasi mai, in molte aree del Centro Appennino (come della corona montana alpina), partecipano alle dinamiche relazionali stabili (più rilevanti) proprie di tali sistemi urbani o di più estese conurbazioni nelle quali si scambiano rilevanti flussi quotidiani di pendolari per motivi di studio e lavoro. Ancor meno, queste realtà appartate, sono integrate nei principali sistemi produttivi manifatturieri (distretti), non godendo, di fatto, di concrete possibilità di sviluppo fornite dalla presenza di bacini di offerta di lavoro. Per una parte non trascurabile di questo particolare universo insediativo, demografico e amministrativo dei territori interni, segnato da strutturale marginalità geografica e socio economica, l’inclusione entro nuove reti di governance di area vasta come quelle concepite dalla L 56/2014 per le Città Metropolitane, così come quelle incardinabili sui poli urbani delle città medie (ancora da delinearsi in profondità quanto a profili istituzionali, funzionali, attribuzioni ed entità dimensionale dei territori) potrebbe rappresentare una possibile strada da percorrere per tentare di contrastare il concreto rischio di consunzione. Ciò è più chiaro, interpretando alcune altre evidenze riportate nella figura n. 2. Significative porzioni di territori, interessate da notevole concentrazione dei comuni polvere, ricompresi nell’area metropolitana torinese, in quella di Milano, nella periferia orientale della Città Metropolitana di Roma (ai confini con l’Abruzzo), nell’area (a ridosso dell’Aspromonte) della città metropolitana di Reggio Calabria, a parte oltre ogni pur legittima valutazione delle specifiche condizioni di contesto (economico, sociale, storico, come di natura sociologica ed antropologica) verrebbero proiettati all’interno di dette nuove realtà istituzionali, con verosimili risvolti non trascurabili di natura relazionale e possibilità in termini di nuove al-


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

leanze istituzionali da verificare ma potenzialmente in grado di fornire loro maggiori chanche di rappresentanza, ormai svilita dall’attuale architettura istituzionale e dalla ininfluente capacità decisionale correlata alla irrilevanza della spesa pubblica realizzabile a beneficio di detti contesti. Altre, inoltre, sarebbero notevoli aree di concentrazione di piccoli comuni comunque scalfite dall’ipotesi (diversa ma complementare a quella prodotta dalla legislazione sulle Aree Metropolitane) di aggregazione degli stessi all’interno di ambiti di governance territoriale multilivello assimilabili ai Sistemi locali del Lavoro delle città medie. Risultati apprezzabili in tal senso, si riscontrerebbero, in particolare, per lo più nel cuneese, in Val d’Aosta, nella sezione centrale dell’Umbria, nella porzione settentrionale dell’Abruzzo, prossima alle città medie dell’Aquila, Teramo, Pescara e Chieti, oltre che, con più evidenza, con riferimento al territorio molisano gravitante sulle polarità urbane interne delle città medie di Campobasso e Isernia. Deve compiersi, tuttavia, ciò premesso, un’altrettanto rilevante considerazione che ha a che fare con i rischi, mitigabili ma ineliminabili, connessi all’attuale (fatale) inconsistente livello di rappresentatività proprio dei piccoli comuni, come anche al comunque insufficiente peso specifico (politico amministrativo) di cui tali comunità continuerebbero a soffrire anche all’interno di nuovi consessi decisionali (istituzionali) di area vasta. Il potenziale di rappresentatività dei piccoli comuni, nell’ambito delle sedi istituzionali nelle quali si assume (e si continuerebbe ad assumere) la gran parte di rilevanti decisioni di spesa, le cui ricadute (spesso effetti di scelta involontari), non di rado, si ripercuotono proprio sui territori scarsamente abitati, infatti, è pressochè trascurabile (ininfluente). Deve rilevarsi, infatti, almeno per ciò che riguarda la normativa introdotta dalla L 56/2014 istitutiva delle Città metropolitane, che, più in generale (sebbene nelle more delle attese modifiche costituzionali da approvarsi per via referendaria e delle specifiche normative regionali in via di definizione), regolante aspetti quali natura, composizione, funzionamento e attribuzioni degli organi di governo di area vasta anche all’interno dei consessi elettivi di secondo livello, risultanti dall’applicazione di questa parte della riforma degli enti locali, comprensibilmente, la rappresentanza degli stessi comuni polvere” non è affatto scontata, ne tantomeno, nei fatti, garantita o tutelata. Essa, anzi, sembra piuttosto svilita e compressa, dato che l’eleggibilità di amministratori (rappresentanti) eletti da tali piccole comunità nell’Assemblea di Sindaci o degli Amministratori è, di fatto, praticamente preclusa, dato che essa è riservata a realtà munici-

4c

pali caratterizzate da soglia demografica inferiore ai 10.000 abitanti. In tal modo, dunque, escludendosi, nei fatti, dalle sedi decisionali rilevanti di governo dell’area vasta proprio le rappresentanze di quei territori già strutturalmente emarginati per effetto delle più generali e strutturali cause di marginalità già rilevate. L’attuale e sostanziale scarsa incidenza propria delle rappresentanze elettive dei piccoli comuni, non verrebbe superata, cioè, in automatico, per effetto del loro inserimento in consessi decisionali nei quali, infatti, il relativo potere contrattuale (come sancito dalla norma stessa) continuerebbe ad essere prevalentemente riconosciuto in capo alle comunità caratterizzate da superiore dimensione demografica (e correlato peso socio economico). In tal senso appare ancor più urgente e non rinviabile l’obiettivo di assecondare una delle altre sostanziali finalità della riforma degli enti locali da intendere quale unico processo in grado di rilanciare, attraverso la coesione tra le piccole realtà locali, la rappresentanza dei comuni minimi. Quello, cioè, di promuovere con sempre maggiore convinzione e consapevolezza, dal basso, adeguati processi di associazionismo municipale tali da determinare la riduzione degli effetti deleteri della attuale condizione di polverizzazione amministrativa. La nuova centralità peculiare delle aree marginali

Tab. 4c.8 – Piccoli comuni con popolazione residente inferiore ai 1.500 abitanti, al netto di quelli ricadenti nel territorio delle Città Metropolitane di cui alla L. 56/2014 e nei Sistemi Locali del Lavoro delle “città medie” Numero Comuni

Popolazione al 31.12.2014

Superficie in kmq

0 - 500 residenti

555

164.705

9.651,51

500 – 1.000 residenti

715

531.000

17.364,26

1.000 – 1.500 residenti

556

694.821

17.652,26

1.826

1.390.526

44.668,03

Popolazione 2014 (Istat)

Totale

Tab. 4c.9 – Piccoli comuni con popolazione residente inferiore ai 1.500 abitanti, ricompresi nel territorio delle Città Metropolitane di cui alla L. 56/2014 e nei Sistemi Locali del Lavoro delle “città medie” Numero Comuni

Popolazione al 31.12.2014

Superficie in kmq

0 - 500 residenti

299

86.178

6.527,40

500 – 1.000 residenti

408

303.475

8.934,25

1.000 – 1.500 residenti

337

422.402

8.201,72

1.044

812.055

23.663,12

Popolazione 2014 (Istat)

Totale

173


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Il territorio dei piccolissimi comuni, quello delle aree comunque meno popolate del paese, delle zone più interne e più impervie, però, è anche lo spazio più importante dal punto di vista della ingente presenza di uno straordinario patrimonio di biodiversità, come testimoniato dalla estesa presenza di aree di protezione, salvaguardia e conservazione degli habitat naturali (in prevalenza montani). Oltre il 25% di tali Comuni ha ampie porzioni del proprio territorio ricadenti in aree naturali protette, riserve e parchi (più di 450 comuni in tutto). Nelle aree interne meno densamente antropizzate, inoltre, si conservano rilevanti risorse primarie (acquiferi, ghiacciai, biomasse con rilevanti effetti sulla produzione di ossigeno e l’assorbimento di C02, legname, oltre che, spesso, ingenti risorse minerarie). Nei territori montani e meno antropizzati, ancora, è particolarmente diffusa e rilevante la presenza di siti per la produzione energetica da fonti rinnovabili i cui benefici sono goduti dalle grandi aree urbane contermini (idroelettrici, fotovoltaici, eolici, ecc.). La presenza di questo patrimonio collettivo di interesse strategico nazionale, ovvero strutture ed infrastrutture di approvvigionamento idrico, produzione e trasporto energetico come quelle a servizio della mobilità, da mantenere in piena efficienza e sicurezza, necessita di costante attività di manutenzione delle dotazioni tecniche come, in maniera ancor più rilevante, del territorio che li ospita. Come si è chiaramente compreso, i cambiamenti climatici, come gli altrettanto recenti eventi sismici calamitosi del centro Italia dimostrano, producono danni o cattiva efficienza delle reti tecniche, nelle aree interne e/o montane, che si ripercuotono repentinamente e con particolare virulenza, in particolare in caso di eventi metereologici calamitosi (sempre più frequenti), proprio sulle città e sulle aree costiere densamente abitate, sempre più spesso sconvolte anche da ingenti danni idrogeologici di varia natura. Questi territori, inoltre, sono i custodi di veri e propri tesori diffusi del patrimonio paesaggistico, culturale materiale ed immateriale (borghi, architetture, sistemi colturali, usi, tradizioni, saperi, risorse enogastronomiche, ecc.). Le aree interne e montane del paese, pertanto, giocano un ruolo essenziale (sin qui assolutamente svilito, in assenza di consapevolezze adeguate, idonee risorse destinate ed efficaci politiche e programmi di medio - lungo termine finalizzati in tale direzione) di presidio e difesa idrogeologica del suolo che richiede un nuovo progetto complessivo su cui l’intero paese deve investire e scommettere. Sopperendo anche, con adeguati strumenti finanziari, ma non solo, alle difficoltà proprie di queste comunità che sono connesse a limitatissime capacità di progettazione e gestione riconducibili a ca174

renza di risorse organizzative ed umane prima che economico finanziarie (inadeguatezza di piccolissime strutture tecniche ed apparati amministrativi). Non sfugge più a nessuno la strategicità che può assumere, in futuro, in tale prospettiva strategica, la razionalizzazione degli enti locali determinando un incremento di massa critica e connesse migliorate capacità progettuali e gestionali, oltre che la necessità di supportare in tali contesti, oltre che politiche di un welfare minimo per i residenti, soprattutto, programmi di oculata manutenzione del territorio e prevenzione del dissesto. Come anche di mettere in campo programmi di valorizzazione sostenibile delle risorse identitarie (paesaggistiche, ambientali, culturali ed enogastronomiche). Attività, queste, tutte, attraverso le quali, trattenere la popolazione, soprattutto i pochi giovani, oltre che favorire, soprattutto, in prospettiva, l’attrazione di nuovi residenti, producendo reddito in loco a partire da risorse endogene e dalla difesa dell’ecosistema. Quali (soluzioni) modelli di governance per superare la marginalità? Come superare, però, la condizione di marginalità dei comuni minimi, premesso che non tutto il territorio scarsamente abitato (interno e montano) e non banalmente, come si è visto possa essere semplicisticamente affrancato dalla sua strutturale scarsa rilevanza attraverso (da un punto di vista della governance) una integrazione (annessione) con strutture amministrative incentrate su polarità urbane spesso, seppure relativamente prossime comunque estranee a questi contesti? Tre, nel medio lungo periodo, sembrano essere le strade da intraprendere, da intendersi come percorsi progressivi e concorrenti per determinare risultati apprezzabili. La prima, richiede che la dimensione più idonea dei nuovi enti di area vasta, all’interno delle cui strutture di governance ricomprendere i comuni polvere, nell’ambito di un più complessivo processo di rescaling istituzionale, coincida con ambiti territoriali ottimali di più idonea dimensione, identificabili con aree urbane funzionali riferibili a tutti quei sistemi locali intendibili come strutture insediative caratterizzate da notevoli relazioni di interdipendenza funzionale, immaginando di costruire modelli anche più complessi ed articolati di quelli assimilabili alle coalizioni ritagliate solo per omogeneità con i Sistemi Locali del Lavoro delle città medie. Ambiti relazionali così concepiti potrebbero, infatti, più opportunamente, valorizzare un complesso di relazioni minime e più articolate che coinvolgono sistemi insediativi minori, le cui centralità (polarità urbane) possono coincidere anche con piccoli insediamenti o sistemi urbani coalescenti in grado, comunque, di erogare servizi


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

di prossimità essenziali. Tali ambiti locali di dimensione idonea (pertinente) a soddisfare anche la domanda di servizi essenziali degli insediamenti più minuti, in assenza di un quadro esigenziale caratterizzato da bisogni particolarmente qualificati (servizi rari), possono identificarsi, infatti, in molte aree del paese, con piccole Aree Urbane Funzionali caratterizzate da essenziali e solide dinamiche relazionali di interdipendenza funzionale che si sviluppano tra i piccoli centri rinvenibili in porzioni di territorio poco densamente abitate (paesaggi abitati) e modeste realtà urbane (spesso caratterizzati da contenuta dimensione demografica, inferiore anche ai 30.000 residenti). Questi centri dotati di minimi servizi di prossimità, in molte aree del paese, soddisfano, infatti, specifici e rilevanti profili prestazionali, assolvendo ad una essenziale funzione di supporto e complemento alle principali centralità (sistemi metropolitani e città medie), garantendo quelle “condizioni minime di cittadinanza” ampiamente intese, ormai, quali possibilità, per tutti i cittadini, prescindendo dai territori, di accedere ai servizi di prossimità (mobilità, istruzione, sanità) ma anche, soprattutto, di fornire rilevanti opportunità di produzione di reddito alle piccole imprese diffuse sul territorio. La seconda ipotesi di lavoro è identificabile con la possibilità/necessità di individuare, entro tali ambiti territoriali di area vasta (di dimensione idonea), attraverso criteri che esulano da semplicistiche valutazioni parametriche (soglie demografiche) delle cellule territoriali: le Strutture Minime di Coesione Locale. Queste ultime intendibili come micro (minime) comunità locali particolarmente coese, relativamente alle quali immaginare percorsi di associazionismo municipale il cui obiettivo ultimo dovrebbe essere, stante una maggiore dimensione raggiunta dalle strutture amministrative e tecnico/gestionali, quello di massimizzare rilevanti convenienze territoriali. Per convenienze territoriali dovranno intendersi, per lo più, proprio quelle nuove abilità (progettualità) proprie delle strutture di governance locali delle comunità associate funzionali a risultare più competitive nei confronti di altri territori, nel reperire fondi e spenderli, oltre che quali possibilità, sin qui negate, ai territori marginali, di incidere maggiormente presso consessi decisionali importanti, proprio in ragione di una incrementata rappresentatività territoriale, al fine di ottenere maggiori risorse. Come pure, ancora, quale nuova capacità di più efficace promozione (socio economica, oltre che meramente turistica) del territorio. Le Strutture Minime di Coesione Locale vengono riconosciute proprio sulla base di notevoli elementi di omogeneità territoriale e immaginate

4c

come quegli ambiti minimi ottimali entro i quali realizzare, tra le strutture amministrative dei piccoli comuni polvere, forme stabili e progressivamente vincolanti di associazionismo municipale. Questi devono configurarsi come processi evolutivi che possono contemplare anche, a partire da adeguati periodi di rodaggio, in cui gestire in forma associata, prima solo alcune, poi via via, tutte le funzioni amministrative fondamentali, quale ultima finalizzazione, l’istituto della fusione tra i municipi. Un obiettivo da intendersi, ben oltre che un obbligo di legge, quale strumento per determinare nuovi assetti (non solo istituzionali) finalizzabili proprio a determinare, per le comunità così aggregate, rilevanti convenienze territoriali, come già intese. La “terza gamba” su cui fondare questo processo di riequilibrio socio economico, a scala geografica, che ha come obiettivo la riduzione della marginalità dei piccolissimi comuni, si fonda su una nuova ed indispensabile declinazione concreta del concetto di riequilibrio dello sviluppo, da applicare a realtà territoriali caratterizzate da peculiari condizioni dei relativi assetti spaziali, sociali ed economici. Il perseguimento di un riequilibrio territoriale così concepito è un processo che ai fini di una sua complessa implementazione si avvantaggia decisivamente della profonda revisione del quadro della governance degli enti locali, come precedentemente delineata. La ricerca di perequazione socio economica alla scala di area vasta si giova di quegli aspetti della riforma identificabili con il prospettato ripensamento funzionale e spaziale della dimensione di governo della dimensione sovracomunale sia, altrettanto decisivamente, con idonei percorsi di associazionismo municipale, fondati su criteri in grado di valorizzare elementi di omogeneità territoriale in grado di ottimizzare latenti capacità di coesione e nuove attitudini alla cooperazione. Il tutto entro percorsi pattizi di varia natura che possono identificarsi con diversi strumenti utili anche solo a realizzare coalizioni strategiche, senza identificarsi necessariamente, se non ve ne fossero le condizioni, con cristallizzati percorsi istituzionali di fusione. Ridurre la marginalità dei comuni minimi, dunque, in applicazione di principi di sussidiarietà e reciprocità, richiede, soprattutto, che si persegua un riequilibrio di opportunità. Nel prossimo futuro, sia in conseguenza di precise scelte strategiche assunte a livello comunitario e nazionale, sia per una politica di bilancio che deve tener conto di una oggettiva, sempre minore disponibilità di risorse pubbliche, infatti, le uniche decisioni di spesa percorribili (attuabili) ed efficaci (produttive) saranno quelle in grado di in175


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

trodurre forme concrete di perequazione territoriale, concepite in esito ad un preventivo e consapevole riconoscimento delle vocazioni complementari (mutuamente integrabili) proprie delle varie porzioni di territorio. Partizioni di un tutt’uno da amministrare secondo geometrie istituzionali adeguate al perseguimento di obiettivi strategici e alla gestione di funzioni concorrenti. Dovranno introdursi, cioè, strumenti di riequilibrio che non possono più indursi con anacronistiche forme di spesa assistenzialistica. La territorializzazione e la differenziazione selettiva della spesa pubblica impongono che si adottino nuove, efficaci politiche di allocazione degli investimenti che richiederanno criteri diversi (idonei) di ripartizione delle risorse pubbliche aggiuntive, europee e nazionali. Ciò esige, nelle decisive fasi di valutazione preventiva della

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spesa, la definizione di principi guida in grado di determinare scelte coerenti con le suscettività dei territori beneficiari dei finanziamenti. Prescindendo dalla specifica “dimensione territoriale di atteraggio” delle risorse, dovrà, cioè, verificarsi (dimostrabilmente), una sensibile differenziazione di obiettivi e risultati attesi, per le varie porzioni di territorio fatte bersaglio di interventi, che risulti coerente con vocazioni e profili funzionali altrettanto caratterizzati. Le ricadute (effets de choix) degli investimenti dovranno essere preventivamente valutate e, soprattutto, correttamente monitorate nel tempo, ai fini di una loro comprovabile “produttività”, stimabile proprio come capacità specifica dei progetti (programmi) di valorizzare le risorse endogene, impattando in modo idoneo su ciascuna delle diverse componenti del milieu locale.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

4c

La pianificazione nei Comuni Minori Una prima osservazione riguarda la mappa dei Comuni Minori per come classificati da questa edizione del RdT. La maggiore presenza di comuni di dimensioni demografiche minori al Nord rispetto al Centrosud, si aggiunge una particolarità dovuta alla scelta di classificare come città medie i capoluoghi di provincia, attribuendo loro come ambito geografico di riferimento il sistema locale del lavoro centrato sul capoluogo. Ne emerge una Italia “bucata”, ma che dà anche conto della varietà delle attribuzioni territoriali dei SLL dei capoluoghi di provincia (estensione delle province, densità insediativa). In alcuni contesti assumono rilievo i criteri utilizzati per perimetrare i sistemi locali del lavoro; co me per gli esempi di Cuneo o Reggio Calabria, nei quali contrariamente a quanto accade in altri contesti quasi tutti i comuni della provincia vengono associati al SLL del capoluogo. I dati sulla datazione dei piani urbanistici generali vigenti riproducono l’andamento divergente fra Nord e Sud già osservato nelle altre categorie (città metropolitane e città medie) Infatti nel Nordovest il 77,1% della superficie territoriale e l’85,4% della popolazione residente si trovano in comuni che hanno approvato il loro piano dal 2001 al 2015, dati che per il Nordest indicano un 73,5% del territorio e un 76,9% della popolazione. Al contrario al Sud oltre il 50% della superficie territoriale e della popolazione residente si trovano in comuni con piani antecedenti al 1995 o mai approvati.

Montane, con obiettivi di valorizzazione dei territori e gestione associata di funzioni (oggi ex art. 27 del D.Lgs. 267/2000). Di fatto oggi le condizioni materiali dei comuni montani sono fortemente differenziate; mentre in Trentino Alto Adige, a causa del forte sostegno delle Province autonome, i comuni montani organizzati nelle comunità di valle costituiscono un valido presidio insediativo e segnano andamenti demografici positivi, in alcuni casi fra i più alti d’Italia, i comuni montani del Mezzogiorno sono afflitti da pesanti problemi di spopolamento e abbandono, solo di rado mitigati dall’insediamento di comunità di migranti (cfr. in merito il contributo di Roberta Lazzarotti in questo stesso capitolo). Tale andamento divergente è immediatamente coglibile nei dati sul processo di rinnovo dei piani urbanistici; mentre i piccoli comuni tridentini presentano un elevato tasso di rinnovo, fra i più alti d’Italia, i piccoli comuni delle regioni meridionali mostrano chiari segni di obsolescenza degli strumenti urbanistici. Caso estremo la circoscrizione

Figura 4c.7 - Italia - I Piani Comunali per data di approvazione

Anno di approvazione nessun piano ante 1995 1995-2000 2001-2010

L’attività di pianificazione appare relativamente poco influenzata da elementi geografici, ed invece assai di più dal contesto normativo/operativo costituito dalle regioni. Sintomatico ad esempio che i comuni dell’Italia centrale lungo la dorsale appenninica raccolti alle falde del massiccio del Vettore, nei quali è avvenuto il sisma del 24 agosto 2016, risultano pianificati di recente nelle regioni Umbria e Marche, ed invece in grave ritardo nelle regioni Lazio ed Abruzzo. Si tratta di realtà che per aspetti territoriali, demografici, dimensionali e di qualità dei processi di trasformazione in atto presentano forti analogie, tali da non giustificare una tale drastica differenziazione. Che va quindi attribuita ad altri fattori, di tipo sistemico/regolativo. Un altro elemento che convalida tale lettura è che alcune caratteristiche storiche dei piccoli comuni e della marginalità geografica giocano ruoli diversi a seconda dei contesti, sia regionali che per i diversi modelli di sviluppo. Ad esempio la montanità, vista come elemento di marginalità economica e fragilità sociale, portò a suo tempo alla nascita delle Comunità

post 2010

177


II

La LA PIANIFICAZIONE PIANIFICAZIONE COMUNALE COMUNALE dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016 RAPPORTO dal

Sud, nella quale al Caso 51,2%estremo dei comuni che hanno menti urbanistici. la circoscrizione Sud, nella urbanistico quale al 51,2% dei comuni che hanno un piano antecedente al 1991 si agun piano antecedente 1991 aggiunge un urbanistico ulteriore 5,1% dei comunialdel tuttosipri vi giunge unaulteriore 5,1% dei comuni deldella tuttoleg pridi piano, tre quarti di secolo dal varo ge vi di piano, nazionale a tre quarti secolo varo dellano leg-è urbanistica (!).diDi certodal tale fenome ge urbanistica nazionale (!). Di certo tale fenomeanche da mettere in relazione alla difficoltà che uno no è ancheessenzialmente da mettere inregolativo, relazione come alla difficoltà strumento il piano che uno strumento essenzialmente regolativo, co-

regolatore, svolgere funzioni di funzioni indirizzo die me il pianopossa regolatore, possa svolgere indirizzo dei e supporto deisviluppo processiedidi sviluppo di supporto processi di raccordo econ raccordo con la programmazione socioeconomica la programmazione socioeconomica regionale o regionale o comunitaria, entrodiuna visione di gocomunitaria, entro una visione governo integrato verno interatoEdel territorio. E nonèauno casodei questo del territorio. non a caso questo puntiè uno dei punti rilevanti che l’INU richiama da alrilevanti che l’INU richiama da almeno un ventennio meno un ventennio all’interno delle sue proposte all’interno delle sue proposte di riforma nazionale. di riforma nazionale.

Tab. 4c.10 – Datazione dei piani vigenti per numero di comuni e ripartizione territoriale Classe di datazione Nordovest Nordest Centro Nord Centro Sud Sud Isole TOT

ante 1995 131 8,7% 84 10,8% 21 5,9% 130 23% 422 51,2% 50 15,2% 838 19,3%

1995-2000 211 14,1% 120 15,5% 48 13,5% 64 11% 108 13,1% 54 16,4% 605 13,9%

2001-2010 540 36,0% 255 32,9% 165 46,5% 303 53% 209 25,3% 216 65,5% 1.688 38,8%

post 2010 610 40,7% 314 40,5% 119 33,5% 50 9% 44 5,3% 10 3,0% 1.147 26,4%

no piano 6 0,4% 2 0,3% 2 0,6% 20 4% 42 5,1% 0 0,0% 72 1,7%

Totale 1.498 100,0% 775 100,0% 355 100,0% 567 100% 825 100,0% 330 100,0% 4.350 100,0%

ante 1995 2.186 7,1% 2.649 9,3% 1.247 5,0% 6.511 26% 17.749 48% 5.341 23% 35.683 20,9%

1995-2000 4.781 15,5% 4.855 17,0% 2.404 9,7% 3.065 12% 5.267 14% 2.859 12% 23.231 13,6%

2001-2010 10.487 33,9% 10.913 38,2% 10.940 44,0% 13.290 52% 10.159 27% 14.674 62% 70.463 41,3%

post 2010 13.362 43,2% 10.103 35,3% 10.170 40,9% 2.078 8% 2.352 6% 756 3% 38.821 22,8%

no piano 125 0,4% 66 0,2% 111 0,4% 560 2% 1.450 4% 0 0% 2.312 1,4%

Totale 30.941 100,0% 28.586 100,0% 24.872 100,0% 25.504 100% 36.977 100% 23.630 100% 170.510 100,0%

ante 1995 212.975 4,8% 274.852 9,0% 65.679 2,3% 717.008 26% 2.061.022 47% 593.796 33% 3.925.332 20,3%

1995-2000 407.367 9,2% 423.229 13,9% 387.708 13,6% 318.682 11% 492.768 11% 190.813 11% 2.220.567 11,5%

2001-2010 1.572.315 35,5% 1.096.126 36,1% 1.305.279 45,6% 1.507.810 54% 1.434.907 33% 989.159 55% 7.905.596 41,0%

post 2010 2.209.327 49,9% 1.240.135 40,8% 1.099.983 38,5% 199.327 7% 252.004 6% 36.702 2% 5.037.478 26,1%

no piano 26.704 0,6% 4.849 0,2% 1.288 0,0% 37.204 1% 143.092 3% 0 0% 213.137 1,1%

Totale 4.428.688 100,0% 3.039.191 100,0% 2.859.937 100,0% 2.780.031 100% 4.383.793 100% 1.810.470 100% 19.302.110 100,0%

Tab. 4c.11 – Datazione dei piani vigenti per superficie territoriale (kmq) e ripartizione territoriale Classe di datazione Nordovest Nordest Centro Nord Centro Sud Sud Isole TOT

Tab. 4c.12 – Datazione dei piani vigenti per popolazione residente 2014 e ripartizione territoriale Classe di datazione Nordovest Nordest Centro Nord Centro Sud Sud Isole TOT

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POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

4c

La pianificazione dei Comuni montani Il campione di comuni definiti montani, parzialmente o totalmente, in Italia, ammonta a 4145 diverse unità amministrative e rappresenta circa la metà del totale dei comuni italiani, con una popolazione di circa 25 milioni di abitanti al 2014. Dall’analisi effettuata sullo stato della pianificazione dei comuni montani torna ad emergere in maniera evidente il dato fondamentale che caratterizza tutte le analisi socio-economiche e territoriali: l’Italia caratterizzata da due differenti “velocità”. Esiste, e questo è evidente dalle mappe, una netta differenziazione, nei tempi ed i modi della pianificazione dei comuni montani, tra le regioni del nord e del centro-nord del paese rispetto a quelle meridionali. Passando ad un’analisi disaggregata per regioni è possibile notare come, nel nord del paese, le regioni capofila per quanto riguarda l’attività di pianificazione siano rappresentate dalla Lombardia e dal Trentino Alto Adige, entrambe con la quasi totalità dei piani approvati dopo il 2000, di cui il 73% per la Lombardia e il 58% per il Trentino Alto Adige dopo il 2010. Sono, queste, regioni in cui lo sviluppo montano è indiscutibilmente e notoriamente legato alle economie del turismo sportivo estivo ed invernale, enogastronomico ed ambientale, che hanno evidenti esigenze di conciliare la produzione di valore aggiunto con il mantenimento di una certa qualità urbana, ambientale e paesaggistica, oltre che incanalare lo sviluppo in precise strategie territoriali di medio e lungo termine. Tali territori, probabilmente, senza una adeguata programmazione territoriale ed urbanistica, non sarebbero in grado di mettere in rete ed a sistema le risorse e di produrre valore aggiunto. Le regioni del centro-nord (Emilia Romagna e Toscana) si posizionano in una situazione intermedia, con piani datati per la maggior parte nel decennio 2001-2010 (rispettivamente il 40,9% per l’Emilia Romagna e il 58,9% per la Toscana). Queste regioni mantengono una certa capacità di programmazione territoriale, che si lega ad economie costruite sulla manifattura, sull’eccellenza del made in Italy e su potenti operazioni di marketing territoriale (soprattutto la Toscana). In ogni caso sono ben definiti e determinati i modelli di sviluppo. Le regioni del centro-sud possono essere divise in due ulteriori cluster: Umbria e Marche da un lato e Lazio e Abruzzo dall’altro. Le prime due regioni sembrano assomigliare, almeno per quanto riguarda l’attività pianificatoria, alle regioni del centro-nord del paese, avendo entrambe circa

l’80% dei piani approvati dopo il 2000, mentre nel Lazio ed in Abruzzo i dati riportano piani abbastanza più datati. In tali regioni lo sviluppo territoriale risente di una forte dicotomia tra territori costieri e montani. I primi sono sedi ed attrattori di investimenti e flussi, i secondi devono ancora scegliere il proprio futuro, divisi tra spopolamento e dissesto idrogeologico diffuso, da un lato, ed elevatissima qualità ambientale e delle produzioni, seppur di nicchia, dall’altro, con un potenziale ancora tutto da esprimere. I dati sulle regioni del sud del paese (Molise, Campania, Puglia, Basilicata e Calabria) danno evidenza di un netto rallentamento dell’attività di pianificazione, con la maggioranza assoluta dei piani (più del 50%) approvati prima del 1995 e con addirittura il 5% dei comuni montani che sono privi di uno strumento urbanistico (al secondo posto troviamo il centro-sud con il 4% circa, le altre ripartizioni territoriali non superano l’1%). Capofila di questo primato negativo è la regione Campania, con quasi il 70% dei piani datati prima del 1995, seguita da Molise (57%), Basilicata e Puglia (50% circa per entrambe) e Calabria (39%). La ripartizione territoriale delle isole riporta una quota consistente di piani approvati nel decennio 2000-2010, grazie principalmente alla Sardegna, in cui sono stati circa 180 (il 76,9%) i comuni montani che hanno rinnovato il proprio strumento urbanistico tra il 2000 ed il 2010, complice anche l’incremento di presenze turistiche che ha probabilmente posto la necessità di governare il processo di sviluppo conseguente. L’anno 2000 è una sorta di spartiacque in cui, complice anche il rinnovo delle leggi regionali, l’attività di pianificazione subisce un certo incremento. La percentuale dei comuni montani che ha rinnovato il proprio strumento urbanistico dopo il 2000 rappresenta, a livello nazionale, la maggioranza con quasi il 60%, seppur con notevoli diversificazioni su base territoriale. Infatti il sud del paese sembra essere quello meno propenso a programmare lo sviluppo, con appena il 25% circa di piani rinnovati/approvati. È evidente come, passando dal nord al sud del paese, va aumentando il numero dei piani approvati prima del 2000, mentre vanno diminuendo quelli post 2000. Il piano, all’interno di realtà come quelle alpine e dell’Appennino centro-settentrionale, assume quindi il ruolo di strumento per il governo di situazioni di sviluppo già notevolmente consolidate. In tali realtà sono chiari i modelli sociali di sviluppo, le comunità montane sono 179


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

coscienti del proprio ruolo all’interno delle economie regionali e nazionali. Azzardando un’ipotesi audace si potrebbe persino affermare che i territori montani che hanno saputo programmare e mettere a sistema le proprie risorse territoriali, sono poi divenute quelle che hanno saputo trasformare le proprie “debolezze”, come ad esempio la marginalità territoriale e la

presenza di economie a bassa densità di valore aggiunto, in opportunità di crescita e sviluppo, assumendo un vantaggio competitivo rispetto ad altri territori montani e persino le zone metropolitane di pianura. Per i territori montani il piano potrebbe quindi anche essere visto come strumento potenzialmente in grado di creare sviluppo e coesione territoriale.

Tab. 4c.13 – Classe di datazione dei piani per numero di Comuni Classe di datazione di piano Nord-Ovest Nord Est Centro Nord Centro Sud Sud Isole TOTALE

SP 1

0,1%

0

0,0%

2

0,7%

28

4,2%

47

5,3%

1

0,2%

79

1,9%

ante 1995 177

13,4%

41

7,0%

22

8,1%

213

31,7%

469

53,2%

84

20,0%

1006

24,3%

1995-2000 255

19,4%

108

18,6%

29

10,6%

84

12,5%

137

15,5%

55

13,1%

668

16,1%

2001-2010 428

32,5%

184

31,6%

138

50,5%

296

44,0%

190

21,5%

261

62,3%

1497

post 2010 456

34,6%

249

42,8%

82

30,0%

51

7,6%

39

4,4%

18

4,3%

895

Totale Comuni Montani 1317

100,0%

582

100,0%

273

100,0%

672

100,0%

882

100,0%

419

100,0%

4145

36,1%

21,6%

100,0%

Tab. 4c.14 – Classe di datazione dei piani per superficie territoriale SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale Comuni Montani

40

4.121

7.731

9.888

10.174

31.954

0

1.799

4.763

9.728

8.027

24.317

111

1.399

2.068

11.754

7.844

23.175

769

10.429

3.831

16.441

2.606

34.076

Sud

1.667

19.595

7.303

9.209

2.252

40.026

Isole

39

5.741

3.761

20.669

1.698

31.909

2.626

43.084

29.456

77.689

32.601

185.457

Classe di datazione di piano Nord-Ovest Nord Est Centro Nord Centro Sud

TOTALE

180

0,1% 0,0% 0,5% 2,3% 4,2% 0,1% 1,4%

12,9% 7,4% 6,0%

30,6% 49,0% 18,0% 23,2%

24,2% 19,6% 8,9%

11,2% 18,2% 11,8% 15,9%

30,9% 40,0% 50,7% 48,2% 23,0% 64,8% 41,9%

31,8% 33,0% 33,8% 7,6% 5,6% 5,3%

17,6%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

4c

Tab. 4c.15 â&#x20AC;&#x201C; Classe di datazione dei piani per numero di abitanti SP

ante 1995

1995-2000

2001-2010

post 2010

Totale Comuni Montani

4.250

436.130

953.090

2.895.637

2.832.643

7.121.750

0

98.480

676.528

687.695

728.421

2.191.124

Centro Nord

1.288

57.788

162.108

1.318.366

712.761

2.252.311

Centro Sud

47.157

1.091.403

361.357

5.423.944

232.221

7.156.083

Sud

124.181

1.758.100

623.679

1.173.008

170.215

3.849.183

Isole

2.194

461.760

171.024

2.162.122

170.368

2.967.468

179.070

3.903.662

2.947.785

13.660.771

4.846.630

25.537.919

Classe di datazione di piano Nord-Ovest

0,1%

Nord Est

0,0% 0,1% 0,7% 3,2% 0,1%

TOTALE

0,7%

6,1% 4,5% 2,6%

15,3% 45,7% 15,6% 15,3%

13,4%

40,7%

30,9%

31,4%

7,2%

58,5%

5,0%

75,8%

16,2%

30,5%

5,8%

72,9%

11,5%

53,5%

39,8% 33,2% 31,6% 3,2% 4,4% 5,7%

19,0%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Pianificazione dei Comuni Montani

Figura 4c.8 - I Comuni montani - I Piani Comunali per data di approvazione

Legenda Anno_Piano ante 2000 o nessun piano post 2001

90

45

0

90 Kilometers

181


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Pianificazione dei Comuni Montani

Figura 4c.9 - I Comuni montani - I Piani Comunali ante 2000 e post 2001

Legenda Anno_Piano nessun piano ante 1995 1995 - 2000 2001 - 2010 post 2010

182

90

45

0

90 Kilometers


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

4c

I Centri Storici nei Comuni Minori A chi si occupa di territorio storico – definizione ufficiale che meglio restituisce il senso del sistema insediativo dei centri storici minori - in chiave di valorizzazione appare evidente come ormai il tema abbia compiuto una forse definitiva “uscita” dalla pianificazione tradizionale, ma non abbia ancora trovato definitivamente accoglienza in quello delle politiche dedicate. Le pratiche di valorizzazione operano essenzialmente attraverso due filoni: –quello dello sviluppo locale, con esperienze che fanno leva anche sulla risorsa “ambiente urbano storico” per rigenerare territori per lo più esterni alle dinamiche delle aree metropolitane ed operano all’interno di cornici “ampie” (Leader, Strategia Aree interne), ma anche con esperienze più “spontanee”, estranee a quadri di riferimento di politiche e/o piani, promosse indifferentemente dalle amministrazioni locali e/o da operatori economici anche di piccola dimensione; – quello del paesaggio, che individua nel sistema dei piccoli insediamenti storici un elemento identitario essenziale e, nei casi migliori, affida a questi spesso un ruolo strutturante nel progetto, sia in termini funzionali che morfologici. La condizione dei centri storici minori viene restituita nel Rapporto attraverso: 1. L’analisi quantitativa delle più recenti tendenze socio-demografiche; 2. L’analisi delle normative nazionali e regionali prodotte sul tema nell’ultimo quinquennio; 3. L’osservazione delle pratiche recenti e delle strategie di intervento prevalenti.

conto soprattutto delle dinamiche intercensuarie (01-11); l’intervallo di tempo in cui vengono osservati i fenomeni è pertanto quello dell’ultimo quinquennio (2011/15)2. Nell’analisi condotta nel lavoro citato emergeva una dinamica redistributiva della popolazione, che premiava in modo particolare i centri di media dimensione, ma che riguardava anche i Comuni Minori. All’interno di quest’ultima categoria dimensionale, i centri storici si mostravano più attrattivi degli altri, evidentemente per la presenza di patrimonio storico non occupato e degradato (in seguito ai fenomeni di abbandono che si sono sempre più consistentemente verificati dal secondo dopoguerra in poi) che rappresenta una soluzione abitativa a buon mercato. Come esito forse inatteso della crisi economica, l’ultimo quinquennio fa registrare un sostanziale arresto della fase redistributiva ed un “riaccentramento” demografico, dovuto in gran parte all’allontanamento di molti stranieri residenti e comunque al rallentamento dei ritmi di stabilizza-

Figura 4c.10 - Italia - Centri storici nei Comuni minori

Dinamiche generali più rilevanti

Per le analisi di tipo quantitativo sono stati presi in considerazione comuni con tre soglie dimensionali: medi (sotto i 20.000 abitanti), piccoli (sotto i 5.000) e piccolissimi (sotto i 2.000). I comuni “storici” sono stati identificati per la presenza di una minima “massa critica” di patrimonio edilizio storico (almeno 50 edifici ad uso residenziale realizzati antecedentemente al 1919, dato del Censimento Istat Popolazione ed Abitazioni 2001). In tutte le classi dimensionali i centri storici così definiti rappresentano oltre i ¾ dell’universo di riferimento1. In termini di distribuzione geografica (Fig. 4c.8) si mostra come i centri piccoli e piccolissimi rappresentino l’intelaiatura di sfondo del sistema insediativo. Fanno eccezione i territori “giovani” di urbanizzazione più recente (Sardegna, pianura padana) o i luoghi delle catastrofi naturali (Calabria, Irpinia). L’analisi condotta rappresenta un aggiornamento (in nota) del testo pubblicato nel 2014 e che rendeva

183


II

La LA PIANIFICAZIONE PIANIFICAZIONE COMUNALE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO TERRITORIO 2016 2016

munque rallentamento dei ritmi di stabilizzazione deglialstessi. degliurbanesimo” stessi. Ilzione “nuovo emergente dal confronto Il “nuovo urbanesimo” emergente confronto tra i dati più recenti e quelli relativi dal al periodo intra i dati piùpremia recenti con e quelli relativii al periodo intercensuario decisione centri metrotercensuario premia con decisione i centri politani e danneggia i centri minori, in metromodo politani danneggia i centri minori, in modo crecre scenteequanto più diminuisce la dimensione descente quanto più4c.16 diminuisce mografica (Tabb. e 4c.17).la dimensione demografica (Tabb. 4c.13 e stabile 4c.14).nell’ultimo quinL’Italia è sostanzialmente L’Italia è (+0,29%), sostanzialmente nell’ultimo quinquennio ma si stabile è verificata una sostanquennio (+0,29%), ma verificata una sostanziale modificazione dellesi èdinamiche distributive ziale popolazione modificazionee di delle dinamiche della inversione dei distributive caratteri di della popolazione e diora inversione dei caratteri di atat trattività dei centri: sono i centri grandi (oltre oraesono i centri (comuni grandi (oltre itrattività 100.000dei ab, centri: + 1,30%) grandissimi mei 100.000 ab,+2%) + 1,30%) grandissimi (comuni metropolitani, a far eregistrare i valori più alti, tropolitani, +2%) a intercensuario far registrare i 2001/11 valori piùsi alti, mentre nel periodo era mentre nel intercensuario si era verificata unaperiodo forte crescita dei centri2001/11 medio-piccoforteab. crescita centrie medio-piccoliverificata (sotto i una 20.000 , oltredei il 7%) piccoli (oltre li (sotto i 20.000 ab. , oltre il 7%) e piccoli (oltre il 5%, a fronte del 3% dei comuni metropolitani). il 5%, a fronte del come 3% deilacomuni Stranieri– è noto crescitametropolitani). intercensuaria Stranieri– è noto italiana come lasiacrescita intercensuaria della popolazione stata sostanzialmente della popolazione italiana stata sostanzialmente dovuta al contributo dellasia presenza straniera, che

dovuta al contributo presenzaper straniera, ha espresso preferenze della localizzative i centri che me haeespresso per i centrigenemedi piccoli. preferenze La recente localizzative perdita di attrattività di e del piccoli. La paese recente di attrattività generale nostro neiperdita confronti degli stranieri– rale delcrisi nostro paese nei–confronti degli stranieri causa economica è stata pagata proprio– causa crisi minori, economica – èparticolare stata pagataintensità proprio dai dai centri e con minori,(Tab. e con4c.16). particolare intensità dai centri centri storici storici (Tab. 4c.13). Aree interne/aree metropolitane – In realtà la perdita Aree interne/aree metropolitane – In realtà di attrattività osservata non è uniforme se lasi perdita analizdi attrattività osservata nondelle è uniforme se si analizzano piccoli centri storici aree metropolitane centri storici delleultimi aree metropolitane ozano dellepiccoli aree interne. Se questi avevano infataree interne. Se questi ultimidel avevano infattio delle particolarmente “beneficiato” contributo ti mografico particolarmente “beneficiato” contributo de migratorio propriodel perché scelti deda mografico proprio perché scelti da insestrastra nieri conmigratorio maggiore disponibilità a soluzioni nieri con maggiore disponibilità a soluzioni insediative svantaggiate, nell’attuale fase i valori demodiativenegativi svantaggiate, nell’attuale i valori demografici segnalano l’avvio fase di una nuova fase grafici negativiche segnalano l’avvio di una nuova di abbandono la ridotta immigrazione non fase riedi abbandono che la(Tab. ridotta immigrazione non riesce più ad arginare. 4c.17) scecomunque più ad arginare. 4c.14)dell’attrattività nei È proprio(Tab. sul fronte È comunque proprio sul fronte dell’attrattività nei confronti della popolazione straniera che sembra confrontiladella popolazione straniera che giocarsi differenza di condizione tra sembra piccoli giocarsi la differenza di condizione tra piccoli cencentri nelle aree marginali o metropolitane.

Tab. 4c.16 4c.13 – La crescita della popolazione totale e della componente straniera nei comuni italiani per classe dimensionale 2001/11

2011/15

var stranieri

var pop

Var. stranieri

Var. pop.

totale ITALIA

201,81

6,36

24,47

0,29

oltre 100.000 ab

161,77

3,59

37,03

1,3

comuni metropolitani

144,31

2,97

43,62

2

meno di 20.000 ab

216,74

7,73

15,07

-0,19

centri storici (< 20.000)

215,01

7,6

14,39

-0,35

meno di 5.000 ab

196,88

5,19

9.51

-1,33

centri storici (< 5.000)

191,31

4,9

10,13

-1,05

meno di 2.000 ab

184,35

2,97

7,27

-1,98

centri storici (< 2.000)

179,43

2,41

6

-2,19

fonte: ns. elaborazione su dati Istat

Tab. Tab. 4c.17 4c.14 – Dinamiche demografiche dei centri storici minori a seconda dell’appartenenza ad aree interne o metropolitane 2015 % <15 anni

2001/11 % >65 anni

Var. % stranieri

2011/15

Var. % pop.

Var. % stranieri

Var. % pop.

Centri storici Aree interne (<20.000 ab)

13,76

21,88

212,1

7,31

12,99

-0,25

Centri storici Aree metrop. (<20.000 ab)

14,23

20,97

231,51

8,74

23,18

0,45

Centri storici Aree interne (<5.000 ab)

13,13

23,1

188,59

4,82

7,92

-1,65

Centri storici Aree metrop. (<5.000 ab)

13,07

23,44

240,82

4,88

14,63

-1,21

Centri storici Aree interne (<2.000 ab)

12,23

24,98

172,83

2,43

5,3

-2,17

Centri storici Aree metrop. (<2.000 ab)

12,13

25,2

276,94

3,27

12,69

-2,22

Media Italia

13,79

21,74

201,81

6,36

24,47

0,29

fonte: ns. elaborazione su dati Istat

152 184


POLITICHE POLITICHE ee PIANI PIANI nei nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

tri nelle aree marginali o metropolitane. Si mostra inoltre come nei centri medi (20.000 Si inoltrefatto comeregistrare nei centri (20.000 ab),mostra che avevano nel medi periodo interab), che avevano fattodemografica registrare nel intercensuario la crescita piùperiodo rilevante, la censuario la crescita demografica più rilevante, la tendenza dell’ultimo quinquennio faccia invertire tendenza facciaaree invertire tale segno dell’ultimo (-0,25 per i quinquennio centri storici delle intertale 0,45 segnoper (-0,25 permetropolitani). i centri storici Tuttavia, delle areelainterne, quelli crene, 0,45 per quelli Tuttavia, ancora la crescita precedente hametropolitani). prodotto un “impatto” scita precedente ha prodotto un “impatto” visibile sia in termini di struttura per etàancora della visibile sia in (sono terminii di struttura età della popo polazione comuni piùper “giovani”) che polazione i comuni “giovani”) che nei di di presenza(sono di stranieri, chepiù è più elevata che presenza di stranieri, è più elevata cheaccadeva nei picpic colissimi centri, al che contrario di quanto colissimi al contrario di quanto accadeva prima del centri, censimento del 2011. prima del censimento del 2011. In termini di bilancio demografico (tab. 4c.18) si In termini osserva che:di bilancio demografico (tab. 4c.15) si osserva che: naturali sono negativi in tutto il paese - I saldi

4c

saldi naturali sono negativi in tutto ma il paese e- Inei centri di qualunque dimensione, pare nei centri di nei qualunque ma particolarmente centri dimensione, minori; decrescono ticolarmente nei della centridimensione minori; decrescono con il decrescere dei centri. con il decrescere della dimensione dei centri. - I saldi migratori sono elevati nei centri mag-giori, I saldi migratori sono centri magpressoché nulli neielevati centrinei medi, e negatigiori, nulli (con nei centri medi, e negativi nei pressoché centri minori un comportamento vi nei centri migliore minori (con un comportamento leggermente dei centri storici). leggermente migliore dei centri storici). La distribuzione della presenza di residenti stranieri La distribuzione della presenza di residenti conferma sostanzialmente l’attrattività deistranieri centri conferma ma sostanzialmente l’attrattività maggiori, evidenzia anche la rilevanzadeidelcentri peso maggiori, ma evidenzia anche rilevanza peso della componente straniera nei la centri storicidel mino ri della componente straniera centri rispetto alla media dei centrinei della stessastorici dimenminosione ri rispetto allaspiegato media dei centri della stessa dimendemografica, anche dalla contemporanea sione demografica, anchecomplessiva. dalla contempodiminuzione della spiegato popolazione Ad

Tab. Tab. 4c.18 4c.15 – Bilancio demografico anno 2014 Saldo migratorio/1000 ab

Saldo naturale/1000 ab

Metropoli

Dimensione centri

3,19

-1,96

% residenti stranieri 2015 11,67

+ di 100.000 ab

3,11

-1,95

11,33

<20.000 ab

0,53

-1,78

7,34

<20.000 ab centri storici (cs)

0,65

-1,8

7,41

<20.000 cs aree interne

0,24

-1,95

7,65

<20.000 cs aree metropolitane

2,28

-1,24

6,48

<5.000 ab.

-0,86

-3,66

6,66

<5.000 cs

-0,58

-3,6

6,84

<5.000 cs aree interne

-0,76

-3,51

6,94

<5.000 cs aree metropolitane

0,64

-4,25

6,12

<2.000 ab.

-1,27

-5,9

6,23

<2.000 cs

-1,14

-6,29

6,38

<2.000 cs aree interne

-0,76

-3,51

6,94

<2.000 cs aree metropolitane

0,64

-4,25

6,12

Italia

8,25 fonte: ns. elaborazione su dati Istat

Tab. Tab. 4c.19 4c.16 – L’attrattività dei centri storici minori per circoscrizione geografica Centri storici <5.000 ab. NORD OVEST

Saldo migratorio/1000

saldo natura-

% residenti stranie7,97

Var. residenti stranieri

Var. popolazione totale

0,05

-2,95

5,78

-0,49

NORD EST

-1,16

-1,45

7,26

3,54

-0,57

CENTRO

-0,24

-5,1

8,61

12,49

-0,68

SUD

-1,8

-4,46

3,22

34,98

-2,49

ISOLE

-0,96

-5,55

2,41

32,01

-2,73

NORD OVEST

-0,74

-5,67

7,34

1,36

-1,38

NORD EST

-1,47

-3,04

6,18

2,18

-1,21

CENTRO

-1,53

-8,29

7,95

11,24

-3,3

SUD

-2,21

-7,49

3,05

30,31

-3,63

ISOLE

-1,12

-6,86

2,49

29,24

-3,26

8,25

24,47

Centri storici <2.000 ab.

ITALIA

0,29 fonte: ns. elaborazione su dati Istat

153 185


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

ogni modo sembra persistere l’importanza della presenza di patrimonio in abbandono – ed a basso costo –come fattore di facilitazione per le scelte insediative degli immigrati. Geografia dei centri storici minori In termini di attrattività l’Italia è ancora divisa in tre, ma nel periodo recente è il Centro del paese a far registrare il saldo migratorio più elevato (e, contemporaneamente, il saldo naturale più negativo). (Tab. 4c.19) Ne è all’origine, evidentemente, un forte rafforzamento della presenza straniera nelle regioni centrali, a fronte di una diminuzione di attrattività del Nord Est. Sotto questo profilo la dimensione dei centri considerati assume una discreta rilevanza, dal momento che i centri piccoli (sotto i 5.000 ab) del Centro fanno registrare una sostanziale stabilità demografica, come gli omologhi comuni delle circoscrizioni settentrionali del Paese, mentre per

Figura 4c.11 - Italia - Classi di variazione della popolazione 2011-2015

186

i piccolissimi le dinamiche di forte spopolamento si allineano con i comportamenti dei centri meridionali. Il Sud e le Isole fanno riscontrare valori molto elevati di presenza straniera, ma che si spiegano parzialmente anche con la ridotta presenza straniera degli anni precedenti. In questo quadro naturalmente l’appartenenza alle aree interne si conferma come penalizzante in termini di saldo migratorio, ma del tutto indifferente per quanto riguarda la componente naturale. (Fig. 4c.11 e 4c.12). Quadro normativo A scala nazionale il ddl Realacci sui piccoli comuni prosegue il suo ormai pluriennale percorso in Parlamento: nei lavori delle Commissioni Ambiente e Bilancio della Camera3 viene (re)introdotta nel giugno 2015 –rispetto al testo del 2013 –una sezione appositamente dedicata ai centri storici, con relativa istituzione di un Fondo da destinare alle proposte di comuni piccoli (meno di 5.000 ab) od Unioni di Comuni con prevalenza di comuni piccoli, per finanziare interventi di riqualificazione. Il provvedimento riunisce iniziative volte al rafforzamento del tessuto socio-economico dei contesti deboli, introducendo sostegni alla valorizzazione dei territori rurali, delle produzioni locali, della filiera corta, ai servizi scolastici, all’incentivazione alla residenzialità. Come strumenti di rigenerazione si individuano interventi integrati di riqualificazione urbana e realizzazione di «centri commerciali naturali» e gli «aggregati commerciali urbani». A scala regionale, pur rallentando rispetto a periodi in cui il dibattito sui centri storici era certamente più acceso, nel 2015 si registrano tre interessanti novità normative: 1. L’emanazione della legge regionale siciliana 13/20154, diretta al recupero dei centri storici ma senza una specifica dimensionale, che punta sostanzialmente ad una semplificazione delle procedure per gli interventi di riqualificazione, ammettendo ipotesi di sostituzione del patrimonio non qualificato e di parziale liberalizzazione delle destinazioni d’uso; 2. l’emanazione del Testo Unico dell’urbanistica della regione Umbria5, in cui la legge12/2008 sui centri storici viene assorbita co me modalità ordinaria di intervento nei centri storici, ivi compreso - con qualche semplificazione – il meccanismo di premialità edificatoria introdotto per incentivare l’intervento privato di riqualificazione di patrimonio storico, sia edilizio che di spazi pubblici; 3. L’emanazione del bando 2015 per programmi integrati e piani di riqualificazione urbana


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facente capo alla “decana” legge 29/98 della regione Sardegna, che però, a differenza di precedenti più innovative edizioni non contempla l’intercomunalità né forme di approccio strategico prima percorse. Nel frattempo i piccoli centri storici si inventano l’economia Le analisi quantitative restituiscono il quadro di una condizione di contrazione demografica crescente dei piccoli comuni, anche di quelli storici. In questa condizione generalizzata, tuttavia, emergono significative differenze sia tra aree geografiche – le diverse Italie già note e destinate a separarsi ulteriormente – che tra sistemi insediativi (aree interne marginali ed aree metropolitane). Le geografie ancora fortemente divergenti del Paese vengono confermate anche da analisi relative alla conservazione del patrimonio storico (Istat, Rapporto BES 2015, Paesaggio e patrimonio culturale), che evidenzia come lo stock degli edifici abitati costruiti prima del 1919 sia diminuito del 14,8% nel periodo intercensuario. Il Censimento 2011 rileva una condizione del patrimonio più antico buona/ottima nelle Regioni di forte tradizione amministrativa e con una consolidata cultura della gestione delle risorse (Trentino A.A., Umbria, Toscana, Emilia Romagna, Marche, Friuli). Le Regioni del Mezzogiorno fanno registrare le condizioni più critiche, in particolare la Sicilia dove in 10 anni si è perso un terzo degli edifici abitati storici. Il fenomeno peraltro si accompagna ad ulteriori elementi di deterioramento della qualità e della sicurezza dei contesti locali, come l’incremento dell’abusivismo e del consumo di suolo e l’abbandono dei suoli agricoli e forestali. In breve, tutte le componenti essenziali del paesaggio storico. Nella criticità di questa situazione di partenza, al di là di specifiche esperienze regionali (vedi Sardegna o Umbria), il tema dei piccoli centri storici, come sotto-tema di quello dei piccoli comuni, non è stato efficacemente aggredito sotto il profilo delle politiche, prima ancora che delle normative e delle regolamentazioni. La chiave dello sviluppo locale – come visione più ampia e relazione con le altre risorse del territorio – è stata a ben vedere utilizzata solo in casi, come Leader, ai margini delle politiche territoriali. In questo senso la Strategia per le Aree Interne potrebbe costituire uno strumento prezioso, lavorando in modo integrale sul divario infrastrutturale dei territori emarginati, e parallelamente sulla valorizzazione delle loro peculiari risorse. Ma non ne sono chiare le reali prospettive, e comunque non rappresenta al momento la strategia “di punta”, in un clima in

4c

cui le politiche territoriali nel loro complesso non sono al centro dell’agenda politica. Persa (o quanto meno indebolita) questa occasione, abbondano le storie di chi si inventa una soluzione per sé e, di riflesso, per una comunità che trova nelle iniziative imprenditoriali di successo (spesso internazionale) una via per il mantenimento di opportunità di sopravvivenza. “Reti alte” come aggancio diretto dei piccoli centri al grande mercato, saltando a piè pari i livelli amministrativi che li hanno trascurati (non a caso succede nel Sud). Ciò genera tuttavia un quadro complessivo molto frammentato, con, dal lato istituzionale: – una frattura tra il livello statale e quello regionale (i governi non sono stati comunque in grado di recepire quanto di buono poteva essere appreso dalle esperienze regionali e locali); –una mancanza di coordinamento tra politiche

Figura 4c.12 - Aree interne e Centri storici Area padana e Trentino alto-Adige in forte crescita. Le criticità in termini di abbandono si concentrano nell’area alpina ovest (Piemonte, Liguria, alta Toscana) e nell’Appennino centrale e calabrese).

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II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

territoriali ed intersettoriali; – una “chiusura” ed una forte autoreferenzialità delle istituzioni di cultura; purtroppo la frammentazione si ritrova anche nell’attività degli enti di ricerca, delle sedi universitarie e della formazione e dell’associazionismo. Sul fronte del rapporto pubblico/privato si riconoscono due cicli: - politiche pubbliche versus privati: dall’intervento diretto al finanziamento alla premialità (sempre più complessa); i privati beneficiano delle politiche pubbliche volte a migliorare la qualità degli edifici e dei contesti urbani; - il privato attraverso propri investimenti (sul patrimonio immobiliare o sulle aziende) induce effetti positivi nel contesto urbano (riqualificazione, occupazione). In quest’ultimo caso, oggi prevalente a causa della scarsità di risorse pubbliche, vanno registrati alcuni effetti distorsivi, che derivano ad esempio dall’affermazione dell’immagine del borgo come veicolo per la promozione di un brand, con conseguente distorsione e banalizzazione della stessa, e dall’impropria e deleteria “competizione tra borghi” indotta da trasmissioni televisive e pubblicistica legata al turismo. In termini più ottimistici, si rivela un ruolo del piccolo centro come habitat favorevole allo sviluppo di iniziative imprenditoriali vecchie e nuove, spesso gestite da giovani, che riescono a proporsi sul mercato internazionale e a creare

piccole filiere locali. Sul fronte delle esperienze “spontanee” di iniziativa pubblica, i casi solitari e sporadici dei Comuni operano spesso sui temi della sostenibilità, raramente innovando (Varese ligure), più spesso cavalcando l’onda della grande attenzione per l’argomento e replicando modelli ormai quasi convenzionali. Più rari, ma potenzialmente altrettanto interessanti e fertili gli stimoli relativi alle questioni dell’accoglienza (Riace), della casa e della salute(Borghi della salute), tutte questioni che ruotano intorno al riutilizzo del patrimonio storico in abbandono per la rinascita, anzitutto in termini di presenza umana stabile. In estrema sintesi, i segnali più recenti riducono ulteriormente – rispetto a quanto già avvenuto negli ultimi decenni - l’assunzione del tema della pianificazione del patrimonio storico dei piccoli centri come un tema a sé stante. Se però, in questo senso, vanno visti con favore sia l’assorbimento del tema in logiche di operatività più ampie (sviluppo locale e paesaggio) e la ricchezza data dalla proliferazione di approcci estremamente diversificati tra loro, non va comunque sottovalutato il rischio di un “attingimento indiscriminato” ed acritico ad una sorta di repertorio di modelli che nel tempo si è costruito. Valorizzando invece, come prassi da emulare, le iniziative sorte su una attenta contestualizzazione degli strumenti e delle potenzialità.

Note 1 I centri storici sotto i 2.000 abitanti sono circa 2.800 (sugli oltre 3.600 comuni piccolissimi): i centri tra i 2.000 ed i 5000 sono altri 2000 e quelli tra i 5.000 ed i 20.000 altrettanti: stiamo parlando quindi nel complesso di oltre 6.500 comuni che ospitano nel 2015 oltre 25 milioni di persone, quasi la metà della popolazione nazionale. 2 31/12/2014 3 Misure per il sostegno e la valorizzazione dei comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti e dei territori montani e rurali nonché disposizioni per la riqualificazione ed il recupero dei centri storici http://documenti.camera.it/leg17/resoconti/commissioni/bollettini/html/2015/06/30/0508/comunic.htm# 4 Norme per favorire il recupero del patrimonio edilizio di base dei centri storici http://www.gurs.regione.sicilia.it/Gazzette/g15-29o1/g15-29o1.pdf 5 Legge Regionale 21 gennaio 2015, n. 1., Testo unico governo del territorio e materie correlate. http://leggi.crumbria.it/mostra_atto.php?id=77102&v=FI,SA,TE,IS,VE,RA,MM&m=5

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POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

4c

Progetti di Paesaggio. Azione dai Comuni Minori Il paesaggio è una dimensione che dovrebbe essere certamente al centro delle politiche dei 5.579 comuni con meno di 5000 abitanti, presenti nel nostro paese (pari al 69,71% dei comuni italiani e a 10.070.157 milioni di persone, 16,56% della popolazione nazionale; Ancitel su dati Istat 2015), prevalentemente localizzati in zone montane o collinari (rispettivamente i 41,3% e il 40,7%; ANCI, Atlante piccoli comuni 2013) e con ampie porzioni del territorio ricadenti in aree naturali protette, riserve o parchi (oltre il 26%) (1). I piccoli comuni sono custodi di patrimoni straordinari in termini di risorse naturali, storico-culturali, ma anche di storie, tradizioni, abilità manifatturiere e saperi, in molti casi ancora poco valorizzati. Svolgono un ruolo essenziale nel qualificare e rilanciare una parte consistente dell’offerta turistica nazionale; pensiamo ai dati positivi sul turismo nelle aree protette (2), che coinvolgono per la maggior parte questa realtà e i casi descritti, ma anche alla riscoperta dei centri storici e dei borghi, delle tradizioni e del tipico che mettono in gioco filiere integrate dell’agricoltura, del turismo, del commercio, dell’enogastronomia in sinergia con il paesaggio. Sono territori che possono contribuire a presidiare la qualità ambientale e produttiva, non solo nel settore agricolo, ma come innovazione di processo e di prodotto, a partire dalle culture del saper fare legate alle identità locali, valorizzandole e proiettadole su scenari nazionali ed internazionali. Un saper fare che coinvolge non solo settori “tradizionali” come quelli dell’agro-alimentare (il 94% dei piccoli comuni presenta un prodotto DOP delle oltre 400.000 aziende agricole; Coldiretti, 2015), del commercio e del turismo, ma anche quelli legati al manifatturiero. L’integrazione tra sviluppo, identità e paesaggio nei suoi valori storici, culturali, naturali e rurali sono infatti i temi del 17% delle pratiche censite dall’Atlante Piccoli Comuni 2013 dell’ANCI, primo monitoraggio delle iniziative di gestione e innovazione territoriale che identifica 64 casi, diversamente distribuiti sul territorio nazionale. Sebbene agricoltura ed eccellenze produttive, natura, turismo, beni culturali - inscindibilmente legati alla qualità del paesaggio e di vita - siano al centro delle politiche per i piccoli comuni e per la costruzione di sinergie ed aggregazioni, troppo spesso sono gli interessi locali a produrre azioni, interventi e progetti che generano anche rilevanti impatti su ambiente e paesaggio. Le stesse commissioni locali per il paesaggio per poter meglio contribuire a orientare l’azione necessitano di uno sguardo sovralocale, che dovrebbe poter aggregare i comuni con riferimento ad ambiti o unità di paesaggio quale dimensione operativa del piano paesaggistico. Nella ricerca di operatività della pianificazione paesaggistica in questo anni la Commissione si è concentrata sul progetto di paesaggio, in alcuni casi capace di

rendere concreti gli orientamenti strategici del piano. Un progetto di paesaggio che per sua stessa natura opera attraverso strategie e scenari ad ampia scala e azioni ed interventi puntuali. Un progetto che necessita, da un lato, della dimensione di sistema, d’area vasta, per coordinare in strategie più ampie e lungimiranti le politiche paesaggistiche riferite all’intero territorio, integrando la rigenerazione ambientale per costruire la qualità ecologica, con la valorizzazione di beni e sistemi per rafforzare la fruizione e l’uso turistico, la riorganizzazione delle reti e degli spazi naturali e agricoli marginali o in abbandono. Dall’altro, la scala locale è essenziale per cogliere e proiettare in una dimensione di cambiamento i processi legati all’identità e alla comunità locale. Del resto è la stessa Convenzione Europea del Paesaggio ad assegnare un ruolo speciale alle comunità per identificare i propri paesaggi, riconoscerne i valori e guidarne le trasformazioni sulla base delle proprie aspirazioni. Un’azione progettuale che ha un ruolo cruciale per andare incontro alle sfide che la Convenzione ci pone: interazione tra natura e cultura, tra permanenza e cambiamento, tra bisogni dell’individuo e delle comunità. Sfide che richiedono azioni politiche, piani e progetti capaci di costruire un’alleanza tra politiche per il sistema ecologico e del paesaggio (considerando che, con riferimento alla rete Natura 2000, è protetto il 19% del territorio italiano e che le aree protette svolgono un ruolo chiave nella conservazione e gestione del paesaggio ordinario; CED PPN, 2015) e tra politiche per i paesaggi e politiche per i centri e beni storico-culturali (Raccomandazione UNESCO 2013). In questa direzione, ci ricorda Silvia Viviani (3) è necessario un cambiamento di prospettiva, in cui i “territori, riferiti ai diversi livelli di governo siano considerati una rete, un sistema integrato e interconnesso, di cui va colta la componente dinamica” e la pianificazione territoriale e paesaggistica sia un telaio, a geometrie e a dimensione variabile, capace di produrre politiche e progetti per orientare il cambiamento. I progetti qui raccolti dimostrano che il paesaggio è capace di costruire narrazioni avvincenti e comunicabili ad un pubblico vasto, rafforzando i valori condivisi localmente, e proiettando i piccoli comuni fuori dal locale. Il paesaggio è uno dei principali fattori di sviluppo, sicurezza, resilienza e qualità della vita. Certamente i progetti sono frammenti di un’azione paesaggistica che non è racchiusa nel locale, ma apre a sinergie di rete tra sistemi territoriali e ambientali, ma anche tra attori del territorio e piani a diverse scale. Senza un progetto strutturante d’area vasta, che poggia anche nella pianificazione, i progetti rischiano di restare frammenti incapaci di costruire quel ponte tra natura e cultura, tra conservazione e sviluppo, tra comunità e amministrazioni locali e sovralocali che l’azione per il paesaggio richiede. Sono questi casi che raccontano 189


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parti di un Italia che trova forza e sviluppo nel policentrismo e nella progettualità anche dei piccoli comuni. I temi trattati legano in visioni integrate: la sicurezza, la conservazione della natura, la costruzione della reticolarità ecologica, la valorizzazione della fruizione e del turismo, lo sviluppo dell’ambiente naturale e rurale e dei beni culturali, l’innovazione del paesaggio attraverso filiere integrate di offerta del commercio e dell’attrattività. Sono queste azioni sperimentali che muovono dal locale, da azioni di riconoscimento di attori della comunità volte alla salvaguardia e alla valorizzazione di valori emergenti (Riserva naturale di Fiastra, Le vie dei borghi) e capaci di orientare l’azione paesaggi-

stica anche nei territori ordinari (schede di progetto di Budoia); oppure sviluppano azioni trasformative a partire da metodi complessi di costruzione del progetto basati sul l’interpretazione dei valori (Vernazza, Riserva naturale di Monterano) o da attori territoriali ed economici capaci di sperimentare l’innovazione (Alta Valsugana in Trentino). Si tratta nella maggior parte dei casi di azioni sperimentali che non sono costruire solo in attuazione alla pianificazione, ma che operano per produrne l’innovazione. Costituiscono quindi un piccolo campione di azioni per il paesaggio che necessita di strategie progettuali a geometria variabile che possono accomunare più territori e che possono avviare sistemi di politiche e scenari strategici di pianificazione alle diverse scale. Note 1 Quasi 968 Comuni; Fonte: Ancitel su dati Istat 2015. 2 Oltre 101 milioni di presenze turistiche nei parchi italiani, con una crescita del 2% l’anno quasi il doppio dell’aumento registrato dal turismo in Italia nell’ultimo anno (indagine AAster “Parchi come luogo di incontro tra green economy e green society”, 2013), corrispondente valore della partita del turismo natura nel nostro Paese pari a 10,9 miliardi di euro, con una crescita di circa il 3% rispetto all’anno precedente (10,6 miliardi). 3 Viviani S., 2016, Oltre i confini amministrativi. Nuova pianificazione e filiere pubbliche di governo, in Urbanistica informazioni, n 263/2016.

Ê«ÀiÃi˜ÌiÊ«>À>}À>vœÊmÊVœÀÀi`>̜Ê`>ʘ°ÊÇÊ >ÈÊÃÌÕ`ˆœÊ>i}>̈Ê>Ê«ÀiÃi˜ÌiÊ,`/ÊiÊ«ÕLLˆV>̈ʘiÊۜÕ“iÊ >i}>̜ʇÊ,`/ÊÓä£Èʸ>ÌiÀˆ>ˆ¸ Tabella 1 - I Casi

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POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

4c

Le economie dei territori È largamente nota la grande frammentazione del tessuto istituzionale italiano, soprattutto nella sua dimensione comunale, espressione non solo del più evidente livello di prossimità delle politiche pubbliche ma anche della dimensione istituzionale più radicata nella consapevolezza diffusa dei cittadini. Meno scontata è la consapevolezza delle dinamiche che questo campo di frammentazione sta conoscendo negli anni più recenti. Negli ultimi anni la geografia politica dei comuni italiani ha conosciuto le maggiori trasformazioni registrate dopo gli anni 20 del XX secolo. Dal 2001 ad oggi, 162 comuni (il 2% del totale) è stato coinvolto in processi di fusione arrivati a termine. E molti altri stanno esplorando la strada. Per la stragrande maggioranza dei casi il tempo di incubazione di questo processo è ancora più contenuto essendosi realizzato sostanzialmente a partire dal 2010. È una novità davvero rilevante per il destino dei piccoli comuni. Una novità in larga misura inattesa, almeno sino a pochissimi anni fa. Le dimensioni della frammentazione Ma torniamo al dato strutturale della frammentazione comunale e quindi della piccola dimensione

della più gran parte dei comuni italiani. Il 70% dei comuni italiani ha meno di 5.000 abitanti. In essi risiede un sesto della popolazione che governa oltre la metà del territorio nazionale. Ma “piccoli comuni” perché poveri o spopolati (siamo in presenza cioè di comuni con un Prodotto Interno Lordo – PIL –totale inferiore a quello di un comune di 5.000 abitanti che avesse un PIL procapite uguale alla media nazionale media nazionale ovvero di comuni con una popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti ma con una densità insediativa inferiore a 50 abitanti per kmq) sono anche più di 600 comuni oltre i 5.000 abitanti. La popolazione di questi ultimi supera i 4,5 milioni di abitanti e la loro superficie si estende per più di un decimo del territorio nazionale. La rappresentazione della Figura 4c.13 fornisce una eloquente rappresentazione di questa geografia della frammentazione che ha le sue concentrazioni massime nelle aree montane dell’arco alpino, della dorsale appenninica e nelle aree interne delle isole maggiori. Questa più generale considerazione della estensione geografica attribuisce ai piccoli comuni una grande responsabilità nel governo del territorio nazionale,

Figura 4c.13 - I Comuni Minori - Nord

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posto per quasi i due terzi della sua estensione sotto la loro giurisdizione. Una responsabilità che si deve naturalmente misurare in termini più diretti con la loro capacità operativa, figlia delle dimensioni demografiche ed economiche ma anche delle diverse culture amministrative e, come meglio si dirà più avanti della capacità di stabilire relazioni e costruire coalizioni territoriali stabili e rappresentative. Una prima fondamentale distinzione che possiamo considerare a questo riguardo, sempre focalizzando l’attenzione in prima battuta sul dato dimensionale è quella tra i “comuni minimi” e gli altri. Dei 6.300 piccoli comuni italiani ben 4.800 (il 76% del totale) sono infatti comuni “minimi”. Di questi 4.800 “comuni minimi“ 3.600 lo sono perché ospitano una popolazione inferiore a 2.000 abitanti ma più di 1.100 sono gli altri comuni che si presentano in condizione critica perché poveri o spopolati (cioè, al solito, sono comuni con un Prodotto Interno Lordo – PIL – totale inferiore a quello di un comune di 2.000 abitanti che avesse un PIL pro-capite uguale alla media nazionale media nazionale ovvero di comuni con una popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti ma con una densità insediativa inferiore a 50 abitanti per kmq).

All’opposto, poco più di 900 comuni, piccoli ma non “minimi”, ospitano il 5% della popolazione italiana sul 7% del territorio nazionale e rappresentano un diffuso presidio del territorio rurale. Piccoli comuni “che tengono” perché possono far conto su risorse demografiche, economiche e insediative che li preservano dalla minaccia di marginalità, e sulle quali si può costruire un apprezzabile sistema di offerta di servizi rurali. Le dinamiche negli anni della crisi Questa la fotografia, sicuramente carica di elementi di preoccupazione; ma il giudizio deve assumere anche una adeguata considerazione degli aspetti “dinamici” del sistema, tanto più quando questi si siano realizzati in un periodo come quello conosciuto dal paese (e in larga misura dall’intero blocco continentale, negli ultimi otto anni di crisi dell’economia, la più lunga, intensa e incisiva che l’occidente sviluppato abbia sviluppato nel corso della sua storia moderna. Negli anni del cambiamento i piccoli comuni hanno registrato una flessione, modesta ma significativa, del loro potenziale demografico. La denatalità e l’invecchiamento ne sono la causa principale, con un saldo naturale negativo che vale

Figura 4c.14 - I Sistemi locali tra centralità territoriale e dinamica economica

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POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

tre volte la media nazionale. Ma alcune realtà, nelle valli alpine in particolare sono in controtendenza, registrando ancora nelle valli trentine e alto atesine in particolare, livelli di natalità adeguati a consentire un bilancio positivo della componente “naturale” del movimento demografico. I flussi migratori compensano quasi ovunque questa fragilità demografica dei piccoli comuni, con un saldo migratorio positivo ancorché ridotto: l’1,8 per mille nei piccoli comuni contro una media nazionale che registra un incremento medio annuo del 3,3 per mille ascrivibile all’apporto delle migrazioni. Migrazioni, in larghissima misura ormai di mediolungo raggio. Gli stranieri sono infatti i protagonisti principale di questo processo con una presenza che si addensa con particolare accentuazione nelle regioni appenniniche del centro nord e nella pianura lombardo veneta. Nel considerare la diffusione e l’importanza della popolazione straniera, meritano di essere rimarcati i differenziali di genere che il fenomeno presenta con una certa intensità. Nei piccoli comuni, ancor più che nel resto del paese, la prevalenza delle donne straniere sugli uomini è marcata, sia in valore assoluto che per incidenza sulla popolazione totale.

4c

Le trasformazioni della struttura demografica Le maggiori preoccupazioni sulla evoluzione della base demografica - ed economica – dei piccoli comuni viene tuttavia, ancor prima che dalla evoluzione della quantità di popolazione presente nel suo complesso, dalle trasformazioni di struttura, che sono di dimensioni e di portata notevolissima, anche fermando la nostra attenzione ai soli ultimi anni, quelli dal 2010 al 2014. In primo luogo deve essere rimarcata e sottoposta ad una attenzione del tutto particolare la valutazione relativa ad una perdita di popolazione giovanile (nella fascia di età tra 0 e 24 anni) più che doppia della (comunque preoccupante) media nazionale che fa si che i piccoli comuni rappresentino da soli quasi la metà dell’intera diminuzione che si è registrata nel periodo. Anche la popolazione in età da lavoro conosce in questi ultimi anni una riduzione significativa nella realtà dei piccoli comuni (dove la variazione è di due volte e 1/2 più intensa di quanto non avvenga per la media nazionale) registrando non solo l’erosione del capitale umano ma facendo temere la stabilità e la tenuta dell’intero potenziale produttivo delle comunità locali organizzate dai piccoli comuni. È un processo diffuso e pervasivo che si

Figura 4c.15 - Le dimensioni comunali nei sistemi locali

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La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

manifesta al sud come al centro nord del Paese con l’isolata eccezione del Trentino Alto Adige, dove caratteri culturali (e politiche locali più efficaci?) manifestano la presenza di una transizione demografica di diverso segno. Solo i grandi anziani, paradossalmente, crescono meno nei piccoli comuni di quanto crescano (enormemente!) nel complesso del Paese. Ma è so lo perché la base di partenza era già molto ampia e le percentuali di crescita, necessariamente, più contenute. Relazioni sistemiche e aggregazioni territoriali In un tessuto insediativo di grande articolazione (e, talvolta, di drammatica fragilità) come è quello italiano i sistemi locali (sovracomunali) sono i protagonisti necessari dei processi di sviluppo. Processi che debbono sollecitare gli attori locali, quelli economici e sociali, assieme e ancora prima di quelli istituzionali, a prendere in mano il proprio destino a partire dalle competenze e dalle specificità dei luoghi. Utile per questo, partire dall’individuazione dei sistemi locali “naturali” del Paese, quelli generati dalle relazioni funzionali che si esprimono nel mercato del lavoro e che da ormai qualche decen nio vengono registrate e ricomposte in un quadro di sintesi dalla rilevazione dell’ISTAT

Figura 4c.16 - Gruppo azione locale (GAL)

194

sui Sistemi locali del Lavoro (SLL). Per utilizzare la trama dei Sistemi Locali come matrice geografica di processi di sviluppo locale, risulta di qualche interesse la classificazione - che qui si ripropone (Fig. 4c.14) - originalmente prodotta per una ricerca per la Fondazione con il Sud volta ad individuare il fabbisogno (e le diverse chanches di successo) per una azione di sostegno allo sviluppo di pratiche “comunitarie” orientate allo sviluppo locale. Azione di sostegno volta per questo ad individuare “i migliori tra i peggiori”, cioè quei Sistemi Locali che, pur caratterizzati da penalizzazioni di estrema entità nel livello e nelle dinamiche dello sviluppo socio-economico, presentavano tuttavia una minima dotazione di risorse endogene, di diversa natura, su cui fare leva con le azioni di promozione dello sviluppo. Quando non può avvalersi di servizi inter-comunali efficienti, una contenuta dimensione media della popolazione comunale che caratterizza i diversi sistemi locali, può essere un indicatore assai significativo della insufficiente capacità del sistema comunale di operare e di servire la popolazione per quei servizi di base, “di cittadinanza”, che rappresentano il fondamento ultimo della vita associata. È cosi per quasi un quinto dei sistemi locali che


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

ha una dimensione demografica media inferiore ai 2.000 abitanti (Fig. 4c.15). Una situazione di criticità strutturale e permanente che deve trovare risposta nella riorganizzazione territoriale delle espressioni istituzionali comunali e intercomunali ma che deve anche (e forse soprattutto) incarnarsi nelle politiche di sviluppo (locale) che debbono essere sostenute da visioni lungimiranti e da risorse adeguate. Intercomunalità e politiche di sviluppo locale Sul fronte delle istituzioni il tema della intercomunalità opera sul fronte delle Fusioni, come si è detto in apertura, e soprattutto delle Unioni. Per le Unioni il processo di riforma procede, nonostante le proroghe ripetute degli appuntamenti di legge per l’attribuzione obbligatoria da parte dei piccoli comuni alle Unioni delle funzioni fondamentali. Sono oggi 2.450 comuni appartenere ad Unioni e sono oltre 500 in più di quelli che risultavano essersi associati in Unioni ancora nel 2014. Comuni, quelli che appartengono alle Unioni, che in larga misura (per oltre i 3/4 del totale) sono piccoli. Ma sono ancora una frazione minoritaria dell’intero campo di interesse: nel complesso solo 1.879 piccoli comuni (un terzo appena del totale dei piccoli comuni) hanno portato a compimento un processo associativo. Ma, come si è detto, un contributo importante a costruire un tessuto associativo efficace ed a tradurlo in strategie condivise e azioni concrete viene dalle politiche per lo sviluppo locale, in particolare di matrice comunitaria. Il tema della distrettualizzazione, dell’intercomunalità progettata e praticata deve infatti confrontarsi con pienezza di respiro con il fronte delle politiche “sostantive”, con la proiezione territoriale che le politiche economiche devono assumere per assicurare una organizzazione efficace del proprio intervento alla scala locale. La madre di tutti i Distretti è la nozione di Distretto Industriale, sollecitata dalla riproposizione da parte di Giacomo Beccattini della riflessione Marshalliana sul ruolo dell’ambiente industriale nello strutturare economie esterne di straordinaria portata e forse ancor di più dalla inattesa stagione dello sviluppo economico diffuso che ha attraversato l’economia italiana degli anni ’70 e ’80 sino a farne un caso di interesse internazionale. Una tradizione che ha tuttavia faticato non poco a trovare riconoscimento istituzionale e spazio nelle politiche pubbliche del Paese: basterebbe richiamare la sostanziale irrilevanza della individuazioneperaltro complessa e artificiosa – dei distretti operata ai sensi della legge 140 del 199 che li doveva introdurre come figura centrale di una

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nuova politica industriale del Paese. Da quella matrice hanno tuttavia trovato spunto ed alimento per affermarsi altre iniziative che hanno fatto della stretta integrazione tra economie (locali), reti di imprese e territorio il punto di partenza di ambiziose iniziative per la produzione “dal basso” di traiettorie di crescita economica di territori circoscritti. Territori, frequentemente caratterizzati dalla presenza di Comuni Minori e comunque da una collocazione esterna alle maggiori aree urbane. Due istanze meritano in particolare di essere ricordate, quelle che riguardano i “Distretti rurali ed agro alimentari di qualità” e quelle che invece riguardano i “Distretti Turistici”. Entrambe hanno una evidente matrice nazionale e un impulso che nasce dalle Amministrazioni centrali. La disciplina dei distretti rurali e dei distretti agroalimentari di qualità ha origine con il D.Lgs. n.228 del 2001 che ha affidato Regioni la possibilità di istituirli riconoscendo “sistemi produttivi caratterizzati da un’identità storica e territoriale omogenea derivante dall’integrazione fra attività agricole e altre attività locali, nonché dalla produzione di beni o servizi di particolare specificità, coerenti con le tradizioni e le vocazioni naturali e territoriali. Ad oggi sono 11 le Regioni (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Lazio, Lombardia, Marche, Piemonte, Puglia, Sicilia,Toscana, Veneto) che hanno legiferato in questo senso individuando 37 Distretti. La disciplina dei Distretti Turistici prende invece avvio dall’Iniziativa del Governo (con il Decretolegge 13 maggio 2011 n.70 in materia di “Semestre Europeo Prime disposizioni urgenti per l’economia” e, attraverso il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, ha portato alla individuazione di 19 distretti Turistici, prevalentemente nelle Regioni del Sud. Queste esperienze di distrettualizzazione legate alla applicazione di singole discipline di intervento ed estremamente focalizzate sulle reti di impresa come soggetti dello sviluppo, al di la della ampiezza della propria diffusione e della portata del proprio successo si sono misurate con una certa difficoltà con il tema della governance che l’implementazione delle politiche stesse richiede. Tema cruciale per dare stabilità e riconoscibilità al le nuove esperienze e fronte di sperimentazione in una stagione in cui estesi sono i tentativi di introdurre novità profonde nella articolazione della strumentazione giuridica, alla ricerca dell’efficacia, in una navigazione che avvicina e confonde le istituzioni e le pratiche del Diritto amministrativo e del Diritto Privato, accompagnando, pur con diversi accenti a seconda dei casi, le forme (più duttili ma anche più estemporanee degli accordi), a quelle 195


II

La PIANIFICAZIONE COMUNALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

di nuove istituzioni di diritto pubblico (o privato generate per l’occasione i Gruppi di Azione Locale – GAL – per le politiche LEADER) o, forse ancor più efficientemente, di nuove missioni affidate a istituzioni preesistenti (è il caso delle Unioni per la politica delle aree interne. L’esperienza sicuramente consolidata, maturata ormai in quattro cicli di programmazione europea, riguardo alle politiche per lo sviluppo rurale della iniziativa LEADER. Un approccio consolidato con successo in contesti diversificati e a varie latitudini che ha portato le istituzioni europee, nella occasione della nuova stagione di programmazione comunitaria 2014-2020, ad estenderne la portata generalizzando l’approccio all’insegna del “CLLD: Community Lead Local Developement” proposto come opzione (e come modello) a tutti i fondi di investimento. L’ambito tematico dello sviluppo rurale, intervenendo sia sul versante della agricoltura multifunzionale che su quello dei turismo rurale, interpreta forse con la maggiore efficacia (e per di più con un approccio integrato e non settoriale) le principali direttrici di sviluppo locale che presentano un significativo interesse per i piccoli comuni. In questo ambito i GAL (quelli, della stagione di programmazione 20072013, ora in fase di ri-definizione in attuazione dei nuovi PSR 2014-2020) interessano i 2/3 dei piccoli comuni italiani, piccoli comuni che sono oltre i 4/5 dei comuni GAL (Fig. 4c.16). È, anche, una copertura largamente diffusa nelle diverse realtà regionali del territorio nazionale, al centro nord come al sud. Sud, in particolare dove la diffusione dei GAL tende a coprire la pressoché totale estensione del territorio con la limitata e circoscritta eccezione dei territori comunali delle città maggiori. Solo il Lazio e le due Province autonome di Bolzano e Trento, pure campioni di ruralità, sembrano aver assegnato alla azione dei GAL (e delle politiche LEADER) spazi (solo geograficamente?) più circoscritti mentre in altre realtà regionali (Lombardia, Emilia Romagna) sono i caratteri stessi dello sviluppo regionale a circoscrivere “oggettivamente” lo spazio di azione dei GAL. Questa geografia della intercomunalità determinata dalle politiche comunitarie di sviluppo rurale richiede una puntualizzazione necessaria per quanto riguarda il modello di governance proposto attraverso i GAL. Un modello che ha fondamento in una partnership pubblico – privata, da realizzare nella forma di una società commerciale (cooperativa o di capitali) che, necessariamente, deve escludere

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il controllo maggioritario dei soggetti pubblici. Una forma che, se responsabilizza in prima persona gli attori economici e sociali del delineare e attuare la strategia di sviluppo locale che più si attaglia alle specifiche condizioni di ciascun territorio, riduce tuttavia la possibilità che nel GAL si identifichino compiutamente le istituzioni locali, che possono certamente risultare influenti, anche oltre la soglia della propria quota di partecipazione, difficilmente possono affidare ai GAL missioni di carattere “più istituzionale, salvo generare soluzioni “di supplenza” (che pure si sono riscontrate in taluni casi) delle quali non è garantita l’efficacia nel sostenere ed indurre processi di riforma istituzionale oramai irrimandabili. Più circoscritto nella sua estensione territoriale ma non meno significativo per la portata strategica che assume, è l’impatto della Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI) voluta dal Dipartimento per le Politiche della Coesione (Oggi Agenzia) significativamente introdotto come contributo originale nell’accordo di Partenariato tra Italia e Unione Europea e lentamente affermatosi nel rapporto tra Stato e Regioni. La Strategia Nazionale investe ad oggi, nelle aree selezionate dalle regioni (ormai tutte, ad esclusione della provincia autonoma di Bolzano che se ne era chiamata fuori inizialmente ma che forse avrà qualche ripensamento) poco meno di mille comuni; significativo il fatto che di questi oltre 900 sono piccoli comuni. È ancora oggi difficile operare un bilancio di questa iniziativa che ha registrato difficoltà di non po co peso nel prendere piede e tradursi in concreta operatività cercando una difficile sintesi tra un inedito modello di governance multi-livello ed una marcata aspirazione alla integrazione delle politiche. Sicuramente tra i (molti) meriti della SNAI c’è anche quello di aver sollecitato l’esigenza di una maggiore consapevolezza geografica delle politiche di sviluppo, tradizionalmente estranea alla cultura dei policy maker del Paese. Sappiamo bene che il tema delle geografie non è quello di disegnare un confine, di operare una “zonizzazione” ma è invece quello assai più arduo e complesso di ricostruire le trame, le relazioni, i caratteri che segnano in modo unico le diverse parti del Paese e ne condizionano (vincoli e opportunità) le possibilità di sviluppo e di consolidarle in una immagine, in un progetto di territorio nel quale la comunità locale si riconosca e che le istituzioni centrali e regionali possano assumere efficacemente nell’elaborare i propri quadri di intervento.


POLITICHE e PIANI nei SISTEMI INSEDIATIVI I Comuni Minori

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Una valutazione di sintesi La descrizione per geografie ordinate per dimensione – rango dei sistemi insediativi (Città Metropolitane, Città Medie, e Comuni Minori), proposta nei precedenti capitoli fornisce una lettura essenzialmente orientata ad una verifica dell’ “utilità” del piano e della sua coerenza con i processi di sviluppo, determinando tipologie di piani alternative alla dimensione unitaria e omologante del sistema della L 1150. I sistemi di pianificazione regionali, presentano infatti diversi caratteri e livelli di maturità che si riverberano sulle tipologie degli strumenti e soprattutto sul rinnovo degli stessi. Ne deriva un’altra interpretazione della pianificazione comunale che risente sia dei modelli di piano proposti dalle leggi regionali sia della loro capacità di rinnovarsi. Le “generazioni” delle leggi hanno infatti scandito processi di rinnovo della pianificazione ma anche una progressiva modificazione delle forme del Piano. Se la prima lettura, quella per dimensione e rango produce in genere fenomeni agglomerativi intorno alle polarità, nelle quali ad una dinamicità socioeconomica corrispondono forme “efficaci” di pianificazione, la seconda per ambiti istituzionali (le regioni per aggregazioni geografiche) implica, considerazioni di tipo diverso quali la compresenza di pianificazione di Area Vasta, le tradizioni più o meno consolidate di forme di pianificazione e gestione ordinarie, gli stessi stili di governo delle regioni caratterizzati da politiche pubbliche di impianto neocontrattuale o neoutilitarista. A queste considerazioni che vedono numerose conferme ma anche qualche novità rispetto alle “due Italie” del Rapporto 2010 se ne affiancano almeno altre due: la crisi delle finanze comunali che si è trasferita nei Piani e nella loro produzione e le recenti politiche pubbliche, sicuramente più consapevoli del territorio, ma che trovano difficoltà a rapportarsi alle attività di pianificazione. Quest’ultimo aspetto registra indubbiamente una insufficienza nei sistemi di pianificazione regionali rispetto ad un nuovo centralismo dello stato e ad una domanda di efficienza del governo del territorio. Ne sono derivati problemi sul fronte della produzione legislativa dello stato volta a provvedimenti settoriali e deregolativi piuttosto che alla definizione delle competenze statali mai assolte (linee di assetto e diritti minimi), ma anche sul fronte regionale che ha registrato un “rallentamento” della produzione legislativa temperato dal “recepimento” della legislazione statale semplificativa. Molto più complessa è la valutazione di come questo sistema di pianificazione, disarticolato nelle sue componenti regionali, incerto tra il modello dei piani separati, quello incrementale fondato su momenti preliminari strategici e quello per “Progetti urbanistici” complessi, riesca ad interpretare una proposta di Riforma istituzionale che ridisegna le geografie istituzionali e propone politiche pubbliche di contenuto territoriale che sosterranno la proposta di riforma. Sembra evidente in questa prospettiva che la dimensione previsiva e strategica delle pianificazioni debba trovare una sua definizione nell’Area vasta attraverso le Conferenze di Pianificazione ed una aggregazione a geografie variabili ma non per questo opportunistiche. Sono i problemi che devono definire la nuova dimensione in termini di adeguatezza. Ma questo propone due questioni: l’adeguatezza, che non viene affrontata dalla legge 56/14 in quanto si ripropone la dimensione provinciale per le Città Metropolitane, e quella delle fusioni per i Piccoli comuni senza fornire indicazioni in merito agli obiettivi funzionali (di servizio) rispetto ai quali verificare l’adeguatezza e senza una progettualità ad essi riferita (copianificazione). Per le Città Medie sospese tra la dimensione Metropolitana “bloccata” e quella “indefinita” delle unioni–fusioni dei Piccoli comuni, non si è proposta né una modalità di costruzione dell’area vasta di riferimento né una di governo. Il sistema complessivo di governo del territorio rischia pertanto di essere disomogeneo tra parti a regime definito e stabile e parti residuali in cui rischia di prevalere la tradizionale forma del PRG e questo con particolare evidenza nelle città Medie che, sia per la loro complessiva dimensione che per il loro ruolo nei grandi Telai territoriali, avrebbero viceversa bisogno di un sistema di governo particolarmente integrato con le politiche pubbliche di carattere strutturale. In tema di politiche comunque anche la difficoltà di raccordarle verso l’alto nella dimensione Macroregione europea alla quale si contrappongono proposte di aggregazioni “debole” basate su una miope spending review (Proposta Morassut) o su ipotesi degli anni ’70 (fondazione Agnelli) ma anche il riemergere di forme di neocentralismo sia statale che regionale nel ridisegno della “materia concorrente” del governo del territorio. In questo scenario la “forma” del Piano Comunale, oggi sostanzialmente bloccata dal permanere dei limiti della 1150 sui contenuti conformativi e sulla natura complessa e generale dello strumento, evolverà probabilmente verso piani di natura strategico-strutturale di area vasta (per il governo del territorio) e piani di natura regolativa-progettuale per parti dei sistemi insediativi (per la pianificazione spaziale integrata). A entrambe queste forme serve comunque una stabilizzazione legislativa nazionale su prestazioni minime (con particolare riferimento alla scuola, alla sanità e all’ambiente).

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BOX LA RIQUALIFICAZIONE URBANA NELLE CITTÀ MEDIE DALL’OSSERVATORIO PRIVILEGIATO DI URBANPROMO Stefano Stanghellini, Sergio Copiello, Pietro Bonifaci

Da circa un quarto di secolo, la questione della riqualificazione urbana è entrata con prepotenza nell’agenda politica e istituzionale del nostro paese. Si trattava, inizialmente, di un tema di nicchia. La casistica dei problemi da affrontare risultava piuttosto circoscritta all’inizio degli anni Novanta. Essa si limitava perlopiù al recupero e riuso delle aree occupate dai grandi complessi industriali, progressivamente inglobati nel territorio urbanizzato consolidato per effetto della espansione urbana e poi dismessi a causa della ricollocazione delle attività produttive. Inoltre, altrettanto ridotto era il novero delle città interessate da tali processi, essendo prevalentemente costituite dalle grandi aree urbane dell’Italia settentrionale oggetto della prima industrializzazione. Nel breve volgere di pochi anni, la questione ha assunto una dimensione sempre più significativa. Per un verso, si sono ampliati i possibili settori in cui si è avvertita la necessità di promuovere interventi volti al rinnovo e alla rigenerazione dei contesti urbani. Oltre a quello dei grandi siti produttivi dismessi che si configurano come vuoti urbani, altri temi hanno assunto rilievo. Tra essi, ad esempio: il ripensamento del fronte a mare nelle città costiere; la rifunzionalizzazione di immobili pubblici in precedenza destinati ad ospitare funzioni specialistiche come quelle di tipo militare; il governo dei processi di sostituzione delle attività produttive, con funzioni commerciali, in alcuni assi di grande traffico veicolare; la riqualificazione ambientale, sociale ed economica delle periferie e delle frange urbane caratterizzate dalla monofunzione residenziale; la promozione di funzioni nobili in grado di accrescere la capacità delle città di competere nello scenario regionale, nazionale ed europeo. Per altro verso, è possibile riscontare una accresciuta varietà dei contesti urbani che si sono trovati ad affrontare problemi di riqualificazione. Nelle loro varie sfaccettature – dalla ristrutturazione al rinnovo, dalla rigenerazione alla rivitalizzazione – tali questioni hanno investito non solamente le principali aree urbane, ma anche e sempre più, i centri intermedi, ovvero le città capoluogo e i principali comuni all’interno delle province. Nel corso degli anni Novanta e per buona parte dei primi anni Duemila, il numero delle iniziative di riqualificazione urbana è cresciuto significativamente. Questo fenomeno, peraltro, è stato incentivato dalle sperimentazioni promosse sia a livello statale che regionale. Ciò è testimoniato dalla stagione dei programmi urbani complessi, la cui regia è stata dapprima assunta dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (all’epoca ancora Ministero dei Lavori Pubblici) e poi da varie Regioni. Inoltre, il medesimo fenomeno è stato ulteriormente agevolato dall’evoluzione normativa in materia di urbanistica, nonché in materia di lavori pubblici, nel quadro di una sempre più incisiva collaborazione tra soggetti pubblici e privati. In tale contesto si situano sia le leggi sulle

Società di Trasformazione Urbana e sulla Finanza di Progetto, sia le norme regionali di riforma del governo del territorio. La crisi economico-finanziaria globale, che ha investito pressoché tutti i settori produttivi dal 2008 ad oggi, ha rappresentato un freno sia alla prosecuzione dei processi in atto, sia alla attivazione di nuovi interventi volti al rinnovamento delle città. Ciò nonostante, le esigenze di riqualificazione non sono venute meno. Da questa prospettiva, Urbanpromo costituisce un osservatorio privilegiato per analizzare il panorama delle iniziative in corso o programmate da parte di attori pubblici e privati. Nell’arco di tempo intercorso tra il 2011 e il 2015 sono stati riscontrati circa quaranta progetti ascrivibili all’ampia categoria della riqualificazione urbana, che hanno coinvolto città medie. Un quadro sinottico Dalle descrizioni contenute nei cataloghi della manifestazione e all’interno dello dossier della rivista “Edilizia e Territorio” (fino al 2013) è possibile estrarre informazioni utili per comporre una documentata rassegna in merito alle principali caratteristiche degli interventi. La tabella che segue si propone di restituirne un quadro sinottico, organizzato in maniera tale da consentirne una immediata lettura sia con riferimento al momento temporale in cui il programma o progetto è stato presentato, sia per quanto concerne i soggetti promotori, gli altri soggetti coinvolti, le forme partenariali, il tema affrontato, la tipologia di progetto e la forma di programmazione. La distribuzione delle iniziative copre pressoché l’intero territorio nazionale, senza manifestare una netta polarizzazione in alcune zone del paese. Come promotori sono presenti sia Pubbliche Amministrazioni locali o regionali che diverse categorie di attori privati, nonostante si possa apprezzare una prevalenza delle prime sui secondi. Uno degli elementi che caratterizza maggiormente le esperienze analizzate è la grande quantità di proposte progettuali sviluppate nell’ambito dei Programmi Innovativi promossi dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti. Nel periodo considerato, tali iniziative si sono concentrate attorno ai “Progetti di Territorio” e ai “Supporti Strumentali all’Incentivazione delle Forme Innovative di Partenariato Pubblico Privato nei Processi di Trasformazione Urbana Sostenibile”. Per quanto riguarda i primi, si contano vari progetti di miglioramento infrastrutturale, finalizzati all’accrescimento della competitività urbana e territoriale. Ad esempio, le città di Benevento, Cuneo e Savona hanno approfondito il tema del potenziamento delle infrastrutture di trasporto – stradali e ferroviarie – e la creazione di piattaforme logistiche a valenza territoriale. Per quanto concerne la cornice dei “Supporti Strumentali”, assume particolare rilievo lo sviluppo di analisi di fattibilità relative a interventi di rigenerazione di aree urbane dismesse 199


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LA RIQUALIFICAZIONE URBANA NELLE CITTÀ MEDIE Stefano Stanghellini, Sergio Copiello, Pietro Bonifaci

e degradate, come ad esempio nel caso di Pescara, nonché di riqualificazione di compendi militari; ne è un esempio il progetto di riuso e rifunzionalizzazione di quattro caserme dismesse nel comune di Caserta. I temi rilevanti La ricognizione delle esperienze presentate nella manifestazione consente di far emergere i temi rilevanti, ovvero le modalità in cui vengono attualmente declinate le principali esigenze di riqualificazione percepite a livello locale. I temi possono essere articolati in due macro categorie. Per un verso, continuano ad assumere rilievo le questioni di carattere tradizionale, dal recupero di aree dismesse alla rivitalizzazione economica e sociale dei contesti degradati. Per altro verso, emergono altresì alcuni nuovi temi, come ad esempio la rivitalizzazione dei centri storici sotto il profilo commerciale e la riqualificazione energetica delle città. Una serie di iniziative affronta la questione della rigenerazione urbana nel contesto della pianificazione generale. In questo filone, il Piano Regolatore di Pordenone (presentato nel 2015) si configura come un progetto di rigenerazione esteso all’intera città. Esso comprende sia la riqualificazione delle aree industriali dismesse, sia il tema della riqualificazione energetica. Similmente, il PRGC di Trieste (presentato nel 2014) individua nel contenimento del consumo di suolo il motore per la riqualificazione energetica ed ambientale della città. Nel Piano Operativo Comunale “Darsena di Città” di Ravenna (presentato nel 2012-2015) convergono sia i processi di riqualificazione derivanti dalla pianificazione precedente, sia le esperienze maturate attraverso la predisposizione di programmi complessi. Nell’alveo dei programmi innovativi, spicca l’esperienza dei Programmi Urbani Complessi promossi dalla Regione Umbria. Essi riguardano la rigenerazione urbana di contesti storici e di aree urbane degradate, sia attraverso il recupero di immobili che mediante il supporto alle attività economiche. Le prime due stagioni di tali programmi hanno coinvolto i centri di maggiori dimensioni, mentre la terza stagione è stata maggiormente orientata ai piccoli comuni. Le proposte presentate da alcune città per candidarsi a capitale europea della cultura nel 2019 e per il “piano delle città” nel 2013 hanno rappresentato due ulteriori occasioni per promuovere l’elaborazione di rinnovate strategie di riqualificazione urbana. In particolare, la città di Matera ha interpretato la candidatura a capitale europea della cultura come contesto entro cui incardinare interventi di riqualificazione di borghi storici e edifici scolastici; L’Aquila si è orientata alla riqualificazione del tessuto sociale e produttivo, oltre che fisico; Siracusa ha poi puntato alla riqualifi-

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cazione energetica nell’ottica del crescente interesse per le cosiddette smart cities. Un caso emblematico del progressivo ampliamento dei temi, e contestualmente dei soggetti attivi nella riqualificazione urbana, è rappresentato dalle iniziative proposte da Confcommercio, con il fine di attivare strategie di rivitalizzazione commerciale dei centri storici. In questo contesto, le iniziative presentate ad Urbanpromo si estendono su tutto il territorio nazionale, con una particolare concentrazione nel centro-nord del paese, ma comprendono anche alcune esperienze significative nel meridione. Esse hanno il pregio di affrontare sia temi di natura urbana, come per la riqualificazione del centro storico di Padova, che di natura extraurbana, come ad esempio nel caso del sistema commerciale di Gorizia, che assume una valenza transnazionale per il rapporto con gli adiacenti comuni di Nova Gorica e Šempeter-Vrtojba. Tutti questi progetti si contraddistinguono per l’attenzione posta sulla questione del coinvolgimento e della partecipazione attiva da parte di attori pubblici e privati. Le prospettive future In questo sintetico excursus, il focus è stato posto sulle iniziative di riqualificazione urbana promosse da città medie, nella accezione di municipalità capoluogo. Volutamente non sono stati richiamati i progetti, sia pur numerosi, posti in essere da parte delle principali aree urbane destinate ad assumere il ruolo di città metropolitane nel nuovo assetto territoriale. Ciò nondimeno, è opportuno rimarcare che le esigenze di rinnovo e rivitalizzazione investono sempre più contesti variegati, anche tali da travalicare il limite dei comuni capoluogo. Tale prospettiva risulta particolarmente evidente laddove si consideri, ad esempio, il tema della riqualificazione sia fisica che sociale dei quartieri prettamente residenziali e la produzione di alloggi accessibili per le categorie emergenti di famiglie a medio e basso reddito (anziani, giovani coppie, famiglie monoparentali, studenti universitari, lavoratori distaccati). In questo contesto, il tema del Social Housing ha assunto un ruolo di notevole portata, come è testimoniato dalla specifica porzione di Urbanpromo ad esso dedicata. Seppure il tema sia prevalentemente collegato ai principali centri urbani, esso tende ad assumere rilevanza anche in varie città medie – si veda ad esempio il caso di La Spezia presentato nel 2014 – e così pure in comuni non capoluogo di medie dimensioni – si vedano per questo i casi di Alba promosso dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Cuneo (2015), e l’esempio di rigenerazione sviluppato a Faenza presentato nell’edizione 2014.


BOX VERSO UN’AGENDA URBANA Marichela Sepe Gli abitanti delle città si muovono oggi intorno ad agglomerati sempre più grandi. Al fine di rendere più facile la vita di tutti gli abitanti, si stanno realizzando reti con i comuni limitrofi per organizzare la mobilità, la pianificazione territoriale, gli spazi verdi e l’economia su scala appropriata. Questi agglomerati richiedono un modello aggiornato di governance e una visione a lungo termine per assicurare risultati coerenti e tangibili. L’importante posizione occupata oggi dalle città nella società europea ha incoraggiato la Commissione europea ad adottare misure per l’elaborazione di un’agenda urbana per le diverse città degli Stati membri e una per l’UE. La proposta del Fondo europeo dello sviluppo regionale prevede che per la programmazione 2014-2020 almeno il 5 per cento delle risorse nazionali vengano assegnate ad Azioni Integrate per lo Sviluppo Urbano Sostenibile. I punti che costituiscono il fondamento dell’Agenda Urbana includono: la limitazione del consumo di suolo e riqualificazione urbana; le infrastrutture dei trasporti e mobilità sostenibile; la strategia europea in materia di clima ed energia; cultura, università e smart cities; lavoro e welfare. In ambito nazionale numerose sono le attività messe in campo per attivare una giusta cooperazione tra le istituzioni in questi settori. Quella che segue è una breve sintesi che ha visto in merito coinvolta chi scrive in ambito INU. Politiche per un’Agenda Italiana Molteplici sono le iniziative messe in campo da INU per la discussione relativa alla costruzione di un’Agenda urbana nazionale. Tra queste, la 8° Giornata di Studi INU che si è tenuta a Napoli nel Dicembre 2014 dal titolo “Una politica per le città italiane”. I temi che si è scelto di approfondire per declinare l’Agenda urbana in questa occasione includono: la governance e partecipazione, le politiche per le infrastrutture, per l’ambiente e il paesaggio, per lo spazio pubblico, per la sicurezza, per la città diffusa, per ridurre il consumo di suolo, le politiche metropolitane per la promozione della società della conoscenza e dell’innovazione, le politiche sociali contro la segregazione, le specificità rispetto ai territori italiani, le politiche urbane nei paesi dell’UE. In continuità con il Congresso Inu del 2013, sono stati qui ribaditi i temi della centralità della città, che se pur in un periodo di crisi globale, rimane attrice di un nuovo modello di sviluppo, dove la rigenerazione, l’emergenza ambientale, la crescente segmentazione e polarizzazione sociale rendono prioritaria la costruzione di un’idea di città per il futuro. L’insieme di questi fattori oltre a chiarire la centralità del tema urbano nel governo del Paese, rivendica la necessità di una politica nazionale, nella quale combinare modifiche normative con un programma d’investimenti cofinanziato con i fondi strutturali e finalizzato a selezionati obiettivi, in modo da determinare il cambiamento con adeguati strumenti e risorse in aree strategiche. La Giornata INU e i relativi prodotti realizzati (1) sono stati

i primi risultati e insieme oggetto di approfondimento della Commissione Agenda Urbana Italiana ed Europea dell’Inu Campania che ha individuato gli argomenti ritenuti importanti per la redazione dell’Agenda: evoluzione nella governance e nella partecipazione; evoluzioni delle politiche urbane; integrazione delle politiche nei processi di rigenerazione socio-economica ed urbana nei progetti di trasformazione; realizzazione di reti per la valorizzazione dei luoghi fondate sui capitali territoriali sostenibili materiali ed immateriali e sulla creatività; rinnovamento della “cassetta degli attrezzi” dell’urbanista attraverso l’aggiornamento degli strumenti tradizionali e l’introduzione di nuovi più adatti alle nuove esigenze; i progetti in grado di innovare politiche e servizi in ottica “smart”; vivibilità e resilienza dei luoghi; qualità degli ambienti e dei paesaggi. Tali temi sono stati discussi in continuità con gli argomenti dei Policy Paper Frameworks per la New Urban Agenda individuati da Habitat per la redazione della nuova Agenda Urbana, prodotto della prossima Conferenza di Quito (2) e a cui la Commissione INU ha fornito alcuni commenti: The Right to the City and Cities for All; Socio-Cultural Urban Framework; National Urban Policies; Urban Governance, Capacity and Institutional Development; Municipal Finance and Local Fiscal Systems; Urban Spatial Strategies: Land Market and Segregation; Urban Economic Development Strategies; Urban Ecology and Resilience; Urban Services and Technology; Housing Policies. Tra le tappe che stanno segnando il percorso per la costruzione dell’Agenda europea, significativa è quella del 2013 in cui UN-HABITAT ha chiesto un contributo al Consiglio europeo da presentare alla conferenza HABITAT III nel 2016 a Quito, (e in cui il Comitato delle regioni ha provveduto come primo prodotto alla stesura del documento “Verso un’agenda urbana integrata per l’UE”), e quelle del 2014 in cui Eurocities ha presentato la sua politica per Agenda urbana e in cui il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa (CCRE) ha chiesto una partecipazione attiva di tutti i tipi di città - piccole, medie e grandi - nel processo di policy making. A ciò ha fatto seguito il Rapporto Nazionale Italiano da presentare per la Conferenza di Quito che è stato coordinato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per le Politiche di Coesione, in collaborazione con il Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica, con il supporto del Dipartimento per le Pari Opportunità, del Dipartimento per gli Affari Regionali, le Autonomie e lo Sport, del Dipartimento della Gioventù e del Servizio Civile Nazionale, della Struttura di Missione contro il Dissesto Idrogeologico e per lo Sviluppo delle Infrastrutture Idriche, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e 201


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VERSO UN’AGENDA URBANA Marichela Sepe

del Turismo, del Ministero dello Sviluppo Economico, della Conferenza delle Regioni, dell’Anci, dell’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU), dell’Associazione Urban@it – Centro nazionale di studi per le politiche urbane e dell’Istituto Nazionale di Statistica (Istat). I temi affrontati nel Rapporto riguardano: - Demografia urbana e sfide per una nuova Agenda Urbana - Suoli e Pianificazione Urbana: questioni e sfide per una nuova Agenda Urbana - Ambiente e Urbanizzazione: questioni e sfide per una nuova Agenda Urbana - Governance urbana e legislazione: questioni e sfide per una nuova Agenda Urbana - Economia Urbana: questioni e sfide per una nuova Agenda Urbana - Abitazione e servizi di base: questioni e sfide per una nuova Agenda Urbana - Indicatori (1996, 2006, 2013) - Case Studies and Policy Documents Nell’ambito del tema “Suoli e Pianificazione Urbana: questioni e sfide per una nuova Agenda Urbana”, si riporta in particolare il contributo alla cui redazione hanno collaborato chi scrive insieme con Anci (3-4). Lo sviluppo urbano in chiave sostenibile è una delle sfide che, a partire dagli indirizzi dell’Agenda 21 adottata a Rio de Janeiro nel 1992, le città italiane cercano di perseguire attraverso le proprie Agende locali. Il successo in termini di attivazione delle opinioni pubbliche e delle amministrazioni ha prodotto nel 2000 il Coordinamento italiano delle Agende 21 Locali per scambiare esperienze di integrazione dei tre aspetti economici, sociali e ambientali. Sulla spinta dell’Unione Europea, negli ultimi vent’anni hanno svolto un ruolo importante i molti programmi complessi promossi con la partecipazione del settore pubblico e dei privati, con l’obiettivo di contrastare il declino di aree degradate. Alcuni programmi sono stati dedicati alla riqualificazione dell’edilizia sociale, alle aree industriali dismesse e ai quartieri urbani degradati, introducendo, come nei Contratti di Quartiere (dal 1997) i requisiti della partecipazione pubblica e il coinvolgimento degli abitanti nelle scelte progettuali, con tangibili risultati di miglioramento delle relazioni sociali e della qualità. Alcuni di questi programmi hanno avuto successive “generazioni”. E’ il caso degli Urban I e II che hanno orientato l’attività degli enti locali, anche in associazione tra loro, per la gestione dei fenomeni governabili sull’area vasta. I connessi finanziamenti hanno consentito di migliorare in concreto la qualità dello sviluppo urbano in aree ad alta industrializzazione, quali Torino, Milano e Venezia-Mestre, interessate da profondi processi di ristrutturazione industriale. Dal 2002 con il programma Porti e Stazioni è stata dedicata specifica attenzione al recupero e alla rigenerazione socio-economica delle aree portuali e ferroviarie dismesse. 202

Inoltre sono state sviluppate tecniche e procedure per la valutazione ambientale dei progetti e dei piani. Tali attività hanno consentito l’incorporazione delle preoccupazioni ambientali nelle fasi iniziali della progettazione e programmazione rivoluzionando molti aspetti delle professioni coinvolte. Tali pratiche e procedure hanno anche sollevato alcuni problemi per l’allungamento dei tempi delle approvazioni e delle autorizzazioni dei progetti di trasformazione. Particolare rilievo per la sostenibilità urbana hanno avuto i piani urbani della mobilità (PUM, dal 2000), che, dopo varie generazioni di strumenti e upgrad come piani urbani della mobilità sostenibile, troveranno nei piani strategici delle 14 città metropolitane il loro sviluppo ulteriore multisettoriale e sovracomunale, anche rispetto alla localizzazione della strutture per la logistica. Di particolare rilievo anche la recente istituzione dell’Osservatorio sulle politiche per il trasporto pubblico locale, che consentirà, tra l’altro, di rendere condivise le migliori esperienze e pratiche. Circa il 60% dei comuni italiani si è dotato di un Piano d’azione per l’energia sostenibile (PAES). Con questo strumento l’Ente Locale fissa le strategie per il raggiungimento della sostenibilità energetica e ambientale per il proprio territorio, delineando le modalità di raggiungimento dell’obiettivo di riduzione delle emissioni di CO2 entro il 2020, con azioni in ambito pubblico e privato. La piena condivisione dei dati territoriali e geografici e la consultazione di cittadini e stakeholder sono ormai acquisite come fondamentali per il perseguimento di una pianificazione sostenibile. Alcune regioni, come Liguria e Toscana, hanno adottato proprie legislazioni per la partecipazione pubblica alle decisioni di rilievo territoriale. Mentre alcuni enti locali hanno sviluppato proprie reti di consultazione stabile sulle politiche e sugli interventi pubblici. Con la nuova disciplina dei contratti pubblici recentemente licenziata dal Parlamento saranno diffusamente introdotti i dibattiti pubblici sui maggiori progetti pubblici e la piena trasparenza di tutta la documentazione progettuale. Le sfide che vengono evidenziate per questo tema nel Rapporto offrono un quadro chiaro pur se articolato del contesto in cui l’Italia si sta muovendo: “Il riconoscimento dei contesti evidenzia il valore del sistema policentrico italiano e le profonde differenze dei fenomeni insediativi metropolitani, alle quali conseguono variegate situazioni urbanistiche, molteplici tipi di domande da parte del sistema delle imprese e della popolazione, differenti comportamenti istituzionali legati alle condizioni sociali e alle pratiche di coesione. Le fragilità metropolitane risultano più o meno pronunciate, ma simili nel rappresentare i disagi della vita urbana. La città attrae, e produce: è la leva per il progetto del futuro. La valorizzazione delle risorse esistenti e di quelle generabili è finalità ineludibile di una necessaria agenda nazionale per le città in cui le risorse diventano beni collettivi esenti da retorica, valutabili e monitorabili” (5).


BOX LA CONFERENZA HABITAT III Pietro Garau L’Italia, come tutti gli altri paesi, è impegnata nei preparativi per la Conferenza ONU sull’abitazione e lo sviluppo urbano sostenibile (“Habitat III”) che avrà luogo a Quito, Ecuador, dal 17 al 20 ottobre prossimi. In particolare un’organizzazione italiana, l’Istituto Nazionale di Urbanistica, ha coordinato, in collaborazione con la “China Society of Urban Planners” uno dei dieci “policy papers” per la Conferenza. I policy papers verranno distribuiti come documenti ufficiali ONU e costituiranno il punto di partenza per l’elaborazione della “New Urban Agenda”, il piano d’azione che verrà adottato a Quito nel prossimo mese di ottobre. Questo policy paper – “Spatial Urban Strategies: Land Markets and Segregation” ha tra i suoi argomenti principali lo spazio pubblico. Questa notazione è importante perchè a Quito tutti i paesi si confronteranno sulle strategie da seguire per affrontare le due sfide che la conferenza si ripropone di affrontare: un’abitazione adeguata per tutti, ed uno sviluppo urbano sostenibile. Habitat III si colloca in una situazione diversa da quella delle due conferenze che l’hanno preceduta, quella del 1996 a Istanbul e quella del lontano 1976 a Vancouver. Infatti, sia Vancouver che Istanbul furono sostanzialmente l’incontro/ scontro tra due spaccati del mondo ben diversi tra di loro: un nord prospero ed in crescita che aveva sostanzialmente risolto tutti i suoi problemi, ed un sud povero tormentato da risorse scarse, corruzione, ed una intensissima crescita urbana attivata prevalentemente da popolazioni povere in fuga dalle campagne. Questa contrapposizione fu evidente anche ad Istanbul, ed addirittura riflessa nei due obiettivi della Conferenza stessa: un’abitazione adeguata per tutti, tema particolarmente sentito dai paesi in via di rapida urbanizzazione, ed uno sviluppo urbano sostenibile, assai più caro invece ai paesi di avanzata industrializzazione. Oggi, nell’imminenza di Habitat III ci troviamo di fronte ad uno scenario “globalizzato”: ovunque si riscontrano sacche di opulenza e città dotate di tutti i servizi necessari per le funzioni di scambio globale (residenze di lusso, ottime comunicazioni, eccetera); e parimenti ovunque cresce il divario tra i più ricchi ed i più poveri, sia in termini territoriali (aree ricche ed aree marginali) sia in termini sociali (quartieri esclusivi e “slums”); con una classe media che fa fatica ad emergere ed a progredire più o meno ovunque. Per di più, esiste una tendenza globale a mercificare beni urbani che fino a poco tempo fa consideravamo almeno in parte una responsabilità pubblica – la casa, i trasporti, l’acqua, ed altri servizi essenziali. Resta di fatto un unico bene comune che, pur anch’esso minacciato, è pienamente disponbile a tutti: lo spazio pubblico. E’ lo spazio pubblico urbano uno dei pochi elementi che possono almeno in parte gli squilibri crescenti di qualità della vita urbana. Ed è il problemi degli squilibri, della “città ineguale”, la principale sfida di Habitat III.

L’Italia presenta una situazione paradigmatica, in quanto è uno dei paesi “avanzati” con le più pronunciate caratteristiche di squilibrio interno. Tale squilibrio si riscontra a livello demografico (saldo naturale cronicamente negativo compensato solo dall’immigrazione europea ed extraeuropea, abnorme invecchiamento della popolazione); a livello di ricambio generazionale (scarsi afflussi di giovani laureati da altri paesi, ben lontani dal compensare il “brain drain” in direzione opposta); a livello economico (alte aspettative contro livelli di crescita del PIL assai modeste); a livello di gestione delle risorse ( costante aumento del disavanzo e del debito pubblico a fronte di livelli e qualità di servizi sociali decrescenti); a livello macroterritoriale (persistenti divari di sviluppo tra nord e sud); a livello insediativo(crescita concentrata nelle aree metropolitane, con abbandono dei nuovi ed antichi centri abitati nelle aree interne); a livello abitazionale (un abbondante patrimonio edilizio residenziale ma malamente distribuito); a livello sociale (uno zoccolo duro di benestanti ancorati a consolidati privilegi ed un numero crescente di giovani senza lavoro e di anziani in grossa difficoltà, fenomeni di intolleranza nei confronti dei nuovi immigrati); a livello urbano (alti valori immobiliari nelle aree urbane centrali con espulsione della popolazione verso le periferia di vecchia e nuova formazione); a livello urbanistico-normativo ( squilibri tra intenzioni pianificatorie virtuose e violazione sistematica delle regole, come l’abusivismo e l’ aggressione delle aree agricole e del paesaggio); ed a livello ambientale (intensificazione di carichi ambientali insostenibili nelle aree di concentrazione urbana, e fenomeni di abbandono, dissesto e vulnerabilità nei territori della marginalizzazione). Solo alcune di queste caratteristiche sono presenti a livello europeo, dove pure alcuni paesi denunciano persistenti squilibri territoriali (Regno Unito) o insediativi (Spagna). Quasi tutti, però, sono riscontrabili anche in quelli che fino ad ora chiamavamo “paesi in via di sviluppo”. Questo non vuol dire, naturalmente, che l’Italia sia diventata un “paese in via di sviluppo”. Alcuni fenomeni sono quantitativamente assai più pronunciati nel sud del mondo; altri sono di segno opposto (ad esempio la piramide delle età). Ma si può dire che più di altri paesi noi siamo forse in grado di riconoscere la natura dei problemi e delle sfide da affrontare. Il tema che si è posto il policy paper curato dall’INU (“Urban Spatial Strategies: Land Markets and Segregation) è come la pianificazione spaziale possa contribuire ad affrontare queste sfide. Questa domanda sarebbe stata assolutamente improponibile solo qualche anno fa. Infatti, fino ad allora la pianificazione era considerata negli ambiente internazionali più influenti come un “vincolo allo sviluppo”. Oggi, invece, la situazione si è rovesciata grazie a due fattori. Il primo è il constatato fallimento degli “approcci 203


BOX

LA CONFERENZA HABITAT III Pietro Garau

di mercato” (market-led approaches) che hanno lasciato briglia sciolta alla deregolamentazione in tutti i campi, a partire da quello finanziario ma non solo, ed agli effetti terrificanti della “crisi” mondiale scatenatasi nel 2007. Il secondo è il fatto che a capo di UN-HABITAT, il programma ONU che guida il processo preparatorio della Conferenza, è da qualche anno Joan Clos, ex sindaco di Barcellona ed il primo direttore esecutivo di UN-HABITAT con una forte esperienza nel settore della pianificazione e della governance urbane. Clos, fin dall’inizio, ha posto l’accento sulla pianificazione urbana come strumento per scongiurare, tra le altre cose, il modello di espansione senza regole e senza leggi che ha creato immense periferie povere prive di collegamenti e dei più elementari servizi. Grazie a queste premesse, il policy paper parte proprio dalla constatazione che la pianificazione urbanistica, intesa nelle sue dimensioni complementari urbana e territoriale, può fare molto per assicurare un futuro urbano più equo e sostenibile. Perchè questo avvenga sono però necessarie almeno due condizioni. La prima è che i piani siano sorretti da un adeguato supporto legislativo e da risorse finanziarie adeguate per assicurarne l’attuazione. La seconda è che la pianificazione va affiancata da schemi di progettazione urbana sensati e sostenibili. È qui che entra in gioco il tema dello spazio pubblico. Come anche affermato nel “Global Public Space Toolkit”, il “manuale d’indirizzo” prodotto grazie ad una collaborazione INUUN-HABITAT, non è l’edificazione che deve dettare il resto come sua residualita spazialè, ma è lo spazio pubblico che deve disegnare la città. Grazie ad una progettazione attenta e intelligente (maglie il più possibile regolari e trame il più possibile intuitive, indici edificatori sufficientemente alti, buona distribuzione di spazi verdi ed aperti e di servizi, varietà di destinazioni d’uso, mixitè residenziale, priorità al commercio al minuto e di prossimità, priorità al trasporto pubblico ed alla mobilità non motorizzata), si possono conseguire tutti gli obiettivi della sostenibilità (basso consumo energetico, basso impatto ambientale,) ed al contempo garantire una altissima qualità di vita urbana. Questi criteri sono definiti nel paper come i principi di una “New Urban Agenda Design”, nel senso che si tratta dei principi che dovrebbero ispirare la progettazione urbanistica nel quadro della “New Urban Agenda”, il piano d’azione che la Conferenza Habitat III adotterà a Quito il 20 ottobre prossimo. Il tema della sostenibilità finanziaria di modelli virtuosi sia di espansione che di rigenerazione urbana è affrontato nel policy paper a partire dalla constatazione che le città producono valore e ricchezza, e che questa produzione di ricchezza è resa possibile dagli investimenti pubblici e dalla spesa pubblica: infrastrutture, servizi, mobilità, disciplina del traffico, mercati, acqua e fognature, gestione di verde e giardini, illuminazione, raccolta e smaltimento rifiuti. or-

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dine pubblico. È pertanto indispensabile che parte delle risorse spese per gli investimenti ed i servizi pubblici siano recuperati dalla collettività , sia sotto forma di contributi di miglioria che di tassazione sulla proprietà, e reinvestiti in infrastrutture e servizi in modo da alimentare un circuito urbano virtuoso. Analogamente, il fatto che ogni nuova edificazione privata crea una domanda aggiuntiva di infrastrutture e servizi giustifica il principio della separazione tra proprietà fondiaria e diritti edificatori. Questi principi sono da tempo, o sono stati, alla base della legislazione urbanistica in Italia. Meno noto è invece il patrimonio di “buona città” che si riscontra nell’esperienza urbanistica italiana, in particolare nell’epoca in cui i nuovi quartieri, fossero essi di iniziativa privata come di iniziativa interamente pubblica, erano ancora espressione della determinazione comune di dare testimonianza tangibile della volontà di realizzare ambienti di vita dignitosi, decorosi e funzionali. Di questi quartieri lo spazio pubblico era la matrice fondamentale e l’elemento ordinatore, si trattasse di un ordito stradale studiato a misura delle sue funzioni di collegamento o di distribuzione interna, oppure di piazze poste a marcare centralità funzionali o monumentali, oppure ancora di giardini e parchi posti al servizio dei residenti. Il valore di questi schemi urbanistici è dimostrato dal fatto che molti quartieri progettati e realizzati a suo tempo per residenti di basso reddito sono oggi molto più ambiti dei quartieri di più recente costituzione. Da tempo, anche attraverso la tappa del World Urban Forum di Napoli (2012), gli urbanisti italiani pongono in primo piano la nostra storia e cultura dello spazio pubblico e le molte esperienze progettuali in merito come argomento per promuovere la presenza ed il “know how” italiano nel campo dell’urbanistica e dello sviluppo urbano e periurbano. Questa esperienza si è sviluppata attraverso la Biennale dello Spazio Pubblico, un evento che accoglie numeri crescenti di amministratori locali ed esperti internazionali; l’adozione della “Charter of Public Space” oggi tradotta in otto lingue; e l’elaborazione congiunta INU / UN-HABITAT della più importante pubblicazione internazionale in merito, richiamata poc’anzi: il “Global Public Space Toolkit”. Con l’approssimarsi della Conferenza di Quito, si presenta cosi’ l’opportunità per l’Italia di valorizzare questo impegno e di assicurarsi al contempo un profilo significativo presso gli stati e le organizzazioni internazionali che parteciperanno alla Conferenza. E si offre l’occasione per l’INU ed i propri partner istituzionali di porre il nostro paese al centro dei programmi di cooperazione internazionale della “New Urban Agenda” che avranno per oggetto la progettazione, la gestione ed il godimento di migliori spazi pubblici in tutte le città del mondo.


La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE

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Lo stato della pianificazione paesaggistica Aree protette e Parchi naturali Le Aree interne una valutazione di sintesi

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La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE

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Lo stato della pianificazione paesaggistica La “sfida” dei nuovi piani paesaggistici Con la sottoscrizione della Convenzione Europea del Paesaggio (Firenze, 2000) e l’approvazione del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (2004 e ss.ii.) si assiste all’inserimento del paesaggio tra le priorità legislative e di pianificazione a tutti i livelli di governo del territorio, ponendo le basi per la costruzione di azioni innovative. In linea generale, il Codice appare ispirato ai principi della Convenzione: esso ne costituisce una parziale e, per certi versi, discutibile applicazione per il nostro Paese, poiché non sembrano ancora completamente tradotti i principi, i significati complessi e lo stesso ruolo strategico che la Convenzione attribuisce al paesaggio1. Il Codice, da un lato, conserva la separazione tra tutela e valorizzazione del paesaggio, attraverso l’attribuzione della prima alla competenza esclusiva dello Stato e della seconda alla competenza concorrente tra lo Stato e le Regioni, chiamate a produrre i nuovi piani; dall’altro, il Codice sembra marcare una maggiore distanza dagli orientamenti, ormai consolidati a livello internazionale, che sostengono l’esigenza di una maggiore integrazione tra la conservazione del paesaggio e lo sviluppo territoriale sostenibile a tutte le scale2. Il paesaggio è al centro del progetto di territorio, ma in Italia rimangono ancora da risolvere alcune criticità legate al difficile passaggio dagli scenari di valorizzazione individuati dai contenuti propositivi dei piani alle indicazioni normative che guidano il progetto che troppo spesso si limitano ad indentificare le condizioni di compatibilità degli interventi. Accanto alle criticità operative, possiamo riconoscere alcuni limiti legati allo stesso Codice, che resta lontano dalla Convenzione in quanto permane ancora la separazione tra beni “culturali” e beni “paesaggistici”, da coordinarsi attraverso Intese tra Stato e Regioni, che faticano ad essere praticate e spesso ancora incerte negli esiti. Infatti, proprio le Intese Stato-Regioni dovrebbero rappresentare nella fase attuale un’occasione positiva di cooperazione inter-istituzionale tra livelli di governo per integrare la tutela con la valorizzazione. Al momento, però, assistiamo in alcuni dei casi presentati ad Intese limitate esclusivamente ai beni paesaggistici, mentre in altri casi si persegue la possibilità di elaborazione congiunta del piano paesaggistico tra Regione e Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo MiBACT (e talvolta anche Ministero dell’Ambiente). In generale, però, i piani paesaggistici regionali si stanno rilevando difficili da praticare, a scapito dei tempi di formazione e della loro stessa qualità.

Il Codice trascura inoltre un’importante innovazione introdotta dalla Convenzione, intrinseca alla stessa definizione di paesaggio, vale a dire il coinvolgimento delle popolazioni nelle decisioni e nell’attuazione, ignorando in larga parte il significato anche economico riconosciuto al paesaggio e alle sue potenzialità nel produrre sviluppo e occupazione. Le Regioni sono chiamate a redigere il proprio piano paesaggistico ai sensi del nuovo Codice che, dando rilievo alla tutela e alla pianificazione paesaggistica (anche in merito alla limitazione del consumo di suolo alle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio degli insediamenti in funzione della loro compatibilità con i valori paesaggistici),non ha fornito indicazioni chiare per la gestione. Siamo ancora in una fase sperimentale: a oltre dieci anni dall’approvazione della prima versione del Codice la sfida che si presenta con l’approvazione dei nuovi piani paesaggistici diventa dunque di estrema rilevanza per tutti i paesaggi italiani. Fig. 5.1 - Stato della pianificazione paesaggistica in Italia - luglio 2016

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III

La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Tab. 5.1 – Quadro sinottico sullo stato della pianificazione paesaggistica in Italia – luglio 2016 (Fonte: elaborazione degli autori) Regioni

Adottato

Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia R. FVG Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino AA Umbria Valle d’Aosta Veneto

PPR pre-Codice Approvato X X X X

X X X X X X X X X

X X X

PPR in elaborazione

PPR ai sensi del Codice PPR adottato

X

X

X X X X X X X X X X X

X

X X

X 16

12

PPR approvato

X X

X X X X

3

X X X X X X

X

Totale

Intese Intesa Art. 143*

X 11

3

3

*Art. 143 CBCP, comma 2: “Le regioni, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo e il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare possono stipulare intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici (...). Nell’intesa è stabilità il termine entro il quale deve essere completata l’elaborazione del piano. Il piano è oggetto di apposito accordo fra le pubbliche amministrazioni (...).”

Tab. 5.2 – Timeline della pianificazione paesaggistica in Italia dal 1985 al 2016 (Fonte: elaborazione degli autori) Anno 1985

Riferimenti nazionali/internazionali

Piano paesaggistico

Legge 8 agosto 1985 n. 431 “Tutela delle zone di particolare interesse ambientale” Piano Paesaggistico Ambientale Regionale (PPAR) della Regione Marche, approvato con D.A.C.R.n. 197 del 03.11.1989.

1989

8 Piani Territoriali Paesistici Ambientali di Area Vasta (PTPAAV) della Regione Molise, redatti ai sensi della L.R. n. 24 del 01.12.1989. Piani Territoriali Paesistici di Area Vasta della Basilicata, approvati con L.R. n.3 del 12.02.1990. Piano Territoriale di Coordinamento Paesistico (PTCP) della Regione Liguria, approvato con D.C.R. n.6 del 26.02.1990, esteso a tutto il territorio regionale.

1990

Piano Paesistico Regionale dell’Abruzzo, approvato dal Consiglio Regionale con Atto n. 141/21 del 21.03.1990

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Intese di copianificazione


La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE ÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊLo STATO della PIANIFICAZIONE PAESAGGISTICA

Anno

Riferimenti nazionali/internazionali

Piano paesaggistico

1993

Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR) della Regione Emilia-Romagna, approvato con D.C.R. n. 1338 del 28.01.1993.

1997

Piano Territoriale Regione (PTR) della Regione Piemonte, con valenza paesaggistica, approvato con D.C.R. in giugno 1997.

1998

Piano Territoriale Paesistico (PTP) della Regione Valle d’Aosta, approvato con L.R. n. 11 del 06.04.1998.

1999

“Carta di Napoli”, “Raccomandazioni per la redazione di una carta del paesaggio”.

5 Intese di copianificazione

Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) della Regione Sicilia e Linee guida del PTPR, approvate con D.A. n. 6080 del 21.05.1999.

Testo Unico 29 ottobre 1999 n. 490 “Disposizioni in materia di beni culturali ed ambientali”. 2000

Convenzione Europea del Paesaggio

2001

“Accordo Stato-Regioni per l’esercizio dei poteri in materia di paesaggio” Linee Guida Natura e Paesaggio in Alto Adige, della Provincia di Bolzano, approvate con D.G.P. n. 3147 del 02.09.2002.

2002

2004

Piano Urbanistico Tematico per il Paesaggio (PUTT/P) della Regione Puglia approvato con D.G.R. n. 1748 del 15.12.2000.

Decreto Legislativo n. 42 22 gennaio 2004 “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” Variante al Piano Territoriale Regionale (PTR) della Regione Piemonte, approvata con D.C.R. n. 35-33752 del 02.11.2005.

2005

Prima revisione del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio 2006

Piano Paesaggistico Regionale (PPR) della Regione Sardegna, approvato per il primo ambito omogeneo con D.G.R. n. 36/7 del 05.09.2006.

Intesa ex 156 tra Regione Campania e MiBACT stipulata in data 27.12.2006. Intesa ex 143 tra Regione FVG e MiBACT stipulata in data 22.12.2006. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale.

Piano di Indirizzo Territoriale (PIT) della Regione Toscana, approvato con D.C.R. n. 72 del 24.07.2007. Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) della Regione Lazio, adottato con D.G.R. n. 556 del 25.07.2007 e n. 1025 del 21.12.2007.

2007

Seconda revisione del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio 2008

Intese ex 156 e ex 143 tra Regione Sardegna e MiBACT stipulata in data 19.02.2007. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale.

Piano Urbanistico Provinciale (PUP) della Provincia Autonoma di Trento, approvato con L.P. n. 5 del 27.05.2008. Piano Territoriale Regionale (PTR) della Regione Campania, con valenza paesaggistica, approvato con L.R. n. 13 del 13.10.2008.

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III Anno

La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Riferimenti nazionali/internazionali

Piano paesaggistico Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (PTRC) della Regione Veneto, adottato con D.G.R. n. 372 del 17.02.2009.

2009

Intese di copianificazione Intesa ex.143 tra Regione Abruzzo e Ministero stipulata in data 26.02.2009. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. Intesa ex 143 tra Regione Calabria e Ministero stipulata in data 23.12.2009. Copianificazione limitata ai soli beni paesaggistici. Intesa ex 143 tra Regione Veneto e MiBACT stipulata in data 15.07.2009.

Piano Territoriale Regionale (PTR) della Regione Lombardia, approvato unilateralmente dalla Regione con D.C.R. n. 951 del 19.01.2010.

2010

Intesa ex 143 tra Regione Campania e MiBACT stipulata in data 06.12.2010. Copianificazione limitata ai soli beni paesaggistici. Intesa ex 143 tra Regione Umbria e Ministeri MiBACT e Ambiente stipulata in data 07.10.2010 (Aggiornamento 04.06.2012). Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. Intesa ex 143 tra Regione Basilicata e Ministeri MiBACT e Ambiente stipulata in data 14.09.2011. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale.

2011

Intesa ex 156 tra Regione Marche e MiBACT stipulata in data 08.06.2011. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. Variante parziale al Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (PTRC, 2009) della Regione Veneto, con attribuzione della valenza paesaggistica, adottata con D.G.R. n. 427 del 10.04.2013.

2013

Intesa ex 143 tra Regione Lazio e MiBACT stipulata in data 11.12.2013. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale.

Quadro Territoriale Regionale Paesaggistico (QTRP) della Regione Calabria, previsto dall’Art. 25 della L.R. 19/02 e adottato con D.C.R. n. 300 del 22.04.2013. Aggiornamento del Piano Urbanistico Provinciale della Provincia di Trento (febbraio 2015). Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) della Puglia, approvato con D.G.R. n. 176 del 16.02.2015.

2015

Integrazione del Piano di Indirizzo Territoriale (PIT)della Regione Toscana, con valenza di Piano Paesaggistico, approvata con D.C.R. n. 37 del 27.03.2015.

Il quadro della pianificazione paesaggistica postCodice Proprio a oltre dieci anni dall’entrata in vigore della prima versione del Codice è significativo come i piani paesaggistici che hanno concluso l’intero iter di approvazione siano soltanto tre: il PPR della Sardegna, il PPTR della Puglia e il PIT della Toscana. I piani paesaggistici adottati, ma non ancora approvati, sono invece soltanto tre per il momento: il QTRP della Calabria, il PPR del Piemonte e la Variante al PTRC del Veneto (Tabb. 5.1 e 5.2

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e Fig. 5.1). Il fatto, inoltre, che i due piani paesaggistici di Puglia e Toscana siano stati approvati nel 2015 rende ad oggi complessa, forse improponibile, una valutazione dell’efficacia di tali piani, soprattutto per quanto concerne il loro ruolo rispetto ai piani urbanistici locali ed ai piani di settore. (Tab. 5.1). Il PPR della Sardegna Il Piano Paesaggistico della Regione Autonoma della Sardegna può essere considerato il primo piano paesaggistico redatto e approvato ai sensi del


La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE Lo STATO della PIANIFICAZIONE PAESAGGISTICA

Codice. Tuttavia, esso interessa il solo territorio costiero della Regione: il cosiddetto Primo Ambito Omogeneo (fatto ammesso dal Codice), approvato con D.P.Reg. 7 settembre 2006, n. 82. Il territorio costiero è stato suddiviso in 27 ambiti omogenei (Fig. 2) e sono definiti, per ognuno di essi, specifici obiettivi di qualità paesaggistica, insieme alle regole generali per il mantenimento dei caratteri peculiari, per lo sviluppo urbanistico ed edilizio e per il recupero e la riqualificazione degli ambiti più degradati. Il paesaggio è interpretato seguendo tre assetti specifici (Art. 16 NTA): ambientale, storico-culturale e insediativo. Per ognuno di essi sono individuati e disciplinati in dettaglio i beni paesaggistici, i beni identitari e le componenti paesistiche. (Fig. 5.2) Il PPR in Sardegna ha determinato un vasto dibattito pubblico e disciplinare, a datare almeno dal cosiddetto “Decreto Salva Coste” (08/2004) della giunta Soru, che sottoponeva a tutela, in preparazione del Piano, i territori costieri sui quali insistevano, tra le altre, ampie aree destinate dalla pianificazione urbanistica ad “insediamento turistico” (le zone F). Dal 2006, con l’approvazione del Primo Ambito Omogeneo, per tali aree costiere sono sottoposte ad adeguamento da parte degli strumenti urbanistici comunali (PUC) al Piano. Nel 2014, a completamento del PPR, è stato approvatoanche il nuovo Mosaico dei Beni Paesaggistici. Fig. 5.2 - Ambiti di paesaggio costieri (Fonte: elaborati del PPR Sardegna)

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Il PPTR della Regione Puglia Il Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR) della Puglia, approvato il 16 febbraio 2015, si propone di elevare la qualità dei paesaggi dell’intero territorio regionale. Lungi dall’essere inteso quale mera ottemperanza al Codice, il piano coglie le innovazioni introdotte dalla Convenzione Europea e le interpreta in chiave territorialista. Il piano, infatti, delinea una strategia di sviluppo regionalefondata sulla messa in valore del territorio e del paesaggio in quanto sua rappresentazione sociale, nell’intreccio di risorse materiali e immateriali che comprende anche le capacità degli attori locali di attivarsi per promuoverne la tutela, la cura e la trasformazione tenendo contodelle regole generative e co-evolutive della sua formazione storica. La costruzione sociale del paesaggio è parte essenziale sia del processo di pianificazione sia dei dispositivi progettuali e normativi del piano: un’ampia gamma di strumenti di governance allargata e democrazia partecipativa sono serviti nel corso della formazione del piano e serviranno in fase attuativa a mobilitare soggetti pubblici e privati, enti, associazioni, comunità e singoli abitanti per la messa in opera di politiche, azioni, progetti capaci di trasformare i beni patrimoniali da vincoli in opportunità. (Fig. 5.3) L’Atlante del patrimonio comprende il quadro delle conoscenze, organizzate nei tre livelli delle descrizioni analitiche, delle descrizioni strutturali di sintesie delle interpretazioni identitarie e staFig. 5.3 - Schema delle parti essenziali del piano (Fonte: elaborazione dell’autore)

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Fig. 5.4 - L’ATLANTE DEL PATRIMONIO / rappresentazione identitaria Alta Murgia e parte della Puglia centrale (Fonte: elaborati del PPTR Puglia)

Fig. 5.5 - Scenario di sintesi “Alta Murgia” (Fonte: elaborati del PPTR Puglia)

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tutarie. Queste ultime evidenziano i caratteri peculiari dei paesaggi della Puglia, nella loro articolazione in ambiti paesaggistici e figure territoriali, intendendoli quali potenziali risorse per lo sviluppo durevole e sostenibile del territorio. (Fig. 5.4) Lo Scenario strategico include l’insieme degli obiettivi generali e specifici, i progetti e gli strumenti necessari per promuovere la qualità e la fruizione sociale del paesaggio regionale. Per ciascuno degli undici ambiti paesaggistici sono specificate le regole di riproduzione delle invarianti strutturali e indicati i progetti e le azioni necessari perprevenirne o contrastarne l’abbandono, il degrado, la distruzione, assieme ai principali soggetti e strumenti ai quali è affidata la realizzazione. I Cinque progetti territoriali per il paesaggio regionale ( Fig. 5.5)riguardano temi di particolare rilievo non solo in rapporto alle dinamiche di trasformazione che investono il territorio pugliese, ma anche per le relazioni che li legano ad altre politiche regionali con le quali il piano si è coordinato in fase di elaborazione o ha posto le


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premesse per la successiva integrazione: 1) la Rete Ecologica Regionale (coordinato le politiche di tutela della biodiversità); 2) il Sistema infrastrutturale per la mobilità dolce (coordinato con le politiche di mobilità e trasporto); 3) il Patto città-campagna (coordinato con le politiche agro-forestali e di riqualificazione urbana); 4) la Valorizzazione e riqualificazione integrata dei paesaggi costieri (coordinato con la disciplina regionale della tutela e dell’uso della costa); 5) i Sistemi territoriali per la fruizione dei beni culturali e paesaggistici (poi integrato negli strumenti di conoscenza e programmazione regionale in materia di beni culturali). (Fig. 5.5) Specifiche Linee guida sono state approvate per indirizzare gli interventi su beni particolarmente sensibili quali i manufatti in pietra a secco, l’edilizia rurale, i manufatti pubblici nelle aree naturali protette, o la localizzazione, progettazione, gestione di infrastrutture e attrezzature di rilevante impatto paesaggistico quali gli impianti energetici da fonti

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rinnovabili, le aree produttive attrezzate paesisticamente ed ecologicamente, le periferie e le aree agricole periurbanenell’ambito del progetto territoriale “patto città-campagna”, le infrastrutture viarie (Fig. 5.6). Sono compresi nello Scenario strategico anche i progetti integrati di paesaggio, avviati in forma sperimentale sin dalla fase di elaborazione del piano con una doppia finalità: da un lato, “far capire dal vivo” agli attori locali la progettualità integrata, multisettoriale e multi-attoriale, promossa dal piano, dall’altro, consentire alla Regione di verificare in concreti contesti d’azione, prima dell’entrata in vigore del piano, l’efficacia di alcuni dispositivi da questo previsti. I progetti sono diversi: in alcuni prevale il carattere istituzionale, in altriquello socioculturale; in alcuni la dimensione fisica (Fig. 5.7), in altriquella cognitiva (Fig. 5.8). I progetti “sperimentali” hanno coinvolto oltre cinquanta enti locali e associazioni, consentendo di evitare che i tempi lunghi della co-pianificazione con il Ministero minassero alla base la credibilità del processo di pianificazione e la fiducia riposta nella Regione che lo aveva promosso, da parte dei tanti

Fig. 5.6 - Schematizzazioni degli interventi di qualificazione di una strada mercato e di una strada costiera (Fonte: elaborati del PPTR Puglia)

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

attori sociali, istituzionali, culturali coinvolti. Altri progetti realizzati o in corso stanno concretamente dimostrando che cosa il piano intenda quando insiste sulla necessità di passare, nella tutela del paesaggio, da una visione essenzialmente regolativa e vincolistica a una visione strategica, in grado di essere tradotta in azioni concrete con le risorse cognitive ed economico-finanziarie disponibili o attivabili. (Figg. 5.6, 5.7 e 5.8) Le condizioni per un’efficace attuazione del PPTR risiedono nella capacità di utilizzare in maniera coordinata gli strumenti per la produzione sociale del paesaggio eil sistema di regole, entrambi volti agarantire la conservazione e a promuoverela valorizzazione e riqualificazione dei paesaggi di Puglia. A tal fine occorre continuare a investire nella formazione, ad attivare la partecipazione civica e a sostenere iniziative volte a diffondere conoscenze e ad aumentare la consapevolezza sociale dei valori del paesaggio. E occorre anche che l’attività di adeguamento dei piani urbanistici e territoriali al PPTR non scivoli nell’aridità della routine burocratica, ma si sviluppi in forma progettuale e collaborativa, facendo tesoro delle esperienze di co-pianificazione dei piani già

dichiarati conformi dalla Regione e dal Ministero. Il PIT della Regione Toscana InToscana, le risorse potenziali del territorio, percepibili nell’identità dei suoi paesaggi, sono immense: molteplici reti di città storico-artistiche, quali potenziali luoghi di produzione non solo culturale; paesaggi rurali di eccellenza per filiere di alta qualità (olio,vino,produzioni tipiche), costellati da tipologie di edilizia rurale e manufatti di alto valore storico testimoniale; unsistema costiero in alcune aree ancora di alta qualità naturalistica, da valorizzare e integrare con l’ospitalità delle città dell’interno; un’alta potenzialità di risorse energetiche rinnovabili da armonizzare con la qualità dell’ambiente e dei paesaggi. Il Piano paesaggistico regionale muove oggi i primi passi nella sua messa in opera: attività non facile, alla quale sono stati chiamati a contribuire tutti i soggetti che operano sul territorio; attività che, anche qui come spesso e diffusamente accade nel nostro Paese, è ritardata dalle procedure più che dalla contrapposizione degli obiettivi. Il Piano di Indirizzo Territoriale con valenza di piano paesaggistico è stato approvato con deliberazione del

Fig. 5.7 - Il progetto “Parco agricolo multifunzionale dei Paduli” coinvolge il territorio di dieci comuni del basso Salento (Fonte: elaborati del PPTR Puglia)

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Consiglio Regionale n. 37 del 27 marzo 2015. La Regione Toscana ha scelto a suo tempo, analogamente ad altre regioni italiane,di sviluppare il proprio piano paesaggistico non come piano “separato”, bensì come integrazione al già vigente Piano di Indirizzo Territoriale (PIT), avviando nel 2007 un procedimento a ciò dedicato. Nello specifico, i lPIT integra nella nozione di ‘paesaggio’ tre approcci concorrenti: l’approccio estetico-percettivo (seguendo il concetto di “percezione” rinnovato dalla Convenzione europea del Paesaggio, dal “bello sguardo” alla percezione degli abitanti dei loro mondi divita), l’approccio ecologico (che individua e tratta le valenze ambientali del paesaggio e della sua organizzazione ecosistemica), l’approccio strutturale (che individua le identità dei luoghi formatesi nel tempo attraverso lo sviluppo delle relazioni fra insediamento umano e ambiente, e interpreta informe processuali le relazioni fra ‘paesaggio ecologico’ e ‘paesaggioculturale’). Il Piano non isola porzioni di territorio di particolare rilevanza per la loro conservazione, ma affronta il paesaggio nella sua dinamica complessiva studiandone le regole generative e co-evolutive rispetto a un orizzonte temporale di lunga durata. Questo approccio, applicato allo specifico paesaggio toscano, ha portato ad assumere quale riferimento centrale le “invarianti strutturali” (Figg. 9 e 10), dispositivo già presente nel Piano di IndirizzoTerritoriale 2007/2009 (Fig. 5.9 e 5.10). Il Piano è organizzato su due livelli, quello regionale e quello d’ambito(Fig. 11). Il livello regionale a sua volta è articolato in una parte che riguarda l’intero territorio regionale, trattato in particolare attraverso il dispositivo delle invarianti strutturali, e una parte che riguarda invece i beni paesaggistici formalmente riconosciuti in quanto tali (Fig. 5.11). Nel Piano, inoltre, sono individuati gli ambiti di paesaggio, in tutto 20 (Fig. 5.12), per ognuno dei quali è stata redatta una specifica Scheda d’ambito, che approfondisce le elaborazioni di livello regionale ad una scala di maggior dettaglio, approfondendone le interrelazioni al fine di sintetizzarne i relativi valori e criticità, nonché di formulare specifici obiettivi di qualità e la relativa disciplina. (Fig. 5.12)

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art. 143 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, stipulata in data 23.12.2009 (Disciplinare attuativo del 11.05.2012) tra Regione e MiBACT. L’attività di copianificazione, in questo caso è stata limitata ai soli beni paesaggistici e non a tutto il territorio regionale. Il piano definisce il paesaggio come l’insieme complesso di elementi fisici, puntuali, lineari, diffusi, o categorie di beni, la cui trasformazione rappresenta “una perdita dei caratteri che determinano lo spirito e la specificità culturale ed ambientale del territorio”. Il Piano è organizzato su due livelli, quello regionale e quello d’ambito. Il livello regionale a sua volta è articolato in una parte che riguarda l’intero territorio regionale, trattato in particolare attraverso il dispositivo delle invarianti strutturali, e una parte che riguarda invece i beni paesaggistici formalmente riconosciuti in quanto tali. In questo caso non siamo di fronte ad un’interpretazione del paesaggio per “sistemi” ma ad un’interpretazione di fattori e componenti co-evolutive (ambientali ed insediative) di diversi “ambiti di paesaggio” (si veda il Tomo III Atlante, p. 7). Gli Ambiti, sono poi sotto articolati in “unità paesaggistiche territoriali regionali”, derivanti da una lettura più approfondita delle componenti “identitarie storico-culturali” e “paesaggistico-territoriali”. Per ognuno di essi è redatta una specifica scheda d’ambito che approfondisce le elaborazioni di livello regionale ad una scala di maggior dettaglio, i relativi valori e criticità, nonché formulare specifici obiettivi di qualità paesaggistica. Fig. 5.8 - Progetti integrati sperimentali: ecomusei e mappe di comunità (Fonte: elaborati del PPTR Puglia)

Il QTRP della Regione Calabria Il Quadro Territoriale Regionale Paesaggistico della Calabria rappresenta il primo vero piano paesaggistico della regione. Anche in questo caso parliamo di uno strumento integrato, territoriale e paesaggistico, previsto ex art. 25 della Lr 19 del 2002 ed adottato mediante Decreto del Consiglio Regionale n. 300 del 22.04.2013 (pubblicazione sul B.U.R.C. n. 11 del 01.06.2013). Il QTRP ha visto la stipula dell’Intesa di copianificazione ex

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Il PPR della Regione Piemonte Il Piano Paesaggistico Regionale del Piemonte ha avuto un doppio iter di adozione. Il primo PPR era stato adottato con Decreto della Giunta Regionale n. 53-11975 del 4 agosto 2009: a seguito di tale pubblicazione, il piano è stato oggetto di osservazioni che ne hanno richiesto una revisione approfondita. La nuova adozione del piano è avvenuta con Deliberazione della Giunta Regionale n. 20-1442 del 18.05.2015 (pubblicata su B.U.R.P. n. 20 del 21.05.2015. Il nuovo PPR, seppure nella forma di uno strumento “autonomo” (3) risulta allineato con le previsioni del Piano Territoriale Regionale (PTR) approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 122 del 21.07.2011. Anche in questo caso la redazione del piano è stata affiancata da un’Intesa di copianificazione ex art. 143 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, stipulata in data 28.03.2008 (Disciplinare attuativo del 11.07.2008 e Atto integrativo del 27.10.2010), allargata all’intero territorio regionale. Il paesaggio nel PPR del Piemonte è interpretato attraverso quattro gruppi di “Componenti”: naturalistico-ambientali, storico-culturali, percettivo-identitarie, morfologico-insediative. Per ognuna di queste, sono stati identificati i fattori costitutivi della struttura paesaggistica, articolati in relazione agli aspetti naturalistico-ambientali, storico-culturali e percettivo-identitari e distinti in: fattori strutturanti (componenti o relazioni che “strutturano” il paesaggio nel suo insieme e nei

singoli ambiti e unità di paesaggio); fattori caratterizzanti (componenti o relazioni che “caratterizzano” ogni ambito o unità di paesaggio, rendendolo identificabile e riconoscibile a livello locale); fattori qualificanti (componenti o relazioni che conferiscono a un sistema locale o ad un paesaggio una particolare qualità, sotto un determinato aspetto o sotto diversi profili, pur senza variarne la struttura ed i caratteri di fondo rispetto ad altri simili). Il PPR del Piemonte identifica, oltre ad una disciplina per le componenti anche una per i beni (parte IV delle NdA), che prevede specifiche prescrizioni, riportate anche nel cosiddetto Catalogo dei beni paesaggistici del Piemonte. La Variante al PTRC della Regione Veneto La Regione Veneto ha adottato con Deliberazione della Giunta Regionale n. 427 del 10.04.2013 la cosiddetta Variante parziale al Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (PTRC), già adottato con Deliberazione della Giunta Regionale n. 372 del 17.02.2009. La redazione congiunta del piano è stata sancita da un’Intesa di copianificazione ex art. 143 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, stipulata il 15.07.2009 con il MiBACT, che ha anche istituito un Comitato Tecnico per il Paesaggio (CTP) incaricato della definizione dei contenuti del piano. Il PTRC, nella sua accezione di piano paesaggistico, è di fatto un piano integrato e prevede la redazione di Piani Paesaggistici Regionali d’Ambito (PPRA): l’operazione di definizione degli ambiti tiene conto

Fig. 5.9 - Invariante II: i caratteri ecosistemici del paesaggio (Fonte: elaborati del PIT Toscana)

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non solo di elementi e criteri morfologici ma rappresenta la fase in cui sono dettagliati i beni paesaggistici e la successiva attribuzione di prescrizioni d’uso (si veda la Relazione Illustrativa, p. 23). La sistematizzazione dei beni paesaggistici è prevista attraverso una perimetrazione dei vincoli ex lege e ragionata in sede di valutazione congiunta Stato-Regione. Allo stesso tempo, l’integrazione tra tutela dei beni paesaggistici e governo del territorio, coordinando le politiche di tutela con quelle territoriali, viene attuata mediante la disciplina per ambiti dove si dettagliano specifiche prescrizioni nei territori di riferimento. Nel promuovere azioni complesse di governo del territorio, con ricadute efficaci in termini di condivisione sociale del piano, il PTRC del Veneto garantisce la partecipazione della società civile in tutte le fasi della sua redazione: il piano assume così, all’interno di un quadro strutturato dalla convergenza delle competenze e degli obiettivi, una dimensione partecipativa perseguita attraverso l’utilizzo di strumenti multimediali, il rafforzamento del cosiddetto Osservatorio Territoriale Regionale per valutare e monitorare l’efficacia del piano ed un ciclo di incontri di comunicazione.

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La nuova pianificazione paesaggistica delle Regioni: un sistema integrato o mondi separati? L’attuale stagione di pianificazione paesaggistica post-Codice ci ha posti di fronte ad un quadro piuttosto ampio di sperimentalismi disciplinari e di esperienze singolari, ma anche a tre soli piani paesaggistici approvati: il PPR della Sardegna, il PPTR della Puglia eil PIT della Toscana. Il fatto inoltre che uno di essi (Sardegna) interessi solo l’ambito costiero e che gli altri due siano stati approvati soltanto nel 2015 rende quanto meno difficoltosa un’adeguata valutazione ex post degli effetti delle procedure di copianificazione, di coinvolgimento sociale e di partecipazione pubblica, di interpretazione del paesaggio, di gestione e di attuazione del piano paesaggistico.A ciò si aggiunge la lunga gestazione dei pochi piani in redazione dovuta non solo a lunghe tempistiche nei rapporti di Intesa tra Stato e Regioni, ponendo in essere in alcuni casi anche a posizioni di arroccamento dei due soggetti sulle proprie prerogative e competenze, per la copianificazione paesaggistica, ma anche alla mancanza di un chiaro modello di riferimento sulle procedure da adottare in questa fase.

Fig. 5.10 - Invariante III: il carattere policentrico e reticolare dei sistemi insediativi e infrastrutturali (Fonte: elaborati del PIT Toscana)

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Un altro interessante aspetto, che resta forse da indagare, riguarda le ripercussioni sui rapporti tra il piano piano paesaggistico e i piani urbanistici locali alla luce delle nuove città metropolitane e dei nuovi assetti territoriali derivanti dalla cosiddetta “Riforma Delrio” (Legge 7 aprile 2014 n. 56): alla luce dell’obiettivo della “semplificazione amministrativa” sembra ancora emergere una numerosità degli strumenti pianificatori, urbanistici, territoriali, settoriali, la cui reciproca compatibilità non sempre è risolta in modo chiaro (in termini di ambiti territoriali di riferimento, procedure di approvazione e attuazione, ecc.). Le nuove geografie territoriali indotte dalla riforma potrebbero in qualche modo scontrarsi con la filosofia che sottende la gestione degli ambiti o unità di paesaggio proposte da alcuni piani paesaggistici; od anche aprire alla possibilità di un ripensamento strutturale e organico dei piani di area vasta. Alcune Regioni hanno quindi provato a sperimentare progetti e programmi integrati con approccio strategico,nonché accordi ed intese non solo verticali ma anche orizzontali per guidare Fig. 5.11 - L’architettura del PIT (Fonte: elaborati del PIT Toscana)

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l’operatività locale. In particolare, ne è esempio la copianificazione sperimentata in Puglia fin dalle prime fasi della formazione dei piano paesaggistico: attraverso tavoli di concertazione tra enti pubblici ed aperti all’interazione con la società civile, si è giunti alla definizione di azioni e progetti trasversali. Nel caso pugliese, inoltre, il processo partecipato è stato supportato nel tempo attraverso eventi temporalmente localizzati (conferenze d’area, premio del paesaggio) ed altri di lungo periodo finalizzati a raccogliere descrizioni, problemi, progetti (mappe di comunità, sito web interattivo, forum, osservatorio regionale del paesaggio, ecomusei, parco agricolo multifunzionale, contratti di fiume). Questa è la strada che le altre Regioni stanno seguendo, cercando di accompagnare il processo attuativo delle azioni della pianificazione paesaggistica, ispirati ai modelli internazionali più consolidati (come l’Agenda Landschap in Olanda, le Landscape Guidelines in Gran Bretagna), mediante l’introduzione di nuovi strumenti di in-


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dirizzo (linee guida, abachi, manuali, buone pratiche, ecc.), insieme a partenariati pubblico-privati. Nell’attuale stagione post-Codice, il paesaggio si trova quindi coinvolto in due visioni fondamentali: la prima, più aderente al concetto chiave della Convenzione Europea riguardo all’integrazione del paesaggio nella pianificazione ordinaria a tutte le scale; la seconda, invece, proprio quella del Codice, che pone maggiore importanza alla settorialità della pianificazione paesaggistica alla scala regionale. Da un lato continua ad emergere una forte centralizzazione dei poteri dello Stato rispetto a quelli delle

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Regioni; dall’altro, appare ancora oggi necessario trovare nella strumentazione locale l’operatività, che manca ancora nella maggior parte dei piani italiani, nelle consuete trasformazioni territoriali. La maggior parte dei problemi della pianificazione paesaggistica forse risiede ancora nella difficoltà, considerato specificamente l’apparato giuridico e normativo italiano e la pianificazione ordinaria che quando tratta di paesaggio appare incapace di superare la tutela delle singolarità, tendenzialmente “conservativa”, e di pervenire ad un comune quadro metodologico di riferimento a livello nazionale.

Fig. 5.12 - Ambiti di paesaggio (Fonte: elaborati del PIT Toscana)

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Note 1 Ad esempio: il paesaggio inteso come bene comune esteso a tutto il territorio ed il conseguente coinvolgimento delle popolazioni nelle decisioni che lo riguardano; oppure il superamento dell’azione statica di tutela in favore di nuove forme di progettualità per la creazione di nuovi paesaggi. 2 Possiamo confermare, ancora oggi, le parole di Peano (2011): “Sembra perpetuarsi ancora una volta la vecchia concezione italiana che ha seguito sempre due strade parallele per la tutela, come difesa passiva di beni culturali e paesaggistici (leggi di vincolo) e lo sviluppo (leggi urbanistiche). Il rischio evidente è quello di trascurare i paesaggi marginali e degradati che investono molta parte del nostro Paese e il cui recupero e rivitalizzazione richiede politiche attive, sociali ed economiche per reinserirli nei circuiti di uno sviluppo sostenibile”.A. Peano, 2011, “Eppur si muove…l’intervento per il paesaggio”, in INU, Rapporto dal Territorio 2010, INU Edizioni, Roma. 3 Il precedente PTR del Piemonte aveva invece la forma di un piano “integrato”, territoriale con valenza paesaggistica, approvato nel giugno del 1997 e modificato con una variante approvata con D.C.R. n. 35-33752 del 02.11.2005.

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La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE

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Aree Protette e Parchi Naturali1 Consistenza, dinamiche e categorie in Europa e in Italia Ad oggi, un quinto (20%) della superficie territoriale europea2 è interessato da Aree Protette (AP): oltre 86.000 aree coprono complessivamente una superficie di circa 102 milioni di ha e, considerando le recenti dinamiche3, sono destinate ad aumentare. Si tratta di un vasto patrimonio di risorse naturali e culturali, tutelato attraverso una molteplicità di categorie di protezione definite in riferimento ai sistemi di classificazione nazionale presenti nei diversi paesi (solo in Europa esistono oltre cento definizioni diverse di area protetta). Predominante, entro tale diversificato panorama, la categoria dei Parchi naturali – sia nazionali che di livello regionale/sub-nazionale – i quali rappresentano oltre il 42% della superficie protetta europea, con un’incidenza territoriale pari all’8,2%. (Tab. 5.3) Rispetto alle sei categorie definite dalla International Union for Conservation of Nature (IUCN)4, emergono le aree classificate come Protected Landscape/ Seascapes (categoria V), che costituiscono il 50% delle AP situate nel continente, in coerenza con il carattere diffusamente antropizzato del territorio europeo (ricordiamo che i Protected Landscapes/Seascapes, tra le sei categorie IUCN, sono quelle dove l’interazione tra uomo e natura è maggiormente evidente, alla base degli stessi valori di biodiversità5). Ben rappresentate sono anche la categoria II (National Parks, alla quale vengono attribuiti, come obiettivi principali, la gestione naturalistica, la protezione degli ecosistemi e la fruizione sociale a scopi ricreativi), presente in 33 Paesi su 41 e che mostra un’incidenza, rispetto alla superficie protetta europea, del 14%, e la categoria IV (Habitat/species management areas), con un’incidenza pari al 13%, il cui scopo è la protezione e la gestione di particolari specie o habitat (Fig. 5.13). Alle AP precedentemente richiamate, definite dai sistemi di classificazione nazionali e regionali/sub-nazionali, si aggiungono quelle designate a livello comunitario e internazionale. Tra le prime, la Rete Natura 2000, individuata con la Direttiva “Habitat” del 1992, concepita per preservare la diversità biologica del territorio europeo e comprendente i Siti di Importanza Comunitaria (SIC) e le Zone di Protezione Speciale (ZPS, Direttiva “Uccelli” 1979), sottoposti a tutela e gestione in 28 Paesi europei6 (tab. 2). I Siti comunitari interessano complessivamente una superficie di 78.760.600 ha, a terra, pari al 18,1% del territorio europeo considerato7 e parzialmente sovrapposta al territorio delle aree protette istituite dai singoli Paesi (EU DG ENV B2, 2015-2016). Con riferimento alle AP designate a livello inter-

nazionale, infine, sono presenti 152 Riserve della Biosfera, di cui 5 transfrontaliere, 416 Siti del Patrimonio Mondiale UNESCO, più di 1.000 Siti Ramsar in 47 paesi europei, con una superficie di circa 27 milioni di ettari, 69 Geoparchi in 23 nazioni, riconosciuti dall’UNESCO nel 1997, 32 Aree Specialmente Protette di Importanza Mediterranea (considerando anche Algeria, Tunisia, Marocco e Libano) a cui si aggiungono le Riserve Biogenetiche. Per quanto riguarda il nostro Paese, il sistema delle AP è composto da 870 aree riconosciute ufficialmente dal Ministero dell’Ambiente, che coprono una superficie territoriale pari a 3.459.367 ha8, corrispondente a circa l’11% del territorio nazionale. Esse trovano riferimento nella classificazione definita dalla Legge quadro nazionale sulle aree protette (L. 394/91)9. I Parchi naturali, nazionali (PN) e regionali (PR), costituiscono una parte significativa del sistema delle AP. I PN istituiti sono ad oggi 2410 e coprono complessivamente una superficie a terra di 1.465.681, pari al 5% del territorio nazionale (1.537.493 ha, se si considera anche la superficie protetta a mare). I PN interessano 530 Comuni in 18 Regioni. Si tratta di territori rappresentativi dei principali habitat presenti in Italia, paese caratterizzato dalla maggiore varietà di specie animali in Europa (MATTM, 2013), oltre che da ambienti storicamente abitati e lavorati dall’uomo, connotati da una stretta interazione tra “capitale naturale e capitale culturale”11. I PR, cresciuti soprattutto a partire dalla metà degli anni Ottanta, e diffusi in contesti anche ad elevata antropizzazione, sono in numero maggiore (134). Caratterizzati da dimensioni mediamente più ridotte, coprono una superficie di 1.294.657 ha, con un’incidenza territoriale pari al 4,3%12. Le due categorie, PN e PR, coprono pertanto complessivamente il 9% del territorio nazionale e rappresentano una parte più che consistente del territorio protetto nazionale (80%). Oltre ai Parchi, esistono in Italia 27 Aree Marine Protette, 147 Riserve Naturali Statali, 35 Riserve Naturali Regionali, 171 Altre Aree Naturali Protette Regionali e 3 Altre Aree Naturali Protette Nazionali marine (tra cui il citato Santuario Pelagos per la protezione dei mammiferi marini nel Mediterraneo, vedi nota 8) e i 2 Parchi Sommersi di Baia e di Gaiola, in Campania. Con riferimento alla classificazione IUCN, emerge come tutti i Parchi Nazionali siano classificati nella categoria II (National Parks). La categoria, che non comprende altre aree protette, ha un’incidenza rispetto alla superficie p rotetta c omplessiva d el

UE 86.000 Aree Protette 102 mil. ha. 398 Parchi Nazionali 17 mil. ha. 643 Parchi Regionali 26,7 mil. ha. ITALIA 8Ç0 Aree Protette 3,4 il. a. 24 Parchi NazionaliÊÊÊÊÊÊÊÊ ÊÊÊÊ1,5 il. a. 134 Parchi RegionaliÊÊÊ ÊÊÊÊÊÊ1,3 il. a.

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Tab. 5.3 - Numero, superficie e incidenza territoriale dei Parchi Nazionali e Regionali (o di livello sub-nazionale) Italia/Europa 41 Paesi (elab. CED PPN 2016, fonti: EEA-CDDA, 2015, fonti dirette) Paesi europei Albania Andorra Austria Belgio Bosnia-Erzegovina Bulgaria Cipro Croazia Danimarca Estonia Finlandia Francia * Germania Gibilterra Grecia Irlanda Islanda Italia Kosovo Lettonia Liechtenstein Lituania Lussemburgo Macedonia Malta Monaco Montenegro Norvegia Paesi Bassi Polonia Portogallo Rep.Ceca Regno Unito Romania Serbia Slovacchia Slovenia Spagna Svezia Svizzera Ungheria 41 Paesi europei

n° 17 9 2 3 10 8 3 5 39 7 16 15 6 3 24 2 4 35 2 5 37 20 23 1 4 15 13 5 9 1 15 29 1 10 398

Parchi Nazionali Sup. (ha) 260.063 235.609 20.625 193.048 15.524 97.947 189.000 196.810 984.900 409.705 1.049.788 723.807 61.158 1.363.510 1.537.493 115.957 205.994 609.533 41.460 101.733 3.206.247 140.305 327.232 69.593 119.489 2.265.503 319.495 159.000 317.890 83.979 382.037 739.449 17.033 482.622 17.043.538

% ST 9,17 2,81 0,38 1,66 1,68 1,73 4,38 4,36 2,91 0,75 2,94 5,47 0,89 13,23 5,12 10,63 3,19 9,43 1,61

7,37 9,92 4,13 1,04 0,75 1,52 9,86 1,34 1,8 6,48 4,13 0,75 1,8 0,41 5,21 3,21

Parchi Regionali (o sub-nazionali) n° Sup. (ha) 50 475.612 10 371.558 11 275.906 13 534.723 49 8.099.593 102 9.573.027 22 44.160 134 1.294.657 1 1.126 42 138.387 2 46.930 1 13.232 14 640.828 3 44.465 15 772.803 17 221.041 3 42.997 148 3.930.458 6 270.865 643 26.792.368

% ST

5,68 11,97 2,37 9,42

14,9 26,84

0,43 4,31 0,1 2,14

18,12

0,96

6,94 0,19 3,25 2,5 2,11 7,77

2,92 5,04

Superficie Territoriale Paese 2.836.029 46.800 8.372.185 3.104.214 5.468.200 11.619.222 925.100 5.675.923 4.310.380 4.517.944 33.808.861 54.343.353 35.666.252 684 13.224.421 6.876.000 10.304.429 30.048.517 1.090.800 6.455.115 16.000 6.461.100 258.993 2.579.636 31.600 30.133.800 1.381.200 32.335.538 3.394.919 31.348.425 9.240.347 7.876.852 22.978.359 23.770.667 8.836.100 4.903.113 2.035.380 50.611.286 41.082.350 4.123.769 9.263.163 531.357.026

* Superficie della “zone centrale” dei 7 PN considerati e, per il Parco Nazionale Calanques, superficie a terra; i PR istituiti risultano 51, ma non sono stati qui considerati i due Parchi Regionali extra territoriali di Martinique e Guyane Francese

222


La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE AREE PROTETTE e PARCHI NATURALI

5

Consistenza, dinamiche e categorie in Europa e in Italia Ad oggi, un quinto (20%) della superficie territoriale europea2 è interessato da Aree Protette (AP): oltre 86.000 aree coprono complessivamente una superficie di circa 102 milioni di ha e, considerando le recenti dinamiche3, sono destinate ad aumentare. Si tratta di un vasto patrimonio di risorse naturali e culturali, tutelato attraverso una molteplicità di categorie di protezione definite in riferimento ai sistemi di classificazione nazionale presenti nei diversi paesi (solo in Europa esistono oltre cento definizioni diverse di area protetta). Predominante,

entro tale diversificato panorama, la categoria dei Parchi naturali – sia nazionali che di livello regionale/sub-nazionale – i quali rappresentano oltre il 42% della superficie protetta europea, con un’incidenza territoriale pari all’8,2%. (Tab. 5.3) Rispetto alle sei categorie definite dalla International Union for Conservation of Nature (IUCN)4, emergono le aree classificate come Protected Landscape/ Seascapes (categoria V), che costituiscono il 50% delle AP situate nel continente, in coerenza con il carattere diffusamente antropizzato del territorio europeo (ricordiamo che i Protected Landscapes/Seascapes, tra le sei categorie IUCN, sono quelle dove l’interazione tra uomo e natura è maggiormente

Fig. 5.13 - Aree Protette per categorie IUCN in Europa e in Italia (elab. CED PPN 2016, fonte: EEA-CDDA, 2013)

Fig. 5.14 - Aree Protette in Italia (Elab. CED PPN 2016, fonte: EEA-CDDA 2013, 2015 VI EUAP 2010, fonti dirette)

Superficie Aree Protette per categorie IUCN EU 41 (%)

Superficie Aree Protette per categorie IUCN ITALIA (%)

223


III

La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Tab. 5.4 - Siti Rete Natura 2000 (terrestri) e Aree Protette 28 Paesi EU e Italia (elab. CED PPN 2016, fonti: The Natura 2000 Barometer EU DG ENV B2, end 2015 – February 2016, EEA-CDDA, 2013, VI EUAP 2010 ) SIC

ZPS

SIC +ZPS*

SIC + ZPS

AP

AP

Sup. (ha)

Sup. (ha)

Sup. (ha)

%

n

Sup.(ha)

% territorio nazionale

Italy

4.282.700

4.010.800

5.717.200

18,9

870**

3.459.367

11,5

EU 28

60.139.300

53.798.100

78.760.600

18,1

76.206

92.773.392

21,60%

* Superficie da calcolata al netto delle sovrapposizioni tra SIC e ZPS ** Ad esclusione dell’area naturale marina protetta di interesse internazionale “Santuario Pelagos per la protezione dei mammiferi marini nel Mediterraneo”.

evidente, alla base degli stessi valori di biodiversità5). Ben rappresentate sono anche la categoria II (National Parks, alla quale vengono attribuiti, come obiettivi principali, la gestione naturalistica, la protezione degli ecosistemi e la fruizione sociale a scopi ricreativi), presente in 33 Paesi su 41 e che mostra un’incidenza, rispetto alla superficie protetta europea, del 14%, e la categoria IV (Habitat/species management areas), con un’incidenza pari al 13%, il cui scopo è la protezione e la gestione di particolari specie o habitat (Fig. 5.13). Alle AP precedentemente richiamate, definite dai sistemi di classificazione nazionali e regionali/sub-nazionali, si aggiungono quelle designate a livello comunitario e internazionale. Tra le prime, la Rete Natura 2000, individuata con la Direttiva “Habitat” del 1992, concepita per preservare la diversità biologica del territorio europeo e comprendente i Siti di Importanza Comunitaria (SIC) e le Zone di Protezione Speciale (ZPS, Direttiva “Uccelli” 1979), sottoposti a tutela e gestione in 28 Paesi europei6 (tab. 2). I Siti comunitari interessano complessivamente una superficie di 78.760.600 ha, a terra, pari al 18,1% del territorio europeo considerato7 e parzialmente sovrapposta al territorio delle aree protette istituite dai singoli Paesi (EU DG ENV B2, 2015-2016). Con riferimento alle AP designate a livello internazionale, infine, sono presenti 152 Riserve della Biosfera, di cui 5 transfrontaliere, 416 Siti del Patrimonio Mondiale UNESCO, più di 1.000 Siti Ramsar in 47 paesi europei, con una superficie di circa 27 milioni di ettari, 69 Geoparchi in 23 nazioni, riconosciuti dall’UNESCO nel 1997, 32 Aree Specialmente Protette di Importanza Mediterranea (considerando anche Algeria, Tunisia, Marocco e Libano) a cui si aggiungono le Riserve Biogenetiche. Per quanto riguarda il nostro Paese, il sistema delle AP è composto da 870 aree riconosciute ufficialmente dal Ministero dell’Ambiente, che coprono una superficie territoriale pari a 3.459.367 224

ha8, corrispondente a circa l’11% del territorio nazionale. Esse trovano riferimento nella classificazione definita dalla Legge quadro nazionale sulle aree protette (L. 394/91)9. I Parchi naturali, nazionali (PN) e regionali (PR), costituiscono una parte significativa del sistema delle AP. I PN istituiti sono ad oggi 2410 e coprono complessivamente una superficie a terra di 1.465.681, pari al 5% del territorio nazionale (1.537.493 ha, se si considera anche la superficie protetta a mare). I PN interessano 530 Comuni in 18 Regioni. Si tratta di territori rappresentativi dei principali habitat presenti in Italia, paese caratterizzato dalla maggiore varietà di specie animali in Europa (MATTM, 2013), oltre che da ambienti storicamente abitati e lavorati dall’uomo, connotati da una stretta interazione tra “capitale naturale e capitale culturale”11. I PR, cresciuti soprattutto a partire dalla metà degli anni Ottanta, e diffusi in contesti anche ad elevata antropizzazione, sono in numero maggiore (134). Caratterizzati da dimensioni mediamente più ridotte, coprono una superficie di 1.294.657 ha, con un’incidenza territoriale pari al 4,3%12. Le due categorie, PN e PR, coprono pertanto complessivamente il 9% del territorio nazionale e rappresentano una parte più che consistente del territorio protetto nazionale (80%). Oltre ai Parchi, esistono in Italia 27 Aree Marine Protette, 147 Riserve Naturali Statali, 335 Riserve Naturali Regionali, 171 Altre Aree Naturali Protette Regionali e 3 Altre Aree Naturali Protette Nazionali marine (tra cui il citato Santuario Pelagos per la protezione dei mammiferi marini nel Mediterraneo, vedi nota 8) e i 2 Parchi Sommersi di Baia e di Gaiola, in Campania. Con riferimento alla classificazione IUCN, emerge come tutti i Parchi Nazionali siano classificati nella categoria II (National Parks). La categoria, che non comprende altre aree protette, ha un’incidenza rispetto alla superficie protetta complessiva del 44%. Nella categoria V (Protected Landcapes/Seascapes), che comprende svariate categorie (parchi e riserve


La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE AREE PROTETTE e PARCHI NATURALI

5

Tab. 5.5 - Stato degli strumenti di pianificazione e gestione dei Parchi Nazionali in Italia (elab. CED PPN 2016, fonti: ISPRA 2015, fonti dirette) Denominazione dell’area protetta

Regioni di appartenenza

Provvedimenti legislativi

Parco Nazionale del Gran Paradiso

Piemonte/Valle d’Aosta

Parco Nazionale del Circeo

Stato di attuazione degli strumenti di pianificazione e gestione Piano del Parco

Regolamento

PPES

R.D.L. 1584/22 - D.P.R. 03.10.79

adottato (2014) regioni

redatto (approvato CD 2009) inviato al Ministero

in vigore (2014) approvato dalle Regioni

Lazio

R.D.L. 285/34 - L. 394/91

redatto (2012)

in corso di redazione

in corso di redazione

Parco Nazionale dello Stelvio

Lombardia/Trentino Alto Adige

L. 740/35 - D.P.R. 26.09.78 D.P.C.M. 26.11.93

adottato/procedura di approvazione in itinere

in corso di redazione

in corso di redazione (studi)

Parco Nazionale d’Abruzzo, Lazio e Molise

Abruzzo/Lazio/Molise

R.D.L. 257/23 - D.P.R. 10.01.90 - D.P.C.M. 26.11.93 - D.P.R. 24.01.00

redatto (2010)

redatto (in corso di approvazione 2011)

redatto

Parco Nazionale della Sila

Calabria

L. 344/97 - D.P.R. 14.11.02

adottato (2012)

adottato

adottato

Parco Nazionale delle Dolomiti Bellunesi

Veneto

L. 67/88 - L. 305/89 - D.M. 20.04.90 -D.P.R. 12.07.93

in vigore (2001)

approvato dal CD nel 2008, in attesa di approvazione dal Ministero

in vigore (2002)

Parco Nazionale della Val Grande

Piemonte

L. 394/91 - D.M. 02.03.92 - D.P.R. 23.11.93 -D.P.R. 24.06.98

adottato (2001)

adottato (2001)

adottato (2002)

Parco Nazionale dei Monti Sibillini

Marche/Umbria

L. 67/88 - L. 305/89 - DD.MM. 13.07.89 /03.02.90 - D.P.R. 06.08.93

adottato nel 202 CD, nel 2006 dalle regioni/procedura di approvazione in itinere iter continuato

redatto no approvato da Cd ne dal ministero

redatto approvato dal parco e spedito alle regioni

Parco Nazionale del Pollino

Basilicata/Calabria

L. 67/88 - L. 305/89 - D.M. 31.12.90 -D.P.R. 15.11.93 D.P.R. 02.12.97

redatto (2012)

in corso di redazione

redatto

Parco Nazionale delle Foreste Casentinesi, Monte Falterona e Campigna

Emilia-Romagna/ Toscana

L. 305/89 - D.M. 14.12.90 D.P.R. 12.07.93

in vigore (2010)

redatto

adottato

Parco Nazionale dell’ Aspromonte

Calabria

L. 305/89 - D.P.R. 4.01.1994

in vigore (2009)

in corso di approvazione definitiva

in previsione avvio stesura

Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni

Campania

L. 394/91 - DD.MM. 04.12.92 / 05.08.93 - D.P.R. 05.06.95

in vigore (2010)

redatto

redatto

Parco Nazionale del Gargano

Puglia

L. 394/91 - DD.MM. 04.12.92 / 04.11.93 /17.11.94 - D.P.R. 05.06.95 - D.P.R. 18.05.01

redatto (in corso di adozione) (2010)

in corso di redazione

redatto (2005)

Parco Nazionale del Vesuvio

Campania

L. 394/91 - DD.MM. 04.12.92 / 04.11.93 /22.11.94 - D.P.R. 05.06.95

in vigore (2010)

redatto

in corso di redazione

Parco Nazionale del Gran Sasso e Monti della Laga

Abruzzo/Marche/Lazio

L. 394/91 - DD.MM. 04.12.92 / 04.11.93 /22.11.94 - D.P.R. 05.06.95

adottato (2004-2006) VAS Conferenza dei Servizi

in corso di redazione

in corso di redazione

Parco Nazionale della Majella

Abruzzo

L. 394/91 - DD.MM. 04.12.92 / 04.11.93 /22.11.94 - D.P.R. 05.06.95

in vigore (2009)

in corso approvazione definitiva

in vigore (2010)

Parco Nazionale dell’ Arcipelago Toscano

Toscana

L. 305/89 - DD.MM. 21.07.89 / 29.08.90

in vigore (2010)

in corso di redazione

in corso di redazione

225


III

La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Denominazione dell’area protetta

Regioni di appartenenza

Provvedimenti legislativi

Parco Nazionale delle Cinque Terre

Liguria

Parco Nazionale dell’ Arcipelago di La Maddalena Parco Nazionale dell’ Asinara Parco Nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu Parco Nazionale Appennino Tosco-Emiliano

Stato di attuazione degli strumenti di pianificazione e gestione Piano del Parco

Regolamento

PPES

D.P.R. 6.10.99

Avviati studi preliminari. Vigono norme di salvaguardia del Decreto istitutivo del 1999

non esistente

non esistente

Sardegna

L. 10/94

redatto (in corso di adozione) (2014)

in corso di redazione (2009)

in corso di redazione

Sardegna

L. 344/97 - D.M. 28.11.97 D.P.R. 03.10.02

in vigore 2010

non esistente studi di fattibilità

Sardegna

D.P.R. 30.03.98 - D.P.R. 10.11.98 - D.P.R. 22.07.99

approvato dal Ministero (2015) ma non pubblicato su G.U.

non esistente

non esistente

non esistente

Emilia-Romagna/ Toscana

L. 344/97 - D.P.R. 21.05.01

redatto (2012) (in corso di adozione)

in corso di redazione

in corso di redazione

redatto, superata procedura VAS e conformità PTPR in invio al Ministero

redatto

in corso di redazione

non esistente

Parco Nazionale Alta Murgia

Puglia

D.P.R. 05.03.04

approvato dalla Regione con Deliberazione G.R. n° 314 del 22 marzo 2016, in corso di pubblicazione su G.U./BUR

Parco Nazionale Appennino Lucano - Val d’Agri e Lagonegrese

Puglia

L. 426/98, D.P.R. 8/12/2007

in corso di redazione (2010)

regionali/provinciali, riserve naturali statali)13, ricade il 14% della superficie protetta nazionale. Significativa è inoltre la presenza della categoria IV (Habitat/ species management areas), che comprende il 40% della superficie delle AP italiane (tra cui riserve naturali statali, riserve naturali marine e buona parte dei parchi e delle aree protette regionali/provinciali). Non vi sono invece AP classificate nelle categorie Ib (Wilderness Areas) e VI (Protected areas with sustainable use of natural resources), mentre la categoria III (Natural Monuments) si può considerare quasi inesistente. (Figg. 5.13 e 5.14) Anche a livello nazionale sono presenti categorie di protezione di livello comunitario e internazionale (Tab. 5.4). I Siti della Rete Natura 2000 (SIC e ZPS) interessano complessivamente, a terra, una superficie di 5.717.200 ha, pari a circa il 19% del territorio terrestre nazionale14; come in Europa, si presentano in parte sovrapposti alle AP. Con riferimento alle AP istituite in base alle designazioni internazionali, in Italia sono presenti 13 Riserve della Biosfera (UNESCO), di cui una transfrontaliera (Mont-Viso, Francia/Italia, 2013, unica in Italia rispetto alle 10 presenti in Europa), 51 Siti del Patrimonio Mondiale UNESCO (di cui 47 cultural sites e 4 natural sites; l’Italia è la nazione, nel mondo, che detiene il maggior numero di siti), 52 Siti Ramsar, 10 Geoparchi, 63 Riserve Biogenetiche e 10 Aree Specialmente Protette di Importanza Mediterranea. Pianificazione e gestione: criticità e segnali positivi Nel quadro di complessiva criticità che contrad-

226

distingue lo stato della pianificazione dei Parchi italiani, connotato da un forte ritardo in termini di elaborazione e approvazione degli strumenti di gestione così come previsti 25 anni or sono dalla Legge quadro sulle aree protette, emergono alcuni segnali positivi che è bene evidenziare, pur al netto di inopportuni trionfalismi. In particolare, per quanto concerne i Parchi Nazionali (maggiormente critici, rispetto ai Parchi Regionali, in tema di ritardi nell’iter di approvazione degli strumenti di gestione), si registra, rispetto allo stato di fatto di circa 10 anni fa (Peano 2008, Rapporto dal Territorio 2007), un avanzamento significativo (Tab. 5.5). Oggi 8 PN su 24 hanno il Piano del Parco in vigore e 1 PN, l’Alta Murgia, ha il Piano approvato e in attesa di pubblicazione su BUR/GU (rispetto ad un solo PN con piano in vigore nel 2007, le Dolomiti Bellunesi), 6 Parchi hanno il Piano adottato o in corso di approvazione definitiva e in 8 Parchi il Piano risulta redatto o in corso di elaborazione (in un Parco risulta ancora assente: Gennargentu e Golfo di Orosei). Più critica la situazione relativa ai due restanti strumenti di gestione, Piano Pluriennale Economico e Sociale (PPES) e Regolamento: il primo risulta in vigore in soli 3 dei 24 PN, mentre il secondo è attualmente in vigore solo in un Parco. Ne consegue che ad oggi nessun PN ha tutti e tre gli strumenti previsti dalla legge quadro in vigore. Per quanto riguarda i Parchi Regionali, più della metà (55%) ha il piano in vigore, redatto ai sensi della L. 394/91 o di leggi regionali (come ad esempio in Lombar-


La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE AREE PROTETTE e PARCHI NATURALI

dia o in Friuli Venezia-Giulia), il 10% ha il piano redatto o adottato, mentre il 11% ha il piano in corso di elaborazione; l’11% risulta avere il piano assente o non previsto (13% n.d.). Al di là dello stato di attuazione dei Piani, preme poi qui brevemente sottolineare altri due temi nodali con riferimento alla pianificazione e gestione dei Parchi in Italia. Il primo tema concerne il rapporto tra Piani dei Parchi e pianificazione territoriale e, in particolare, l’interazione con il Piano Paesaggistico Regionale. Se è vero infatti che la dimensione paesaggistica entra a pieno titolo nell’elaborazione dei Piani dei Parchi (Gambino, Peano 2015)15 il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (2004 e s.m.i.) definisce il Piano Paesaggistico come prevalente, in tema di tutela del paesaggio, sui piani delle aree protette. Emerge pertanto un nodo critico e ineludibile relativo al coordinamento tra livelli di pianificazione, risolto positivamente in alcuni frangenti, come testimonia il caso del Parco Nazionale Alta Murgia, che rappresenta una prima esperienza in Italia, nell’ambito dei Parchi Nazionali, di co-pianificazione tra Ente Parco e Regione per la redazione del Piano per il Parco

5

(approvato nel marzo 2016) e della verifica della sua conformità al Piano Paesaggistico (PPTR della Puglia approvato nel gennaio 2015). Il secondo tema riguarda la valutazione dell’efficacia di gestione delle aree protette, ossia della capacità delle AP di rispondere agli obiettivi prefissati. Il tema dell’efficacia di gestione delle AP è dibattuto da diversi anni a livello internazionale (si veda per tutti il comprensivo contributo di Watson et al. 2014). In ambito IUCN, già dieci anni fa sono state redatte apposite linee guida per la valutazione dell’efficacia di gestione delle aree protette, sulla base di un’esigenza già riconosciuta in occasione del V Congresso mondiale sulle Aree Protette IUCN (Durban, 2003, Raccomandazione n. 18) e ribadita al Congresso mondiale sulla Conservazione della Natura IUCN, svoltosi recentemente in Corea (Jeju, 2012). Nel nostro Paese sono mancate, ad oggi, metodologie e strumenti consolidati per il monitoraggio della gestione delle AP16 ma si rilevano, anche in questo campo, alcuni segnali positivi. Interessante, al proposito il progetto in corso “Parchi Nazionali” sviluppato dal MATTM (2013): dal capitale naturale alla contabilità ambientale”, che rappresenta un contributo all’attuazione della Strategia Nazionale per la

Note 1 Il CED PPN (Centro Europeo di Documentazione sulla Pianificazione dei Parchi Naturali, Politecnico di Torino, DIST) è stato formalmente costituito nel 1994 per diffondere la conoscenza e il dibattito sulla pianificazione e gestione dei Parchi Naturali, delle Aree Protette e del paesaggio in rapporto al governo del territorio, alla scala europea e internazionale. Su tali tematiche ha svolto una pluriennale attività di ricerca, divulgazione e formazione. È Membro dell’Unione Mondiale per la Conservazione della Natura (IUCN) dal 1996 e collabora con un ampio network di referenti a livello internazionale e nazionale che operano nel campo della conservazione della natura e del paesaggio (quali ad esempio IUCN - WCPA e CEESP Commissions, EUROPARC Federation, CIPRA, ISCAR, UNISCAPE, FEDERPARCHI, WWF, Legambiente, INU, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Enti Parco, Università). 2 L’area geografica considerata comprende 41 paesi: Albania, Andorra, Austria, Belgio, Bulgaria, Bosnia e Herzegovina, Cipro, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Germania, Finlandia, Francia, Gibilterra, Grecia, Ungheria, Islanda, Irlanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Macedonia, Malta, Monaco, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, Regno Unito, Serbia, Montenegro, Kosovo. I dati citati nel testo, aggiornati al 2016, sono frutto di rielaborazioni da parte del CED PPN a partire dal Common Database on Designated Areas (CDDA) della European Environment Agency (EEA) 2013 e 2015 e da fonti dirette 2016. 3 Già nel decennio 1996-2006 si registrava una crescita in termini di superficie protetta pari al 23% (Gambino et al. 2008). I dati elaborati dal CED PPN nel 2013 confermano la tendenza alla crescita (90.452.545 di ha in 39 Paesi, con incidenza territoriale del 18%, nel 2008; 102.333.075 di ha in 41 Paesi, con incidenza territoriale del 20%, nel 2013). 4 Il sistema di classificazione internazionale definito dalla IUCN per le aree protette ha valore orientativo e mira a costruire un quadro comparativo a livello globale tra i diversi sistemi nazionali di AP. Le sei categorie di aree protette definite dalla classificazione IUCN in base agli obiettivi di gestione sono le seguenti (Dudley 2008): Ia Strict Nature Reserve, Ib Wilderness Area, II National Park, III Natural Monument or Feature, IV Habitat/Species Management Area, V Protected Landscape/ Seascape, VI Protected area with sustainable use of natural resources. 5 “A protected area where the interaction of people and nature over time has produced an area of distinct character with significant, ecological, biological, cultural and scenic value: and where safeguarding the integrity of this interaction is vital to protecting and sustaining the area and its associated nature conservation and other values” (Dudley 2008). 6 Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Regno Unito.

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III

La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Sono invece 36.035.000 gli ha di SIC e ZPS ricadenti a mare nei 28 Paesi. 3.163.590,71 ha a terra, 295.776 ha a mare (escludendo dal relativo al territorio protetto a mare l’area marina protetta “Santuario Pelagos per la protezione dei mammiferi marini nel Mediterraneo”, che, da sola, interessa una superficie di ben 2.557.258 ha e che, se considerata, fa crescere le AP italiane a 871). 9 La Legge quadro nazionale sulle aree protette (L. 394/91) istituisce le seguenti categorie di AP: parchi nazionali, parchi naturali regionali e interregionali, riserve naturali (statali o regionali), altre aree naturali protette regionali (definite dalle legislazioni regionali o equivalenti, quali ad esempio aree naturali provinciali, locali, monumenti naturali, parchi suburbani, ecc.), aree marine protette ai sensi del protocollo di Ginevra relativo alle aree del Mediterraneo di cui alle Leggi 127/1985 e 979/1982, aree naturali protette in base a convenzioni internazionali, in particolare quella di Ramsar (1971). 10 Il Parco Nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu è stato istituito nel 1998, ma non è ancora operativo. 11 La Carta di Roma e Parchi Nazionali, Primo Rapporto sulle sinergie tra Capitale Naturale e Capitale Culturale, MAATM, Fondazione per lo Sviluppo Sostenibile, 2015, si configura come uno strumento finalizzato ad accrescere la conoscenza e consapevolezza riguardo alle sinergie tra i capitali Natura e Cultura e a incrementare l’integrazione della conservazione della biodiversità nelle politiche di del territorio e di settore, in un’ottica di green economy. 12 La rilevazione curata del CED PPN si discosta leggermente, per quanto riguarda i PR o assimilabili, dai dati del VI° aggiornamento EUAP 2010, in quanto segue criteri diversi da quelli definiti dal Ministero. Secondo i dati CED PPN, in aggiornamento, i Parchi naturali di livello sub-nazionale sono 157, con una superficie di 1.632.343 ha e un’incidenza territoriale pari al 5,3% (rispetto al 4,3% come da fonte EUAP); va segnalato che, tra i PR conteggiati dal CED PPN, 5 sono AP presenti nell’EUAP ma riportate in un’altra categoria (“altre aree naturali protette regionali”) e 2 sono parchi di più recente istituzione (Sardegna, 2015). 13 Si segnala che la categoria dei Paesaggi Protetti (IUCN cat. V) non è contemplata dalla legge nostrana, largamente diffusa invece negli altri paesi europei. 14 Sono invece 679.300 ha gli ha di SIC e ZPS ricadenti a mare in Italia. 15 Ricordiamo che il Piano del Parco è strumento complesso per eccellenza, un “piano speciale”, di scala vasta, con contenuti congiuntamente naturalistici, paesaggistici e territoriali. 16 Le stesse categorie di area protetta, così come definite dalla Legge quadro, si basano su un semplice criterio di “interesse” (internazionale, nazionale, regionale), non di “scopo”, come accade invece per le categorie IUCN, che si distinguono in funzione dei diversi obiettivi di gestione, né tantomeno di “efficacia”, come sarebbe qualora l’attribuzione di una categoria dipendesse dalla valutazione dei risultati raggiunti dall’area protetta. In tal senso va rilevato come, nonostante le categorie IUCN si basino, appunto, su un criterio di scopo disgiunto da una valutazione dell’efficacia delle AP (la non realizzazione, in una AP, degli obiettivi preposti non giustifica il cambio di categoria), si sta facendo strada a livello internazionale l‘istanza di collegare maggiormente la categorie IUCN ad una valutazione di efficacia. Si veda in proposito: https://portals.iucn.org/library/node/30018 17 Tra le priorità di intervento individuate dalla Strategia in tema di aree protette (una delle 15 aree di lavoro identificate dalla Strategia), si segnalano: “a) colmare le lacune conoscitive naturalistiche di base, da utilizzare quali punti di riferimento per le scelte operative e gestionali; b) dotare le aree protette di un set comune, discusso e condiviso, di indicatori che consentano la verifica dell’efficacia e dell’efficienza di gestione, al fine di monitorarne e misurarne i progressi e le criticità, nell’ottica della gestione adattativa”. 18 L’Italia, grazie all’impegno della Federparchi e del Comitato Italiano IUCN, ha fatto parte del piccolo gruppo di paesi chiamati a svolgere la fase preliminare di definizione degli indicatori, e la successiva applicazione e valutazione delle aree protette. 19 Indicative del ruolo attivo giocato dai Parchi nell’ambito della promozione dell’attività turistica sono ad esempio il progetto “Atlante dei prodotti tipici dei parchi italiani” (2002), lanciato dal Ministero dell’Ambiente e Slow Food in collaborazione con Legambiente e Federparchi, il “Marchio di Sistema dei Parchi italiani”, promosso da Federparchi (2014), le diverse iniziative svoltesi nell’ambito di Expo 2015 “Nutrire il Pianeta, Energia per la Vita”, quali ad esempio il Programma “EXPO E TERRITORI. Dalla tutela della biodiversità le produzioni di qualità dei cibi italiani”, realizzato dal Ministero dell’Ambiente, Unioncamere e Federparchi, che ha visto il coinvolgimento di diversi Parchi Nazionali e Aree Marine Protette. 7 8

Riferimenti bibliografici Dudley N. (Ed.), 2008, Guidelines for Applying Protected Area Management Categories, IUCN, Gland, Switzerland. EU, 2011, EU Biodiversity Strategy to 2020. Our life insurance, our natural capital: an EU biodiversity strategy to 2020, Bruxelles. EU DG ENV B2, 2015-2016,The Natura 2000 Barometer, end 2015-February 2016, Bruxelles. Gambino R., Peano A., 2015, (Eds.), Nature Policies and Landscape Policies. Towards an Alliance, Springer Dordrecht. Gambino R., Talamo D., Thomasset F. (a cura di), 2008, Parchi d’Europa. Verso una politica europea per le aree protette, (con traduzione di parti in inglese), ETS Editore, Pisa. Giacomini V., Romani V., (1982) 2002, Uomini e parchi, Franco Angeli, Milano. ISPRA, 2015, Repertorio dello Stato di Attuazione dei Piani dei Parchi Nazionali, http://www.isprambiente.gov.it/it/banche-dati/repertorio-dello-stato-di-attuazione-dei-piani-per-il-parco-nei-parchi-nazionali (Aggiornamento al 31/07/2015). IUCN, 2003, V IUCN World Parks Congress, Benefits beyond Boundaries, Durban, 8-17 September.

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La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE AREE PROTETTE e PARCHI NATURALI

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Ministero dell’Ambiente, CED PPN - Politecnico di Torino (a cura di), 2003, AP. Il sistema nazionale delle aree protette nel quadro europeo: classificazione, pianificazione e gestione, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, Alinea Editrice, Firenze. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM), 2010, Strategia nazionale per la Biodiversità in Italia, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, DPN, Roma. www.minambiente.it. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, 2010, VI Elenco Ufficiale delle Aree Naturali Protette (VI EUAP), Gazzetta Ufficiale n. 125 del 31.05.2010. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, 2013, Parchi Nazionali: dal capitale naturale alla contabilità ambientale, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Roma. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Fondazione per lo sviluppo Sostenibile, Federparchi, UNIONCAMERE, Consorzio AASTER, 2013, Parchi come luogo di incontro tra green economy e green society, Rapporto di ricerca, ottobre. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Fondazione per lo sviluppo Sostenibile, 2015, La Carta di Roma e i Parchi Nazionali, Primo rapporto sulle sinergie tra Capitale Naturale e Capitale Culturale, Roma. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, UNIONCAMERE, MATTM, Roma, L’economia reale nei parchi nazionali e nelle aree naturali protette, Rapporto 2014, fatti, cifre e storie della Green Economy. Peano A., 2008, “Le tutele e i loro piani”, in P. Properzi (a cura di) Rapporto dal territorio 2007, INU, Roma. Peano A., 2013, “I nuovi paradigmi della conservazione della natura”, Relazione al Convegno ParchiBellaImpresa, Convegno sul sistema di gestione delle Aree Protette Torino, 28 marzo, Museo Regionale di Scienze Naturali, Torino. Phillips A., 2003, “Turning Ideas On Their Head The New Paradigm for Protected Areas”, The Journal of the George Wright Society, 20(2) The George Wright Forum, Hancock, Michigan. Watson J.E.M., Dudley N., Sagan D.B., Hockings M., 2014, The performance and potential of protected areas, in “Nature”, 515, pp. 67-73.

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

IUCN PAs GREEN LIST: IL NUOVO STANDARD GLOBALE PER LE AREE PROTETTE DEL XXI SECOLO In linea con la missione fondamentale dell’ IUCN (Unione Internazionale per la Conservazione della Natura) di “A just world that values and conserves nature” (“Un mondo equo che dia valore e conservi la natura”) l’obiettivo del Programma Green List IUCN per le Aree Protette e gestite (GLPCA - Green List of Protected and Conserved Areas) è quello di migliorare il contributo che le aree protette possono garantire allo sviluppo sostenibile attraverso la conservazione della natura e la fornitura di valori sociali, economici, culturali e spirituali ed altri servizi ecosistemici associati. (fig. 1) L’iniziativa IUCN Green List rappresenta uno strumento paragonabile al più che collaudato processo delle Red List (Liste Rosse) delle Specie minacciate d’estinzione. Nel caso delle Liste Rosse IUCN si utilizza una metodologia consolidata e ben sperimentata, ormai da più di 50 anni, al fine di valutare le probabilità di estinzione delle specie viventi; nel caso della Green List, l’obiettivo è invece quello di promuovere un insieme di indicatori e metodologie finalizzate alla valutazione dell’efficacia e all’efficienza di gestione delle Aree Protette (Green List Protected Areas Global Standard). ll framework di indicatori proposto per la valutazione dell’inserimento delle aree protette all’interno della Green List di IUCN è strutturato in quattro 4 pilastri principali (performance pillars): 1, Sound Planning; 2, Equitable Governance; 3, Effective Management e 4, trasversale agli altri, Successful Outcomes. Ogni GLPA Standard’s pillars è associato a un numero di “criteri”, requisiti a livello globale che una area protetta deve soddisfare per essere inserita nella Green List (fig. 2). La premessa fondamentale dell’approccio è che sarà in grado di valutare il successo nel raggiungimento di risultati di conservazione, così come misurare i progressi e gli impatti di una governance equa e giusta e della gestione efficace delle aree protette. Grazie alla sua corretta applicazione, la metodologia Green List IUCN sarà in grado di: • ispirare e motivare i gestori, il personale e gli stakeholder nel raggiungere risultati positivi • premiare la gestione ed il management di successo • rafforzare il sostegno per le aree protette la governance e la gestione • fornire ai membri IUCN e partner un nuovo efficace strumento per motivare e migliorare la performance delle aree protette • generare finanziamenti nuovi e aggiuntivi per la gestione delle aree protette • incoraggiare e promuovere l’equa ripartizione dei costi e dei benefici della conservazione nelle aree protette • migliorare l’efficacia della gestione delle aree protette in tutto il mondo • evidenziare il progresso e il miglioramento delle prestazioni di gestione delle aree protette, nel corso del tempo. Per realizzare questo: L’IUCN Global Protected Areas Programme (Programma IUCN per le Aree Protette) e la World Commission on Protected Areas (WCPA – Commissione Mondiale per le Aree Protette) ha sviluppato e sta promuovendo questa metodologia standardizzata che: • specifica criteri oggettivi, chiari e coerenti a livello globale per l’individuazione di aree protette che hanno ottenuto risultati di successo nel raggiungimento dei loro obiettivi di conservazione attraverso una gestione efficace ed una governance equa • fornisce uno strumento riconosciuto a livello mondiale che i gestori, i decisori politici ed i finanziatori di aree protette possono utilizzare per: - misurare i progressi verso il raggiungimento degli obiettivi di conservazione attraverso una gestione efficace ed equa gestione delle aree protette. - individuare criticità che devono essere affrontate al fine di raggiungere gli obiettivi di conservazione per una gestione efficace ed equa delle aree protette. Fig. 1: The underlying basis for the design of the GLPA Standard Fig. 2: The four ‘Pillars’ of the GLPA Standard

Riferimenti: The Green List for Protected Areas Global Standard Approved by IUCN GLPA Steering Group 2014-05-15; IUCN Green List for Protected Areas (GLPA) Assurance procedure, Draft 9/11/2015; https://www.iucn.org/about/work/programmes/gpap_home/gpap_quality/gpap_ greenlist/

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La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE Le Aree interne, un monitoraggio critico

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Le Aree interne, un monitoraggio critico1 La SNAI, come definita nell’Accordo di Partenariato, trasmesso alla CE il 09 dicembre 2013, interessa quelle “aree significativamente distanti dai centri di offerta e dei servizi essenziali (di istruzione, salute e mobilità), ricche di importanti risorse ambientali e culturali e fortemente diversificate per motivi di tipo fisico geografico e connessi a secolari processi di antropizzazione”. Si tratta di aree che superano il 60% della superficie totale del Paese e raccolgono poco meno del 25% della popolazione italiana, distribuita in oltre quattromila comuni. Questa porzione di territorio non può passare inosservata a chi si occupa di politiche di governo, in un momento storico di profondi cambiamenti ecologici e socio economici, in cui il cattivo utilizzo di risorse della natura e della cultura e le ricadute negative dell’abbandono di aree marginali dell’entroterra possono essere l’ostacolo principale alla rinascita economica. La Strategia, coerentemente con il trattato di Lisbona che considera la coesione territoriale un obiettivo dell’Unione europea, rimettendo in gioco il potenziale di sviluppo inutilizzato di queste aree e i costi sociali che una cura appropriata e continua potrebbe evitare, si configura come una reale opportunità nazionale; da un lato, per incrementare lo sviluppo locale nei punti di forza di questi territori (eccellenze naturali e culturali, prodotti agroalimentari, tradizioni e saper fare, turismo, energia); dall’altro, per riequilibrare l’offerta dei servizi di base (scuola, salute, mobilità e rete digitale). La Strategia Nazionale delle Aree interne (SNAI) si pone come obiettivo primario lo sviluppo e la ripresa demografica (riduzione dell’emigrazione; attrazione di nuovi residenti; ripresa delle nascite) attraverso una serie di obiettivi intermedi: aumento del benessere della popolazione locale; aumento della domanda di lavoro e di occupazione; aumento del grado di utilizzo del capitale territoriale; riduzione dei costi sociali della de-antropizzazione; rafforzamento dei fattori di sviluppo locale. Strettamente connessi a questi, vi sono: la riduzione del rischio idrogeologico e la valorizzazione sostenibile del capitale culturale e paesaggistico. Nel 2014, la Strategia è divenuta operativa, attraverso i seguenti perfezionamenti formali: – il Programma nazionale di Riforma deliberato dal Consiglio dei Ministri ha previsto la SNAI come uno degli assi strategici del paese; – il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (DPS), assieme al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e al Ministero del lavoro, ha chiuso un lungo negoziato con la Commissione Europea per prevedere, nell’Accordo di Partenariato, la

partecipazione alla SNAI, nel periodo 20142020, di tutti i fondi comunitari disponibili, attraverso gli atti di programmazione regionali (Programma operativo regionale FESR e FSE, Programma di Sviluppo Rurale); – la Conferenza Stato Regioni e poi il CIPE hanno approvato il criterio di ripartizione dei fondi della Legge di stabilità 2014 fra le prime 23 aree-progetto selezionate o prototipi (una per Regione e/o Provincia Autonoma), lo strumento per l’attuazione, l’Accordo di Programma Quadro (APQ); – il Parlamento ha approvato, su proposta del Governo,in seno alla Legge di stabilità 2015 (L 190/2014, art. 1, commi 674-675), l’incremento a 180 milioni di euro dei fondi disponibili a favore della SNAI, poi aggiornato con legge di stabilità 2016 (L. 208/2015). La Strategia, che intende sviluppare una stretta interazione tra interventi nazionali o di respiro nazionale e progetti di sviluppo locale, dovrà ora confrontarsi con le vie dell’operatività. Nello studiarne le modalità di attuazione, diventa essenziale il raccordo con le nuove forme del governo del territorio, con i processi di coinvolgimento dei soggetti e degli attori delle trasformazioni territoriali e dei diversi settori della produzione, in un percorso più creativo rispetto alle procedure tradizionali del fare urbanistica, ma certamente assai più complesso e articolato. Viene a riposizionarsi, in questa nuova prospettiva, la figura del planner che entra in un nuovo rapporto di collaborazione con altri saperi, oltre che sperimentare una migliore capacità di osservazione e di ascolto, ricostruendo la legittimazione di un ruolo che negli anni di crisi più acuta è stata messa sovente in discussione. Tutto ciò si attuerà, da un lato, condividendo con le comunità residenti le ansie di cambiamento; dall’altro, comprendendo, tempestivamente, le novità presenti nei processi di innovazione urbana e territoriale, passando da una mera regolazione degli usi del suolo alla elaborazione di politiche integrate, in cui le strategie e le tattiche attuative si raffrontano costantemente per favorire una maggiore operatività. Le caratteristiche delle Aree interne Le porzioni di territorio che si candidano per la SNAI coincidono con aree marginali, spesso isolate e in via di abbandono, tuttavia impreziosite da importanti risorse naturali (foreste, acque, biocenosi,...) e culturali (beni archeologici, insediamenti storici, abbazie, piccoli musei, sistemi agricoli tradizionali, centri di mestiere). Esse presentano una struttura economica fortemente 231


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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

specializzata nel settore primario, seguito dal manufatturiero e da forme isolate e primitive di terziario. Generalmente sono le aree intermedie quelle in cui si manifesta la maggiore specializzazione manifatturiera. Il settore alimentare, invece, pur rappresentando una risorsa per molte regioni italiane, appare come un ambito di forte specializzazione (soprattutto nelle regioni del Mezzogiorno), insieme alla lavorazione del legno e altre produzioni artigianali (che interessano l’intera penisola). Le Aree interne mantengono i caratteri della esclusione e marginalizzazione dello sviluppo per motivi diversi che vanno dalla conservazione di attività economiche e di forme di organizzazione sociale tradizionali a profonde compartimentazioni dei sistemi gestionali, esito delle dinamiche differenziate per sistemi antropogeografici. Osservando la diffusione delle Aree interne, nelle diverse regioni italiane, si nota che una gran parte di esse ricade nei territori a maggiore rugosità e quindi in aree di montagna impervie e difficilmente accessibili (Fig. n. 5.15); tuttavia, la sensazione è che la condizione di area interna, oltre che dipendere dalla fisicità, scaturisca anche Fig. 5.15 - Mappa delle Aree interne (rielaborazione di Ilenia Pierantoni su basi dati e mappali di: Comitato tecnico Aree interne, DPS, ISTAT)

da processi di lunga durata, quali: comportamenti, attitudini e scelte di policy. Inoltre, le Aree interne mantengono una significativa distanza dai centri di servizi, cioè quei comuni, o aggregati di comuni confinanti, che sono in grado di offrire, simultaneamente, servizi relativi a: istruzione (tutta l’offerta scolastica secondaria), sanità (almeno un ospedale con dipartimento d’emergenza e accettazione DEA di I livello), mobilità (almeno una stazione ferroviaria di categoria Silver). La mappatura delle Aree interne ha reso evidente come queste ultime abbiano subito gradualmente, a partire dal secondo dopoguerra, un processo di marginalizzazione segnato da: calo della popolazione, riduzione dell’occupazione e dell’utilizzo del territorio, diminuzione dell’offerta locale di servizi pubblici e privati; sviluppo di criticità territoriali e costi crescenti, quali il dissesto idro-geologico e il degrado del patrimonio culturale e paesaggistico. Sono aree talvolta segnate anche da interventi pubblici o privati che hanno prodotto danni significativi sul’ambiente (cave, discariche, inadeguata gestione delle foreste e talora localizzazione di impianti di produzione di energia) per la tendenza ad estrarre risorse senza preoccuparsi di generare innovazione o benefici locali. Tuttavia, il processo di marginalizzazione non ha interessato le Aree interne in modo omogeneo, tanto che alcune di queste sono state il “teatro” di politiche innovative e di buone pratiche per effetto delle quali la popolazione è rimasta stabile o è cresciuta, i Comuni hanno cooperato per la produzione di servizi essenziali e le risorse naturali o culturali sono state tutelate e valorizzate. Si tratta di fattori che segnalano buone capacità di governo. Le prime idee guida per le Aree interne Nell’individuare le prime idee guida per le diverse Aree interne, sono state messe in atto alcune modalità innovative di particolare interesse per la governance territoriale. La prima riguarda la modalità di attuazione della Strategia, da svilupparsi in maniera graduale, valutando gli esiti passo dopo passo, per inserire correttivi, dopo aver appreso dall’esperienza. Nel processo di selezione delle aree, si è quindi proceduto a identificare, fra le aree-progetto, per ogni Regione o Provincia Autonoma, anche un’area-progetto prototipo (cui si aggiungono due aree sperimentali: una in Lombardia e una in Sicilia), dove avviare prioritariamente gli interventi. Dalla Relazione annuale sulla Strategia nazionale per le aree Interne (ai sensi del comma 17 dell’art. 1 della Legge di Stabilità 2014), presentata al Cipe nel luglio 2015, si evince che nel 2014 è stato avviato un processo di selezione pubblico e aperto che ha preso le mosse dalle proposte dei territori

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La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE Le Aree interne, un monitoraggio critico

e delle Regioni. La selezione, effettuata sulla base di valutazioni demografiche, socioeconomiche e ambientali, supportate da verifiche sul territorio da parte di un Comitato nazionale Aree interne2 e delle Regioni, ha portato all’individuazione di 65 aree progetto. La provincia autonoma di Bolzano ha deliberatamente optato per una non individuazione di Aree interne all’interno dei propri confini amministrativi, in quanto non ricorrevano le condizioni di marginalità territoriale. Le aree progetto per le quali si è ormai completato il percorso di selezione sono quelle indicate nelle mappe selezionate per ogni singola regione (vedi sito dedicato all’RdT). L’altro elemento di novità è che gli interventi che andranno a realizzarsi in ogni area non deriveranno da una raccolta di “progetti cantierabili”. Per evitare questa fuorviante prassi del passato, le aree prototipo sono state impegnate preventivamente nell’elaborazione di un documento breve d’intenti, una “Bozza di idee per la discussione” che indichi un’idea guida per indirizzare il cambiamento, i soggetti innovativi ed i centri di competenza dell’area. Nel costruire l’idea guida, e poi nella traduzione in “preliminare di strategia” e infine in “strategia d’area”, quasi tutti i casi studio si sono concentrati nelle due classi di azioni proposte dalla SNAI (Fig. n. 5.16) evidenziando: 1) quali sono i servizi essenziali (in una prima fase, definiti “precondizioni”) per poter vivere in un luogo; 2) quali sono le azioni necessarie per lo sviluppo locale. La prima classe d’azioni è volta a mettere in atto tutti gli interventi necessari per dotare i territori interni di un’adeguata offerta di beni/servizi di base che influiscano direttamente sulla qualità della vita delle comunità, sul livello di attrattività dei luoghi, sulla capacità o meno dei luoghi di accogliere nuovi residenti, e sull’efficacia dei progetti di sviluppo locale. I servizi, pubblici, privati e collettivi, che possono definire la “qualità della cittadinanza”, riguardano: – la salute (telemedicina, servizi di emergenza, diagnostica mobile per i cittadini, etc.); – l’istruzione (incentivi per ridurre la mobilità degli insegnanti, riorganizzazione e realizzazione di nuove sedi scolastiche, etc.); – la mobilità (servizi di trasporto polifunzionali, collegamenti con le stazioni ferroviarie, realizzazione di nodi di scambio intermodale, ecc...); – la connettività virtuale e quindi il superamento del digital divide. La seconda è orientata ad avviare ‘progetti di sviluppo locale’, che agiscano direttamente sui fattori latenti di sviluppo dei territori e su temi catalizzatori e di grande rilevanza, legati anche

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alle consistenti potenzialità di risorse nascoste che esistono in queste aree: – tutela proattiva del territorio e sostenibilità ambientale; – valorizzazione delle risorse naturali e culturali e turismo sostenibile; – co-produzione di servizi innovativi; – valorizzazione dei sistemi agro-alimentari e sviluppo sociale; – risparmio energetico e filiere locali di energia rinnovabile; – valorizzazione delle tradizioni del saper fare locale e dell’artigianato. I servizi Per quanto riguarda la sanità, in quasi tutte le Aree interne, si è indagato sulle conseguenze dell’allontanamento del servizio sanitario da strati specifici della popolazione; quali gli anziani, le donne che hanno bisogno di diagnostica pre-natale e i disabili. Inoltre, nella maggior parte delle aree, è stata valutata l’importanza di distinguere differenti tipologie di servizi. La gestione delle emergenze richiede risposte differenti dalla gestione dei servizi diagnostici: il problema è, nel primo caso, come garantire la risposta in tempi rapidi, anche a chi si trova nel piccolo comune di montagna o su un’isola; nel secondo caso, come garantire un sistema di avvicinamento del servizio al paziente o del paziente al servizio. In molti casi sono state individuate Fig. 5.16 - Politiche ed effetti auspicati della Strategia Aree interne (elaborazione Ilenia Pierantoni)

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

soluzioni di policy innovative che tengano conto dell’importanza delle farmacie e del medico di medicina generale nei piccoli comuni, della necessità di puntare su strutture e modelli innovativi, quali ad esempio “la casa della salute”, i servizi sanitari mobili, l’assistenza domiciliare integrata, la telemedicina e la telefarmacia. Per quanto riguarda l’istruzione, nelle diverse aree indagate, sono state individuate diverse funzioni che possono essere assolte dalla scuola: formazione dei giovani alle economie nascenti, diminuzione della tendenza all’abbandono, miglioramento della qualità dell’insegnamento anche attraverso l’introduzione di dotazioni infrastrutturali e tecnologiche, sviluppo di accordi atti a garantire al personale condizioni di stabilità di sede per un certo numero di anni; sviluppo del ruolo della scuola come centro civico, intensificazione dei rapporti tra individui e territorio. In quasi tutti i casi studio prevale la funzione di usare i servizi scolastici per sostenere la permanenza dei giovani nella loro terra, avviandoli e formandoli in lavori a forte identità locale. In molti casi è stata colta l’opportunità di una valorizzazione dei rapporti tra comunità e luoghi di appartenenza creando un circolo virtuoso e produttivo tra potenzialità umane e ambientali. Particolare attenzione è stata rivolta ai rapporti con la mobilità al fine di garantire servizi di trasporto pubblico locale efficienti e funzionali alla frequenza scolastica. Per quanto riguarda la mobilità, l’intento principale è stato ovunque quello di ripensare l’offerta di servizi, al fine di superare l’isolamento di queste aree marginali, riducendo i tempi effettivi di spostamento per accedere ai servizi disponibili presso i poli. Quasi tutte le idee guida hanno tenuto conto di alcuni criteri base: 1) garantire la sostenibilità ambientale degli interventi; 2) favorire un forte coordinamento fra programmazione territoriale e pianificazione trasportistica; 3) avviare una graduale conversione, o potenziamento, quando esistente, del trasporto collettivo; 4) studiare modalità intelligenti d’interazione tra percorrenze lenti e percorrenze veloci. Sviluppo locale La classe di azioni inerenti lo sviluppo locale, in quasi tutte le esperienze esaminate, è stata strettamente collegata a quella inerente il miglioramento dei servizi, in quanto se non sono garantiti i servizi di base e se non se ne monitorano i livelli essenziali e la qualità dell’offerta, gli stessi investimenti in strategie di sviluppo e progettualità non producono importanti ricadute territoriali. Le ipotesi di strategia messe in campo per avviare

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le Aree interne verso lo sviluppo sono tutte orientate alla valorizzazione del capitale naturale e culturale specifico dei luoghi oggetto di studio. Particolare attenzione viene posta, sin dalle fasi inziali di costruzione della bozza, a temi catalizzatori di grande rilevanza che sostengono forme avanzate di turismo naturalistico, produzioni agricole di pregio e prodotti alimentari di qualità, sviluppo di rapporti diretti tra il produttore e il consumatore, stretta cooperazione tra produzione primaria, trasformazione e commercializzazione, nuove forme di marketing territoriale, valorizzazione delle risorse energetiche. Molte forme di conversione energetica riguardano le biomasse di origine agricola e forestale. Infine, con modalità diverse, compaiono molte attività di valorizzazione di attività artigianali che vengono affiancate da processi produttivi fortemente innovativi, spesso esogeni. Le principali questioni emerse su cui riflettere per un perfezionamento della fase sperimentale della SNAI Al fine di evidenziare alcune prime criticità, ma anche opportunità inespresse, emerse durante il processo che sta coinvolgendo quasi tutte le regioni italiane (vedi tabelle e mappe, in appendice 1), sono stati intervistati alcuni funzionari di governo regionale, o studiosi e osservatori dell’attuazione del processo di attuazione della SNAI, per rilevare eventuali punti di forza e di debolezza del percorso di sperimentazione in atto. In modo estremamente sintetico, rinviando ad una prossima pubblicazione INU la presentazione integrale delle considerazioni e riflessioni pervenute, è possibile raccogliere le suggestioni registrate in cinque punti. Una prima serie di questioni riguarda il nuovo rapporto tra soggetti pubblici diversi, che anima la strategia, e che dovrebbe chiamare in causa le autorità responsabili del disegno e della gestione dei servizi di istruzione, salute e mobilità, oltre che le autorità di gestione dei fondi strutturali regionali. L’idea iniziale era quella di affidare la strategia di ogni regione alla relativa Presidenza regionale. Nei fatti, sono stati gli assessorati e i corrispondenti servizi a farsene carico. Essa è stata, preferibilmente, inglobata nei compiti dell’Autorità di gestione dei Fondi POR, FESR, FSE, FEASR (es.: Calabria, Basilicata, Toscana, Veneto, Marche, Molise, Lombardia, Trento); oppure in altri servizi: come “Programmazione” (es.: Sicilia, Sardegna, Lazio, Campania); “Competitività” (es.: Piemonte); “Sviluppo economico” (es.: Liguria); “Politiche per la montagna” (es.: Friuli Venezia Giulia); “Struttura complessa Segreteria del Presidente” (es.: Abruzzo). Ne emerge un quadro variegato


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che non sarebbe di per sé un ostacolo a un’efficace attuazione della Strategia se i diversi dipartimenti interessati riuscissero a produrre uno scambio orizzontale di informazioni e un serrato raccordo tra le diverse politiche di gestione, concorrendo così, in modo solidale, al raggiungimento degli obiettivi succitati. I diversi casi studio segnalano l’esigenza di rapportarsi strettamente con la programmazione dei Fondi comunitari per il 2014-2020 che offre la reale opportunità di costruire una strategia, muovendo da azioni private e pubbliche già in corso e agganciandosi a politiche nazionali. Il rapporto si sviluppa in uno scambio continuo e fecondo tra il livello nazionale e quello locale, ben gestito in quasi tutte le esperienze esaminate, che diventa la via privilegiata per l’attuazione della SNAI. Una seconda serie di questioni riguarda il rapporto con il sistema della pianificazione e programmazione regionale, d’area vasta, ma anche specialistica e di settore, con particolare attenzione ai piani paesaggistici e ai piani per i parchi e le aree protette, che pure sono stati spesso concepiti con obiettivi gestionali raffrontabili con quelli della SNAI. In molti casi non si è ancora stabilito uno stretto raccordo con la pianificazione e la programmazione vigente (es.: Basilicata, Veneto, Marche).Talora si lamenta anche il mancato raccordo tra programmazione regionale e nazionale (es.: Sicilia). In alcuni casi, è stato invece strutturato un confronto efficace, pur in assenza di un coinvolgimento delle specifiche strutture regionali (es.: Liguria). Se tale mancanza di coordinamento si dovesse protrarre nella fase di definizione della strategia d’area e quindi oltre lo step della bozza di strategia per l’area-progetto, essa potrebbe rappresentare una grave lacuna proprio in virtù del fatto che molte delle risorse da mettere a valore nella strategia sono comunque interessate da altri sistemi di gestione con i quali il raccordo è non solo auspicabile, ma inevitabile, per avere qualche possibilità di successo nel conseguire gli obiettivi succitati. Importanti esperienze di ricerca internazionale, già svolte nelle Aree interne dei Carpazi e Alpi orientali per la riorganizzazione dei servizi territoriali e lo sviluppo di un sistema dei trasporti sostenibile (A2M - SEE), potrebbero fornire importanti tracce di riflessione al riguardo. Infine, il rischio è quello d’intervenire sul territorio con “progetti spot”, avulsi da un quadro pianificatorio complessivo (che pure esiste in ogni regione, in modo più o meno esplicito) e da visioni territoriali di riferimento. Un terzo ordine di problemi riguarda la difficoltà di determinare quali sono le aree più adatte per avviare questa prima sperimentale applicazione della

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strategia. A fronte di una generale condivisione dei criteri emanati dal DPS per l’individuazione delle aree-progetto e riconfermati da apposite deliberazioni regionali, gli enti di governo locale, in stretto raccordo con il Centro, individuano un numero limitato di aree. La selezione delle”aree prototipo”, è un processo reso immediatamente pubblico attraverso un sito internet dedicato che raccoglie il materiale tecnico in formato direttamente accessibile e scaricabile. Il processo di valutazione viene esercitato congiuntamente da Regione e Comitato, partendo dalle candidature pervenute dai territori e/o formulate dalla Regione stessa. Essa si articola in due fasi, una di lettura tabulare e un’altra di rilievo diretto sul territorio, in cui il Centro si confronta con gli attori pubblici e privati, facendo un lavoro di scouting. In tal senso, molto intensa e feconda è stata l’interazione Stato Regioni (es.: Puglia, Campania). In alcuni casi, la scelta non è stata facile e scontata per la sovrabbondanza di aree rispondenti ai criteri (es.: Abruzzo, Molise, Calabria, Sardegna, Sicilia, Valle d’Aosta, o Basilicata che ha quasi l’intero territorio classificato come Aree interne). Alcune regioni hanno suggerito ulteriori modalità di selezione, proponendo anche il riferimento: i) alle risorse che caratterizzano ciascun comune, utili per valorizzare strategie territoriali attente alle necessità locali e in grado di interpretare le dinamiche esistenti (es.: Campania); ii) alle contiguità istituzionali o coalizioni di sviluppo (es.: Campania, Marche, Sicilia, Veneto). Inoltre, in alcune regioni, si stanno proponendo modalità di approccio riconducibili allo stile della SNAI anche in aree escluse dai limiti ministeriali delle Aree interne (es.: Marche, Friuli Venezia Giulia, Campania). In altre regioni (es: Valle d’Aosta) si rivendica l’esigenza di prendere in considerazione l’organizzazione geografica speciale (ad esempio, “la dimensione di vallata”, dove le comunità condividono, spesso, tradizioni, patrimonio linguistico e “saper fare” specifici) ed i forti legami di interdipendenza tra i soggetti dei contesti urbani-cittadini e quelli dei contesti rurali-montani. Una quarta serie di questioni entra nell’articolazione e nei contenuti delle idee guida che abbiamo avuto modo di analizzare e verificare in relazione alle reali caratteristiche delle aree oggetto d’intervento. In alcuni casi, si assiste a una prima formulazione di proposte in assenza di studi dell’interpretazione dei luoghi di rigore tecnico-scientifico (es.: Basilicata), oppure riversando speciale attenzione alle caratteristiche socio-economiche e demografiche, ma tralasciando, o affrontando attraverso letture superficiali, l’esame delle caratterizzazione ambientali e paesaggistiche delle aree di studio, da cui dovrebbero discendere calibrati progetti di valorizzazione

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

locale. È evidente che la formulazione della bozza di strategia prendendo le mosse, esclusivamente, da una prima intuizione degli amministratori locali, potrebbe prescindere da un’analisi organica dei luoghi; tuttavia, un’attenta attività ricognitiva (orientata dalla stessa idea guida e dalle indicazioni provenienti dal Ministero) dovrà poi affiancare la redazione del preliminare e della strategia d’area (ad oggi, le strategie d’area pubblicate in forma definitiva sono: la Valtellina, Valchiavenna e l’Appennino basso pesarese e anconitano). Inoltre, malgrado nelle premesse si dichiari l’intenzione di ripensare i sistemi dei servizi in una nuova visione e organizzazione complessiva, abbiamo visto quanto diventi difficoltoso, ad esempio, nella riorganizzazione del sistema sanitario e/o dell’istruzione, mettere in progetto la realizzazione di nuove scuole di qualità, in posizione baricentrica, in sostituzione di strutture antiquate e inefficienti ricadenti nelle singole località; oppure la riorganizzazione complessiva dell’offerta sanitaria in modo da smantellare preesistenze inadeguate, pur assicurando a tutti i residenti rapidità dei servizi di emergenza e avvicinamento delle strutture per la diagnostica; oppure l’adeguamento dei servizi di trasporto, con particolare attenzione all’accessibilità alla rete ferroviaria, che quasi sempre non stabilisce un contatto efficace e funzionale con le aree dell’entroterra. In generale, c’è una tendenza a frenare ogni forma di “taglio” delle reti già acquisite (anche quando malfunzionanti) per tramutarle in altre più efficienti, ma ridotte nel numero. Nessun amministratore vuol essere il soggetto politico che ha sancito la chiusura di una scuola o di un ospedale, pur se malfunzionante, e anche se in vista di una soluzione migliorativa da realizzare in cooperazione con le amministrazioni viciniori ! Una quinta ed ultima serie di questioni interessa la partecipazione delle comunità locali e il coinvolgimento dei soggetti pubblici e privati più idonei alla definizione e all’implementazione della proposta strategica. In particolare, si rilevano difficoltà: i) a far emergere la vitalità delle comunità locali e quindi la loro valorizzazione e rinascita, quando necessario; solo in alcune esperienze (es.: Liguria) è stato affrontato il coordinamento e l’integrazione dei servizi di interesse collettivo

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a scala sovracomunale per il mantenimento e lo sviluppo dei processi di integrazione sociale, di relazione tra gli abitanti, di opportunità di incontro tra le persone; ii) a individuare reali “soggetti rilevanti”, cioè quei soggetti che, pur non essendo formalmente riconosciuti come portatori d’interessi di una specifica categoria sociale, e pur essendo completamente sganciati da ruoli istituzionali, e di rappresentanza in generale, sono in grado di offrire un contributo creativo ed innovativo per l’attuazione della strategia (fanno eccezione alcuni esempi virtuosi: Liguria, Marche). La tendenza degli enti di governo a controllare e a mantenere sotto la propria sfera i processi ideativi e progettuali, propedeutici a quelli decisionali, in alcuni casi, ha inibito la introduzione di nuovi attori per l’interlocuzione con gli attuatori della strategia. Tuttavia, molto spesso, nelle fasi del processo successive alla “bozza”, lo Stato si è fatto garante del coinvolgimento di soggetti locali rilevanti. Infine, talora, una carenza della capacità progettuale dei tecnici locali coinvolti (che non hanno ancora maturato il senso della strategia), la mancanza di una visione d’insieme atta a cogliere le relazioni con un contesto più ampio e cointeressato, presentano il rischio di produrre azioni asfittiche e senza reali ricadute territoriali che possano considerarsi coerenti con gli obiettivi della SNAI. Per ripensare i territori, e l’immaginario dei cittadini delle Aree interne, “è indispensabile mobilitare competenze culturali, creative, artistiche e letterarie”, favorendo la riflessione su visioni anche diverse, su nuove capacità di immaginare il futuro (Tantillo F., 2015). Di questi saperi e sensibilità si coglierà l’importanza soprattutto nel passaggio dalla “proposta del territorio” al “preliminare di strategia” che contiene la dimensione tecnico-politica della scelta e individua i risultati da perseguire e le azioni per raggiungerli. Tuttavia, anche nella fase terza, di formalizzazione di una “strategia definitiva”, tecnicamente ben incastonata nei quadri urbanistico-territoriali e legislativi vigenti, e poi nell’APQ, dovranno persistere e far sentire la loro presenza quei soggetti portatori di creatività e innovazione per far sì che il cuore della proposta non si perda e si snaturi nei percorsi dell’attuazione.


La CURA e la TUTELA del TERRITORIO nel PROGETTO PAESE Le Aree interne, un monitoraggio critico

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Note 1 I dati e le informazioni di cui al presente testo provengono da un’indagine di rilevamento e monitoraggio (tuttora in progress) sullo stato di attuazione della Strategia Nazionale per le Aree Interne condotta da Ilenia Pierantoni e Massimo Sargolini, per conto dell’INU. In questa prima fase, abbiamo potuto assumere dati dal sito dell’Agenzia per la coesione territoriale, all’interno del Ministero per lo sviluppo economico (http://www. agenziacoesione.gov.it/it/arint/index.html) e rilevare, tramite intervista, alcune prime riflessioni di studiosi e funzionari delle seguenti regioni o province autonome: Abruzzo (Giancarlo Francavilla, Rosalba D’Onofrio); Basilicata (Francesco D. Moccia, Giuseppe Bruno, Emanuela Coppola); Campania (Francesco Domenico Moccia, Antonio Acierno, Francesco Abbamonte, Maria De Rosa, Maria Cerreta, Laura Pellegrino, Valeriano Pesce); Friuli Venezia Giulia (Sandro Fabbro); Liguria (Giampiero Lombardini) Marche (Fabio Travagliati, Michele Talia, Massimo Sargolini); Sicilia (Gioacchino di Garbo); Toscana (Alessandra De Renzis, Fabrizio Cinquini); Trento (Bruno Zanon); Valle d’Aosta (Federica Corrado, Enrico Mattei, Roberto Dini); Veneto (Viviana Ferrario). Ovviamente, l’autore del presente saggio, che ha sintetizzato, drasticamente, un imponente lavoro ricognitivo, dopo aver letto tutti report sinora pervenuti, che verranno pubblicati prossimamente, in maniera integrale, si assume ogni responsabilità riguardo le valutazioni sintetiche ricondotte alle poche battute del presente paragrafo. 2 Il Comitato Tecnico Aree Interne, coordinato dal Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione del Ministero dello Sviluppo Economico, è composto da: Banca d’Italia (che è stato il primo motore della Strategia), Istat, Ministero della Salute, Ministero dell’Istruzione, Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, Università e Ricerca, Ministero per le Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Inea e Ismea. Riferimenti bibliografici Barca F., (2009) Towards a place-based social agenda for the EU, Report Working Paper. Carlucci C., Lucatelli S., (2013), “Aree interne: un potenziale per la crescita economica del paese”, Agriregionieuropa anno 9 n°34. Lucatelli S., (2015), “La strategia nazionale, il riconoscimento delle Aree interne”; Territorio, n. 74; pp.: 80-86; Franco Angeli editore, Milano. DPS, 2013, Strategia nazionale per le Aree interne: definizione, obiettivi, strumenti e governance. Roma: Documento tecnico collegato alla bozza di Accordo di partenariato trasmessa alla CE il 9 dicembre 2013. DPS, 2014, Accordo di partenariato 2014-2020. Roma: Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica. EU, 2008, Libro verde sulla coesione territoriale: fare della diversità territoriale un punto di forza. Bruxelles: Commissione delle Comunità Europee. Sargolini M., Gambino R. (2014). Mountain Landscape. vol. unico, p. 1-234, ACTAR LIST, Laboratorio Internazionale Editoriale. Sargolini M., Caprodossi R., (2015). “La rete ecologica regionale per la rigenerazione urbana. Il caso studio del Conero”. In: Voghera A. (a cura di), Progetti per il paesaggio, INU Edizioni. Sargolini M. (a cura di) (2011). Piani di parchi; vol. unico, ETS Edizioni, Pisa. Tantillo F., (2015), “La co-progettazione locale e la strategia d’area: il metodo di lavoro e le missioni di campo”; Territorio, n. 74; pp.: 98-101; Franco Angeli editore, Milano.

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La PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO dal TERRITORIO 2016

Una valutazione di sintesi È ancora difficile tracciare bilanci sull’efficacia dei nuovi piani paesaggistici post-Codice: in particolare dei piani approvati della Sardegna (PPR per le coste), della Puglia (PPTR) e della Toscana (PIT); è possibile tuttavia intravedere alcune innovazioni metodologiche, ma anche aspetti critici. La sperimentazione di pratiche di co-pianificazione, di partenariati tra pubblico e privato, il coinvolgimento sociale e la partecipazione pubblica, l’importante ruolo per l’interpretazione del paesaggio come riferimento di conoscenze per il piano locale, la maggiore attenzione al progetto e all’attuazione del piano, sono aspetti certamente innovativi di questa stagione di pianificazione paesaggistica. Si riconosce inoltre una maggiore attenzione all’integrazione tra dimensione regolativa e di progetto, che chiama in causa diversi strumenti, interessi e attori della trasformazione territoriale: dai progetti strategici o integrati agli strumenti di indirizzo come linee guida, abachi, manuali, buone pratiche che, in misura diversa e con differente efficacia, accompagnano il progetto. Altri aspetti sono ancora da rafforzare: l’integrazione del paesaggio nelle politiche e nella pianificazione territoriale e di settore, l’identificazione di soggetti pubblici e privati responsabili della gestione e dell’attuazione, oltre che lo stanziamento di appropriate risorse finanziarie per l’attuazione. Uno degli aspetti che presenta una maggiore criticità è legato alle Intese tra Stato e Regioni per la redazione dei nuovi piani paesaggistici: da un lato, esse rappresentano un’occasione mancata in quanto si riferiscono prevalentemente alla tutela dei beni culturali e paesaggistici, mentre avrebbero potuto stabilire indirizzi e criteri più efficaci per la pianificazione e la valorizzazione del territorio; dall’altro, le Intese hanno contribuito ad allungare la “gestazione” dei pochi piani e a promuovere una visione che in alcuni casi tende ad essere “conservativa” del territorio. Il paesaggio, pur cominciando ad entrare nella pianificazione ordinaria a tutte le scale, alla scala locale pare troppo spesso incapace di guidare le trasformazioni territoriali con esiti paesaggistici, nonostante rimanga questa la scala essenziale per cogliere e proiettare per cogliere e proiettare, in una dimensione di cambiamento, i processi legati all’identità e alla comunità locali (Convenzione Europea del Paesaggio, 2000). La pianificazione e i progetti di paesaggio proiettano i piccoli comuni fuori da una dimensione localistica, aprendo allo sviluppo, alla sicurezza, alla resilienza, alla qualità della vita e a sinergie innovative tra sistemi territoriali, attori e piani alle diverse scale. Anche nelle aree interne i progetti di sviluppo locale sono legati alla valorizzazione delle risorse dei territori (naturali, culturali, agro-alimentari, energetiche, le tradizioni del saper fare). Relativamente al ruolo dei parchi per la conservazione e gestione del paesaggio si rilevano alcune criticità. Da un lato, emerge la richiesta di una forte alleanza tra politiche per la natura e politiche per il paesaggio; dall’altro, la competenza sul paesaggio è stata sottratta alle aree naturali protette dal Codice dei beni culturali e paesaggistici. La consolidata vocazione dei parchi come risorsa ambientale e paesaggistica da valorizzare e gestire, con particolare attenzione alle attese delle popolazioni e delle comunità locali, nonché nodo strategico per la qualità di un territorio più vasto, rischia così di essere messa in crisi. L’idea di Parco “fuori dai confini”, volto a promuovere una tutela attiva e a integrare conservazione e sviluppo, deve affermarsi come potenziale motore, anche economico, di sviluppo locale. I dati relativi al turismo nelle aree protette sembrano confermare questa tendenza, anche se risulta necessaria una maggior attenzione politica e istituzionale. Pochi sono ancora infatti i parchi dotati di Piano Pluriennale di Sviluppo Economico e Sociale (PPES), strumento per il coordinamento delle politiche e della gestione del parco. I parchi rappresentano certamente un’“impresa”, ma si trovano in generale in una situazione di difficoltà dal punto di vista economico, per tagli di spesa e di personale; ciò rende quindi necessario un più rilevante sostegno istituzionale e anche economico per non compromettere il loro importante ruolo per la conservazione e valorizzazione della natura, della biodiversità e del paesaggio. Riferimenti: Phillips A., 2003, “Turning Ideas On Their Head The New Paradigm for Protected Areas”, The Journal of the George Wright Society, 20(2) The George Wright Forum, Hancock, Michigan. Gambino R., Peano A., 2015, (eds.) Nature Policies and Landscape Policies. Nature Policies and Landscape Policies Towards an Alliance, Springer International Publishing.

Per una valutazione di sintesi sulla SNAI si rimanda al capitolo 5. Le principali questioni emerse per un perfezionamento della fase sperimentale riguardano: il mancato coordinamento con le politiche per le città metropolitane e le città medie; l’incompletezza dei telai territoriali che innervano le aree dei progetti pilota; la scarsità delle risorse in relazione alla dimensione del problema.

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BOX L’OSSERVATORIO DEL PAESAGGIO di Rocio Pérez Campaña Anche se la Convenzione Europea del Paesaggio non fa esplicito riferimento agli Osservatori, possiamo registrare un’ampia diffusione in Europa di enti ed organizzazioni che, a vario titolo, si dedicano all’osservazione del paesaggio, nel senso ampio del termine. La successiva Recommendation CM/Rec(2008)3 of the Committee of Ministers to member states on the guidelines for the implementation of the European Landscape Convention definisce specifici ruoli agli osservatori, centri e istituti per il paesaggio. Essi sono definiti come alcuni dei principali strumenti per le politiche del paesaggio (II.3.3) anche se, per diverse ragioni, non sono obbligatoriamente richiesti: la Raccomandazione si limita solamente a suggerire alcuni obiettivi generali ed attività che potrebbero essere condotte da tali osservatori. Alcuni Paesi sono andati oltre la Raccomandazione e hanno provato a definire regole e raccomandazioni più dettagliate riguardo l’implementazione della CEP ed il possibile ruolo degli osservatori. In Italia, ad esempio, attraverso il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (2004), il paesaggio ha trovato un supporto maggiore (…). Su questo argomento, l’Università di Granada presso il CED

PPN sta conducendo un progetto di ricerca sul ruolo e sul funzionamento degli osservatori e centri di ricerca sul paesaggio in Europa*, dal punto di vista della pianificazione paesaggistica e come supporto ai pianificatori/ricercatori. Qui si mostra la lista degli osservatori trovati in Italia e di quelli transnazionali con partecipazione italiana: 39 osservatori1 e centri di ricerca sul paesaggio, con differenti livelli di istituzionalizzazione e che portano avanti un ampio ventaglio di attività. L’ampia lista degli osservatori Europei del paesaggio comprende osservatori, atlanti e centri che lavorano sul paesaggio in tutti i paesi. La ricerca muove dalla ricerca di parole chiave tradotte in tutte le lingue europee capaci di evidenziare pagine web specifiche, pubblicazioni, progetti e proposte collegate in diversi modi collegate all’osservazione, in senso ampio, del paesaggio (si veda anche Soria-Lara, Zúñiga-Antón e Pérez-Campaña, “European spatial planning observatories and maps merely databases or also effective tools for planning?”, Environment and Planning B: Planning and Design, 2015). Le reti UNISCAPE, RECEP-ENELC e CIVIL SCAPE, sono state anche punti importanti di riferimento. Non tutti gli osservato-

Figura 1 Si richiama la piattaforma LOD (LANDSCAPE OBSERVATORY DOCUMENTATION) del Politecnico di Torino-DIST (http://areeweb.polito.it/LOD/) e Cassatella C., Larcher F. (2015), Gli osservatori del paesaggio. Una geografie europea ed italiana. In: URBANISTICA INFORMAZIONI, vol. 263, pp. 78-79. - ISSN 0392-5005. 1

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L’OSSERVATORIO DEL PAESAGGIO Rocio Pérez Campaña

ri sono ufficialmente costituiti e sono di natura molto diversa: top-down, bottom-up, collegati ad aree protette, collegati a progetti specifici sul paesaggio, collegati a piani territoriali o paesaggistici, osseratori transnazionali, nazionali, regionali, provinciali, locali, etc. Infatti, non tutti fanno riferimento alla Convenzione Europea, ma nel contesto del progetto di ricerca, sono enti che possono avere un ruolo particolare per la pianificazione paesaggistica e territoriale-paesaggistica, specialmente per le attività che sviluppano e i materiali che forniscono. La metodologia generale del progetto risponde alllo schema della Figura 2.

*Il progetto di Dr. Rocío Pérez-Campaña, una ricercatrice spagnola intitolato “Comunicare la pianificazione paesaggistica: il ruolo degli osservatori e dei centri del paesaggio in Europa”, finanziato dall’Università di Granada attraverso una call (Programma di ricerca dell’Università di Granada – Call 2013) e condotta presso il Politecnico di Torino, con la specifica collaborazione del CED PPN (Dipartimento DIST). I referenti del progetto sono Angioletta Voghera e Roberto Gambino (Politecnico di Torino) e Luis Miguel Valenzuela (Università di Granada). Figura 2

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BOX ANALISI PER REGIONE DELLO STATO DI ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA NAZIONALE AREE INTERNE di Massimo Sargolini, Ilenia Pierantoni Figura A - Italia, individuazione aree

Il presente contributo rappresenta una sintesi dell’analisi dello stato di attuazione della Strategia Nazionale Aree Interne nell’intero territorio nazionale e, più specificatamente, nelle singole regioni italiane. La raccolta dati presenta una situazione piuttosto eterogenea, legata sia alle caratteristiche morfologiche dei territori, sia alle variazioni socio-demografiche degli ultimi anni, sia alla capacità di aggregazione, autorganizzazione e progettazione dei singoli contesti regionali. In generale, la geografia delle aree pilota selezionate presenta una sovrapposizione significativa con le aree montane dell’Appennino Centrale e delle Alpi, spesso sedi dei più importanti parchi nazionali e regionali. Specificatamente, molte delle aree selezionate si trovano ai limiti dei confini regionali, e sono destinate a stabilire profonde interazioni anche con altre aree pilota “oltreconfine”. I dati dimensionali delle singole aree presentano condizioni comuni quali: - posizione altimetrica media tra i 300 e gli 800 msl; - generale perifericità o ultra-perifericità dai centri di offerta di servizi essenziali; - trend negativi di variazione di popolazione, ad esclusione di alcune aree, come ad esempio la Bassa Valle d’Aosta, la

Figura B - Italia Classificazione DPS 2014

Figura C - Italia, variazione popolazione

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ANALISI PER REGIONE DELLO STATO DI ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA NAZIONALE AREE INTERNE Massimo Sargolini, Ilenia Pierantoni

Figura D - Italia over 65

Valchiavenna e la Valtellina in Lombardia, o la Val Simeto in Sicilia, che presentano timidi trend positivi di incremento della popolazione; - presenza di popolazione over 65 superiore al 20% della popolazione residente, con picchi in alcune aree in cui si supera addirittura il 30%, come ad esempio nelle aree liguri dellâ&#x20AC;&#x2122;Alta Valle Arroscia o della Val di Vara 5 Terre, o nellâ&#x20AC;&#x2122;area piemontese della Val Bormida. I dati relativi alle aggregazioni di comuni, alla superficie territoriale e alla popolazione residente nelle Aree Pilota selezionate presentano invece caratteristiche molto diversificate, per cui a fronte di aggregazioni consistenti, sia in termini di numero di comuni che di popolazione residente (ad esempio in alcune delle aree pilota della Campania, del Lazio o della Puglia), si trovano aree con presenza di grandi superfici territoriali, ma caratterizzate da numeri piuttosto esigui sia dal punto di vista dei comuni in aggregazione, che in termini di popolazione residente (ad esempio alcune delle aree della Val dâ&#x20AC;&#x2122;Aosta, del Piemonte, del Friuli Venezia Giulia o della Toscana). Elaborazioni di Ilenia Pierantoni su basi mappali e database DPS, ISTAT, disponibili al sito www.agenziacoesione.gov.it, nella sezione dedicata alla Strategia Nazionale Aree Interne.

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BOX LA PIANIFICAZIONE DELLE AREE A RISCHIO di Luana di Lodovico, Andrea Santarelli La sicurezza territoriale non nasce dalla mera sommatoria né di provvedimenti legislativi emanati a seguito di emergenze, né di interventi puntuali di messa in sicurezza territoriale individuati senza una programmazione/pianificazione razionale e sistematica degli stessi in un’ottica di sviluppo sostenibile del Paese (consumo suolo, mitigazione rischio, contenimento energetico, etc). La sfida a cui deve far fronte l’urbanistica contemporanea non riguarda solo il dover contrastare la diffusione insediativa, ma ostacolare soprattutto tutte quelle pratiche di governo e trasformazione dei territori che producono effetti diretti sulle risorse naturali ed antropiche impoverendole e creando, a volte, le premesse per futuri eventi calamitosi. I progressi raggiunti dalla ricerca nel campo del multirischio permettono di avere non solo un’ottima conoscenza delle tipologie di rischio, ma di definire e valutare scenari d’evento, ossia l’evoluzione nello spazio e nel tempo del solo evento prefigurato, atteso e/o in atto, pur nella sua completezza e complessità al fine di definire le procedure atte alla salvaguardia della popolazione e del territorio. Pensiamo, per esempio, agli scenari per gli eventi meteorologici ed idrogeologici elaborati giornalmente dai Centri Funzionali del Dipartimento di Protezione Civile Regionali e delle Province Autonome. Nonostante gli sviluppi raggiunti dalla ricerca la Pianificazione delle aree a rischio, invece, è ancora legata a Piani a prevalente carattere vincolistico o di tipo operativo settoriale (PAI, PSDA, etc), slegati dalla pianificazione ordinaria e dalle reali possibilità di trasformazioni e uso di un territorio. A questo sistema rigido, legato ad una legge di più di 70 anni fa (L1150/42), si sommano i condoni edilizi che da un lato hanno reso ancor più fragile il nostro territorio permetto di regolarizzare costruzioni fatte in aree sensibili ed a rischio e dall’altro hanno sempre più depauperata l’urbanistica dal proprio ruolo. Non esiste una visione unitaria della pianificazione delle aree a rischio esistono invece una serie di leggi regionali che non danno indicazioni sulla pianificazione ordinaria delle aree a rischio (solo vincoli di inedificabilità e nessuna indicazione in termini di mitigazione e prevenzione dei rischi), ma esaminano e catalogano tali aree nei propri Quadri Conoscitivi: una valutazione ex-ante dello “stato” del territorio in termini di rischio, pericolosità e vulnerabilità. Esempi virtuosi di Regioni con Quadri Conoscitivi se si occupano di rischio in termini non solo di pericolosità ma anche di vulnerabilità sono: - Basilicata: Carta del Sistema Naturalistico Ambientale (Lr 23/1999 art. 2); - Emilia Romagna: Carta Unica del Territorio (Lr 20/2000 artt. 4 e 19); - Calabria: Quadro Conoscitivo dei Rischi e della Vulnerabilità previsto dal Piano di Territoriale di Coordinamento Provinciale (Lr 19/2002, art. 18, comma 6 letta a e b);

- Lombardia: Quadro delle Conoscenze dei rischi geologici, idrogeologici e sismici in raccordo anche ai piani di bacino (art. 55 Lr 12/2005); - Provincia Autonoma di Trento: Carta della Pericolosità (art. 14 Lp 1/2008) che combinando le indagini di base e locale di esposizione e vulnerabilità riescono a tirar fuori un’analisi dettagliata del rischio (il limite è che può essere applicato solo ai rischi di origine naturale e non antropica); - Abruzzo: Carta dei Luoghi e dei Paesaggi (Disegno di legge del Governo del territorio della Regionale approvata con delibera GR 380/C del 2009); - lo Statuto del Territorio, così come prevista dalla Lr 65/2014 della Toscana all’art. 6, fa riferimento esclusivamente al concetto di pericolosità idraulica e sismica tralasciando la vulnerabilità: le previsioni del Piano Operativo devono essere supportate dalla valutazione di fattibilità geologica, idraulica e sismica degli interventi e dall’individuazione delle misure di prevenzione e mitigazione del rischio idrogeologico (art. 95, comma 5, lettera c). Inoltre il solo grado di pericolosità dev’essere riportato nei certificati di destinazione urbanistica (art. 14). Tra gli esempi più recenti troviamo la Lr 6/2015 dell’Umbria in cui la pianificazione delle aree a rischio e di quelle di protezione civile diventano parte integrante del Piano Urbanistico Ordinario (art. 109). Nella Tabella 1 sono esaminate le Leggi Regionali in materia di Governo del Territorio e gli Strumenti Urbanistici in materia di rischi: è lapalissiano come nella maggior parte dei casi gli areali a Rischi sono recepiti come vincoli di inedificabilità e, tranne in rari casi, sono individuati (non normati) nei Quadri Conoscitivi Territoriali o nei Piani settoriali sovraordinati (PAI, PSDA). Il fatto che un suolo a copertura naturale possa contribuire maggiormente, rispetto ad una superficie asfaltata, all’assorbimento ed al graduale rilascio delle acque meteoriche è un concetto che potrebbe risultare abbastanza intuitivo ai più. Eppure, il riconoscimento, l’individuazione e la successiva contabilizzazione dei servizi ecosistemici offerti dai suoli naturali e semi-naturali, soprattutto all’interno delle aree urbane, sono prassi che sono ancora in uno stato embrionale, se non del tutto assenti nelle Pubbliche Amministrazioni. Il suolo, inteso come strato o come una risorsa di tipo non rinnovabile, è uno straordinario fornitore di servizi ecosistemici (di approvvigionamento, di regolazione, culturali), molti dei quali giocano un ruolo fondamentale nella gestione dei rischi territoriali connessi soprattutto all’intensificarsi dei fenomeni metereologici estremi dovuti ai cambiamenti climatici in atto. Le caratteristiche del suolo naturale sono tali da renderlo adatto a lavorare sia sotto il profilo della mitigazione dei cambiamenti climatici, rappresentando il più grande sink di carbonio (in misura circa 3 volte superiore all’atmosfera) e di gas cli243


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PIANIFICAZIONE DELLE AREE A RISCHIO Luana di Lodovico, Andrea Santarelli

ma-alteranti (N2O e CH4), che sotto quello dell’adattamento, grazie all’assorbimento delle acque meteoriche e alla limitazione dell’erosione superficiale. Si stima che un suolo naturale possa arrivare ad assorbire circa 3570 tonnellate di acqua per ogni ettaro, acqua che, in caso di suoli impermeabilizzati, occorrerebbe trattare e smaltire in altro modo. I dati raccolti dall’ISPRA all’interno del Rapporto annuale sul Consumo di Suolo 2015 danno conto di una situazione che vede il territorio italiano essere urbanizzato per circa il 9% all’interno delle aree a pericolosità idraulica media P2 (tempo di ritorno fra 100 e 200 anni). Analizzando la situazione nelle diverse Regioni italiane, spicca la Liguria, con il 30% di superfici consumate, mentre l’Emilia Romagna ha il valore più alto in termini di superficie assoluta, con 100.000 ettari circa di superfici consumate in aree a pericolo idraulico. Il primato della Liguria viene confermato anche dal dato sulla percentuale di suolo consumato entro un fascia di 150 metri dai corpi idrici permanenti (19,2%). Il processo di affermazione dell’importanza della risorsa suolo in merito agli aspetti legati alla mitigazione del rischio, come ad altri, pur avendo raggiunto un buon livello di consapevolezza in ambito accademico e di ricerca scientifica, stenta ancora ad affermarsi presso il decisore politico e presso il mondo professionale e tecnico. I dati, in coerenza rispetto alle cronache più o meno recenti, relative a eventi meteorici estremi ed alluvioni, attestano in maniera evidente la pericolosità di alcune parti del paese caratterizzate da un’intrinseca pericolosità/vulnerabilità e da un’urbanizzazione meno attenta alle tematiche del rischio. I motivi di questa “miopia” sono vari e legati soprattutto a ragioni di carattere economico e finanziario, come la difficoltà di accesso al credito da parte dei privati e la progressiva finanziarizzazione della rendita fondiaria, la commistione fra tassazione locale sugli immobili, modalità di finanziamento della spesa pubblica e mantenimento dei servizi di welfare urbano, l’impellenza di misurare, nelle previsioni edificatorie, convenienze immediatamente rendicontabili. Vista l’attuale situazione, la strada per un uso più razionale del suolo, che tenga conto dei servizi ecosistemici offerti anche in riferimento alla mitigazione del rischio, passa per l’individuazione di convenienze differenti, che non prevedano l’edifica-

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zione dei suoli naturali e seminaturali e che possano giocare un ruolo in mercati alternativi rispetto a quello immobiliare. Risultano quindi fondamentali tutti quei meccanismi ed applicazioni che consentano una stima e contabilizzazione dei servizi ecosistemici offerti dal suolo, in termini sia biofisici che monetari. Ciò per fornire, agli attori che partecipano alla partita dell’uso del suolo, degli strumenti che rendano evidenti gli effetti delle scelte compiute sul territorio oltre che le opportunità intercettabili. Occorrono strumenti di conoscenza (Quadri Conoscitivi) ed analisi (sistemi di indicatori) capaci di dialogare con la complessità delle questioni riguardanti il suolo, che possano lavorare sia sul lato delle valutazioni (dello stato attuale, dei trend, degli scenari futuri) che su quello della definizione dei futuri assetti spaziali (progetto) che si realizzano attraverso l’attuazione di determinate politiche. Definire gli assetti spaziali partendo dalle politiche significa lavorare per obiettivi e prestazioni rendicontabili in termini sia biofisici che monetari. In questo, la rendicontazione dei servizi ecosistemiciprodotti da particolari usi del suolo appare non solo utile, ma necessaria, perché fa in modo che alle scelte venga associata una precisa assunzione di responsabilità. Nel 2014 è partito un progetto inserito nel quarto programma Life + 2007- 2013, e denominato SAM4CP Soil Administration Model 4 Community Profit (http://www.sam4cp.eu/), coordinato dalla Città Metropolitana di Torino, dal Dipartimento Interateneo di Scienze progetto e Politiche del Territorio del Politecnico di Torino, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA) e l’Istituto Nazionale di Economia Agraria (INEA). Nel corso dei suoi quattro anni di attività il progetto consentirà di rendere disponibili strumenti ed indicatori per una migliore pianificazione, gestione ed uso del suolo; ciò con particolare attenzione alla mappatura e alla valutazione sotto più profili (biofisici ed economici) dei servizi ecosistemici resi dal suolo, intesi come benefici tangibili che l’uomo può trarre da tale risorsa naturale. Il progetto ha inoltre l’obiettivo di produrre un applicativo informatico (simulatore) a servizio delle Pubbliche Amministrazioni che riesca a quantificare l’output prodotto dagli scenari ipotizzati.


PIANIFICAZIONE DELLE AREE A RISCHIO Luana di Lodovico, Andrea Santarelli

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Tabella 1 - Leggi Regionali e Pianificazione del rischio

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I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI

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Quadri e Piani Regionali Leggi Regionali Verso le Macroregioni Europee

21 4 7


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I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI

I Sistemi di Pianificazione Regionali I sistemi di pianificazione (leggi e piani) che governano i territori delle regioni seguono nella loro evoluzione due logiche divergenti. Sono al contempo tendenti ad una omologazione progressiva rispetto a due modelli: modello Lombardia/ Dicoter, riferito a obiettivi e tendente a prassi “progettuali” vs modello Toscana / INU riferito a “regole” conformanti il piano che spesso si risolvono una diversificazione nominalistica rispetto al PRG di tradizione. Ne è derivata, pur in un quadro generale non privo di sperimentazioni di notevole interesse, una progressiva involuzione dei sistemi di governo intorno ad alcuni nodi difficilmente risolvibili in assenza di riforme strutturali dei rapporti tra enti territoriali e tra questi e lo stato. Un primo nodo riguarda i soggetti e le modalità di governo dell'Area Vasta nella riforma istituzionale in itinere e quindi, implicitamente, l'invadenza delle “tutele separate”, la incertezza della “concorrenza” legislativa ed infine la deriva burocratica della valutazione e la difficoltà della copianificazione tutti problemi non risolti nell'attuale sistema di governo statale. In questo quadro si pongono come possibili percorsi di convergenza: 1) la definizione stessa dell'Area vasta in termini univoci, ma in relazione alle dimensioni relazionali e alla strategicità dei problemi, piuttosto che ai confini istituzionali. 2) la stabilità dei Quadri conoscitivi “istituzionali”, come contrappeso alla variabilità e spesso alla insufficienza delle geografie in funzione delle strategie territoriali dei diversi soggetti. 3) la certezza decisionale nei momenti di copianificazione e valutazione, proporzionale alla responsabilità ed alla competenza, ma comunque riconducibile ai Quadri conoscitivi condivisi. Dagli strumenti, Piani e Quadri, ci si è spostati ai “luoghi” ed ai processi. La Conferenza di pianificazione e i processi di valutazione hanno in parte sostituito le filiere autoritative più o meno gerarchiche. I Sistemi di Pianificazione costituiscono così nei diversi ambiti regionali un articolato e molto diversificato complesso di pratiche tendenti all'esercizio (in alcuni casi alla sperimentazione) di difficili equilibri tra soggetti territoriali apparentemente equipoteri (Tit. V) ma ancora sostanzialmente differenziati sia dal permanere delle tutele separate dello Stato, sia dai palesi vuoti o sovrapposizioni di competenze e di adeguatezze (comuni minimi). In questo scenario, ovviamente tratteggiato in termini parziali, la “pianificazione” regionale sia per la sovrapposizione di strumenti più efficaci deri-

vanti dalla programmazione e dalla settorialità di derivazione statale (Paesaggio-Bacini-AmbienteTrasporti…etc) sia per una lentezza e complessità dei processi di formazione viene poco frequentata o traslata a volte nella Pianificazione, nei Piani Territoriali con valenza Paesaggistica (Toscana). La pianificazione di Area Vasta sconta, per quanto riguarda quella delle Province, il blocco derivante dalla Legge Delrio che lascia le funzioni ma elimina la “natura primaria” dell'Ente. Quella di tutela dei Parchi e dei Piani di Bacino non trova un reale momento di coordinamento (vedi cap. 5) nei Quadri regionali ed opera in regime di prevalenza I Sistemi irrigiditi quindi nella loro dimensione pianificatoria vedono progressivamente ridursi sia le componenti previsive, non più aggiornate e difficilmente aggiornabili, sia le componenti operative legate alle verifiche di coerenza che si riducono spesso ai meri passaggi burocratici. Restano viceversa centrali le verifiche di compatibilità sia rispetto alla Pianificazione Paesaggistica e di tutela, di cui abbiamo comunque sottolineato le difficoltà di aggiornamento, sia in alcune regioni rispetto ai Quadri conoscitivi condivisi ed istituzionalizzati che vanno assumendo il ruolo di snodo (matrice comune della conoscenza) sia rispetto alla pianificazione ordinaria che ai processi di valutazione strutturale rappresentando con ciò una prospettiva reale di evoluzione del sistema di pianificazione. Un altro nodo è quello che riguarda la natura strategica del Piano Comunale, non risolto dallo sdoppiamento tra uno Strutturale, che spesso si è esaurito nella graficizzazione delle invarianti o nella replica dei tradizionali PRG, ed un Operativo di difficile gestione rispetto alla “efficacia” in termini di coerenza con le scelte pubbliche richiesta dai Progetti urbanistici che coinvolgono i soggetti privati. E' infatti proprio la dimensione progettuale quella che è poco definita negli impianti legislativi attuali che assumono la perequazione quantitativa come assorbente e risolvente delle complesse problematiche qualitative trascurando la dimensione spaziale. La legislazione regionale sconta l'assenza di una riforma istituzionale compiuta in tutte le sue parti (enti locali - sistema elettorale - forma dello stato) ed una "deformazione" in senso deregolativo delle parti della riforma a più alto contenuto innovativo, producendo quella che G. Campos Venuti ha descritto da tempo come una anarchia legislativa nel governo del territorio. Sia le Regioni che lo Stato hanno declinato in un neocentralismo egoistico le proprie competenze in

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LA PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO del TERRITORIO 2016

tema di legislazione concorrente nel governo del territorio, aprendo un pesante contenzioso per la Corte, la cui risoluzione affidata all'esito referendario appare comunque anch'essa incerta e carica di ulteriori difficili interpretazioni. Lo Stato tende a rafforzare le proprie tutele separate (in particolare in tema paesaggistico) restringendo le funzioni delegate, le Regioni di contro tendono ad ampliare le proprie competenze anche in campo pianificatorio a scapito dei comuni, ricostruendo un potere autoritativo anche in materie (come la Vas) in cui le direttive europee conferiscono all'Ente regione solo un ruolo di soggetto interagente. La Legge Delrio ha inoltre formulato uno scenario incardinato su due “nuove” entità di governo: le Città Metropolitane (Enti di Area Vasta) e le fusioni dei comuni minori, il cui decollo appare per entrambe denso di problemi. In questa sostanziale riforma delle gerarchie territoriali i Quadri ed i Piani Territoriali perdono molto della loro “utilità”. Resta comunque la esigenza di una Vision aggregativa delle politiche di contenuto territoriale che, pur con incertezza e scarsità di risorse il governo ha proposto in termini segmentati dietro slogan accattivanti: 1000 campanili, Aree interne, Casa Italia etc., alla ricerca di un nuovo modello di sviluppo. Questo traspare anche nel neologismo “territoriale” che il Premier ha utilizzato nel proporre il Masterplan per il Sud, privo per altro di una regia formativa in sede regionale e di una verifica valutativa strutturata in sede centrale, ma questa necessità si avverte anche nella attenzione che i più attenti governi regionali dedicano al tema delle Macroregioni europee. A queste nuove e più strategiche dimensioni della pianificazione spaziale, che appaiono però a tutt'oggi “deboli”, si affiancano le riflessioni sulle Politiche territoriali introdotte dalla Strategia delle Aree interne che presuppone una nuova e potente capacità di integrazione delle strutture centrali dei Ministeri della formazione, della Sanità e delle Infrastrutture (Vedi intervento F. Barca nel 2° Volume) anch'essa a tutt'oggi tutta da sperimentare. Meno Pianificazione spaziale tradizionale e maggiore integrazione delle politiche di spesa allocative, lasciando alla legislazione prestazionale (con-

250

sumo di suolo - standard minimi - limiti emissioni - bilanci energetici, etc) la delimitazione di una griglia entro la quale i soggetti: utenti, attuatori, eletti, definiscono i loro comportamenti. Questo avviene in una progressiva riduzione della democrazia rappresentativa e dei suoi tradizionali strumenti. Queste considerazioni introduttive consentono di tracciare alcuni scenari entro i quali collocare un progressivo “adattamento” degli attuali Sistemi di pianificazione regionali nelle loro due componenti (Leggi e Piani) rispetto ad alcuni assi. La Riforma infatti inciderà significativamente su quelli che il RdT ha definito ed analizzato nel tempo come Sistemi Regionali di Pianificazione. Resta in termini residuali alle Regioni a statuto ordinario la sola funzione pianificatoria. Decadranno, a Riforma compiuta, tutti gli impianti legislativi regionali organici di governo del territorio, ma anche le leggi regionali non attuative di “disposizioni generali” e comuni che lo stato dovrà emanare. Questo processo sarà lungo e complesso ingenerando ulteriori incertezze interpretative non meno impegnative di quelle che hanno ingolfato la Corte sul tema della “concorrenza” . Si creerà inoltre un doppio regime tra regioni e statuto speciale e quindi ancora titolari di potestà legislativa autonoma in materia e le altre regioni a statuto ordinario. Una differenziazione sui processi di governo del territorio con evidenti ricadute sulle scelte basate sui differenziali di convenienza degli operatori privati, ma anche sulla modernizzazione dei Telai infrastrutturali e sulla allocazione delle risorse dei fondi comunitari. I Sistemi di pianificazione attuali non sempre sono coerenti al loro interno (gerarchia dei piani e leggi regionali) né si sono “aggiornati” rispetto alla evoluzione disciplinare, registrando differenze anche importanti nelle diverse regioni. I Sistemi in quanto tali hanno teso comunque ad un equilibrio tra strumenti e norme nella logica ricompositiva sino ad una sostanziale integrazione tra norme dei Piani paesaggistici, Piani Territoriali e Legislazione Urbanistica costituendo sintesi coesi la cui modificazione in chiave di Riforma si rappresenta sicuramente problematica.


I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI

Quadri e Piani Regionali La Pianificazione territoriale regionale ha registrato nell'ultimo quinquennio una stasi generalizzata dovuta a più fattori. Il suo potenziale previsivo non ha retto alle accelerazioni indotte dal “dinamismo” delle politiche settoriali nazionali ed alla introduzione in varie forme di Progetti territoriali con valenza strategica. La condizione di “residualità” in cui essa viene collocata tra le materie riclassificate dalla Riforma costituzionale, ricolloca la Pianificazione nella posizione pre riforma del Tit. V°, in un ambiguo ruolo sospeso tra l'assenza di una Vision nazionale (non prevista dalla Riforma) e l'eclisse dei Piani di coordinamento provinciali. Questa nuova pianificazione Regionale dovrà interpretare sia le nuove dimensioni delle città metropolitane introdotte dalla Riforma come Enti di Area Vasta sia le logiche aggregative delle Macroregioni declinando nel Piano le auspicabili “disposizioni generali e comuni” previste dalla Riforma a carico dello Stato per quanto riguarda consumo di suolo, paesaggio, quindi infrastrutture, etc. Una breve storia Il passaggio dai Piani territoriali caratterizzati da un “ingrandimento del piano urbanistico” a Quadri regionali di contenuto strategico e avvenuto in un processo lungo che ha coperto gli ultimi decenni, prima in una dimensione di sostanziale stabilità del sistema istituzionale e del modello sociale di sviluppo, quindi in una progressiva rarefazione del potenziale previsivo dei Piani stessi a fronte dei tempi accelerati dalla programmazione economica. La Pianificazione territoriale ha comunque garantito nel bene e nel male nella prima fase la "realizzazione" di quel modello di sviluppo attraverso il "rafforzamento" che ne derivava al sistema istituzionale gerarchico autoritativo. II Paese si è però trasformato sia utilizzando la pianificazione quale strumento “regolatore” dei cicli edilizi e delle loro patologie, sia attraverso processi estranei a qualsiasi forma di pianificazione: la metropolizzazione nel nord-est, l'abusivismo al sud. La crisi del sistema istituzionale, successivo alla riforma del Titolo V, l'anarchia urbanistica del sistema equipoteri, sono sfociate in una ulteriore necessità di riforma. L'ingresso nella comunità europea è avvenuto infatti nell'esaurirsi del modello di sviluppo "dato", sostenuto cioè direttamente dallo Stato attraverso le risorse finanziarie destinate ad una modernizzazione strutturale del paese, cui si è affiancato un welfare ipertrofico. La crisi di questo modello

molto rigido e quindi fragile, nelle sue componenti fondamentali, è stata accelerata dalla coincidenza con il ciclo recessivo della economia mondiale. II modello socio economico europeo nella sua natura omologante, ridistributiva, buonista e burocratica non ha sostituito quello precedente ormai in lento esaurimento. Si vanno peraltro affermando modelli locali molto diversi tra loro e non sempre positivamente tendenti ad aggregazioni macroregionali. Una nuova fase In questo scenario il Piano territoriale cambierà necessariamente la sua forma e la sua dimensione, ma soprattutto potrà essere utile al nuovo sistema istituzionale in corso di definizione (non sappiamo quanti piccoli comuni si aggregheranno in unioni o in fusioni, quante Città Metropolitane funzioneranno veramente etc.) ma solo se saprà interpretare il suo ruolo di raccordo tra sistema di governo e territorio. II territorio è stato storicamente il serbatoio del sistema delle garanzie, soprattutto nella sua componente che trasforma la proprietà della terra (in tutte le sue forme, collettive, pubbliche, private, diritti d'uso, di superficie, etc) in cittadinanza e quindi in rappresentanza e in delega. La complessità di questa fase, che non è negativa in sé, soprattutto per gli effetti di una dialettica disvelatrice, evolve tradizionalmente nella definizione di due paradigma contrapposti . La questione è che questo passaggio non dipende solo dalla disciplina, ma da una interazione, si spera virtuosa, con altri sistemi prescrittivi - decisionali in via di ridefinizione. Stiamo abbandonando la riforma “federalista” del Tit. V, ma non verso il recupero delle competenze-adeguatezze-responsabilità nella comparazione dei poteri, ma verso un duplice (statale e regionale) neocentralismo strabico che seleziona opere pubbliche intorno a stazioni di appalto anch'esse centralizzate. A questa visione, neocentralistica, nazionale e regionale, corrisponde, infatti, un modello orientato ad interventi settoriali concentrati su grandi stazioni appaltanti (approccio neoutilitarista per obiettivi). Un modello efficientista che si è contrapposto e sostituito a quello dello sviluppo locale inaugurato dalla "nuova programmazione" di F. Barca che pur era stata pesantemente criticate a suo tempo da N. Rossi per la mancanza di una coerenza tra progetti locali e Politiche nazionali di modernizzazione allora trascurate. Probabilmente un progetto di modernizzazione del paese, in una fase di risorse scarse, ha bisogno di

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LA PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO del TERRITORIO 2016

politiche pubbliche di prevalente approccio neoutilitaristico, ma non può fare a meno di attività di pianificazione per recuperare una dimensione di coerenza e di compatibilità. Una "nuova" attività di pianificazione consapevole della debolezza del sistema di governo nelle sue componenti settoriali, ma anche delle potenzialità insite nella natura

normo-genetica del Territorio. In termini simmetrici il venir meno della "cittadinanza" e dei suoi diritti rende "inutile" il piano, la sua mediazione non serve più in un sistema di governo cha indebolisce il sistema delle garanzie proprie del piano e lo sostituisce con una politica per progetti.

Tab. 6.1 Piani e Quadri Regionali REGIONI

ADOTTATO

Piemonte

APPROVATO

2011 PTR

L.R. 56/77 L.1/07 L. 3/13

PTP LR.11 06.05.98

Valle d'Aosta L.R. 11/98

Liguria

PTR SOSPESO

L.R. 11/2015

Lombardia

PTR 2010

LR 12/2005

Trento P.A.

PUP 2008

L.P. 1512015

Bolzano P.A.

LEPOP 2002

LP. 13/97

Fig. 6.1 Quadri e Piani Territoriali Regionali

Veneto

LR 11/2004

NUOVO PTRC 2009 E 2013

A.A.

Friuli V.G. Emilia R.

PTR 03.02.2010

LR 20/2000

Toscana

PTR 2007

LR 65/2014

PST DA AVVIARE INTEGRATO CON

Umbria

L.R. 1/2015

DISEGNO STRATEGICO REGIONALE 27.09.2006

Marche

PIT 08.02.2000

LR 34/92 LR 38/99

PTRC 1992 PURG 1978

L 5/07

Lazio

DOC.PRELIMINARE 2014

PTRG / 2000

Abruzzo

QRR 2000

L.R.18/83 L. 70/95

Molise / Campania

PTC L. 13/08

L. 16/04

Puglia

DRAG 2007 PPTR 2015

L.R. 20/2001

QUADRO STRUTTURALE REGIONALE - NON AVVIATO

Basilicata L. 23/99

Calabria L. 19/02

Sicilia

L.R. 71/78

Sardegna TU2015

252

QTR/P DCR 134 DEL 01/08/16


I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI QUADRI e PIANI REGIONALI

Tab. 6.2 Stato e dinamica della legislazione regionale vigente in materia di governo e de territorio REGIONE

senza Lur

Prima Generazione

dopo la L. 142/90

dopo il 1995

dopo il Dlgs 112/98

56/77 14/78

45/94

41/97 11/98 36/97

19/99

Piemonte Valle d'Aosta Liguria Lombardia Trento P.A. Bolzano P.A. Veneto Friuli V.G. Emilia R. Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna

22/91

22/93

5/95 28/95 38/99 70/95

20/01 23/99 71/75 45/89

dopo la L. 56/14 Codice

19/02

12/05 1/08 3/07 11/04 5/07

13/97

52/91

18/83

dopo la riforma del tit. V

20/00

1/05 11/05 19/01 TU

11/99

15/15

65/14 1/15

• • •

16/04

19/02

Linee Guida 8/04

40/15

Tab. 6.3 Piani Paesistici - Valenza Territoriale PIANO PAESISTICO CON VALENZA TERRITORIALE

MIBACT INTESA EX ART.143 *INTESA EX ART. 156 D. DISCIPLINARE

NUOVO PPR CODICE URBANI

Piemonte

PTR 12.06.97 PPR 04.08.09

28.03.2008 D. 11.07.2008

PPR 18.05.2015 ADOZIONE

Valle d'Aosta

PTCP 06.04.98

X

REGIONI

Liguria

PIANO PAESISTICO EX L. 435

PTCP 86-90 VARIANTI ZONE COSTIERE 2009

X PTRP 19.01.2010 INCORPORA PRP 2007

Lombardia

PUP CON NORME

P.A. Trento

PAESAGGISTICHE

27.05.08

X

PTCP

IN CORSO DI REDAZIONE

IN FASE DI REVISIONE

X

AUTONOMIA SPECIALE

PIANO PAESAGGISTICO COMUNALE

AUTONOMIA SPECIALE

PTRC 17.02.09

15.07.2009

VARIANTE AL PTCP 10.07.2013 ADOZIONE

02-12-2016 12.11.2013

AVVIATA LA REDAZIONE

Emilia R.

PTPR 28.01.93 AGG. 2003

20.01.2014

IN CORSO DI DEFINIZIONE

Toscana

PIT 24.07.07

COPIANIFICAZIONE 11.04.2015

INTEGRAZIONE PAESAGGISTICA AL PIT 27.03.2015

07.12.2010 04.06.2012 COPIANIFICAZIONE

PREADOZIONE

P.A. Bolzano Veneto Friuli V.G.

Umbria Marche

Abruzzo

PTPR D'AREA 21.12.2007 PPR 21.03.90 AGG. 2004 24 PIANI TERRITORIALI PAESISTICI AMBIENTALI 1997-99

Molise

13.10.2008 L.R. N. 13

Campania Puglia

PUTT/P 15.12.2000

Basilicata Calabria Sicilia Sardegna

08.06.2011

PPAR 03.11.89

Lazio

LINEE GUIDA 21.05.1999

Fig. 6.2 Piani Paesistici a Valenza Territoriale

11.12.2013 COPIANIFICAZIONE 26.02.2009

IN CORSO DI REDAZIONE

X

IN CORSO DI REDAZIONE

06.12.2010 16.12.2011 27.12.2013

DDL

LINEE GUIDA NORME IN MATERIA DI TUTELA PAESAGG.

COPIANIFICAZIONE 16.05.2015

PPTR 16.02.2015

7 PIANI PAESAGGISTICI 1985-90

14.09.2011

IN CORSO DI REDAZIONE

QTR/P 21.04.2013

23.12.2011 D 11.05.2012 14.09.2011

5 PIANI TERRITORIALI PAESAGGISTICI

AUTONOMIA SPECIALE

X

REVOCATO PARZIALMENTE DGR 39/01/ 10.10.14

19.02.2007 D 01.03.13

253


LA PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO del TERRITORIO 2016

Fig. 6.3 Fasi Legislative Regionali

254


I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI

Le Leggi Regionali Le Leggi regionali declinano in termini diversi il “governo del territorio” nei diversi contesti: • governo come sistema di garanzie necessarie al funzionamento del sistema di convivenza delle società locali; • territorio come supporto delle interazioni tra caratteri identitari e paesaggistico ambientali, e le diverse attività antropiche. Tradizionalmente questo rapporto è coinciso con la produzione dei piani, mentre oggi non sempre sono leggibili attraverso i piani questi nessi relazionali. Alla crisi del sistema delle garanzie nelle sue componenti (sistema elettorale/sistema delle istituzioni/ sistema di pianificazione) ha corrisposto un arretramento della attività di pianificazione, non nei numeri che vedono anzi un incremento dei nuovi piani comunali, + 23% (2108 nuovi piani post 2010), quanto nella loro incidenza nel governo del territorio. Questo arretramento e avvenuto su due fronti: quello della efficacia del piano (cogenza ed effettualità) e quello della razionalità sempre meno generale e generalista. La Toscana ha ritenuto di supplire alla crisi del "sistema delle garanzie" potenziando l'impianto legislativo e normativo orientato in termini decisamente centralistici soprattutto riconducendo al PRP e quindi alle intese con il MIBACT sia la costruzione del Quadro conoscitivo che degli strumenti comunali, scompensando l'intero sistema della pianificazione. Ma le cause di questo arretramento sono da ricercare non tanto nella inadeguatezza dell'impianto disciplinare - gli strumenti e la loro coerenza ai fini - quanto piuttosto nella rottura dei legami tra il sistema delle garanzie ed il territorio, rottura voluta prevalentemente dalla politica che, prima ha indebolito il rapporto di rappresentanza con i territori (Porcellum), e poi si è sostituita al sistema delle garanzie rappresentato dalla “complessità” dell'atto di pianificazione oggi pesantemente ridotta invocando un principio di semplificazione. In questa logica l'intero sistema della pianificazione (Piani Regolatori generali - Piani di Area Vasta Quadri e Piani territoriali) non ha più un ruolo sostanziale, ma solo formale. Del resto le componenti del sistema delle garanzie si vanno modificando senza un progetto complessivo, ma adattandosi agli opportunismi delle forze politiche ed in un progressivo neocentralismo quale bilanciamento delle spesso inutili enfasi regionalistiche e localistiche del Tit. V°. Lo stato della Legislazione Regionale presenta anch'essa un sostanziale rallentamento ed una deriva “regolativa” che privilegia “piccoli” codici regio-

nali anch'essi spesso neocentralistici e rivendicativi. La produzione legislativa dello stato ha infatti privilegiato un approccio settoriale (pezzi di urbanistica in leggi specialistiche), semplificativo, deregolativo (destinazioni d'uso) in parallelo alla iniziativa sostanzialmente abrogativa dell'Art. 117 della costituzione conclusasi con il recente referendum. Le Regioni a riforma compiuta, per lo meno quelle a statuto ordinario non legifereranno più in materia di governo del territorio. L'attuale Quadro della Legislazione regionale è l'esito della sedimentazione delle diverse fasi che hanno caratterizzato l'attività legislativa delle regioni sin dalla loro istituzione. Oggi a fronte di una “pluralità di denominazioni degli strumenti spesso analoghi, ma anche di una differenziazione spesso inutile dei processi sono distinguibili alcuni modelli “innovativi” che caratterizzano in termini sostanziali differenti visioni del governo del territorio riferite rispettivamente ad un approccio di tipo neocontrattuale o di contro neoutilitarista alle politiche pubbliche Se si considera la semplificazione amministrativa la componente essenziale della modernizzazione del Paese l'approccio neoutilitarista (mezzi coerenti ai fini) appare la posizione caratterizzante le leggi delle Regioni Lombardia, Puglia, Calabria. Di contro le regioni che hanno privilegiato la natura regolativa rispetto a quella previsiva della pianificazione (le prime regole) hanno prodotto impianti neocontrattuali attenti a definire spesso sino alla quantificazione delle presentazioni urbane ed alla formalizzazione dei processi, l'articolato che diviene così ipertrofico, nella convinzione di inglobare il mondo in una retorica ricerca della società perfetta. Sono queste le legislazioni della Toscana, dell'Umbria, quelle più recenti, ma ad esse possono essere affiancate quelle del Lazio, della Campania. Ci sono poi legislazioni che uniscono utilmente impianti conoscitivi dotati di dichiarate finalità regolative (verifiche di compatibilità e di coerenza) con impianti processuali e strumenti orientati alla semplificazione e adattativi rispetto agli obiettivi In particolare tra questi quello della Basilicata. Questa articolazione delle leggi regionali rispetto alle tradizionali qualificazioni delle Politiche pubbliche in relazione alle principali teorie del diritto pubblico vengono qui preferite a quelle interne al mondo urbanistico che contrappongono un modello INU (1995) ad un modello Lombardo o in termini più simbolici e pertanto inesatti, il PRG di Roma e quello di Milano. Al venir meno di una prospettiva organica di

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LA PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO del TERRITORIO 2016

Riforma si è sostituito quindi un processo confuso di attività legislativa statale per settori (con recepimento regionale e locale) che interagisce spesso in termini sostanziali con il “governo del territorio”. Come si è in parte visto, gli assi principali di questo processo sono essenzialmente: quelli del contenimento del consumo di suolo, quello della semplificazione in materia edilizia, quello della incentivazione di processi di riqualificazione del patrimonio edilizio, quello della sostenibilità ambientale degli interventi, ma anche quello della ridefinizione dei soggetti e degli strumenti. Molti di questi provvedimenti legislativi comportano un “recepimento” in sede regionale, prassi che comporta una ulteriore amplificazione degli effetti di

sovrapposizione alla legislazione urbanistica vigente. Si è così determinata una legislazione “urbanistica” parallela che sta svuotando il senso di una riforma urbanistica, sia in sede nazionale che regionale, e sta aumentando l’anarchia sia sul fronte del particolarismo localistico, sia su quello dei confini delle competenze. E’ quindi prevedibile uno scenario denso di problematicità - Blocco delle riforme legislative organiche sia di indirizzo (competenze statali) sia di riconfigurazione del sistema di pianificazione (competenze regionali). Questo processo è già in atto, vedasi l’eclissi dell’ultima e per altri versi non convincente legge “Lupi” e la timida attività legislativa regionale in corso (Leggi Lazio-Calabria).

Tab. 6.4 Temi emergenti nella legislazione regionale REGIONI

Concertazione

Abruzzo

ARTT.

L.R.18 /1983

Basilicata

L.R.23/1999

Calabria

L.R.19/2002

Campania

Fig. 6.4 Stato di Avanzamento della Legislazione Regionale

L.R.16/2004

ART.

18

_

TITOLO II

ART.

54

ART.

53

ART.

ART.

32

ART.

26

_

7

ART.

31

31

ART.

25

_

ART.

44

_

ART.

29

ART.

_

Lazio

_

LR 5/2007 LR 38/1999

ART.

ART.

_

Liguria

ART.

2

Lombardia

ART.

1

ART.

30 E SS.

ART.

3 E11

Marche

_

_

Piemonte

_

_

LR 34/1992 LR 56/1997

Puglia

LR 20/2001

Sardegna

LR 8/2004

ART.

2

ART.

2

Sicilia

Toscana

LR 1/2005

Umbria

LR11/2005

Valle d'Aosta LR 11/1998

Veneto

LR 11/2004

Prov.Bolzano L.P.13/1997

Prov. Trento LP1/2008

ART.

TITOLO III ART.

1e7

_ ART.

ART.

GR 967 7/11/03

_

ART. 41

ARTT. 19,29,32

60

ART.

55-BIS

1,53-55

ART.

ART.

4

12

ART.

1

ART.

8

ART.

9

ARTT. 31 e 32

ART.

ART.

17

42

ART.

2

ART.

78

1

38 E 39

_

_ _

ART.

_

2

ART.

13

ART.

74

ART.

4 E 28

ARTT

44 E SS

ART.

19 E20

3

_

ART.

19

_

ART.

61

ART.

ART. ART.

ART.

_ ART.

7

E

20

29

_ 51

ART.

19,27 e 35

2

ART.

3

ART.

10 E 15

11 E13

ART.

4

ART.

9

ART. 8TER E LR40/998

24

ART 4 E LR 17/2000 LR 13/2008 ART.

5

ART.

59

ART. 55 E DA7/7/2004

7

ART.

28

ART.1,

1

ART.

13

ART.

ART.

2

9

8-10

2

ART.

11-14

8 E24

ART.5-13 E SS

ART.

4

ART. 13 L.P.7/19987

_

_ ART.

ART.

_

_ ART.

5

ART. 15 E GR1516/02

ART.

58

47

ARTT.

1

ART.

ART.

ART.

ART.

32

9 E 10

34

ART.

ART.

17

ARTT.

ART.

_

ART.

8

_

ART.

_

35 E 37

ART.

1

_

102-BIS

_

_ 5

_

ART.

_

29 E 30

_ ART.

Valutazione Ambientale o VAS

87 ESS

_

ART.

ART.

ART.

ART.

2 E 14

_

L.R.:71/1978

256

4E6

Friuli V.G.

LR 12/2005

57 E 58

33

TITOLO I CAPO III

LR 36/1997

ARTT.

ART.

Emilia R.

L.R.20/2000

26,30-BIS

24

ART.

Sistema Informativo Territoriale

Perequazione Pianificazione Salvaguardia Sussidiarietà e Integrata Compensazione

9

ART.

2,6


I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI Le LEGGI REGIONALI

- Proliferazione di leggi settoriali sui temi slogan di derivazione europea, connotate in genere da obiettivi ecologici o efficientisti poco meditati entrambi nelle reali interazioni con le altre politiche pubbliche. Questo attivismo legislativo sottrae al governo organico del territorio, nelle sue due componenti: (indirizzi-comportamenti istituzionali), molti campi di interesse isolandoli in una dimensione solo autoritativa (limiti o deregolazione) e producendo effetti spesso preterintenzionali. - Abbandono della governance interistituzionale (quella tentata dalla “Nuova Programmazione” di Barca e della Progettualità Territoriale di Fontana) e con essa delle poche reali innovazioni che davano sostanza al governo del territorio di

cui all’art. 117 della Costituzione. Gli Accordi e le Intese, prive di Quadri Conoscitivi Condivisi di strumenti valutativi e di tavoli di copianificazione produrranno blocchi operativi dovuti a reciproci arroccamenti in cui le tutele separate prevarranno sui residui di una pianificazione tradizionale Se si volesse inoltre ripartire dalla evoluzione delle prassi urbanistiche sperimentali considerandole come origine della nuove leggi regionali, non si può non considerare l'apporto fondamentale che la Dicoter di Gaetano Fontana ha fornito sia sul piano legislativo nazionale che su quello di innovazione del Piano attraverso i Programmi complessi la cui stagione ha disseminato negli enti locali prassi e strumenti di alto contenuto innovativo.

Tab. 6.5 Conferenze di pianificazione nella legislazione regionale

Tab. 6.5 Programmi complessi nella legislazione regionale

REGIONI

REGIONI

Piemonte

ART. 15 BIS CONFERENZE

Valle d'Aosta

ART. 15 C.5 L.R. 11/98 CONFERENZA

Liguria

LR 36/97 CONFERENZA

Lombardia

NO

P.A. Trento

L.R. 1/08

P.A. Bolzano

NO

Veneto

NO

Friuli V.G.

L.R. 5/07

Emilia R.

ART. 14 CONFERENZA

E ACCORDO DI PIANIFICAZIONE

Toscana

ART. 25 C.4 CONFERENZA

DI COPIANIFICAZIONE

Umbria

NO

DI COPIANIFICAZIONE E VALUTAZIONE

LR 56/77

DI PIANIFICAZIONE

E SSMMII

L.R. 11/98

L.R. 11/2015

31 C.6 CONFERENZA

DI

COPIANIFICAZIONE

Programmi di Recupero Urbano

ART. 26

Lombardia

PRU E PIR ART. 34

(COMPARTI) ART. 53

Bolzano P.A.

PRI-URBANISTICA ART. 55 QUATER

LP. 13/97

Veneto DI PIANIFICAZIONE

LR 11/2004

ART. 7

Friuli V.G. Emilia R.

LR 20/2000

LR 65/14

Toscana

LR 65/2014

ART. 40 ART. 11

PROG. STRAT. ART. 26

ART. 19 F) ART. 25 C.3 E)

L 5/07

LR 20/2000

ART. 31 C.2 E)

PROGRAMMI DI RECUPERO E RIQUALIF. URBANA - ART. 25 C.3 F) ART. 31 C.2 F)

PROGRAMMI COMPLESSI DI RIQUALIFICAZIONE INSEDIATIVA - ART. 120 CAPO IV ARTT. 72-74

Umbria

L.R. 1/2015

Marche

NO

Lazio

LR 38/99 ART 20 BIS C.32 CONFERENZA DI PIANIFICAZIONE

Altro

ART. 44

ARTT. 87-93

LR 12/2005

L.P. 15/2015

48 CONFERENZA

Altro

ART. 58

Trento P.A.

ART.

Programmi di Riqualificazione Urbana PRUEA ART. 32 C.1 G)

L.R. 67/77 smi

Liguria

ART.

Programmi Integrati di Intervento

Piemonte

Valle d'Aosta

DI PIANIFICAZIONE

Programma

PUC - CAPO III ARTT. 68-71

Marche

LR 34/92

Lazio

LR 38/99

Abruzzo

NO

Abruzzo

Molise

NO

Campania

ART. 5 LR 13 /08 CONFERENZA PERMANENZE

Molise /

Puglia

CIRCOLARE 1/2005 CONFERENZE DI COPIANIFICAZIONE

Puglia

Basilicata

LR 23/99 ART. 25 CONFERENZA DI PIANIFICAZIONE

Basilicata

Calabria

ART. 13 CONFERENZA

Sicilia

NO

Sardegna

NO

L.R.18/83 L. 70/95

DI PIANIFICAZIONE

DI PIANIFICAZIONE

Campania L. 16/04

L.R. 20/2001

ART. 49

PUOC ART. 44 C.1 G)

PUOC ART. 44 C.1 F)

ART. 8 BIS

ART. 30 BIS

ART. 30 TER

ART. 12

ART. 26 C.2 D)

ART. 26 C.2 F)

ART. 34

PUE ART. 15

PUE ART. 15

PUE ART. 15

ART. 18 C.1

ART. 18 C.1

ART. 18 C.1

PINT ART. 33

PRU ART. 34

RIURB ART. 35

L. 23/99

L.R. 19/02

Calabria L. 19/02

ART. 15

CONTR. DI QU. ART. 18 PROG. URB. ART. 18 C.1 C.1 PRA ART. 36

Sicilia

L.R. 71/78

Sardegna TU2015

PROG. RIORD. URB. - ART.40

LR 45/89 ART. 28

257

PROG. AREA ART. 40


.


I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI

Verso le Macroregioni europee Il documento Macro-regional strategies in the European Union definisce la Macroregione come “un'area che comprende territori di diversi paesi o regioni che hanno una o più caratteristiche comuni o sfide". Questo è il senso che viene data alla prima Macroregione, quella del Mar Baltico, sostanziata dalla costituzione di “un quadro integrato che consente all'Unione Europea e agli Stati membri di identificare i bisogni e allocare le risorse disponibili consentendo in tal modo alla Regione del Mar Baltico di godere di un ambiente sostenibile e di un ottimale sviluppo economico e sociale” (UE, 2009). E' uno strumento che pone al primo posto il coordinamento generale delle azioni, che include tutte le politiche rilevanti e le strategie che dovrebbero facilitare le modalità per affrontare le politiche stesse. Non si tratta di una partizione per aree geografiche omogenee né di una suddivisione a fini direttamente allocativi di risorse, tant'è che la strategia del Mar Baltico è stata costruita su tre “no”: no a nuovi fondi, no a nuova legislazione, no a nuove istituzioni. E' invece una nuova modalità di costruire un riferimento strategico dal basso, una “strategia macroregionale”, cioè un framework integrato (approvato dal Consiglio europeo) sostenuto dai

fondi strutturali e dagli investimenti europei, costituito per affrontare le sfide comuni di Stati membri e paesi terzi situati nella stessa area geografica, e per beneficiare di una cooperazione rafforzata (che eredita la tradizione sviluppata da iniziative comunitarie come i programmi INTERREG) e quindi contribuire alla realizzazione della coesione economica, sociale e territoriale [1]. In Europa sono state riconosciute negli ultimi anni quattro macroregioni, quella del Mar Baltico, quella del Danubio, quella Adriatico-Ionica e quella Alpina. L'Italia è interessata dalle ultime due. La prima, l'Adriatico-ionica, è formata dai paesi che affacciano sull'Adriatico (Italia, Slovenia, Bosnia e Herzegovina, Croazia, Serbia, Montenegro, Albania e Grecia), la seconda, l'Alpina, è formata da paesi dell'area alpina (Austria, Italia, Svizzera, Francia, Leichtenstein, Slovenia, Germania) determinando così una sovrapposizione nell'area centrale e orientale dell'Italia del nord, ma soprattutto determinando una sovrapposizione di strategie che per le macroregioni sono rappresentate dai cosiddetti “pilastri”, a loro volta declinati in topic o priorità. I pilastri della Macroregione Adriatico Ionica sono 4 [4]. Il primo, denominato “Blue Growth” riguar-

Fig. 6.5 Le Macroregioni europee e la sovrapposizione con le città metropolitane italiane

259 .


LA PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO del TERRITORIO 2016

Fig. 6.6 La Macroregione del Danubio (EUSDR)

Fig. 6.7 La Macroregione Alpina (EUSALP)

Fig. 6.8 La Macroregione del Mar Baltico (EUSBR)

260


I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI VERSO le MARCO REGIONI EUROPEE

da la promozione della ricerca, innovazione e opportunità di business nei settori della blue economy (topic: Blue technologies, Fisheries and aquaculture, Maritime and marine governance and services); il secondo, denominato “Connecting the region”, riguarda lo sviluppo delle reti di trasporto, anche marittimi, e di connessioni intermodali (topic: Maritime transport, Intermodalconnections to the hinterland, Energy networks); il terzo pilatro, denominato “Environmental Quality”, riguarda la strategia della biodiversità e degli ecosistemi, gli ambienti marini e le coste (topic: The marine environment, Transnational terrestrial habitats and biodiversity); il quarto ed ultimo pilastro, denominato “Sustainable Tourism” riguarda la diversificazione dei prodotti e servizi per il turismo e la loro qualità ed innovazione (topic: Diversified tourism offer (products and services),Sustainable and responsible tourism management innovation and quality). A differenza di quella Adriatico Ionica, i pilastri della Macroregione Alpina sono 3 [5]. Il primo denominato “Fostering sustainable growth and promoting innovation in the Alps: from theory to practice, from research centres to enterprises”, ha l'obiettivo di favorire la crescita sostenibile e promuovere l'innovazione nelle Alpi, attraverso il trasferimento del know-how tecnologico dalla ricerca alle imprese. Le priorità principali del pilastro sono: (1) Developing innovation and research capacity and transfer into practice, (2) Improving and developing support for enterprises, (3) Promoting high levels of employment, with the aim of ensuring full employment in the Region. Il secondo pilastro, denominato “Connectivity for all: in search of a balanced territorial development through environmentally friendly mobility patterns, transports systems and communication services and infrastructures”, riguarda la ricerca di uno sviluppo territoriale equilibrato attraverso modelli di mobilità a basso impatto ambientale, sistemi di trasporto, servizi di comunicazione e infrastrutture. Le principali priorità del pilastro sono: (1) Better overall transport systems in terms of sustainability and quality; (2) Improve sustainable accessibility for all Alpine areas; (3) A better connected society in the region. Infine, il terzo pilastro, denominato “Ensuring sustainability in the Alps: preserving the Alpine heritage and promoting a sustainable use of natural and cultural resources”, ha l'obiettivo di preservare il patrimonio alpino e promuovere un uso sostenibile delle risorse naturali e culturali. Le principali priorità del Pilastro sono: (1) Reinforcing Alpine natural and cultural resources as assets of a high quality living area; (2) Building further on the position of the Alpine Region as world-class in terms of energy

efficiency and sustainable production of renewable energy; (3) Alpine risk management including risk dialogue, to tackle potential threats, such as those of climate change. Molti temi strategici riguardano argomenti generali convergenti soprattutto sull'ambiente e quindi sulla sostenibilità (rafforzare il patrimonio ambientale e culturale, tutelandolo e valorizzandolo per il turismo), ma anche sulle infrastrutture intese come Fig. 6.9 I pilastri della EUSAIR

Fig. 6.10 La Macroregione del Adriatico-Ionica (EUSAIR)

261


LA PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO del TERRITORIO 2016

Fig. 6.11 I pilastri della EUSALP

sistema relazionale dei trasporti e della mobilità e come rete relazionale su cui basare lo sviluppo bilanciato dei territori interessati. L'idea di Macroregione si basa sul principio dell'integrazione degli obiettivi presenti nei quadri strategici, programmi e strumenti finanziari degli Stati che ne fanno parte; sul principio del coordinamento delle politiche, delle strategie e delle risorse finanziarie; sul principio della cooperazione in una prospettiva di apertura verso l'esterno; sul principio della governance multilivello per non introdurre nuovi livelli decisionali; e infine sul principio della partnership con l'intento di includere anche paesi terzi. La formazione e il funzionamento delle Macroregioni, in cui la Commissione assume il ruolo di mero facilitatore, richiedono anzitutto un maggior impegno di governance da parte delle amministrazioni coinvolte, sia di governance “interna” alla Macroregione e sia di governance “esterna” tra Macroregioni e in particolare nei settori in cui le azioni delle stesse si sovrappongono. Questo ha come conseguenza la necessità di una maggiore coerenza tra i fondi e le politiche e dunque uno sforzo superiore di cooperazione e di azioni orientate alla perfomance e all'efficienza della spesa (tema controverso per la nostra Italia), sforzo che potrebbe portare a tempi più lunghi. E' inoltre necessario che tutti gli Stati coinvolti partecipino orizzontalmente e con lo stesso impegno alle strategie (in questo conterà la differenza di approccio tra paesi del nord e del sud Europa, dell'est e dell'ovest Europa), e che gli stessi dedichino risorse specifiche (in termini di personale) al loro raggiungimento e soprattutto al loro conti-

262

nuo monitoraggio, altra criticità da non sottovalutare (UE 2013, p. 5, 9). Uno dei valori aggiunti più importanti delle Macroregioni riguarda la cooperazione sui grandi temi, come quelli infrastrutturali, con lo sviluppo delle reti Ten-t, o quelli ambientali, connessi ad esempio ai cambiamenti climatici. E' lecito poi pensare che le strategie macroregionali possano favorire l'attuazione coordinata delle Direttive ma soprattutto possano contribuire a rinsaldare, attraverso un nuovo modo di intendere la coesione, i legami tra gli Stati membri, legami che oggi si fanno sempre più deboli. La Commissione Europea ha avvertito tali effetti positivi nell'attuazione della Macroregione del Mar Baltico, la prima ad avviarsi, ma è ancora prematuro per le nostre due fare una disamina per comprenderne l'effettivo beneficio, in special modo per quanto riguarda quello sulle politiche nazionali (governance interna). Sul tema della governance e dell'integrazione delle questioni europee nelle politiche nazionali, i sistemi macroregionali che interessano l'Italia dovranno necessariamente integrare le proprie strategie con quelle delle Città metropolitane previste dalla Legge Delrio n. 56/2014 e del relativo PON Metro. Gran parte di queste città italiane, Milano, Venezia, Torino, Genova, Bologna, Bari e Reggio Calabria si trovano all'interno delle Macroregioni, mentre Firenze, Roma e Napoli (lato tirrenico) ne risultano esterne. Milano e Venezia sono interessate da entrambe le Macroregioni. Le Città metropolitane sono oggi considerate i principali motori di sviluppo del futuro dell'Italia, e in questo ruolo esse dovranno confrontarsi necessariamente con le Macroregioni, in particolare gli obiettivi dei Piani strategici triennali del territorio metropolitano (comma 44 lett. a della L. 56/2014), per i quali le Città si stanno attrezzando, si dovranno confrontare con le strategie macroregionali, soprattutto dovranno basarsi sui principi dello sviluppo delle reti di città (Europa 2020) e del relativo sistema infrastrutturale, per intervenire non solo sullo squilibrio territoriale interno all'Italia ma anche per migliorare i meccanismi di cooperazione tra gli Stati interessati. Rimane invece la criticità del Piano Operativo Nazionale Città Metropolitane 2014-2020 (PONMETRO 2014), che nella versione pubblicata dalla Commissione europea al punto 4.5 giudica “non pertinente” il “contributo delle azioni previste nell'ambito del programma alle strategie macroregionali e strategie relative ai bacini marittimi, subordinatamente alle esigenze delle aree interessate dal programma così come


I SISTEMI di PIANIFICAZIONE REGIONALI VERSO le MARCO REGIONI EUROPEE

identificate dallo Stato membro”, punto altrettanto ignorato dalla versione pubblicata dall'Agenzia per la Coesione territoriale (PONMETRO 2015). Sembrano così rinunciabili, per l'Italia e la Unione Europea, le opportunità offerte dalle Macroregioni volte ad uno sviluppo coordinato delle strategie delle Città metropolitane. A fianco alla costituzione delle Macroregioni europee, una sperimentazione del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e della Regione Abruzzo nell'ambito del programma “Progetti nei territori snodo 2”, ha promosso la costituzione di una Macroregione “Mediana” di livello nazionale, con lo scopo di coordinare i Progetti di territorio che interessano la cosiddetta Italia mediana, sfruttando le caratteristiche del modello europeo (ad es. i tre no, oppure la presenza di sfide comuni) e le relative esperienze considerate quali casi guida (l'obiettivo è quello di traslare sul territorio nazionale la metodologia europea). La definizione di questa Macroregione, che interessa le Regioni Toscana (parte), Umbria, Marche, Abruzzo, Lazio, Molise e Campania (parte), ha lo scopo di raggiungere una ottimale selettività e concentrazione di tutte le risorse presenti sul territorio, coinvolgendo la valorizzazione delle eccellenze, e quindi la crescita della competitività tra Città e Territori. Alla valorizzazione delle eccellenze si interfaccia il tema della inclusività: da una parte la localizzazione di servizi, dei sistemi produttivi, dei sistemi dell'innovazione, della ricerca e della conoscenza, attuabile tramite la governance macroregionale, dall'altra il recupero delle marginalità urbane e territoriali, per una sostenibilità ambientale e sociale (Di Ludovico 2015, p. 74). La Macroregione del MIT e della Regione Abruzzo, che si trova ancora nella fase propositiva, definisce un set di progetti che riguardano i Sistemi insediativi territoriali e i Sistemi turistici, nonché una possibile configurazione del Sistema di governance, derivati da una prima attività di partnership e di coordinamento che va proprio nella direzione tracciata dalla Commissione europea, cioè quella della costruzione dal basso. In ambito nazionale il termine Macroregione viene in realtà utilizzato con almeno due accezioni, come modello di governance per la realizzazione di progetti di territorio e sfide comuni a più Regioni (ad esempio la Macroregione Mediana) oppure come aggregazione/fusione di Regioni con l'intento della razionalizzazione economico-finanziaria e istituzionale. Questa seconda accezione non è nuova nel

panorama italiano. La proposta della Fondazione Agnelli del 1992, ad esempio, ipotizzava una Italia con 12 Regioni; negli stessi anni Gianfranco Miglio, noto giurista e politologo, ipotizzava invece tre Macroregioni. Nella stessa direzione, quella dell'accorpamento, è andata la proposta di legge costituzionale Morassut ed altri "Modifica dell'articolo 131 della Costituzione, concernente la determinazione delle regioni italiane" (2749), che riduce le Regioni da 20 a 12, una proposta rivolta alla diminuzione della spesa pubblica, evitando la proliferazione di troppi centri decisionali di spesa e di programmazione, e rivolta alla semplificazione e allo snellimento del quadro normativo e legislativo. Il PdL Morassut oggi è stato ritirato, ma rappresenta comunque un tentativo di modifica della nostra geografia istituzionale conseguente alle istanze federaliste, necessario per superare l'estrema frammentazione legislativa e la moltiplicazione delle funzioni amministrative, senza però dimenticare l'esperienza regionale in merito allo sviluppo delle comunità locali e della loro identità. Nella direzioFig. 6.12 Il Progetto Territorio Snodo 2 per la Macroregione Mediana

263


LA PIANIFICAZIONE di AREA VASTA e REGIONALE RAPPORTO del TERRITORIO 2016

ne della formazione di super-Regioni, operazione non solo di spending review ma anche di nobilitazione delle affinità e omogeneità politiche e dei modelli locali di sviluppo di regioni contermini, va anche la proposta della cosiddetta “Italia Centrata” di Enrico Rossi (Rossi 2016), aggregazione delle regioni Toscana, Marche e Umbria i cui Presidenti si stanno già muovendo nella direzione dell'accorpamento di alcuni servizi. Come si è visto i due approcci macroregionali italiani hanno obiettivi sensibilmente diversi: il primo modello, affine a quello europeo, definisce aggregazioni di territorio, senza nuove istituzioni, che potremmo definire a geometria variabile perché costituiti per affrontare sfide / progetti comuni che interessano territori diversi. Si tratta dunque di macroregioni dinamiche. Il secondo propone la via della super-istituzione che deriva dalla aggregazio-

ne / fusione di Regioni per omogeneità politica e storica, in una logica territoriale più o meno preunitaria, di difficile attuazione indistintamente nell'intero arco nazionale; basta notare che le fusioni dei comuni si realizzano perlopiù al nord (Toscana, Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte, Veneto, Trentino). Il primo modello, se supportato da una struttura di governance efficace, potrebbe coalizzare anche in tempi brevi territori su temi comuni, su programmi generali e strategici e nuovi modelli di sviluppo, esplicitando gli interessi delle comunità locali attraverso intese. Il secondo è essenzialmente una modifica dell'assetto istituzionale, una operazione complessa, di difficile e lunghissima attuazione, che coinvolge la Costituzione e dovrà fare i conti con le notevoli differenze che si sono venute a formare nei nostri assetti regionali dal 1970 ad oggi.

Bibliografia Di Ludovico D. (2015), Una proposta di Macroregione “Mediana”, in: Italia Mediana, una Macroregione, Strategie, Piani e Paesaggi, a cura di: Di Ludovico D., Properzi P., Verdone editore, Castelli (TE). PONMETRO (2015), Programma Operativo Nazionale Città Metropolitane 2014-2020, Agenzia per la coesione territoriale, http://www.agenziacoesione.gov.it/opencms/export/sites/dps/it/documentazione/PON_metro/PON_Citta_Metropolitane.pdf, ultimo accesso 14.05.2016. PONMETRO (2014), Programma Operativo Nazionale Città Metropolitane 2014-2020, http://europalavoro.lavoro.gov.it/Documents/PON-METRO_programmazione.pdf, ultimo accesso 14.05.2016. Rossi E. (2016) eds, L'Italia Centrata, Ripensare la geometria dei territori, Quodlibet Studio, Macerata. UE (2013), Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, sul valore aggiunto delle strategie macroregionali, CE, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/communic/baltic/com_added_value_macro_region_strategy_it.pdf, ultimo accesso 14.05.2016. UE (2009), Macro-regional strategies in the European Union, UE, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/cooperate/baltic/pdf/macroregional_strategies_2009.pdf, ultimo accesso 14.05.2016. Siti consultati [1] http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/macro-regional-strategies/ [2] http://www.balticsea-region-strategy.eu/ [3] http://www.danube-region.eu/ [4] http://www.adriatic-ionian.eu/ [5] http://www.alpine-region.eu/index.html

264


LE AGENDE delle SEZIONI INU REGIONALI

7

Le Agende - Schede sintetiche Un Quadro comparativo

L'Istituto Nazionale di Urbanistica affronta il tema dello stato dei Sistemi di pianificazione urbanistica e territoriale regionali, per la prima volta attraverso la riflessione delle proprie Sezioni. Questo capitolo presenta infatti nella sua prima parte la raccolta delle Agende per l'uso e il governo del territorio, predisposte sotto forma di Schede e la cui raccolta è durata più di un anno. Nella seconda parte riporta una sintesi delle Agende formata da un Quadro comparativo di tipo tabellare, schematico, e da una descrizione che mette in luce gli elementi comuni anche attraverso l'ausilio di mappe esemplificative. Le Schede sono state compilate dalle Sezioni regionali e sono organizzate in 6 paragrafi. Il primo, il cui testo è stato predisposto a cura del CRESME,

descrive il Quadro di sintesi socio-economico i cui dati sono aggiornati al 2014 (popolazione, valore aggiunto) e al 2015 (occupazione e investimenti sulle costruzioni). Gli altri paragrafi riguardano rispettivamente lo Stato della legislazione regionale, la Pianificazione dei comuni capoluogo (che in coerenza con la campagna di raccolta dati del RdT è aggiornato al 2015, anche se alcune Sezioni riportano aggiornamenti al 2016), la Programmazione regionale, la Pianificazione di area vasta e infine i Temi specifici emergenti. Ogni paragrafo, oltre a riportare i dati principali dei temi trattati riporta anche la posizione della Sezione regionale espressa sinteticamente per punti, entrando così nel merito delle criticità e delle positività.

I Quadri di Sintesi socioeconomici sono a cura di CRESME

265


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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA PIEMONTE - SINTESI 1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO Con una popolazione di 4.404.246 residenti e 1.966.604 famiglie, il Piemonte rappresenta la settima regione italiana per dimensione demografica, registrando peraltro nell'ultimo decennio un sensibile incremento demografico (+2,9% al netto delle rettifiche post-censuarie). Il quadro economico la colloca tra le regioni mediamente attrattive: decima per valore aggiunto procapite (23.990 euro nel 2014); tasso di disoccupazione al 10,2%, leggermente inferiore al dato nazionale (11,9%) e una struttura economica abbastanza provata dagli effetti della crisi, che tra 2008 e 2015 ha fatto segnare un calo occupazionale del 3,3%, sensibilmente superiore alla media nazionale (-2,7%). Rilevante l'impatto della crisi anche sulle costruzioni, con un calo degli investimenti tra 2008 e 2015 che ha toccato il 30%, sostanzialmente in linea con il risultato nazionale (-29,7%). Secondo le indicazioni fornite dal sistema informativo previsionale demografico DemoSI, assumendo una ipotesi di permanenza delle dinamiche naturali e migratorie sui livelli attuali, nel prossimo decennio la popolazione potrebbe registrare un andamento negativo (-2,3%), come anche il numero di famiglie (-1,2%). Le stime sull'uso del suolo, con una quota di superficie artificiale pari al 6,9% del totale, evidenziano un utilizzo intensivo del territorio,

sopra la media nazionale (5,8%). Un certo impegno è necessario per la messa in sicurezza del territorio, se si considera che le ultime stime valutano in 78.509 i residenti in aree ad elevato rischio frana ed in 87.697 quelli a rischio idrogeologico.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE Legge Urbanistica Regionale

Legge Regionale sul Consumo di suolo

Legge Regionale sulla Rigenerazione Urbana

Lr 56/1977 “Tutela ed uso del suolo” (modificata più volte ma in particolare con le Lr 41/1997, Lr 1/2007 e Lr 3/2013)

NON EMANATA È stato predisposto un testo dell'Assessorato all'Agricoltura (non formalizzato dalla Giunta regionale). L’Assessorato all’Ambiente, Urbanistica, Programmazione Territoriale e Paesaggistica - Direzione Ambiente, Governo e Tutela del Territorio, in data 01/12/2016 ha licenziato la prima bozza del DDLR “Norme per il Governo Sostenibile del Territorio e il Contenimento del Consumo di Suolo”, esito anche delle sollecitazioni ricevute dall’INU Piemonte che sta partecipando alla discussione appena avviata. Il tema viene più correttamente collocato entro l’ambito della pianificazionee del Governo del Territorio.

Lr 20/2009 “Snellimento delle procedure in materia di edilizia e urbanistica” (modificata con Lr 30/2009 e Lr 1/2011) art 14. Circolare del PGR 9 maggio 2012, n. 7/UOL (attuazione L 106/2011)

• È necessario ed urgente l'adeguamento della legislazione regionale alla L. 56/14 per quanto riguarda gli strumenti di pianificazione territoriale (soprattutto quelli relativi alla nuova istituzione Città metropolitana) e l'obbligatorietà delle Unioni per i Comuni al di sotto dei 5.000 abitanti (1.071 su 1.206). • La mancanza di una normativa integrata ed organica, da cercarsi all'interno della riforma della legge urbanistica piemontese, impedisce l'avvio di una politica equilibrata, sostenibile ed efficace per il buon uso del suolo ed il contenimento del suo consumo. • Rispetto alla Lr 3/2013, accanto agli aspetti positivi della introduzione della copianificazione per tutte le tipologie di Prg e sue Varianti, della perequazione urbanistica e territoriale, della Vas integrata alla pianificazione ed altri, appaiono critici: • La scelta di non innovare (se non molto marginalmente) i Piani ai diversi livelli: il Prg tradizionale della Lur 56/77 viene lasciato immutato (e tutto conformativo della proprietà), il Ptc provinciale resta quello della L. 142/90 nonostante significative innovazioni introdotte nel PTC2 della Provincia di Torino nel 2011 (ma ovviamente non in grado di incidere sul complesso della pianificazione delle altre Province), sono sostanzialmente immutati i Piani di competenza regionale (Ptr, Ppr e lo stesso Progetto territoriale operativo), manca la disciplina ed un riferimento al Piano territoriale generale metropolitano e al piano strategico metropolitano.

267 .


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA PIEMONTE - SINTESI • Il non riconoscimento della natura plurale della pianificazione (se non come possibile sperimentazione ma, contraddittoriamente, all'interno del PRG, come previsto dall'art 14bis della 56 così come modificata dalla Lr 3/2013) e della portata innovativa e sostanziale che scaturirebbe dalla distinzione fra le componenti: strutturale (un Piano “di stabilità” e di visione anche di lungo periodo, configurativo del territorio e della Città da copianificare), operativa e regolativa (con un Piano quinquennale-decennale o con progetti urbanistico-operatitivi ed un Regolamento urbanistico, conformativi della proprietà e di competenza comunale); una distinzione che avrebbe potuto rendere più sostanziale, efficace e facile da praticare la stessa copianificazione e processualità del pianificare, il realistico sviluppo di una pianificazione strutturale intercomunale, la riduzione della necessità di procedere continuamente mediante Varianti del Prg. Inoltre il mancato riconoscimento della pluralità della pianificazione territoriale regionale, è stata una mancata opportunità di individuare, il suo plurimo ruolo e contenuti (strategico, strutturale, paesaggistico) nei confronti del complessivo governo del territorio; • La facilitazione e semplificazione del ricorso alle Varianti del Prg, per superarne (invece di partire dalla radicale innovazione di esso) la rigidità e la sua scarsa capacità di rispondere efficacemente e nel tempo necessario ai problemi, agli interventi, ai progetti. La Lr 3 consente la possibilità del ricorso ordinario e frequente ai diversi tipi di Varianti al Prg (a cui si aggiunge la possibilità di intervenire in “deroga” al Prg mediante l'art. 5 della L. 106/2011). • La mancata introduzione nel testo della Lr 3 di un “Osservatorio regionale", cioè di una struttura tecnica volta a consentire la diffusione della conoscenza, del perseguimento di metodologie e tecniche coerenti, di condivisione di sistemi informativi e cartografici, di sviluppo operativo degli indirizzi e delle politiche di sviluppo sovra comunale oltreché di sostegno all'attività delle "Conferenze di pianificazione".

3. LA PIANIFICAZIONE COMUNALE, I COMUNI CAPOLUOGO ALESSANDRIA ASTI 2000

2000 (28 Varianti parziali)

BIELLA

CUNEO

NOVARA

VERBANIA

2007

2008

2008 2006 (9 Varianti parziali) A inizio 2016 si avvia l'iniziativa di pianificazione strategica

VERCELLI 2013 A maggio 2015 è stato avviato il Piano strategico “Vercelli 2020

TORINO 1995 (300 Varianti) Ad aprile 2015 è stato pubblicato il terzo Piano Strategico, Torino Metropoli 2025

ITALIA

Rinnovamento

26,1%

(2.100 comuni su 8.046)

PIEMONTE

Rinnovamento

10,6%

(128 comuni su 1.206) • In Piemonte il tasso di rinnovamento dei piani è pari al 10,6%, nel senso che, dopo il 2010, 128 Comuni su 1206, hanno realizzato una Variante strutturale o, in pochissimi casi, generale di Prg. Ma va ricordato che in Piemonte il processo di adeguamento alla Lr 56/1977e smi si era sostanzialmente concluso alla fine degli anni '90 (aveva già raggiunto il 50% dieci anni dopo la sua approvazione) e che quasi tutti i Comuni hanno già prodotto almeno 3-4 revisioni strutturali del proprio Prg; pertanto tale tasso di rinnovamento va inteso come ricerca, al tempo della crisi, di un nuovo e diverso modello di sviluppo.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA PIEMONTE - SINTESI • In generale va riscontrata sia la sostanziale assenza di una spinta innovativa della pianificazione e progettazione dei Comuni capoluogo e del territorio almeno contermine; sia la perdurante attività di pianificazione urbanistica soprattutto attraverso l'istituto della Varianti parziali ed interna ai propri confini comunali. • In questo scenario va sottolineata la responsabilità della Regione sia a livello di una perdurante timidezza (o inerzia) nella innovazione legislativa, sia comunque nell'assenza di un ruolo di promozione e stimolo. Con la progressiva entrata in attività della Città metropolitana, è auspicabile l'innesco e la sperimentazione di processi nuovi, mentre la situazione di mera attesa da parte delle altre Province e dell'incerto futuro per la pianificazione d'area vasta, non indica da lì l'arrivo di una necessaria spinta alla sperimentazione e rilancio di una pianificazione generale oltre i vecchi PRG. • I casi di Asti, Cuneo, Verbania portano all'attenzione un tema tipico del Piemonte: quello del Comune capoluogo divenuto tale come aggregazione ad un centro urbano (magari piccolo) di numerose ma antiche municipalità (e ad Asti piccolissime) nel territorio circostante. Ne consegue la necessità di superare un modo di impostare il progetto di piano nel territorio extraurbano (che ha caratterizzato una certa stagione dell'urbanistica) come sorta di “allentamento dell'attenzione” che si concretizza con l'applicazione ai centri minori frazionali delle stesse metodologie e regole della città centrale (indici, parametri urbanistico-edilizi, standard, ecc.) solo più “diluite”, quasi a voler praticare una pianificazione “semplificata”, all'interno dello stesso Comune, per gli insediamenti minori. Va invece affermata la necessità di un metodo caratterizzato da forti elementi di aderenza alle specificità dei territori (in questo è esemplare il caso della Variante generale di Asti). • Rientrano in questa riflessione sulla pianificazione dei piccoli sistemi urbani nei territori agricoli ad insediamento rado, le Varianti strutturali di PRG in corso per i Comuni compresi nelle core zone e nelle buffer zone a seguito dell'identificazione (22 giugno 2014) di Langhe, Roero e Monferrato nei territori UNESCO patrimoni dell'umanità. • Rispetto al Comune di Torino appare opportuna una riflessione a riguardo del ricorso a frequenti e numerose varianti (che derivano anche dalla naturale rigidità e complessità del PRG della legge Astengo e del Piano di Torino, di fatto concepito e predisposto come un Piano-progetto, dotato di una evidente e solida struttura urbanistica generale ma anche molto particolareggiato e articolato e dunque poco flessibile). Gli scenari di contesto in continua evoluzione hanno determinato la necessità di modificare e rimodulare l'apparato normativo e cartografico e la disciplina urbanistica di alcuni ambiti di intervento per dare risposte a istanze di carattere pubblico e privato. Un altro elemento su cui riflettere deriva dalla dismissione di immobili appartenenti a Enti pubblici, anche richiesta per legge dagli organi di governo nazionale, per i quali si è reso e si rende necessario il ricorso a varianti urbanistiche per la loro valorizzazione. Il non facile punto di equilibrio da conseguire rimane quello fra l'immissione sul mercato di numerosi immobili, alla ricerca dell'esito positivo di una valorizzazione economica ed altre forme di valorizzazione che potrebbero essere ricercate non solo nell'alienazione ma anche nel potenziale riuso per fabbisogni collettivi (residenze sociali, studentesche, per anziani, ecc). • In generale è maturo un ripensamento strutturale e organico del Piano, in particolare traguardando l'opportunità che la legge Delrio offre per la Città metropolitana, quella di un Piano territoriale generale, quale scenario a cui riferirsi per una matura e consapevole nuova stagione di pianificazione e progettualità operativa per la rigenerazione urbana e territoriale di Torino, a partire dagli elementi strutturali del territorio condivisi.

4. LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE Documento Piano di Programmazione Operativo Economico e FESR Finanziaria

Programma di Sviluppo Rurale

Piano Energetico Regionale

Documento di Economia e Finanza Regionale 2015

PSR 20142020

2012 (atto di Piano indirizzo per Regionale il nuovo PER) di Gestione dei Rifiuti 2016

FERST Piemonte 2014-2020

Piano di Gestione dei Rifiuti

Piano Piano Regionale Regionale dei Trasporti di Tutela delle Acque

Piano di Tutela della Qualità dell’Aria

2013 (approv. Docum. Strateg. di indirizzi)

Piano per la -Qualità dell'Aria - DGR per nuovo strumento 2015

PTA 2007

Piano del Demanio Marittimo

• La programmazione regionale, seppure abbastanza diffusa e formalizzata nelle sue varie espressioni, non rappresenta un vero sistema regionale coordinato, ma si presenta con forti elementi di autonomia sovente conflittuali. La programmazione regionale, in questa accezione, presenta una forte e consolidata esperienza di governo che, per contro, risente troppo della parcellizzazione delle competenze assessorili. • Per quanto riguarda i Trasporti, se da un lato è apprezzabile il metodo partecipativo e di ascolto in corso per la redazione del nuovo PRT (a cui ha partecipato anche la Sezione INU Piemonte e Valle d'Aosta), dall'altro va rilevato come il Piemonte, di fatto, continui a non essere dotato di questo essenziale strumento di pianificazione e programmazione e, soprattutto, di coordinamento di politiche fondamentali per la mobilità sostenibile, l'accessibilità interna ed esterna (Torino-Lione, terzo valico, ma non solo) del Piemonte e della sua area metropolitana, gli interventi infrastrutturali strategici, la politica aeroportuale, lo sviluppo di una nuova logistica strategica, la necessaria riforma delle modalità di trasporto ed il coordinamento delle azioni locali (anche con riguardo al grave problema dell'inquinamento dell'aria). Ad esempio, rispetto ad una positiva politica regionale dei “Movicentro”, come progettualità integrata per la

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA PIEMONTE - SINTESI mobilità e l'urbanistica, vanno considerati dei modesti riscontri, anche dovuti alla scarsa capacità di sostegno di un modello di valenza generale. L'approvazione del nuovo PRT è fissata, per il rispetto dalle scadenze europee, entro il 2016. Una scadenza questa che, allo stato, può apparire velleitaria (o destinata ad affrettata e formale conclusione) se non viene subito dato un forte impulso progettuale con un respiro adeguato ai problemi (ci si riferisce alle altre Regioni del nord ovest oltre che al Ministero infrastrutture e trasporti) e con il reale coinvolgimento delle istituzioni piemontesi del governo del territorio (a partire dalla Città metropolitana), degli operatori dei trasporti e dei soggetti della mobilità nei suoi molteplici profili. Più in generale va rilevata un'incertezza della Regione nella definizione e sostegno di obiettivi economici e territoriali su un documento di rilevanza nazionale (e respiro europeo) per una difesa convinta e strategica delle azioni da condurre nel Piemonte e nel nord-ovest. • Per quanto riguarda l'Energia, va rilevato come gli atti programmatici siano riconducibili al 2012 ed alla precedente legislatura (conclusasi anticipatamente), mentre il nuovo governo regionale è in ritardo a dare il necessario impulso e accelerazione a questo fondamentale campo di politiche ed azioni per il Piemonte, in rapporto alla programmazione europea 2014-20 ed agli impegnativi obbiettivi 20-20-20 da perseguire. Vi è poi la necessità da parte degli Enti di area vasta, in primis la Regione, di avviare la necessaria strumentazione di governo del territorio dell'ambito interessato dai siti energetici piemontesi.

5. LA PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA I PIANI TERRITORIALI DI SETTORE Piano Regionale Territoriale

Piano Regionale Paesaggistico

Piano di Assetto Idrogeologico

Piano di Gestione del Rischio Alluvioni del Po

Piano Regionale Attività Estrattive

Approvato 2011Vigente

In itinere (Intesta con MIBACT del 2008) Ppr adottato 2015

PAI del bacino del Po 2001

Piano di Gestione del rischio alluvioni 2013

E' in fase di predisposizione ed è in discussione un DDL della Giunta per sostituire la vecchia Lr 69 del 1978

I PIANI TERRITORIALI PROVINCIALI ALESSANDRIA

ASTI

BIELLA

CUNEO

NOVARA

VERBANIA

VERCELLI

TORINO

2002

2004

2006

2009

2004

Ptc non approvato, adozione 2009

2009

Ptc2 2011

• la pianificazione territoriale regionale ha difficoltà a integrarsi con i diversi livelli amministrativi anche per la mancanza di una specificazione legislativa a seguito dell'entrata in vigore della legge Delrio; • l'assenza del Piano paesaggistico regionale vigente - a tale riguardo è indicata dalla giunta regionale la sua approvazione entro il 2016 - comporta una difficile integrazione di questa politica negli strumenti di pianificazione; • la pianificazione provinciale, in mancanza di specifiche normative e all'interno di prospettive incerte, rischia di determinare un ruolo confuso del futuro ente intermedio a seguito della Riforma Delrio.

6. TEMI SPECIFICI • In relazione alla Città metropolitana di Torino, le ZO (Zone Omogenee) che sono state istituite con lo Statuto di aprile 2015, potrebbero essere una risposta ai problemi di governo di un vastissimo territorio come quello della CM di Torino ed anche alla possibilità di valorizzarne le potenzialità, puntando con forza alla crescita di processi cooperativi che sul territorio esistono. • Le ZO potrebbe essere il terreno su cui sperimentare processi di unione e fusione di Comuni, forme che la CM si impegna a promuovere e sostenere (Statuto, art. 27, comma 7). Finora, però, l'istituzione delle Unioni si è sviluppata molto lentamente e con finalità funzionali ed esiti incerti. • La formazione del Piano strategico dovrebbe poter essere l'occasione per formarlo a partire dalle ZO, in una sorta di percorso “dal basso” che si concludesse nella produzione del piano strategico per tutta la CM, dando corpo ad una sorta di processo di “governance istituzionale”. • Nella delimitazione delle ZO non è stata dedicata attenzione alla possibilità di una ridefinizione della struttura del Capoluogo, che sarebbe stata anche la premessa per una futura eventuale elezione diretta del Sindaco metropolitano, con tutti i rischi che la scelta di mantenere lo status quo può determinare nei termini di una riproposizione di rapporti storici di dipendenza/conflitto. • Per quanto riguarda le Reti ecologiche, l'impegno della Regione è certamente apprezzabile ma, al di là di un approccio inteso a ricercare una condivisione metodologica con la Città metropolitana e alcuni Comuni a titolo sperimentale, destano perplessità sia l'utilizzo settoriale che la Regione, con ARPA, ha cominciato a farne (in sede di conferenze di copianificazione), sia la formalizzazione attraverso DGR di una visione di livello regionale nei fatti top down rispetto agli studi, elaborazioni e VAS della pianificazione urbanistica. • Va poi evidenziato come la mancanza di trasparenza nell'affrontare il tema dell'individuazione del sito nazionale per il deposito di rifiuti nucleari (che nel caso del Piemonte riguarda il 50% dei rifiuti nazionali) rappresenta una forte preoccupazione per l'attuazione delle decisioni qualora siano assunte, e attuate, esclusivamente a livello locale.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA VALLE d’AOSTA - SINTESI 1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO Con una popolazione di 127.329 residenti e 60.172 famiglie, la Valle d'Aosta è la più piccola regione italiana, registrando però dinamiche in forte crescita. Nell'ultimo decennio, infatti, il numero di residenti ha segnato un sensibile incremento, 2,7% al netto delle rettifiche post-censuarie. Gli ottimi risultati sul fronte economico la collocano tra le regioni più attrattive sulla scena nazionale ed internazionale: seconda per valore aggiunto pro-capite (31.583 euro nel 2014); un tasso di disoccupazione all'8,9%, assai inferiore al dato nazionale (11,9%), nonostante tra 2008 e 2015 la struttura economica abbia notevolmente risentito degli effetti della crisi, registrando una contrazione occupazionale del 3,5%, anche superiore all'andamento nazionale (-2,7%). L'impatto della crisi sulle costruzioni, sebbene rilevante, ha avuto una portata inferiore all'andamento nazionale, segnando dal 2008 al 2015 una contrazione degli investimenti del -18,7% contro il -29,7% nazionale. Secondo le indicazioni fornite dal sistema informativo previsionale demografico DemoSI, assumendo un'ipotesi di permanenza delle dinamiche naturali e migratorie sui livelli attuali, nel prossimo decennio il carico insediativo subirebbe un decremento stimabile nel 0,1% per la popolazione e un incremento del 0,8% per le famiglie, assai inferiore alle dinamiche storiche. Le stime sull'uso del suolo evidenziano una bassa intensità nell'utilizzo del territorio, con una quota

di superficie artificiale pari al 2,4% del totale, contro una media nazionale del 5,8%, ma il dato non stupisce se si considera che si tratta di un territorio in prevalenza montano ed anche per questo gli interventi di messa in sicurezza (15.330 i residenti in aree ad elevato rischio frana e 4.559 a rischio idro-geologico) assumono notevole rilevanza.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE Legge Urbanistica Regionale

Legge Regionale sul Consumo di suolo

Legge Regionale sulla Rigenerazione Urbana

Lr 11/1998 - “Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta” e smi

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Lr 24/2009 “Legge casa”, ”Misure per la semplificazione delle procedure urbanistiche e la riqualificazione del patrimonio edilizio in Valle d'Aosta / Vallée d'Aoste”

• La Lr 11/1998 ha posto le basi per la completa revisione della pianificazione territoriale e locale, anche se il processo di adeguamento dei piani comunali alle nuove normative ha seguito alterne vicende. • Si è dovuta aspettare la Lr 17/2012 per operare una profonda opera di restyling della Lr 11/98 finalizzata sia a favorire la semplificazione amministrativa, sia ad adeguarne i contenuti ad altre norme nazionali nel frattempo intervenute, sia a modificare alcuni passaggi in materia di pianificazione territoriale e ambiti inedificabili. Resta invece invariato l'impianto generale della legge. E' stato necessario introdurre strumenti per incentivare l'accelerazione delle fasi conclusive dell'iter di approvazione delle varianti urbanistiche generali e spronare i rimanenti Comuni, ancora inadempienti, ad avviare celermente i lavori di adeguamento dei propri piani. • La Lr 12/2009 (disposizioni in materia di VAS e VIA) mostra alcuni problemi nei confronti dei PRG e loro varianti poiché le procedure sono assai complesse e dilatano i tempi di approvazione. Va sottolineato che i Comuni valdostani sono dotati di PRG da diversi decenni e pertanto risentono di un'impostazione non ancora informata e/o attenta alle problematiche ambientali e pre-crisi. I PRG di nuova generazione stanno affrontando con maggiore efficacia la procedura VAS.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA VALLE d’AOSTA - SINTESI 3. LA PIANIFICAZIONE COMUNALE, I COMUNI CAPOLUOGO AOSTA - AOSTE DCC 25.11.2009 - Variante generale al PRG del Comune di Aosta e adeguamento al Piano Territoriale Paesistico

ITALIA

Rinnovamento

26,1%

(2.100 comuni su 8.046)

VALLE D’AOSTA

Rinnovamento

32,4%

(24 comuni su 74) • L'adeguamento dei PRG alla Lr 11/1998 e al PTP è una delle principali problematiche del governo del territorio dei Comuni valdostani degli ultimi vent'anni. Ad oggi emerge che su un totale di 74 Comuni il 32,4% (24 comuni) possiede un PRG adeguato e approvato con DCC. Nel 2016, alla data di pubblicazione del Rapporto, tale dato passa al 65%, a cui si aggiunge il 9% con un Testo definitivo in corso di valutazione, il 12% con una Bozza valutata in attesa di un Testo definitivo da valutare, il 4% con una Bozza in corso di valutazione; il restante 9% non ha ancora presentato alcun documento. Dunque il processo di adeguamento dei PRG alla Lr 11/1998 e al PTP non è ultimato e rappresenta, ancora oggi, una questione aperta. Un'inerzia che probabilmente è dovuta ad una cultura partecipativa amministrativa debole e ad una concezione di governo del territorio diversa rispetto alle altre realtà italiane. Oltre a questo, le problematiche causate dalla grande alluvione del 2000 hanno allungato le tempistiche di aggiornamento.

4. LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE Documento Piano di Programmazione Operativo Economico e FESR Finanziaria --

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Programma di Sviluppo Rurale

11.11.2015 2014 Progr. invest. per la ric. e l'occup. 20142020 (+FSE) Progr. coop. Terr. 20142020 (FESR)

Piano Energetico Regionale

Piano di Gestione dei Rifiuti

Piano Regionale dei Trasporti

Piano Regionale di Tutela delle Acque

Piano di Tutela della Qualità dell’Aria

Piano del Demanio Marittimo

Nuovo PEAR del 25.10.20 14

2015

___

2015

2006

___


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA VALLE D’AOSTA - SINTESI • I temi principali dei Programmi sono: • “Investimenti per la crescita e l'occupazione 2014/2020” (FESR) - incrementare l'attività di innovazione delle imprese; completare l'infrastruttura (banda larga); data center unico per gli enti pubblici; nascita e consolidamento delle PMI; riduzione dei consumi energetici negli edifici e nelle strutture pubbliche; aumentare la mobilità sostenibile; migliorare la competitività e la capacità di attrazione delle destinazioni turistiche. • “Investimenti per la crescita e l'occupazione 2014/2020” (FSE) - concentrazione su poche priorità ed azioni identificate in base alla loro capacità di aggredire con maggiore efficacia le problematiche; impegno ad agire secondo un modello di utilizzo integrato e sinergico di tutte le opportunità di finanziamento (lavoro, inclusione sociale e istruzione-formazione). • “Cooperazione transfrontaliera Italia-Francia, Alcotra 2014/20” (FESR) - contribuire al mantenimento del presidio umano attivo nelle aree del territorio transfrontaliero maggiormente caratterizzate da marginalità geografica e minacciate dall'abbandono e dall'invecchiamento della popolazione. • “Cooperazione transfrontaliera Italia-Svizzera 2014/20” (FESR) - obiettivi in linea con quelli della Strategia EU2020, dell'Agenda Territoriale 2020, del Position Paper dello Stato italiano e dei documenti di politica regionale federale svizzera. Nell'elaborazione della logica programmatica si è inoltre tenuto conto degli elementi strategici forniti dalla Strategia macroregionale alpina (EUSALP). • “Cooperazione transnazionale Spazio alpino 2014/20” (FESR) - obiettivi di crescita intelligente, sostenibile e inclusiva della Strategia Europa 2020. Inoltre, mira a rafforzare la cooperazione tra le aree ammissibili promuovendo azioni di sviluppo territoriale integrato, nel quadro delle priorità della politica di coesione dell'Unione. • “Cooperazione transnazionale Europa centrale 2014/20” (FESR) - cooperare oltre i confini per rendere le città e le regioni dell'Europa centrale posti migliori dove vivere e lavorare. • “Cooperazione transnazionale Mediterraneo 2014/20” (FESR) - promuovere lo sviluppo sostenibile dell'area mediterranea diffondendo modelli e pratiche innovative. • “Cooperazione interregionale INTERREG EUROPE 2014/20” (FESR) - facilitare il policy learning e la capitalizzazione di buone pratiche a livello europeo; promuovere lo scambio di esperienze e la condivisione di buone pratiche tra attori di rilievo regionale. • “Programma Sviluppo Rurale 2014-2020” (FEASR) - stimolare la competitività del settore agricolo; garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e l'azione per il clima; realizzare uno sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali. • “Interventi cofinanziati dal Fondo per lo sviluppo e la coesione 2014/20” (FSC) - in corso di definizione. • Inoltre, per il periodo 2014/2020, è prevista la partecipazione della Valle d'Aosta ad alcuni Programmi operativi nazionali (PON), attualmente in corso di definizione.

5. LA PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA Piano Regionale Territoriale Paesistico

Piano di Assetto Idrogeologico

Piano Stralcio Difesa Alluvioni

Piano Territoriale Paesistico (PTP) Lr 13/1998

DPCM 24 maggio 2001 PAI relativo al bacino del fiume Po

Varie per Bacino

• Lr 13/1998 - Piano Territoriale Paesistico: le norme del PTP sono principalmente rivolte ad orientare, in modi più o meno precisi e vincolanti, le scelte dei piani di settore e dei piani comunali, ai quali spetta di tradurle in scelte operative. Può assumere carattere prescrittivo dato che possiede contenuti paesistico-ambientali. Il PTP esprime anche intenzioni, proposte e suggestioni capaci di incidere sulle scelte o sui comportamenti dei soggetti pubblici e privati (linee programmatiche). • Piano di Assetto Idrogeologico: la necessità di integrare il PRG con la cartografia di individuazione delle aree a rischio idrogeologico è stabilita dalla Lr 11/1998 che individua le procedure di perimetrazione per le aree a rischio frane, inondazioni e valanghe e la disciplina d'uso (art. da 35 a 38). • Nuovo Piano di Gestione delle Acque 2016: la prima e importante novità è che il PTA 2016 sarà consultabile on line sul sito web regionale, in un unico sistema informativo pubblico periodicamente aggiornato. Al centro del PTA 2016 c'è il “corpo idrico” definito sulla base delle caratteristiche fisiche naturali ed omogeneo per tipo ed entità delle pressioni antropiche e quindi per lo stato di qualità. • Piano Regionale delle Attività Estrattive: strumento di pianificazione strategica in considerazione dei suoi effetti sullo sviluppo economico, sulla salvaguardia ambientale e sull'assetto del territorio, in materia di attività estrattive di minerali di seconda categoria nel territorio.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA VALLE d’AOSTA - SINTESI 6. TEMI SPECIFICI • In virtù delle particolari caratteristiche morfologico-insediative, il governo del territorio valdostano si scontra con parte delle terre alte (le più elevate) dell'arco alpino e, quindi, con tutte le problematiche che ne derivano. Fra queste, meritano di essere presi in considerazione: • l'importanza dell'aggiornamento dei PRG alla Lr 11/1998 e al PTP quale unica strada per poter gestire al meglio il territorio valdostano; proprio perché il livello locale risulta essere quello più vicino ai cittadini e quindi capace di effettuare le scelte e di conseguenza gli interventi migliori; • il potenziamento infrastrutturale con particolare riferimento a ferro e aereo. Per quanto riguarda il primo, ad oggi la RAVA è dotata solo di una linea a binario unico e non elettrificato che collega Aosta a Torino (passando per Ivrea). Il suo potenziamento è continuamente rinviato a causa del rilevante intervento infrastrutturale da effettuare (realizzazione secondo binario ed elettrificazione della linea). Per quanto riguarda il potenziamento dell'esistente aeroporto di Aosta, nonostante gli stanziamenti economici i lavori non sono ancora stati ultimati e si ipotizza addirittura l'abbandono dell'opera; • la riqualificazione ed il potenziamento della Funivia “Skyway Monte Bianco” quale infrastruttura turistica che collega Courmayeur (1.300 m slm) a Punta Helbronner (3.466 m slm) permettendo un veloce accesso alla vetta del Monte Bianco. La funivia, inaugurata il 30.05.2015, rappresenta una grande attrattività turistica che registra una consistente affluenza di pubblico.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA LIGURIA - SINTESI 1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO Con una popolazione di 1.571.053 residenti e 758.014 famiglie, la Liguria è una regione a media dimensione demografica con una chiara tendenza al calo, per un diffuso processo di invecchiamento demografico (-0,2% al netto delle rettifiche post-censuarie). Il quadro economico la colloca tra le regioni più ricche, ottava per valore aggiunto pro-capite (24.780 euro nel 2014). La situazione del mercato del lavoro nella fase più acuta della crisi ha registrato una consistente contrazione della capacità occupazionale (-3,8% tra 2008 e 2015 contro il -2,7% nazionale), sebbene il tasso di disoccupazione resti al 9,2%, assai inferiore del valore nazionale (11,9%). La crisi ha impattato in maniera assai marginale sul settore costruzioni, segnando dal 2008 al 2015 una contrazione degli investimenti del 6,5%, una frenata molto inferiore del livello nazionale (-29,7%). Secondo il sistema informativo previsionale demografico DemoSI, assumendo una ipotesi di permanenza delle dinamiche naturali e migratorie attuali, nel prossimo decennio l'andamento demografico è previsto con andamento negativo, segnando un calo dei residenti del -5,5% e del numero di famiglie (-5,0%). Uso del suolo: la quota di superficie artificiale (8,7% del totale) evidenza un utilizzo molto intensivo del territorio, superiore alla media nazionale (5,8%).

Notevole preoccupazione genera la necessità di messa in sicurezza del territorio, considerando che si valutano 93.405 residenti in aree ad elevato rischio frana e 154.790 quelli a rischio idro-geologico.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE Legge Urbanistica Regionale

Legge Regionale sul Consumo di suolo

Legge Regionale sulla Rigenerazione Urbana

L. R. 11/2015 “Modifiche alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge urbanistica regionale)” (modifica alla LUR 36/1997)

__

__

• La riscrittura della LUR difetta di partecipazione con gli Enti e le Istituzioni e le Organizzazioni rappresentative della cultura urbanistica ligure e non ha tenuto conto delle sperimentazioni consolidate in prassi delle più evolute leggi urbanistiche regionali (sussidiarietà orizzontale e verticale, componenti del Piano più vicine alle richieste socio-economiche, nuovi parametri quali-quantitativi della componente pubblica del PUC). Difetto di integrazione tra pianificazione territoriale e programmazione delle risorse. • Il PTR unico regolativo a livello territoriale (principale “strumento di semplificazione”) non ha avuto ad oggi alcuno sviluppo formale nonostante l'avvio dell'iter in Cons. reg. (nov. 2014). Tale strumento non affronta la pianificazione paesaggistica in conformità con il Codice dei beni Culturali e del Paesaggio. L'iter di approvazione dei PUC (livello comunale) risulta poco semplificato (4 fasi deliberative comunali, una fase di consultazione preventiva ai fini dello scoping) con forte sbilanciamento delle fasi “valutative” regionali nella formazione del PUC. La LUR prevede il recepimento del parere di Regione, Autorità competente per la VAS (L.r.32/2012), nelle fasi conclusive del processo valutativo: non conformità = non approvazione del PUC in conflitto con i principi di integrazione e sincronia tra piani e programmi e vaglio di carattere ambientale (Direttiva 2001/42/CE). • La dichiarata volontà di semplificazione non fa calare la disaffezione dei Comuni Liguri riguardo agli atti di pianificazione generale, per la complessità degli iter ed il venir meno della tutela tecnico-amministrativa delle Provincie. • Forte autonomia da parte dei maggiori comuni capoluogo: Genova (40% della popolazione e 60% del PIL regionale) approva il nuovo PUC nel dicembre 2015; La Spezia, approva nel 2013 la Variante al PUC 2003 di “salvaguardia del territorio collinare” ed avvia nel 2014 il percorso di modifica del PUC; Savona approva il PUC nel febbraio 2012. • A fronte di ciò le leggi “in deroga” (Piano casa e Sottotetti) costituiscono una scorciatoia per aggirare quello che viene ormai vissuto come un eccesso di regolazioni stratificate e proceduralmente complicate. Questa

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA LIGURIA - SINTESI

deregulation, nell'attuale contesto recessivo, trova l'adesione di numerose categorie economiche e professionali, oltreché di Amministratori locali anche di formazione progressista. Tuttavia, nei fatti, la strumento derogatorio non ha avuto l'evocata funzione anticiclica. Nei numeri 88 Comuni liguri approvano 3.695 interventi dal 2009 al 2015 grazie al “piano Casa” ed hanno in iter altre 1.480 pratiche per totale pari a 5.175. Il coinvolgimento di 88 Comuni su un totale di 235, circa il 37%, non differisce troppo dallo stato di attualizzazione della pianificazione (41% tra PUC adottati e approvati). Dunque una generale inerzia locale, poco sollecitata dalle proposte in deroga, il cambiamento non passa attraverso maglie siffatte. D'altra parte la disciplina dell'attività edilizia (L.r. 16/2008) secondo il testo unico dell'edilizia DPR 380/2001, soggetta a puntuali e reiterate modifiche non ha aiutato la semplificazione in materia. Difficoltà interpretative, ricorso frequente all'uso del parere pro-veritate = diversità di applicazioni da parte dei Comuni con ovvio disorientamento di professionisti, Ordini di categoria ed Amministrazioni, prolungamento dei tempi di istruttoria delle istanze, maggiore probabilità di incorrere in contenziosi. Ulteriore incertezza deriva da Ricorsi del Governo che ha ravvisato, sotto vari profili, l'illegittimità costituzionale di diversi articoli. Per l'urbanistica si deduce una crisi sostanziale e strutturale della pianificazione: la Regione, lungi dal ricercare con gli altri Enti territoriali risposte adeguate, ha promosso costanti e progressivi interventi legislativi che introducevano premialità e deroghe alla scala edilizia. L'approccio non ha avuto effetti di rilancio del comparto edilizio e dell'indotto, ma è percepito come efficace, almeno per i Comuni di dimensione medio-piccola, rispetto ai processi di pianificazione sempre più complessi, lunghi ed impegnativi, anche economicamente. La sfida maestra rimane mettere mano ad una indispensabile attività di elaborazione/proposta/diffusione di modelli diversi di conoscenza/decisione/governo dei fenomeni territoriali, con obiettivi primari di tutela e valorizzazione del nostro bellissimo ma fragilissimo territorio. Per Il territorio rurale/extraurbano va superata l'inadeguata disciplina urbanistico-edilizia (spesso con parametrizzazione insediativa mutuata ancora dal DM 1444/68: 0,03 mc/mq ancorché accompagnata da obblighi manutentivi del lotto asservito e da vincoli conservativi di illusoria efficacia) nella direzione di un Progetto articolato e contestualizzato dello spazio rurale riservando risorse indispensabili in un contesto dove l'agricoltura ha una redditività marginale. È basilare uscire dall'ordinaria pianificazione predittiva con nuovi strumenti di conoscenza/interpretazione dei fenomeni territoriali in tempi pressoché reali, i riferimenti siano le infrastrutture azzurre e verdi, per gli abitanti la consapevolezza delle risorse dei territori in cui vivono, la diffusione di pratiche costanti e permanenti di manutenzione del territorio.

3. LA PIANIFICAZIONE COMUNALE, I COMUNI CAPOLUOGO GENOVA

LA SPEZIA

IMPERIA

SAVONA

2015

2003

1999

2012

ITALIA

Rinnovamento

26,1%

(2.100 comuni su 8.046)

LIGURIA

Rinnovamento

0,4%

(1* comune su 235) * Il dato è precedente all’aggiornamento della presente scheda

• In Liguria il tasso di rinnovamento dei piani è pari al 0,4%, 1 comune su 235.

(1 comune (2.108 comunisusu325) 8.047)

276


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA LIGURIA - SINTESI 4. LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE Documento di Programmazione Economico e Finanziaria

Piano Operativo FESR

Programma di Sviluppo Rurale

Piano Energetico Regionale

Piano di Gestione dei Rifiuti

Piano Regionale dei Trasporti

Piano Regionale di Tutela delle Acque

Piano di Tutela della Qualità dell’Aria

Piano del Demanio Marittimo

2016

2015

2015

2014 (adoz.)

2015

___

2015

2006

2006 (costa)

• La Regione Liguria ha preso atto con favore di alcune esigenze generali del PSNPL (Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica), quali: rafforzare la posizione competitiva a livello internazionale dei porti e delle Autorità Portuali (AP) italiane anche con la conquista di nuovi mercati in regioni landlocked, esempio Svizzera, Austria, Germania meridionale e alcuni paesi dell'est europeo; “cambio di passo” della portualità italiana in tema di organizzazione e governance dei sistemi portuali. Il Piano, tuttavia, ha optato per l'accorpamento di alcuni scali nazionali, che non pare guidato da una strategia della portualità mirata a conferire maggiore autonomia funzionale e finanziaria, nonché responsabilità di governo ai porti leader (come avviene nei principali scali europei ed extra-europei) mentre permane nello schema un reticolo geopolitico che non attiene all'effettiva forza economica dei singoli scali, come evidenziano le discrasie tra l'IVA prodotta in ogni scalo con la geografia delle AdSP. Le osservazioni della Regione Liguria, in linea con le tendenze della portualità europea e mondiale, perseguono modelli di governo “federale” dei porti (devolution) e nuove configurazioni giuridiche delle AdSP, come la loro trasformazione - specie per i porti più performanti - in Società per Azioni a totale partecipazione pubblica, che tendono a favorire comportamenti imprenditoriali e non burocratico-amministrativi. Viene così in evidenza la scelta di statuire per via legislativa la delicata questione della natura giuridica delle AdSP, definite nel decreto “enti pubblici non economici”. Per un autentico rilancio della competitività portuale, selettiva tra Porti ma con un adeguato livello di efficienza del Sistema Paese, occorre assegnare responsabilità economica alle AdSP in tema di: gestione delle infrastrutture logistiche, organizzazione dei servizi tecnici e del lavoro portuale, rilascio delle concessioni demaniali. Occorre cioè attribuire alle AdSP un profilo di autonomia economica e di iniziativa imprenditoriale, attraverso una natura giuridica differente, a partire dal superamento dei riferimenti al D.Lgs. 165/2001. In questa cornice muove i suoi passi una riforma tanto attesa, ma tuttora incompleta. Tuttavia alcuni fenomeni nuovi sono emersi nell'ultimo anno e si confermano nel successo dei primi lavori di avvio della Cabina di Regia per la logistica del Nord Ovest, conclusisi con un protocollo d'intesa tra i Presidenti delle tre Regioni e il Ministro delle Infrastrutture (Novara, 8/9 Aprile 16). L'assunzione del principio che l'economia del mare non è solo banchina e mare ma è tutta la catena logistica per portare la merce a destino, ha imposto una valutazione di tutto ciò che concorre alla sua migliore performance, con attenzione alla sostenibilità delle scelte ed all'impatto sui territori. Ciò che emerge è l'antitesi tra la straordinaria forza della modalità ferroviaria e la debolezza di una rete incompleta e in molti tratti inadeguata. Da qui la necessità di individuare puntualmente le opere da farsi al fine di rendere prestazionalmente omogenei non solo i corridoi ma anche tutte le connessioni per efficaci agganci a retroporti, interporti e piattaforme logistiche.

5. LA PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA I PIANI TERRITORIALI DI SETTORE Piano Regionale Territoriale

Piano Regionale Paesaggistico

Piano di Assetto Idrogeologico

Piano Stralcio Difesa Alluvioni

2014 (sospeso)

In itinere

Varie per Bacino

2013

I PIANI TERRITORIALI PROVINCIALI GENOVA

LA SPEZIA

IMPERIA

SAVONA

2002 - 2011 - 2014

2005

2009

2005

• Si sottolinea l'importanza e la necessità: • di una pianificazione di bacino competente ed aggiornata per politiche, progettualità e l'avvio sistematico di opere strutturali nel momento in cui siano disponibili le risorse; • di incidere sull'assetto urbanistico esistente con l'imposizione nelle norme di PUC di azioni virtuose in tema di sostenibilità estese, soprattutto, ai maggiori interventi di riqualificazione del sistema urbano. Deve essere cioè ribadita e riaggiornata, anche a livello legislativo, la priorità degli obiettivi di tutela della popolazione e dell'ambiente rispetto alla tutela degli interessi della proprietà; 277


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA LIGURIA - SINTESI • della messa in sicurezza del territorio non limitata ad interventi strutturali, ma considerando il territorio nel suo insieme: sia per la parte urbanizzata (maggiore percezione dei danni), sia per la componente non urbanizzata, dove storici equilibri sono ormai in crisi per il venir meno delle attività umane, garanzia di presidio;. • di avviare processi continui negoziali e partecipativi per la maturazione di conoscenze, progettualità, possibilità di finanziamento, finalizzati ad accordi multisettoriali qualificati per volontarietà e flessibilità -il Contratto di Fiume ne è un esempio-, con il coinvolgimento paritetico di amministrazioni

6. TEMI SPECIFICI • Tra i temi specifici emerge quello dei Contratti di fiume. • Altri temi riguardano i Piani della Città metropolitana di Genova, i cui presupposti necessari sono: • superare i confini delle delimitazioni amministrative e governare collegialmente i processi di trasformazione individuati dal Piano strategico, che ormai valicano i confini amministrativi tradizionali; • conservare una visione sistemica nei progetti di territorio, tramite una sperimentazione di azioni e collaborazione-integrazione tra i vari attori istituzionali, economici e sociali; • avviare un duplice livello di azioni, l'uno espressione di politiche di prossimità, l'altro di politiche e programmi di respiro regionale e nazionale; • coerentemente promuovere partnership adeguate alle varie scale di relazione delle CM e la formazioni di reti di cooperazione tra i soggetti, su strategie volte allo sviluppo della green e blue economy; • “questione ambientale”: perseguire il superamento del dissesto idrogeologico, la ricomposizione della frammentazione del paesaggio (valore identitario ma anche economico), riequilibrio tra l'uso intensivo della fascia costiera e la rarefazione dei presidi delle aree interne, riconoscimento dei punti di forza e fragilità del territorio ed utilizzo delle risorse in una visione d'insieme condivisa.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA LOMBARDIA - SINTESI 1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO Con una popolazione di 10.008.349 residenti e 4.295.391 famiglie, la Lombardia è la regione più popolosa, registrando peraltro nell'ultimo decennio un incremento demografico assai consistente (+7,1% al netto delle rettifiche post-censuarie). Gli ottimi risultati sul fronte economico la collocano tra le regioni più attrattive sulla scena nazionale ed internazionale: terza per valore aggiunto pro-capite (30.059 euro nel 2014); una tasso di disoccupazione al 7,9%, assai inferiore al dato nazionale (11,9%); la struttura economica ha reagito efficacemente agli effetti della crisi, limitando allo 0,4% il calo occupazionale tra 2008 e 2015, contro il -2,7% nazionale. L'impatto della crisi sulle costruzioni, tuttavia, è stato assai rilevante, segnando dal 2008 al 2015 una contrazione degli investimenti del 35,8%, assai maggiore dell'andamento nazionale (-29,7%). Secondo le indicazioni fornite dal sistema informativo previsionale demografico DemoSI, assumendo una ipotesi di permanenza delle dinamiche naturali e migratorie sui livelli attuali, nel prossimo decennio il carico insediativo subirebbe un incremento stimabile nel +2,5% per la popolazione e +3,8% per le famiglie, tra i più elevati in Italia, sebbene assai inferiore alle dinamiche storiche. Le stime sull'uso del suolo, tuttavia, già oggi evidenziano l'utilizzo intensivo del territorio, con una quota

di superficie artificiale pari al 9,4% del totale, assai al di sopra della media nazionale (5,8%). Un rilevante impegno è necessario anche per la messa in sicurezza del territorio, se si considera che le ultime stime valutano in 46.323 i residenti in aree ad elevato rischio frana ed in 196.850 quelli a rischio idro-geologico.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE Legge Urbanistica Regionale

Legge Regionale sul Consumo di suolo

Legge Regionale sulla Rigenerazione Urbana

L.R. 12/2005 “Legge per il governo del territorio”

LR 31/2014 “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”

Cfr. LR 31/2014

• Sulla base della fase attuativa della LR 12/05, i rilievi interessano alcuni caratteri del Documento di Piano (DP), che è l'atto degli indirizzi strategici in riferimento ai sistemi strutturali dell'assetto del territorio, in particolare il ruolo, la validità temporale e la scala. Nel caso del ruolo si evidenzia come la "sovrapposizione tra carattere strategico e operativo rappresenta uno dei limiti più problematici nella impostazione e nella efficacia del documento". Per quanto concerne la validità temporale limitata (5 anni) assegnata al DP, questa "non consente evidentemente la definizione di assetti territoriali e di strategie di tutela e di sviluppo di lungo periodo". Infine il tema forse di maggior rilievo, riguarda la scala di applicazione del DP. Esso "è applicato quasi esclusivamente in riferimento alla dimensione comunale; un livello che risulta sempre più inadatto; soprattutto nei contesti metropolizzati della città contemporanea ... per affrontare il governo della città metropolitana. La dimensione strategica del DP si considera possa avere coerenza e efficacia territoriale solo se riferita ad una scala sovralocale, che annulli le ridotte e frammentate geografie amministrative comunali". • La Sezione INU Lombardia ha riservato un impegno forte al tema della limitazione del consumo di suolo, alla luce anche della "vicinanza" al Centro di Ricerca sui Consumi di Suolo (CRSS). Con riferimento al tema, va ricordata la posizione assunta della Sezione in occasione del varo da parte della Regione Lombardia della LR 31/2014 (“Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”). La voce della Sezione è risultata molto critica nei confronti del testo di

279


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA LOMBARDIA - SINTESI legge, in quanto, pur apprezzando l'introduzione di principi volti a sostenere sia misure di contenimento quantitativo dei processi urbanizzativi in atto, sia politiche per il riuso e la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente, in alternativa alla crescita urbana, si criticano i contenuti della fase transitoria che prevedono azioni contraddittorie, che consentono di derogare al principio della legge ammettendo, che entro un periodo di trenta mesi dall'approvazione della LR 31/14 si possa dare avvio alla pianificazione attuativa degli interventi su aree libere. In questo momento, coincidente con la proposizione (approvazione nel gennaio 2016 da parte della GR) dell'adeguamento del PTR relativamente ai criteri di applicazione della LR. 31/14, si tratta, rispetto a questa condizione, di valutare i termini di efficacia di questi stessi criteri.

3. LA PIANIFICAZIONE COMUNALE, I COMUNI CAPOLUOGO MILANO

BERGAMO

BRESCIA

COMO

CREMONA

LECCO

Piano di Governo del Territorio (PGT) vigente dal 22/11/2012

PGT vigente dal 21/07/2010 In seguito alcune varianti parziali approvate nel 2012/13/14/16. In totale 8 provvedimenti di approvazione

PGT vigente dal 24/10/2012 In seguito alcune varianti parziali approvate nel 2014/15/16. In totale 6 provvedimenti di approvazione

PGT vigente dal 18/12/2013 In seguito approvata una variante puntuale nel 2016

PGT vigente dal 15/04/2009 In seguito alcune varianti parziali approvate nel 2011/12/13/16. In totale 8 provvedimenti di approvazione

PGT vigente dal 04/03/2015

LODI

MANTOVA

MONZA e BRIANZA

PAVIA

SONDRIO

VARESE

PGT vigente dal 17/08/2011 In seguito alcune varianti parziali approvate nel 2012/13/15. In totale 4 provvedimenti di approvazione

PGT vigente dal 02/01/2013

PGT vigente dal 19/12/2007 In seguito alcune varianti parziali approvate nel 2010/11/13/14/1 5/16. In totale 10 provvedimenti di approvazione

PGT vigente dal 04/12/2013

PGT vigente dal 05/10/2011 In seguito alcune varianti parziali approvate nel 2012/13/14/15. In totale 5 provvedimenti di approvazione

PGT vigente dal 05/11/2014 In seguito approvata una variante puntuale nel 2016

ITALIA

Rinnovamento

26,1%

(2.100 comuni su 8.046)

LOMBARDIA

Rinnovamento

71,9%

(1.100 comuni su 1.529)

280


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA LOMBARDIA - SINTESI • In Lombardia il rinnovamento degli strumenti di pianificazione locale interessa circa il 71,9% dei Comuni se si prende a riferimento l'anno 2010. In sostanza su 1529 Comuni 1100 hanno approvato un nuovo strumento negli ultimi sei anni. La percentuale così elevata è motivata dalle indicazioni della Legge regionale di governo del territorio (LR 12/05) che imponeva la sostituzione dei Piani Regolatori con il nuovo strumento Piano di Governo del Territorio (PGT). Si è così registrato un ampio processo di sostituzione da parte di tutti i Comuni dello strumento urbanistico avvenuto nel giro di dieci anni.

4. LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE Documento di Programmazione Economico e Finanziaria

Piano Operativo Programma di Regionale Sviluppo Rurale FESR 2014-2020

DEFR 2015, approvato con DCR n. 897/2015 e rettificato DGR n. 4575/2015

POR FESR 2014-2020 approvato nel 2015

Piano Energetico Ambientale Regionale

PSR 2014-2020 Approvato con approvato DGR n. 3706 nel 2015 del 12/06/2015 (modificata con DGR n. 3905 del 24/07/2015)

Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti e delle bonifiche 2014-2020

Programma Regionale della Mobilità e dei Trasporti

Piano Regionale di Tutela delle Acque

Piano di Tutela della Qualità dell’Aria

Approvato con DGR n. 1990 del 20/06/2014

In itinere

Programma di tutela ed uso delle acque (PTUA) approvato con DGR n. 2244 del 29/03/2006. In fase di revisione

Approvato con DGR n. 593 del 6/09/2013

• Un campo d'azione della Sezione ha riguardato il tema della mobilità ed in particolare la posizione assunta nei confronti del Programma Regionale della Mobilità e dei Trasporti, al momento ancora in fase di discussione. Rispetto a questo strumento in un documento l'INU solleva alcuni interrogativi che mettono in discussione l'essenza di vero atto programmatorio della proposta regionale. In particolare le questioni riguardano: quali sono i target di riduzione delle emissioni nell'orizzonte di riferimento e gli strumenti per raggiungerli. Come il piano intende perseguire l'obiettivo di non consumare nuovo suolo, ovvero quanto suolo si intende occupare, per quali interventi, in base a quali priorità e con quali provvedimenti di mitigazione o compensazione. Come concretamente e con quali risultati attesi il piano intende perseguire i propri obiettivi, ad esempio miglioramento dell'integrazione modale e gestione.

5. LA PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA I PIANI TERRITORIALI DI SETTORE Piano Regionale Territoriale

Piano Regionale Paesaggistico

Piano di Assetto Idrogeologico

Piano di Gestione del Rischio Alluvioni del Po

Piano Regionale Attività Estrattive

2010 (in fase di modifica)

2010 (in fase di modifica)

Approvato dal Comitato Istituzionale dell'Autorità di Bacino del fiume Po con delibera 2001/18

Approvato dal Comitato Istituzionale dell'Autorità di Bacino del Fiume Po con deliberazione n. 2 del 3/03/2016

LR 14/98, “Nuove norme per la disciplina della coltivazione delle sostanze minerali di cava”

I PIANI TERRITORIALI PROVINCIALI MILANO

BERGAMO

BRESCIA

COMO

CREMONA

LECCO

2014

2004

2014

2006

2014

2014

LODI

MANOVA

MONZA e BRIANZA PAVIA

SONDRIO

VARESE

2006

2010

2013

2010

2007

2015

• L'obiettivo di disporre di uno strumento di pianificazione territoriale regionale (PTR) era stato raggiunto nel 2010, in contemporanea e in coerenza con l'adeguamento del Piano Paesistico Regionale, già vigente dal 2001. Il vigente PTR, equipaggiato da una batteria di obiettivi e linee d'azione, si è caratterizzato come strumento di coordinamento "leggero", che non ha del tutto garantito di ottenere i propri effetti rispetto agli atti di pianificazione soprattutto di scala locale. A tale proposito dal 2014 si è avviato il processo di revi-

281


RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA LOMBARDIA - SINTESI sione del PTR, comprensivo del Piano Paesaggistico, che non ha, al momento, ancora completato il proprio percorso. L'azione di pianificazione territoriale regionale si è inoltre manifestata nella predisposizione di Piani Territoriali d'Area (PTRA) relativa a specifici contesti. • In tema di pianificazione Provinciale le dodici Province lombarde (comprendendo l'ex Provincia di Milano, sostituita nel 2015 dalla Città Metropolitana) sono dotate del Piano Territoriale di Coordinamento, strumento, che ha valore prescrittivo in materia di beni paesaggistici ed ambientali, difesa del suolo, infrastrutture ed ambiti agricoli strategici, mentre ha una minore efficacia sul sistema insediativo per il quale vengono fornite indicazioni sopratutto riguardo alla limitazione del consumo di suolo, attraverso la definizione sia di parametri, che la formulazione di criteri insediativi.

6. TEMI SPECIFICI • Con la LR 7/2010 è stato introdotto il Piano Regionale delle Aree Protette (PRAP), che dovrebbe costituire l'atto fondamentale di indirizzo per la gestione e la pianificazione tecnico-finanziaria regionale delle Aree protette. Al momento la proposta di PRAP, presentata nel 2012, non è ancora stata approvata. • Con l'entrata in vigore della LR 12 del 4/08/2011 ("Nuova organizzazione degli enti gestori delle aree regionali protette e modifiche alle leggi regionali 30 novembre 1983, n. 86 e 16 luglio 2007, n.16"), viene "normata", all'art. 3ter, la Rete Ecologica Regionale (RER). Essa costituisce l'elemento di riferimento per la declinazione delle reti provinciali e comunali.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA P.A. TRENTO - SINTESI 1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO Con una popolazione di 520.891 residenti e 211.523 famiglie, dal punto di vista demografico la Provincia di Trento rappresenta una provincia con dinamiche in forte crescita. Nell'ultimo decennio, infatti, il numero di residenti ha segnato un sensibile incremento, +8,7% secondo i dati ufficiali. Gli ottimi risultati sul fronte economico la collocano tra le regioni più attrattive sulla scena nazionale ed internazionale: tra i alti per valore aggiunto pro-capite (36.262 euro nel 2014); tasso di disoccupazione al 3,8%, meno della metà del dato nazionale (11,9%) e più basso tra tutte le regioni italiane, ed una struttura economica che ha registrato un netto incremento occupazionale anche nella fase più dura della crisi (+4,9% tra 2008 e 2015 contro il -2,7% nazionale). L'impatto della crisi sulle costruzioni è stato contenuto, segnando dal 2008 al 2015 una contrazione degli investimenti del -2,5%, molto inferiore all'andamento nazionale (-29,7%). Secondo le indicazioni fornite dal sistema informativo previsionale demografico DemoSI, assumendo una ipotesi di permanenza delle dinamiche naturali e migratorie sui livelli attuali, nel prossimo decennio il carico insediativo subirebbe un incremento stimabile nel 4,7% per la popolazione e 7,3% per le famiglie, tra i più elevati in Italia, ma assai inferiore alle dinamiche storiche. Le stime sull'uso del suolo evidenziano una bassa intensità nell'utilizzo del territorio, con una quota

di superficie artificiale pari al 1,9% del totale, contro una media nazionale del 5,8%, ma il dato non stupisce se si considera che si tratta di un territorio in prevalenza montano ed anche per questo gli interventi di messa in sicurezza (2.634 i residenti in aree ad elevato rischio frana e 7.768 a rischio idrogeologico) assumono notevole rilevanza.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE Legge Urbanistica Provinciale

Legge Regionale sul Consumo di suolo

Legge Regionale sulla Rigenerazione Urbana

L.P. 15/2015 “Legge provinciale per il governo del territorio”

L.P. 15/2015 “Legge provinciale per il governo del territorio”

L.P. 15/2015 “Legge provinciale per il governo del territorio”

• La Provincia Autonoma di Trento ha conosciuto una recente intensa attività legislativa in campo urbanistico: ha rinnovato la precedente L.P. 22/91 nell'anno 2008 (L.P. 1/2008) per allineare la materia alla riforma istituzionale che aveva introdotto un ente intermedio tra Provincia e Comuni, le Comunità di Valle (CdV) (rif. L.P. 3/2006) a capo delle quali era stata affidata la pianificazione paesaggistica e, per ambiti non adeguatamente chiariti, una ibrida natura strategica. La legge, che unificava la materia urbanistica con una parte della normativa edilizia, attraverso un nuovo approccio agli aspetti energetici, è stata superata dalla L.P. 15/2015 che, a valle della revisione del ruolo e della struttura degli organi rappresentativi delle CdV e di un processo partecipato attraverso un Tavolo per la Riforma, ha introdotto una revisione dei contenuti degli strumenti urbanistici e delle procedure di formazione/approvazione. • La sezione INU Trentino, che ha monitorato e partecipato nelle modalità previste dalla Legge alla formazione dei nuovi Piani di Comunità (PTC) ha da subito rilevato la mancanza di una chiarezza relativa alla natura e agli obiettivi della nuova pianificazione intermedia, divisa tra una dimensione strategica, vincolistica (piano paesaggistico) e operativa. • La L.P. 15/2015 non fa chiarezza sulle criticità sopraesposte, ma ha provveduto ad un alleggerimento dell'iter di formazione dei PTC. Risulta necessario avviare velocemente una verifica e un percorso di accompagnamento dei PTC auspicando che la pianificazione intermedia, oggi praticamente bloccata, venga portata a termine. • In questo quadro risulta controproducente la decisione di procedere all'adozione dei PTC per Piani stralcio,

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA P.A. TRENTO - SINTESI

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ad esempio per mobilità e commercio, cui le Comunità si sono trovate costrette per non cadere in possibili commissariamenti da parte dell'ente provinciale. Alla scala di pianificazione comunale, la Sezione ha rilevato, in sede di Tavolo per la riforma, il rimando della revisione alla norma sugli standard (nella legge si fa ancora richiamo al D.M. 1444/68) in chiave prestazionale ed ecosistemica, e la necessità di snellimento delle procedure. Da notare anche la scelta, a nostro avviso poco appropriata, di unificare all'interno della LP 15/2015 e del suo regolamento attuativo, la disciplina urbanistica e quella edilizia, rischiando di rendere la prima ancillare alla seconda. In Trentino la L.P. 15/2015 contiene un primo sforzo di regolazione della materia sul Consumo di suolo (Cds), invitando (art. 18) ad attivare il recupero di “..nuove aree destinate agli insediamenti residenziali e ai relativi servizi solo se sono dimostrati, con la valutazione dello strumento di pianificazione territoriale prevista dall'articolo 20, il necessario soddisfacimento del fabbisogno abitativo, l'assenza di soluzioni alternative e la coerenza con il carico insediativo massimo definito per quel territorio”. Questa formula rappresenta una mediazione ottenuta al Tavolo partecipativo alla formazione della legge anche su contributo della Sezione, avendo la prima formulazione una eccezione tout court “per i bisogni residenziali”. Si teme che in ogni caso le difficoltà dimostrate nel recupero delle numerose aree dismesse presenti su tutto il territorio (dai comparti industriali del capoluogo ai complessi alberghieri e per seconde case nelle valli) possano valere come adeguato giustificativo - nell'attuale valutazione delle alternative - a nuovo consumo di suolo. Alla riqualificazione urbana ed edilizia la L.P. 15/2015 dedica alcuni articoli specifici, in cui sono previste deroghe alle previsioni di PRG e con premialità volumetrica per il recupero di fabbricati, crediti edilizi per il trasferimento volumetrico. In chiave territoriale si guarda con favore al nuovo articolo 108 (Banca della terra) come forma di recupero e riordino fondiario dell'agricolo, ancorché norma svincolata dalle maggiori strumentazioni di settore. Nella formulazione definitiva della LP 15/15 la Sezione rileva la perdita di un articolato (abbozzato in origine) sull'uso temporaneo dei suoli, che agevolerebbe l'accesso, uso, trasformabilità delle aree dismesse o in attesa di destinazione. Manca una attenzione alla declinazione delle norme sull'uso del suolo e rigenerazione per i centri minori montani, interessati da fenomeni di abbandono e per gli edifici isolati in quota.

3. LA PIANIFICAZIONE COMUNALE, I COMUNI CAPOLUOGO TRENTO PRG 1989 (“Piano Vittorini”), Variante al Prg 2004 (“Piano Busquet”), Dgp n.200 del 01/02/2008 (Burtaa n.7/I-II del 12.02.2008)

ITALIA

Rinnovamento

26,1%

(2.100 comuni su 8.046)

PROVINCIA DI TRENTO

Rinnovamento

83,3%

(175 comuni su 210)

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA P.A. TRENTO - SINTESI • Nella città di Trento ha preso forma all'inizio del millennio una nuova stagione di pianificazione, anche urbanistica: sull'impianto urbano delineato e non contraddetto del “Piano Vittorini” del 1989, due varianti al Piano Regolatore Generale si sono succedute tra il 2004 e il 2005 e contengono la “vision” del Comune esplicitata da un'equipe di docenti universitari (Renato Bocchi, Alberto Mioni e Bruno Zanon) ma soprattutto dal contributo dell'urbanista catalano Joan Busquets. Proprio quest'ultimo è stato l'indiscusso protagonista della stagione del dibattito sulle trasformazioni di Trento nei primi anni del Duemila, tornando a proporre un piano disegnato, una città futura trasmessa con rappresentazioni grafiche di grande potenza comunicativa. • Un altro aspetto di questa stagione è la scelta operata dall'amministrazione di procedere mediante una pianificazione integrale, riferita agli ambiti culturale, sociale, per le politiche giovanili oltre che ad un piano strategico. Sotto l'aspetto urbanistico sono stati esclusi o introdotti con superficialità due temi, proprio quelli sui quali il disegno complessivo della città faceva affidamento con scelte forti e strutturali: mobilità e verde. Il PRG attuale è stato nel frattempo integrato, per adeguamenti normativi o per esigenze di settore, di una lunga serie di Varianti. • Il prossimo strumento regolatore avrà una doppia valenza di Piano Territoriale di Comunità (per l'area territoriale dell'Adige che comprende tre ulteriori Comuni minori), e quindi anche con valenza paesaggistica, e PRG. L'avvio dell'iter è contrastato per una debolezza interna della compagine al Governo. • Per quanto riguarda il PRG vigente, va constatata la mancata attuazione delle previsioni riguardanti le scelte strutturali maggiori: interramento ferroviario del tratto urbano, costruzione di corridoi ecologici urbani, rigenerazione delle aree industriali dismesse e trasformazione, tramite cessione dallo Stato, delle aree militari urbane. Va inoltre rilevato che anche la norma provinciale recentemente licenziata non prevede lo sdoppiamento del Piano in Strategico ed Operativo. • La Sezione rileva l'ormai vetusto quadro programmatorio. Sollecitazioni ad avviare il processo di revisione e rinnovamento dello strumento di Piano presente nell'Agenda della Giunta insediatasi a metà del 2015, non hanno - al momento della stesura del presente testo - sortito effetto, di fatto per una sostanziale conflittualità interna alla coalizione al governo, e quindi per ragioni di natura politica. • Manca un quadro di area vasta strategico all'interno del quale calare le scelte comunali. • Risulta debole il riferimento al quadro di programmazione europea, anche se a livello provinciale risulta forte il riferimento e coordinamento all'area Euregio (Tirolo, Sud Tirolo/Alto Adige e Trentino) ed alpina. • Gli uffici tecnici, quale forma ancillare all'avvio del processo di piano, hanno predisposto in questi anni una ricognizione dello stato di attuazione del PRG vigente e una banca dati riferita alle aree agricole e verdi extraurbane sulla base di cinque maggiori tematismi (tra cui naturalità e valore economico delle colture) senza procedere però a campagne di aggiornamento o raccolta di nuovi dati. • In chiave partecipativa è stato annunciato un Tavolo di lavoro in parte rappresentato da professionisti specialisti, in parte da rappresentanti di categoria (Ordini professionali) quale potenziale luogo di coinvolgimento delle professionalità locali. Si esprime preoccupazione sul fatto che la scelta di interpretare la costruzione di una equipe avente come rappresentanza di categorie locali i soli Ordini professionali non risulti adeguata ai fini di un processo partecipato corretto e risulti troppo affollata per farne un efficiente team di pianificazione.

4. LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE Documento di Piano Programmazione Operativo Economico e FESR Finanziaria ------

Programma di Sviluppo Rurale

Piano Energetico Regionale

Piano di Piano Piano Gestione dei Regionale Regionale Rifiuti dei Trasporti di Tutela delle Acque

PO 2014-2020 PSR 2014-2020 PEAP PPGR - 4° -----(2015) (2015) 2013-2020 agg. 2014

Piano di Tutela della Qualità dell’Aria

Piano del Demanio Marittimo

PGUAP (2006). PPTQA -----agg. 2015 2007 (Appa), in itinere adeguamento D.Lgs. 2010

• La programmazione dell'attività agricola è ancora troppo svincolata da una attenzione alle ricadute territoriali e ad una programmazione urbanistica ed orientata alla gestione e al sostegno delle attività agricole/zootecniche. • Si auspica, già nella elaborazione degli strumenti urbanistici in corso, la capacità di raccogliere supporto tecnico specialistico e di integrare la previsione degli effetti delle politiche economiche e di sostegno di tipo agricolo. • E' necessario integrare gli strumenti previsti dalla programmazione con quelli ordinari di governo del territorio e che di questo si faccia anche carico il Regolamento della Legge Provinciale urbanistica 15/2015.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA P.A. TRENTO - SINTESI 5. LA PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA I PIANI TERRITORIALI DI SETTORE Piano Provinciale Territoriale

Piano Provinciale Paesaggistico

Piano di Assetto Idrogeologico

Piano Stralcio Difesa Alluvioni

Piano Regionale Attività Estrattive

Piano Urbanistico Provinciale - PUP (2008)

PUP (2008) Approfondimenti previsti nei Piani di Comunità, il cui iter è di fatto fermo.

Carta di sintesi geologica (parte del PUP). PGUAP 2006, 7° agg. rischio idrog. 2014

Piano di gestione del rischio alluvioni (PGRA) 2015

Piano provinciale di utilizzazione delle sostanze minerali 2003 / ultima Variante 2016

• Per quanto riguarda Ia pianificazione di area vasta (strategica, paesaggistica, idrogeologica, fatte salve le competenze dell'Autorità di Bacino dell'Adriatico) di difesa idrogeologica e delle attività estrattive, le competenze sono a capo dell'Ente provinciale: • il quadro di riferimento risulta aggiornato; • non risulta adeguata la strategia di integrazione con le politiche urbanistiche, ancora orientate ad un mero recepimento vincolistico delle indicazioni derivanti dal quadro di assetto ambientale e di area vasta; • la valenza paesaggistica del PUP è integrata (2008) con un rimando ed approfondimento alle previste pianificazioni di Comunità di Valle (Carta del Paesaggio, etc). L'iter dei PTC, sebbene semplificato dalla LP 15/2015, rimane comunque difficoltoso a causa principalmente dell'incertezza istituzionale che ha investito gli Enti intermedi; • in generale, mancano strumenti e linee di indirizzo per l'integrazione delle norme e delle azioni di settore e un quadro di assetto ambientale strategico di sfondo alle politiche di sostegno alle procedure di VAS, con il rischio che si riducano a mero passaggio procedurale. • La legge provinciale 15/2015 ha istituito l'Osservatorio sul Paesaggio, che interpreta la sua mission in una chiave di approfondimenti di ricerca e progettuali nel tentativo di offrire il necessario monitoraggio e supporto interpretativo sistematico delle trasformazioni in atto sul territorio. • Non risultano pienamente recepiti (e tradotti in forma di Regola) i contenuti progettuali riferiti al recupero delle aree per attività estrattive elaborati all'interno di uno specifico studio condotto dalla PAT nel Fondo strategico.

6. TEMI SPECIFICI • Le strategie per le “aree interne” hanno coinvolto una porzione assolutamente limitata del territorio provinciale, né esistono politiche urbanistiche di supporto alle valli periferiche (alle terre alte) che vadano in prospettiva a sostituire logiche di fatto basate su contributi economici robusti di fonte pubblica, non più sostenibili.

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA ALTO ADIGE - SINTESI 1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO Con una popolazione di 583.223 residenti e 227.945 famiglie, dal punto di vista demografico l'Alto Adige rappresenta una regione medio-piccola ma con dinamiche in forte crescita. Nell'ultimo decennio, infatti, il numero di residenti ha segnato un sensibile incremento, +8% secondo i dati ufficiali. I risultati sul fronte economico la collocano tra le regioni più attrattive sulla scena nazionale ed internazionale con un valore aggiunto pro-capite pari a 30.620 euro nel 2014 e un tasso di disoccupazione al 6,8%, la metà del dato nazionale (11,9%), tra i più bassi delle regioni italiane. La sua struttura economica ha registrato un incremento occupazionale sostanzioso anche nella fase più dura della crisi (+3,1% tra 2008 e 2015 contro il -2,7% nazionale). L'impatto della crisi sulle costruzioni, tuttavia, è stato rilevante, segnando dal 2008 al 2015 una contrazione degli investimenti del -38,6%, molto superiore all'andamento nazionale (-29,7%). Secondo le indicazioni fornite dal sistema informativo previsionale demografico DemoSI, assumendo una ipotesi di permanenza delle dinamiche naturali e migratorie sui livelli attuali, nel prossimo decennio il carico insediativo subirebbe un incremento stimabile nel 4,2% per la popolazione e 6,9% per le famiglie, tra i più elevati in Italia, ma assai inferiore alle dinamiche storiche. Le stime sull'uso del suolo evidenziano una bassa

intensità nell'utilizzo del territorio, con una quota di superficie artificiale pari al 2,7% del totale, contro una media nazionale del 5,8%, ma il dato non stupisce se si considera che si tratta di un territorio in prevalenza montano ed anche per questo gli interventi di messa in sicurezza (14.985 i residenti in aree ad elevato rischio frana e 1.424 a rischio idraulico) assumono notevole rilevanza.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE Legge Urbanistica Provinciale

Legge Regionale sul Consumo di suolo

Legge Regionale sulla Rigenerazione Urbana

L.P. 13/1997 - “Legge urbanistica provinciale” (in questi 19 anni è stata modificata 34 volte)

1980 - “Programma provinciale di sviluppo” L.P. 3/1995 - “Piano provinciale di sviluppo e coordinamento territoriale” L.P. 13/1997 (art. 1, 35, 44 e 45)

L.P. 13/1997 - Capo VI-Zone di recupero (in particolare Art. 55 bis)

• In merito al Consumo di suolo già agli inizi degli anni '80, attraverso il Programma provinciale di sviluppo e con specifiche modifiche all'ordinamento urbanistico del 1970, venne evidenziata la scarsità del territorio disponibile per gli insediamenti e delineata una precisa politica tesa al massimo risparmio di suolo (riesame delle espansioni residenziali attraverso un rigido dimensionamento dei piani e priorità al recupero). Il tema è stato ripreso nel Piano provinciale di sviluppo e coordinamento territoriale (L.P. 3/1995) e concretamente attuato con la normativa urbanistica (L.P. 13/1997), la pianificazione urbanistica comunale e la pianificazione paesaggistica. • Nonostante il forte sviluppo degli insediamenti (dal 1968 al 1989 si è registrato un raddoppio delle aree urbanizzate) si può affermare che si era riusciti a conservare una chiara e ben leggibile distinzione tra insediamenti e ambiente agricolo e naturale. Questo è stato possibile grazie un chiaro disegno politico di riequilibrio sociale e territoriale che si è avvalso di due indirizzi tra loro complementari, ovvero la riforma dell'edilizia abitativa e la “tutela” del verde agricolo. Con la riforma dell'edilizia abitativa (la L.P. 15/1972 ha previsto le zone produttive con esproprio e riassegnazione delle aree e nelle nuove zone residenziali la destinazione del 60% all'edilizia agevolata, perequando e conguagliando gli oneri e i vantaggi derivanti dalla trasformazione di terreni agricoli in terrenti edificabili) si è dato risposta al fabbisogno di casa e di lavoro

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RAPPORTO dal TERRITORIO 2016 AGENDA ALTO ADIGE - SINTESI con i nuovi insediamenti a densità elevata aggregati alle preesistenze. Nel verde agricolo con la normativa urbanistica legata all'istituto del maso chiuso e con la pianificazione paesaggistica di dettaglio a scala comunale si è limitata l'edificazione nel territorio rurale. • Nel periodo recente, sotto la pressione del forte e continuo sviluppo demografico ed economico della realtà provinciale e del clima più generale di “deregulation”, si sono manifestati fenomeni in controtendenza a cui si intende porre rimedio non la nuova legge provinciale territorio e paesaggio, dotando i comuni di nuovi e più efficaci strumenti per contrastare il consumo di suolo e promuovere la rigenerazione urbana. In particolare si prevede di far precedere il piano comunale, che unisce in un unico strumento la pianificazione urbanistica e paesaggistica conformativa e vincolante, da un programma di sviluppo comunale o sovracomunale con carattere strategico e strutturale, che dovrà definire gli ambiti di totale inedificabilità (per motivi paesaggistici e di sicurezza), il confine del territorio urbanizzato e dovrà individuare le aree di trasformazione interne al territorio urbanizzato e promuoverne la riqualificazione e densificazione. La proposta di legge introduce la copianificazione tra comuni e con la Provincia, rafforza la partecipazione nell'elaborazione e nella V