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ESTADO DO PARÁ: (DI) VISÕES TERRITORIAIS PERSPECTIVAS SOCIAIS, ECONÔMICAS, FINANCEIRAS E AMBIENTAIS

Belém – Pará 2011


Simão Robison Oliveira Jatene Governador Helenilson Cunha Pontes Vice-Governador Secretário Especial de Gestão

Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará Maria Adelina Guglioti Braglia Presidente do IDESP Elaine Cordeiro Félix Diretora Planejamento, Administração e Finanças Sergio Castro Gomes Diretor de Estatística, Tecnologia e Gestão da Informação Jonas Bastos da Veiga Diretor de Pesquisa e Estudos Ambientais Cassiano Figueiredo Ribeiro Diretor de Estudos e Pesquisas Socioeconômicas e Análise Conjuntural


Expediente COORDENADORA DO ESTUDO Lúcia Cristina Andrade CONSULTORES EXTERNOS Carlos Augusto da Silva Souza Gilberto de Miranda Rocha Roberto Ribeiro Correa COLABORADOR Rogério Boueri Miranda (IPEA) EQUIPE TÉCNICA – IDESP Andrea dos Santos Coelho Cassiano Figueiredo Ribeiro Celeste Lourenço Cristiane Alves dos Santos Geovana Raiol Pires Gustavo Silva Jonas Bastos da Veiga José Dias de Carvalho Zurutuza José Ferreira da Rocha Magno Roberto Alves Macedo Raymundo Nonnato da Frota Costa Jr. Renan Satiro Miranda Sabrina Forte e Silva Gonçalves Sérgio Castro Gomes Sérgio Fernandes Sílvia Nunes Walenda Silva Tostes

REVISÃO Adriana Tais Guimarães dos Santos Anna Márcia Muniz Fernanda Larissa Graim Mello


Mapa Político do Estado do Pará (Proposta de território)

Municípios do Estado do Pará O Estado do Pará, casa seja divido, permanecerá com 78 municípios, que são: Abaetetuba, Acará, Afuá, Anajás, Ananindeua, Augusto Corrêa, Aurora do Pará, Bagre, Baião, Barcarena, Belém, Benevides, Bonito, Bragança, Breves, Bujaru, Cachoeira do Arari, Cachoeira do Piriá, Cametá, Capanema, Capitão Poço, Castanhal, Chaves, Colares, Concórdia do Pará, Curralinho, Curuçá, Garrafão do Norte, Gurupá, Igarapé-Açu, Igarapé-Miri, Inhangapi, Ipixuna do Pará, Irituia, Limoeiro do Ajuru, Mãe do Rio, Magalhães Barata, Maracanã, Marapanim, Marituba, Melgaço, Mocajuba, Moju, Muaná, Nova Esperança do Piriá, Nova Timboteua, Oeiras do Pará, Ourém, Paragominas, PeixeBoi, Ponta de Pedras, Portel, Primavera, Quatipuru, Salinópolis, Salvaterra, Santa Bárbara do Pará, Santa Cruz do Arari, Santa Isabel do Pará, Santa Luzia do Pará, Santa Maria do Pará, Santarém Novo, Santo Antônio do Tauá, São Caetano de Odivelas, São Domingos do Capim, São Francisco do Pará, São João da Ponta, São João de Pirabas, São Miguel do Guamá, São Sebastião da Boa Vista, Soure, Tailândia, Terra Alta, Tomé-Açu, Tracuateua, Ulianópolis, Vigia e Viseu.


Mapa Político do Estado do Carajás (Proposta de território)

Municípios do Estado de Carajás O Estado do Carajás, caso seja aprovado, abrangerá 39 municípios que hoje pertencem ao Pará. São eles: Abel Figueiredo, Água Azul do Norte, Anapu, Bannach, Bom Jesus do Tocantins, Brejo Grande do Araguaia, Breu Branco, Canaã dos Carajás, Conceição do Araguaia, Cumarú do Norte, Curionópolis, Dom Elizeu, Eldorado do Carajás, Floresta do Araguaia, Goianésia, Itupiranga, Jacundá, Marabá, Nova Ipixuna, Novo Repartimento, Ourilândia do Norte, Pacajá, Palestina do Pará, Parauapebas, Pau D’arco, Piçarra, Redenção, Rio Maria, Rondon do Pará, Santa Maria das Barreiras, Santana do Araguaia, São Domingos do Araguaia, São Felix do Xingu, São Geraldo do Araguaia, São João do Araguaia, Sapucaia, Tucumã, Tucuruí e Xinguara.


Mapa Político do Estado do Tapajós (Proposta de território)

Municípios do Estado do Tapajós O Estado do Tapajós, caso seja aprovado, abrangerá 26* municípios que hoje pertencem ao Pará. São eles: Alenquer, Almerim, Altamira, Aveiro, Belterra, Brasil Novo, Curuá, Faro, Itaituba, Jacareacanga, Juruti, Medicilândia, Monte Alegre, Novo Progresso, Óbidos, Oriximiná, Placas, Porto de Moz, Prainha, Rurópolis, Santarém, Senador José Porfírio, Terra Santa, Trairão, Uruará e Vitória do Xingú. *O Município de Mojuí dos Campos, ainda que criado, não está instalado e os dados a ele referentes estão mantidos no município de Santarém.


APRESENTAÇÃO

Metodologias ou procedimentos técnicos não são capazes de tratar, de forma abrangente, todas as consequências advindas da proposta de divisão territorial do estado do Pará, tal como determinada no Decreto Legislativo de nº 136/2011, que dispõe sobre a realização de plebiscito para a criação do estado do Carajás, e no Decreto Legislativo de nº 137/2011, que convoca o plebiscito sobre a criação do estado do Tapajós, face à ausência de critérios na agregação dos municípios que comporiam os novos estados (Decretos em anexo). A inexistência de debates ou audiências prévias que apóiem ou esclareçam essa proposta dificulta a discussão de indicadores sociais, econômicos, financeiros e ambientais que sustentem o debate principal: a unidade ou divisão do Estado e o bem estar da população. Este estudo1 considerou aspectos legais e científicos que permitiram a organização, a avaliação e a sistematização de informações estatísticas e cartográficas, além de simulações da Despesa Total, da Arrecadação Total, dos Repasses do Fundo de Participação do Estado e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), informações que somadas subsidiam a tomada de decisão da população no plebiscito do próximo dia 11 de dezembro de 2011. Os resultados mostraram a importância de se observar algumas questões: o processo de federalização do Pará é de grande relevância, pois suas consequências são automaticamente transpostas para os novos estados, visto que historicamente os grandes planos e projetos federais cujos desdobramentos são permanentes – abertura de rodovias federais e seus desdobramentos na colonização e na política agrária (BR-010 e BR-230), o Polamazônia, o Programa Grande Carajás, a implantação da Hidrelétrica de Tucuruí, entre outros – não levaram em conta os planos e projetos de desenvolvimento local. No que se refere aos débitos existentes ou à situação de servidores públicos na implantação de novas unidades federativas nada está equacionado e os exemplos mais recentes, referentes às divisões dos estados de Mato Grosso e Goiás não são parâmetros seguros. Na criação de Mato Grosso do Sul, em 11 de Outubro de 1977, pela Lei Com1

Esta síntese respeita os itens que compõem o estudo completo que será disponibilizado em nosso sítio (www.idesp.pa.gov.br)


plementar nº 31 no Governo Geisel, e na do estado do Tocantins, no bojo da Assembléia Nacional Constituinte ( art. 13º das Disposições Transitórias), foram garantidas em lei a responsabilidade da União nos débitos do estado mãe e a implementação de programas especiais de desenvolvimento, ausente nos decretos que propõem a divisão do estado do Pará. A criação de novas unidades territoriais tem também forte significado no pacto federativo, e ainda que a consulta plebiscitária seja um passo inicial nesse processo, é importante a discussão das possíveis questões que interferem nas decisões futuras, com ênfase nos efeitos mais diretos da criação de dois novos Estados na federação e nas reações “além fronteira”. Considerando que a Câmara dos Deputados tem um número fixo de 513 cadeiras, não será pacífica a redução da representação dos outros Estados da União como forma de atender aos efeitos de piso - a Constituição Federal fixa um piso de 8 e um teto de 70 deputados para cada unidade federada - e proporcionalidade populacional decorrentes da redivisão, a menos que por emenda constitucional. O esforço da equipe técnica do IDESP aliado à contribuição ativa e competente dos professores Gilberto Miranda Rocha, Carlos Augusto da Silva Souza e Roberto Correa(UFPA) e à colaboração do pesquisador Rogério Boueri Miranda (IPEA) permitiram que as principais questões que envolvem a discussão sobre a divisão do estado do Pará fossem aqui colocadas, à disposição da sociedade. Esse era nosso propósito.


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TEMA: OCUPAÇÃO E USO, FEDERALIZAÇÃO DO TERRITÓRIO E RECURSOS NATURAIS

O processo histórico de ocupação do espaço territorial do estado do Pará remonta o século XV, época de conquista e fundação das primeiras fortificações portuguesas na Amazônia. Antes, porém, tratava-se de um espaço basicamente constituído de territórios das diversas sociedades indígenas. A história regional é, em muitos aspectos, a história da desestruturação dessas sociedades e a criação de novas unidades políticoadministrativas na Amazônia revela, antes de tudo, a presença e a indução da União. Nesse contexto, seja pela criação dos territórios federais (hoje estados de Rondônia, Roraima e Amapá), pelas estratégias geopolíticas de defesa nacional por meio da ocupação das fronteiras ou pela federalização dos territórios estaduais, especialmente no Pará, houve a indução do reordenamento espacial do território estadual e das novas formas de apropriação e de uso do território e de dominação política. O estímulo à constituição de novas fronteiras de povoamento (demográficas, rurais e urbanas), de novas frentes econômicas de ocupação territorial e exploração dos recursos naturais (i.e. madeireiras, agropecuárias, garimpeiras e minerais) consistiu no cerne das políticas públicas de abertura e integração regional. Com intensidades diferenciadas e propósitos múltiplos, a presença da União tem sido marcante no domínio, no controle e na gestão dos territórios do estado Pará e coincidência ou não, a abrangência espacial dos territórios e das propostas de criação dos estados de Carajás e Tapajós, a partir da visão territorial, é reveladora de quatro décadas de intervenção federal. Para efeito deste estudo, a compreensão das ações públicas federais no território paraense requer, antes de tudo, a análise do processo histórico de ocupação e de uso do território.

1.1 ESPAÇO E TEMPO NO PARÁ

Ao longo dos quatro séculos de ocupação e colonização do estado do Pará, podese dividir a história territorial estadual em três grandes fases: a) formação territorial (1616-1965); b) intervenção federal (1966-1988) e; c) período atual, de 1989 aos dias atuais que expressa o revigoramento do poder local e regional, combinados à gestão compartilhada do território.


A primeira fase, que se inicia no período colonial, teve a estruturação da vida econômica nos rios que compõem a bacia hidrográfica como eixo de penetração, circulação e povoamento. Entre o final do século XIX e primeira metade do século XX, as sucessivas fases de exploração extrativa (caucho, castanha, borracha) estimularam o aparecimento de uma estrutura espacial que articulava os locais de extração/produção, no interior do território, com os centros exportadores de Belém, através de uma rede de localizações de pequenos núcleos urbanos de povoamento, cuja função primordial era servir de pontos de comércio e concentração da produção na bacia hidrográfica e também extrair o excedente econômico gerado. Esse sistema espacial condicionou o processo de produção e circulação da borracha (1890-1910), da castanha do pará (1926-1964), de povoamento e de estruturação das principais cidades (Belém, Santarém e Marabá), concentrando a população na calha dos principais rios – Amazonas, Tocantins, Xingu e Tapajós. No Nordeste Paraense, região que englobava a zona Bragantina e o Salgado, o povoamento se estabeleceu ao longo da estrada de ferro Belém-Bragança, com o surgimento de um conjunto de pequenos núcleos estimulado pela colonização alicerçada na pequena produção. Na época, essa região era responsável, em grande parte, pelo abastecimento de Belém. Na atualidade, essa importância é relativizada pela interiorização do povoamento induzido pela abertura de rodovias, inaugurando um novo momento da história regional. As mudanças na estrutura socioeconômica e espacial do território estadual sofreram sensíveis transformações a partir do final da década de 1960. Pois até então, a ocupação e o uso do território do Pará espelhavam o funcionamento da economia baseada na exploração extrativista dos recursos naturais, tendo como suporte o sistema de aviamento. A segunda metade dos anos 60 representa um marco do ponto de vista do reordenamento político-institucional assim como das transformações espaciais e territoriais na Amazônia Oriental. No âmbito das mudanças de ordem política e institucional do Estado brasileiro, após o golpe militar de 1964, as primeiras medidas de política são lançadas com o objetivo de assegurar a ação federal na região de forma efetiva. A “Operação Amazônica”, em 1968, redefiniu o arcabouço institucional regional ao criar o Banco da Amazônia (BASA), a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). O período entre 1970 e 1990 corresponde a uma nova fase do processo de ocupação e uso do território: a fase da intervenção federal.


No período de duas décadas, as alterações na estrutura espacial e socioeconômica do território estadual ocorrem a mercê da ação federal, balizada pela doutrina da segurança nacional e da integração territorial, que assim justificou a criação de mecanismos institucionais de incentivo à apropriação privada das terras e à diversificação das atividades econômicas ─ agropecuária, mineração, energia e industrialização. O extrativismo que assegurou a economia da base administrativa de governos estaduais e o poder das oligarquias, nessas duas décadas, foi desestimulado de forma implacável no âmbito dos programas e projetos implantados. As possibilidades de exploração dos recursos naturais existentes no território condicionam a implantação de diversos Planos, Programas e Projetos. Para tanto, são criados créditos e incentivos fiscais, infraestruturas de transporte e de energia, e investimentos adequadas à vocação de cada pólo. A empresa agropecuária e a agroindústria assim como a grande empresa de mineração são os novos agentes econômicos beneficiados pelas políticas do Polamazônia (projeto de construção da Perimetral Norte, BR 163 e da Hidrelétrica de Cachoeira Porteira). É importante lembrar que em que pesem serem planos, projetos e programas que atingiam profundamente a região, os governos locais não eram chamados a opinar. No Sudeste Paraense, com a implantação do Projeto Ferro Carajás e dos pólos agropecuários e da construção da Usina Hidrelétrica de Tucuruí, ocorre uma reorganização produtiva do território. Além das rodovias PA-150 e PA-279, BR-422 e BR-222 que vêm substituir o sistema flúvio-ferroviário do rio Tocantins – Estrada de Ferro Tocantins – implantam-se a exploração mineral e madeireira, fazendas e assentamentos de pequenos produtores. Altera-se a base material-geográfica sobre a qual se assentava a economia sub-regional: a atividade extrativa da castanha do pará. Em duas décadas de severas transformações no uso do território, o polígono dos castanhais transforma-se em uma área especializada na pecuária de corte. No Sudoeste Paraense, a colonização oficial é dirigida ao longo da rodovia Transamazônica sob o comando do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e a implantação de empresas agropecuárias enseja uma nova configuração na base produtiva sub-regional. Os Pólos Altamira e Tapajós se especializam na agropecuária negando, em grande parte, as formas de uso e os circuitos espaciais de produção regional sob o comando da economia extrativista, inicialmente da borracha (1a e 2a fases) e do garimpo do ouro. No Nordeste Paraense, as mudanças se estabelecem desde meados da década de 1960. A extinção da Estrada de Ferro Belém-Bragança e os novos eixos de integração a


partir da construção da BR-316 e BR-010 (Belém-Brasília) provocam a estagnação dos espaços ao longo da ferrovia, dinamizando e revigorando Castanhal, Santa Maria e Capanema. No Baixo Amazonas, as alterações advém da implantação do Polo Trombetas com a exploração da bauxita em Oriximiná pela Mineração Rio do Norte e a implantação do Projeto Jarí em Almerim. O segundo choque do petróleo de 1979 condiciona o redirecionamento dos investimentos. A escassez de recursos financeiros face à crise do Estado brasileiro centraliza os investimentos em poucos pontos do território: a partir do Polo Carajás, sustentado no projeto Ferro-Carajás da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), cria-se o Programa Grande Carajás (PGC). O Leste do estado do Pará se configura como espaço de investimentos prioritários na Amazônia pelo Governo Federal. O PGC define-se, sobretudo, pela atuação diversificada no território e pela sua concepção integrada de programa: um conjunto de projetos de exploração mineral, madeireira e do carvão vegetal e projetos industriais minero-metalúrgicos. Em vinte anos de intensas transformações na organização espacial, as ações públicas federais reordenaram o território estadual. Como parte desse processo a ocupação seletiva da terra estimulou o crescimento populacional e a urbanização do território. Altera-se o aporte demográfico e projeta-se uma nova estrutura de povoamento com a sua interiorização. Entre 1970 e 2010, registra-se, no Pará, um aumento populacional de 2.166.998 para 7.581.051 habitantes. Segundo o IBGE, em 2010, 68% da população vive nas áreas urbanas dos 143 municípios que compõem o Estado.


Gráfico 1: Evolução populacional do estado do Pará, 1970-2010

Fonte: Censos demográficos IBGE, 1970 – 2010.

1.2 A FEDERALIZAÇÃO DO TERRITÓRIO DO ESTADO DO PARÁ E SUAS IMPLICAÇÕES NA CRIAÇÃO DOS NOVOS ESTADOS.

A intervenção federal na Amazônia Oriental se delineia na década de 1960 e deixa marcos indeléveis, do ponto de vista do reordenamento político-institucional, da redefinição do arcabouço institucional e das transformações espaciais e territoriais. São deste período o Estatuto da Terra (Decreto Lei no 120/1964); a instituição do Código de Mineração (D.L no 106/1967); a ampliação do sistema de incentivos fiscais (D.L. no 5.174/1966); o estímulo à apropriação de terras e de recursos naturais regionais e a criação do o Projeto Radar da Amazônia-Radam (D.L. 764 de 1970). O estado do Pará é profundamente afetado, na década de 70, pelos Decretos Lei nos 1.164/71 e 1.473/76 que federalizam as terras devolutas situadas na faixa de 100 quilômetros de largura em cada lado do eixo das rodovias construídas, em construção ou simplesmente projetadas. Isso representou a transferência “compulsória” de dois terços das terras do estado do Pará para o domínio da União, conforme mostra o Mapa 1.


Mapa 1: Áreas Apropriadas pela União – Decreto Nº1164\71.

Fonte: IBGE Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

A federalização foi consolidada com a criação do Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins (GETAT) 2, em 1981, em substituição ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e assume a gestão da política fundiária nas faixas subtraídas do patrimônio estadual do Pará. E ainda que em 1987, através do Decreto 2.375/87, a União tenha acenado com a devolução das terras ao Governo do Pará, estabelecendo no artigo 5º que “transferirá, a titulo gratuito, ao respectivo Estado ou Território, terras públicas não devolutas condicionadas a doação, a que seu beneficiário vincule o uso daquelas áreas aos objetivos do Estatuto da Terra e legislação conexa”, essa transferência não ocorreu de forma significativa. Sobre isso vale dizer que, em 1997 e 1998, o Instituto de Terras do Pará (ITERPA) requereu a devolução de cerca de quatro milhões de hectares na serra do Cachimbo, municípios de Novo Progresso e Altamira, mas o governo federal não atendeu ao pedido.

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Criados em 1980 pelo decreto 1767/80 e reestruturados pelo decreto 1.799/80. Em 1986 são extintos o GETAT e o GEBAM pelo decreto-lei no. 92.678.


Somando-se as terras sob jurisdição do INCRA, do IBAMA, as terras indígenas e áreas militares, o quadro atual do domínio da União sobre o território paraense monta a 66,04 %, conforme o mapa e gráfico 2.

Mapa 2: Estado do Pará – Federalização do Território, 2010

Fonte: IBGE/ITERPA/ICMBIO/FUNAI Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)


Gráfico 2: Estado do Pará – Áreas Federais, 2010

Estado do Pará - Áreas Federais, 2010

% do Território Estadual

70 60 50 40 30 20 10 0 Série1

UCF (PI) 5,95

UCF (US) 10,26

AM

TI

TQ

INCRA

TOTAL

1,8

22,1

0,5

25,43

66,04

Fonte: Instituto de Terras do Pará, ITERPA, 2010. Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

A discussão da federalização do território e da jurisdição dos entes federais no estado do Pará é elemento essencial na proposta de divisão, na medida em que a jurisdição territorial dos “novos” estados não altera essa “velha” questão: Carajás e Tapajós nasceriam com a maioria das áreas sob o domínio da União (unidades de conservação de proteção integral, unidades de conservação de uso sustentável, terras indígenas e quilombolas, áreas militares e áreas sob responsabilidade do INCRA). Carajás não teria jurisdição sobre 70,6% do seu território e o Tapajós não teria domínio sobre 72,2%. O estado do Pará, remanescente, apresentaria 23,2% de seu território sob o controle da União. Portanto, as dificuldades de gestão territorial do Pará unificado serão transpostas aos novos estados e aos seus municípios, no que se refere à definição de políticas de ocupação e uso do solo. Os municípios à margem da Transamazônica permanecem subordinados à autorização do INCRA para gerir seu território. Da mesma forma, os municípios do sul e sudeste continuarão sem deter controle sob sua política agrícola, na medida em que os assentamentos foram e serão decididos pelo Ministério da Reforma Agrária e seu braço executivo, o INCRA.


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RECURSOS NATURAIS

1.3.1 Recursos Hídricos e Aproveitamento Hidrelétrico Na Amazônia, o potencial hidrelétrico é concentrado em algumas sub-bacias do Amazonas onde se destaca a sub-bacia do Rio Xingu, com 12,7% do potencial inventariado no País. Outras sub-bacias do Amazonas, consideradas de potenciais estimados: a do Rio Tapajós, a do Rio Madeira e a do Rio Negro. Na Bacia do Tocantins, destaca-se a sub-bacia do Rio Itacaiúnas e outros, com 6,1% do potencial brasileiro inventariado. O aproveitamento desse imenso potencial hidrelétrico se iniciou na década de 1970 com a construção de três grandes usinas hidrelétricas: Tucuruí, Balbina e Samuel. A Usina Hidrelétrica Tucuruí, localizada na Bacia Hidrográfica do rio Tocantins tem uma potência instalada de 8.500 MW aproximadamente. Na atualidade, novas usinas hidrelétricas estão em construção e projetadas, como as hidrelétricas dos rios Tapajós e Xingu. O principal projeto hidrelétrico atual, a usina de Belo Monte, já iniciada, terá mais de 11 mil MW de capacidade e deveria começar a funcionar em janeiro de 2015, mas ainda é alvo de controvérsias, pois a construção da usina, que será instalada no Xingu, poderá acarretar sérios danos para a população local e para os ecossistemas da região. Contudo, o Aproveitamento Hidrelétrico (AHE) de Belo Monte faz parte dos planos do governo federal – independentemente do que pensem o Pará ou seus estados desdobrados - e representa 5,5% do que o Brasil precisa atualmente, com geração prevista de 11.233,1 MW e custo estimado em R$ 27 bilhões de reais. Estudos realizados no Rio Tapajós, prevêem também a construção de sete (7) outras usinas hidrelétricas ─ São Luiz do Tapajós (6.133 MW), Jatobá (2.338 MW), e Chocorão (3.336 MW) no rio Tapajós, e Cachoeira do Caí (802 MW), Jamanxim (881 MW), Cachoeira dos Patos (528 MW), e Jardim do Ouro (227 MW) no rio Jamanxim. O total da capacidade instalada seria de 14.245 MW e em um cenário de provável divisão territorial do estado do Pará as implicações são visíveis e objetivas: o Pará remanescente passaria a ser um estado dependente da produção de energia de outros estados.

1.3.2 Recursos Minerais Desde a década de 1950 a grandeza e a extensão dos recursos minerais do Pará atraem os grandes grupos empresariais, dentre os quais se destaca a atual Vale S.A. No entanto, além dos interesses dessa empresa, os registros dos alvos minerais no estado,


controlados pelo Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM) identificam 24.516 processos de interesses de exploração mineral, desde a pesquisa até a lavra, que foram protocolados no período de 1944 a 2011, cobrindo 46,69% do solo paraense.

No contexto da proposta de divisão do Pará, o estado de Tapajós nasceria com 49% (359.252,90 km2) de sua área comprometida por 19.068 processos de interesses para exploração mineral. No caso de Carajás, são 3.722 processos recobrindo 194.290,27 km2, o que representa 65,5% de seu território. No Pará Remanescente são 1.867 processos de interesse mineral, incidindo sobre 18,9% de sua área, o equivalente a 41.425,31 km2. Os dados coletados no DNPM/Banco SIGMINE retratam a situação até novembro de 2011 e foram resumidos para elaboração do mapa temático abaixo para os minerais escassos e abundantes, segundo avaliação de mercado da produção mineral.

Mapa3.: Direitos Minerários: minérios abundantes e escassos

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico Social e Ambiental do Pará (IDESP)


Para os minerais escassos, estima-se uma área de 286 mil km² do estado com ocorrências de chumbo, prata, zinco, ouro, e para os minerais abundantes, uma área de 11 mil km² com a presença de alumínio, ferro e manganês. Observa-se também a ocorrência de minérios de uso químico (rochas) numa área de 24 mil km² definida pela presença de enxofre e fosfato.

Mapa 4: Municípios hospedeiros da indústria de base Mineral

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico Social e Ambiental do Pará (IDESP)

O valor adicionado (VA) do Produto Interno Bruto (PIB) da indústria extrativa mineral do estado do Pará, no ano de 2008, foi de R$ 7,4 bilhões. Caso a divisão venha a ocorrer, os 39 municípios que comporiam o estado do Carajás representariam 85,85% da geração desse VA. O conjunto dos 26 municípios do Tapajós produziria 10,51%, enquanto o Pará remanescente, com seus 78 municípios, geraria o equivalente a 3,54%, ou seja, perderia 96,35% da capacidade total do setor da indústria extrativa mineral. É importante ressaltar que as potencialidades dessa indústria estariam, em grande parte, concentradas no proposto estado do Carajás e não seriam revertidos em renda tributária interna, dado que as exportações são desoneradas.


1.3.3 Recursos Florestais

O setor florestal tem papel preponderante no conjunto de atividades produtivas do Pará. A exploração florestal é secular e dela advém os produtos madeireiros e não madeireiros. O grande desafio do estado do Pará hoje e na pretendida divisão é garantir o acesso e uso desses recursos, através de manejo sustentável, respeitando o direito das gerações futuras, proporcionando o retorno econômico de quem investe e o trabalho e renda das comunidades tradicionais da floresta, considerando a diversidade de atores que explora esses recursos, desde os mais descapitalizados até aqueles com elevada acumulação de capital. Com efeito, o que se tem é a exploração desordenada e predatória de extensas áreas florestais, seja por questões de natureza normativa, fundiária, de acesso a crédito, de apropriação de tecnologia ou de gestão. Na atualidade, a Amazônia Legal brasileira apresenta em seu território cerca de 3 milhões de km² de florestas nativas, onde 27% encontram-se no atual território do estado do Pará, representando 71 % do território deste Estado. Os dados do Projeto TerraClass, coordenado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), mostraram que do total da extensão territorial do Tapajós 85,03% são cobertas por florestas nativas, e parte do restante da área desse território se distribui entre áreas de outros tipos de vegetação (5,06%) e área de pasto (2,80%). No estado do Carajás, a área de floresta representa aproximadamente 50,30% da extensão territorial do estado e 30,05% é formada por pastagem. Do total da extensão territorial do estado do Pará remanescente 52,76% da sua área é formada por florestas. As áreas de pastagem representam 9,45%. Muitos estudos foram feitos com o intuito de valorar todos os recursos que uma floresta em pé pode oferecer, seja calculando o carbono armazenado, os serviços que o ecossistema desenvolve e até o preço do terreno. Pesquisadores da World Wildlife Fund (WWF) estimaram em 426 dólares o valor do hectare da floresta em pé, entre 300 e 600 dólares o hectare da floresta convertida em plantações de soja e entre 51 e 148 dólares se a terra for utilizada para pecuária. Em uma projeção do recurso florestal convertido em recurso financeiro, utilizando as informações de florestas disponibilizadas pelo Projeto Terraclass, cruzando com o valor médio de 1 hectare de floresta em pé fornecido pela WWF o estado do Pará possuiria um patrimônio florestal estimado em cerca 38 bilhões de dólares. Se seccionarmos estes valores pelas propostas de criação dos novos estados, o Tapajós teria a-


proximadamente 26 bilhões e Carajás e o Pará remanescente ficariam com valores próximos a 6 bilhões de dólares cada um. É importante ressaltar que a grande maioria destes recursos florestais está sob domínio do governo federal em Unidades de Conservação e Terras Indígenas.

1.3.4 Uso da Terra

1.3.4.1 Pará Remanescente

Em 2009, a produção agrícola do Pará remanescente representou 53% da produção total do atual Pará. De modo geral, boa parte dessa produção continuará se concentrando na região de colonização antiga, a chamada zona Bragantina, com predominância dos produtos alimentares e hortifrutigranjeiros. Por suas excelentes condições agroecológicas e localização geográfica estratégica, o Pará remanescente seria o maior produtor brasileiro de óleo de palma, principalmente com o programa de incentivo do governo federal à produção e exportação de biodiesel. A produção comercial de grãos tem melhores condições de prosperar na região sul especialmente para o grande número de áreas degradas disponíveis ao aproveitamento nos municípios de Paragominas, Dom Eliseu e Ulianópolis, áreas de pastagens degradadas aproveitáveis através do uso de tecnologias modernas de recuperação da fertilidade e cobertura do solo, com práticas de plantio direto e integração da lavourapecuária-silvicultura. A competitividade dos principais cultivos dependeria do aumento da produtividade via o uso de tecnologia e insumos a preços acessíveis. A pecuária no Pará remanescente teria menor importância econômica que nos propostos estados do Tapajós e Carajás, em função da baixa produtividade dos rebanhos da zona Bragantina e, principalmente, da região de Marajó. Devido às restrições sanitárias, atualmente, os rebanhos desse Estado só poderão abastecer os mercados locais. Assim, a sanidade do rebanho, especialmente o controle da aftosa, é um objetivo essencial para tornar os municípios desse estado, pelo menos, “livre de aftosa com vacinação”, permitindo a exportação dos produtos para outros Estados. Por seu elevado grau de antropização e facilidade de acesso a mercados nacionais e internacionais, o Pará remanescente apresentaria as condições necessárias para a


expansão de cultivos de elevado valor de mercado e a exploração da biodiversidade, com uso intensivo de tecnologia e agregação de valor aos produtos na própria região, aproveitando a infraestrutura, e o capital institucional e social da Região Metropolitana de Belém.

1.3.4.2 Carajás

A produção agrícola de Carajás em 2009 representou 21% do total do Pará. Embora a atual produção de grãos represente 35% e a produção frutícola 30%, a pecuária continuaria sendo o forte da economia rural correspondendo a 65,45% do rebanho do Pará. Contando com a maior concentração de frigoríficos (dez) com registro no Sistema de Inspeção Federal (SIF), o rebanho abatido no estado do Carajás é exportado para os outros Estados. Para isso, contribuíram os esforços do governo paraense e dos atores da cadeia bovina no sentido de tornar 70% dos municípios “livre de aftosa com vacinação”. Desenvolvida em pequenas propriedades, a produção leiteira de Carajás, responsável por 76% da produção paraense, tende a crescer substancialmente em face da instalação de uma série de indústrias de laticínios que coletam, industrializam e exportam produtos lácteos para outros Estados brasileiros. Em face da existência de extensas áreas de pastagem em médias e grandes fazendas, e também de áreas com vegetação típica de cerrado, a produção comercial de grãos tem grande chance de crescer nesse proposto Estado, como uma expansão da fronteira dos grãos do Brasil Central, aproveitando a malha rodoviária existente. No entanto, os ganhos sociais proporcionados por esse processo só se materializariam significativamente com a identificação das cadeias produtivas, visando a verticalização da produção. As condições agroecológicas e socioeconômicas de Carajás podem permitir também o reflorestamento, com espécies florestais de rápido crescimento, para produção de florestas energéticas, visando abastecer o polo siderúrgico de Marabá. No contexto da constituição de novos estados, Carajás deverá receber um grande aumento do fluxo de migrantes em busca de oportunidades, tanto na capital como nas frentes de trabalho no interior. É possível que, passada a fase de maior absorção de mão-de-obra, esse contingente procurasse as margens das florestas, tanto na área de expansão agropecuária (63,6%) como nas áreas protegidas (36,4%),para extração de madeira e/ou exploração agropecuária no sistema de corte-e-queima, contribuindo para o aumentando do desmatamento.


1.3.4.3 Tapajós

A produção agrícola do Tapajós em 2009 representou 24% da produção total do Pará. A produção de grãos, constituída principalmente por milho, soja, arroz e feijão, equivale a 37% do total de grãos do Pará, enquanto a fruticultura representa 32% e tem a banana como destaque. De modo geral, boa parte da produção agrícola do Tapajós continuará se concentrando nas adjacências dos grandes centros urbanos e ao longo das rodovias que cortam o estado, como a Transamazônica e a BR-163 (Rodovia Cuiabá-Santarém), onde deverão predominar os cultivos de grãos e cacau. Na área de influência da BR-163, a frente de expansão dos grãos deverá usar o porto de Santarém para acessar os mercados mundiais, aproveitando as áreas adquiridas de pequenos produtores e as pastagens degradadas das médias e grandes propriedades, mediante uso de tecnologias ecologicamente sustentáveis como o plantio direto e a integração da lavoura à pecuária. No entanto, apenas a verticalização da produção dos grãos na própria região poderia garantir ganhos sociais significativos para a população. De modo geral, a competitividade dos principais cultivos vai depender do aumento da produtividade via o uso de tecnologia e acesso a insumos a preços acessíveis. Em 2009, esse proposto estado tinha 3.725.470 cabeças de gado, 22,1% do plantel paraense. Comparativamente ao Pará remanescente e ao Carajás, a pecuária no setor rural de Tapajós deverá ter importância econômica intermediária, sem perspectiva de crescer significativamente nos próximos anos. A mesma tendência deverá ser observada na produção leiteira. Prioritariamente, a maior parte da carne e leite produzidos no Tapajós poderiam ser absorvidos nos mercados locais, haja vista que apenas 30% dos municípios são considerados “livre de aftosa com vacinação”, o que dificulta a exportação dos produtos de origem animal para os outros estados. As condições agroecológicas e socioeconômicas da região da Transamazônica e do Xingu, e a demanda do mercado, possibilitariam uma significativa expansão da cultura de cacau. Por outro lado, em função da enorme extensão das áreas de floresta, tanto na zona de expansão agropecuária (26,5%), como nas áreas legalmente protegidas (73,5%), o


Tapajós apresentaria grande potencial para exploração madeireira através do manejo florestal sustentado. No caso da criação desse Estado, a exemplo de Carajás, um grande fluxo de migrantes é previsto em busca de oportunidades, tanto na capital como nas frentes de trabalho. Esgotando-se as oportunidades de trabalho, esses migrantes devem procurar as áreas de florestas, para explorar madeira e/ou estabelecer cultivos de subsistência no sistema de corte-e-queima, em conseqüência haverá aumento do desmatamento. Independente de ocorrer ou não a divisão territorial do estado do Pará, em razão da facilidade de acesso a mercados proporcionado pelo Porto de Santarém, as regiões em torno da BR-163 e da capital poderão se tornar um centro de produção agrícola de alto valor de mercado e de exploração da biodiversidade, aproveitando o capital institucional e social da cidade de Santarém.


2 TEMA: A CRIAÇÃO DOS NOVOS ESTADOS E AS FINANÇAS PÚBLICAS

Toda divisão territorial implica em impactos financeiros sobre os Estados a serem criados e o Estado remanescente, sendo necessário mensurar a capacidade de garantir, pelo menos, o equilíbrio entre as receitas e despesas. A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal ─ LRF) e suas determinações estimularam a sociedade a acompanhar a execução dos orçamentos públicos, facilitou a ela o exercício da governança, a verificação do equilíbrio entre as contas de despesas e receitas e as perspectivas de possíveis receitas transferidas passam a ser melhor compreendidas como instrumentos de aferição e controle do equilíbrio da gestão pública. No que tange ao equilíbrio financeiro, estimou-se uma despesa fixa de R$ 1,4 bilhão que independe do tamanho populacional e do PIB gerado pelo estado. Portanto a proposta de divisão não é relevante como solução para os problemas regionais existentes, pois apesar da possibilidade de incrementos nos repasses do FPE, bem como do FPM para alguns municípios, o saldo entre receita e despesa seria deficitário. O estado do Pará sairia de uma realidade de superávit da ordem de R$ 277 milhões para um Pará remanescente com um déficit de R$ 778 milhões, situação idêntica as dos novos estados, com o Tapajós apresentando um déficit R$ 964 milhões e o Carajás registraria o maior saldo negativo, estimado em R$ 1,9 bilhão. Esses desequilíbrios financeiros acarretariam sérias implicações para a construção da infraestrutura desses estados, para o atendimento à população por equipamentos públicos referentes a educação, saúde, segurança, etc e para os investimentos necessários à promoção do desenvolvimento econômico e social. Além disso, há que considerar a demanda por investimentos para a construção da infraestrutura de prédios destinada a abrigar todo o aparato administrativo gerado com a criação desses Estados, custos que não foram contabilizados no estudo. Em um cenário de divisão, parte dos entraves financeiros para os dois novos Estados e o Pará remanescente pode ser explicado pelo fato de que se dividiriam também as riquezas minerais, as reservas florestais, a biodiversidade e a economia do estado do Pará, também baseada em mineração e recursos florestais e agropecuários, ficaria centrada no setor de serviços. Cabe ressaltar a decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal em 22 de fevereiro de 2010, ao declarar inconstitucional e sem a pronúncia da nulidade o anexo único


da L.C. N°62/89, o que obrigará o congresso a atualizar os coeficientes de participação dos Estados para o exercício de 2013 (BRASIL, 2010). Os indicadores financeiros apresentados, no estudo, foram estimados utilizando a base de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), da Secretaria da Fazenda (SEFA/PA) e do Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP). Para as estimativas de despesas, foram considerados os gastos com a manutenção da estrutura administrativa existente nos conjuntos de municípios que integram cada um dos estados propostos e as variáveis população e PIB, enquanto que, na simulação da receita total, foram utilizadas como variáveis a arrecadação de ICMS e do FPE. Ressalta-se que nas estimativas de despesas não estão incluídos os custos com a infraestrutura decorrente da criação dos Estados propostos, pois não há disponibilidade de dados pertinentes. As projeções do FPE e FPM para um cenário de divisão foram balizadas pelas legislações existentes e pelo que atualmente é aplicado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) quanto aos cálculos dos fatores e coeficientes. Para cada fundo foram feitas duas simulações visando disponibilizar mais de um valor, isto porque ainda não estão definidas pela legislação as normas e critérios de distribuição dos Fundos, em caso de ocorrer a criação de mais dois novos estados.

2.1 DADOS DOS ESTADOS PROPOSTOS

No estado do Pará, em 2010, residiam 7,581 milhões de habitantes numa extensão territorial de 1,247 milhão de km2, distribuídos em 143 municípios (excluído Mojuí dos Campos, a ser instalado). O Pará apresentou um PIB (2008) de R$ 58,5 bilhões e um PIB per capita de R$ 7.992, com uma taxa de extrema pobreza de 19,4% da população. Esse estado registra, historicamente, indicadores sociais preocupantes, tanto em sua totalidade quanto nas divisões regionais² que se constituem nos maiores desafios enfrentados pela gestão governamental, situação que contribui como ponto relevante do anseio por divisão territorial de algumas regiões.


A tabela a seguir apresenta uma breve caracterização das novas federações, considerando o cenário de divisão territorial, dois novos estados (Carajás e Tapajós) mais o Pará remanescente. Tabela 1 – Caracterização das áreas de Estudo

Indicadores

Carajás

Pará

Tapajós

População (milhões Hab.) 2010

1,6

4,9

1,2

Área (mil km2) 2010

297

218

733

PIB (R$ Bilhões) 2008 (1)

19,6

32,6

6,4

PIB Per Capita (R$) 2008

13.605

6.886

5.531

19%

25,1

Taxa

de

Extrema

Pobreza 16,5

(%)2010 Fonte: IDESP. Retrato da Divisão Territorial Nota: Os dados do PIB/2009 não foram utilizados haja vista que o IBGE não disponibilizou os dados municipais

2.1.1 Estimativas das despesas e receitas totais dos estados brasileiros e aplicação para os estados propostos

A estimativa da Despesa Pública e Receita são fundamentais para análise dos aspectos financeiros em consonância com o equilíbrio fiscal, de acordo com a lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

2.1.1.1 Modelo de estimativa de despesa (manutenção) para os estados brasileiros

No estudo optou-se por gerar um modelo para a despesa pública estadual apenas com as variáveis população e PIB considerando a forte correlação das mesmas com a variável dependente e a baixa correlação área e nº de municípios, corroborando o modelo apresentado por Boueri (2008)3. É importante ressaltar que o modelo estimado de

3

Gerou-se o modelo com as quatro variáveis independentes (População, PIB, Área e Nº de Municípios) sendo: Despesa = 1,600E9 – 1,228,645 Área + 876,458 População + 111395,063 PIB – 5691219,584 Nº de Municípios. Este modelo apesar de significativo a 5% com um coeficiente de explicação de 0,994 não apresentou significância para as variáveis área e nº de municípios, além de que o termo de erro não teve distribuição normal.


despesa, no estudo, refere-se apenas às despesas de manutenção, não considerando as despesas de implantação de um novo Estado. No modelo gerado para estimar a despesa pública estadual, a variável a ser identificada fundamenta-se nos impactos que um crescimento populacional (População, 2010) e o crescimento econômico (PIB, 2008), fazem sobre a demanda por serviços e bens públicos, como escolas, hospitais, estradas, assistência social, fomento a produção etc. Os resultados das estimativas dos coeficientes da regressão demostraram que 1 (um) habitante a mais aumentaria o gasto público estadual em R$ 627,68 e um incremento de um milhão de reais no PIB desta unidade elevaria o gasto público em R$ 117.848,56. Em consequência foi possível identificar uma despesa média total fixa de uma unidade de federação de R$1,4 bilhão, ou seja, este é o valor da despesa total de uma unidade federativa brasileira que independe do tamanho da população e do PIB gerado pelo estado, como expressa a equação a seguir:

DTi = 1,417E9 + 627,679 POPi + 117.848,561 PIB

2.1.1.2 Estimativa da despesa total para os estados propostos pelos Decretos 136137/2011

A partir do modelo econométrico estimado, foi possível realizar simulações para a despesa pública estadual (manutenção) dos novos estados propostos pelos decretos 136 e 137/2011 (Carajás e Tapajós) e do estado remanescente (Pará), conforme tabela a seguir.

Tabela 2 – Estimativa da Despesa Total para os Estados Proposto 2010

Estados Carajás Pará Tapajós Total

População 1.566.876 4.854.854 1.159.321 7.581.051

PIB (R$ Milhões) 19.583 32.527 6.409 58.519

Estimativa de Despesa (R$) 4.708.323.531 8.297.550.048 2.899.972.873 15.905.846.452

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP) Nota: O estado do Pará em 2010 apresentou uma Despesa Total de R$ 11.956.529.183,6


O estado de Carajás - 21% da população - e com a capacidade para gerar 34% do PIB total, teria uma despesa total (manutenção) de R$ 4,7 bilhões. O Tapajós, com 15% da população e 11% do PIB do Pará atual, apresentaria uma despesa de R$ 2,9 bilhões. E o Pará remanescente passaria a ter uma despesa total de R$ 8,3 bilhões (Tabela 2), ficando com 64% de sua atual população e 56% do PIB. A diferença entre a despesa atual do Pará e a soma da despesa dos novos Estados e do Pará remanescente se dá, principalmente, em função de um gasto fixo existente para cada unidade da federação que independe do quantitativo da população e do PIB do ente federado, e que no modelo aqui apresentado, para 2010, obteve uma média (custo fixo) de R$ 1,4 bilhão. O Pará remanescente, em um cenário de divisão, apresentaria a menor despesa per capita entre os três estados em análise, sendo de R$1.709,12. Em seguida viria o Tapajós, com R$ 2.501,44 e finalmente Carajás que registraria a maior despesa per capita, R$3.004,91, o equivalente a 76% a mais que o estado do Pará remanescente gastaria.


Gráfico 3: Despesas Total (manutenção) per capita 2010

Despesa per capita 2010 (R$) 3.004,91

Carajás

2.501,44

Tapajós 1.709,12

Pará

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

Na relação do PIB com as despesas de manutenção estadual, em um cenário de divisão, o estado do Tapajós comprometeria 45% de seu PIB, Carajás 24% e, no Pará remanescente, o comprometimento de seu PIB passaria a ser de 26%, seis por cento a mais que atualmente. Tabela 3 – Participação da Despesa total (Gastos em Manutenção) com o PIB

Estado

PIB (R$ Milhões)

Carajás Pará Tapajós

19.583 32.527 6.409

Despesa R$ (manutenção) 4.708.323.530,87 8.297.550.047,51 2.899.972.873,41

Participação % 24% 26% 45%

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP) Nota: A participação da despesa (manutenção) em relação ao total do PIB do Pará, atualmente, é aproximadamente 20%.

2.1.1.3 Estimativa de receita total

Visando estimar um provável valor para a receita total dos estados do Carajás, Tapajós e Pará remanescente, a partir da realidade atual de possibilidades de receitas, observou-se a relação do total das receitas das unidades federativas brasileiras com o


ICMS - como variável Proxy das receitas tributárias4 - e o FPE, representando as receitas transferidas5. Foram estimados dois valores de receitas. Na primeira situação utilizou-se o montante atual da receita total do Pará (R$ 12,23 bilhões) para ser rateado entre os três estados. O valor para cada estado (Carajás, Tapajós e Pará remanescente) foi calculado a partir da distribuição do valor do FPE (R$ 2,385 bilhões) e o restante da receita total (R$9,8 bilhões) distribuído entre os estados, proporcionalmente às participações na arrecadação de ICMS (SEFA, 2009) que cada Estado possuía, dada sua altíssima correlação com a receita total. No cálculo dos recursos do FPE a serem destinados para cada Estado nesta primeira simulação, considerou-se a redistribuição do coeficiente atual (6,112). Dependendo da decisão a ser tomada pela União, com relação á distribuição do FPE a partir de 2013, foi realizada uma segunda simulação sendo que nesta utilizou-se o valor do FPE considerando a atualização do coeficiente atual, somado ao restante da receita atual (R$ 9,8 bilhões), igualmente proporcional a participação no ICMS. Os resultados para as duas simulações estão apresentados na tabela 4. Tabela 4 – Estimativa da Receita Total 2010

Estados Receita (Estimativa 1) R$

Receita (Estimativa 2) R$

Carajás 2.774.433.076,27

3.172.529.841,34

7.578.983.217,03

8.395.715.712,34

Tapajós 1.879.837.871,50

2.644.850.494,95

Pará

Total

12.233.254.164,80

14.213.096.048,64

Fonte: SEFA/STN/ Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

A diferença observada entre as duas simulações justifica-se em função da estimativa 1 considerar a receita atual com o FPE que o Pará recebe e a estimativa 2 utilizar um FPE estimado já considerando possíveis incrementos nesta receita, em função das possibilidades de mudanças na legislação quanto aos critérios de distribuição do FPE para os Estados brasileiros, com possível alteração nos coeficientes. No confronto da estimativa de receita em relação às despesas, e uma vez efetivada a divisão, com base na estimativa 1 de receita, os três estados seriam deficitários 4

Em 2010, a receita tributária representava 46,8% do total da receita estadual e o ICMS representava 87,9% das receitas tributárias, segundo STN. 5 Em 2010, as transferências correntes representavam 42,6% da receita total e a Cota Parte do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal 57,22% das transferências correntes, segundo STN.


(tabela 4), sendo que o maior déficit seria o de Carajás, com R$1,9 bilhão, seguido do Tapajós, com R$ 1,0 bilhão, e pelo Pará remanescente, com R$ 718,6 milhões. No ano de 2010, o estado do Pará obteve um superávit de R$ 277 milhões. Identifica-se, para os três estados, que as possibilidades de receitas não seriam suficientes para suprir os gastos de manutenção das estruturas administrativas, sem considerar os custos com a implantação da estrutura dos novos estados, o que sugere situações deficitárias superiores às demonstradas. Considerando a estimativa 2 de receita, os estados do Carajás e Tapajós também apresentariam déficit, no qual o maior seria o de Carajás, com R$1,5 bilhão, seguido do Tapajós com R$ 255,1 milhões e o Pará remanescente ficaria com um superávit de R$ 98,1 milhões. Entre as Unidades da Federação no Brasil, em 2010, treze (13) estados foram deficitários6, sendo que o Espírito Santo apresentou o maior déficit, R$865 milhões, de modo que tanto o estado do Carajás, quanto o do Tapajós apresentariam déficits superiores aos piores resultados registrados para o Brasil, conforme resultados da estimativa 1, e para Carajás, da estimativa 2.

Tabela 5: Déficit e superávit das estimativas de receita e despesa Receita (Estimati- Receita (EstimatiDespesa va 1) va 2)

Estados

Déficit / Superávit 1

Déficit / Superávit 2

Carajás 2.774.433.076,27

3.172.529.841,34

4.708.323.530,87

-1.933.890.454,60

-1.535.793.689,53

7.578.983.217,03

8.395.715.712,34

8.297.555.047,51

-718.571.830,48

98.160.664,83

Tapajós 1.879.837.871,50

2.644.850.494,95

2.899.972.873,41

Pará

Total

- 1.020.135.001,91 -255.122.378,46 12.233.254.164,80 14.213.096.048,64 15.905.851.451,79 3.672.597.286,99 1.692.755.403,15 Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

6

Em ordem decrescente os estados deficitários foram: Espírito Santo, Goiás, Paraíba, Ceará, Mato Grosso do Sul, Maranhão, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Acre, Amazonas, Piauí, Sergipe e Rondônia.


2.2 FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL (FPE) E FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM)

O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM) são dois dos mais importantes instrumentos de transferência de renda e recursos do governo federal aos estados e aos municípios. Foram criados pela Emenda Constitucional N˚ 18/65 e regulamentados pela Lei N˚ 5.172/66, mas as primeiras experiências de transferências do governo federal aos estados e municípios ocorreram na Constituição de 1946 (GASPARINI; MIRANDA. 2006 e MENDES et al, 2008). A Lei N˚ 5.172/66 estabeleceu os vínculos quanto à fonte dos recursos, aos órgãos responsáveis pelo cálculo e repasse das transferências e aos critérios de distribuição. As fontes dos recursos são as seguintes, segundo o Art. 86: “Do produto da arrecadação dos impostos IPR e IPI sendo que 80% (oitenta por cento) constituem a receita da União e o restante será distribuído à razão de 10% (dez por cento) ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e 10 % (dez por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios.” Quadro 1: Composição do FPE e FPM Denominação

Participação Percentual Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer Natureza – IR

Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE

21,5

21,5

Fundo de Participação dos Municípios – FPM

22,5

22,5

Fundo de Participação dos Municípios – FPM *

1,0

1,0

FNO, FNE e FCO

3,0

3,0

Total

48,0

48,0

Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI

Fonte: Constituição Federal, Art. 159, Inciso I, alíneas “a” e “b” e “d”. (*)Será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano (Emenda Constitucional nº 55 de 2007).


2.2.1 Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE

No caso do FPE, a maior alteração ocorreu após a CF/88 com a Lei Complemeno

tar n 62/1989, na qual foram estabelecidos os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal e o montante a ser distribuído a cada grande região, configurando-se da seguinte forma: 85% (oitenta e cinco por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; 15% (quinze por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Sul e Sudeste. A distribuição por região pode ser observada no gráfico a seguir:

Gráfico 4: Rateio do FPE por região 2010

Sul 7%

Sudeste 9% Norte 24%

Centro-Oeste 7%

Nordeste 53%

Fonte: Cartilhas STN

Ressalta-se que o § 2° do Art. 2º previu alteração dos coeficientes individuais de participação das Unidades Federativas e do distrito federal a partir de 1992, mas o não cumprimento do mesmo, fez com que o TCU utilize, anualmente, o descrito no § 3° deste artigo mantendo constante os coeficientes individuais do anexo 1 da L.C no 62/89. Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal julgou em 24 de fevereiro de 2010 a inconstitucionalidade, sem a pronúncia da nulidade, do art. 2o, incisos I e II, §§ 1o, 2o e 3o, e do Anexo Único, da Lei Complementar no 62/1989, mantendo sua vigência até 31 de dezembro de 2012. Assim, para o exercício de 2013, critérios de rateio e novos coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal, para o FPE, se-


rão criados pelo legislativo nacional, visando promover o equilíbrio socioeconômico entre os entes federativos, decisão que ocorrerá independente de possíveis divisões territoriais para cada um dos estados brasileiros. Quadro 2: Anexo 1 da Lei Complementar n. 62/1989 UNIDADE DA FEDERAÇÃO COEFICIENTE

UNIDADE DA FEDERAÇÃO COEFICIENTE

Acre

3,4210

Paraíba

4,7889

Alagoas

4,1601

Paraná

2,8832

Amapá

3,4120

Pernambuco

6,9002

Amazonas

2,7904

Piauí

4,3214

Bahia

9,3962

Rio de Janeiro

1,5277

Ceará

7,3369

Rio Grande do Norte

4,1779

Distrito Federal

0,6902

Rio Grande do Sul

2,3548

Espírito Santo

1,5000

Rondônia

2,8156

Goiás

2,8431

Roraima

2,4807

Maranhão

7,2182

Santa Catarina

1,2798

Mato Grosso

2,3079

São Paulo

1,0000

Mato Grosso do Sul 1,3320

Sergipe

4,1553

Minas Gerais

Tocantins

4,3400

TOTAL

100

4,4545

Pará 6,1120 Fonte: Lei Complementar n. 62/1989

2.2.2 Critério de Rateio entre os Estados

O critério de rateio entre os Estados tiveram como base o Art. 88. da Lei no 5.172/66: I - 5% (cinco por cento), proporcionalmente à superfície de cada entidade participante; II - 95% (noventa e cinco por cento), proporcionalmente ao coeficiente individual de participação, resultante do produto do fator representativo da população pelo fator representativo do inverso da renda per capita, de cada entidade participante, como definidos nos artigos seguintes.


2.2.2.1 Estimativa dos novos repasses de FPE em um possível cenário de divisão

Considerando efetivada a divisão do Pará, estes três “novos” Estados, Carajás, Pará remanescente e Tapajós, iriam receber o FPE diferenciados. Neste contexto e com base no Art. 88. da Lei no 5.172/66, foram realizadas simulações sobre o fator e o valor do repasse do FPE para cada um dos respectivos Estados, utilizando-se como referência os dados para 2010. O critério utilizado na simulação 1, onde são atualizados os coeficientes de participação, segundo os dados socioeconômicos dos três novos estados é o único critério de rateio do FPE até hoje criado, portanto caso não haja a criação de um novo critério, os coeficientes de participação serão atualizados segundo os pressupostos utilizados nesta simulação. Outras simulações do FPE podem ser observadas em ROCHA (2010).

2.2.2.2 Estimativas do valor a ser recebido pelos novos estados propostos e pelo Pará remanescente

Duas estimativas foram realizadas a partir do cenário de divisão do Estado: a primeira, supondo que o TCU redistribua o coeficiente atual do estado do Pará (6,1) entre os três estados resultantes da divisão. O critério utilizado na simulação 1, onde são atualizados os coeficientes de participação, segundo os dados socioeconômicos dos três novos estados é o único critério de rateio do FPE até hoje criado, portanto caso não haja a criação de um novo critério, os coeficientes de participação serão atualizados segundo os pressupostos utilizados nesta simulação. Outras simulações do FPE podem ser observadas em ROCHA (2010). Assim, a estimativa 1 considerou como possível decisão do TCU manter todos os Estados com seus atuais coeficientes e realizar a redistribuição do coeficiente atual do Pará (0,6112), proporcionalmente ao coeficiente individual de população e renda per capita (CIPR). Na distribuição do atual coeficiente entre os três Estados, o Pará remanescente passaria a receber 2,7782, o Carajás 1,1968 e Tapajós 2,2389. O estado do Pará, que em 2010, recebeu de FPE per capita R$ 319,85, teria seu montante per capita consideravelmente reduzido caso a divisão se efetive e o TCU decida pela redistribuição de seu atual coeficiente (R$ 226,33). Na segunda simulação, considerando que a última atualização desses coeficientes ocorreu após a criação do Tocantins, supõe-se que o TCU, na hipótese da divisão do


Pará, realizaria a atualização desses coeficientes já com os dois novos estados (Carajás e Tapajós) e o Pará remanescente, com base no CTN. Assim, atualizaram-se os coeficientes pela equação (5) e após ajustes com base na Lei Complementar nº 62, de 28 de dezembro de 1989, de acordo com a distribuição entre as regiões conforme supostamente poderia ser praticado pelo TCU, são determinados os respectivos valores para cada Unidade de Federação. Considerando essa hipótese, os coeficientes seriam: Pará remanescente, 4,3291; Carajás, 1,19702 e Tapajós, 3,6415. Destaque-se que a divisão do estado do Pará não altera o fato dos recursos distribuídos pelo FPE que possuírem uma origem única e fixa: os 85% destinados às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ou os 25,37% exclusivos da Região Norte. Assim, independente dos modelos utilizados para a simulação (estimativas 1 ou 2), a redução dos desequilíbrios horizontais e a capacidade do fundo em redistribuir regionalmente os recursos fiscais mantêm-se estáveis nas grandes regiões. Essa nova configuração do FPE está apresentada no Anexo1. Nas duas estimativas, ao Pará remanescente caberia coeficiente maior em função do peso da maior participação populacional e PIB per capita reduzido na equação. Na sequência, Tapajós receberia o segundo maior montante do repasse dado, pois registraria o menor PIB per capita entre os três.

Tabela 6 - Estimativa do FPE 2010 FPE – Estimado 1

FPE

(Distribuição do Coe-

(Atualização dos Coe-

Estado

ficiente atual)

ficientes)

Carajás

467.022.922,72

865.119.687,79

Pará

1.084.160.356,30

1.900.892.851,62

Tapajós

833.969.504,85

1.598.982.128,30

Estimado

2

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

Quando se compara os resultados apresentados, observa-se que nas simulações 1 do FPE e da receita, as participações que cada estado teria de FPE no total de suas receitas seriam de 17%, 14% e 44%, respectivamente no Carajás, Pará remanescente e Tapajós. Ao passo que nas simulações 2 desses indicadores a participação do FPE no total da receita seria 27%, no Carajás, 23% no Pará remanescente e 61% no Tapajós. Estes resultados, em qualquer uma das simulações, indicam a extrema dependência, principalmente do estado do Tapajós, de recursos transferidos para composição de receitas.


2.2.3 Estimativa dos Novos Repasses de FPM em um possível Cenário de Divisão

Existem três destinações dos recursos do FPM: 10% vão para os municípios capitais de estados (FPM-C), 86,4% vão para os municípios tidos como “interior” (FPM-I) (essas duas categorias foram criadas pelo CTN) e 3,6% vão para os municípios conhecidos como de reserva (FPM-R) criados pelo Decreto Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981. Nas simulações adotou-se a metodologia de repartição atual do STN, revisandose os valores para o FPM Capital, para o FPM Reserva e para o FPM Interior, tendo por destinação os propostos novos estados. Foram realizadas duas estimativas. Na primeira, rateou-se o coeficiente atual (3,2948) do Pará proporcionalmente ás participações da população7 de cada estado (Carajás, Pará remanescentes e Tapajós) sem as respectivas capitais (Marabá, Belém e Santarém). Na segunda, rateou-se o coeficiente atual (3,2948) do Pará proporcionalmente ás participações das somas dos fatores populacionais8 de cada estado sem suas respectivas capitais.

2.2.4 Estimativa do valor a ser recebido pelos municípios com a criação dos novos estados

Dado o novo cenário proposto, duas novas capitais são presumidas, Santarém e Marabá. Considerando ser fixo o montante destinado aos municípios capitais de estados, todas as atuais capitais no país perderiam recursos, exceto Belém, que ganha, porque o cálculo do coeficiente de participação da capital está em função da população e da renda per capita de seu estado. Como a renda per capita do Pará remanescente é menor do que a do atual, o coeficiente de participação de Belém aumentaria em 17,8%. Santarém e Marabá, teriam seus repasses acrescidos de 325,4% e 138,3%, respectivamente, em função de sua nova disposição no quadro de municípios do FPM, sa-

7

Cenário pessimista visto que ocorre redução dos repasses de FPM para os municípios do Carajás e Tapajós. 8 Cenário otimista visto que não há perdas no montante do repasse para os municípios do interior com exceção de Parauapebas.


indo da condição de municípios de interior e de reserva, para participarem dos 10% destinados às capitais, Santarém teria um incremento maior que Marabá, mesmo com uma população menor, em função da renda per capita menor,do estado (Tapajós). As demais capitais brasileiras nessa simulação apresentariam redução nos repasses do FPM Capital (Mapa 5). Mapa 5 – Simulação FPM Capital

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

Os municípios reservas do estado do Pará atualmente são: Ananindeua, Castanhal, Marabá, Parauapebas e Santarém, dos quais cada um possui o coeficiente de participação de município de reserva 4,0 ou 1,16925%. Ao retirarmos Marabá e Santarém dessa lista, o montante de recursos seria dividido por um número menor de municípios, porém o calculo da participação do município segue a mesma lógica do FPM capital, o que eleva o coeficiente de participação de Ananindeua e Castanhal em função da renda per capita de seu Estado, e diminui o de Parauapebas, também em função da renda per capita. Dado um novo cenário, observa-se que Ananindeua e Castanhal com um coeficiente de 5,0 ou 1,49298% apresentariam um incremento de 27,7% e Parauapebas redu-


ziria seu coeficiente para 2,8, ou 0,83607%, o equivalente a uma redução de 28,5% ou algo em torno de R$ 5 milhões por ano. Todos os demais municípios reservas brasileiros apresentariam incremento. Dos 86,6% destinados aos municípios do interior no Brasil o Pará fica com 3,2948% para ser dividido entre esses municípios segundo critério populacional. Na simulação aqui realizada para o novo cenário dois critérios foram usados para dividir os 3,2948% entre os três estados. O primeiro seria a participação da população de cada novo estado no total do estado uno e o segundo seria a participação do somatório dos coeficientes populacionais de cada novo estado no total do somatório dos coeficientes populacionais dos três estados. Nas duas simulações as possíveis capitais Belém, Marabá e Santarém não entram no cálculo dos percentuais e, visto que atualmente Marabá e Santarém fazem parte desse grupo aumentaria o montante a ser dividido para os demais 140 municípios. Considerando o critério de proporção populacional, a participação dos estados no total nacional seria representada pela participação de cada novo estado no total populacional do Pará uno. Nesse caso, Carajás ficaria com 0,7532%, o Pará com 1,9940% e o Tapajós com 0,5477%. Nessa hipótese apenas os municípios do estado do Pará teriam incrementos em seus recursos, enquanto os demais municípios dos dois outros estados perderiam recursos. Isso ocorre em função do peso do fator que cada município passa a ter no novo estado, Por exemplo, Canaã dos Carajás, Prainha e Anajás possuem o mesmo fator populacional (1,40) que representa 0,6119% do total do fator do Pará e, portanto, recebem hoje o mesmo montante de recursos do FPM (R$7.502033,00). Se confirmado o novo cenário, Canaã dos Carajás que faz parte do estado de Carajás teria sua participação reduzida para 0,5674%9 e Prainha, que ficaria no estado do Tapajós passaria a ter uma participação de 0,5906%10, apresentando o mesmo comportamento, ao passo que Anajás, que fica no estado do Pará remanescente aumentaria sua participação para 0,6778%11.

9

O município de Canaã dos Carajás que permaneceria com fator 1,4 porém passaria a representar 2,48% dos 0,7532% do Estado de Carajás, o equivalente a 0,5674% do total dos recursos do FPM interior dos três Estado. 10 O município de Prainha que permaneceria com fator 1,4 porém passaria a representar 3,55% dos 0,5477% do Estado do Tapajós, o equivalente a 0,5906% do total dos recursos do FPM interior dos três Estado. 11 O município de Anajás que permaneceria com fator 1,4 porém passaria a representar 1,12% dos 1,9940% do Estado do Tapajós, o equivalente a 0,6778% do total dos recursos do FPM interior dos três Estado.


Mapa 6: Simulação FPM Total (Proporcionalmente à população)

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

O segundo critério de divisão dos recursos do FPM Interior, o somatório dos coeficientes populacionais, a participação dos estados no total nacional seria representada pela participação de cada novo estado no total somatório dos coeficientes populacionais do Pará uno. Nesse caso, Carajás ficaria com 0,8416%, o Pará com 1,8653% e o Tapajós com 0,5879%. Nessa simulação todos os municípios ganhariam, prevalecendo a lógica de aumento dos recursos em função da saída de Marabá e Santarém. Usando o mesmo exemplo Canaã dos Carajás, Prainha e Anajás passaria a ter as mesmas participações12 0,6341%. Nesse critério cada fator teria o mesmo peso no montante total dos três estados.

12

Na segunda simulação do FPM interior Canãa dos Carajás teria um peso de 2,48% no coeficiente de Carajás (0,8416), Prainha teria um peso de 3,55% no coeficiente do Tapajós (0,5879) e Anajás teria um peso de 1,12% no coeficiente do Pará remanescente (1,8653).


Mapa 7: Simulação FPM Total (Proporcionalmente ao somatório dos coeficientes)

Elaboração: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP)

Dessa forma, os municípios capitais dos três estados apresentariam um acréscimo de suas capacidades em atender suas populações dado o aumento do montante dos repasses do FPM. Na primeira simulação FPM interior apenas os municípios que pertenceriam ao Pará remanescente teriam incremento de seus recursos do FPM, os demais municípios classificados como interior dos novos estados, ocorreria queda no montante, repassado pela união, tornando tais municípios mais dependentes dos repasses estaduais e debilitados em praticar suas políticas sociais visto que os repasses do FPM reduziriam. Na segunda simulação FPM interior todos os municípios dos três estados apresentariam aumento no repasse do FPM interior. Os municípios classificados como reserva recebem recursos do FPM interior adicionados aos recursos do FPM reserva, entre eles Parauapebas, município do estado de Carajás, foi o único que apresentou queda nas duas simulações.

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