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Proyecto de Fortificación Centroamericana de Alimentos con Ácido Fólico RESULTADOS DE LAS CONSULTORÍAS

y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional

Armonización Normativa Capacidad de la Industria Capacidad de los Laboratorios Vigilancia Epidemiológica

Marzo de 2009


El trabajo de las consultorías y la elaboración de este documento se realizó con fondos provenientes de la Cooperación Técnica Regional no Reembolsable No. ATN/OC-9913-RG del BID-

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Informe Regional

Introducción Todos los países centroamericanos han promulgado leyes, normas y reglamentos

para combatir las deficiencias de micronutrientes en la población a través de la fortificación de alimentos. Algunos de los países han revisado y actualizadas dichas leyes recientemente, sin embargo, la mayoría de países todavía enfrentan algunas dificultades en la ejecución de sus programas. En algunos países, la implementación de dichos programas no es lo suficientemente extensa para prevenir las deficiencias de micronutrientes, Para su ejecución se han hecho alianzas con el sector privado, quienes son los responsables de la producción de los alimentos fortificados.. Se han realizado grandes esfuerzos para suplementar a las poblaciones que por su edad o por su ubicación geográfica no consumen los alimentos fortificados en cantidad y calidad que requieren ya que la mayoría de veces los hábitos locales de los consumidores, no permiten alcanzar una cobertura completa. Las actividades de fortificación en Centroamérica iniciaron en la década de 1970 y ha comprendido programas sobre varios productos de consumo popular en los diferentes países, con una visión nacional. Los principales alimentos que han sido considerados para ello en la región son el azúcar, la harina de trigo y la sal. Se ha tomando como base para el desarrollo de los programas de fortificación la existencia de cinco carencias principales de micro nutrientes en segmentos considerables de la población local, yodo, vitamina A, hierro, riboflavina y ácido fólico. El presente documento incluye los resúmenes ejecutivos de las cuatro consultorías realizadas en los países durante el año 2008 relacionadas con los componentes y sub componentes del proyecto.

Proyecto de Fortificación Centroamericana de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional

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A.

Objetivo: El bien público regional

El fin del proyecto es mejorar la salud de la población centroamericana mediante la erradicación de las carencias de micronutrientes. El proyecto contribuirá directamente a disminuir las complicaciones del embarazo causadas por deficiencias de micronutrientes, reducirá la anemia en mujeres en edad fértil y contribuirá a un crecimiento y desarrollo sanos en menores de seis años. El objetivo general del proyecto es desarrollar y poner en funcionamiento en cinco años un sistema centroamericano de fortificación de alimentos con micronutrientes (hierro, ácido fólico, vitaminas del complejo B, zinc, vitamina A y yodo) como un bien público regional. El proyecto propuesto tiene cuatro objetivos específicos. I) promover la armonización de las políticas, normas y regulaciones de fortificación de alimentos con micronutrientes de los países participantes; ii) desarrollar e implementar un sistema recíproco de control de calidad de los alimentos fortificados; iii) coordinar los sistemas nacionales de vigilancia epidemiológica de las afecciones prevenibles mediante la fortificación con micronutrientes y promover el intercambio de información para dar seguimiento a dichos programas; y iv) generar la información necesaria par aun correcto funcionamiento de los programas nacionales, tanto en sus aspectos de fortificación como de suplementación, incluyendo una estrategia regional de información, educación y comunicación a la población. El proyecto fortalecerá y coordinará con los programas nacionales de micronutrientes mediante el fortalecimiento de un mecanismo de coordinación supranacional de naturaleza técnica, responsable de seguir desempeñando estas funciones luego de finalizado el mismo.

B.

Componentes y actividades del programa

El proyecto consta de dos componentes: i) Armonización normativa; y ii) Control y vigilancia. Componente i: Armonización normativa El resultado esperando de este componente es la adopción e implementación por los países participantes de sistemas normativos nacionales de fortificación de alimentos con micronutrientes, armonizados de acuerdo con criterios regionales comunes. Este sistema resultante establecerá el compromiso de todos los países de la región de fortificar determinados alimento con los niveles mínimos de micronutrientes necesarios para prevenir su deficiencia, utilizando los mismos estándares de calidad e identificándolos mediante un símbolo único de fácil reconocimiento por los usuarios. Cada país participante recabará, a través de un punto focal establecido al efecto, la información necesaria para identificar los alimentos de alto consumo a ser fortificados, para establecer los niveles mínimos y las características químicas de los micronutrientes a ser añadidos a los alimentos y finalmente las normas técnicas de buena-manufactura de acuerdo con

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estándares reconocidos internacionalmente. El Proyecto por medio de su Unidad Ejecutora Regional apoyará ese proceso mediante la elaboración de un formato común de recolección de información y capacitación en su aplicación. El proyecto proporcionará un apoyo similar para que los países realicen sendos inventarios de las disposiciones normativas vigentes sobre fortificación de alimentos, incluyendo incentivos fiscales y barreras arancelarias, e identifiquen las áreas en que existan divergencias entre países. Para armonizar las disposiciones el proyecto analizará con los países participantes los fundamentos técnicos de las divergencias encontradas, identificará aquellas que puedan ser eliminadas y proporcionará asistencia para lograr su modificación. El proyecto financiará el estudio de las repercusiones económicas y comerciales que implicaría la aplicación de las disposiciones propuestas en el sistema normativo armonizado de forma de determinar su factibilidad y conveniencia. Asimismo, brindará asistencia técnica para que los países evalúen la capacidad de los productores de alimentos para cumplir con los procesos de fortificación e identificará sus necesidades de asistencia técnica y crediticia para cumplir con las disposiciones que se proponen incluir en el sistema armonizado. Se evaluó que en este momento no es pertinente realizar esta consultoria, previo a decidir, se establecerá los niveles de consumo de alimentos fortificados. En base en los hallazgos anteriores los países acordarán y adoptarán al nivel que corresponda, un sistema normativo regional de fortificación de alimentos con micronutrientes, que especifique: i) los alimentos de alto consumos a ser fortificados, ii) los niveles mínimos y las especificaciones de losmicronutrientes a ser añadidos a los alimentos, iii) los estándares de garantía y control de calidad, iv) los parámetros a los que deben ajustarse los sistemas nacionales de vigilancia, evaluación y rendición de cuentas, y v) las funciones, la estructura y el financiamiento del mecanismo de coordinación regional centroamericana que identifique el sistema. El proyecto a través de su Unidad Ejecutora Regional, elaborará una estrategia regional de Información, Educación y comunicación y apoyará a las Comisiones Nacionales de Micronutrientes (ya existentes) para que promuevan un diálogo social amplio sobre el tema. Asimismo, propiciará las acciones nacionales y supranacionales que favorezcan la adopción del sistema normativo regional por parte de los países participantes. En el marco de los acuerdos comerciales bilaterales, regionales y globales suscritos por los países participantes la Unidad Ejecutora Regional del Proyecto apoyará la identificación de las disposiciones que dificultan el libre comercio de alimentos fortificados de acuerdo con el sistema armonizado propuesto. Componente ii: Control y vigilancia El resultado esperado de este componente es la adopción e implementación por los países participantes de sistemas compatibles de vigilancia de los programas de fortificación de alimentos con micronutrientes, que permitan supervisar su implementación, evaluar su impacto y orientar las decisiones de salud pública tanto a nivel regional como nacional.

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El componente está dividido en dos sub-componentes: i) garantía y control de calidad de alimentos fortificados; ii) vigilancia epidemiológica de los riesgos sanitarios prevenibles mediante la fortificación de alimentos y la suplementación con micronutrientes. Con el apoyo técnico de la Unidad Ejecutora Regional los países evaluarán su capacidad institucional para supervisar el funcionamiento de sus programas de fortificación de alimentos con micronutrientes en las siguientes dimensiones: i) vigilancia del cumplimiento de las normas del sistema armonizado de fortificación: ii) evaluación de su impacto a través de sistemas compatibles de vigilancia epidemiológica y iii) rendición de cuentas. Para corregir las deficiencias encontradas y para asegurar la aplicabilidad y sostenibilidad del sistema, el proyecto financiará a solicitud de los países participantes, la asistencia técnica que se requiera y procurará la movilización de los recursos adicionales que fueren necesarios. El proyecto facilitará la difusión de la información sobre el funcionamiento del sistema de forma de obtener el apoyo de los organismos públicos, las organizaciones de la sociedad civil y la industria de alimentos. Particular atención se brindará a las consultas con poblaciones indígenas y afrodescendientes, para adecuar las intervenciones a sus valores y costumbres de forma de garantizar la corrección de deficiencias de micronutrientes en estas comunidades. Sub-componente II a. Sistema de garantía y control de calidad de los alimentos fortificados Este sub-componente armonizará lo mecanismos nacionales de garantía y control de calidad de los alimentos fortificados en el marco del sistema normativo regional; creará un símbolo gráficos (sello) regional para identificar los alimentos adecuadamente fortificados y reforzará técnicamente el laboratorio regional de control. Los mecanismos a armonizar comprenden: i) la calidad de las materias primas, incluidas las pre-mezclas; ii) las prácticas de buena-manufactura; iii) los niveles de micronutrientes en el alimento final para el consumo; y iv) los programas de ensayos de aptitud y análisis de alimentos fortificados aplicables por los laboratorios nacionales. La Unidad Ejecutora Regional por intermedio de los puntos focales nacionales brindará el asesoramiento técnico necesario para lograr la armonización referida en el Párrafo precedente y para fortalecer consecuentemente los sistemas nacionales de garantía y control de calidad, incluidos los laboratorios de análisis de alimentos y fluidos biológicos. Asimismo brindará asistencia técnica a los productores de alimentos para que puedan dar cumplimiento a los estándares de garantía y control de la calidad. El mecanismo de coordinación supranacional tendrá potestad para certificar el cumplimiento de los estándares de garantía y control de calidad por parte de los mecanismos naciones de control. Se instará a que los países acepten recíprocamente como propios los resultados de dichos controles siempre que éstos hayan sido certificados por la instancia regional centroamericana definida.

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b. Vigilancia Epidemiológica La finalidad de este sub-componente es que los países participantes adopten e implementen sistemas compatibles de vigilancia epidemiológica e impacto biológico que permitan evaluar los resultados de los programas de fortificación y suplementación con micronutrientes en forma periódica y orientar las decisiones de salud pública tanto a nivel nacional como regional. A fin de reflejar la diversidad tecnológica de los países participantes la armonización de los sistemas de vigilancia e impacto se realizará a nivel de los indicadores utilizados y no necesariamente de los procesos usados para estimarlos. El proyecto brindará a los países el asesoramiento técnico necesario para adaptar sus sistemas nacionales de vigilancia epidemiológica e impacto biológico de forma que sean compatibles entre si. Asimismo, brindará asistencia técnica para evaluar y fortalecer dichos sistemas nacionales, tanto a nivel de indicadores poblacionales como de aquellos basados en los servicios de salud. Se apoyará técnicamente la realización de encuestas nacionales de micronutrientes cuando los países así lo soliciten. Con apoyo del proyecto los países promoverán el intercambio periódico de información para facilitar el seguimiento y la evaluación del sistema de fortificación de alimentos con micronutrientes. El mecanismo de coordinación regional referido, tendrá potestad para certificar la calidad de los sistemas nacionales de vigilancia e impacto biológico. Asimismo, tendrá la responsabilidad de analizar el impacto de los programas nacionales de fortificación y podrá formular recomendaciones a los países dirigidas a mejorar su funcionamiento. El proyecto financiará la investigación operativa que se considere prioritaria para el cumplimiento de sus metas, la que deberá adaptarse a los patrones culturales de las comunidades involucradas. Entre otros temas y sin que ello signifique una lista exhaustiva, se investigarán distintas estrategias de suplementación con micronutrientes dirigidas a poblaciones en alto riesgo; aspectos tecnológicos específicos de los procesos de fortificación; estrategias de distribución y de adherencia comunitaria a regímenes de Suplementación.

D.

Ejecucion del programa

Agencia Ejecutora El proyecto es ejecutado por la Fundación para la Alimentación y Nutrición de Centro América y Panamá (FANCAP) EN COORDINACIÓN CON LOS Ministerios de Salud de los países beneficiarios y con los organismos internacionales patrocinantes: BID, CDC, OPS, INCAP, March of Dimes y Proyecto Niño Saludable.

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FANCAP para cumplir con su responsabilidad de Agencia Ejecutora tiene que aportar sus propios recursos y obtener apoyo financiero adicional que le permita cumplir con su responsabilidad con el proyecto Mecanismo de ejecución: Para ejecutar el proyecto FANCAP organizará una Unidad Ejecutora Regional (UER) que funcionará en su sede en Guatemala, constituida por un Gerente de Proyecto y por un Grupo Técnico de Apoyo integrado por funcionarios asignados al efecto por cada una de las siguientes instituciones: CDC, OPS, INCAP y Ministerio de Salud de Costa Rica, March of Dimes y Proyecto niño Saludable. Las funciones del Grupo Técnico de apoyo serán colaborar en la ejecución de las acciones del proyecto y facilitar la transferencia de conocimiento y tecnologías. La UER contará además con apoyo administrativo y contable con cargo a los recursos del proyecto. La UER informará periódicamente al Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (COMISCA) y, dentro de los objetivos y acciones previstas en el proyecto, se guiará por las recomendaciones que el Consejo le formule. Durante la ejecución del proyecto está prevista la creación de un mecanismo de coordinación centroamericana encargado de gestionar el sistema regional de fortificación a su terminación. De acuerdo con lo que decida COMISCA dicha instancia supranacional podrá surgir de la evolución de la UER (desvinculándola de FANCAP al final del proceso) o como un órgano autónomo al cual la UER transferirá progresivamente sus funciones y competencias. La instancia regional a cargo del sistema de fortificación que surja del proyecto deberá contar con potestad y capacidad para desempeñar las siguientes funciones: i) promover ajustes al sistema normativo regional armonizado; ii) supervisar y certificar el cumplimiento de los países de los estándares de garantía y control de calidad; iii) compatibilizar los sistemas de vigilancia epidemiológica y de evaluación de impacto biológico y verificar su cumplimiento; iv) intercambiar información programática propiciando las acciones nacionales y regionales de salud pública correspondientes; y v) promover el libre comercio de alimentos fortificados a nivel regional. En la ejecución del proyecto la UER se vinculará con las estructuras nacionales públicas y privadas relacionadas con micronutrientes en cada país participante, exclusivamente a través de un único punto focal designado por el Ministerio de Salud. Este punto focal deberá ser un técnico de alto nivel que desempeñe una función de responsabilidad jerárquica en el sector público, de preferencia vinculada a la nutrición y la salud pública. El punto focal será responsable de coordinar todas las acciones del proyecto en su país, vinculando a la UER con las instancias públicas y privadas necesarias, incluidas entre otras las Comisiones Nacionales de Micronutrientes, las instituciones públicas responsables del control de calidad de los alimentos y de la vigilancia epidemiológica, las asociaciones de productores de alimentos a ser fortificados, las asociaciones de consumidores y directivos de comunidades indígenas y afro descendientes que presenten desafíos nutricionales o situaciones especiales.

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En los países participantes el proyecto propiciará el trabajo inter-sectorial y multidisciplinario, facilitando la coordinación y el establecimiento de alianzas entre los Ministerios de Economía, Salud, Agricultura, Industria y otros, así como con las comisiones de micronutrientes, el sector privado, los organismos de cooperación internacional e instituciones académicas. Asimismo, promoverá la coordinación con otros proyectos e iniciativas nacionales y regionales en salud, alimentación y nutrición que permitan una optimización de las inversiones. Adicionalmente propiciará una coordinación regional con las instituciones de integración centroamericana incluyendo a la Secretaría de Integración Centroamericana SICA). Organigrama de Ejecución

COMISCA FANCAP/UER Gerente del Proyecto y Grupo técnico de Apoyo (CDC, OPS, INCAP, Minsal Costa Rica, March of Dimes, Proyecto Niño Saludable)

PUNTOS FOCALES NACIONALES (Designados por Minsal de cada país) Comisiones Nacionales de Micronutrientes, Industrial de alimentos, Ministerios Sectoriales, Laboratorios de Alimentos, Instituciones Académicas, Asociaciones de Consumidores.

C.

Período de ejecución y calendario de desembolsos

El período de ejecución será de 60meses y el de desembolsos de 66 meses a partir de la fecha de la firma del convenio (29 de Noviembre de 2006). El Proyecto inicio sus acciones a nivel de los países a partir del 15 de Abril del 2007.

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de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional

Inventario de Políticas, Legislaciones, Reglamentos y Normas Nacionales y Regionales Vigentes Relativas a la Fortificación de Alimentos Lic. Luis Pedro Cazali

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Pag. Resumen Ejecutivo

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Resumen Ejecutivo por Capítulos

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Capítulo I:

La Fortificación de alimentos

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Capitulo II:

Acceso a mercados

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Capitulo III:

Integración de Centroamérica

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Capítulo IV:

Caso de harina de trigo

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Capítulo V:

Regulaciones aplicables en Centroamérica al Tema de fortificación

9

Capítulo VI: Unificación Regulatoria en Centroamérica A. B. C. D. E. F. G.

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Ruta de análisis del tema Definiciones Beneficios de la Armonización o Unificación de Reglamentos Marcos Legales Existentes para Armonización de Normativa Procedimientos de discusión y solución conforme al Protocolo de Tegucigalpa y al Protocolo de Guatemala Procedimientos en la región para la elaboración de reglamentos técnicos. Análisis práctico y legal sobre la vía procedimental a utilizar para una unificación reglamentaria.

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Armonización Normativa


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actividades de fortificación en Centroamérica iniciaron en la década de 1970 y han comprendido programas sobre varios productos de consumo popular en los diferentes países, con una visión nacional. Los principales bienes que han sido considerados para ello en la región son el azúcar, la harina de trigo y la sal. Se ha tomando como base para el desarrollo de los programas de fortificación la existencia de cinco carencias principales de micro nutrientes en segmentos considerables de la población local, como lo son el yodo, la vitamina A, el hierro, riboflavina y el ácido fólico. Como parte del análisis para comprender el estatus normativo del tema de fortificación en la región, es conveniente evaluar los aspectos de política comercial. El intercambio de bienes a nivel mundial, se encuentra sujeto a medidas gubernamentales de tipo arancelario y no arancelario, que pueden provocar un entorpecimiento para el acceso de los mismos a los diferentes mercados. Estas últimas barreras, conforme a las regulaciones multilaterales, bilaterales o regionales, deben de presentar una causa justificada técnicamente que ampare su existencia. Los micronutrientes como tales, no son sujetos de tarifas o barreras que menoscaben su comercio en los países centroamericanos de forma significativa, ya que los mismos en general son tratados como materias primas no elaboradas en la región, por lo que su tasa arancelaria se encuentra entre 0% y 5%.

Igualmente, las medidas administrativas que les son aplicables no son específicas, por lo que su ingreso a los mercados no corre con cargas mayores a las normales. Todo lo contrario ocurre con los alimentos que son utilizados como vehículos de los mismos, ya que estos presentan aranceles altos y medidas no arancelarias estrictas, debido a la sensibilidad económica, social y política que poseen. Estos son elaborados en cada uno de los países del istmo en cantidades suficientes para satisfacer la demanda y aun para realizar exportaciones en varios de los casos. Asimismo, su comercio en el mundo se ve afectado por la existencia de fuertes medidas de ayuda a los productores por parte de los gobiernos de numerosos países del mundo, por lo que se genera una distorsión significativa en su intercambio. Igualmente, son productos de la canasta básica y forman parte integral de una política de seguridad alimentaria, así como son fuente de empleo para miles de familias. Es por ello que estos por lo general son objeto de resguardo por parte de los gobiernos. Para realizar una unificación normativa, es conveniente poseer un marco jurídico de integración que avale e incentive este tipo de objetivos. Los siete países que se encuentran localizados en el istmo centroamericano han llevado a cabo procesos de integración, con diversos niveles y resultados.

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El mecanismo SICA establecido en el Protocolo de Tegucigalpa, se constituye en un foro de encuentro sobre el cual las naciones pueden construir acuerdos comunes que beneficien su desarrollo. Al pertenecer a este Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, su relevancia es mayúscula ya que es el único foro en el cual se encuentran legalmente agrupados todos los países centroamericanos. El subsistema SIECA (económico), al cual aun no pertenecen plenamente Belice ni Panamá, ha realizado avances significativos de unificación en el intercambio de bienes. Al momento, se puede indicar que los cinco países que son parte del mismo, forman un área de libre comercio que se pretende evolucione hacia una Unión Aduanera en un mediano plazo. El camino hacia ese estadio de integración presenta una serie de espacios de discusión y negociación técnica, principalmente en áreas como la reglamentación de alimentos, lo cual presenta una importancia grande para los temas de encuentro normativo para fortificación. Por su parte, Belice ha llevado a cabo un proceso de integración bastante similar, pero como miembro de la CARICOM. Bajo este marco, los quince países que forman parte han desarrollado políticas económicas comunes así como un bloque comercial bastante unido, tal como se ha podido constatar en las negociaciones que han realizado con terceras naciones y en el ámbito multilateral. Debemos de tomar en cuenta que esta membrecía lleva consigo obligaciones hacia sus socios, de manera tal que debe respetar procedimientos y derechos mínimos que ha otorgado a estos. Panamá ha finalizado a la fecha un Tratado de Libre Comercio con los miembros de

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SIECA, lo que dará lugar a una mucha mayor integración comercial entre los seis países. Igualmente y derivado principalmente del proceso de negociación de un Acuerdo de Complementación Económica con la Unión Europea, los gobiernos discuten actualmente la posibilidad que Panamá pase a ser parte plena de SIECA, tomando como base el Tratado suscrito. Gramaticalmente, el término correcto que identifica un proceso para la emisión conjunta de varios países de una normativa común, es “unificación reglamentaria”. En la región existen cinco instrumentos jurídicos que recogen marcos de armonización de normas en general o específicas de reglamentos técnicos: el sistema SICA, el subsistema SIECA, el PARLACEN, el Tratado de Libre Comercio entre Panamá y los miembros del MCCA, así como el Acuerdo de Alcance Parcial entre Belice y Guatemala. Cada uno presenta bondades propias, así como limitaciones, por lo que haciendo un comparativo de todos ellos se llega a determinar la idoneidad del sistema SICA para buscar la unificación de reglamentos técnicos relativos a fortificación de alimentos. Por otro lado y dejando por un momento el aspecto regional, hay que tomar en cuenta que en estos momentos cada uno de los siete países del istmo centroamericano presenta un ordenamiento jurídico propio. Sin embargo, ello no obsta para que se tenga en común el principio de jerarquía legal, lo cual da lugar a un cierto orden respecto a las regulaciones existentes en sus territorios. De esta manera, se hace indispensable considerar todo el entramado de Derecho, iniciando con la Constitución Política nacional, como norma suprema. Posteriormente, debemos analizar la ley general de la materia,

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tal como lo son los Códigos de Salud, ya que en los mismos encontraremos principios básicos vinculados con el tratamiento de la fortificación. Asimismo, dependiendo del país, existen otras leyes que se vinculan con esa área de la salud, derivando por último reglamentos, acuerdos, normas, etcétera, que regulan aspectos puntuales sobre micro nutrientes y los alimentos vehículos de los mismos. Con base en lo señalado en el párrafo anterior, en este trabajo recopilamos las disposiciones legales de cada país centroamericano, que desarrollan el tema de fortificación tanto en sus aspectos generales como en particularidades propias de los casos que se presentan. Igualmente y como medio para obtener claridad en los pasos a seguir para una armonización de regulaciones específicas, hemos plasmado cuadros comparativos de la reglamentación nacional existente de cada alimento conductor de micro nutrientes. Como parte del proceso de unificación regulatoria, debemos observar que el caso de la fortificación de harina de trigo es el único antecedente en Centroamérica. El reglamento que contiene esto deriva de la discusión al interno de SIECA para alcanzar la Unión Aduanera. Este insumo, al momento de iniciarse la discusión sobre el reglamento indicado, presentaba situaciones comerciales que originaron la necesidad de resolver distintos y variados elementos de su regulación, para solventar los problemas que se enfrentaban en la región en su intercambio entre los mercados.

Podemos notar que, debido a su sensibilidad, este producto no fue posible discutirlo únicamente en su aspecto de niveles de micronutrientes. De esta manera, su regulación armonizada comprende temas de aditivos, niveles microbiológicos, etiquetado, almacenamiento, etcétera. Con base en este antecedente, debemos prever la posibilidad que situaciones similares se presenten en el camino para llegar a la unificación del aspecto de fortificación en la región en los restantes alimentos de interés, lo cual tendería a complicar sobremanera el obtener la meta trazada. La fortificación de alimentos es un aspecto que posee una vital importancia en el istmo centroamericano, debido a las deficiencias nutritivas que se presentan en gran parte de su población. Ya que los programas que desarrollan el tema deben ser implementados de forma obligatoria para asegurar su efectividad, el ordenamiento jurídico adquiere una especial relevancia. Cada uno de los siete países de la región posee su propio conjunto de regulaciones, atendiendo necesidades y realidades locales. Sin embargo, la tendencia mundial actual de lograr uniformidad de normativa para adquirir ventajas en el intercambio de bienes y servicios, provoca que el esquema legal actual sea revisado y se enfoque en situaciones territoriales ampliadas de manera que se aborden problemas comunes y se implementen soluciones que permitan manejos de políticas de forma integrada. Conforme a lo indicado, este estudio presenta dos objetivos principales: recopilar la

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legislación vigente para la fortificación de alimentos y presentar las distintas vías legales que pueden ser utilizadas para llevar a cabo un proceso de armonización de dicha legislación, sugiriendo aquella que se considere más apropiada para ello (tema que será desarrollado en el Segundo Producto de este proyecto). Para llegar a abordar ambos temas, fue necesario también tocar aspectos vinculados que complementan y enmarcan esos aspectos. De tal manera que el estudio inicia con una breve descripción sobre el contenido de la materia de fortificación de alimentos, indicando sus elementos y características, así como una relación del desarrollo de ello en el área. Considerando que tanto los micronutrientes como los alimentos que son utilizados como vehículo para los mismos, son objeto de comercio para asegurar la satisfacción de la demanda que se presenta en cada mercado, es necesario contar con datos sobre las barreras gubernamentales a las cuales dichos productos están sujetos para su intercambio en la región. Es así que llevamos a cabo una investigación relativa a las medidas vigentes en los países y de esta forma plasmar de manera estructurada la información para contar con una visión amplia del tema. Las naciones centroamericanas han llevado a cabo procesos de variada envergadura dirigidos a obtener niveles de integración, principalmente en el área comercial. Encontramos como antecedente de especial relevancia el sistema SICA, el cual constituye el único marco jurídico institucional que las agrupa con un marcado objetivo de cohesión. Asimismo, debemos resaltar la existencia del

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subsistema SIECA, el cual ha evolucionado sobremanera en aspectos de unificación regulatoria para el intercambio de bienes y en cuyo seno se desarrolló la reglamentación de la harina de trigo, el cual pasa a ser el solitario precedente para la armonización de aspectos de fortificación en Centroamérica. Igualmente, la participación de Belice en CARICOM y el Tratado de Libre Comercio negociado por parte de Panamá con la mayoría de miembros del istmo, se presentan como antecedentes necesarios de tomar en cuenta para una discusión sobre la integración centroamericana. Una vez desarrollados los temas arriba indicados, hemos podido llegar a detallar la legislación vigente en la región para el área de fortificación de alimentos. Partiendo de un sistema de jerarquía de normas, hemos abordado inicialmente las Constituciones Políticas de cada país, como disposiciones supremas y que dirigen el contenido del resto de regulaciones. Posteriormente, son citadas las leyes generales de salud, para finalmente tomar en cuenta los reglamentos y otro tipo de normas que mandan aspectos puntuales sobre micronutrientes y los alimentos que son utilizados como vehículos de ellos. Con el objetivo de facilitar la localización de los diferentes puntos que componen la legislación local sobre este último tema, hemos elaborado cuadros comparativos detallados en los cuales claramente se pueden identificar las diferencias y similitudes existentes entre los países. Así, podrán estructurarse de mejor manera propuestas de armonización, contemplando las variadas secciones que se involucran en su estructura.

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Para llevar a cabo este estudio, fue necesario consultar diferente tipo de bibliografía, principalmente de tipo legal así como documentación oficial en la cual se plasma el desarrollo de discusiones sobre la fortificación y los acuerdos que de ellas han derivado. Igualmente, consideramos adecuado entrevistar a diferentes personas,

tanto funcionarios gubernamentales como miembros del sector privado, para que pudieran trasladarnos vivencias y conocimientos que han adquirido en el transcurso del tiempo debido a su vinculación en los distintos procesos en los que los temas han sido abordados.

Por capítulos Capítulo I La Fortificación de alimentos A través de la incorporación de nutrientes a un alimento, se pretende elevar las propiedades del mismo para poder contrarrestar carencias que se presentan en los grupos poblacionales, que provocan serios daños a la salud. Para llevar a cabo esto, es necesario que se establezcan una serie de parámetros, con lo cual la medida a adoptar sea suficientemente efectiva. De esta manera, se debe escoger un producto alimenticio que se compre en el mercado local, que sea fabricado por relativamente pocos productores para que sea sencillo su monitoreo, de bajo costo para asegurar su accesibilidad por el mayor número de personas, consumido por un sector social amplio, y por supuesto, factible para una tecnología de fortificación. Las actividades de fortificación en Centroamérica iniciaron en la década de 1970

y ha comprendido programas sobre varios productos de consumo popular en los diferentes países, con una visión nacional. Los principales bienes que han sido considerados para ello en la región son el azúcar, la harina de trigo y la sal. Se ha tomando como base para el desarrollo de los programas de fortificación la existencia de cinco carencias principales de micro nutrientes en segmentos considerables de la población local, como lo son el yodo, la vitamina A, el hierro, riboflavina y el ácido fólico.

Capitulo II Acceso a mercados El comercio de bienes a nivel mundial, se encuentra sujeto a medidas gubernamentales de tipo arancelario o no arancelario, que pueden provocar un entorpecimiento para el acceso de los mismos a los diferentes mercados. Estas barreras, conforme a las regulaciones multilaterales, bilaterales o regionales, deben de presentar una causa justificada técnicamente que ampare su existencia.

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Los micronutrientes no son sujetos de tarifas o barreras que menoscaben su comercio en los países centroamericanos, ya que los mismos en general son tratados como materias primas no elaboradas en la región, por lo que su tasa arancelaria se encuentra entre 0% y 5%. Igualmente, las medidas administrativas que le son aplicables no son específicas, por lo que su ingreso a los mercados no corre con cargas mayores a la gran mayoría de bienes. Todo lo contrario con los alimentos que son utilizados como vehículos de los mismos, ya que estos presentan aranceles altos y medidas no arancelarias estrictas, debido a la sensibilidad económica, social y política que poseen. Todos ellos son elaborados en cada uno de los países del istmo en cantidades suficientes para satisfacer la demanda y aun para realizar exportaciones en varios de los casos. Asimismo, su comercio en el mundo se ve afectado por la existencia de fuertes medidas de ayuda a los productores por parte de los gobiernos de numerosos países del mundo, por lo que se genera una distorsión significativa en su intercambio. Igualmente, son parte de la canasta básica y forman parte integral de una política de seguridad alimentaria, así como son fuente de empleo para miles de familias. Es por ello que estos productos por lo general son objeto de resguardo por parte de los gobiernos, a través de elevadas barreras.

Capitulo III Integración De Centroamérica Los siete países que se encuentran localizados en el istmo centroamericano han

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llevado a cabo procesos de integración, con diversos niveles y resultados. El mecanismo SICA establecido en el Protocolo de Tegucigalpa, se constituye en un foro de encuentro sobre el cual las naciones pueden construir acuerdos comunes que beneficien su desarrollo. Al pertenecer a este Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, su relevancia es mayúscula ya que es el único foro en el cual se encuentran legalmente agrupados todos los países centroamericanos. No obstante, hay que reconocer que su desarrollo no ha sido pleno al momento, por lo que sus avances a nivel de los siete miembros no es de la envergadura que se desearía para ser un medio adecuado de desarrollo común. El subsistema SIECA, al cual aun no pertenecen plenamente Belice ni Panamá, ha realizado avances significativos de unificación en el comercio de bienes. Al momento, se puede indicar que los cinco países que forman parte del mismo, forman un área de libre comercio que se pretende evolucione hacia una Unión Aduanera en un mediano plazo. El camino hacia ese estadio de integración presenta una serie de espacios de discusión y negociación técnica, principalmente para el área de reglamentación de alimentos, lo cual presenta una importancia grande para los temas de integración normativa en el tema de fortificación. Por su parte, Belice ha llevado a cabo un proceso de integración bastante similar, pero como miembro de CARICOM. Bajo este marco, los quince países que forman parte han desarrollado políticas económicas comunes así como un bloque comercial

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bastante unido, tal como se ha podido constatar en las negociaciones que han realizado con terceras naciones y en el ámbito multilateral. Debemos de tomar en cuenta que esta membrecía lleva consigo obligaciones hacia sus socios, de manera tal que debe respetar procedimientos y derechos mínimos que ha otorgado a estos. Panamá ha finalizado a la fecha un Tratado de Libre Comercio con los miembros de SIECA, aunque con tratamientos arancelarios y de reglas de origen bilaterales en muchos casos, lo que dará lugar a una mucho mayor integración comercial entre los seis países. Igualmente y derivado principalmente del proceso de negociación de un Acuerdo de Complementación Económica con la Unión Europea, los gobiernos discuten actualmente la posibilidad que Panamá pase a ser parte plena de SIECA, tomando como base el Tratado suscrito.

Capítulo IV Caso de harina de trigo La fortificación de harina de trigo es el único antecedente de armonización en Centroamérica, sobre el tema. El reglamento que contiene esto deriva de la discusión al interno de SIECA para alcanzar la Unión Aduanera. Este insumo, al momento de iniciarse la discusión sobre el reglamento indicado, presentaba situaciones comerciales que originaron la necesidad de resolver distintos y variados elementos de su regulación, para solventar los problemas que se enfrentaban en la región en su intercambio entre los mercados.

Podemos notar que, debido a su sensibilidad, este producto no fue posible discutirlo únicamente en su aspecto de niveles de micronutrientes. De esta manera, su regulación armonizada comprende temas de aditivos, niveles microbiológicos, etiquetado, almacenamiento, etcétera. Con base en este antecedente, debemos prever la posibilidad que situaciones similares se presenten en el camino para llegar a la unificación del aspecto de fortificación en la región en los restantes alimentos de interés, lo cual tendería a complicar sobremanera el obtener la meta trazada.

Capítulo V Regulaciones aplicables en Centroamérica al Tema de fortificación Cada uno de los siete países del istmo centroamericano presenta un ordenamiento jurídico propio. Sin embargo, ello no obsta para que se tenga en común el principio de jerarquía legal, lo cual da lugar a un cierto orden respecto a las regulaciones existentes en sus territorios. De esta manera, es necesario iniciar cualquier análisis temático con la Constitución Política nacional, como norma suprema. Posteriormente, debemos tomar en cuenta la ley general de la materia, tal como lo son los Códigos de Salud, ya que en los mismos encontraremos principios básicos vinculados con el tratamiento de la fortificación. Asimismo, dependiendo del país, existen otras leyes que se vinculan con esa área de la salud, derivando por último reglamentos, acuerdos, normas, etcétera, que regulan aspectos puntuales sobre micro nutrientes y los alimentos vehículos de los mismos.

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En este capítulo encontramos entonces las disposiciones legales de cada país centroamericano, que desarrollan el tema de fortificación tanto en sus aspectos generales como en particularidades propias de los casos que se presentan. Igualmente y como medio

para obtener claridad en los pasos a seguir para una armonización de regulaciones específicas, se plasman cuadros comparativos de la reglamentación nacional existente de cada alimento conductor de micro nutrientes.

Capítulo VI Unificación Regulatoria en Centroamérica Gramaticalmente, el término correcto que identifica un proceso para la emisión conjunta de varios países de una normativa común, es “unificación reglamentaria”. En la región existen cinco instrumentos jurídicos que recogen marcos de armonización de normas en general o específicas de reglamentos técnicos: el sistema SICA, el subsistema SIECA, el PARLACEN, el Tratado de Libre Comercio entre Panamá y los miembros del MCCA, así como el Acuerdo de Alcance Parcial entre Belice y Guatemala. Cada uno presenta bondades propias, así como limitaciones, por lo que haciendo un comparativo de todos ellos se llega a determinar la idoneidad del sistema SICA para buscar la unificación de reglamentos técnicos relativos a fortificación de alimentos.

A. Ruta de análisis del tema El objetivo de este capítulo es identificar y analizar las diferentes opciones jurídicas que se presentan en Centroamérica, para que se realice un proceso que lleve a la emisión en conjunto de uno o más reglamentos técnicos relativos a la fortificación de alimentos. Sobre el tema, es preciso inicialmente establecer los términos que se han utilizado para identificar esta clase de procesos, con el fin de utilizar la acepción que técnica y lingüísticamente sea la correcta. Igualmente, consideramos conveniente para tener fundamentos teóricos, el recabar información sobre los principales beneficios que se supone conlleva este tipo de normativa consensuada regionalmente.

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Una vez establecida la base teórica de la materia, es necesario mencionar los instrumentos internacionales del cual son parte los países centroamericanos, que mencionan el ánimo de realizar armonizaciones de legislación o medidas en términos generales, así como de materias específicas de nuestro interés. Con ello identificaremos marcos que propicien el desarrollo de un proceso, una vez expresada la intención política para ello. Asimismo y derivado de esas expresiones, indicaremos los procedimientos establecidos para materializar dicha voluntad, así como los órganos competentes para esto.

Armonización Normativa


Por último y de manera objetivo, se analizarán las opciones, indicando las bondades de cada una de ellas así como las objeciones que puedan presentar, para definir el marco jurídico que evaluamos es idóneo para la consecución de nuestros intereses.

B. Definiciones El mundo actual, con su tendencia a la conformación de bloques económicos integrados por varios países, ha tendido a buscar similitudes de normas y procedimientos que viabilicen el intercambio comercial. Igualmente, la existencia de organizaciones internacionales como foros de discusión y de acuerdos, facilita la creación e implementación de ello. En primer término, evaluamos que es necesario tener claridad en los términos que son utilizados para este tipo de procesos. Generalmente, se designa a esto como una “armonización” de regulaciones. La palabra “armonizar” designa “…hacer que no discuerden o se rechacen, dos o más partes de un todo, o dos o más cosas que deben concurrir al mismo fin…” 1 Por otro lado, también el término “homologar” es manejado en determinados casos. Ello se define como “…poner en relación de igualdad dos cosas… ” 2 Igualmente con la palabra “unificar”, el cual es un vocablo más común que indica “…Hacer de muchas cosas una o un todo, uniéndolas, mezclándolas o reduciéndolas a una misma especie…” 3

Es así que el proceso será designado de manera diferente si nuestro objetivo es que existan regulaciones en cada país, pero que las mismas presenten contenido que se dirija hacia un fin común (armonizar) o que estas son equivalentes (homologar) o bien que una misma norma sea aplicable en todos los territorios involucrados (unificar). Aunque muy seguramente deben ser tomados en cuenta aspectos técnicos específicos en materia de alimentos, conforme a lo discutido al momento partimos del supuesto que el objetivo se centra en realizar la unificación de regulaciones para la fortificación de alimentos en el istmo centroamericano. Comprendemos que los diversos aspectos que comprenden la materia (niveles, especificaciones, tipos de micronutrientes, etcétera), no permiten tratos parecidos o equivalentes, sino deben ser exactamente los mismos o debe contemplarse parámetros de cumplimiento como otra opción de norma general. La realización de los procesos de unificación regulatoria históricamente no se encasillan en un marco institucional específico, ya que tanto se han realizado en organizaciones internacionales, como de forma directa por dos o más países, con o sin un estadio de integración de por medio. Lo único que debe existir es intereses en común y una voluntad política plena para llevarlo a cabo.

1

Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Ed. Espasa Calpe, España, 1992, Página 192.

2

Óp. Cit., página 1120.

3

Óp. Cit., página 2046.

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El interés de una armonización o unificación, puede estar expresado en un instrumento internacional. Ello serviría de marco para discutir el tema en cuestión, ya teniendo entonces una base jurídica que sirva de justificación para que se desarrolle.

C. Beneficios de la Armonización o Unificación de Reglamentos 4 Se considera que la armonización puede resultar necesaria en casos en los cuales los productos deban funcionar en conexión con otros o ser compatibles con ellos, ya que la falta de compatibilidad técnica podría crear obstáculos al comercio internacional. Desde el punto de vista empresarial, la aplicación de normas iguales en un mercado ampliado por la confluencia normativa de varios países, origina economías de escala incrementando niveles de competitividad. El costo de diseñar, fabricar y entregar el mismo producto en diversas formas puede ser elevado. Igualmente, los esfuerzos de los gobiernos se suman o lleva a situaciones de supletoriedad, logrando un mejor control sobre los productos puestos en los mercados. La armonización técnica puede aumentar el bienestar de los consumidores. En un entorno normativo armonizado, la competencia hace que los consumidores tengan una gama de productos amplia y atractiva desde el punto de vista económico entre los qué elegir, con precios deprimidos por la escala alcanzada. Ello presupone, sin embargo, que las normas armonizadas no vayan más allá del logro de

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su objetivo normativo legítimo, es decir, que no sofoquen la innovación ni hagan de otro modo que los productores desistan de introducir nuevos productos o variedades de productos. Durante muchos años, los expertos técnicos se han esforzado en lograr la armonización internacional de las normas. Desempeñan una importante función a este respecto entidades conformadas por la mayoría de países, que provocan un marco de trabajo confluyente en intereses y objetivos. Dentro de estas entidades encontramos como principales ejemplos, la Organización Internacional de Normalización (ISO), la Comisión Electrotécnica Internacional (CEI) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), cuyas actividades han tenido una importante repercusión en el comercio, en particular en el de productos industriales. Por ejemplo, la ISO ha elaborado más de 9,600 normas internacionales que abarcan casi todos los campos técnicos. La amplia participación en las instituciones internacionales con actividades de normalización puede servir para que las normas que emitan no reflejen intereses en materia de producción o comercio de países específicos, sino buscando un bien general. En el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC se anima a los países a participar, dentro de los límites de sus recursos, en la labor de las instituciones internacionales de elaboración de normas y de orientaciones o recomendaciones referentes a los procedimientos de evaluación de la conformidad.

Sección basada en el área de Obstáculos Técnicos al Comercio, contenida en www.wto.org.

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Por ello, el Acuerdo impulsa a los países a tomar como base de sus reglamentos nacionales las normas internacionales existentes, o partes de ellas, salvo que “…sean un medio ineficaz o inapropiado para lograr un determinado objetivo de política. Ello puede ocurrir, por ejemplo, a causa de factores climáticos o geográficos fundamentales o problemas tecnológicos fundamentales…” (párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo). Se presume que cuando las regulaciones estén en conformidad con las normas internacionales pertinentes, estas no crean un obstáculo innecesario al comercio internacional.

D. Marcos Legales Existentes para Armonización de Normativa

El cumplimiento de las normas internacionales y su aplicación pueden requerir recursos técnicos y financieros que sobrepasen las posibilidades de los países en desarrollo. En el Acuerdo se mitiga la repercusión de determinadas disposiciones cuya plena aplicación no sería compatible con las necesidades de los países en desarrollo en materia de desarrollo, finanzas y comercio.

Por supuesto, estos marcos son tomados como referencia y directriz de trabajo. Pero debemos recordar que siempre las naciones tienen la potestad de realizar acuerdos conforme a sus intereses, sin necesidad de tener algún antecedente de intenciones o declaraciones al respecto. Dichos marcos facilitan el proceso, indudablemente, ya que presentan un punto de partida y recogen disposiciones sobre las cuales es posible construir una normativa.

Además, dadas sus condiciones tecnológicas y socioeconómicas particulares, los países en desarrollo pueden adoptar reglamentos técnicos, normas, o métodos de prueba encaminados a preservar la tecnología y los métodos y procesos de producción autóctonos y compatibles con sus necesidades de desarrollo. Por último, los países en desarrollo pueden pedir a las instituciones internacionales con actividades de normalización que examinen la posibilidad de elaborar normas con respecto a productos que presenten especial interés comercial para ellos y que, de ser factible, las elaboren.

Como hemos indicado en otras secciones de este estudio, en el área centroamericana se encuentran en vigencia instrumentos internacionales que de una u otra manera, pretenden ser referencias de mecanismos integracionistas de los países del área. A continuación describimos aquellos que de alguna manera plasman la intención de las partes de realizar armonizaciones, homologaciones o unificaciones de regulaciones en general o del tema específico en el cual se comprende nuestro interés.

1. Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA). El 13 de diciembre de 1991, fue reformada en la ciudad de de Tegucigalpa la Carta de la ODECA por medio de un protocolo que pretendía introducir a la región hacia visiones de integración más acordes con las realidades y necesidades de ese momento, principalmente desde el punto de vista organizativo.

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La Carta en su momento constituyó la base jurídica para llevar a cabo una integración tomando para ello varios tópicos, desde el social hasta el económico que ya hemos visto con detalle anteriormente. Desde un inicio fue suscrito por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, adhiriéndose Belice como estado miembro en el año 2000. De esta manera, el Protocolo de Tegucigalpa se constituye en el único instrumento internacional relativo a integración regional, en el cual los siete países del istmo son miembros plenos. El Protocolo contiene principalmente disposiciones relativas a la existencia y competencia general de órganos centroamericanos, no de tipo sustantivo sobre actividades específicas sectoriales. Por ello, para efectos de este estudio, tendrá mayor peso para aspectos procedimentales que desarrollaremos en la siguiente literal del capítulo que para efectos de base dispositiva unificadora regulatoria. 2

Tratado General de Integración Económica Centroamericana.

Como ya hemos hecho referencia anteriormente, este tratado fue suscrito en 1960 y representa la base de la integración comercial de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En su preámbulo, los países declaran “…reafirmar su propósito de unificar las economías…e impulsar en forma conjunta el desarrollo de Centroamérica a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, considerando la necesidad de acelerar la integración de sus economías…”.

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Por otro lado, este instrumento internacional recoge el compromiso de la conformación de una Unión Aduanera (artículo I), lo cual supone la necesidad de armonizar las regulaciones aplicables al comercio. Mientras ello ocurre, las partes establecen un régimen especial de intercambio de mercancías, el cual se espera sea fluido y no sujeto a restricciones para bienes originarios, salvo medidas de control plenamente justificadas (artículo III). 3. Protocolo de Guatemala al Tratado General de Integración Económica Centroamericana. Este protocolo fue suscrito por las cinco naciones parte del Tratado, incorporándose también Panamá. Sin embargo, al momento dicho país no ha realizado los pases legales para incorporarlo a su legislación nacional, por lo que no le es vinculante 5. En el mismo se plasma diversa normativa sobre armonización en políticas comerciales o normas legales, de forma puntual, acorde con las tendencias que se presentaban en los años 90´s, momento de su suscripción. Se establece en la conceptualización del proceso de integración económica centroamericana, el compromiso de los estados de alcanzar de manera voluntaria, gradual, complementaría y progresiva la Unión Económica Centroamericana. Los avances de ello deben responder a las necesidades de los países que integran la región con el fundamento que se impulse la Unión mediante la coordinación, armonización y convergencia de las políticas económicas, negociaciones comerciales extra regionales, infraestructura

Debemos de recordar que formalmente se espera que durante el año 2008 se lleve a cabo un proceso por el cual Panamá pase a ser parte plena del Protocolo.

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y servicios, con el fin de lograr la concreción de las diferentes etapas de la integración (artículo 1). Es entendido que el objetivo básico de la integración económica es “…alcanzar el desarrollo económico y social equitativo y sostenible de los países centroamericanos, que se traduzca en el bienestar de sus pueblos y el crecimiento de todos los países miembros, mediante un proceso que permita la transformación y modernización de sus estructuras productivas, sociales y tecnológicas, eleve la competitividad y logre una reinserción eficiente y dinámica de Centroamérica en la economía internacional….” (artículo 3). Para lograr esto, consideran necesaria la aplicación de políticas macroeconómicas congruentes y convergentes (artículo 4), de tal manera que en forma flexible y gradual coordinaran y armonizarán sus políticas para eliminar divergencias que afecten el comercio intrarregional (artículo 17). Con relación al tema de nuestro interés, las partes se comprometen en materia de normas técnicas a conservar la aplicación del trato nacional a las ya existentes y convienen establecer un proceso de armonización regional de la normativa técnica en general, que propicie el mejoramiento de la calidad de la producción y favorezca al consumidor, sin que ello implique obstáculos al comercio intrarregional (artículos 7 y 26). En cierta manera derivado del Protocolo de Guatemala, debemos hacer referencia nuevamente al Convenio Marco para el establecimiento de la Unión Aduanera recientemente suscrito. El mismo indica que en el desarrollo de la segunda etapa para llegar a ese estadio de integración,

denominado “modernización y convergencia de la normativa”, los estados parte acuerdan desarrollar un régimen común de medidas sanitarias y fitosanitarias, así como sobre obstáculos técnicos al comercio. Estos regímenes tendrán como punto de partida la normativa regional vigente y los acuerdos de la OMC sobre la aplicación de estas medidas. Lo indicado, como ya hemos visto en este estudio, en cierta forma ha sido ejecutado en los últimos años y entonces debemos entender la disposición citada como una meta final a cumplirse en la etapa en cuestión. 4. Reglamentos en el MCCA Derivado de la suscripción del Protocolo de Guatemala, los estados parte elaboran diversos instrumentos en donde se establecen procedimientos a seguir para la armonización de normas. Estos desarrollan materias específicas, con lo cual sus disposiciones claramente orientan el sentido integracionista para aspectos de nuestro interés. n

Reglamento OTC Este es el caso del Reglamento Centroamericano de Medidas de Normalización, Metrología y Procedimientos de Autorización, el cual fue aprobado por el COMIECO el 17 de septiembre de 1999 a través de la resolución 37-99. El mismo tiene un ámbito de cobertura en cierta manera restringido, ya que se refiere únicamente al comercio de bienes y servicios de los países del SIECA (artículo 3). De esta manera, cada estado parte mantiene el derecho de elaborar y aplicar las medidas de normalización, procedimientos de autorización y metrología, de acuerdo a sus intereses nacionales (artículo 4).

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En este se dispone que los estados podrán celebrar acuerdos entre si para armonizar sus medidas de normalización, procedimientos de autorización y metrología, así como acuerdos de reconocimiento mutuo de los resultados de sus respectivos procedimientos de evaluación de la conformidad, con el objeto de fortalecer la integración y de contar con un sistema regional (artículo 5). Por otro lado, su artículo 9 ordena que las partes lleven a cabo un proceso de armonización normativa. Sin embargo, este mandato se relativiza sustancialmente al indicar que ello no supone desvinculación de derechos nacionales derivados tanto del marco regional como el multilateral, así como ello no provoque reducción del nivel de seguridad o de protección a la vida o a la salud humana, animal o vegetal, del ambiente o de los consumidores. El mismo artículo además recoge un sistema de equivalencia, de manera que la parte importadora determine que los reglamentos técnicos de la parte exportadora cumplan de manera adecuada con los objetivos legítimos de esta. Un aspecto que debemos destacar de este reglamento, tanto por su importancia como por su especial contenido, es la definición de “medidas armonizadas” contenida en su artículo 2. Desde nuestro punto de vista, este es en cierta manera contradictorio y desea agrupar tantos casos que pierde su consistencia. No obstante, al ser regulación vigente, será un parámetro que las partes usarán para establecer sus diferentes obligaciones dentro de un proceso. Esto cimenta el comentario que hicimos al inicio del presente capítulo, relativo a la necesidad

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de aclarar el contenido de los términos que son utilizados en las discusiones. El Reglamento conceptúa como “medidas armonizadas” a las “…relacionadas con la misma materia pero aprobadas por diferentes organismos o con actividades de normalización, metrología y procedimientos de autorización, que establecen la intercambiabilidad de productos, procesos y servicios o el entendimiento mutuo de los resultados de los ensayos o de la información suministrada de conformidad con dichas medidas…Dentro de esta definición las medidas de normalización, metrología, procedimientos de autorización, podrán tener diferencias de presentación, inclusive de contenido, por ejemplo, en las notas explicativas, directrices para cumplir con los requisitos de tales medidas, preferencias sobre alternativas y variedades”. Un aspecto significativo del Reglamento, es la constitución del Comité Centroamericano de Medidas de Normalización, Procedimientos de Autorización y Metrología. Este ente debe facilitar el proceso de armonización de las medidas de normalización, procedimientos de autorización y metrología, de acuerdo a las instrucciones que al efecto le traslade el COMIECO (artículos 6 y 7). El Reglamento no indica un procedimiento preciso para la discusión y aprobación de reglamentos de manera conjunta, enfocado ello a una unificación de disposiciones. Sin embargo, se establece un mecanismo que debe complementar a la legislación interna de cada país, para la emisión de reglamentos nacionales (artículo 14).

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Esto contempla la necesidad que cada parte comunique a las demás por medio de la SIECA, los proyectos de medidas de normalización y gestión metrológica que pretenda adoptar, modificar o derogar, antes de su entrada en vigor. Para llevar a cabo esta notificación, toma como base las formalidades que contiene el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC, dando lugar a la oportunidad que personas interesadas o los propios estados, emitan comentarios sobre ello. Igualmente y de manera semestral, los países se comprometen a informar a los demás sus programas de normalización, a fin de buscar elementos comunes que lleven a consensuar reglamentos regionales. n

armonización y la equivalencia de las medidas y procedimientos sanitarios y fitosanitarios, así como la no discriminación arbitraria y no justificada (artículo 2). Las partes disponen que si se desea llegar a una armonización en estas medidas en el futuro, con antelación debe de afianzarse un intercambio de información que de lugar a la total claridad respecto la situación actual de las distintas políticas aplicadas. Esto para tener una base cierta sobre la cual construir un esquema lo más unificado posible, de tipo regional (artículo 9). 5. Tratado de Libre Comercio Centroamérica - Panamá

Reglamento MSF En la misma fecha y resolución que el reglamento anterior, el COMIECO aprobó el Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios. Este tiene por objeto principal regular esta clase de medidas que puedan afectar directa o indirectamente el comercio entre los estados, evitando que se constituyan en barreras innecesarias al intercambio de bienes.

Desde la década de los 70`s, los países centroamericanos y Panamá han tratado de aperturar recíprocamente sus economías a través de instrumentos comerciales de tipo bilateral. En dicho período, fueron suscritos acuerdos de alcance parcial por medio de los cuales los cinco miembros del MCCA otorgaron a algunos productos panameños originarios, beneficios arancelarios y a su vez recibieron concesiones similares.

Igualmente se dispone el desarrollar disposiciones legales para armonizar gradual y voluntariamente las medidas y procedimientos en esta materia, tanto a nivel intrarregional como con terceros países (artículo 1).

Con el fin de ahondar en la relación, los seis países acordaron iniciar negociaciones de un tratado de libre comercio el 12 de julio de 1997, durante la XIX Cumbre de Presidentes Centroamericanos, el cual tenía como marco inicial el contener disposiciones comunes que aproximaran la real integración de Panamá al esquema regional.

Conforme a lo indicado y como medios para llegar a los fines plasmados, este reglamento respeta como principios fundamentales al momento de su aplicación la transparencia, la

La primera reunión se llevó a cabo en julio de 1998, lo cual fue seguido por otras siete rondas de discusión y un período de

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interrupción debido a falta de acuerdos, lo que llevo por fin a la suscripción de un marco normativo el 16 de mayo de 2001. El instrumento en cuestión posee una peculiaridad que desgraciadamente se ha repetido en varios procesos de este tipo en el área.

sujeta a la conclusión de los procedimientos jurídicos internos de cada país, pero se contempla que para enero del 2009 la zona de libre comercio de los seis países sea un hecho. Con ello, un Tratado de Libre Comercio regirá de forma uniforme la gran parte general de relaciones entre ellos.

Debido a presiones de índole político, la falta de posiciones comunes entre los cinco miembros del MCCA y la necesidad de entregar resultados rápidamente, se ha dado lugar a la firma de acuerdos no finalizados, en el sentido que varias disposiciones son remitidas a anexos que posteriormente son discutidos de manera bilateral.

Por otro lado y principalmente por la presión llevada a cabo por la Unión Europea al gobierno panameño de pasar a ser integrante del MCCA para poder ser parte de las negociaciones del Acuerdo de Asociación que se está negociando durante los años 2008 y 2009 entre ambos grupos de países, debemos de tener en mente la posibilidad que Panamá pase a formar miembro pleno del Protocolo de Guatemala, con los derechos y obligaciones que de ello deviene.

De esta manera, posterior a la suscripción indicada, se iniciaron cinco procesos independientes. El primero lo realizó El Salvador, finalizándolo en enero del 2002 y entrando en vigencia el tratado total el año siguiente. Durante los cuatro años posteriores a ello, los avances fueron poco significativos y el interés de los países del istmo se enfocó en las negociaciones comerciales que se realizaron en esa etapa con los Estados Unidos de América. En el año 2006, ya superados los momentos históricos, los cuatro procesos pendientes pudieron ser reanimados y pasaron a una franca etapa de aceleración. De esta manera, los protocolos con Honduras y Costa Rica fueron suscritos en junio del 2007, el de Nicaragua en noviembre del mismo año y finalmente el de Guatemala, en febrero del 2008. La entrada en vigencia de esos cuatro protocolos se encuentra en este momento

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Dentro de ello destacaríamos para efectos de nuestro estudio, la vinculación panameña a los grupos técnicos de registros, los cuales discuten, estudian y acuerdan reglamentos regionales. Sin embargo, esto es una posibilidad aun no concreta, por lo que nos circunscribimos aquí al contenido del tratado ya suscrito por todos los países. A pesar de constituir una óptima oportunidad para enmarcar jurídicamente procesos de armonización regulatoria, tomando en cuenta la cercanía legal y geográfica, este tratado extrañamente no contiene mayores disposiciones al respecto. Aunque en su preámbulo se plasma la intención de las partes de facilitar la integración regional y hemisférica, así como propiciar un mercado más extenso y seguro para la facilitación del comercio de mercancías, servicios y el flujo de capitales y tecnología en sus territorios, esto no se

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concreta en aspectos que lleven a poseer reglas uniformes que provoquen la desaparición de barreras locales unilaterales. Con respecto al tema de nuestro interés, solamente en el capítulo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias, relativamente se contempla la posibilidad de armonizar medidas. Es así que el artículo 8.05 señala como principios de la materia que “…cada Parte utilizará como marco de referencia las normas, directrices o recomendaciones internacionales…con el fin de armonizarlas o hacerlas compatibles con las de la otra Parte…con el propósito de alcanzar un mayor grado de armonización, cada Parte seguirá las directrices de las organizaciones internacionales competentes…las Partes se comprometen a establecer sistemas armonizados en el ámbito sanitario y fitosanitario para los métodos de muestreo, diagnóstico, inspección y certificación de animales, vegetales, sus productos y subproductos así como de la inocuidad de los alimentos…”. Por su parte, el artículo 8.06 desarrolla el tema de “equivalencia” de medidas, lo cual disponen las partes que pueda llevarse a cabo siempre que no se reduzca el nivel adecuado de protección de la vida y la salud humana (inocuidad de los alimentos) y animal, o para preservar la sanidad de los vegetales en sus territorios. Para ello “…cada Parte aceptará como equivalentes las medidas sanitarias y fitosanitarias de la otra Parte, aún cuando difieran de una propia, cuando esta última demuestre objetivamente, con información científica y con métodos de evaluación del riesgo convenido por ellas, que las medidas alcanzan el nivel adecuado de protección requerido…”.

En el caso de obstáculos técnicos al comercio se dispone que las partes realicen labores de compatibilización de medidas de normalización y metrología en el mayor grado posible, tomando en cuenta parámetros internacionales y sin que ello suponga menoscabo a la salud humana, animal o vegetal. Igualmente, desarrolla el tema de adopción de reglamentos técnicos por equivalencia. En el artículo 9.12 del Tratado, se dispone el establecimiento del Comité de Normalización, Metrología y Procedimientos de Autorización, el cual deberá conocer todos los aspectos derivados de la materia. Igualmente se especifica como funciones el analizar y proponer vías de solución para aquellas medidas que se considere constituyen un obstáculo técnico al comercio, así como facilitar procesos para la compatibilización de medidas de normalización y metrología entre las partes. El Comité está integrado, para el caso de Costa Rica, por el Ministerio de Comercio Exterior y la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medidas (ONNUM) del Ministerio de Economía y Comercio; El Salvador, la Dirección de Política Comercial del Ministerio de Economía; Guatemala, la entidad que designe el Ministerio de Economía; Honduras, la Secretaría de Estado en los Despachos de Industria y Comercio, a través de la Dirección General de Protección al Consumidor, Departamento de Normalización y Metrología; Nicaragua, el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, a través de la Dirección de Tecnología, Normalización y Metrología; y Panamá, el Ministerio de Comercio e Industria, por conducto del Viceministerio de Comercio Exterior.

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Una vez entre en vigencia el Tratado, se tendrá que definir la periodicidad de las reuniones de los Comités, de acuerdo a las necesidades y trabajos que le sean asignados por los gobiernos. Aunque el Tratado comprende en cierta manera espacios de discusión para la unificación de reglamentos técnicos y dispone órganos que pueden ocuparse de ello, debemos de tomar en cuenta que bajo este marco el inicio del tratamiento de un tema como lo es el de nuestro interés, partiría de cero. No se cuenta con normas generales sobre procedimientos ni formas que guíen el desarrollo de la discusión, por lo que el mismo podría resultar embarazoso y estéril. 6. Acuerdo de Alcance Parcial BeliceGuatemala Guatemala y Belice han negociado en el 2006 un Acuerdo de Alcance Parcial, el cual al momento no se encuentra en vigencia para ninguna de las dos partes. Es importante mencionarlo debido a que en el texto del mismo en lo que se refiere al aspecto sanitario y fitosanitario, establece una disposición sobre armonización de medidas. Se indica que para ello los estados parte deben utilizar las normas, guías y recomendaciones establecida por la Organización Mundial de la Salud Animal (OIE), el Codex Alimentarius (CODEX) y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF) (artículo 2 del anexo IV). Igualmente, se indica el proceso para establecer equivalencia tanto de esta clase de medidas (artículo 3 del mencionado anexo), como de reglamentos técnicos (artículo 4 del anexo V). 6

Es necesario tener en cuenta que la membrecía de Belice a la CARICOM conlleva limitaciones para otorgar situaciones preferenciales a terceros países no miembros de la comunidad. El artículo 8 del Tratado de Chaguaramas 6 plasma en cierta forma una cláusula de preferencia regional, de manera que ninguna de las naciones miembros puede otorgar un mejor trato a partes ajenas, que las que otorga en la comunidad. Por tanto, dependiendo del contenido de un reglamento sobre fortificación de alimentos que suscribiera con países centroamericanos, en conjunto o individualmente considerados, podría prestarse a interpretaciones sobre los alcances que el mismo tendría al interno de la Comunidad. Apuntala lo antes indicado el contenido del artículo 9 del tratado, el cual obliga a los países a no llevar a cabo ningún acto que menoscabe la integración de los miembros de CARICOM. Sobre el tema específico de relaciones con tercero países, la Comunidad toma como marco general el priorizar tratamientos grupales y coordinados de sus miembros con el resto de naciones. Sin embargo, permite la discusión de acuerdos bilaterales de sus miembros con otras partes, siempre que se respete la primacía de derechos de los miembros de CARICOM y además el acuerdo en cuestión tiene que ser revisado y autorizado por órganos regionales antes de entrar en vigencia. Un aspecto que debemos resaltar y que ayuda sobremanera a nuestro objetivo de integrar a Belice a una unificación reglamentaria, es la disposición específica por la cual se autoriza expresamente al gobierno beliceño a llevar

“Revised Treaty of Chaguaramas, de julio del 2001, por medio del cual se crea la Comunidad del Caribe y el Mercado Único del CARICOM.

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a cabo procesos de negociación que lleven a la suscripción de tratados, con “grupos vecinos” de países (artículos 78 a 80 del Tratado de Chaguaramas). 7. Parlamento Centroamericano7 El PARLACEN se origina de su Tratado Constitutivo, suscrito en 1987, constituyéndose en un foro político regional para la discusión de temas que atañen a los países centroamericanos en conjunto. Son estados parte del mismo, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. A la fecha, ni Costa Rica ni Belice forman parte del mismo. Sin embargo, es un marco permanente que de acuerdo a sus potestades, puede servir de medio para un proceso de unificación normativa como el que nos proponemos. Los Jefes de Estado y de Gobierno del SICA realizaron el 20 de febrero del 2008 una reunión extraordinaria en la que se adoptaron decisiones relevantes para la institucionalización del proceso regional. El hecho más destacado del evento, fue la aprobación del protocolo que reforma al Tratado Constitutivo del PARLACEN y otras instancias políticas. El nuevo instrumento abarca tanto aspectos fundacionales como funcionales de dicho ente, definiéndolo como un órgano permanente de representación política y democrática del SICA, cuyo objetivo fundamental es la realización de la integración de Centroamérica. La reforma aprobada contiene modificaciones relativas al número de diputados por país que constituirán el ente, la forma de elección y el 7

período en el cual ejercerán su función. Igualmente, se han realizado adiciones de fondo sobre las funciones del Parlamento. Entre las principales atribuciones asignadas en esta nueva etapa está el realizar propuesta de tipo legislativo para temas de integración así como normativas para armonizar leyes en la región centroamericana. El procedimiento plasmado establece que estas propuestas sean remitidas para su consideración al Consejo de Ministros que corresponda por afinidad temática, las cuales deberían ser elevadas después de su discusión, a la reunión de Presidentes. Los pasos indicados deberán realizarse dentro de un plazo no mayor de 180 días. Una responsabilidad compartida entre el Parlamento y los demás órganos del sistema será la de vigilar el cumplimiento de los principios, objetivos, normas y compromisos de la integración y el desarrollo sostenible en la región. Igualmente, tendrá una función consultiva en el ámbito de su competencia cuando lo solicite la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno o los demás órganos e instituciones del SICA. El nuevo protocolo sitúa la actividad del Parlamento en el esquema de toma de decisiones regionales. Así, establece que sus resoluciones, propuestas, recomendaciones, estudios y demás actos serán remitidas a la Presidencia Pro Tempore y a la Secretaría General del SICA para su incorporación en las agendas de los órganos del sistema, quienes están obligados a pronunciarse sobre las mismas.

Sección basada en el artículo “La reforma del Parlamento Centroamericano lo dota de mayor entidad institucional”, publicado en la Carta Mensual No. 139 de febrero del 2008, del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), www.iadb.org.

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E. Procedimientos de discusión y resolución conforme al Protocolo de Tegucigalpa y al Protocolo de Guatemala.

actividades de los órganos e instituciones del área…”. Al no ser un órgano permanente, se constituye ordinariamente una vez por semestre (artículos 13 a 15).

Una vez establecida la existencia de base sustantiva legal que avale la unificación de reglamentación técnica, es necesario indicar cuales son los procedimientos que se plasman en los instrumentos jurídicos para concretizar los objetivos que los países han marcado.

Por su parte, el Consejo de Ministros no es un órgano único, ya que podrán existir tantos consejos como ramos temáticos se presenten en los países. Debemos indicar que la estructura jerárquica es totalmente vertical, por lo que legalmente se establece como la principal función de cada institución el cumplir con las instrucciones del órgano superior. Es así que los Consejos deben velar por la ejecución de las decisiones emanadas en la reunión de Presidentes, de acuerdo al tema que se trate.

Iniciamos esta sección tomando como base el Protocolo de Tegucigalpa, ya que como hemos indicado, el mismo constituye el origen de la integración centroamericana moderna y además todos los países involucrados en nuestro proceso son miembros plenos de el. La estructura institucional derivada del Protocolo señala la clara necesidad de contar con una coordinación intersectorial estrecha entre las distintas entidades de la integración, las cuales deben gozar paralelamente de una cierta autonomía para llevar a cabo sus funciones, ajustándose siempre a los principios que sustentan la Integración (artículos 8 a 11). Los órganos que forman la estructura son la reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros, el Comité Ejecutivo y la Secretaría General 8 (artículo 12). La reunión de Presidentes se constituye como el órgano supremo del SICA, siendo su función principal “…Definir y dirigir la política centroamericana, estableciendo las directrices sobre la integración de la región, así como las disposiciones necesarias para garantizar la coordinación y armonización de las 8

Igualmente, se contempla la posibilidad de efectuar reuniones intersectoriales de Consejos de Ministros, cuando una misma materia pueda estar vinculada a dos áreas gubernamentales. Dentro de los diferentes Consejos, el de Ministros de Relaciones Exteriores es el de mayor jerarquía, siendo este quien conoce las diferentes materias que tratarán los Presidentes emanadas de los otros Consejos, a efecto de elevarlas al conocimiento de sus superiores. Para efectos de este estudio, es importante mencionar que el Protocolo nombra al Consejo de los Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional (COMRIEDRE), asignándole la ejecución de las decisiones de la reunión de Presidentes en materia de integración económica (artículos 16 a 18).

Aunque se considera que el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y la Corte Centroamericana de Justicia forman parte también de la estructura, dichos órganos se encuentran regulados en sus propios tratados constitutivos, los cuales no han sido ratificados y puestos en vigencia por todos los suscriptores del Protocolo de Tegucigalpa. Igualmente, forman parte del sistema la reunión de Vicepresidentes y Designados, así como el Comité Consultivo.

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Aunque el Protocolo no designe específicamente su existencia, el Consejo de Ministros de Salud Pública es un órgano derivado del concepto general de “Consejo de Ministros” de acuerdo a la rama temática gubernamental que se trate (artículo 19). Es necesario citar que “…las decisiones de los Consejos serán de obligatorio cumplimiento en todos los Estados miembros y sólo podrán oponerse a su ejecución disposiciones de carácter legal…” (artículo 22). Las reuniones de los Consejos no tienen plazos específicos y pueden llevarse a cabo según las necesidades que se presenten. Por otro lado, debemos de analizar la estructura y procedimientos derivados del Protocolo de Tegucigalpa, sobre la integración económica conforme a lo plasmado en el Protocolo de Guatemala. Comprendemos que pueda haber cierta reticencia a abordar el tema de fortificación de alimentos en un ámbito comercial, principalmente por las personas e instituciones que conforman el área de salud pública y privada. Sin embargo, es necesario que se reconozca que a nivel regional el área comercial ha sido la que más desarrollo ha presentado institucionalmente hablando, por lo que resulta más práctico para nuestros objetivos utilizar esta vía. Además, debe tomarse en cuenta el antecedente del reglamento de harina de trigo que fue discutido en este foro.

complementadas con las directrices generales plasmadas en el Protocolo de Tegucigalpa. El mismo señala la existencia de varios órganos regionales, los cuales son los Consejos de Ministros de Integración Económica (COMIECO), Intersectorial de Ministros de Integración Económica, Sectorial de Ministros de Integración Económica y además el Comité Ejecutivo de Integración Económica. Asimismo, se indican como órganos técnicos administrativos a varias secretarías, siendo de mayor interés para nosotros la Secretaria de Integración Económica Centroamericana (SIECA). Igualmente, las instituciones que conforman su estructura son el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) y el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) (artículo 37). El COMIECO se integra por el ministro o secretario de cada uno de los países que tenga bajo su competencia los asuntos de la integración económica, con lo cual tiene a su cargo la armonización o unificación de las políticas económicas de los países. Al momento esta materia se ha restringido a aspectos comerciales en la práctica. Este Consejo subroga en sus funciones a todos los órganos creados en instrumentos anteriores al Protocolo en lo relativo a la integración económica, incluyendo entonces lo indicado en el Protocolo de Tegucigalpa para el COMRIEDRE .9

El Protocolo de Guatemala contiene una serie de disposiciones que deben ser 9

Esta disposición es una modificación al Protocolo original, la cual se encuentra vigente desde mayo del 2003.

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Le corresponde como función principal elaborar las propuestas de políticas generales y directrices fundamentales del subsistema, con la finalidad de someterlas a aprobación de la reunión de Presidentes. Se indica expresamente y ratificando en cierta manera lo indicado en el Protocolo de Tegucigalpa, que si la interrelación de los asuntos económicos lo requiere, el COMIECO podrá reunirse con los titulares de otros ramos ministeriales. Consideramos que un ejemplo de esto puede ser el de fortificación de alimentos, que comprende aspectos de salud pública y de tipo comercial. También se contempla la existencia de Consejos Sectoriales de Ministros de Integración Económica, integrado por los máximos funcionarios encargados de materias que de alguna forma se vinculen con la integración económica. Cada uno de ellos dará tratamiento a los temas específicos que le correspondan, coordinando y armonizando sectorialmente sus acciones. Por su parte, la SIECA vela por la correcta aplicación de los instrumentos jurídicos de la integración económica regional, la ejecución de las decisiones de sus órganos y realiza los trabajos y estudios que estos le encomienden. Las decisiones en todos los órganos del subsistema se adoptan por el voto favorable de sus cinco miembros, pero ello no impide la adopción de decisiones por algunos de los

países pero sólo tendrán carácter vinculante para éstos. Los actos administrativos del subsistema se expresan por medio de resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones, destacando los dos primeros tipos de actos para el tema objeto del estudio. Las resoluciones son los actos obligatorios mediante los cuales el COMIECO adopta decisiones referentes a asuntos del subsistema. Mientras que los reglamentos son actos de carácter general, obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicados en los estados parte (artículo 55). En la práctica, el COMIECO emite una resolución por medio de la cual aprueba reglamentos técnicos, que forman parte de la misma como anexo. Las recomendaciones contienen orientaciones que sólo serán obligatorias en cuanto a sus objetivos y principios y servirán para preparar la emisión de resoluciones, reglamentos o acuerdos. Por ejemplo, podría ser un medio por el cual se establezcan bases generales para la discusión de reglamentos técnicos o planes de trabajo para la elaboración de ellos. Las resoluciones y reglamentos entran en vigencia en el momento en que se adopten, salvo que en los mismos se señale otra fecha. Estos deben ser publicados en los estados miembros. 10

10 “…Al respecto hay que afirmar que la publicación de las decisiones regionales es una obligación para los Estados…pero en ningún caso puede condicionar la entrada en vigencia de las mismas, por cuanto eses asunto ya lo definen los tratados regionales; en otras palabras, los actos administrativos de la integración centroamericana surten plenos efectos aun sin que se lleve a cabo la publicación de los mismos…En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Centroamericana de Justicia…”la publicidad de los actos normativos de los Órganos e Instituciones del Sistema de Integración Centroamericana, SICA, no es requisito esencial para la validez de ellos, o de su existencia jurídica”...”. Dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la SIECA, del 4 de agosto de 1998. Contenido en Repertorio de Interpretación del Derecho de Integración Económica Centroamericana, SIECA, Guatemala, 2005, página 126.

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Forma parte también del subsistema el Comité Consultivo de Integración Económica (CCIE), el cual cumple una función de asesoría de los órganos e instituciones. El Comité es de tipo sectorial de carácter exclusivamente consultivo, integrado por representantes del sector privado organizado regionalmente y está vinculado a la SIECA. Su propósito específico es evacuar consultas sobre determinados asuntos de integración económica a solicitud de alguno de los órganos o por iniciativa propia. En el procedimiento de adopción de los reglamentos, resoluciones y acuerdos, el comité debe ser consultado. Ello nos hace ver que institucionalmente el sector privado, tanto productivo como comercial, tiene una participación. De esta forma, es parte de los grupos que debemos tomar en consideración para el avance de un proyecto regional de unificación reglamentaria.

F. Procedimientos en la región para la elaboración de reglamentos técnicos. Aunque en las secciones anteriores ya hemos descrito el ámbito sustantivo que avala

jurídicamente una unificación normativa y la organización de los órganos que pueden aprobar regionalmente regulaciones, consideramos conveniente también hacer mención de los foros técnicos vigentes para la posible discusión técnica del tema de nuestro interés. Con ello tendremos una visión general de toda la estructura que debería pasar un reglamento sobre fortificación de alimentos, para entrar en vigencia. 1. Proceso de Unión Aduanera11,12 El proceso de elaboración de un Reglamento Técnico Centroamericano (RTCA) o de un procedimiento de evaluación de la conformidad, está sometido a una serie de etapas, cuyo objetivo es permitir y asegurar que el documento final sea el fruto del consenso de todos los sectores involucrados en el tema a regular, en los actuales cinco estados parte del marco que se espera lleve a la Unión Aduanera Centroamericana (UAC). De esta forma, se pretende que cualquier persona, aunque no pertenezca a un determinado subgrupo de trabajo de la UAC 13 o al Comité Técnico Nacional correspondiente (CTN)14 , pueda emitir sus opiniones o comentarios.

11 Resultados de entrevista a la Licenciada Patricia Soto de Pontaza, Asistente Técnico proceso UAC en GTR. Guatemala, 10 de abril del 2008. 12 Aunque en cada uno de los cinco países existe legislación sobre mecanismos nacionales para emitir reglamentos, así como una estructura organizativa al respecto, consideramos conveniente mencionar únicamente el marco de Unión Aduanera por converger de mejor forma hacia una situación de unificación normativa. 13 Son aquellos que están integrados por funcionarios técnicos gubernamentales, representantes de los estados parte y que incluyen dentro de sus objetivos el estudiar, analizar y preparar proyectos de reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad de interés para sus países. Como ya describimos anteriormente, estos subgrupos forman parte del Grupo Técnico de Registros y son los siguientes: Alimentos y Bebidas, Medicamentos y Productos Afines, Hidrocarburos, Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Insumos Agropecuarios y Medidas de Normalización. 14 Están constituidos por un presidente, un secretario perteneciente a alguna asociación empresarial, y una serie de vocales de todas aquellas entidades que tienen interés en la reglamentación de un tema en concreto. Participan expertos en el producto o servicio objeto de la reglamentación, así como representantes de los sectores organizados públicos, privado, académico-científico y consumidor (fabricantes, administración, consumidores, laboratorios, centros de investigación, organismos de normalización). Su función es apoyar la elaboración y/o revisión de los RTCA o los procedimientos de evaluación de la conformidad, tomando en cuenta los intereses y aspectos relevantes, locales. Algunos puntos específicos de lo indicado pueden variar de país a país, conforme a su normativa nacional.

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Dentro del proceso un actor sumamente importante ha sido el subgrupo de medidas de normalización. Su misión ha sido asesorar, facilitar y coordinar los procesos de emisión y revisión de los proyectos de reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad presentados por los otros subgrupos de trabajo de la UAC. Igualmente elabora propuestas propias, a fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC.

el Anexo “A” de la Resolución del COMIECO 162-2006, denominado “Formato para la presentación de propuestas de reformas o emisiones de nuevos Reglamentos Técnicos o Procedimientos de Evaluación de la Conformidad”, en el cual, además de lo ya expuesto, se indicará el estado parte que realiza la solicitud, el título del proyecto a elaborar y el subgrupo de trabajo que tendrá a cargo la coordinación de dicha elaboración.

Como se mencionó anteriormente el proceso involucra una serie de pasos que se explican detenidamente a continuación:

Los Directores de Integración decidirán la pertinencia de la solicitud y de aceptarla deberán trasladarla a los Coordinadores del Grupo Técnico de Registros (GTR). Estos a su vez la remitirán al subgrupo de trabajo de la UAC respectivo, el que lo incorporará a su programa de actividades e informarán de esta decisión al subgrupo de medidas de normalización.

n

Solicitud de emisión y revisión de un RTCA y procedimientos de evaluación de la conformidad. Los estados parte tienen la potestad de presentar ante los Directores de Integración de sus Ministerios encargados del tema comercial, la solicitud para elaborar nuevos reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad o la revisión de los ya vigentes, para que sean elaborados dentro del marco del proceso de conformación de la UAC. Dicha solicitud deberán acompañarse del objetivo de la regulación propuesta, la justificación respecto a su influencia en el comercio intrarregional o con terceros países y un análisis documental que indique que el anteproyecto propuesto no se opone a la legislación centroamericana vigente. Esta solicitud deberá realizarse en el formato establecido para el efecto, publicado en

Estos pasos vienen acompañados por una tarea política, ya que la pertinencia también se revisa internamente en el ministerio respectivo, con las autoridades superiores (viceministro competente y en algunos casos con el ministro) para establecer si la regulación propuesta está comprendida dentro de sus planes de trabajo, la priorización que pueda darse a ella y la carga de labores que tengan los técnicos de acuerdo a los aspectos señalados. En esto tiene una función bastante importante el gobierno del país que ostente en cada semestre la presidencia pro tempore de la Integración15, ya que este es el encargado de presentar una

15 Como sistema organizacional derivado de las disposiciones del Protocolo de Tegucigalpa, la Presidencia Pro Tempore es una figura por la cual se busca que un país miembro del SICA dirija de forma semestral el sistema. Este puesto es rotativo y fueron establecidos los períodos correspondientes a los años 1999 a 2008 a través de la resolución 01/VI 99 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del SICA. Para el primer semestre del 2008, este cargo le corresponde a El Salvador y para el segundo semestre, a Honduras. Aunque este mecanismo fue creado especialmente para el foro de la reunión de Presidentes, esto se replica en los demás órganos del SICA. Debemos indicar que al no formar parte del SIECA ni Belice ni Panamá, en el subsistema económico se realizan decisiones especiales por las que en muchas ocasiones a un país le corresponde un año completo de Presidencia.

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propuesta de plan de acción para el período en cuestión a los demás gobiernos. Estos discuten el contenido de las labores que serán asignadas a cada grupo, estableciendo objetivos y priorizando igualmente los mayores intereses, de una manera consensuada y negociada. Muchas veces, estos planes de acción son puestos en conocimiento de los presidentes de los países, quienes finalmente dan el espaldarazo político a los mismos. n

Proceso de elaboración. Para la elaboración de proyectos de reglamento técnico o de procedimiento de evaluación de la conformidad, se deberán seguir los siguientes pasos:

a. El representante del estado parte que propuso la elaboración del proyecto presenta un primer proyecto del documento al subgrupo de trabajo correspondiente, dependiendo del tema a desarrollar, el que deberá presentarse conforme al formato establecido en el RTCA 01.01.01:05 “Guía para la redacción y presentación de Reglamentos Técnicos Centroamericanos”.Para presentar documentos sobre “procedimientos de evaluación de la conformidad” se utilizará esta misma guía en los aspectos que correspondan. b. El subgrupo de medidas de normalización revisará que el documento cumpla con el formato establecido en la guía antes mencionada y le asignará su respectiva codificación. Por ejemplo “RTCA 67.04.40:07”, para el reglamento relativo a Especificaciones de Grasas y Aceites,

donde el 67 representa el número ICS (Internacional Classification of Standards), del tema a reglamentar, el 04 el subgrupo dentro del marco de UAC que coordinó la elaboración del reglamento. En el caso de nuestro ejemplo al subgrupo de alimentos se le asigno la codificación 04. El 40 es el número consecutivo, es decir el 40 RTCA aprobado, sin importar el tema, dentro del marco de la UAC, y finalmente el 07, que representa el año de aprobación del reglamento. c. Presentado el proyecto al subgrupo correspondiente, dependiendo la temática a regular, éste revisará y analizará la propuesta. El representante del estado parte del subgrupo de trabajo deberá coordinar con el representante del subgrupo de medidas de normalización la consulta interna a través de los CTN, de conformidad a lo establecido en la legislación de cada miembro. Las observaciones que se presenten al subgrupo de trabajo en el plazo establecido por el mismo, deben estar sustentadas técnicamente. Con el fin de alcanzar dicho consenso a nivel nacional, los CTN están constituidos por expertos en campos específicos y representan a la industria, las federaciones comerciales, la administración pública, las universidades, las ONG`s, y los grupos de interés organizados (ecologistas, consumidores y pequeñas y medianas empresas, entre otros). Esta apertura en términos de participación explica la solidez de los RTCA aprobados dentro del marco del proceso de UAC.

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Es sumamente importante que estos CTN se encuentren equilibrados, para representar los intereses nacionales en un proyecto de reglamentación,

n

d. Los estados parte deberán cumplir con los compromisos adquiridos durante la discusión de los proyectos y presentarlos en el tiempo establecido por el subgrupo de trabajo de la UAC respectivo. e. El subgrupo de trabajo realiza el análisis de las observaciones de los diferentes países las que serán consolidadas por el estado parte que ejerce la presidencia pro tempore. De no lograr el consenso se realizarán nuevamente consultas internas en los CTN, en los diferentes países únicamente de las posiciones donde existen diferencias.

Las observaciones realizadas por dichos órganos, serán conocidas y evaluadas por el subgrupo de medidas de normalización. n

f.

En caso de persistir desacuerdos y agotarse la discusión técnica, se elevará a instancias superiores según lo establecido en el procedimiento de trabajo para el grupo técnico de registro (GTR). Las instancias superiores lo conforman los Directores de Integración, Viceministros y el COMIECO, de manera jerárquica.

g. Una vez logrado el consenso por todos los representantes de los estados parte, el subgrupo de trabajo correspondiente y el subgrupo de medidas de normalización remitirán el documento mediante acta de entrega, según formato establecido en el Anexo “B” de la resolución del COMIECO 162-2006, a la SIECA.

Circulación del proyecto a órganos regionales competentes. Todo documento (RTCA, procedimiento de evaluación de la conformidad, directriz, medidas sanitaria o fitosanitaria) elaborado con la participación de los subgrupos de medidas sanitarias y fitosanitarias, insumos agropecuarios o temas específicos del subgrupo de alimentos y bebidas, deberá remitirse para su revisión, previo a la notificación a la OMC, al CCIE y al Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC).

Entrega del documento para notificación El subgrupo de medidas de normalización llenará el formato de notificación (anexo “C” de la resolución 162-2006 del COMIECO), para su remisión a los coordinadores del GTR y a la SIECA. Estos coordinadores solicitarán a los Directores de Integración la fecha del envío de la notificación a las Misiones Permanentes en Ginebra ante la OMC, de cada estado parte. El plazo de la consulta pública ante la OMC será de sesenta días calendarios o naturales 16 , contados a partir de la publicación de la notificación por parte de dicho organismo internacional, siguiéndose igualmente el procedimiento

16 Salvo que se indique expresamente lo contrario, todos los plazos que se señalen en el proceso descrito en esta sección se referirán a días calendario o naturales.

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aplicable en el ámbito multilateral. Esto, conforme al Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio 17. Por otro lado, la consulta interna se llevará a cabo siguiendo el proceso que se establece en la legislación de cada estado parte. Mientras, la consulta realizada al CCIE se tramitará a través de la SIECA, otorgándole un período de treinta días para la remisión de observaciones. Transcurrido el plazo de la consulta pública, ningún estado parte podrá presentar observaciones adicionales. Todas las consultas que hemos indicado, se producen de manera poco más o menos paralela en el tiempo. Un tercer país podrá solicitar que se amplíe el plazo de consulta pública, antes del vencimiento de los sesenta días indicados, no excediendo la extensión a treinta días adicionales. El estado parte que recibe la solicitud deberá notificarlo inmediatamente de forma oficial ante la presidencia pro tempore y a los coordinadores. El Director de Integración de la presidencia pro tempore solicitará a sus homólogos la aprobación o no de la extensión del plazo. Recepción y manejo de las observaciones a. Las observaciones que se reciban como resultado de la consulta pública interna, internacional y del CCIE, deben ser n

recopiladas y manejadas a través del representante del país que recibió el comentario, ante el subgrupo técnico de medidas de normalización. b. E s t e f u n c i o n a r i o d e b e c i r c u l a r inmediatamente las observaciones recopiladas a sus contrapartes, al representante del subgrupo de trabajo respectivo y a los coordinadores. Las observaciones deben contener la identificación del país remitente de estas y la fecha de su recepción. c. Las observaciones deberán enviarse como mínimo con quince días de antelación a la siguiente reunión (ronda de negociación de la UAC, generalmente con una periodicidad bimestral) o video reunión programada para el efecto, para que su discusión se incorpore en la agenda de la misma. En caso que no se cumpla este plazo, la discusión de las observaciones deberá analizarse según posteriores programaciones. d. Si son recibidas una vez vencido el plazo de la consulta pública, no serán aceptadas. El representante del estado parte del subgrupo de medidas de normalización debe comunicar este hecho mediante nota al ente emisor de estas. e. Las recibidas en el tiempo correcto, deben analizarse a lo interno de cada estado parte en el CTN, con el propósito de llevar

17 Anexo 3, Disposiciones Sustantivas del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC, partes pertinentes de las literales L, M y N: “…Antes de adoptar una norma, la institución con actividades de normalización concederá, como mínimo, un plazo de 60 días para que las partes interesadas dentro del territorio de un Miembro de la OMC puedan presentar observaciones sobre el proyecto de norma… A más tardar en la fecha en que comience el período de presentación de observaciones, la institución con actividades de normalización dará a conocer mediante un aviso en la publicación a que se hace referencia en el párrafo J el plazo para la presentación de observaciones. En dicho aviso se indicará, en la medida de lo posible, si el proyecto de norma difiere de las normas internacionales pertinentes… A petición de cualquier parte interesada dentro del territorio de un Miembro de la OMC, la institución con actividades de normalización facilitará o hará que se facilite sin demora el texto del proyecto de norma que ha sometido a la formulación de observaciones…En la elaboración ulterior de la norma, la institución con actividades de normalización tendrá en cuenta las observaciones que se hayan recibido durante el período de presentación de observaciones. Previa solicitud, se responderá lo antes posible a las observaciones recibidas por conducto de las instituciones con actividades de normalización que hayan aceptado el presente Código de Buena Conducta. En la respuesta se explicará por qué la norma debe diferir de las normas internacionales pertinentes…”.

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Consejos: de Ministros de Integración Económica, Intersectorial de Ministros de Integración Económica y Sectorial de Ministros de Integración Económica, contenido en las resoluciones 16-98, 4299 y 136-2005 del COMIECO.

la posición del país en relación a estas, indicando la conveniencia o no de su aceptación, con el fundamento técnico. f.

El subgrupo de trabajo respectivo en conjunto con el subgrupo de medidas de normalización, analizará todos los comentarios realizados a las observaciones y decidirá su aprobación o rechazo, debiendo fundamentar técnicamente su criterio.

g. Consensuado el análisis de las observaciones, se debe entregar la matriz de ello bajo el formato contenido en el anexo “E” de la resolución 162-2006 del COMIECO. Adicionalmente, se elabora el acta de entrega del documento post consulta pública (anexo “D” de dicha resolución) y se entrega al subgrupo de medidas de normalización. El acta y el documento de reglamento técnico final deben ser firmados por todos los miembros del subgrupo de trabajo respectivo y del subgrupo de medidas de normalización, para su entrega a la SIECA. h. En caso de que no se hayan recibido observaciones, el subgrupo de trabajo deberá elaborar y entregar el acta indicando dicha situación. n

Aprobación y Resolución del COMIECO Recibida el acta de cierre del reglamento técnico o del procedimiento de evaluación de la conformidad por la SIECA, ésta elaborará el proyecto de resolución para someterlo a la aprobación del COMIECO, de conformidad con el procedimiento establecido en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de los

n

Publicación Una vez que se haya cumplido con el procedimiento indicado en los numerales anteriores, cada estado parte deberá hacer la publicación respectiva en su medio oficial de divulgación pública escrita, integrando el reglamento técnico o procedimiento de evaluación de la conformidad a su ordenamiento jurídico. Como se puede notar, las etapas del desarrollo de un RTCA, y las que le otorgan solidez y legitimidad, son la representación de todas las partes interesadas y el acuerdo a través del consenso. No obstante, estos requisitos implican que el proceso de desarrollo de un reglamento puede llevar mucho tiempo, de hecho el plazo estimado promedio podría ser de un año y medio a dos años, siempre y cuando no existen situaciones imprevistas en su desarrollo.

2. Procedimiento Belice 18 La Organización Regional de Estándares y calidad de CARICOM, por sus siglas en ingles CROSQ, fue establecida en el año 2003 como una organización intergubernamental. Es el ente regional para promover la eficiencia y la competitividad productiva en el comercio y servicios, a través del proceso de estandarización y verificación de la calidad entre los estados miembros. Con esto, coadyuva al incremento del comercio intra y extra regional.

18 Ver artículo 67 del Tratado de Chaguaramas.

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En el ejercicio de su mandato, CROSQ es un ente regional acreditado para realizar notificaciones, requerir información a organizaciones tales como la OMC en temas vinculados y solicitados por los miembros CARICOM, y provee representación internacional de todos ellos en temas relacionados a estándares. De esta forma, promueve el desarrollo y armonización de estándares, metrología y regulaciones técnicas, así como el reconocimiento mutuo de evaluaciones de la conformidad, en base a los criterios aceptados internacionalmente. Este órgano a nivel interno para la toma de decisiones esta compuesto por tres grupos: el Consejo, el Comité Especial y la Secretaria. El Consejo esta integrado por los directores encargados de los temas en cada estado parte. Debe informar al Consejo para el Comercio y Desarrollo Económico (COTED, por sus siglas en inglés), quien determina las políticas del CROSQ, específicamente la aprobación o adopción de las regulaciones técnicas y estándares regionales. Esta armonización se realiza por recomendación del CROSQ. Los estados parte, al ser aprobado por COTED alguna disposición o reglamento, deben ponerla en vigencia y aplicarla de acuerdo con la legislación y arreglos administrativos para ser incluida en las diferentes jurisdicciones. Los Comités Especiales están integrados por representantes del sector público y privado, de conformidad con el tema. Las decisiones de estos deben de ser por consenso y también

pueden realizar recomendaciones al Consejo. Dentro de las funciones principales de los Comités se encuentra el desarrollo, adaptación o armonización de los reglamentos, en todos los sectores a nivel regional. En los mismos se lleva a cabo en gran parte, la discusión técnica sobre la normativa, trasladando al Consejo propuestas al respecto. Por su parte, la Secretaría es dirigida por un Secretario con un determinado personal a su orden, siendo dicho funcionario el encargado de dirigir y tomar decisiones en el CROSQ. La Secretaría promueve el desarrollo, armonización, aplicación y mantenimiento de los estándares, facilita el desarrollo de infraestructura en metrología a nivel nacional y regional, entre otras actividades. Es importante mencionar que previo a la adopción de una norma, el CROSQ debe realizar investigaciones en el tema que lleven a la elaboración de reglamentos. Esto se realiza ya sea por solicitud de un estado parte o por la Secretaría de CARICOM. 3. Procedimiento en Panamá Se inicia el procedimiento para la elaboración de un reglamento con la solicitud del interesado a la Dirección General de Normas y Tecnología Industrial (DGNTI) 19 del Ministerio de Comercio e Industrias. Este organismo nacional de normalización es el encargado por el estado del proceso de normalización técnica, evaluación de la conformidad, certificación de calidad, metrología y conversión al sistema internacional de unidades (SI).

19 La DGNTI fue creada mediante Ley 2 de 11 de febrero de 1982, por el cual se introducen reformas a los artículos 10 y 11 del Decreto de Gabinete 225 de 16 de julio de 1969 y su ámbito de acción está definido en el Título II de la Ley 23 de 15 de julio de 1997, Disposiciones sobre Normalización Técnica, Evaluación de la Conformidad, Acreditación, Certificación de Calidad, Metrología y Conversión al Sistema Internacional de Unidades. Como Organismo Nacional de Normalización, la DGNTI es el representante de Panamá ante el Organismo Internacional de Normalización (ISO), punto de contacto ante la Comisión del CODEX Alimentarius, miembro pleno de la Comisión Panamericana de Normas Técnicas (COPANT) y miembros observadores de la Comisión Internacional de Electrotécnica (IEC).

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Luego de recibida la solicitud se asigna al funcionario que será el coordinador del comité técnico de acuerdo al tema que trate la norma. El comité trabaja de conformidad con directrices fijadas por la Dirección, que tienen por función la preparación de normas propias de un sector, dentro de los lineamientos internacionales establecidos para esta actividad, con la posibilidad de ser adoptadas y publicadas como normas técnicas panameñas. Este comité realiza reuniones para lograr elaborar un borrador final del proyecto de norma. Esto es posterior a realizar las investigaciones correspondientes de conformidad con el comité técnico de evaluación, el cual es un órgano auxiliar que está integrado por profesionales especialistas calificados, del sector publico y privado, que realizan los análisis correspondientes para la acreditación de laboratorios de pruebas, ensayos, organismos de inspección, metrología y otros laboratorios. Luego que el comité técnico tenga el proyecto de norma final, se lleva a consulta pública, por medio de publicaciones por tres días en un diario local. En este periodo la Comisión Panameña de Normas Industriales y Técnicas, puede asesorar en temas relacionados con materiales, productos o procedimientos que constituyen peligro o amenaza para la seguridad, la protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal así como para prevención de prácticas que puedan inducir a error. Igualmente, puede recomendar a la DGNTI cambios o mejoramientos en los procedimientos de los comités técnicos encargados de estudiar, elaborar o modificar

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las normas industriales y técnicas, así como revisar los proyectos de normas elaborados por los comités técnicos, y presentarle recomendaciones a dentro del periodo de discusión pública, entre otras funciones. En el caso de haber observaciones al proyecto final, el comité técnico debe de reunirse para conocer las observaciones y así emitir el documento definitivo. Luego de ello, el Ministro de Comercio e Industria lo firma y se publica el reglamento en la Gaceta oficial.

G. Análisis práctico y legal sobre la vía procedimental a utilizar para una unificación reglamentaria. 1. Comparativo de sistemas y mecanismos En resumen, visualizamos que existen cinco marcos jurídicos institucionales sobre los cuales se puede trabajar procesos de unificación o armonización reglamentaria del cual son parte países del istmo centroamericano: el sistema de integración de SICA derivado del Protocolo de Tegucigalpa, el subsistema de integración económico del SIECA que tiene como base el Protocolo de Guatemala y los Reglamentos originados en el desarrollo de temas específicos, el Tratado de Libre Comercio entre Panamá y Centroamérica, el Parlamento Centroamericano y el Acuerdo de Alcance Parcial entre Belice y Guatemala. Todos ellos presentan aspectos favorables y limitaciones intrínsecas que debemos identificar para así poder concluir cual de los marcos es objetivamente el que mayores ventajas presenta.

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El principal inconveniente que encontramos en la mayoría de sistemas es que no todos los países de Centroamérica forman parte plena del mismo, de forma que no se cuenta con una vinculación jurídica total que permita su uso. El SIECA no aplica para Belice y Panamá. Aunque este último país es firmante del Protocolo de Guatemala, aun no lo ha ratificado. Además, el supuesto proceso de adhesión que está llevando a cabo en este año 2008 el gobierno panameño al MCCA es aun de resultados inciertos. Parecido panorama tenemos con el PARLACEN, del cual no son miembros plenos ni Costa Rica ni Belice. Igual caso el marco de los instrumentos internacionales comerciales identificados, no siendo parte Belice en el Tratado de Libre Comercio de Panamá y Centroamérica. Ni se diga sobre el Acuerdo de Alcance Parcial de dicho país y Guatemala, en el que solo las dos naciones son parte, aunque prevé adhesiones al mismo. Por otro lado, pocos presentan una vía clara para la discusión y aprobación de reglamentación uniforme. El PARLACEN por si, no tiene una potestad suficiente para aprobar normativa vinculante. Solo para hacer propuestas, las cuales pueden servir pero de medio de presión política. El Tratado de Libre Comercio y el Acuerdo de Alcance Parcial, cuando estén vigentes, presentan una estructura mínima y además con cierta clase de órganos técnicos que la experiencia nos indica que sus reuniones se llevan a cabo con muy poca frecuencia. Además, estos marcos de negociaciones comerciales tienen el grave inconveniente que ningún tema se ve aislado, sino que

siempre una de las partes desea aprovechar la oportunidad para discutir casos que en la mayoría de veces la otra parte no desea. Encontramos que el SIECA si posee mecanismos bastante definidos, con grupos de trabajo a todos los niveles jerárquicos, que se reúnen con frecuencia y además, existe tal especialización de temas que no es tan fácil que dos temas se mezclen como parte de un balance negociador. Respecto a la necesidad de entendimiento técnico del tema para que su manejo sea adecuado, consideramos que en los dos instrumentos comerciales y en el SIECA se presentan unidades de trabajo especializado, por lo que se puede asegurar una discusión de funcionarios con suficiente conocimiento sobre el tema. Por supuesto, el PARLACEN no contiene esa característica. Sin embargo, su fortaleza se presenta en su carácter plenamente político. Si se cuenta con suficiente respaldo en ese ámbito, los proyectos pueden tener un alto grado de posibilidad de éxito. Un aspecto que debe tomarse en cuenta en todos los foros indicados, es que los productos sobre los cuales se pretende unificar reglamentación, son altamente sensibles desde los puntos de vista económico, social y político. Tal como hemos indicado en otros capítulos de este estudio, el azúcar, las harinas, la sal, el arroz y los lácteos, son bienes que tradicionalmente forman parte de la columna vertebral de la producción de los países del istmo, muchas veces dan lugar a numerosas fuentes de empleo o forman parte de corporaciones empresariales que han efectuado inversiones cuantiosas para poseer infraestructura necesaria para su elaboración o cosecha.

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Prevemos que, tal como paso para la reglamentación de harina de trigo en el MCCA, no pueda discutirse el área de fortificación sin que paralelamente se discutan temas arancelarios y obstáculos al comercio que hoy en día aun representan fuertes barreras para dichos sectores en la región. Por ello, marcos que presentan componentes políticos se hacen muy útiles si se cuenta con un convencimiento sobre la importancia de la fortificación de alimentos. En un área geográfica que presenta altos grados de desnutrición y de falta de nutrientes, supondríamos que ello debería de estar garantizado. Ninguno de los sistemas se significa por ser ágil y rápido. Generalmente para que una normativa cumpla todos los pasos establecidos y sea conocida por las instancias competentes, se requieren numerosos meses y hasta años. Esto se agrava en los marcos que no poseen órganos permanentes, ya que el trabajo dilata aun más pues se suma el tiempo para convencer a los gobiernos que se reúnan y concluyan su evaluación sobre su conveniencia de reunirse, a pesar de abrir la puerta para discutir temas que pueden ser sensibles (por ejemplo, la desgravación de un bien originalmente excluido de compromisos arancelarios).

posee una estructura que permite el tratamiento del tema de forma organizada, con órganos especializados, conocedores y con experiencia en el tema, que se reúnen periódicamente. Igualmente, la presencia de la reunión de Presidentes y la intervención de Consejo de Ministros, le otorga una carga política que consideramos podría hacer viable el proyecto. Un aspecto importante para señalar al SICA, es que ya existe un antecedente muy parecido al tema que tratamos, por lo menos en cuanto a la forma. El 16 de marzo del 2001, el COMRIEDRE emitió la Resolución 65-2001 por la cual establece un mecanismo de tratamiento recíproco y no discriminatorio para el servicio de transporte internacional de carga terrestre y se aprueba el Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional. Aunque Belice no participó en la reunión de ese Consejo y por tanto no le es vinculante la resolución, el acto se enmarca en el foro SICA tal como se indica en su parte considerativa: “…Qué Panamá es miembro pleno del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), lo que le permite participar en los órganos del Sistema, con todos los derechos y obligaciones que como tal le corresponden…”.

2. El SICA como medio idóneo A propósito no hemos hecho mención del marco SICA al momento en esta literal, ya que todos los elementos que hemos utilizado para evaluar nos llevan a concluir sobre la conveniencia y viabilidad de ese sistema. El SICA es el único foro del cual son miembros plenos los siete países centroamericanos,

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Una referencia para apuntalar la vinculación beliceña al SICA, se presenta en el preámbulo del Acuerdo de Alcance Parcial entre Belice y Guatemala. En el mismo se indica como postulado del instrumento que las partes se encuentran conscientes de los derechos y obligaciones de las partes como miembros del sistema de integración centroamericana. Asimismo y para apuntalar la potestad legal

Armonización Normativa


Haciendo un recuento histórico, vemos que la adhesión de Belice al Protocolo de Tegucigalpa fue en el año 2000, mientas que la suscripción del Tratado de Chaguaramas acaeció en el año 2001. Por tanto, reconocemos aquí una consistencia en tiempos por el cual el instrumento posterior reconoció la vinculación existente en un acuerdo anterior (integración a Centroamérica). Aunque estos reglamentos son generalmente de contenido NMF, en algunos aspectos pueden contener preferencias especiales para los países parte de ellos, tal como ocurrió en el caso de RTCA de harina de trigo fortificada en el que se exime para los productos originarios de los suscribientes el cumplir con un período de almacenamiento para la verificación de la fortificación del insumo. Indicamos esto, por que Belice tiene como limitación para celebrar acuerdos con terceros, el no otorgar mejores tratamientos a terceros países que el que concede a los miembros del CARICOM. No obstante el antecedente que hemos indicado del reglamento en materia de tránsito, debemos señalar que algunos elementos jurídicos han variado desde la fecha de dicha normativa 20. Como se hizo ver anteriormente, en mayo del 2003 se llevó a cabo una modificación al Protocolo de Guatemala, por la cual se indica que el COMIECO subroga en sus funciones a todos los consejos de ministros que en instrumentos internacionales anteriores a este

se les haya asignado funciones relativas a la integración económica. Esto se ha interpretado de manera que la existencia del COMRIEDRE ha sido derogada tácitamente y que la materia “integración económica” como tal, solo puede ser abordada en el ámbito SIECA, no en el SICA. Sin embargo, ya que Belice y Panamá no son miembros del SIECA, ¿Cómo se abordaría una materia comercial que también involucrara a alguno o a ambos países con los otros cinco miembros?. La evaluación de esta situación ha tenido realce en las últimas semanas debido a que existe la intención de reformar el reglamento de tránsito al que hemos hecho referencia. Esto es importante para nosotros, ya que el método que se utilice para implementar esto, sería el mismo que podría ser utilizado para el caso de reglamentación de fortificación de alimentos. Al momento el mecanismo que se ha propuesto realizar inicia por una declaración presidencial en el marco SICA, en la cual los países deciden trabajar para alcanzar un “régimen” común. Con ello, se manda al COMIECO abordar el tema y que una vez alcanzado un consenso en su seno, se participe el resultado a Panamá para que este a su vez lo acepte en el marco de un Consejo de Ministros del SICA, de tipo sectorial. Aquí se emitiría entonces una resolución de dicho órgano en el cual se aprueba el “régimen”, colocando conceptos básicos y el reglamento en cuestión pasaría a formar parte de la resolución como un anexo a la misma.

20 Resultados de entrevista al Licenciado Mynor Alarcón, Director de Asesoría Jurídica de la SIECA. Guatemala, 10 de abril del 2008.

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Por supuesto, lo indicado refleja un aspecto formal, pero de hecho ello debe llevar a un trabajo conjunto al discutirse en COMIECO y más que todo, al momento que este órgano encomienda la elaboración de la normativa a los órganos técnicos (GTR, por ejemplo), autorizando la participación de los delegados de los otros dos países en el grupo con vos y voto sobre su contenido. Una vez se decida iniciar formalmente nuestro proyecto, será necesario verificar la situación del caso del reglamento de tránsito, para conocer su contenido. 3. Recomendaciones y estrategias La unificación reglamentaria que se propone realizar, debe de contemplar un fuerte cabildeo que se dirija a hacer ver la importancia del tema ante las distintas instancias. Consideramos que los aliados naturales deben ser las autoridades de salud, por lo que inicialmente debería presentarse un proyecto integral a las mismas para lograr su apoyo. Esto debe iniciarse en un plano local en cada uno de los países, principalmente en aquel que ostente la presidencia pro tempore, para que ello sea planteado en el foro regional. Debemos recordar que la reunión de Presidentes es el órgano máximo del SICA, por lo que el lograr que el tema sea abordado en ese marco y que del mismo emane una orden para su desarrollo, resultaría crucial 21. Principalmente en las reuniones ordinarias semestrales que se llevan a cabo,

son emitidas “declaraciones” que contienen parámetros y objetivos que conforman las políticas prioritarias en la región para un determinado plazo. La revisión de las mismas son parte de la agenda de la reunión siguiente, por lo que se supondría que se garantizaría un cierto seguimiento. A nivel ministerial debemos de contemplar la actuación del Consejo de Ministros de Salud Pública como supuesto foro más afín al desarrollo de nuestro tema. Igualmente, contemplamos que se establecerá la necesidad que el COMRIEDRE sea parte de la discusión, debido a la materia de reglamentos técnicos que abordamos lo cual se vincula con el área comercial. Esto puede dar lugar a la celebración de reuniones intersectoriales de ambos consejos. Es necesario que estos consejos trasladen la discusión del contenido temático a órganos técnicos regionales y nacionales, pero con las necesarias instrucciones de llevar a cabo el trabajo y, de ser posible, con algunos parámetros que guíen el mismo dando el marco político necesario que provoque una mayor celeridad en su desarrollo. Como aspecto práctico, aconsejamos que el trabajo técnico se conduzca por medio del sistema establecido para el Grupo Técnico de Registros de la Unión Aduanera derivado del SIECA, el cual describimos anteriormente. Es el único foro técnico de la región que ya presenta mecanismos totalmente definidos en cuanto a forma, administración y continuidad.

21 En la resolución del COMRIEDRE que hemos mencionado, en su parte considerativa, se indica: “…Que de acuerdo con el artículo 18 del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de los Estados Centroamericanos (ODECA), es competencia de este órgano ejecutar las decisiones de la Reunión de Presidentes en materia de integración económica…”. Es obvio por tanto, que el tema fue abordado dando seguimiento a órdenes presidenciales..

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Armonización Normativa


El Subgrupo de Alimentos y Bebidas, así como en la parte final el de Medidas de Normalización, serán los competentes para abordar puntualmente el tema. Debemos señalar que como política organizativa, en estos subgrupos regionales se permite la participación solamente de funcionarios gubernamentales de cada uno de los países. Repetimos nuevamente por que nos parece fundamental tomarlo en cuenta, que es sumamente necesario prever la mezcla de otros temas comerciales en el proceso. Esto se dará principalmente en estos subgrupos, ya una vez se lleven a cabo discusiones y consultas a nivel local. Un aspecto muy valioso para guiar la discusión y trabajo de los grupos, es presentar proyectos completos, que cumplan con las formalidades de las normativas establecidas para el efecto, tomen en cuenta los antecedentes nacionales e internacionales sobre el tema y no constituyan reglamentos de especificaciones de los productos de forma que se abarquen aspectos más allá que el que es de interés específico. Por último, tomando en cuenta la globalización que vivimos y la relación que con el tema de fortificación poseen varias organizaciones

internacionales, es sumamente conveniente involucrar a estas en el proceso principalmente en el área de cabildeo. El peso que muchas de ellas tienen en los gobiernos viabilizaría el convencimiento sobre el tema. Sobre esto último consideramos que puede ser útil el proyecto “Apoyo al diseño y aplicación de políticas comunes centroamericanas” (ADAPCCA), el cual es una iniciativa auspiciada por la SIECA y la Unión Europea. El proyecto consiste en formular, promover, apoyar la aplicación y divulgar, políticas comunes vinculadas al proceso de Unión Aduanera Centroamericana. Dado el contexto actual de las negociaciones comerciales de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá con la Unión Europea, así como el recientemente finalizado proceso de CARICOM, incluyendo Belice, con esta, dicho proyecto puede ser de utilidad. Como puede verse, el proceso presenta sus complejidades particulares y no está exento de influencias exógenas a la fortificación, por lo que es necesario realizar una planificación adecuada y un seguimiento constante para poder tener posibilidades de éxito.

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Proyecto de Fortificación Centroamericana C TA

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FA N C A P

de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional Evaluación de la Capacidad Instalada de la Industria con Fortificación Actual y Potencial, Determinación de Necesidades de Asistencia Técnica y Financiera Licda. Mónica Guamuch

ND


Pag. Agradecimientos

42

Acr贸nimos

43

Resumen Ejecutivo

44

I.

Introducci贸n

49

II.

Objetivos

50

III.

Metodolog铆a

51

IV.

Resultados

53

A. Harina de trigo

53

B. Az煤car

58

C. Sal

66

D. Leche

71

E. Arroz

75

Conclusiones

81

VI. Recomendaciones

83

VII. Referencias

84

V.

40

Capacidad Instalada de la Industria


Pag. Cuadro 1

Molinos de trigo y maíz en Centroamérica, Panamá y Belice.

53

Cuadro 2

Producción estimada de harinas de trigo y maíz en Belice, Centroamérica y Panamá.

55

Cuadro 3

Niveles mínimos de fortificación de harinas de trigo y maíz.

56

Cuadro 4

Asociaciones de Azucareros de Belice, Centroamérica y Panamá, número de ingenios o empacadoras existentes y visitados.

59

Producción de azúcar para consumo interno en los países de la subregión.

60

Condiciones de fortificación de azúcar con vitamina A en los ingenios azucareros de Centroamérica.

63

Industrias procesadoras de leche fluida pasteurizada en Belice, Centroamérica y Panamá.

71

Producción total de leche fresca e importación de leche en polvo en Belice, Centroamérica y Panamá.

72

Cuadro 9

Niveles de fortificación encontrados en Centroamérica.

73

Cuadro 10

Asociaciones de Arroceros en Centroamérica y Belice, número de molinos y comercializadoras y molinos visitados.

75

Cuadro 11

Producción de arroz en los países de la región.

76

Cuadro 12

Niveles mínimos de fortificación con micronutrientes en arroz en Costa Rica.

78

Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8

Proyecto de Fortificación Centroamericana de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional

41


Agradecimientos

La realización de este trabajo fue posible

gracias a la colaboración de los molinos de trigo, molinos de maíz, ingenios azucareros, empacadoras de azúcar, empacadoras de sal, salinas procesadoras de leche, molinos de arroz que accedieron a brindar información sobre la producción o procesamiento del alimento que se realiza en sus instalaciones, así como de las actividades de fortificación de alimentos con micronutrientes que realizan. Asimismo se agradece la colaboración de las asociaciones, ligas, comisiones y entes rectores del sector privado, encargados de coordinar la fortificación.

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Se agradece la colaboración prestada por los puntos focales del Proyecto Centroamericano de Fortificación de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes Como un Bien Público Regional; los encargados de la Cooperación Técnica del Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (INCAP/OPS), miembros de las Comisiones de Micronutrientes de los países y personal del Ministerio/Secretaría de Salud que de una u otra forma colaboraron con los consultores en la recolección de la información.

Capacidad Instalada de la Industria


ANALMO

Asociación Nacional de Molineros de Arroz

ANAMH

Asociación Nacional de Molineros de Honduras

ANAR

Asociación Nicaragüense de Arroceros

ANINSA

Asociación Nacional de Industriales del Sector Arrocero

ARROZGUA

Asociación Guatemalteca de Arroz

ASALNIC

Asociación de Salineros de Nicaragua

ASOPROSALH

Asociación de Productores de Sal de Honduras

BPM

Buenas Prácticas de Manufactura

CAMAGRO

Cámara Agropecuaria y Agroindustria de El Salvador

CISA

Central de Ingenios S.A.

CNPA

Comité Nacional de Productores de Azúcar

CONARROZ

Corporación Arrocera Nacional

FCC

Food Chemical Codex

FDA

Food and Drug Administration

FENCOSPA

Federación de Cooperativas de Salineros de Panamá

HACCP

Análisis de peligros y puntos críticos de control (Hazard Analysis and Critical Control Point)

ISO

International Standardization Organization

LAICA

Liga Agrícola e Industrial de la Caña

MAQXSA

Máquinas Exactas S.A.

UHT

Ultra High Temperature

USP

United States Pharmacopeia

Proyecto de Fortificación Centroamericana de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional

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Los resultados de la Encuesta Nutricional

de Centroamérica, realizada por el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP/OPS) en los años 60, demostraron que la población de los países de la subregión, Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, padecía de deficiencias nutricionales, tanto de macronutrientes como de micronutrientes. En relación a micronutrientes, se encontró deficiencia de vitamina A, yodo, hierro, y otras vitaminas del complejo B. Como una estrategia para combatir estas deficiencias, desde hace varias décadas existen en la subregión programas de salud pública de fortificación de alimentos para mejorar las deficiencias de micronutrientes de la población. Los programas de fortificación más antiguos son la fortificación de la sal con yodo, de azúcar con vitamina A y de harina de trigo con hierro, tiamina, niacina y riboflavina. Posteriormente, se introdujo la doble fortificación de sal con yodo y flúor y en la década de los 90 se introdujo la fortificación de la harina de trigo con ácido fólico. Nuevos vehículos de fortificación se han considerado y más recientemente se implementó la fortificación de la harina de maíz nixtamalizada con hierro, tiamina, riboflavina, niacina y ácido fólico en Costa Rica, El Salvador y Honduras. En Costa Rica existe además la fortificación obligatoria de leche con hierro, ácido fólico y vitamina C, además de vitamina A y D, y la fortificación de arroz con tiamina, niacina, ácido fólico, vitamina B12, selenio y zinc.

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La participación y compromiso de la industria de alimentos ha sido esencial para que la fortificación se realice adecuadamente y se pueda alcanzar la meta por la cual fueron implementados estos programas en los países, la disminución o eliminación de las deficiencias de micronutrientes. Actualmente se ha identificado que el arroz y la harina de maíz nixtamalizada son vehículos potenciales de fortificación en los países donde aún no se está realizando. El objetivo de este estudio fue conocer la situación actual de la industria de alimentos que produce harinas de trigo y maíz, azúcar, sal, arroz y leche pasteurizada con el propósito de identificar necesidades de asistencia técnica y financiera para la mejora de los programas que funcionan actualmente, así como para la implementación de la fortificación de nuevos vehículos. El trabajo fue realizado por cuatro consultores y la metodología de trabajo consistió en: 1) Elaboración del formulario de recolección de datos; 2) identificación de asociaciones, comités, gremiales o cámaras de productores de los alimentos de interés; 3) contacto con las asociaciones para obtener información sobre las industrias existentes informando sobre el objetivo del estudio y presentando la carta de respaldo elaborada por la Fundación para la Alimentación y Nutrición de Centro América y Panamá (FANCAP), donde se explicaba el objetivo general del proyecto Centroamericano de Fortificación de Alimentos con Ácido Fólico y Otros Micronutrientes como un Bien Público.

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Regional; 4) presentación al punto focal del país sobre el plan de visita; 5) contacto con la industria de alimentos solicitando una entrevista para la recolección de información; 6) visita a los países para recolectar la información de las industrias de alimentos; 7) recolección de información de datos de producción del alimento por país; y 8) elaboración de informes país y del informe final. También se contó con el apoyo de la Cooperación Técnica del Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (INCAP/OPS). En general, debido a los requisitos del mercado nacional e internacional, así como la creciente demanda por que la industria de alimentos garantice alimentos inocuos, los productores de alimentos de azúcar, harinas de trigo y maíz, y leche están trabajando en la implementación de programas de gestión de inocuidad de alimentos tales como Buenas Prácticas de Manufactura (BPM), Buenas Prácticas de Limpieza y Desinfección, y un programa de Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HACCP, por sus siglas en inglés), además del sistema de gestión de calidad basado en la norma ISO 9001:2000. Algunas plantas ya han obtenido la certificación con base en la norma mencionada o de su programa HACCP o ISO 22000 (Sistema de gestión de inocuidad de alimentos). Los procesadores de arroz entrevistados tienen menos grado de avance en este sentido y algunos están implementando Buenas Prácticas de Manufactura. En el caso de la sal, la producción de este alimento sigue siendo artesanal, y la mayoría de empacadores son pequeños y aunque siguen principios básicos de limpieza, aún hace falta inversión en infraestructura de los locales, tecnificación y capacitación para la implementación de BPM. Solamente algunas plantas refinadoras o

lavadoras de sal han implementado algunos principios de BPM. La harina de trigo se produce en todos los países a partir de trigo importado de Estados Unidos o Canadá. La demanda de los países se cubre por la producción de molinos nacionales y de harina importada a través del comercio intrarregional y harina proveniente de México. Todos los molinos de los países están fortificando la harina de trigo con hierro como fumarato ferroso, tiamina, riboflavina, niacina y ácido fólico. Los niveles de fortificación corresponden a los indicados en el Reglamento Técnico Centroamericano para la Harina de Trigo Fortificada, armonizado entre El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua en el año 2002. El molino de trigo de Belice ha adoptado los mismos niveles para realizar la fortificación y Costa Rica y Panamá fortifican con niveles similares a los indicados en el Reglamento. La industria de harina de trigo es tecnificada y la premezcla de hierro y vitaminas se suma a los aditivos agregados a las harinas, para lo que han implementado un aseguramiento y control de calidad continuo durante la producción. Esto permite que aunque no todos los molinos realicen la prueba de mancha de hierro como parte de su control, con base en la verificación periódica del dosificador y el control de las cantidades de premezcla adicionada y harina fortificada, se logren niveles de fortificación adecuados. La producción de harina de maíz nixtamalizada en la subregión está centralizada en una empresa transnacional que tiene plantas en varios países de Centroamérica, excepto en El Salvador donde existen tres molinos de maíz nixtamalizado. La demanda de harina de cada país se llena

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no solamente con la producción nacional, sino con importación de producto de los países vecinos. A pesar de ello, la industria de harina de maíz reconoce que aún hay mucho mercado por cubrir en los países, ya que por razones culturales y económicas la mayor parte de la población prefiere seguir el proceso artesanal para nixtamalizar el maíz y preparar tortillas. La fortificación de harina de maíz con hierro, tiamina, riboflavina, niacina y ácido fólico es obligatoria en Costa Rica, El Salvador y Honduras y los exportadores a esos países deben cumplir con los niveles de fortificación establecidos en los reglamentos respectivos. En Guatemala, el único molino que existe fortifica voluntariamente la harina de trigo envasada en paquetes de 0.9 kg a 2.3 kg para venta al detalle en supermercados y tiendas. Todos los países fortifican con fumarato ferroso, excepto Costa Rica donde el Reglamento establece que debe ser hierro aminoquelado (bisglicinato ferroso). La fortificación de harina de maíz nixtamalizada, así como el aseguramiento y control de calidad de la misma es similar a lo que se realiza en la harina de trigo y la industria está comprometida con el cumplimiento de la fortificación. Todos los países de la subregión se caracterizan por ser productores y exportadores de azúcar de caña y son autosuficientes para abastecer el mercado de cada país. La fortificación de azúcar con vitamina A es obligatoria en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En Panamá se realizó durante algunos años y luego se suspendió debido a la mejora de la deficiencia de vitamina A en el país, mientras que el Ministerio de Salud de Belice está interesado en la fortificación de azúcar en el país. Para la fortificación de azúcar se

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prepara una premezcla de vitamina A en cada país, a partir de un compuesto de vitamina A que proveen empresas europeas que fabrican vitaminas. La producción de esta premezcla está centralizada y la actividad la coordina el ente de la industria azucarera responsable de la fortificación de azúcar. En El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua la fortificación se realiza en ingenios durante el proceso de producción de azúcar que dura entre 4-6 meses. En Costa Rica y Guatemala se fortifica en empacadoras de azúcar a lo largo del año, a medida que el mercado demanda el producto. La fortificación está automatizada en todos los países y se realiza de forma manual en tres ingenios de la región. Es conocido por los productores que existen problemas técnicos en la fortificación tales como la dificultad de la homogenización de la vitamina A en el azúcar y la segregación. A pesar de ello, la industria azucarera ha invertido en equipo y ha mejorado el proceso de fortificación, que unido al aseguramiento de calidad y análisis de vitamina A en el azúcar que se está fortificando, permiten que se cumplan los niveles de vitamina A establecidos en el respectivo Reglamento del país. La principal deficiencia encontrada es la falta de claridad en los parámetros de fortificación tales como nivel promedio, intervalo de tolerancia, mínimo legal y máximo tolerable. También es necesario considerar los parámetros de fortificación en empacadoras que es una práctica que se incrementará a futuro en los países. Se recomienda que se trabaje en la definición de dichos parámetros y éstos se armonicen en los respectivos reglamentos y normas de los países. La yodación de la sal es obligatoria en todos los países, excepto en Belice donde la yodación es voluntaria y la sal que se

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consume es importada. La producción de sal sigue siendo artesanal y la calidad de la misma aún no es adecuada para la introducción de la fluoración, a pesar de los esfuerzos y capacitación que se ha dado a los productores. Con el soporte técnico y financiero de organismos internacionales, se ha promovido la asociación de los productores para introducir plantas lavadoras o refinadoras de sal que procesen sal cruda y se mejore la calidad de la sal. Se espera que si los países cuentan con sal de pureza y humedad adecuada se podría introducir la fluoración, que actualmente solamente se realiza en Costa Rica y Guatemala. Excepto en las plantas lavadoras o refinadoras, la fortificación sigue siendo manual, y aunque existen productores o empacadores conscientes y comprometidos para cumplir el Reglamento de Yodación, la forma más efectiva para asegurar el cumplimiento del Reglamento de Yodación son las visitas constantes de los inspectores del Ministerio de Salud a las empacadoras y salinas para muestrear y analizar el contenido de yodo en la sal. La leche es un alimento que se produce en todos los países y aunque existen muchos productores, el procesamiento para la producción de leche fluida pasteurizada y derivados se realiza en menos de una docena de plantas en los países. El mercado se abastece tanto de la leche procesada en el país, como de la leche del comercio intrarregional y la leche en polvo ya sea producida en el país o la importada de Australia y Nueva Zelanda. La leche fluida pasteurizada se ha considerado como vehículo para la fortificación con micronutrientes, aunque su consumo es limitado. La fortificación de leche es obligatoria solamente en Costa Rica donde se agregan hierro aminoquelado, vitamina C

y ácido fólico, además de vitaminas A y D que generalmente se agregan a la leche descremada para restituir las vitaminas liposolubles perdidas durante el procesamiento. Debido a la fuerte competencia intrarregional en el mercado de la leche fluida pasteurizada, en todos los países, a excepción de Belice, existen plantas que han implementado la fortificación de la leche fluida pasteurizada de larga vida (siguiendo el proceso de UHT, Ultra High Temperature) y empacada en envases Tetrapak con los mismos micronutrientes y a niveles similares que en Costa Rica, como una estrategia de mercadeo. Por otro lado, algunas plantas también han incluido a la leche fluida pasteurizada de corta vida dentro de la fortificación, para cubrir un mayor mercado. En resumen, la fortificación voluntaria de la leche se ha expandido en la subregión y con base en los planes a futuro de la industria, ésta práctica podría crecer aún más. El arroz es un alimento consumido generalmente en todos los países, aunque son los países del sur de Centroamérica, Costa Rica, Nicaragua y Panamá, los que tienen los consumos más altos. A excepción de Belice, que se considera un país autosuficiente en la producción de arroz, la producción nacional de cada país no es suficiente para satisfacer la demanda del mercado, y se debe importar grano, principalmente con cáscara, que se procesa en los molinos nacionales. Los procesadores de arroz comentan que los costos de producción han aumentado por diferentes factores tales como el aumento del grano a nivel internacional, entre otros. La fortificación es obligatoria en Costa Rica y se está considerando introducirla en Nicaragua y Panamá. La principal preocupación del sector

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arrocero para la introducción de la fortificación es el incremento en precio del grano que se comercializa. Es necesario que se determinen los micronutrientes a usar y los niveles de fortificación basados en las prácticas de preparación de arroz de la población, la estabilidad de los micronutrientes durante cocción y la aceptabilidad del arroz fortificado por la población. Por otro lado, la introducción de la fortificación requiere de un instrumento legal que establezca la fortificación obligatoria del arroz en Nicaragua y Panamá. Según el informe preparado por el proyecto A2Z: Rice Fortification in Developing Countries: A Critical Review of the Technical and Economic Feasibility22 , no es recomendable la inversión en la fortificación del arroz con premezclas de arroz, si el consumo de este alimento es menor a 36 kg/año/persona, situación que se da en países tales como Honduras y Guatemala. Según este informe, el aumento en costo del 2-4% en el precio del arroz por la fortificación es una limitante para los programas de fortificación de arroz masivos.

Se recomienda que en estos países se introduzca la fortificación de arroz de forma voluntaria para aquellos productores que estén dispuestos a realizar la inversión. En conclusión, la fortificación obligatoria de harina de trigo, harina de maíz, azúcar, sal, arroz y leche está funcionando en los países de la subregión y todo indica que se están cumpliendo los parámetros de fortificación que definen los respectivos reglamentos y normas de cada alimento. Es evidente el compromiso de la industria que fortifica estos alimentos, que lo considera como parte de su responsabilidad social, y ha sido clave para la mejora de la fortificación y el éxito de estos programas. Se recomienda trabajar en la definición y armonización de los parámetros de fortificación de azúcar en los países, y proporcionar capacitación en los procedimientos de aseguramiento y control de calidad del azúcar y la sal en los países que lo requieran. Se recomienda proporcionar apoyo técnico y financiero para la introducción de la fortificación del arroz en Nicaragua, Panamá y posiblemente Belice.

22 A2Z/AED/USAID/IFT. Fortification in Developing Countries: A Critical Review of the Technical and Economic Feasibility. Washington D.C., USA. 2008. 74 p.

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Capacidad Instalada de la Industria


En los años 1965-1967, el Instituto de Nutrición

de Centro América, en colaboración con el Comité Interdepartamental de Nutrición para el Desarrollo Nacional (ICNND), realizó una Encuesta de Nutrición en seis países de la región (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) 23. Los resultados mostraron que las principales deficiencias de micronutrientes que padecía Centro América eran: yodo, vitamina A, hierro, riboflavina y ácido fólico. Como una estrategia para combatir estas deficiencias, desde hace varias décadas existen en la subregión programas de salud pública de fortificación de alimentos para mejorar las deficiencias de micronutrientes de la población. Los programas de fortificación obligatorios más antiguos son la fortificación de la sal con yodo, de azúcar con vitamina A y de harina de trigo con hierro, tiamina, niacina y riboflavina. Posteriormente, se introdujo la doble fortificación de sal con yodo y flúor y en la década de los 90 se introdujo la fortificación de la harina de trigo con ácido fólico. Se ha comprobado que la fortificación de alimentos es una estrategia efectiva para disminuir la deficiencia de micronutrientes en la población. Considerando la prevalencia de bocio encontrada en los años 1950 en

Guatemala, se inició la yodación de sal en 1956. Para el año 1967, la prevalencia de bocio había disminuido del 38% al 5% (límite epidemiológico para afirmar que la deficiencia de yodo ha sido superada)2. Tanto Chile como Costa Rica, entre otros países, han demostrado la reducción de la prevalencia de defectos del tubo neural después de introducir la fortificación de harina de trigo y en Costa Rica, también se incluye la fortificación de harina de maíz 24,25. Nuevos vehículos de fortificación se han considerado tales como la harina de maíz nixtamalizada, la leche pasteurizada y el arroz. En Costa Rica, El Salvador y Honduras existe la fortificación obligatoria de la harina de maíz nixtamalizada. La fortificación de la leche y el arroz es obligatoria en Costa Rica, debido al consumo de estos alimentos por la población. Se podría considerar la fortificación de estos vehículos en otros países, si existe la capacidad y las condiciones para ello. Este informe presenta los resultados del estudio realizado en la industria que produce azúcar, harinas de trigo y maíz, sal, leche y arroz. A partir de los hallazgos del estudio se definirán líneas de trabajo para mejorar los programas de fortificación ya existentes e implementar nuevos en los países de la subregión.

23 Nutritional Evaluation of the Population of Central America and Panama. 1965-1967. Institute of Nutrition of Central America and Panama (INCAP)/ The Interdepartmental Committee on Nutrition for National Development (ICNND). Guatemala. 1971. 165 p. 24 Hertrampf E y Cortes F. (2004). Folic Acid Fortification of Wheat Flour:Chile. Nutrition Reviews 62(S1): S44-S48. 25 Tacsan L y Ascencio M. (2004). The Costa Rican Experience: Reduction of Neural Tube Defects Following Food Fortification Programs. Nutrition Reviews 62 (S1): S40-S43.

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49


A

B

El objetivo principal de este estudio fue conocer la situación actual de la industria de alimentos que produce harinas de trigo y maíz, azúcar, sal, arroz y leche pasteurizada con el propósito de identificar necesidades de asistencia técnica y financiera para la mejora de los programas que funcionan actualmente, así como para la implementación de la fortificación de nuevos vehículos.

C

Determinar las prácticas actuales de fortificación e identificar las limitaciones de los programas de fortificación ya existentes.

D

Identificar necesidades de asistencia técnica y financiera para los programas de fortificación existentes y la implementación de la fortificación de nuevos vehículos.

Establecer la capacidad instalada de la industria para la producción de alimentos fortificados tales como azúcar, sal, harina de trigo y harina de maíz, y otros vehículos potenciales tales como leche y arroz.

50

Capacidad Instalada de la Industria


El trabajo se realizó en los siete países de

la subregión cubiertos por el Proyecto Centroamericano: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. La metodología de trabajo consistió en las fases descritas a continuación.

A. Organización y distribución del trabajo Cuatro consultores participaron en la recolección de información de los países, distribuyéndose el trabajo de la siguiente forma: a. Mónica Guamuch: Belice, El Salvador, Guatemala y Honduras b. María Isabel Piedra: Costa Rica c. Antonio Largaespada: Nicaragua (en la segunda etapa) d. Franz Wald: Nicaragua (en la primera etapa) y Panamá Franz Wald además tuvo a su cargo la coordinación del estudio durante la fase de recolección de información. Los consultores mencionados arriba, excepto Antonio Largaespada, la Gerente del Proyecto y un oficial del Banco Interamericano de Desarrollo en Guatemala y Panamá, discutieron la metodología de trabajo en una videoconferencia, donde se acordó que los alimentos a incluir en el estudio serían: azúcar, sal, harina de trigo y harina de maíz, arroz y

leche, y en el caso de Panamá, se incluirían las cremas preparadas a base de cereales. Cada consultor presentó un plan de trabajo para realizar la consultoría. La Fundación para la Alimentación y Nutrición de Centroamérica y Panamá (FANCAP) preparó una carta para cada consultor, explicando los objetivos del Proyecto Centroamericano de Fortificación de Alimentos con Ácido Fólico y Otros Micronutrientes como un Bien Público Regional y el estudio a realizar en la industria.

B. Elaboración del formulario de recolección de datos El coordinador regional preparó un borrador del formulario para la recolección de la información, el cual compartió con los otros consultores y la Coordinadora del Proyecto para recibir comentarios. El formulario preparado consta de las siguientes secciones: Parte A. Proceso de producción y capacidad instalada Parte B. Proceso de fortificación en la empresa Parte C. Sistemas de control y aseguramiento de calidad Parte D. Disponibilidad, acceso, calidad de premezclas de vitaminas y minerales Parte E. Evaluación de la necesidad y capacidad financiera de la industria alimenticia en la región.

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C. Identificación de fuentes de información y solicitud de información Las industrias que producen los alimentos mencionados arriba se identificaron a través del contacto con asociaciones, comités, gremiales o cámaras de productores de los alimentos de interés. Se informó el objetivo del estudio y se presentó la carta de respaldo elaborada por FANCAP.

D. Plan de visitas a los países Se presentó al punto focal del país un plan de visitas y un calendario preliminar. Se recibieron los comentarios del punto focal sobre las fechas propuestas y ubicación de las empresas.

E. Contacto con industrias y visita a los países Se contactaron las industria de alimentos solicitando una entrevista para la recolección de información, vía telefónica, fax o correo electrónico. Inicialmente se contactó al Gerente General de la empresa, quien al autorizar la visita, delegaba a la Gerencia de Producción o la Gerencia de Calidad para proporcionar la información solicitada. No todas las empresas contactadas accedieron a proporcionar información. Se visitaron las industrias identificadas en cada país para recolectar la información. En algunas visitas se contó con el acompañamiento de algún funcionario del Ministerio de Salud. En Nicaragua, la recolección de información se realizó en dos etapas, ya que en la primera etapa solamente fue posible visitar un ingenio azucarero, dos

52

molinos de trigo, una empacadora de sal y una empacadora de cereales. En algunos casos, no fue posible obtener información sobre la capacidad instalada o producción, debido a que es información confidencial que no se divulga. Una condición esencial para que las empresas brindaran información es mantener la confidencialidad de la misma. Se les informó a los entrevistados que la información se divulgaría de forma general, sin especificar detalles de alguna empresa en particular.

F. Elaboración de informes país y del informe final La información contenida en el formulario de recolección de datos se pasó a un archivo en Excel para compilar la información. Cada consultor digitó la información de los formularios en este archivo. Por lo tanto, se cuenta con la información en los formularios originales, en papel y en formato electrónico. Se elaboró un informe final por país, resumiendo la información recolectada por alimento. Para la elaboración del informe final, se revisaron los formularios originales y se comparó la información con la contenida en los archivos electrónicos. El informe final resume la información recolectada por alimento en los países. Debido a que no todos los entrevistados brindaron información sobre la producción del alimento, se buscó información sobre producción en otras fuentes tales como estadísticas nacionales, estadísticas de asociaciones de productores de alimentos, y donde fue posible se realizaron estimaciones con base en la información proporcionada por los entrevistados.

Capacidad Instalada de la Industria


A. Harina de trigo El pan y la tortilla de maíz o trigo son alimentos básicos de consumo general en la región. El pan y sus derivados son consumidos en mayor cantidad en las áreas urbanas, y aunque se consumen de forma regular en el área rural, la cantidad es menor. Todos los países producen harina de trigo, aunque el trigo en grano utilizado como materia prima es 100% importado. La tortilla de maíz forma parte de la dieta de la población, principalmente del norte de Centroamérica. La producción de harina de maíz nixtamalizada está industrializada y solamente existen entre una a tres fábricas máximo en cada país. Sin embargo, la principal materia prima para preparar tortillas es el maíz en grano por razones culturales y económicas.

Cuadro 1

El Cuadro 1 muestra el número de molinos de trigo y maíz identificados en cada país y el número de industrias visitadas en este estudio. La cobertura indica el porcentaje de industrias cubiertas durante el estudio. Guatemala tiene seis molinos de trigo, siendo el país con el mayor número de molinos de trigo de la región. Tres de los seis molinos pertenecen a la corporación empresarial de molinos más grande de Centroamérica que también tiene un molino de trigo en El Salvador, uno en Costa Rica y uno en República Dominicana, así como un pastificio en Guatemala. Belice solamente cuenta con un molino de trigo, cuya producción se destina para consumo interno en su totalidad. El resto de países cuentan con dos a cuatro molinos de trigo que además de abastecer el mercado nacional, también exportan harina a los países de la subregión.

Molinos de trigo y maíz en Centroamérica, Panamá y Belice Molinos industriales de maíz nixtamalizado

Molinos de trigo

Visitados Cobertura (%) -----------

Total

Visitados

Cobertura (%)

Total

Belice

1

1

100

-----

Costa Rica

2

2

100

1

1

100

El Salvador

2

2

100

3

3

100

Guatemala

6

3

50

1

1

100

Honduras

3

3

100

1

1

100

Nicaragua

3

3

100

0

0

------

Panamá

4

4

100

-----

------

------

País

Proyecto de Fortificación Centroamericana de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional

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1. Producción y comercialización La producción de harina de trigo de la región se realiza con trigo 100% importado, ya sea de Estados Unidos o Canadá. En general, los molinos operan entre 70% a 100% de su capacidad instalada y algunos consideran que a futuro ampliarán su capacidad. El principal productor de harina de maíz de la subregión es el grupo GRUMA de México que ha instalado plantas en los países centroamericanos y se ha expandido abarcando la mayor parte del mercado de la subregión, siendo el único con molino de maíz nixtamalizado en los países, excepto El Salvador, donde funcionan otros dos molinos de maíz. Para la adquisición de maíz utilizado como materia prima existe la opción de usar el maíz nacional o importarlo de México o Estados Unidos. El porcentaje de maíz nacional o importado que se utilice se ve influenciado por factores tales como el precio internacional del grano, la disponibilidad de grano nacional y que éste cumpla con los requisitos establecidos en las especificaciones de la materia prima. La producción nacional de harinas de trigo y maíz se destina principalmente para consumo interno; sin embargo también existe comercio intrarregional para abastecer el mercado de los países vecinos. El Cuadro 2 muestra la producción estimada de harinas en la región calculado con base en la información proporcionada por los molinos. Según la información provista por los entrevistados, aunque existen tres molinos de trigo en Nicaragua, solamente uno destina completamente su producción para el consumo nacional. Los otros dos exportan entre 90-93% de su producción. En El Salvador, solamente el 40-45% de la

54

producción total estimada de harina de maíz nixtamalizada se destina para el consumo interno. La harina de trigo se comercializa en presentaciones de 25 lb (11.4 kg), 50 lb (22.7 kg) y 100 lb (45.45 kg), en empaques de bolsas de papel o sacos de polipropileno. Para venta al por menor también se manejan presentaciones desde 1 lb (0.45 kg), 2 lb (0.9 kg), 5 lb (2.3 kg) y 10 lb (4.5 kg), aunque no todos los molinos de los países abarcan este mercado. La harina de maíz se comercializa a la industria o tortillerías en sacos de 50 lb (22.7 kg) y 100 lb (45.45 kg). Los paquetes de 2 lb (0.9 kg) y 5 lb (2.3 kg) se destinan a supermercados y tiendas. Las harinas que se comercializan cumplen con los requisitos de las respectivas Normas de Etiquetado General de los Alimentos Pre envasados de cada país, y los envases entre 1 lb (0.45 kg) a 10 lb (4.5 kg) incluyen la información nutricional. Lo más común es que la información nutricional siga el formato establecido por la Administración de Alimentos y Medicamentos (Food and Drug Administration, FDA) de los Estados Unidos, aunque también se encuentran etiquetados nutricionales que son una mezcla entre el Codex alimentarius y FDA. Aunque las harinas de trigo y maíz se fortifican con hierro, tiamina, niacina, riboflavina y ácido fólico, la declaración más común que se encuentra en los empaques es que está fortificada o enriquecida con hierro y ácido fólico. 2. Fortificación La fortificación de la harina de trigo con hierro, tiamina, riboflavina, niacina y ácido fólico es obligatoria en todos los países de la región.En el año 2002, se armonizaron los niveles

Capacidad Instalada de la Industria


Cuadro 2

Producción estimada de harinas de trigo y maíz en Belice, Centroamérica y Panamá Producción total estimada de harina de trigo

Producción total estimada de harina de maíz nixtamalizada

(TM/año)

(TM/año)

Belice

15,000

------------

Costa Rica

350,000

35,000

El Salvador

196,320§

40,000‡

Guatemala

520,000

61,500†

Honduras

171,700

31,000

Nicaragua

84,000

-------------

Panamá

58,920¥

-------------

País

Fuente: Estimación realizada con base en la información proporcionada por los molinos entrevistados. § ‡ † ¥

Cálculos basados en información de los molinos que proporcionaron datos y asumiendo que la producción de los molinos existentes es similar. 40-45% de la producción total se destina a consumo interno. Aproximadamente 30% de la producción se fortifica voluntariamente. Estimación de la producción de 50% de los molinos.

de fortificación en el Reglamento Técnico Centroamericano para Harina de Trigo Fortificada para El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Costa Rica 26. Belice adoptó los niveles de fortificación establecidos en el Reglamento Técnico Centroamericano. Los niveles de fortificación de Panamá son similares, incluyendo el uso de fumarato ferroso como fuente de hierro, en lugar del hierro reducido o electrolítico que se usaba antes de 2002. El Cuadro 3 muestra los niveles de fortificación en harina de trigo. El Reglamento de fortificación de Costa Rica además incluye la fortificación de sémola de trigo para la elaboración de pastas, mientras que el Reglamento Centroamericano solamente incluye la harina de trigo para panificación.

El proceso de fortificación de harina de trigo es muy conocido para los molineros, ya que se realiza de la misma forma que se agregan otros aditivos (enzimas, oxidantes, mejoradores, etc.) a la misma. Las harinas de trigo y maíz se fortifican con una premezcla de vitaminas y hierro comercialmente disponible usando dosificadores. La mayoría de molinos utiliza dosificadores volumétricos, y algunos han instalado dosificadores gravimétricos para realizar la dosificación con mayor precisión. Otra práctica que también utilizan algunos molinos es la dilución de la premezcla con harina de trigo o maíz, para agregar mayor cantidad y mejorar la precisión de la dosificación.

26 Costa Rica modificó el Reglamento de Enriquecimiento de la Harina de Trigo de calidad alimentaria (No. 30030-s) adoptando los niveles descritos en el Reglamento Técnico Centroamericano.

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En algunos países, los molineros se han organizado para la importación de trigo y aditivos como grupo, incluyendo la premezcla de hierro y vitaminas, y así disminuir costos de transporte. Los proveedores de la premezcla son Muhlenchemie, DSM Nutritional Products, EQUICHEM, Quirsa, ADM, Agrichem y Research Company. Las premezclas se acompañan de un certificado de análisis o calidad que indica el nivel de micronutrientes garantizados en la misma. Sin embargo, también se debe considerar que el proveedor de premezcla garantice que los ingredientes utilizados en la misma son de grado alimenticio y cumplan con los parámetros establecidos por FCC (Food Chemical Codex), la Farmacopea de Estados Unidos (USP) o la Farmacopea Británica, entre otros. Se recomienda que los Ministerios de Salud de los países, además de tomar muestras de harinas, tomen eventualmente muestras de la premezcla

Cuadro 3

utilizada para analizarla y verificar algunos parámetros microbiológicos y metales pesados. La fortificación de harina de maíz es obligatoria en El Salvador, Honduras y Costa Rica. Aunque en Honduras no existe una norma o reglamento específico para la harina de maíz, existe la Ley de Fortificación que establece la fortificación obligatoria de las harinas, sin especificar trigo o maíz. Debido a que no existen niveles especificados para la fortificación de la harina de maíz, se utilizan los niveles establecidos en el reglamento de El Salvador. En Guatemala la fortificación se realiza de forma voluntaria solamente en la harina destinada a paquetería, presentaciones de 2 lb (0.9 kg) y 5 lb (2.3 kg). El porcentaje de la producción fortificado es alrededor de 30%. El Cuadro 3 resume los niveles de fortificación establecidos en los reglamentos de los países.

Niveles mínimos de fortificación de harinas de trigo y maíz Niveles mínimos (mg/kg)

Micronutriente

Harina de trigo Reglamento Técnico Centroamericano

Costa Rica

El Salvador*

Hierro Tiamina Riboflavina Niacina Acido fólico

55 (como FF‡) 6.2 4.2 55 1.8

22 (como BF‡) 4.0 2.5 45.0 1.3

25 (como FF‡) 2.2 1.4 25.0 0.8

Harina de maíz

‡ FF= fumarato ferroso; BF= bisglicinato ferroso.

* Los niveles de fortificación en Honduras y Guatemala sigue los niveles establecidos en el Reglamento de Fortificación de la Harina de Maíz Nixtamalizada de El Salvador. La fortificación en Guatemala es voluntaria.

56

Capacidad Instalada de la Industria


3. Aseguramiento y Control de Calidad Los molinos de trigo y maíz están trabajando en la implementación de Buenas Prácticas de Manufactura (BPM), programa de Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HACCP, por sus siglas en inglés) y el sistema de gestión de calidad basado en la norma ISO 9001:2000 (Sistema de Gestión de Calidad) para satisfacer los requisitos de inocuidad y calidad de los clientes. En todos los países existen molinos de trigo que ya cuentan con la certificación ISO 9001:2000, y que luego de la implementación de las Buenas Prácticas de Manufactura, están buscando la certificación de su programa HACCP. En Nicaragua, uno de los molinos de trigo ya recibió la certificación HACCP, además de la de ISO 9001:2000 y en El Salvador los dos molinos de trigo que operan tienen certificación ISO 9001. Los molinos de maíz del grupo más grande que opera en la región cuentan con certificación ISO 9001:2000, ISO 14001 (Sistema de Gestión para el Ambiente) y la certificación de su programa HACCP. De los dos molinos restantes en El Salvador, uno tiene certificación ISO 9001 y ha implementado BPM. Los procedimientos para el aseguramiento del control de calidad de materias primas, la fortificación y el producto terminado están bien establecidos y periódicamente realizan pruebas físicas, químicas y de reología en los laboratorios de control de calidad de los molinos tanto a la materia prima como a la harina. La premezcla de hierro y vitaminas se adquiere con certificado de calidad o análisis y solamente se realizan pruebas físicas en ella. En cuanto a la harina fortificada, rutinariamente se realiza la prueba

de mancha (spot test). En esta prueba, el hierro adicionado a la harina reacciona con los reactivos de la prueba (ácido clorhídrico, tiocianato de potasio y peróxido de hidrógeno) para formar puntos rojos que indican la presencia de hierro. Aunque esta prueba es cualitativa, puede ser semi-cuantitativa, comparando la densidad de puntos observada en las muestras con muestras de harina de concentración conocida y así es como se aplica en los molinos. Algunos molinos envían periódicamente muestras a laboratorios externos para realizar pruebas microbiológicas y análisis de hierro y si es posible, alguna vitamina del complejo B. La prueba más común es la de hierro, ya que por un lado el análisis de las vitaminas del complejo B es caro y por el otro, no existen laboratorios en todos los países que los realicen por la complejidad que estos análisis presentan. La frecuencia con la que se realizan los análisis varía dependiendo de la producción y lo establecido por cada molino, según el control que tengan de su proceso y del nivel de riesgo del parámetro que se está midiendo. Todos los molinos cumplen con la normativa o reglamentación del país donde operan y sus niveles de fortificación de hierro, el cual se utiliza como micronutriente indicador, se encuentran arriba del mínimo establecido. Esto es 55 mg/kg de hierro para harina de trigo y 25 mg/kg para harina de maíz. En caso de desviación de estos límites, se ajustan los dosificadores para adicionar la cantidad de premezcla adecuada al flujo de harina y si es necesario, la harina de trigo se reprocesa para ajustar los niveles de fortificación. En general, todos los molinos tienen implementadas actividades de aseguramiento de calidad para verificar el proceso de fortificación y que se cumpla con los niveles

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de fortificación. Todos cuentan con registros sobre el inventario de premezcla, producción y análisis de muestras; la premezcla se almacena en condiciones adecuadas y el inventario se maneja siguiendo el principio PEPS (primero en entrar, primero en salir). La principal debilidad en algunos molinos es el registro del desempeño del dosificador, aunque mencionaron que la actividad sí se realiza. 4. Limitaciones y necesidad de asistencia financiera y técnica para mejorar la fortificación La principal limitación que los molinos han enfrentado es el aumento del precio internacional de la materia prima, trigo o maíz, que ha afectado los costos de producción. A pesar de ello, los molinos no prevén cambios en la demanda del producto o el nivel de inventario. La fortificación de harinas está funcionando adecuadamente en cada uno de los países y por ser un proceso relativamente fácil, la aplicación de la premezcla no presenta mayores problemas. En general, todos los molinos consideran importante la capacitación de personal. Aquellos molinos que aún están en proceso de implementación de sistemas de gestión e inocuidad consideran prioritaria la capacitación en Buenas Prácticas de Manufactura a nivel de personal operativo, ya que es difícil lograr el cambio de conducta del personal. Con relación a la fortificación, se sugirió que se capacite al personal sobre la importancia de la fortificación, lo que contribuiría a que se tome mayor responsabilidad en el trabajo de control de calidad que los operarios realizan. También sugirieron una campaña para promocionar los beneficios de la fortificación de la harina

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de maíz nixtamalizada, que aún tiene bajo consumo en la población, que prefiere la preparación de tortillas siguiendo el proceso artesanal. El Ministerio de Salud también realiza visitas de inspección a los molinos, donde se toman muestras para análisis. Sin embargo, los molinos indicaron que desean recibir retroalimentación de los resultados obtenidos. Algunos molineros sugirieron la exención de impuestos a la importación de premezclas. Por otro lado, se recomendó que los niveles de fortificación de harina de maíz en Honduras se definan claramente en una norma o reglamento del país. Al momento se está utilizando como base el reglamento técnico de fortificación de harina de maíz de El Salvador.

B. Azúcar El azúcar es un alimento básico de consumo constante y generalizado en la población de la región y considerando su producción centralizada se escogió como un alimento para fortificar con vitamina A en Guatemala en los años 70, como una estrategia para disminuir la deficiencia de vitamina A. La fortificación del azúcar de ha extendido y actualmente se fortifica el azúcar para consumo interno de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua según se establece en los reglamentos de los diferentes países. El azúcar se fortificó en Panamá hace varias décadas, pero ya no se realiza. Algunos entrevistados aún recuerdan la experiencia que tuvieron al fortificar azúcar y comentaron los problemas que enfrentaron en ese entonces. Sin embargo, los avances que la región ha tenido en la fortificación de azúcar han logrado mejorar el proceso y que sea un programa exitoso.

Capacidad Instalada de la Industria


Los países de la subregión son conocidos por producir azúcar a partir de la caña de azúcar. La caña que utilizan como materia prima se cultiva en los países en las zonas con clima cálido. Además de la producción para consumo interno, exportan a otros países del mundo. El sector azucarero invierte continuamente en mejora de equipos e instalaciones y en la implementación de sistemas de gestión de calidad e inocuidad, con el propósito de hacer más eficientes sus procesos y cumplir los requisitos del mercado. En cada país, el sector azucarero está organizado en asociaciones que agrupan a todos los ingenios azucareros. Además, también existen las empacadoras que se dedican a empacar el azúcar para consumo interno de cada país. Estas empacadoras Cuadro 4 País Belice Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua Panamá

están bajo la administración del ingenio al que pertenecen, o forman parte de otro ente, tal como el caso de Guatemala donde Máquinas Exactas S.A. (MAQXSA) agrupa a todas las empacadoras de azúcar del país. En Costa Rica, la Liga Agrícola e Industrial de la Caña (LAICA) tiene dos empacadoras, aunque existen empacadoras en otros ingenios. El Cuadro 4 lista las asociaciones de azucareros de cada país, el número de ingenios y el número de ingenios visitados. En el caso de Guatemala se visitaron solamente los ingenios que fortifican azúcar, ya que la mayoría del azúcar se fortifica en empacadoras. En Costa Rica, todo el azúcar para consumo interno se fortifica en empacadoras, ya sea de LAICA o de ingenios.

Asociaciones de Azucareros de Belice, Centroamérica y Panamá, número de ingenios o empacadoras existentes y visitados Asociación

No. de No. de ingenios ingenios/empaca y/o doras visitados empacadoras

No existe 1 ingenio Liga Agrícola e Industrial de la Caña 16 ingenios de Azúcar (LAICA) 6 empacadoras Asociación Azucarera de El 6 Salvador Asociación de Azucareros de Guatemala 12 ingenios (ASAZGUA) Máquinas Exactas 5 empacadoras S.A. (MAQXSA) Central de Ingenios 5 S.A. (CISA) Comité Nacional de 4 Productores de Azúcar (CNPA) No se identificó 4

Cobertura †(%)

0

-----

3 1§

83%

6

100%

3 ingenios*

5 empacadoras 5

80% 100%

4 100% 4

100%

† La cobertura se calculó tomando en cuenta solamente los ingenios o empacadoras que fortifican azúcar.

§ Se visitó la Liga Agrícola e Industrial de la Caña (LAICA), ente rector del sector azucarero de la fortificación de azúcar con vitamina A que proporcionó información sobre las dos empacadoras que manejan. * Solamente 5 ingenios fortificaron con vitamina A en 2008. Proyecto de Fortificación Centroamericana de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional

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1. Producción y comercialización La producción de azúcar de los países es suficiente para abastecer el mercado nacional y además exportar azúcar. El Cuadro 5 muestra la producción de azúcar para consumo interno. Todos los países destinan más del 50% de su producción para el consumo interno, a excepción de Guatemala

Cuadro 5

que destina alrededor del 30% de su producción para el consumo del país. El azúcar de mayor consumo es el azúcar blanco, aunque también se consume azúcar refinada y un porcentaje mínimo de azúcar morena. Independientemente del tipo de azúcar, todo el azúcar para consumo interno debe estar fortificado con vitamina A.

Producción de azúcar para consumo interno en los países de la subregión.

País

Porcentaje de la producción total para consumo interno

Producción de azúcar para consumo interno (TM/año)

Belice

No disponible

90,000§

Costa Rica

60%

200,000

El Salvador

45-50%

250,000

Guatemala Honduras

30% 50-60%

545,454 132,818

Nicaragua

60%

250,000

45-85%

105,000

Panamá

Fuentes Ministry of Agriculture and Fisheries. Annual Report 2005 (I). Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) (II). Estimaciones realizadas con base en información de los ingenios azucareros y la Asociación Azucarera de El Salvador. Máquinas Exactas S.A. (MAQXSA). Central de Ingenios S.A. (CISA). Estimación realizada con base en información proporcionada por los ingenios azucareros y datos finales de Producción zafra 2007-2008 del Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA)( I I I ). Estimación realizada con base en la información proporcionada por los ingenios azucareros e informe de la Dirección de Estadística y Censo de Panamá (IV).

§

Producción total.

I

Ministry of Agriculture and Fisheries. Annual Report 2005. Belize. 69 pp. Consultado en http://www.agriculture.gov.bz/PDF/Annual_report_2005.pdf. II

Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar. Consultado en http://www.laica.co.cr/qs.asp.

III

Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA). Datos finales de producción. Zafra 2007-2008. Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA). Consultado en http://www.cnpa.com.ni/0708.pdf.

IV Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República.

Estadística Económica. Industria 2005. Panamá. 2007. Consultado en: http://www.contraloria.gob.pa/dec/Publicaciones/11-08-01/323_07.pdf.

60

Capacidad Instalada de la Industria


En el pasado, el azúcar se comercializaba en sacos de 50 kg ya sea para uso comercial o para venta al detalle. En la venta al detalle, el tendero era responsable de pesar el azúcar y empacarla para la venta directa al consumidor. Actualmente, todo el azúcar se empaca en envases entre 1 lb (0.45 kg), 5 lb (2.3 kg) y otras, hasta 25 lb (11.4 kg). Las presentaciones varían en cada país. Todo el azúcar utilizado por las empacadoras proviene de los ingenios azucareros del país. En El Salvador, Honduras y Nicaragua, el azúcar se fortifica en ingenios aunque ésta vaya luego a empacadoras, mientras que en Guatemala y Costa Rica, el azúcar se fortifica principalmente en las empacadoras, algunas de las cuales se encuentran incluso dentro de los ingenios. En Costa Rica, el 75% del azúcar se fortifica en las empacadoras de LAICA y el resto en las empacadoras de los ingenios Juan Viñas, El General, Quebrada Azul y Atirro. En Guatemala se fortificó alrededor del 75% del azúcar en las empacadoras de MAQXSA en el año 2008, mientras que el resto se fortificó en ingenios a medida que el azúcar se produjo; pero la tendencia actual es disminuir el porcentaje de azúcar que se fortifica en ingenios y trasladarlo a empacadoras. El azúcar que se produce en ingenios o para uso industrial, se empaca a granel en sacos de 50 kg. Los sacos jumbo de 1,150 kg a 1,250 kg se usan para empacar azúcar de uso industrial o para transportar el azúcar sin fortificar a los centros de empaque. Los sacos jumbo que transportan azúcar sin fortificar están etiquetados indicando que el azúcar no es apta para consumo directo y su color es diferente a los que transportan azúcar fortificada. Todo el azúcar que se comercializa cumple con los requisitos de etiquetado general de los alimentos y la mayoría de

marcas de azúcar empacada para venta directa al consumidor contienen información nutricional. 2. Fortificación La fortificación de azúcar se realiza en todos los países con una premezcla de vitamina A que contiene azúcar, una forma de vitamina A dispersable en agua fría, aceite y antioxidante. Los proveedores de la forma vitamínica son BASF o DSM, que proveen formas de vitamina A con una potencia de 250,000 UI/g y tamaño de partícula apropiados para la fortificación de azúcar. Los compuestos de vitamina A que se están utilizando actualmente para fortificación de azúcar han pasado por un proceso de investigación para verificar la factibilidad técnica de utilizarlos en el proceso y que no cambien las propiedades organolépticas del azúcar u otros alimentos donde ésta se utilice como ingrediente y han sido recomendados por el Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (INCAP) para su uso en fortificación de azúcar. La premezcla de vitamina A contiene un valor promedio de 15 mg de retinol/g de premezcla y ésta se utiliza tanto en ingenios azucareros como en empacadoras. En todos los países, la preparación de premezcla está centralizada. La planta está ubicada dentro de un ingenio o en una ubicación independiente, tal es el caso de la planta instalada en el Ingenio San Antonio en Nicaragua, o la planta en la empacadora de CISA en Tegucigalpa, Honduras. Sin embargo, es el ente del sector azucarero encargado de la fortificación de azúcar del país, que se encarga de coordinar la compra de insumos y distribución de premezcla. En El Salvador, la Asociación Azucarera de El Salvador coordina las

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actividades de fortificación y dos ingenios han tomado la iniciativa de preparar su propia premezcla para tener control directo sobre el proceso, debido a que se encuentran en la fase de implementación de un programa de HACCP. Solamente uno de los ingenios tiene funcionando su propia planta, mientras que el otro está en la fase de adquisición de equipo. En Guatemala y Costa Rica, MAQXSA y LAICA no cuentan con planta de premezcla, sino que ésta la provee uno de los productores de la vitamina A pura, que prepara la premezcla en sus instalaciones en estos países. La fortificación de azúcar se puede realizar en ingenios azucareros o en empacadoras. En ingenios, el azúcar se fortifica a medida que ésta se produce, durante la zafra que dura entre cuatro a cinco meses, dependiendo de la eficiencia de cada ingenio. El azúcar fortificado debe durar alrededor de 9 meses hasta la siguiente zafra. En empacadoras, el azúcar se fortifica durante todo el año, a medida que se empaca y según la demanda del mercado. De esta forma, el tiempo que ésta permanece en el mercado es más corto que el azúcar fortificado en ingenios. El azúcar fortificado en empacadoras tiene un tiempo de recambio entre 1-3 meses. En Costa Rica, El Salvador y Guatemala, todos los ingenios o empacadoras fortifican utilizando dosificadores, ya sea volumétricos o gravimétricos; mientras que en Honduras aún existen 2 ingenios que fortifican

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adicionando manualmente la cantidad de premezcla al azúcar en la centrífuga, y en Nicaragua existe uno. Aunque en el pasado algunos ingenios de Honduras que fortifican en centrífuga tenían dosificadores, regresaron a la adición manual de premezcla debido a los problemas de heterogeneidad y segregación de la vitamina A. Desde el punto de vista de homogenización y segregación, la adición de la premezcla en centrífuga da buenos resultados de fortificación ya que la centrífuga sirve para homogenizar y la adhesión de la vitamina A al cristal de azúcar húmedo es más firme al secarse el grano. La desventaja de este procedimiento son las pérdidas de vitamina A, pero luego de sopesar ambos procedimientos, estos ingenios prefieren la adición manual que les da mejores resultados. La experiencia ha demostrado que es necesario controlar el flujo de azúcar para mejorar la homogeneidad de la vitamina A en el azúcar. Por lo tanto, algunas empacadoras e ingenios han instalado controladores de flujo que retroalimentan el dosificador para que se ajuste automáticamente la cantidad de premezcla de vitamina A agregada. Una vez el azúcar está fortificada, ésta pasa por mezcladoras en línea para homogenizar el azúcar fortificado, y algunos ingenios utilizan la secadora como un mezclador. El Cuadro 6 presenta un resumen de las condiciones de fortificación en los países.

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Cuadro 6

Condiciones de fortificación de azúcar con vitamina A en los ingenios azucareros de Centroamérica Dosificación

Otro equipo para homogenizar

Costa Rica

Dosificador

Controlador de flujo de azúcar

El Salvador

Dosificador

Guatemala

Dosificador

País

Control de calidad de vitamina A en azúcar

Mezcladoras en línea

Método cuantitativo

2 de 6 usan controlador

Método colorimétrico

de flujo

semi-cuantitativo

Controlador de flujo

Método colorimétrico

Mezcladoras/secadoras

semi-cuantitativo y cuantitativo

Honduras

Secadora para mezclado

Método cuantitativo

3 de 4-dosificador

2 de 4 - controlador de flujo

Método colorimétrico

1 de 4- manual

1 de 4- mezcladora

semi-cuantitativo

2 de 4 - dosificador 2 de 4 - manual

Nicaragua Fuente:

Información proporcionada por ingenios azucareros y empacadoras de cada país.

El nivel de fortificación conocido es de 15 mg de retinol/kg en azúcar fortificada. Sin embargo, el nivel de fortificación promedio, intervalos de tolerancia, el nivel mínimo legal durante la comercialización y el nivel mínimo en fábricas o empacadoras no está claramente definido en los reglamentos o normas vigentes en cada país. El reglamento de Guatemala 021-2000 establece que el nivel promedio de fortificación es 15 mg/kg con una tolerancia de ± 5 mg/kg (intervalo de 10-20 mg/kg) y establece que el mínimo legal es de 5 mg/kg durante toda la vida de comercialización del azúcar. El reglamento de El Salvador (Decreto No. 843) también establece que “el nivel de fortificación del azúcar deberá ser de 15 microgramos de Palmitato de Retinilo (50UI/g)”, pero no aclara si es un nivel promedio o un mínimo. La Norma Técnica Obligatoria de Nicaragua 03 029 - 99 establece un mínimo de 5 mg/kg en

hogares y un máximo de 25 mg/kg en planta. El reglamento de Costa Rica ha definido un promedio de 15 mg/kg ± 5 mg/kg cuando se realiza la fortificación en ingenio y un promedio de 8 mg/kg ± 2 mg/kg cuando la fortificación se realiza en empacadoras, debido a que el tiempo de recambio del azúcar es más corto. La mayoría de ingenios han definido que su meta es obtener un promedio de 15 mg/kg de vitamina A con un intervalo de 10-20 mg/kg. Sin embargo, en El Salvador, debido a las exigencias del Ministerio de Salud, los ingenios fortifican para obtener un mínimo de 15 mg/kg. Por consiguiente, para lograr que todas las muestras tomadas para inspección cumplan con este mínimo, el promedio de fortificación se encuentra alrededor de 25 mg/kg, e incluso han recibido informes del Ministerio de Salud donde las muestras alcanzan niveles de vitamina A

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entre 30-35 mg/kg, arriba del nivel máximo tolerable ya considerado en la Norma de Fortificación de Azúcar de Nicaragua, 25 mg/kg. Además, esto representa un gasto adicional de recursos para cumplir con el nivel de 15 mg/kg, tomado como promedio en el resto de países. En el caso de empacadoras, éstas fortifican para alcanzar un nivel promedio entre 10-12 mg/kg para asegurar que el producto se encuentre dentro del intervalo exigido en el reglamento. El porcentaje de variación del proceso de fortificación en empacadoras es entre 20-30% en Guatemala, donde los dosificadores son gravimétricos, existe una banda para pesar el azúcar que se va a dosificar y tienen mezcladoras en línea. Algunos de los entrevistados en empacadoras de Costa Rica indicaron que según su experiencia, el intervalo de 6-10 mg/kg que establece el reglamento, es decir 8 mg/kg ± 2 mg/kg, no es realista debido a la variación del proceso.

3. Aseguramiento y Control de Calidad En todos los países existen ingenios azucareros con certificación ISO 9001:2000 y algunos se encuentran en el proceso de la implementación de esta norma para aplicar a la certificación. En el tema de inocuidad de alimentos, la implementación de Buenas Prácticas de Manufactura es un tema prioritario. Al momento la mayoría de ingenios están tomando acciones para contar con un programa de BPM y la implementación de un programa HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points, por sus siglas en inglés o Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control). En Guatemala, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, hay ingenios que ya han

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obtenido la certificación en HACCP o ISO 22000 (Gestión para la Inocuidad de los Alimentos). El equipo con que cuentan los ingenios para realizar la fortificación tiene características diferentes y niveles de sofisticación variados. Sin embargo, el equipo es solamente una parte de todos los factores que se deben tomar en cuenta para realizar el aseguramiento y control de calidad de la fortificación y garantizar niveles adecuados dentro de fortificación. Es importante considerar el control que se tiene sobre el proceso y el compromiso y capacitación del personal. Todos los ingenios de la región cuentan con un programa de aseguramiento y control de calidad desde la caña de azúcar hasta el producto final (azúcar). Se toman muestras de la materia prima y se analiza previo a ser molida. En el caso de la premezcla de vitamina A se exige un certificado de análisis del contenido de vitamina A de la misma. La planta de premezcla también exige un certificado de análisis al proveedor de la forma de vitamina A que garantice que contiene como mínimo 250,000 UI/g. El encargado de producción de premezcla también es responsable de realizar el control de calidad de la producción de la misma. Así en Honduras, la Central de Ingenios S.A. analiza la premezcla; en El Salvador lo hace el Ingenio La Cabaña; y en Nicaragua el responsable es el Ingenio San Antonio. Durante el proceso de fortificación, todos los ingenios o empacadoras toman muestras periódicamente, cada hora o cada dos horas, para analizar el contenido de vitamina A en azúcar usando el método colorimétrico semicuantitativo, que da resultados rápidos y permite realizar ajustes a tiempo al proceso

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según sea necesario. Cada cuatro horas, una vez por turno o una vez al día, se analiza una muestra por el método espectrofotométrico cuantitativo para conocer el contenido exacto de vitamina A en el azúcar. En Honduras, el método cuantitativo se utiliza de rutina y han dejado de realizar el método colorimétrico semi-cuantitativo. Cuando el nivel de fortificación no está dentro del intervalo especificado se ajusta el dosificador, o se verifica la medida de premezcla en los ingenios que fortifican manualmente. Para los ingenios con certificación ISO 9001:2000, encontrar una muestra que no cumple los niveles de fortificación es una no conformidad y reprocesan el producto como parte de las acciones correctivas, además de realizar un análisis de causa.

sus equipos, mantienen inventario actualizado de premezcla, producción de azúcar, registros de los análisis, y almacenan la premezcla en condiciones adecuadas. En Honduras, algunos ingenios incluso tienen aire acondicionado en el cuarto de almacenamiento de premezcla. La principal debilidad de la mayoría de ingenios, excepto aquéllos que tienen certificación ISO 9001, 22000 o HACCP, es la documentación de las acciones correctivas que se toman cuando hay no conformidades y los registros del desempeño del dosificador, aunque sea una práctica que realizan rutinariamente.

Aunque los ingenios o empacadoras tienen su propio de control de calidad de la fortificación, en algunos países el ente encargado de la fortificación los visita periódicamente y realiza control de calidad externo. Tal es el caso de CISA en Honduras, que visita los ingenios frecuentemente y toma muestras para verificar el contenido de vitamina A en el azúcar. CISA es el responsable legal ante el Ministerio de Salud por el azúcar que se comercializa en el país. Algunas veces deben adicionar más vitamina A al azúcar que reciben de los ingenios, ya que no se están cumpliendo con los niveles reglamentarios. En Guatemala, MAQXSA toma muestras en las empacadoras y las envía al Laboratorio Nacional de Salud y el laboratorio del Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (INCAP) para mantener un control cruzado de la fortificación. La Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar tiene laboratorios móviles y visitan de forma periódica los ingenios y empacadoras. Todos los ingenios realizan calibraciones de

La producción nacional de cada país es suficiente para abastecer de azúcar a la población. A futuro no se prevé ningún cambio en la producción, aunque considerando que la industria azucarera del istmo se mantiene en constante mejora de sus procesos, maquinaria y equipo, algunos ingenios realizarán inversiones para automatizar aún más la producción de azúcar y así mejorar la eficiencia del proceso.

4. Limitaciones y necesidad de asistencia financiera y técnica para mejorar la fortificación

La principal limitación que los productores han enfrentado es la variación de los niveles de vitamina A en el azúcar. Sin embargo, a través de la mejora del equipo que utilizan, controladores de flujo, cambio de ubicación del dosificador, mejora en los procedimientos de muestreo, entre otros, se ha disminuido esta variación. A pesar de ello, para algunos ingenios, especialmente en El Salvador y Honduras, esto aún es un reto y desearían mejorar sus equipos de dosificación y les interesa conocer otros equipos que se estén utilizando actualmente.

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Dentro de las necesidades de capacitación manifestaron la necesidad de recibir capacitación continua sobre los métodos de análisis de vitamina A en azúcar. En Guatemala, el Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (INCAP) ha organizado cursos sobre estos métodos de análisis, donde el personal de los laboratorios de control de calidad de los ingenios y empacadoras han participado para asegurarse de la adecuada aplicación de los mismos. Por otro lado, considerando la necesidad de producir alimentos inocuos y que cumpla con los requisitos del cliente, el sector mencionó la necesidad de la capacitación continua en Buenas Prácticas de Manufactura, HACCP y sistemas de gestión de calidad. La aplicación correcta de procedimientos de aseguramiento y control de calidad para la fortificación también es una necesidad identificada, especialmente en Honduras, donde se reconoce que es una debilidad en los ingenios, lo que obliga a la refortificación en las empacadoras para lograr el nivel mínimo exigido por la Secretaría de Salud. En cuanto a la preferencia de fuentes de financiamiento, el sector trabaja con la banca privada o estatal para financiar los proyectos de la industria azucarera. Dentro del apoyo solicitado para el programa se mencionó la exención de impuestos a los compuestos de vitamina A para la fortificación. En resumen, el proceso de fortificación de azúcar con vitamina A en ingenios y empacadoras se ha mejorado a través de los años, a través de capacitación, mejoras en equipo, y el compromiso de la industria azucarera. Considerando que cada país ha

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definido criterios diferentes de fortificación en sus respectivos reglamentos tales como el nivel promedio de fortificación, el intervalo de tolerancia y nivel mínimo legal de diferente forma, el principal reto es la revisión y armonización de estos términos y criterios en la reglamentación de los países que permitirían a la vez, mejorar la aplicación del reglamento en los países.

C. Sal El mercado de sal de la subregión se abastece tanto de la producción nacional como de sal importada de México, Chile, Colombia o países vecinos como Nicaragua y Guatemala. Con excepción de Belice, donde toda la sal que se consume se importa, la producción nacional de los países sigue siendo artesanal, y en algunos países se han instalado plantas lavadoras o refinadoras de sal que se abastecen de la sal nacional. Sin embargo, el mercado de la sal refinada o lavada, aún es limitado y se sigue consumiendo sal cruda en gran escala. En algunos países los salineros han estado organizados por varios años tal es el caso de Honduras donde funciona la Asociación de Productores de Sal de Honduras (ASOPROSALH) y en Panamá, la Federación de Cooperativas de Productores de Sal (FENCOSPA). En Nicaragua, los retos económicos y la necesidad de mejorar la calidad de la sal han motivado que los productores de sal se organizaran y formaran la Asociación de Salineros de Nicaragua (ASALNIC) que les permitiría instalar una planta lavadora de sal, con el apoyo de UNICEF, y donde se utilice la sal producida en el país como materia prima.

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1. Producción y comercialización La sal que se consume en la subregión se obtiene de la concentración y evaporación del agua de mar en piletas poco profundas. La sal empieza a cristalizar arriba de los 25 grados Baumé, luego que sales de calcio y magnesio han precipitado a concentraciones menores. La sal obtenida se conoce como “sal cruda” y se comercializa en la mayoría de países del área luego de haber sido yodada. A diferencia de la industria de harina de trigo o azúcar, la producción de sal es artesanal y el grado de tecnificación de las salinas y las empacadoras es pobre. Excepto por las plantas lavadoras, el equipo usado incluye palas, bateas, máquinas para molienda de sal, máquinas selladoras y en Honduras algunos utilizan tornillo sinfín. Debido a las características de humedad y pureza de la sal cruda, ésta no es apta para fortificar con flúor. Por lo tanto, se han realizado esfuerzos en los países para mejorar las características de la sal. Así, en Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, existen plantas lavadoras de sal, donde se eliminan las impurezas y luego se seca. Estas plantas lavadoras utilizan la sal cruda de los productores nacionales como materia prima. En Costa Rica también se importa sal de Nicaragua para fortificarla en el país. En Honduras, un productor de sal recién estaba implementando un proceso de “cocción” de sal, donde el agua se evapora en bandejas colocadas sobre un horno y la sal cristalizada se conoce como “sal cocida”. A partir de este proceso se obtiene sal blanca con bajo nivel de impurezas, con un tamaño de cristal más pequeño que la sal común, pero que no llega a ser refinada. En los

municipios de Tola, Belén y Buenos Aires del Departamento de Rivas en Nicaragua también se produce sal cocida y se conoce que la mayor parte de la producción se exporta a Costa Rica para ser fortificada en este país. En los países también existe sal lavada o refinada que se importa de afuera de la subregión y empaca en cada país. Esta sal proviene de México, Chile o Colombia. La obtención de sal con pureza adecuada es una mezcla de factores como el área de evaporación en relación al área de cristalización, así como la concentración arriba de 25 grados Baumé. Varios entrevistados en diferentes países coincidieron en que existen productores que obtienen sal a partir de salmueras con menos de 25 grados Baumé, lo que no permite que las impurezas, sales de calcio y magnesio, precipiten y se separen del cloruro de sodio. Por consiguiente, la calidad de la sal cruda obtenida es menor y no llena los requisitos de humedad y pureza para ser utilizada como materia prima en una planta lavadora. La falta de sal cruda de calidad adecuada se ha convertido en una de las principales limitantes para las plantas lavadoras de sal, ya que el procesamiento de sal con impurezas daña el equipo que utilizan, más allá de la corrosión esperada por el procesamiento continuo de sal. A pesar que en el pasado se ha brindado capacitación a los salineros para mejorar la calidad de la sal, se reconoce que ésta no se ha puesto en práctica. La sal se comercializa en presentaciones desde 6 oz (170 g), 0.5 lb (0.22 kg), 1 lb (0.45 kg) e incluso de 2 lb (0.9 kg) en bolsas plásticas transparentes. También se comercializa en sacos de 50 lb (22.7 kg) y 100 lb (45.45 kg) a la industria y empacadores.

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2. Fortificación La fortificación de sal con yodo es obligatoria en todos los países, excepto en Belice, donde la norma de sal indica que la yodación y fluoración son voluntarias. La fortificación de sal con flúor es obligatoria solamente en Guatemala y Costa Rica. En El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua se debe yodar utilizando yodato de potasio, mientras que en Costa Rica se utiliza yoduro de potasio. En Panamá, el reglamento de yodación de la sal permite el uso de yoduro o yodato de potasio como fortificante. La diferencia en el uso de fortificante de yodo radica en la calidad de la sal que se consume en los países, así el yoduro de potasio se recomienda para sal con alto nivel de pureza y baja humedad. Los niveles de fortificación con yodo varían entre países. En Guatemala el mínimo es de 20 mg/kg, mientras que en el resto de países el mínimo es de 30 mg/kg. La yodación de la sal se realiza ya sea en las salinas, donde se produce la sal, en empacadoras o en las plantas lavadoras. En El Salvador y Honduras se fortifica principalmente en empacadoras, aunque en El Salvador, algunos productores fortifican si el empacador que compra la sal así lo requiere. La adición manual del yodosal/yodocal 27 (premezcla que contiene una parte de yodato de potasio con 9 partes de sal o carbonato de calcio) es la forma más común de fortificar. En Honduras, Nicaragua y Panamá, la Asociación o Federación de Salineros prepara la premezcla y la vende a sus asociados. En El Salvador, existen proveedores nacionales que importan los insumos para vender la premezcla a las empacadoras o salineras. Sin embargo,

algunos productores entrevistados dudan que la premezcla contengan los niveles de yodo requeridos según la dosificación establecida, ya que han recibido notificaciones del Ministerio de Salud indicando que la sal no cumple con el mínimo establecido, a pesar que han agregado la premezcla en la dosificación indicada. Los empacadores o plantas lavadoras que tienen los recursos económicos y la logística necesaria, importan directamente el yodato de potasio que proviene principalmente de Chile, y algunas veces de China y un proveedor de Guatemala. Durante las entrevistas se observó que el certificado de análisis que se acompaña con el yodato de potasio de Chile indica que éste es grado alimenticio, además del contenido de yodo en el compuesto. Se desconoce si los otros proveedores indican que el compuesto es grado alimenticio en sus certificados de análisis, pero debería ser una exigencia del Ministerio/Secretaría de Salud. La adición manual de la premezcla se puede realizar de dos formas: a) mezclando la premezcla con la sal en el suelo o dentro de una batea 28 colocada sobre una mesa, con la ayuda de una pala; b) agregando la premezcla a la sal cuando ésta se muele. Para mejorar la homogenización de la sal y la premezcla, algunos empacadores usan un tornillo sinfín para mezclar la sal o algunos han estandarizado el número de “paladas” para obtener un producto homogéneo. En las plantas lavadoras, una solución de yodato de potasio se agrega por goteo o rociado a la sal recién lavada. Si también se fortifica con flúor, la solución también contiene fluoruro de sodio o potasio para realizar la doble fortificación.

27 Aunque se recomienda el uso de yodosal, en El Salvador aún se utiliza carbonato de calcio como vehículo para la premezcla de yodato de potasio. 28 Artefacto rectangular de madera.

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El principal obstáculo para la fluoración es la falta de sal de calidad adecuada. En Nicaragua los salineros están organizados, en ASALNIC y COMULSATA, y con el apoyo de UNICEF se instalará una planta lavadora próximamente. Sin embargo, existen empacadores que ya están obteniendo sal lavada. Por otro lado, ya se aprobó la Ley de Fortificación de la Sal con yodo y flúor, la cual cuenta con un reglamento aprobado. En el caso de Honduras, existen un productor de sal cocida, una planta de sal lavada y una empacadora de sal lavada y refinada, que manejan sal de calidad suficiente para ser fluorada. Sin embargo, la planta lavadora, que pertenece a un grupo de salineros asociados, no se encontraba en funcionamiento por reparaciones que se estaban realizando a la secadora de sal.

3. Aseguramiento y Control de Calidad Las Buenas Prácticas de Manufactura (BPM) no se han implementado en las empacadoras, ni en la mayoría de plantas lavadoras. Solamente los entrevistados en Costa Rica y la planta lavadora en Panamá indicaron que se habían implementado las BPM. En Guatemala, se encuentran en el proceso de implementarlas. En Honduras, algunas empacadoras realizan esfuerzos por mejorar las condiciones de limpieza de las instalaciones donde se almacena o empaca la sal, pero que no cumplen con los requisitos mínimos de BPM. Según lo menciona el Manual para el Monitoreo Interno de la Yodación de la Sal en Operaciones a Pequeña Escala 29, debido a las características de las salinas y envasadoras de sal, éstas pueden

implementar algunas actividades de aseguramiento de calidad, pero que son menos exigente que el nivel de las actividades realizadas por los molinos de harinas o ingenios azucareros. El grado de avance que existe en cuanto a la aplicación de estos procedimientos varía en cada país y si es una salina, empacadora o planta lavadora. Las plantas lavadoras o las empacadoras más grandes han implementado el método de análisis de yodo por titulación. Esto les permite analizar rutinariamente muestras de sal que se toman periódicamente de la producción o sal que está siendo empacada. Además, envían muestras a laboratorios externos privados o del Ministerio de Salud para el análisis de yodo y flúor. En el caso de empacadoras pequeñas o salineras, son los inspectores del Ministerio o Secretaría de Salud quienes les visitan periódicamente, toman muestras de sal y las envían al laboratorio que corresponda. En Honduras y Nicaragua, este laboratorio puede ser un laboratorio cercano de la autoridad local de Salud, o en su ausencia se envían las muestras al laboratorio central del Ministerio de Salud, como es el caso de El Salvador y Nicaragua. En el pasado, la Secretaría de Salud de Honduras visitaba frecuentemente las envasadoras y realizaba el análisis de yodo en el lugar para verificar el cumplimiento del reglamento. Sin embargo, las actividades de inspección se han debilitado y se realiza eventualmente. La Asociación de Productores de Sal de Honduras (ASOPROSALH) ha implementado el método de análisis para la determinación de yodo y presta servicio a las empacadoras ubicadas en el área de San Lorenzo, Choluteca. En El Salvador, los empacadores mostraron interés por conocer

29 Makhumula P, Guamuch M, Dary O. Manual for Internal Monitoring of Iodized Salt in Small Scale Operations (Quality Assurance, QA). East, Central and Southern Africa Health Community (ECSA)-A2Z Project-USAID. 2007.

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un método o kit de análisis que puedan aplicar mientras están empacando.

medida ejercería presión para que los productores mejoren la pureza de la sal.

La sal de yodo utilizada se importa y se exige que tenga un certificado de calidad. Es importante enfatizar, que este certificado no solamente debe garantizar que la sal tiene el contenido requerido de yodo, sino también que ésta sea de grado alimenticio. En cuanto a la premezcla preparada, los empacadores solicitan que se acompañe con un certificado de análisis. Sin embargo, en El Salvador la mayoría de empacadores dudan de la calidad de la premezcla que compran, ya que a pesar de estar dosificando la cantidad indicada, han recibido resultados del Ministerio de Salud que la sal no contiene los niveles exigidos de yodo.

A pesar del compromiso que muestran productores y empacadores con la yodación de la sal, y de los controles que han implementado en sus instalaciones, las visitas e inspección constantes por parte del Ministerio o Secretaría de Salud son esenciales para ejercer presión y que se mantengan los niveles de yodación según lo exigen los reglamentos y normas. Por ejemplo, en los municipios de Tola, Belén y Buenos Aires en Rivas, Nicaragua se produce sal cocida sin fortificar, y aunque la mayor parte de la producción se exporta a Costa Rica, es importante que el Ministerio de Salud verifique que en este Departamento se cumplan los niveles de yodación exigidos en el país.

4. Limitaciones y necesidad de asistencia financiera y técnica para mejorar la fortificación La principal limitación encontrada es la producción de sal que no llena los requisitos de humedad y pureza para ser fluorada. En los países donde esta limitación se ha superado a través de la instalación de plantas lavadoras y secadoras de sal, donde se obtiene sal con la humedad y pureza adecuadas para fluorar, la calidad de la sal a usar como materia prima sigue siendo un problema porque el contenido de impurezas de ésta disminuye la vida útil del equipo. Ya se ha brindado asistencia técnica a los salineros para mejorar las prácticas de producción de sal, pero éstas no se han puesto en práctica a pesar que ya cuentan con el conocimiento. Algunos entrevistados sugirieron que el Ministerio de Salud inspeccione la calidad de la sal, además de la yodación y fluoración de la misma. Esta

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Considerando el interés de algunos envasadores en El Salvador y Honduras, se recomienda brindar asistencia técnica en la implementación de los métodos de análisis de yodo en sal (incluyendo el método de campo) y premezcla para que mejoren sus procedimientos de control. Estos métodos son sencillos, no necesitan de equipo costoso y se pueden implementar fácilmente. En el pasado se ha recibido apoyo de organismos internacionales para mejorar las condiciones de producción de sal y proporcionar capacitación a los productores y empacadores. Las condiciones financieras del sector salinero limitan el acceso al crédito de la banca privada o se prefiere recibir financiamiento a través de Organismos No Gubernamentales, a través de créditos blandos, proyectos de desarrollo con la banca internacional, o donaciones de organismos internacionales.

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D. Leche En los países de la región se comercializa leche tanto de origen nacional como leche importada. Es común encontrar en los supermercados leche en polvo importada de Nueva Zelanda o Australia, mientras que la leche fluida pasteurizada de corta y larga vida proviene de los países vecinos, y en menor porcentaje de México. En Belice también se observa una gran variedad de productos lácteos importados de Estados Unidos y Cuadro 7

Europa. Nicaragua destina entre 20-40% de la producción de leche pasteurizada para exportación a los países vecinos. En el Cuadro 7 se muestran las industrias procesadoras de leche identificadas, que comercializan leche fluida pasteurizada y visitadas. No se tomaron en cuenta las industrias procesadoras de leche que solamente se dedican a la producción de queso, crema, yogurt, y helados.

Industrias procesadoras de leche fluida pasteurizada en Belice, Centroamérica y Panamá No. Industrias

No. Industrias visitadas

Cobertura (%)

1

1

100%

Costa Rica

5 (Cooperativas)

1

20%

El Salvador

2

0

-------

Guatemala

5

2

40%

Honduras

3 (5 plantas)

2

60%

Nicaragua

2

2

------

Panamá

7

3

45%

País Belice

1. Producción y comercialización En cada país existe producción de leche de vaca cruda, que la industria procesadora adquiere de los ganaderos del país. Sin embargo, debido a la escasez ocasional de leche cruda, algunas veces también se ha importado leche en polvo de Nueva Zelanda para ser reconstituida. Todos los países importan leche entera en polvo, y según los datos de producción de leche fresca e importación de leche en polvo presentados en el Cuadro 8, El Salvador y Guatemala que tienen el cuarto y quinto lugar en producción de los países, son los que más

importan leche en polvo para abastecer el mercado nacional. Como ejemplo del comercio intrarregional de leche fluida pasteurizada, el mercado de Guatemala se abastece de leche proveniente de Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua, y un fenómeno similar se observa en El Salvador ( i ). Según la Cámara de la Leche de Guatemala, la producción nacional no es suficiente para satisfacer la necesidad del mercado. Además, la cantidad de leche importada en los países, especialmente Belice, El Salvador y Guatemala indica que una parte importante del mercado se abastece con este tipo de leche.

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Cuadro 8

Producción total de leche fresca e importación de leche en polvo en Belice, Centroamérica y Panamá Producción total (TM/año) Año 2007

Importación de leche entera en polvo (TM/año) (equivalente en TM de leche fluida)† Año 2006

3,620

654 (5,109)

Costa Rica

790,000

98 (766)

El Salvador

495,000

11,465 (89,570)

Guatemala

292,000

18,113 (141,508)

Honduras

1.800,000

5,883 (45,960)

Nicaragua

646,173

1,274 (9,953)

Panamá

187,000

2,200 (17,187)

País

Belice

Calculado asumiendo que se utilizan 128 g de leche en polvo para obtener 1 L de leche fluida.

Fuente: Estadísticas de la Organización para la Agricultura y Alimentación (FAO/OMS). FAOSTAT.

La leche fluida pasteurizada se comercializa en presentaciones desde 0.5 L, 1 pinta (0.474 L), 1 cuarto (0.946 L), medio galón (1.89 L) y un galón (3.78 L). Esta leche puede ser de corta vida que se mantiene en refrigeración durante toda la vida de comercialización, o leche de larga vida (pasteurizada UHT, Ultra High Temperature) que se empaca en envases Tetrapak y se mantiene a temperatura ambiente hasta el momento en que el envase se abre. A excepción de Belice, en todos los países existe alguna industria que comercializa leche UHT. En las presentaciones en envases Tetrapak el consumidor tiene la opción de escoger entre leche entera, leche semi-descremada, leche descremada y leche deslactosada. Todas las presentaciones contienen etiquetado general que cumple con la norma respectiva, aunque aún se observan algunas deficiencias en el listado de ingredientes. Algunas marcas indican que están fortificadas, pero no se encuentran listadas las formas de micronutrientes como ingredientes. Los envases de leche larga vida contienen

72

información nutricional que es una mezcla entre el formato de la Agencia de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos (Food and Drug Administration, FDA) y el Codex alimentarius.

2.

Fortificación

Generalmente, la leche pasteurizada se fortifica de forma voluntaria con vitaminas A y D, y en algunos casos con vitamina E. Solamente Costa Rica tiene un reglamento donde se ha establecido la fortificación obligatoria con vitamina A, vitamina C, hierro (como hierro aminoquelado, bisglicinato ferroso) y ácido fólico. Sin embargo, debido a la penetración que tiene en los países de la subregión la leche de Costa Rica, existen industrias que están fortificando de forma voluntaria con los mismos micronutrientes para aumentar el valor nutricional de su producto y compararlo con el de la competencia. El Cuadro 9 presenta los niveles de fortificación encontrado en los

Capacidad Instalada de la Industria


países. La fortificación voluntaria con estos micronutrientes se inició en las presentaciones de leche UHT, pero ésta se ha ampliado a la leche fluida pasteurizada de corta vida que también manejan las industrias que fortifican, o existen planes para realizarlo. En Honduras, una industria entrevistada considera que la fortificación de la leche corta vida es de suma importancia, ya que ésta es la que llega a la población con menor poder adquisitivo. En este mismo país, una industria fortifica el jugo de naranja con calcio, que podría considerarse como un vehículo para fortificar con este micronutriente. Adicionalmente a los micronutrientes encontrados en las presentaciones comerciales, es posible agregar otros micronutrientes. En Guatemala se fortificaba la leche con zinc y vitamina B12 como parte del Programa de Refacción Escolar: Vaso de Leche. Cuadro 9

Existe disponibilidad de premezclas para la fortificación con leche en la región, y la calidad e inocuidad de las mismas se garantiza a través del certificado de análisis de las mismas, que se entrega con cada lote adquirido. La adición de la premezcla no requiere de equipo sofisticado. Generalmente, la premezcla vitamínica se diluye y se agrega a los tanques de mezclado, antes de la pasteurización. En Costa Rica y Nicaragua la dosificación de los micronutrientes está automatizada en algunas industrias, procedimiento que se realiza en línea. Debido a las pérdidas durante la pasteurización, se considera una sobredosis para compensar por las mismas. Esta sobredosis se calcula principalmente con base en datos reportados por la literatura. Las plantas no cuentan con el porcentaje real de pérdidas durante la pasteurización para calcular de forma más

Niveles de fortificación encontrados en Centroamérica

Micronutriente

Costa Rica

Honduras§

Nicaragua

Vitamina A (UI)

2400

2600

2400

Vitamina D (UI)

200

500

400

Vitamina C (mg)

60

60

50

Acido fólico (µg)

160

160

160

Hierro (mg)

5.6

5.6

5.6

§ Los mismos niveles de fortificación se han encontrado en leche procesada en Guatemala. ‡ Los niveles de fortificación voluntaria en Panamá son los mismos que

3. Aseguramiento y control de calidad La mayoría de industrias han implementado las Buenas Prácticas de Manufactura y de Limpieza y Desinfección para garantizar la inocuidad de su producto. En Nicaragua, Costa Rica y Panamá algunas industrias ya han obtenido la certificación HACCP.

Las plantas tienen implementado un sistema de inspección de materias primas, y en algunos casos incluye visitas de inspección a los proveedores de leche. Se toman muestras y se realizan análisis previo a recibir la materia prima, en algunos países este procedimiento es indispensable, ya que el precio que se pagará al proveedor dependerá

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73


de la calidad de la misma. Como parte de sus programas de aseguramiento y control de calidad tienen documentados procedimientos relacionados con calibración de equipos, muestreo para control de calidad, manejo y almacenamiento del producto, entre otros. Las plantas cuentan con laboratorios de control de calidad, cuya capacidad varía dependiendo del tamaño de la planta y los productos que se manejan. Los laboratorios generalmente realizan pruebas físicas, químicas y microbiológicas en la materia prima y producto final. El cumplimiento con los parámetros definidos de fortificación se verifica a través del aseguramiento de calidad, donde se miden las cantidades de premezcla utilizadas para fortificar una cantidad definida de leche. Los laboratorios de control de calidad no realizan análisis de micronutrientes, excepto por el laboratorio de una de las industrias procesadoras más grandes de Costa Rica que analiza vitamina A. A diferencia de la harina de trigo o el azúcar, donde existen métodos rápidos para determinar semicuantitativamente el nivel de hierro o vitamina A, no existen método para analizar micronutrientes en la leche. Por otro lado, el equipo para implementar las metodologías en los laboratorios de las plantas es costoso. Algunas plantas envían periódicamente, entre 1 a 4 meses, muestras de leche fortificada para ser analizadas por laboratorios externos, práctica que es la más recomendable considerando el alto costo que significa que las plantas implementes las metodologías de análisis de micronutrientes.

74

4. Limitaciones y necesidad de asistencia financiera y técnica para mejorar la fortificación La industria lechera se ha desarrollado a lo largo de los años, y se considera que aún hay mercado para aumentar la producción y aumentar el consumo de leche en la región. De hecho, actualmente existe una iniciativa latinoamericana para promover el consumo de leche en los países. Algunas empresas aún tienen capacidad instalada para aumentar su producción, pero esto también depende de algunas limitaciones tales como el abastecimiento de leche cruda, que en algunas ocasiones ha disminuido y han utilizado leche en polvo. La principal necesidad de la industria es la capacitación técnica en los programas de Buenas Prácticas de Manufactura y HACCP. En cuanto a la fortificación, ésta existe prácticamente en todos los países, principalmente con vitaminas A y D. La competencia del mercado y el afán de mejorar el perfil nutricional del producto han logrado que se fortifique voluntariamente con otros micronutrientes la leche de corta y larga vida. En general, debido a que la leche no es un alimento de alto consumo en la población de algunos países, especialmente Guatemala, se considera que es importante divulgar a la población los resultados el impacto que tiene la leche fortificada sobre el estado nutricional de la población, especialmente niños. Además, se necesita información actualizada del estado nutricional de la población, ya que algunas empresas están interesadas en desarrollar productos fortificados focalizados a los grupos que lo necesitan.

Capacidad Instalada de la Industria


E. Arroz El arroz es un alimento de consumo diario en la región, aunque el consumo es mayor en Nicaragua, Costa Rica, Panamá y Belice. En Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, el sector arrocero se agrupa en asociaciones que incluyen ya sea solamente a productores de arroz o industriales de arroz, o tal como el caso de

Cuadro 10 País Belice Costa Rica

El Salvador Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Guatemala, la Asociación Guatemalteca del Arroz (ARROZGUA) agrupa tanto a productores como industriales. En Belice no existe asociación de arroz, pero los productores de arroz se han agrupado en entes que se dedican la comercialización del producto. En El Salvador no se identificó ninguna asociación de arroceros. El Cuadro 10 lista las asociaciones, número de molinos en cada país y los molinos visitados.

Asociaciones de Arroceros en Centroamérica y Belice, número de molinos y comercializadoras y molinos visitados Asociación

No. de molinos y/o comercializadoras

No. de molinos visitados

2 2 No existe (comercializadoras) (comercializadoras) Asociación Nacional de 130 15£ Industriales del Sector Arrocero (ANINSA) No se identificó 15† 0 ninguna Asociación 59§ 1 Guatemalteca del Arroz (ARROZGUA) Asociación Nacional de 22* 19 Molineros de Honduras (ANAMH) Asociación 19 (trilladeros)‡ 631 Nicaragüense de 9 (comercializadoras Arroceros (ANAR) (comercializadores) ‡ o molinos) Asociación Nacional de 26¥ 10 Molineros de Arroz (ANALMO)

Cobertura (%) 100% 7%

----2%

5%

21%

38 %

Fuentes: £ Informe Estadístico. Periodo 2006/2007. Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ). 54 pp. † Cámara Agropecuario y AgroIndustria de El Salvador (CAMAGRO) § Asociación Guatemalteca de Arroz (ARROZGUA) * Asociación de Molineros de Honduras (ANAMH) ‡ Ministerio de Salud-UNICEF. Caracterización de la Industria Arrocera de Nicaragua. 2006. ¥ Asociación Nacional de Molineros de Arroz (ANALMO). 30 Se visitó la sede de la Asociación del país. 31 Los molinos o comercializadoras visitados cubren 85% de la producción del país.

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75


Belize Marketing and Development Corporation y Belize Food Supply comercializan la producción de cinco beneficios de arroz en Toledo, Blue Creek y Orange Walk. Se estima que la cantidad comercializada cubre más del 95% del mercado nacional. En Honduras, el 50% del mercado local está concentrado en cinco beneficios de arroz. En Nicaragua, la Corporación Agrícola S.A. (AGRICORP) o también conocida como Centro Industrial Chinandega es la procesadora de arroz más grande del país y domina entre 70-80% de la producción nacional de arroz. En El Salvador operan la Arrocera Omoa y Arrocera San Francisco, que son unas de las principales del país e incluso exportan arroz a otros países de Centroamérica. 1. Producción y comercialización Todos los países de la región son productores de arroz en mayor o menor escala. El Cuadro 11 presenta un estimado de la producción Cuadro 11

País

nacional de arroz de los países de la región. La producción de cada país no es suficiente para cubrir la demanda nacional, lo que hace necesaria la importación de arroz, principalmente en granza (paddy) que es procesado en los molinos del país. El país con menor dependencia de la importación de arroz es Belice, donde se estima que Belize Marketing and Development Corporation y Belize Food Supply cubren más del 95% del mercado. Aunque se considera que la producción del país puede abastecer la demanda nacional, se importa arroz precocido que no se produce en el país. El hecho de ser un país productor de arroz y el aumento del precio del arroz a nivel internacional coloca a Belice en una posición privilegiada debido a que puede abastecer las necesidades internas y, de mejorar sus volúmenes de producción podrían exportar arroz. Sin embargo, el país depende del abastecimiento de semilla del extranjero, principalmente de Estados Unidos.

Producción de arroz en los países de la región Producción de arroz en granza (TM/año)

Fuentes

Belice

11,559

Estimado con base en datos proporcionados por las comercializadoras.

Costa Rica

171,117

Informe Estadístico. Periodo 2006/2007. Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ).

El Salvador

31,540

FAOSTAT. Año: 2007

Guatemala

25,000

Asociación Guatemalteca de Arroz. Año: 2007.

20,051

Estimado con base en datos proporcionados por la Asociación Nacional de Molineros de Honduras (ANAMH)

257,000

Estimado con base en datos proporcionados por los molinos entrevistados.

Honduras Nicaragua Panamá

76

268,914

Ministerio de Desarrollo Agropecuario. Dirección de Planificación Sectorial. Año: 2007-2008. Dato preliminar.

Capacidad Instalada de la Industria


En los países de la región, son los molineros quienes importan ya sea el grano en granza o blanco. Según molineros de Panamá, la importación de arroz en granza tiene la ventaja que es más limpio y rinde más que el arroz nacional, además que su precio es menor. Los datos proporcionados por la Asociación Nacional de Molineros de Honduras indican que el 85% del arroz que comercializan es importado. En Nicaragua, la producción de arroz se ha incrementado continuamente, alcanzando una tasa de crecimiento de 9.7% en el periodo 1999-2005; sin embargo, esto no ha disminuido su dependencia del grano importado. Se estima que en el año 2005, la importación de arroz correspondió al 76% de la producción nacional ( ii ). Según información proporcionada por la Asociación Nacional de Industriales del Sector Arrocero (ANINSA) de Costa Rica, el 50% del arroz utilizado como materia prima es importado. Las estadísticas de la Asociación Nacional de Molineros (ANALMO) de Panamá indican que las importaciones de arroz blanco y en granza han aumentado en los últimos años. La producción de los molinos visitados representa alrededor del 35% de la producción total del país. Algunos molineros de Panamá reportan que la oferta de arroz nacional tiene una tendencia a disminuir debido a que no hay estímulos para el cultivo del mismo y las ventajas que tiene importar arroz. En el año 2006, se importaron 15150 TM de arroz en granza y 9712 TM de arroz blanco (iii). Al convertir la cantidad de arroz blanco a arroz en granza, las importaciones representan alrededor de 10% de la producción nacional. Aunque algunos molinos entrevistados procesan entre 95% y 100% de arroz nacional, la mayoría procesa entre 70-75% de arroz nacional y 25-30% de arroz importado. En Guatemala, uno de los principales molinos del país utiliza 50% de arroz nacional e importa 50%.

El arroz se comercializa a granel, y las presentaciones más comunes van desde 0.45 kg (1 lb), 2.3 kg (5 lb) ó 3 kg, 11.4 kg (25 lb), 23 kg (50 lb) y 45.4 kg (100 lb). Las presentaciones al consumidor se empacan en bolsas de polietileno. En Honduras existen presentaciones menores a 0.45 kg (1 lb), de 350 g y 175 g. Esta última se introdujo como estrategia para alcanzar a la población de bajo poder adquisitivo que generalmente compra solamente lo que necesita consumir durante el día. Todo el arroz empacado cumple con los requisitos de etiquetado general de los alimentos de cada país. Debido a la falta de reglamento de etiquetado nutricional, no todos los productos cuentan con la información nutricional, aunque existe una tendencia a incluir esta información como una estrategia de mercadeo o por exigencias de los clientes. 2. Fortificación El único país que fortifica en Centroamérica es Costa Rica, donde el Reglamento de Fortificación de Arroz exige los niveles de micronutrientes descritos en el Cuadro 12. No se agrega hierro, ni riboflavina debido al color amarillento que estos imparten al arroz. Con base en las declaraciones en el empaque de su producto, se conoce que la Arrocera San Francisco tiene una presentación de arroz precocido amarillo fortificado con vitaminas y hierro. El arroz es un alimento potencial a fortificar en el resto de países de la región, especialmente en Nicaragua, Panamá y Belice, donde el consumo de arroz es mayor que en los países del norte de Centroamérica (Guatemala, El Salvador y Honduras). En Nicaragua y Panamá se ha considerado desde hace algún tiempo la fortificación del

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77


arroz. Los molineros de estos países indican que aún no se está fortificando debido a que no existe un reglamento que los obligue a realizarlo, además que los costos de producción se han incrementado en los últimos años. Los molineros de Nicaragua están anuentes a la introducción de la fortificación y debido a que el mayor comercializador también cuenta con molinos

Cuadro 12

en Costa Rica donde se fortifica, sería relativamente fácil trasladar la experiencia de ese país a Nicaragua. En Belice se considera que de llegarse a fortificar, este programa se debería implementar junto con una campaña de educación a la población sobre el beneficio de agregar vitaminas y minerales a los alimentos.

Niveles mínimos de fortificación con micronutrientes en arroz en Costa Rica Micronutriente

Nivel (por kg)

Acido fólico Tiamina (B1) Vitamina B12 Niacina Vitamina E Selenio Zinc

1.8 mg 6 mg 10 µg 50 mg 15 UI 105 µg 19 mg

Fuente: Reglamento para el Enriquecimiento del Arroz. No. 33124-s. 2006.

En Guatemala, un molino de arroz está interesado en la fortificación de arroz de forma voluntaria y considera que de lanzarse la fortificación se debería informar a la población sobre la importancia de la fortificación y desearía contar con el respaldo institucional de un ente reconocido en el campo de la nutrición en Centroamérica para que la población reconozca que es una iniciativa seria, con credibilidad y no es un alimento fortificado más. Sugiere que el respaldo institucional se refleje en el uso de un sello de calidad en el empaque de su producto fortificado. En el pasado, un productor consideró introducir la fortificación de arroz de forma voluntaria en Honduras, pero desechó la iniciativa, ya que según su evaluación preliminar informal, el arroz

78

fortificado no sería aceptado por el mercado por su color. Sin embargo, las premezclas para fortificación de arroz han evolucionado y existen otras alternativas para evitar el rechazo del arroz fortificado.

3. Aseguramiento y Control de Calidad La mayoría de los molinos de la región han implementado o se encuentran en proceso de implementación de Buenas Prácticas de Manufactura y de Limpieza y Desinfección. Los molinos de Belice no están trabajando aún en esto. Algunos molinos incluso han avanzado más y están implementando el programa de Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HACCP, por sus siglas

Capacidad Instalada de la Industria


en inglés). Generalmente se solicita un certificado de calidad de la materia prima que el molino va a adquirir o se han implementado procedimientos de inspección a la materia prima a través del análisis físico del porcentaje de grano dañado por insectos y porcentaje de granos quebrados. Estos análisis se realizan en los molinos y solamente en Guatemala, Costa Rica y Panamá envían muestras a laboratorios externos para análisis microbiológicos u otros. En Costa Rica la fortificación se controla a través de los procedimientos de aseguramiento de calidad que incluyen registros de cantidad de premezcla utilizada para fortificar la producción de arroz diaria. Eventualmente también se envían muestras de arroz a laboratorios externos para análisis de micronutrientes.

4. Limitaciones y necesidad de asistencia financiera y técnica para la implementación de la fortificación El nivel de inventario de arroz varía ya éste que depende de la producción y el acceso a las importaciones. ANAMH de Honduras considera que el consumo de arroz se ha mantenido constante en los últimos veinte años, pero se ha notado un ligero descenso en el mismo. El aumento del precio internacional del arroz y el aumento en los costos de producción son las principales limitantes del mercado. Los molineros consideran que la principal necesidad es la inversión técnica y financiera en los procesos de producción de arroz para mejorar la maquinaria y equipo y mejorar la eficiencia de la producción. En cuanto a las necesidades técnicas, se necesita capacitar

al personal en la aplicación de técnicas para combatir enfermedades en el campo, minimizando el uso de plaguicidas. Además se requiere de capacitación en el uso adecuado de los abonos químicos e invertir en investigación de nuevas variedades de cultivo para mejorar la producción. La principal preocupación de los molinos de arroz relacionada con la introducción de la fortificación es el incremento en precio del arroz debido a la adición de micronutrientes, además de los costos de control de calidad y análisis de laboratorio que se tendrían que realizar para el control, a lo que hay que agregar el aumento en el precio internacional del arroz. El informe A2Z: Rice Fortification in Developing Countries: A Critical Review of the Technical and Economic Feasibility 32 indica que el aumento en precio debido a los costos de fortificación es entre 2-4% y podría ser una limitante para la implementación de un programa masivo. Un molino en Guatemala ha calculado que el aumento en precio del arroz sería alrededor de 6% y Honduras se considera que el análisis de costos es prioritario antes de considerar la fortificación. Según este informe, no es recomendable la inversión en la fortificación del arroz con premezclas de arroz, si el consumo de este alimento es menor a 36 kg/año/persona, situación que se da en países tales como Honduras y Guatemala. El informe indica que el aumento en costo del 2-4% en el precio del arroz por la fortificación es una limitante para los programas de fortificación de arroz masivos. Se recomienda que en estos países se introduzca la fortificación de arroz de forma voluntaria para aquellos productores que estén dispuestos a realizar la inversión.

32 A2Z/AED/USAID/IFT. Fortification in Developing Countries: A Critical Review of the Technical and Economic Feasibility. Washington D.C., USA. 2008. 74 p.

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79


Es necesario evaluar la aceptabilidad del arroz fortificado y tomar en cuenta las prácticas de lavado y cocción del arroz para recomendar la premezcla más adecuada. Dependiendo del tipo de premezcla que se use, los empaques tendrían que tener una indicación de no lavar el arroz, o que es seguro lavarlo sin eliminar los micronutrientes. Todo esto requiere de educación a la población. Por lo tanto, los molineros consideran que la fortificación se debe introducir junto con una campaña educativa o de mercadeo para informar y educar a la población sobre la misma. A pesar del incremento en costo y la inversión a realizar, los molineros de Nicaragua, algunos de Panamá y el molino de Guatemala están anuentes a iniciar la fortificación. En general, el sector utiliza el financiamiento de la banca privada o los bancos nacionales de sus países

80

y para introducir la fortificación solicitan soporte para realizar la inversión, y una posibilidad podría ser un préstamo con interés blando. Sin embargo, en el caso de Nicaragua y Panamá donde se ha propuesto introducir la fortificación masiva, también es indispensable que el Estado cumpla con la parte que le toca, ya que se necesita la emisión de un reglamento para que la fortificación del arroz se implemente en el país. Además, se debe considerar incluir al sector en la Comisión Nacional de Micronutrientes, al igual que los productores de azúcar, sal y harina que también fortifican alimentos de forma obligatoria. En general, el sector solicita apoyo para conocer la tecnología de fortificación, adquisición de equipos y capacitar al personal en el proceso y aseguramiento y control de calidad necesario.

Capacidad Instalada de la Industria


1. Todos los países de la subregión, desde Belice hasta Panamá, producen harina de trigo a partir de trigo importado de Estados Unidos o Canadá. Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Honduras también producen harina de maíz nixtamalizada donde se utiliza maíz nacional o importado. 2. La industria molinera de trigo y maíz de la subregión está desarrollada y varios molinos ya han obtenido la certificación de su sistema de gestión de calidad ISO 9001, o del de inocuidad de alimentos, tal como HACCP, y en el caso de los molinos de maíz, del sistema de gestión ambiental, ISO 14001. 3. La fortificación de las harinas de maíz y trigo se realiza adecuadamente usando el mismo procedimiento que la industria usa para agregar los aditivos de panificación a la harina de trigo. Todos han implementado el aseguramiento y control de calidad de la fortificación, y a excepción de algunos, todos realizan la prueba de mancha para verificar el nivel de hierro en la harina fortificada. Esto permite que los niveles encontrados en las muestras analizadas sean satisfactorias y cumplan con los reglamentos de los países. 4. La producción de azúcar en los países de la subregión es suficiente para abastecer las necesidades de producto de la población. El tipo de azúcar que

más se consume es azúcar blanco estándar, aunque también se consume azúcar blanco refino y azúcar morena en menor escala. El sector azucarero destina entre 30-85% de su producción para el consumo del país y el resto de la producción se exporta. 5. La fortificación de azúcar para consumo del país es obligatoria en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. El proceso de fortificación está automatizado, a excepción de 3 ingenios que fortifican manualmente. La industria azucarera y empacadoras han mejorado el proceso de fortificación para disminuir la heterogeneidad de la vitamina A en el azúcar, y los resultados de vitamina A en azúcar de control de calidad de los ingenios cumplen con los niveles exigidos en los reglamentos respectivos. 6. La calidad de la sal producida en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua sigue siendo una limitación para implementar la fortificación con flúor, y que exista en algunos países suficiente suministro de sal cruda adecuada que pueda usarse como materia prima en las plantas lavadoras. Aunque se ha dado capacitación en las técnicas adecuadas de producción de sal, éstas no se han implementado. 7. La fortificación con yodo está funcionando en los países, y en el norte de la subregión, el control de calidad depende

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81


de las visitas que las autoridades del Ministerio/Secretaría de Salud realicen a las salinas o empacadores para verificar los niveles de yodo y mantener la exigencia del cumplimiento con el reglamento. 8. En Belice, Centroamérica y Panamá el procesamiento de leche está centralizado en industrias procesadoras que se abastecen de la leche cruda producida en el país. Existe un comercio intrarregional activo de leche fluida entre países vecinos y también se consume leche en polvo, ya sea procesada en el país o importada de Nueva Zelanda, Australia y Costa Rica. 9. La fortificación de la leche con vitamina A, C, D, ácido fólico y hierro es obligatoria solamente en Costa Rica. Sin embargo, en el resto de países se realiza la fortificación voluntaria de algunas líneas de leche pasteurizada con estos micronutrientes como una forma para mejorar el perfil nutricional de su producto y usarlo como una estrategia de mercadeo. 10. Los países de la subregión producen arroz, pero la producción nacional no es suficiente para abastecer la necesidad del mercado nacional, la que deben

82

completar con la importación del grano, a excepción de Belice que se considera autosuficiente. Honduras utiliza 85% de arroz importado, mientras que el resto de países varía entre 10% para Panamá hasta alrededor de 50% para Nicaragua. Las importaciones de arroz han crecido en los últimos años y el precio del arroz se ha visto afectado no sólo por el costo internacional del arroz, sino también por el incremento en el costo de producción del mismo. 11. Costa Rica es el único país que actualmente está fortificando el arroz por reglamento del Ministerio de Salud. La introducción de la fortificación masiva de arroz se está considerando en Nicaragua y Panamá, y podría considerarse en Belice, mientras que en Guatemala, El Salvador y Honduras podría introducirse como fortificación voluntaria. 12. Los molineros de arroz consideran que la principal limitante para la introducción de la fortificación de arroz es el incremento en el precio del grano por la inversión en equipo e insumos a realizar para fortificar. Por otro lado, desean conocer la aceptabilidad del arroz fortificado por la población, y que el lanzamiento de la fortificación se realice junto con una campaña de educación al consumidor.

Capacidad Instalada de la Industria


1. Con base en la experiencia adquirida a través de los años en relación a la fortificación del azúcar con vitamina A, variación de niveles de vitamina A bajo diferentes condiciones y su estabilidad, se recomienda que se revisen y armonicen los criterios de fortificación de los reglamentos de cada país. 2. Se identificó que la capacitación continua en métodos de análisis de vitamina A en azúcar, Buenas Prácticas de Manufactura, HACCP y sistemas de gestión de calidad es necesaria para la mejora continua en general de los ingenios y empacadoras. Se recomienda darle especial énfasis a la capacitación en aseguramiento y control de calidad de la fortificación con vitamina A en Honduras y Nicaragua. 3. Es necesario realizar un estudio técnico sobre la fortificación del arroz, donde se determinen los micronutrientes a usar y los niveles de fortificación, la estabilidad de los micronutrientes durante cocción y la aceptabilidad del arroz fortificado por la población. Este estudio incluiría

además un análisis de costos que indique el incremento en precio del arroz fortificado. 4. Considerando que los molineros requieren de un instrumento legal para la introducción de la fortificación masiva en Nicaragua y Panamá, se recomienda trabajar en la elaboración y revisión del reglamento de fortificación de arroz, a la vez que el trabajo técnico se realiza. 5. Algunos de los entrevistados en el sector azucarero y la industria procesadora de leche comentaron su preocupación por el exceso de micronutrientes, específicamente de vitamina A que podría estar llegando a la población. Por otro lado, aunque muchos productos están fortificados voluntariamente, se desconoce si realmente están agregando los niveles de micronutrientes declarados. Se recomienda que el Ministerio/Secretaría de Salud implemente el monitoreo de estos alimentos y además, se regule la fortificación voluntaria.

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83


1

Ministry of Agriculture and Fisheries. Annual Report 2005. Belize. 69 pp. Consultado en http://www.agriculture.gov.bz/PDF/Annual_report_2005.pdf.

2

Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar. Consultado en http://www.laica.co.cr/qs.asp.

3

Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA). Datos finales de producción. Zafra 2007-2008. Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA). Consultado en http://www.cnpa.com.ni/0708.pdf.

4

Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República. Estadística Económica. Industria 2005. Panamá. 2007. Consultado en: http://www.contraloria.gob.pa/dec/Publicaciones/11-08-01/323_07.pdf.

5

Informe de Inteligencia Competitiva. Ministerio de Economía. El Salvador. Diciembre, 2007. 9 pp.

4

Ministerio de Salud de Nicaragua (MINSA)/UNICEF. Caracterización de la Industria Arrocera de Nicaragua. Junio, 2006. 29 pp.

5

Asociación Nacional de Molineros (ANALMO). Estadísticas de importaciones de arroz 1997-2007. Consultado en http//www.analmo.org.

84

Capacidad Instalada de la Industria


TA

CI

ÓN

Y N U T R IC IÓ

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NT

AR A LA AL IM

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EN

Banco Interamericano de Desarrollo

PA

NA

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Y

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R O A M É RI C A

FA N C A P

Inventario de Capacidad de Análisis de los Laboratorios para la Determinación del Contenido de Micronutrientes en Alimentos Fortificados y Evaluación del Estado Nutricional Dra. Dora Inés Mazariegos

ND


Pag. I.

Antecedentes

87

II.

Objetivos de La Consultoría

87

III.

Metodologia

88

IV.

Resultados

89

86

1.

Análisis de Micronutrientes en Alimentos Fortificados

89

2.

Evaluación Bioquímica del Estado de Micronutrientes

91

3.

Propuesta de laboratorios de Referencia para la Región

94

Capacidad Instalada de los Laboratorios


En el marco del Proyecto de Fortificación

Centroamericana de Alimentos con Ácido Fólico y otros micronutrientes como un bien público regional se realizó la consultoría de Evaluación de la capacidad instalada de los laboratorios para la determinación de micro nutrientes. Este proyecto regional busca fortalecer los Programas Centroamericanos de Fortificación de Alimentos. En el componente de Control y Vigilancia, que incluye tanto los Sistemas de Garantía y Control de Calidad de los Alimentos Fortificados como la Vigilancia Epidemiológica, la capacidad analítica de laboratorios es un pilar básico para la obtención de datos confiables que permitan monitorear el cumplimiento de la fortificación y el impacto de la misma en la población. Se consideró necesario hacer un diagnóstico

Los objetivos planteados al inicio de la consultoría fueron:

1. Identificar los laboratorios actuales/ potenciales en cada país y en la región para el análisis del contenido de micronutrientes en alimentos fortificados y parámetros bioquímicos de estado de micronutrientes. 2. Evaluar la capacidad técnica de análisis de los laboratorios, considerando

y reevaluar la capacidad instalada de laboratorios para la determinación de micronutrientes en los alimentos fortificados, y posteriormente se incluyó también el área clínica. Se evaluaron las metodologías que deben recomendarse para realizar el monitoreo de la fortificación y evaluación clínica, se realizó la evaluación presencial de la capacidad técnica de los laboratorios, se identificaron las necesidades de asistencia técnica de los laboratorios existentes, se hizo la propuesta de laboratorios de referencia que apoyen en el fortalecimiento de las capacidades del resto de laboratorios de la región, y se presentaron las necesidades priorizadas de asistencia técnica para la región en el plan de asistencia financiera.

capacidad instalada, sistemas de calidad existentes y disponibilidad de participación. 3. Establecer las necesidades de asistencia técnica para el análisis de los micronutrientes contenidos en los alimentos fortificados. 4. Identificar laboratorio(s) que puedan ser considerados como laboratorio de referencia en el área.

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Para delimitar el alcance de la consultoría,

se incluyó la evaluación de los siguientes micronutrientes: Hierro, Zinc, Yodo, Flúor, Vitamina A, Vitaminas del complejo B (Tiamina, Niacina, Riboflavina) y Acido Fólico, agregados en azúcar; sal; harinas de trigo o de maíz; pastas; arroz; leche; atoles; sopas y consomés. Se consideraron como criterios de inclusión para la evaluación: 1. Capacidad o voluntad de proveer el servicio analítico al país. 2. Capacidad analítica y capacidad instalada previa, en términos de volumen y calidad de las determinaciones requeridas. 3. Factibilidad de realización de las determinaciones requeridas, en caso no estén montadas las metodologías. 4. Necesidad del país para fortalecer el laboratorio considerado, sea por razones de legislación o de pertenencia a los

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organismos directamente responsables del monitoreo de los Programas de Fortificación. Los laboratorios incluidos en el inventario fueron laboratorios gubernamentales actualmente a cargo del control de calidad de los Programas de Fortificación, laboratorios universitarios o de Investigación, laboratorios privados, tanto de alimentos como clínicos. Para llevar a cabo la evaluación se identificaron los laboratorios objetivo con la ayuda de los puntos focales de cada país, se les envió un formulario para ser llenado previamente, y se realizó una visita a los laboratorios, donde se entrevistó a los responsables de los análisis y se calificó una serie de requerimientos, detallados en anexo, cuyo cumplimiento se evaluó para establecer la capacidad analítica. Entre ellos, se incluyó infraestructura (Agua, Flujo eléctrico, Calidad de aire, Separación de espacios); Equipo, Materiales, insumos y reactivos; Recurso Humano y finalmente Sistema General de Calidad.

Capacidad Instalada de los Laboratorios


1. Análisis de Micronutrientes en Alimentos Fortificados Para cada micronutriente, se estableció una recomendación de las determinaciones analíticas que cada país debería estar en condiciones de realizar. Para los análisis de alimentos se consideraron tipo de alimentos que se propone fortificar, la factibilidad de implementar la metodología, la confiabilidad de los resultados obtenidos versus la complejidad y costo del análisis propuesto. El listado completo de métodos se encuentra en el Cuadro 1 del Anexo. De acuerdo a los alimentos que se fortifican actualmente, se consideró indispensable, como control de la legislación vigente, que la capacidad país incluya el análisis de yodo en sal, hierro en harina y vitamina A en azúcar (excepto en Panamá, donde no se está fortificando). En adición, en Guatemala y Costa Rica se incluyó la determinación de flúor en sal. La complejidad de estas cuatro determinaciones analíticas es baja a media, y se estimó que al realizar estos análisis con regularidad se tienen los indicadores necesarios para llevar a cabo el control y vigilancia de los Programas de Fortificación. Por lo tanto se priorizó para la asistencia técnica a los países que no hacen dichas determinaciones, Honduras y Belice. La capacidad analítica de los laboratorios visitados en Centro América se presenta en el cuadro 2. Se visitaron 28 laboratorios de alimentos (BEL, 1; COR, 5; ELS, 3; GUA, 6; HON, 6; NIC, 3; PAN, 4). En cada país se

incluyó el laboratorio nacional responsable formalmente del control de alimentos. Debido a la descentralización, en Honduras se incluyeron 3 laboratorios regionales adicionales al Central de Tegucigalpa, y en Nicaragua, uno más, para un total de 11 laboratorios públicos. Los 3 laboratorios de Universidades, (ELS, NIC y PAN) y los 4 mixtos Universidad/Gobierno de COR, hacen investigación y venta de servicios analíticos. Dos laboratorios más son gubernamentales, se visitaron 7 laboratorios privados, y el último es INCAP, regional. Se encontraron grandes diferencias en capacidad analítica e infraestructura entre todos los laboratorios visitados. Inversión en edificios diseñados para su uso específico en análisis de alimentos (CINA y CITA en Costa Rica; FUSADES en El Salvador, LNS, Soluciones Analíticas en Guatemala; Control de Calidad de Medicamentos en Nicaragua, MIDA en Panamá) contrasta con instalaciones antiguas acondicionadas con mayor o menor holgura, para su uso. A pesar de las limitaciones en infraestructura y mobiliario, se constató la conciencia de los requerimientos de calidad para los análisis, y hay participación del personal en Sistemas de Seguridad y Evaluación externa del desempeño, como los que organizan la RILAA e INCAP. No obstante, la participación se condiciona a la condición gratuita de los programas, sólo en pocos laboratorios se suscriben programas externos con costo. La mayoría de laboratorios visitados tienen el equipo y hacen análisis proximal de

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alimentos, aditivos y contaminantes, además de los análisis microbiológicos en alimentos y agua, que en muchos casos es el área de mayor demanda de análisis. En los laboratorios nacionales la demanda es en análisis para registro y control de alimentos. Tras la evaluación de la visita, se puede destacar lo siguiente (Cuadro 3). Belice es el único país donde actualmente no se realiza ningún análisis. En los demás, en los laboratorios nacionales se encontró capacidad analítica para las determinaciones básicas, yodo en sal, vitamina A en azúcar y hierro en alimentos, en todos los países, exceptuando a Honduras. Los laboratorios de Control de Alimentos hondureños hacen la estimación semicuantitativa de hierro y vitamina A. Se recomendó la implementación urgente de las metodologías cuantitativas. Se consideró indispensable asistencia técnica para Honduras, que no está analizando cuantitativamente vitamina A y hierro. Belice no requiere inversión monetaria pues se encontró capacidad instalada potencial y disponibilidad para desarrollar las metodologías, a demanda de la instancia superior gubernamental. Hay capacidad analítica para flúor en Costa Rica y Guatemala donde la fortificación es obligatoria, y en Panamá. En Guatemala, El Salvador, Costa Rica y Panamá, se pudo encontrar adecuada oferta de los análisis por parte de laboratorios de alimentos privados o del sector universitario. Se reportó que no los realizan de rutina, pero tienen la capacidad analítica para realizar los análisis, a demanda. El análisis de Vitamina A en azúcar es metodología casi exclusiva de los laboratorios nacionales, pues los demás reportan poca demanda y no han tenido experiencia en desarrollar el método.

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En cuanto a metodologías de mayor complejidad, el laboratorio de referencia para determinación de vitamina A en alimentos, por HPLC es INCAP. Ningún otro reportó experiencia en la determinación. CITA en Costa Rica ha determinado carotenos en alimentos. Los laboratorios con mayor disponibilidad de equipo y complejidad en las pruebas no han montado los métodos de determinación de vitaminas o ácido fólico en HPLC. El método de análisis de vitaminas del complejo B podría desarrollarse en algunos de los laboratorios con instrumental disponible, que tienen experiencia en el análisis de vitaminas en formulaciones de medicamentos, pero a la fecha, INCAP fue el único laboratorio visitado que ha validado y está realizando el análisis de vitaminas del complejo B en alimentos. En cuanto a determinación de folatos, INCAP llevó a cabo capacitación del método microbiológico para todos los países, pero solo está en funcionamiento en INCIENSA (Costa Rica) e INCAP. Aunque éste es el método recomendado, INCAP también ha realizado análisis por HPLC. A pesar que es necesario contar con un método que cuantifique el aporte de los componentes adicionales al hierro aportado por la fortificación de la harina, hasta que la capacidad analítica de las determinaciones básicas no esté disponible y sea realizada con evaluación de desempeño externo, la prioridad en inversión de recursos debe dirigirse hacia lograr este objetivo, y referir los análisis a INCAP, que ya tienen la capacidad instalada en determinación de vitaminas. En términos de inversión, los laboratorios que tienen capacidad para las metodologías de baja complejidad, y que son los

Capacidad Instalada de los Laboratorios


responsables del monitoreo de alimentos requieren, en general, la compra de todo el equipo instrumental para desarrollar las metodologías de vitaminas. Al costo de un cromatógrafo líquido, que está por encima de los US $40,000 debe además sumarse costo de capacitación, insumos y reactivos, mantenimiento preventivo y reparaciones, ninguno de los cuales es despreciable para un laboratorios pequeño. A esto, se agrega la necesidad de la presencia estable de personal profesional con experiencia, o que se pueda capacitar. Si esta inversión solo se considera para el análisis de vitaminas, no es rentable para el laboratorio ni para el país. aun cuando no fuera rentable, en mi opinión, tampoco haría sustentable los esfuerzos regionales para establecer programas periódicos y continuados. Por esta razón, aparentemente en contra de apoyar a los laboratorios menos favorecidos, se recomendó el fortalecimiento de laboratorios con capacidad previamente establecida, es el caso de INCAP, INCIENSA y el Instituto Gorgas, para que estos laboratorios garanticen la continuidad en la capacidad de análisis propia y referida por los demás países, la posibilidad de ofrecer capacitación cuando se requiera, y la actualización de metodologías. 2. Evaluación Bioquímica del Estado de Micronutrientes En la recomendación de los análisis clínicos para evaluación de estado de micronutrientes consideraron factibilidad de implementar la metodología, la confiabilidad de los resultados obtenidos respecto de la complejidad del análisis propuesto, y además el valor del parámetro evaluado como indicador de efecto en la población. La recomendación de un

solo método que sirva como indicador del efecto del programa de fortificación fue más compleja que la selección del método de análisis de alimentos. Para yodo, flúor y vitamina A, la determinación del propio analito en orina para yodo y flúor y en suero para vitamina A son los indicadores de selección para estudio poblacional del estado nutricional en dichos micronutrientes. Ninguna de estas determinaciones es realizada de rutina en laboratorios clínicos. El flúor no presenta mayor complejidad técnica, pero los análisis de yodo urinario y vitamina A sérica son determinaciones que combinan requerimientos en química preparativa e instrumental adicionales al manejo clínico de muestras biológicas. El requerimiento de equipo instrumental de HPLC para determinación de vitamina A, vitaminas B ó espectrofotómetro de absorción atómica para los minerales, requieren laboratorios bioquímicos con personal que tenga experiencia en ambos campos, tanto el área clínica como la preparación e instrumentación química. Para la evaluación hematológica, que es más solicitada en el área médica, tanto para diagnóstico diferencial de anemias, como para evaluar posible efecto de la fortificación con hierro en mejorar el estado de hierro individual y poblacional, es necesario más de un análisis. Si se escogió determinación de hemoglobina en campo, el uso del aparato portátil Hemocue es sencillo. Pero si hay disponibilidad de laboratorio clínico, el hemograma completo ofrece un mejor diagnóstico que es indicador de un estado individual. Para seguir la regla de 2 de 3 parámetros alterados en la evaluación del estado de hierro, se recomendó ferritina (y proteína C reactiva para eliminar valores

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falsamente elevados por inflamación e infección) y protoporfirina sérica. El listado de métodos se encuentra en el cuadro 4 del Anexo. La capacidad analítica de los laboratorios visitados en Centro América se detalla en el cuadro 5, y se resume la situación por país en el cuadro 6. Se visitaron un total de 22 laboratorios clínicos y bioquímicos (BEL, 0; COR, 6; ELS, 2; GUA, 5; HON, 2; NIC, 1; PAN, 6). De estos, 9 son laboratorios del gobierno, 3 son laboratorios universitarios de investigación, 5 pertenecen a Hospitales Nacionales (Costa Rica y Panamá), 4 son laboratorios clínicos privados y el último es INCAP, regional. Consistente con la complejidad metodológica, los análisis de yodo en orina y vitamina A sérica sólo se realizan en laboratorios especializados. El yodo urinario se analiza en INCAP, INCIENSA y el LCRSP de Panamá. En cada uno de estos laboratorios se ha validado el método de análisis tanto para la determinación cinética (INCAP) como para la determinación de punto final y los análisis están a cargo de profesionales que llevan a cabo un control de calidad interno estricto. El análisis de vitamina A sérica se ha realizado en INCAP y en INCIENSA. El laboratorio de Alimentos del Max Bloch, El Salvador está trabajando para implementar la metodología y hacerse cargo de las muestras de la encuesta nutricional de este año. Sin embargo, representa un desafío para el área de alimentos donde se desarrollará. Se consideró necesario recomendar un acompañamiento para el proceso de validación. Al momento han establecido contactos en INCAP para esto. No se

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identificaron laboratorios que puedan realizar los análisis en Honduras o Nicaragua. En Panamá, la sección de Bioquímica del LCRSP, Gorgas, cuenta con las facilidades necesarias para implementar la metodología en caso necesario. De modo general, se hizo la recomendación de, siempre que sea posible, procurar una separación física entre procesamiento de muestras de alimentos y muestras biológicas, debido a criterios de Calidad y Bioseguridad. La yoduria en Panamá se realiza en el laboratorio de alimentos, y se ha procurado un espacio aparte para la digestión. En cuanto a la determinación de vitamina A en el Salvador, no está tan clara la separación. En cuanto a evaluación de parámetros bioquímicos relacionados con Hierro, se encontró disponibilidad de laboratorios clínicos para realizar análisis hematológicos (véase el cuadro 5 para detalles). Entre éstos se cuentan laboratorios clínicos de hospitales públicos y privados, laboratorios clínicos privados, laboratorios clínicos adscritos a los Ministerios de Salud, laboratorios de investigación. Los análisis de hematología completa, ferritina, proteína C reactiva, folatos y vitamina B 12 son análisis clínicos considerados de rutina, y se encontró disponibilidad de oferta, en los laboratorios clínicos especializados que se visitaron. Los laboratorios de investigación o docencia en general no realizan los análisis pues si no hay una demanda de rutina del análisis, el presupuesto de mantenimiento de los equipos y fechas de vencimiento de los reactivos son limitantes. Los laboratorios de INCAP e INCIENSA tienen metodologías manuales para determinación de ferritina, pero los demás laboratorios se apoyan en kits

Capacidad Instalada de los Laboratorios


comerciales de inmunoensayo con sistema de detección aplicado a los equipos comerciales donde se hacen los análisis. El sistema de calidad determinado por el manual de los equipos es el que se utiliza generalmente. Esto les da autonomía y capacidad de análisis a los laboratorios. El costo por análisis es gran ventaja sobre los métodos manuales, pero de utilizarse, es necesario que los Programas de Vigilancia, como clientes de este servicio, puedan establecer requerimientos de calidad para asegurar la confiabilidad de los resultados. Los laboratorios de los hospitales visitados tienen los equipos más modernos, pero también la carga de trabajo más pesada, de modo que la consultora recomienda los laboratorios clínicos privados de tamaño mediano, con los cuales se puede establecer convenio. La supervisión de calidad o establecimiento de normas propias de calidad que se requiera que los laboratorios cumplan, deberían acordarse en conjunto con un laboratorio de referencia asignado que las defina en función de los requerimientos del proyecto que demanda los análisis. Para las determinaciones de Folatos y vitamina B 12 , se encontró oferta en laboratorios de Costa Rica, Guatemala y Panamá y se mencionó para Nicaragua y El Salvador, aunque no se pudo comprobar personalmente. En todos los laboratorios, el método cuenta con control de calidad interno del equipo, y en general el laboratorio está suscrito a un Programa de Evaluación externo. La metodología se podría realizar sin problemas, sólo se requiere una puesta a punto del sistema de cadena de frío para recepción de un volumen de muestras de encuesta, y supervisión externa que asegure el desempeño del laboratorio.

Para determinar protoporfirina eritrocitaria, la oferta fue más limitada. Los 2 laboratorios que realizan la determinación están Costa Rica (Microbiología, UCR) y Panamá (Gorgas) han implementado esta metodología a través de proyectos regionales con OIEA. Dado que el costo de un hematofluorímetro no es muy alto, y su uso relativamente sencillo, se recomienda su compara para laboratorios que ya proveen servicio especializado en nutrición, esto es INCAP e INCIENSA. En resumen, la capacidad para evaluación del estado nutricional en hierro, yodo, vitaminas A, B y folatos, se encontró cubierta en su totalidad para Costa Rica, Guatemala y Panamá. Diferentes laboratorios clínicos ofrecen los análisis de hematología, folatos y B12, mientras que los análisis especializados de yoduria, y retinol sérico sólo los realizan los laboratorios de INCAP, INCIENSA e Instituto Gorgas. En términos de financiamiento, se consideró prioritaria el área de alimentos, previo a invertir en métodos clínicos, cuya demanda no es tan frecuente, sino espaciada en periodos mayores de 2-3 años, según se proyecte la evaluación nutricional de la población. Sin embargo la vigilancia epidemiológica es esencial, y por las mismas razones que se recomendó fortalecer los laboratorios que ya poseen capacidad analítica y la misión institucional de apoyar la Nutrición poblacional, se solicitó apoyo financiero para los laboratorios recomendados de referencia. Esto es el rubro de “Fortalecimiento Institucional” que se solicitó para los tres laboratorios de referencia. Se consideró que ésta inversión permitiría, a nivel regional, mantener un fortalecimiento continuo de todos los países en capacidad analítica básica, garantizar la determinación de análisis bioquímicos

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especializados que no se realizan con frecuencia y no tienen una demanda en el sector analítico privado (yoduria, vitamina A sérica) pero son cruciales en la evaluación nutricional. La formación de una red de laboratorios clínicos para evaluación de los ensayos bioquímicos específicos que interesan en la evaluación del estado nutricional con asignación de un responsable de evaluación de la garantía de calidad se considera la solución para lograr capacidad país de determinaciones bioquímicas confiables, sin necesidad de transporte de muestras biológicas a laboratorios fuera del país. Se considera una inversión más sustentable invertir en fortalecer los laboratorios de referencia para este objeto. 3. Propuesta de laboratorios de Referencia para la Región Se concibió el proyecto de propuesta de laboratorios de referencia para el análisis de micronutrientes con el objetivo de revitalizar una Red de Laboratorios de Micronutrientes con la cual se fortalezca y amplíe la capacidad analítica en cada país, a través de cooperación regional entre laboratorios, y se mejore la calidad de los resultados producidos, a través de Programas de Evaluación Externa de la Calidad en la Determinación de Micronutrientes. Se proponen las siguientes funciones para los laboratorios: 1. Apoyo analítico directo en técnicas especializadas de análisis en micronutrientes. Esto incluye métodos como Yodo urinario, vitamina A en alimentos complejos o ácido fólico en alimentos. Además se considera que el laboratorio tiene capacidad de respuesta

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de análisis de micronutrientes para volúmenes de muestras correspondientes a encuestas nutricionales. 2. Implementación y desarrollo de nuevas metodologías de análisis a requerimiento del país o la región. 3. Supervisión para la subcontratación de análisis clínicos en laboratorios particulares, asegurando los mecanismos para la obtención de resultados de alta calidad técnica. 4. Cooperación para el establecimiento de criterios técnicos relacionados con Fortificación de alimentos, niveles de fortificación y estudios de estabilidad en los vehículos o impacto biológico. 5. Función de referencia para el resto de laboratorios en consultas metodológicas, bibliografía de referencia, actualización de metodologías, dudas puntuales. 6. Transferencia directa de Tecnología, a través de capacitación directa de personal en métodos de análisis y aplicación de sistemas de garantía de calidad. 7. Coordinación conjunta de la Red Centroamericana de Laboratorios de Micronutrientes y los Programas de Evaluación Externa de la Calidad en la Determinación de Micronutrientes. Además de los laboratorios adscritos a los Ministerios de Salud para realizar las determinaciones de micronutrientes, 3 centros tienen una participación activa y adicional en apoyo a los Programas de Fortificación: INCAP tiene la misión de transferencia de conocimiento en todas las áreas de Nutrición

Capacidad Instalada de los Laboratorios


y Seguridad Alimentaria; INCIENSA y el LNCRSP tienen responsabilidad de vigilancia nutricional y epidemiológica asignada por los ministerios de sus países de origen. Los 3 laboratorios han participado activamente en desarrollar programas de evaluación de laboratorios y han realizado capacitación para análisis de micronutrientes. Los profesionales a cargo están también involucrados en las comisiones de micronutrientes, y tienen larga trayectoria en el área analítica. La propuesta para laboratorios de referencia en el área incluye a los 3:

INCIENSA Centro de Referencia de Micronutrientes y Centro de Referencia en Química Clínica, Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud, Costa Rica Dras. Thelma Alfaro Calvo y Sara Rodríguez

INCAP Laboratorios de Bioquímica Nutricional y Laboratorio de Composición de Alimentos, Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá. Licenciadas Carolina Martínez de Figueroa y Paola Juárez

LNCRSP

La propuesta de esta consultora es que cada uno de los 3 laboratorios funcione como centro de referencia para los laboratorios de los países que lo requieran. Así cada país puede acudir al laboratorio que le convenga más por cercanía o relación, pero los 3 laboratorios funcionan en estrecha coordinación entre ellos para brindar la asistencia. Debe discutirse esta propuesta con los laboratorios en cuestión y llegar a acuerdos institucionales al respecto. Al analizar el destino de los fondos solicitados (Cuadro 7 del Anexo), destaca que la mayor parte ($90,000) es en Fortalecimiento Institucional de laboratorios de referencia. Le sigue capacitación, con $19,262, Infraestructura con $17,000 y Equipo, Materiales y Reactivos, con $12,500. Se consideró opcional, o segunda prioridad montos asignados a El Salvador, para mejorar una capacidad analítica en área clínica, que se ha debilitado en el tiempo (yoduria) o se está implementado actualmente (vitamina A sérica). El otro monto opcional es para fortalecer el laboratorio de SILAIS León, dado que la capacidad analítica para el país existe en Managua en el CNDR. Además se ignora la política de descentralización que se pueda dar en este país; y las condiciones de infraestructura son débiles como para garantizar una capacidad analítica sostenible.

Laboratorio Nacional Central de Referencia en Salud Pública, Depto. Salud Poblacional (Lab. BQ clínica y nutricional) y Depto. Salud Ambiente (Lab. Aguas, Alimentos y Cosméticos) Instituto Conmemorativo Gorgas, Panamá Dr. Markela Quinzada, Lics. Rosa Gómez y Deidamia de Mora

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Esttudio Estimación de la Brecha Entre el Sistema de Vigilancia Epidemiológica Actual y el Necesario para Asegurar la Medición de Morbilidad por Deficiencias de Micronutrientes y Propuestas para mejorar los Sistemas Nacionales de Vigilancia Epidemiológica Dr. Jorge Rosenthal

ND


Pag. I.

Resumen Ejecutivo

99

II.

Objetivos de la evaluaci贸n

99

III.

S铆ntesis de las Fortalezas y Debilidades de los Programas de micronutrientes en Centroam茅rica

101

1. Fortalezas

101

2. Limitaciones

102

IV.

Recomendaciones

103

V.

Conclusiones

105

98

Vigilancia Epidemiol贸gica


El

Plan Regional de la Iniciativa Centroamericana de Fortificación de Alimentos con Micronutrientes como Bien Publico Regional y los programas de nutrición de los países centroamericanos decidieron llevar a cabo una evaluación de los sistemas de vigilancia epidemiológica relacionados con

n

Evaluar los sistemas de vigilancia epidemiológica en el contexto del Programa Regional de la Iniciativa Centroamericana de Fortificación de Alimentos con Micronutrientes como un Bien Publico Regional.

n

Identificar las fortalezas y deficiencias de los sistemas existentes de vigilancia epidemiológica con el fin de ayudarles a generar información oportuna, valida y confiable que pueda utilizarse para fortalecer los sistemas de vigilancia nacionales y contribuir a la toma de decisiones.

n

Identificar los puntos comunes de los sistemas de vigilancia epidemiológica qque permitan establecer un sistema regional de vigilancia epidemiológica para monitorear el impacto biológico del programa

el monitoreo y la evaluación del impacto de los programas de micronutrientes. Esta evaluación tiene como propósito identificar las necesidades de los programas nacionales tienen con el fin de fortalecer los sistemas de vigilancia epidemiológica en los países participantes.

La metodología utilizada para evaluar el sistema de vigilancia epidemiológica esta basada en métodos epidemiológicos rápidos de evaluación que no son complejos y que permiten su ejecución y el análisis de información en forma simple. El propósito es obtener información de todo el sistema de salud que tenga relación con los objetivos del estudio. Esto incluye los servicios de salud (egresos y utilización de servicios) de hospitales, centros de salud, maternidades y centros de atención primaria; estudios poblacionales o especializados; estadísticas vitales (nacimientos y muertes); enfermedades de reportaje obligatorio; reportes de estudios focales especiales y/o nacionales, así como de publicaciones de artículos o reportes. Características de los Países Centroamericanos (población, salud y utilización de servicios de salud [incluyendo maternidades])

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n

El rango de la población viviendo en pobreza varía entre 16% en Costa Rica a 56% en Guatemala. l

l

l

n

l

n

Bajo: Costa Rica 16%. Mediano: Belize, El Salvador y Panamá (33.5% - 38%). Alto: Guatemala, Honduras y Nicaragua (48% - 56%).

El rango de mortalidad infantil varía entre de 9 por 1,000 nv en Costa Rica a 28.8 por 1,000 nv en Guatemala. l

l

Bajo: Costa Rica y Panamá (9 - 15.6 por 1,000 nv).

l

La proporción de nacimientos en centros hospitalarios varía entre 45% y 90%. Los países con mas alta proporción de nacimientos en hospitales son Costa Rica y Panamá. El cuidado prenatal es tardío en la mayoría de los países.

n

Todos los hospitales recopilan en los libros de salas de partos información básica sobre la salud de recién nacidos.

n

La mayoría de los países tienen sistemas de información sobre la salud de su población y en particular de mujeres en edad reproductiva y menores de 5 años. La calidad de esta información es poco confiable en la mayoría de los países.

Mediano: El Salvador, Belice, Honduras, Nicaragua y Guatemala (9.0 - 28.8 por 1,000 nv).

La región cuenta con una población de alrededor de 42 millones de habitantes de los cuales el 63% vive en zonas urbanas.

100

Vigilancia Epidemiológica


1. Fortalezas n

Existe una estructura organizativa secretarial, la cual se fundamenta en los niveles local, regional y nacional.

n

Todos los países tienen como objetivo disminuir la mortalidad materna e infantil.

n

La mayoría de los países tiene establecida una red de epidemiólogos y/o nutricionistas en los diversos centros hospitalarios y de salud.

n

El personal esta altamente motivado.

n

Todos los países tienen estructurados sistemas de flujo de información de los niveles locales a centrales.

n

n

n

Casi todos los centros hospitalarios recogen alguna información sobre malformaciones congénitas incluyendo defectos del tubo neural (DTNs). Costa Rica recolecta sistemáticamente información sobre malformaciones congénitas incluyendo DTNs. Costa Rica tiene un sistema de vigilancia epidemiológica de los DTNs funcional y operativo que se utiliza para evaluar el programa de micronutrientes. En la mayoría de los países el sistema hospitalario recoge alguna información sobre malformaciones congénitas y DTNs con las cuales se pueden iniciar sistemas de vigilancia hospitalaria.

n

Nicaragua ha implementado y utiliza el Sistema de Vigilancia de Nutrición (SIVIN) que recolecta información sobre impacto biológico y consumo de productos fortificados.

n

Se han establecido sistemas de monitoreo para determinar niveles de yodo y Vitamina A en la sal y el azúcar.

n

Todos los países llevan a cabo encuestas focales o nacionales con el fin de conocer el estado de salud de la población pero no específicamente de deficiencia de micronutrientes excepto en Honduras.

n

Algunos países tienen personal altamente capacitado que pueden ser utilizado en la capacitación de mas personal en cada país.

n

Los países quieren llevar a cabo encuestas de impacto biológico de los programas de fortificación que sean costoefectivas.

n

Las coberturas de consumo de Vitamina A y yodo en la sal son aparentemente altas en todos los países con excepción de Belice. Nicaragua es el único país que mide retinol y yodo a nivel poblacional demostrando el impacto que estos programas han tenido en la salud de la población. Las prevalencias de niveles bajos de retinol y de bocio se cree son muy bajas.

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101


medico, de salud y nutrición en los nuevos conocimientos y desarrollos tecnológicos.

2. Limitaciones n

n

n

n

n

La mayoría de los países centroamericanos tienen información limitada para evaluar el impacto clínico y biológico de los programas de fortificación. Los sistemas nacionales hospitalarios no parecen tener sistemas de recolección de información sistemática sobre las malformaciones congénitas y en especial de los DTNs. En la mayoría de los países los libros de registro de las maternidades no tienen espacio para registrar la información sobre el estatus o las malformaciones congénitas del producto y/o recién nacido. Las encuestas nacionales de salud se llevan a cabo cada cinco años (cuando se llevan a cabo) pero estas no se utilizan en forma costo-efectiva ya que no incluyen componentes de evaluación de los programas de fortificación y su impacto biológico.

La mayoría de los programas de micronutrientes no utiliza los DTNs como un indicador de impacto clínico en la población objetivo.

n

Ningún país lleva a cabo monitoreo y evaluación de sus programas de micronutrientes con excepción de Costa Rica y Nicaragua.

n

El personal tiene sobrecarga de actividades.

n

No existen sistemas integrados de vigilancia epidemiológica de micronutrientes.

n

Hay limitada capacitación en epidemiología para las personas que desarrollan actividades de epidemiólogos.

n

El Sistema de Vigilancia de Nutrición desarrollado por INCAP hace 20 años no se ha adoptado como modelo de vigilancia epidemiológica en la región. Es necesario determinar las causas de esto y evaluar si es el método apropiado a utilizarse.

n

Los programas de micronutrientes no toman un rol preponderante en la organización y evaluación de la información con el fin de influenciar las decisiones de salud publica.

n

Ningún país centroamericano incluye en sus sistemas de vigilancia epidemiológica eventos adversos debido a ingestas altas de Vitamina A y yodo.

La información que se recolecta en los diferentes niveles y sectores de salud (incluyendo hospitales) no tiene ningún sistema de control de calidad.

n

La información de recolección rutinaria se publica muy tardíamente.

n

El personal de los programas de micronutrientes no confía en la validez de la información publicada.

n

n

No existen programas de educación continua para capacitar al personal

102

Vigilancia Epidemiológica


n

n

Organizar en fases un sistema regional de vigilancia epidemiológica que sea valido, confiable y oportuno que permita monitorear y evaluar los programas de micronutrientes en la región. n

Utilizar la información para identificar áreas de riesgo (bolsones de riesgo.

n

Implementar sistemas de evaluación poblacionales costo-efectivos integrados a las encuestas nacionales de salud o del SIVIN (revisado) para medir impacto biológico.

Defectos del Tubo Neural. l

l

l

l

n

de vigilancia epidemiológica de malformaciones congénitas a nivel hospitalario como primera fase de un sistema de vigilancia de micronutrientes.

Implementar en fases un sistema de vigilancia epidemiológica de malformaciones congénitas observables incluyendo los DTNs. El CDC apoyara a los países de la región con un manual de vigilancia epidemiológica de los DTNs y de otras malformaciones congénitas observables y fotografías para la capacitación del personal y de los principales cuadros técnicos.

l

l

Establecer programas de capacitación de los proveedores de salud en la identificación de las malformaciones congénitas en especial los DTNs.

Aprovechar la experiencia de Costa Rica, del CDC y de algunos expertos en la región para establecer un sistema activo

Aprovechar la experiencia de CDC y de algunos expertos en la región para establecer un sistema activo de monitoreo y evaluación de impacto biológico a nivel poblacional.

n

Implementar sistemas rápidos de monitoreo y evaluación (LQAS) de los servicios de atención primaria a la salud y/o consumo y cobertura de los programas de fortificación para identificar en forma oportuna y eficaz potenciales problemas a través de la metodología de lotes.

n

Integrar y organizar la información de diferentes fuentes para presentarse a los tomadores de decisiones de políticas publicas.

Incluir un espacio en los libros de maternidad para el registro de las malformaciones congénitas y su tipo. Desarrollar sistemas de control de calidad de la información que se recolecta actualmente incluyendo su validación y confiabilidad.

Evaluar y comparar el SIVIN con otras metodologías alternas en cuanto a efectividad, costo y costo-efectividad.

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103


n

Establecer grupos de trabajo regionales con expertos de la región, representantes de los programas nacionales de vigilancia epidemiológica, CDC y otras organizaciones con el fin de construir un sistema regional de vigilancia epidemiológica obligatorio aceptable y sostenible para la región

104

n

Formalizar este sistema de vigilancia epidemiológica en los organismos regionales y nacionales de Centroamérica

n

Añadir a los sistemas de vigilancia epidemiológica eventos adversos debido a alta ingesta de azúcar o sal fortificadas

Vigilancia Epidemiológica


n

Los programas de fortificación obligatoria deben establecer programas de evaluación comprensiva de los sistemas de vigilancia epidemiológica del impacto biológico y de los DTNs necesarios para evaluar su impacto que los programas tienen en la población. l

Sugerimos que el sistema de monitoreo de malformaciones congénitas este basado inicialmente en el monitoreo de las malformaciones congénitas observables incluyendo los DTNs.

n

Para que los programas de fortificación obligatoria puedan demostrar la efectividad de sus intervenciones será necesario monitorear el impacto de fortificación usando indicadores como podrían ser los niveles de folato y ferritina en la población. También deberá monitorearse la ingesta de productos fortificados.

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El CDC puede proveer apoyo técnico dando seminarios y dar asistencia técnica en los métodos de monitoreo y evaluación así como su aplicación en los sistemas de vigilancia epidemiológica.

Proyecto de Fortificación Centroamericana de Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes como un Bien Público Regional

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