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El debate sobre la eficacia de la ayuda: una consideración introductoria José Antonio Alonso Catedrático de Economía Aplicada

La determinación del grado de eficacia de la ayuda internacional al desarrollo constituye un tema tan complejo en sus aspectos empíricos como discutible en sus conclusiones. Los estudios de evaluación agregada de la ayuda han tendido a arrojar una sombra de incómodo pesimismo: sus estimaciones parecían confirmar la existencia de relaciones débiles, cuando no ambiguas, entre los recursos recibidos y los objetivos de desarrollo del receptor. Ha de señalarse que estos estudios lo que pretenden estimar es el efecto que la ayuda, en su conjunto, produce en el país que la recibe, más allá del impacto que quepa atribuir a cada una de sus acciones. A través del esfuerzo por dotar de una creciente fundamentación microeconómica a sus hipótesis y del recurso a un instrumental estadístico y econométrico cada vez más sofisticado, este tipo de análisis ha logrado asentar algunas conclusiones y recomendaciones de interés acerca del impacto atribuible a la ayuda internacional. Por supuesto, semejantes avances no han disuelto la controversia subyacente a este campo de análisis: como sucede en otras áreas disciplinarias, la creciente depuración del análisis se ha demostrado compatible con la presencia de resultados ambiguos o, incluso, abiertamente contradictorios. Lo que no hace sino alimentar la polémica, si bien con niveles crecientes de exigencia analítica. Pues bien, los estudios parecen demostrar que, bajo determinadas condiciones, la ayuda puede ser eficaz, pero este resultado no es inmediato ni robusto, lo que sugiere la necesidad de estudiar más en profundidad los canales a través de los cuales opera esta política en el seno de las sociedades receptoras. Lo que obliga a avanzar en el modo de estudiar la ayuda, considerando relaciones más complejas entre las variables y un marco más amplio de factores condicionantes. Tal es lo que ha hecho esta tradición de análisis, cuando se observa su evolución en el tiempo. A lo largo de las páginas que siguen se


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tratará de presentar una síntesis sumaria de las principales aportaciones habidas a este campo de estudio, tratando de extraer algunas conclusiones útiles para la política de cooperación. Al objeto de facilitar la lectura, se tratará de eludir los tecnicismos propios de la literatura especializada1.

1. LA EFICACIA DE LA AYUDA: ANTECEDENTES

En la revisión de los estudios sobre la eficacia de la ayuda, es posible distinguir cuatro etapas diferenciadas. En la primera domina una imagen complaciente de la ayuda: su impacto positivo sobre el crecimiento del receptor se consideraba un ámbito no problemático. Se supone que la inyección de recursos financieros en términos concesionales necesariamente debía comportar un efecto beneficioso sobre unas economías, como las de los países en desarrollo, siempre necesitadas de capital. De hecho, autores como Rosestein-Rodan, Nurkse o Leibenstein identifican las limitaciones de ahorro como uno de los problemas básicos del subdesarrollo, dando lugar a una suerte de “círculo vicioso” del que es difícil salir a los países pobres. De forma sucinta y en su versión más simple, semejante círculo vicioso se podría expresar del siguiente modo: debido a su bajo nivel de renta per cápita, los países en desarrollo tienen limitada capacidad de ahorro; pero, a la vez, ese bajo nivel de ahorro les impide tener la inversión necesaria para alentar un crecimiento suficientemente sólido de sus economías que les permita salir del subdesarrollo. Asociada a semejante diagnóstico, aparecía una terapia que resultaba incontestable: la conveniencia de complementar con ahorro externo la menguada capacidad de generación de ahorro interno. La ayuda internacional podía constituir ese ahorro necesario, captado en el Norte y transferido a los países que lo necesitaban en el Sur. Los recursos de la ayuda se consideraban, por tanto, plenamente complementarios a los recursos nacionales disponibles para financiar la inversión. El gráfico 1 da cuenta de la relación que se sugiere. La estimación realizada por Rosestein-Rodan (1961) sobre la aportación de recursos internacionales necesaria para poner en marcha una dinámica de crecimiento sostenido en los países en desarrollo es un buen exponente de la visión optimista que caracterizó esta primera etapa. Una visión que fue la que inspiró, en definitiva, la propuesta, contenida en el Informe Pearson, de finales de los sesenta, de dedicar 0,7% del PIB de los países ricos como ayuda necesaria para promover el desarrollo en los países pobres.


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GRÁFICO 1: AYUDA: COMPLEMENTARIEDAD DEL AHORRO

+

Ahorro

Ayuda

Inversión

Crecimiento

Esta imagen quedó puesta en entredicho a comienzos de la década de los setenta, cuando tanto desde posiciones liberales (Bauer o Friedman) como radicales (entre otros, los dependentistas) se cuestiona la eficacia de la ayuda. Aun cuando las posiciones no eran enteramente coincidentes, ambas corrientes compartían sus dudas acerca de la adecuada utilización final de los recursos de la ayuda. Se consideraba que los recursos inicialmente dirigidos a combatir la pobreza terminaban perdiéndose en las tramas de las poderosas burocracias estatales o en las elites sociales de los países receptores. Se asentaba, de este modo, la idea de la fungibilidad, tempranamente enunciada por Singer, que aludía a la capacidad de manejo discrecional de la ayuda por parte de quien la recibe. Aunque el donante se esfuerce por precisar los ámbitos a los que se debe aplicar la ayuda, la recepción de recursos externos motiva una liberación de los recursos domésticos que se programaban dirigir a esa misma finalidad, pudiéndose dedicar esos recursos liberados a fines muy distintos a los que se le asignan formalmente a la ayuda. En estos casos, la ayuda se comporta como sustitutiva (parcialmente sustitutiva, al menos) de los recursos domésticos comprometidos por el beneficiario en la promoción del desarrollo: la ayuda, por tanto, desplaza en parte al ahorro (gráfico 2). GRÁFICO 2: AYUDA: PARCIALMENTE SUSTITUIDA DEL AHORRO Ahorro

Inversión

Crecimiento

Ayuda


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Uno de los primeros autores en exponer las consecuencias de la fungibilidad fue Griffin (1970), que sostuvo que una buena parte de los recursos recibidos a través de la ayuda pasaban a nutrir el consumo del país receptor, y no a fortalecer la inversión como teóricamente se argumentaba. Dicho de otro modo, la ayuda terminaba por desplazar parte del esfuerzo doméstico en términos de ahorro relativo. La argumentación de Griffin era excesivamente simple como que para resultara concluyente: descansaba en una identidad contable, sin apenas referencia a relaciones de comportamiento económico, y no contemplaba el impacto dinámico que la ayuda podía tener sobre la renta de la economía beneficiaria. Pese a ello, su crítica tuvo un serio efecto sobre la comunidad académica, que trató de comprobar la validez de la relación discutida, abriendo así una segunda etapa en los estudios sobre la eficacia de la ayuda. En esta segunda etapa dominan los trabajos que tratan de identificar la relación que existe entre la ayuda y el ahorro nacional, ambos expresados habitualmente como proporción del PIB. Bajo este planteamiento subyace el marco de relaciones que se sugiere en la modelización del crecimiento debida a Harrod. Se supone que la tasa de inversión determina el crecimiento del PIB, condicionado por la relación capital-producto vigente en la economía. Al tiempo, la inversión se nutre de distintas fuentes de financiación, entre las que se encuentran el ahorro doméstico, la ayuda al desarrollo y el resto de las fuentes de financiación externa. Con lo cual se supone que el efecto que la ayuda tenga sobre el ahorro puede afectar a la capacidad inversora de la economía y, a través de ella, sobre el crecimiento. Son representativos de esta generación de trabajos, además de las aportaciones iniciales de Griffin (1970) y Griffin y Enos (1970), los debidos a Gupta (1970 y 1975), Papaneck (1973), Weisskopf (1972) o, más tardíamente, Singh (1985). Tomados en conjunto, tal como recuerdan Hansen y Tarp (1999), de los 24 ejercicios de regresión realizados, en 14 se obtiene un coeficiente negativo y en 10 uno que no resulta significativamente distinto de cero (cuadro 1, fila 1). Quiere esto decir que, acorde a los datos, la ayuda no amplifica el ahorro en una proporción equivalente a los recursos movilizados: la ayuda desplaza, al menos parcialmente, los recursos domésticos. Ahora bien, el grado en que se produzca esa fungibilidad es crucial para saber el impacto final de la ayuda. Pues, en efecto, para que el impacto sobre el crecimiento sea negativo no basta con que se desplace parte del ahorro doméstico, es necesario que el efecto de desplazamiento sea por un volumen


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igual o superior al de la ayuda invertida (es decir, el coeficiente debe ser igual a -1). Si se adopta este criterio más exigente, los resultados son notablemente más favorables (fila 2 del cuadro 1): de las veintidós estimaciones realizadas, sólo una detecta la existencia de una relación negativa, con un coeficiente inferior a la unidad; en 13 casos el coeficiente es no significativamente distinto de -1; y en ocho casos se encuentra por encima de ese valor. Estos resultados son suficientes para argumentar, frente a los más optimistas, que no toda la ayuda pasa a incrementar el ahorro disponible del receptor; pero también confirma, frente a los más pesimistas, que en la mayor parte de los casos la ayuda parece amplificar el total de los recursos de que se nutre la inversión en el país receptor. CUADRO 1: BALANCE DE RESULTADOS DE LOS ESTUDIOS SOBRE EFICACIA DE LA AYUDA Variable

(-)

0

(+)

Total

Ahorro

14

10

0

24

Ahorro*

1

13

8

22

Inversión

0

1

15

16

Crecimiento

1

25

38

64

Fuente: Hansen y Tarp (1999). (*) En este caso la hipótesis nula es (α1= -1).

A medida que se avanza en la década de los ochenta, se van haciendo más complejos los modelos en los que se inserta la ayuda. Se entra así en una tercera etapa en la que, entre otros avances, se registran los cuatro siguientes: • En primer lugar, se accede a unas bases de datos más amplias y fiables, con mejor información tanto respecto a la ayuda como a otras variables relevantes. • En segundo lugar, se adopta una modelización económica del crecimiento más compleja y flexible, incorporando supuestos compatibles con la propuesta teórica de Solow. • En tercer lugar, se incorpora una estructura temporal en las estimaciones, aceptando la presencia de retardos en las variables, un aspecto destacado por Mosley (1980). • Por último, se comienza a considerar (aunque no de forma plena) el problema de la posible endogeneidad de la ayuda, lo que condiciona el


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modo de estimación. Es decir, se considera que no sólo la ayuda influye sobre los niveles de desarrollo de los receptores, sino también esos mismos niveles condicionan el proceso de asignación de la ayuda, un aspecto destacado por Gupta e Islam (1983) y Mosley et al. (1987). Al tiempo que se registran estos avances, se produce un cambio en la orientación de los estudios, más centralmente concernidos por investigar la relación directa entre ayuda e inversión o, en su caso, entre ayuda y crecimiento, sin necesidad detenerse en el papel intermedio del ahorro. Las investigaciones más representativas de esta etapa, buena parte de ellas elaboradas en la década de los ochenta, son las de Heller (1975), Dowling y Hiemenz (1982), Gupta e Islam (1983), Levy (1987 y 1988) o Mosley et al. (1987 y 1992). Una visión de conjunto de estas investigaciones arroja un resultado notablemente coincidente: de las dieciséis estimaciones realizadas, en 15 se encuentra un impacto positivo de la ayuda sobre la inversión; y sólo en un caso el impacto es no significativamente distinto de cero. Semejante resultado es conforme con las conclusiones obtenidas al estimar la relación entre la ayuda y el ahorro, proyectando una imagen bien alejada del tono pesimista que domina la literatura sobre esta materia. GRÁFICO 3: RELACIÓN ENTRE AYUDA, INVERSIÓN Y CRECIMIENTO Ahorro

Ayuda

Inversión

Crecimiento

Menos concluyentes son, sin embargo, los estudios que investigan la relación directa entre ayuda y crecimiento. Apenas existen estudios que otorguen un impacto negativo a la ayuda (solamente un caso), pero suponen una proporción importante (25 sobre 64) los que no detectan relación significativa alguna; en todo caso, el grupo más amplio es el de las investigaciones (38) que detectan un impacto positivo de la ayuda. Esta mayor indeterminación se


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confirma al reparar en los estudios más influyentes de esta tercera etapa. Y, así, al lado de investigaciones en las que se obtienen resultados positivos, como es el caso de la debida a Dowling y Hiemenz (1982), referida a un grupo de países asiáticos, o la de Levy (1988), al estudiar 22 países africanos, otras, como la elaborada por Mosley et al. (1987) sobre una base amplia de más de cincuenta países en desarrollo, son incapaces de encontrar relación significativa alguna entre ayuda y crecimiento. Como señalan Hansen y Tarp (1999), las conclusiones serían otras si se considerase con más detenimiento el fundamento de los estudios. Pues, para concluir que la ayuda no tiene efecto sobre el crecimiento, habría que aceptar que cuando menos el ahorro doméstico sí tiene ese efecto. En caso contrario, si ninguna de las dos variables es significativa, habría que convenir en que el modelo no capta adecuadamente la lógica de financiación del crecimiento. Pues bien, de las 25 investigaciones que atribuyen a la ayuda un coeficiente no significativamente distinto de cero, algo más de la mitad atribuye al ahorro un coeficiente no distinto de cero, lo que obliga a cuestionar la especificación adoptada. Esta constatación les permite a Hansen y Tarp (2000) acceder a la tranquilizadora conclusión de que buena parte de los estudios más sólidamente fundados parecen atribuir un efecto positivo a la ayuda; y entre aquellos que no detectan relación alguna, dominan los de dudosa especificación. Más allá del enfoque adoptado en los estudios sobre la eficacia de la ayuda, lo cierto es que la práctica de la cooperación internacional durante este periodo vino marcada por la doctrina de la condicionalidad, puesta en marcha por el FMI y el Banco Mundial, a partir de mediados de los ochenta. Para estos organismos internacionales y para una buena parte de los donantes, el problema principal que afrontaban los países en desarrollo en los años ochenta eran los enormes desequilibrios acumulados por sus economías en el periodo precedente, fruto de una estrategia (la sustitución de importaciones) que se consideraba equivocada. La crisis de la deuda externa era la parte más visible de estos desequilibrios, que se expresaban también en altos niveles de protección, elevada regulación y protección de los mercados y un grado excesivo de intervención pública. La mala gestión económica se evidenciaba en los elevados niveles de desequilibrio macroeconómico que padecían estas economías: alta inflación, déficit público agigantado, tipos de interés reales negativos y un profundo desequilibrio externo. La respuesta frente a este diagnóstico lo constituían los planes de ajuste estructural, diseñados por el FMI. La idea básica de esos planes consistía en restaurar los equilibrios macroeconómicos


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y en reformar las economías para retirar al Estado y dejar más espacio al libre funcionamiento de los mercados. En el fondo, se confiaba en que una vez que las economías se saneasen y se dejase funcionara los mercados, el desarrollo surgiría como un resultado más o menos espontáneo de la estabilidad macroeconómica y de la apertura de la economía al mercado internacional. En correspondencia con el enfoque señalado, los donantes empezaron a condicionar su ayuda a la previa aceptación por parte del país receptor de un plan de ajuste estructural acordado con el FMI. La condicionalidad de la ayuda tenía un doble propósito: 1) en primer lugar, comprar buenas políticas: se pensaba que la ayuda podía estimular a los gobiernos a adoptar políticas funcionales al objetivo previsto de la reforma económica; 2) en segundo lugar, a través de la condicionalidad se pretendía reducir el grado de holgura de los gobiernos en el uso de la ayuda, disminuyendo por esta vía los niveles de fungibilidad. Así pues, la condicionalidad exante de la ayuda llevaba aparejada no sólo la implantación de un marco de políticas que se consideraba más sano, sino también un entorno más favorable para incrementar la eficacia de la ayuda. El gráfico 4 da cuenta del sistema de relaciones que se presuponía. GRÁFICO 4: CONDICIONALIDAD DE LA AYUDA Ahorro

Ayuda

Crecimiento

Reducción pobreza

En los años noventa se abre una cuarta etapa en los estudios sobre la eficacia de la ayuda. Entre los avances que se producen en esta etapa, cabría destacar los cuatro siguientes: • En primer lugar, se mejoran notablemente las bases informativas, lo que permite incorporar series temporales en la estimación (y no sólo análisis transversales), a través del recurso a paneles de datos.


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• En segundo lugar, el marco teórico desde el que se considera el efecto de la ayuda integra los supuestos que se derivan de la nuevas modelizaciones del crecimiento endógeno. • En tercer lugar, las estimaciones consideran de una forma más plena la potencial endogeneidad de la ayuda, aceptando que no sólo la ayuda influye sobre los niveles de desarrollo de los receptores, sino también que esos mismos niveles condicionan el proceso de asignación de la ayuda. • Finalmente, se considera la posibilidad de que la relación entre ayuda y crecimiento sea no lineal, admitiendo la presencia de rendimientos decrecientes en la ayuda (captado a través de la presencia de la variable elevada al cuadrado, a2) o de la interacción entre la ayuda y alguna otra variable (en concreto, las políticas aplicadas por el receptor, p). El trabajo de Boone (1994 y 1996), analizando el efecto de la ayuda de acuerdo con los regímenes políticos vigentes en el receptor2, constituye el primer estudio que cabría situar —con ciertas peculiariedades—, en esta cuarta etapa. A partir de una construcción analítica singular basada en el desarrollo de una función de utilidad de la clase política, estudia el efecto de distorsión que el régimen político impone sobre el efecto de la ayuda. Sus resultados son notablemente pesimistas: “[...] la ayuda incrementó el consumo, pero sin que tal incremento del consumo beneficiara a los pobres”. Según los resultados de Boone, la propensión marginal al consumo de la ayuda no es significativamente distinta de uno y la propensión marginal a invertir no es significativamente distinta de cero. Por su parte, el coeficiente que expresa el impacto de la ayuda sobre el crecimiento no es significativamente distinto de cero, lo que le lleva a concluir que sus resultados son consistentes con las previsiones más pesimistas de Bauer y Friedman. Al tiempo, Boone señala que en la modulación de estos resultados puede tener influencia el régimen político vigente, siendo mayor la eficacia de la ayuda en términos de reducción de la pobreza en aquellos regímenes con menor opresión política u opresión de género. El estudio más influyente de esta etapa es, sin embargo, el debido a Burnside y Dollar (2000), que además de su efecto sobre la comunidad académica, dio soporte doctrinal a la propuesta estratégica del Banco Mundial, contenida en su documento Assessing Aid, What Works, What Doesn´t and Why. Consideran Burnside y Dollar que la eficacia de la ayuda depende de las condiciones en que se produce la asignación de los recursos, sin que quepa suponer una relación de signo único. Entre las condiciones relevantes, es el marco


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institucional y de políticas aplicado por el beneficiario el que de forma más central determina la eficacia de la ayuda. Al fin, si no cabe eliminar la fungibilidad de la ayuda, se supone que su limitación efectiva dependerá de la calidad institucional y política del receptor. Frente a la posición dominante en la década previa, Burnside y Dollar juzgan que la condicionalidad ex ante es una respuesta inadecuada al problema de la fungibilidad de la ayuda. La ayuda no parece suficiente incentivo para garantizar la aplicación de políticas correctas: es más, la propia condicionalidad parece haber dado lugar a estímulos perversos para la adecuada aplicación de las reformas económicas deseadas. El principal de estos vicios tiene que ver con la falta de identificación de los gobiernos locales con la reforma que deben protagonizar: si se considera como el pago obligado para recibir ayuda, los gobiernos terminan por considerar la reforma como una imposición de los donantes más que como un propósito nacional deseable. Por ello, Burnside y Dollar plantean la conveniencia de condicionar la ayuda no tanto a una promesa de políticas futuras, sino a la efectiva aplicación de políticas correctas por parte del receptor. Para fundamentar esta posición, tratan de demostrar que sólo en un entorno de efectiva aplicación de políticas correctas, la ayuda es eficaz. En términos empíricos, el planteamiento descrito se podría traducir en una forma funcional reducida que hace que el crecimiento de un país dependa de la ayuda recibida, de una variable referida al marco institucional y de políticas aplicado (p) por el receptor, de una variable que expresa la interacción entre las políticas y la ayuda (ap) y de un vector de otras posibles variables (x). Es decir, una ecuación de la forma: yt = γ 0 + γ 1at + γ 2p + γ 3atpt + γ 4xt Para estudiar el marco de políticas aplicadas, Burnside y Dollar recurren inicialmente a un índice construido a partir de tres indicadores macroeconómicos fácilmente disponibles —déficit público, inflación y apertura exterior—; más adelante enriquecen este índice, incorporando dimensiones relacionadas con el ámbito institucional y con el entorno social y político. La estimación de la ecuación descrita arroja un coeficiente para la ayuda no significativamente distinto de cero, mientras que el correspondiente al término interactivo es positivo y significativo. Estos resultados son interpretados en el sentido de que el impacto de la ayuda es imperceptible salvo que se dé en un entorno de políticas


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adecuado. Del estudio referido, el Banco Mundial extrae una conclusión relevante: es necesario ser notablemente más exigente en la selección de los países receptores de la ayuda, orientando los recursos hacia aquellos países que disfrutan de un marco de políticas adecuado. La selectividad sugerida supone, de hecho, sustituir la condicionalidad ex-ante que caracterizó a la política de ayuda en los ochenta, asociada a la aceptación de los programas de ajuste estructural por parte del receptor, por una suerte de condicionalidad ex-post, al reservar la ayuda sólo para aquellos países que pueden demostrar que están aplicando un buen marco de políticas. El esquema analítico de este enfoque queda recogido en el gráfico 5. GRÁFICO 5: SELECTIVIDAD DE LA AYUDA Ayuda con políticas

Ahorro

Ayuda

Crecimiento

Reducción pobreza

Los resultados obtenidos por Burnside y Dollar, y las recomendaciones derivadas por el Banco Mundial, suscitaron un muy intenso debate. En concreto, la crítica se centró en los siguientes tres aspectos: • En primer lugar, se cuestiona el sentido que cabe atribuir a lo que el Banco Mundial denomina un buen marco de políticas. En concreto, se critica el modo de composición del índice de políticas, la pertinencia de las variables que lo integran y el sentido de las relaciones que se presuponen entre estos componentes y el crecimiento económico. Por lo demás, se cuestiona que exista un único modelo de políticas correcto al que todos los países deban someterse.


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• En segundo lugar, se discute la especificación de la ecuación estimada y los procedimientos seguidos en la estimación, que se consideran poco robustos (muy sensibles, por tanto, a la composición de la muestra). La obtención de resultados distintos al repetir el ejercicio con pequeñas variaciones en la especificación o en la muestra fortalecen este juicio crítico. • Por último, se critican las recomendaciones derivadas del estudio por considerarlas poco realistas y altamente costosas para los países en desarrollo con problemas de gobernabilidad y de gestión económica. En concreto, se cuestiona que se pueda utilizar un índice de políticas como el sugerido a modo de criterio automático de asignación de la ayuda, sin consideración de las condiciones del país y de los esfuerzos que realiza en materia de gestión económica y social. Y se considera que la selectividad propuesta, si se aplica de modo exigente, puede tener elevados costes para muchos países que requieren del estímulo de la ayuda para hacer viable y efectiva una política solvente o para aquellos otros que precisan generar las condiciones sociales e institucionales previas para el diseño y puesta en marcha de las políticas adecuadas.

2. APORTACIONES M S RECIENTES

La publicación del trabajo de Dollar y Burnside motivó una cierta reactivación de los estudios sobre la eficacia de la ayuda. Aunque hechas en un marco doctrinal relativamente semejante, las nuevas investigaciones aportan matices de interés que conviene comentar. Todos los estudios parten de asumir como marco teórico la nueva teoría del crecimiento endógeno; en todas las estimaciones se recurre a bases de datos con dimensión temporal; y algunas de ellas presuponen la existencia de no linealidad en la relación entre ayuda y crecimiento, lo que se suele expresar a través de una variable (a2) que intenta captar la existencia de rendimientos decrecientes en la ayuda. Adicionalmente, buena parte de los estudios admiten que la eficacia de la ayuda está condicionada a la presencia de otros factores, como puedan ser la existencia de shocks externos, la presencia de situaciones de conflicto o las dificultades que impone la ubicación geográfica del país. De entre los estudios a los que se alude, en todos cuantos se ha incorporado una variable pertinente (es decir, a2), la estimación confirma la existencia de rendimientos marginales decrecientes de la ayuda, al menos a partir de


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un determinado nivel (es el caso de Hadjimichael et al., 1995; Durbarry et al., 1998; Hansen y Tarp, 1999 o el propio Rajan y Subramanian, 2005). Aunque es discutible dónde se sitúa ese nivel de saturación, parece claro que a partir de un determinado nivel, la acumulación de recursos recibidos (en términos del PIB del país receptor) revela rendimientos marginales decrecientes. Un resultado que puede argumentarse a través de diversas vías, entendiendo que se genera como consecuencia de un síndrome de tipo “enfermedad holandesa” por la entrada excesiva de recursos externos (Durbarry et al., 1999), bien motivado por la limitada capacidad de absorción del receptor (Hadjimichael et al., 1995), bien como resultado de la destrucción institucional que motiva la alta dependencia de la ayuda (Lensink y White, 1999). Resulta conveniente señalar que alguno de estos estudios que incorporan la existencia de rendimientos marginales decrecientes, constatan que la ayuda es eficaz en sí misma, sin necesidad de condicionar su eficacia a la presencia de políticas correctas en el receptor (Hansen y Tarp, 2001, Durbarry et al., 1998, Lensink y White, 2001 o Dalggard y Hansen, 2000). En estos casos, el efecto positivo de la ayuda sobre el crecimiento se constata con independencia de cuáles sean las políticas aplicadas por el receptor: un resultado que cuestiona las conclusiones obtenidas por Dollar y Burnside (2000); y, aun cuando confirmen el efecto positivo derivado de la existencia de un buen marco de políticas, niegan que tal componente sea un requisito obligado para que la ayuda tenga un efecto positivo sobre el receptor. Como señalan Durbarry et al. (1998: 18), “la ayuda es un determinante significativo del crecimiento incluso cuando las variables políticas son incorporadas de forma independiente”. Esta misma conclusión es obtenida por Hansen y Tarp (1999), quienes, además, comprueban los poco robustos que resultan los resultados de Dollar y Burnside (2000). Cuando la estimación se repite ampliando levemente la muestra, el término interactivo entre ayuda y política pierde su significatividad; un resultado que también se obtiene cuando se incorpora una variable alusiva a la existencia de rendimientos decrecientes de la ayuda y, además, en este caso, el coeficiente correspondiente a la ayuda se revela como significativo. Esta nueva generación de estudios abrió, además, algunas nuevas líneas de trabajo de interés. De entre ellas destaca la promovida por el trabajo de Lensink y Morrisey (1999), cuyo principal interés radica en que estudia la eficacia de la ayuda poniéndola en relación con la conducta del donante, más que con las condiciones de la economía receptora. Más específicamente, se analiza el efecto que la incertidumbre y la inestabilidad en los flujos de ayuda, que


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deriva de la discrecionalidad de las decisiones del donante, tienen para la economía beneficiaria (gráfico 6). Los resultados generales de la estimación son relativamente nítidos: cuando no se considera la incertidumbre o variabilidad de los flujos de ayuda, no cabe establecer relación significativa alguna entre ayuda y crecimiento; ahora bien, cuando se integra una variable expresiva de la incertidumbre respecto a la asistencia externa, esta variable resulta significativa y con un impacto negativo sobre el crecimiento; al tiempo que el efecto de la ayuda recibida se revela positivo y claramente significativo. Una interpretación plausible de estos resultados apunta a que la incertidumbre en los flujos de ayuda tiene un impacto negativo sobre el crecimiento, pero, una vez controlada la incertidumbre, el efecto de la ayuda sobre la dinámica económica es positivo. Lo que conduce a una conclusión relevante en materia de política de ayuda: las asignaciones deben realizarse en un marco temporal de medio y largo plazo, al objeto de dotar de cierta previsibilidad a los recursos transferidos. GRÁFICO 6: VARIABILIDAD DE LA AYUDA Variabilidad de la ayuda

Políticas

Crecimiento

Ayuda

+

Reducción pobreza

Otros estudios trataron de seguir los planeamientos de Burnside y Dollar (2000), incorporando alguna variable relativa a las circunstancias políticas por las que atraviesa el país. Los propios autores Burnside y Dollar (2004) confirmaron sus conclusiones previas, incorporando nuevos datos a sus series y mejorando el indicador del clima institucional del receptor. Otros estudios se refieren, sin embargo, a condicionantes alternativos a los de la calidad institucional, como puedan ser el experimentar un shock en los precios de exportación


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de los países afectados (Collier y Dehn, 2001), una alteración en los términos de intercambio del comercio (Guillaumont y Chauvet, 2001; Chauvet y Guillaumont, 2002) o una explosión de violencia en el país (Collier y Hoeffler, 2002). En todos estos trabajos se confirma la eficacia de la ayuda condicionada a las circunstancias del receptor. En general, la ayuda aparece como un factor que reduce el grado de vulnerabilidad (y aumenta el grado de holgura en la respuesta) de los países afectados por circunstancias adversas. Pese a este resultado, tanto Roodman (2003) como Easterly et al. (2004) ponen en duda el grado de firmeza de los resultados de estos estudios que condicionan la ayuda a las políticas aplicadas. Es más, cuando Roodman (2003) somete a análisis de sensibilidad a tres de los estudios más relevantes sobre la eficacia de la ayuda (incluido Dollar y Burnside, 2000), los dos que parecen más robustos (Dalgaard et al., 2004 y Hansen y Tarp, 2001) sugieren que la ayuda tiene un impacto positivo, sin condicionamiento por parte de las políticas aplicadas. Buena parte de los estudios hasta ahora mencionados tratan de investigar la relación entre ayuda y crecimiento económico: se parte del supuesto implícito de que es a través de su impacto sobre el crecimiento económico la vía de incidencia de la ayuda sobre los niveles de pobreza del receptor. Se trata de un supuesto que admite discusión. Los estudios empíricos convalidan el efecto que el crecimiento económico tiene en la reducción de la pobreza; ahora bien, ¿es ésta la única vía a través de la que puede operar la ayuda? Los trabajos de Mosley et al. (2003) y Alonso y Garcimartín (2003) cuestionan este supuesto. En ambos casos se recuperan, además, las posibilidades que brinda la condicionalidad de la ayuda, si bien en este caso relacionada con el contenido social (o antipobreza) de las políticas aplicadas por el receptor. Se trata, en la expresión de Mosley et al. (2003), de una “nueva condicionalidad”, que podría aplicarse de acuerdo con un Índice de Orientación Social de las Políticas Públicas (ISPP). De este modo, la ayuda no sólo reduciría la pobreza a través de su impacto sobre el crecimiento, sino también a través del estímulo a las políticas de mayor contenido social del receptor (gráfico 7). Por su parte, Alonso y Garcimartín (2003) consideran que, además de los factores señalados (crecimiento y políticas del receptor), la ayuda puede afectar directamente a la pobreza a través de sus componentes más sociales. Piénsese, por ejemplo, en un proyecto de alimentación escolar: aun cuando su efecto sobre el crecimiento económico sea imperceptible, puede reducir los niveles de pobreza del país receptor. En función de este criterio sugieren un modelo de asignación de la ayuda más complejo (gráfico 8).


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GRÁFICO 7: NUEVA CONDICIONALIDAD Políticas

Ayuda

Crecimiento

Reducción pobreza

GRÁFICO 8: ACCIÓN MÚLTIPLE DE LA AYUDA

Políticas

Ayuda

Crecimiento

Rendimientos decrecientes

Reducción pobreza

Por último, a esta colección de estudios se han sumado dos aportaciones recientes, relativamente innovadoras, pero de resultados contradictorios. Por una parte, Clemens et al. (2004), en un ambicioso estudio, descomponen la ayuda en sus diversos componentes y tratan de escindir los efectos temporales de su diversas modalidades. Los autores parten de la idea de que no toda la ayuda es de naturaleza similar: una parte de sus componentes (como la ayuda humanitaria) no tienen relación alguna con los objetivos de crecimiento del receptor (salvo que se considere en muy largo plazo),, por lo que es necesario depurar los flujos de ayuda para estudiar adecuadamente su impacto. Sus conclusiones apuntan a una muy sólida y robusta relación positiva entre ayuda y crecimiento en el corto plazo (en tramos inferiores a los cuatro años) del receptor: una relación que es resistente a múltiples especificaciones y a diversos periodos. Ese resultado es, además, independiente de la calidad de las políticas aplicadas y de otras variables de control.


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Frente a este resultado se encuentra el derivado de los estudios recientes de Rajan y Subramanian (1995 a y b) que, a partir de un trabajo cuidadoso, son incapaces de encontrar relación robusta alguna entre ayuda y crecimiento; y ello a pesar de intentar depurar el procedimiento estadístico empleado a través de diversas pruebas, tramos temporales y procedimientos econométricos. La razón que explica, en su criterio, la ausencia de relación tiene que ver con el efecto que la ayuda tiene sobre la competitividad del país receptor, lo que remite, de nuevo, al problema de la “enfermedad holandesa” derivada de la recepción de recursos externos. De algún modo, la ayuda contribuye a una reasignación productiva en el seno del país receptor a favor de los sectores orientados a los mercados domésticos, disminuyendo la competitividad de los más abiertos a la competencia internacional, dificultando en los países receptores el aprovechamiento más pleno de las capacidades dinámicas del mercado internacional.

3. A MODO DE CONCLUSI N: IMPLICACIONES PARA LA POLŒTICA DE AYUDA

El recorrido realizado es suficiente para confirmar que nos encontramos ante un campo de análisis apasionante, en el que resulta difícil extraer conclusiones definitivas. La acumulación de estudios con resultados de signo diverso sugiere la necesidad de explorar más intensamente los canales a través de lo que opera la ayuda. No se trata sólo de saber si la ayuda influye sobre las posibilidades de crecimiento y de reducción de la pobreza de los países que la reciben, sino también cómo lo hace, a través de qué canales opera. En la medida en que se avance en ese estudio, se estará en mejores condiciones para incrementar la capacidad transformadora de la ayuda. No obstante, del recorrido realizado es posible extraer algunas conclusiones que pueden ser de interés para la orientación de la política de ayuda. Expuestas de forma sucinta serían las cinco siguientes: 1. Estabilidad de los flujos de ayuda: bases de la asociación Una de las conclusiones derivadas de los estudios sobre la eficacia de la cooperación internacional alude al coste que para las posibilidades de desarrollo del receptor tiene la inestabilidad de los flujos de ayuda. Superar esa inestabilidad pasa por establecer marcos temporales más


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estables de acuerdo entre donante y receptor. Tal es lo que se sugiere al defender la asociación —partnership— como principio para la gestión de la ayuda. 2. El efecto principal-agente: la apropiación de los procesos de desarrollo Uno de los problemas que se plantea en la gestión de la ayuda tiene que ver con problemas de información asimétrica. Se trata de un caso típico de relación principal-agente: el principal (donante) entrega unos recursos para objetivos definidos, pero no tiene capacidad para controlar el uso que de esos recursos hace el agente (receptor). Los donantes han tratado de resolver este problema a través de la fijación de condiciones cada vez más estrictas al contrato de la ayuda (la condicionalidad). No obstante, este mecanismo tiene dificultades para constituir una solución auténtica al problema, en la medida en que es imposible anticipar todas las condiciones posibles de un contrato que se considere óptimo. El único modo de aminorar los problemas que se derivan de esta relación es asegurar un más pleno alineamiento entre los propósitos del donante y las necesidades del receptor. Un propósito que se relaciona con el principio de apropiación —ownership— del desarrollo por parte del beneficiario. 3. El problema de la fungibilidad: la mutua condicionalidad Relacionado con el aspecto anterior, se manifiesta el problema de la fungibilidad de la ayuda. Un problema que se ha tratado de corregir bien a través de la condicionalidad, tal como la practicó el FMI y el Banco Mundial a lo largo de los ochenta, o bien a través de la selectividad de la ayuda, tal como ha sugerido el Banco Mundial. Cualquiera de estas opciones presenta problemas serios como criterio para la gestión de la ayuda. Frente a ello, habría que defender un principio de mutua condicionalidad (al modo de la “nueva condicionalidad” que plantean Mosley et al., 2003), de compromiso efectivo entre donante y receptor para establecer las condiciones en las que la ayuda y las políticas públicas del receptor sean eficaces en términos de reducción de la pobreza. 4. Disipación del impacto: mejora en los niveles de la coherencia Es difícil que se obtengan logros efectivos en materia de desarrollo si los objetivos que se propone la política de ayuda se ven contrariados por los propósitos del resto de las políticas públicas de los donantes. Es difícil que se generen las condiciones de desarrollo si se da ayuda con una mano, mientras con la otra se cierran los mercados a los productos de


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los países más pobres o se les somete a una presión financiera indebida a través del cobro de la deuda externa. Es preciso, por tanto, que se avance en los niveles de coherencia en las políticas públicas de los donantes, al objeto de mejorar los niveles de eficacia de la ayuda. 5. El problema de la absorción: la coordinación internacional Por último, la eficacia de la ayuda está condicionada a la capacidad que el receptor tiene para gestionar de forma adecuada los recursos recibidos, integrándolos en sus procesos internos de inversión y transformación social. El aspecto aludido tiene una notable relevancia, habida cuenta de la debilidad técnica e institucional de los países en desarrollo; y es un problema que se amplifica como consecuencia de la falta de coordinación de los donantes. Cada uno de ellos impone un proceso diferenciado de negociación, seguimiento y rendición de cuentas al receptor, obligando a que buena parte de sus limitadas capacidades técnicas se dediquen a atender las exigencias de los donantes, más que las necesidades de sus propias sociedades. Una vía para limitar ese problema sería incrementar los niveles de coordinación internacional, tal como se sugiere en las conferencias de Roma y de París relativas a la harmonización, alineamiento y coordinación de las políticas de ayuda.

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NOTAS 1. Un mayor desarrollo de esta materia puede encontrarse, entre otros, en Alonso (2003) o en Clemens et al. (2004). 2. Boone distingue entre regímenes elitistas, en los que el gobierno maximiza el bienestar de la parte de la población de menos renta; y regímenes liberales, en los que la ayuda trata de reducir las distorsiones fiscales del receptor.

La eficacia de la ayuda  

Cooperación Internacional.

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