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Comissão CGLU de Planejamento Urbano Estratégico

APRENDIZAGEM ENTRE PARES: Instrumentos de Planejamento e Gestão Urbana

Experiência brasileira relevante para cidades de Moçambique

Cidades e Governos Locais Unidos

Associação Nacional dos Municípios de Moçambique


Por quE Brasil e Moçambique? ESTE PROJETO ESTÁ CONECTADO AOS PROCESSOS DE DESCENTRALIZAÇÃO E FORTALECIMENTO DOS GOVERNOS LOCAIS. O Brasil percorreu um longo caminho no processo de descentralização e de empoderamento de seus governos locais. Um dos marcos nesta caminhada foi a criação das políticas do Ministério das Cidades e o desenvolvimento do Estatuto da Cidade (2001). Dessa forma, as cidades brasileiras tem o potencial para compartilhar suas experiências com as moçambicanas, intensificando a cooperação descentralizada Sul-Sul. De maneira similar, porém mais recente e um pouco diferente, Moçambique está passando por um importante processo de descentralização e desenvolvendo suas políticas e instrumentos municipais de gestão urbana. Não obstante, as municipalidades ainda são limitadas em suas capacidades jurídicas, financeiras e técnicas para reduzir a pobreza e ajudar direta ou indiretamente a gerar empregos e renda. Assim sendo, mesmo com as naturais e esperadas diferenças entre as políticas brasileiras e moçambicanas, existem pontos chaves similares entre elas que fazem esta cooperação Sul-Sul benéfica para as partes envolvidas.

Fonte: Plano de estructura urbana, cidade de Inhambane, 2013


Por que planejamento e gestão? SEGUNDO AS PREVISÕES DA ONU, O GRANDE CRESCIMENTO POPULACIONAL ESPERADO NAS PRÓXIMAS DÉCADAS SE CONCENTRARÁ NAS ÁREAS URBANAS DOS PAÍSES MENOS DESENVOLVIDOS E ENTRE AS POPULAÇÕES MAIS POBRES. Este fenômeno ocorrerá em cidades de perfil médio, cujas capacidades de planejamento e gestão são geralmente fracas, favorecendo, portanto, a expansão das favelas urbanas, que carecem de serviços básicos e exigem que as cidades lidem melhor com este crescimento.

Qual é o papel das associações?

Até 2025 é esperado que Moçambique torne-se o quarto país mais urbanizado da região, atrás de Botswana, África do Sul e Angola (Cities Alliance Country Programme). Moçambique está desenvolvendo ferramentas de planejamento similares às dos seus parceiros brasileiros, por exemplo, àquelas definidas pela Lei de Ordenamento do Território, 2008. Pela primeira vez na história, esta lei permite e obriga autoridades locais a planejar o crescimento e expansão e a definir serviços. Não obstante, o poder fiscal das municipalidades permanece muito limitado.

O PAPEL DAS ASSOCIAÇÕES DE GOVERNOS LOCAIS É FUNDAMENTAL PARA APOIAR AS CIDADES a definir suas necessidades e prioridades, capitalizar seu conhecimento e compartilhá-lo com seus pares, criar parcerias estratégicas, preencher as lacunas de conhecimento e se informar sobre iniciativas e oportunidades para apoiar seu desenvolvimento. O papel das associações é essencial para conscientizar membros, parceiros e políticos sobre a agenda para o desenvolvimento.


Projeto de melhoria das capacidades de Autoridades Locais de Brasil e Moçambique como atores da cooperação decentralizada

DESCRIÇÃO DO PROJETO O projeto, estimado para acontecer durante 28 meses, teve início em janeiro de 2013. Ele envisiona melhorar as capacidades em gestão de desenvolvimento em oito municipalidades de Moçambique e seis do Brasil através de um intercâmbio de boas práticas, capacitação institucional e articulação em redes de autoridades locais. Este projeto está sendo coordenado e implementado conjuntamente pela Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), Associação de Municípios de Moçambique (ANAMM) e pela Frente Nacional de Prefeitos (FNP), em colaboração com os Arquitetos Sem Fronteiras – Catalunha (ASF-Cat) e pela Cátedra UNESCO – Rede de Cidades Intermédias (CIMES) da Universidade de Lleida e financiado pela União Europeia junto ao Ministério de Relações Exteriores da Noruega, a Aliança de Cidades e a cidade de Barcelona.

Mais informações: Relatório de Nampula, 2013

Estudo Base elaborado pela Articulação Sul, 2013


BRASIL MOÇAMBIQUE

INDICADORES CHAVE OS OBJETIVOS ESPECÍFICOS PROPOSTOS SÃO: Melhorar as capacidades institucionais das Autoridades Locais em gestão de desenvolvimento, consolidando-os como agentes do desenvolvimento em nível local assim como atores de desenvolvimento em níveis nacional e internacional no quadro da cooperação descentralizada Sul-Sul. Consolidar a articulação de redes de Autoridades Locais em Associações de Autoridades Locais, permitindo sua projeção como atores da cooperação, construindo sinergias entre Autoridades Locais e fomentando sua interação com outros atores da descentralização.

POPULAÇÃO URBANA: UN-HABITAT MOÇAMBIQUE: 40% BRASIL: 84% TAXA DE URBANIZAÇÃO: WORLD FACT BOOK (2010-15 EST.) MOÇAMBIQUE: 3,05% TAXA DE MUDANÇA ANUAL BRASIL: 1,1% TAXA DE MUDANÇA ANUAL QUOTA DOS GASTOS LOCAIS NO TOTAL DOS GASTOS PUBLICOS (EM % DO GOVERNO GERAL) : UCLG GOLD 2010 MOÇAMBIQUE: 2% (2009) BRASIL: 26,3% (2007)


Ferramentas para gestão e planejamento urbano: O PLANO DIRETOR: INSTRUMENTO DE GESTÃO TERRITORIAL A Constituição Brasileira de 1998 estabeleceu o Plano Diretor como ferramenta básica para o desenvolvimento e políticas de expansão urbana, sua elaboração sendo compulsória para municipalidades com mais de 20 mil habitantes. Posteriormente, o Estatuto da Cidade expandiu tal obrigação para municipalidades localizadas em regiões metropolitanas, cornubações, áreas de interesse turístico especial e de impacto ambiental.

Os Planos Diretores tradicionais não eram muito sensíveis no que tange a diferente gama de realidades existentes dentro da área urbana. Assim sendo, o Plano Diretor Participativo (PDP) visa corrigir essa falha com a ideia de que a efetiva participação popular é essencial para planejar o desenvolvimento urbano e elaborar políticas. O objetivo fundamental do PDP é estabelecer como a propriedade irá cumprir sua função social de forma a garantir o acesso à terra urbana regularizada, assim como reconhecer a todos os cidadãos o direito à moradia e serviços urbanos.

REQUER Comprometimento governamental; clara definição do instrumento e circunstâncias para a participação cidadã; capacidade técnica e recursos financeiros para desenvolver e implementar o Plano;

PROPORCIONA Melhor uso do território urbano, definindo a cada área um propósito que atenda às necessidades tanto governamentais quanto da comunidade local. Alinha e qualifica o uso da terra, o que resulta em recursos financeiros derivados do desenvolvimento urbano planejado (licenças e regulamentações) e tributação pelos direitos à terra.


AS MUNICIPALIDADES MOÇAMBICANAS TAMBÉM TEM UM INSTRUMENTO SIMILAR, O QUAL É CHAMADO DE PLANO DE ESTRUCTURA URBANA (PEU):

Uma parte importante desse objetivo é que os PDPs estabelecem não apenas prazos de execução prédeterminados, mas também formas de implementar as ações definidas e fazê-las acontecer, além de determinar como se dará o monitoramento e aplicação do sistema de controle. Finalmente, apesar de um Plano ser um documento técnico, o estatuto determina a necessidade de haver participação popular em todos os estágios de sua elaboração, mesmo que não existam regras rígidas clarificando como isto deve acontecer. Portanto, esse ponto varia entre municipalidades.

SEMELHANÇAS OCUPAÇÃO ESPONTÂNEA EM ÁREAS SENSÍVEIS CRESCIMENTO ACELERADO DAS CIDADES NOS ÚLTIMOS ANOS PLANO DIRETOR, PEU; INSTRUMENTOS DE GESTÃO TERRITORIAL E PLANEJAMENTO LEGISLAÇÃO REFERENTE AO ORDENAMENTO DAS TERRAS IMPOSIÇÃO DE MEGA- PROJETOS

um plano que estabelece a organização do território total da municipalidade assim como os parâmetros e critérios para utilizá-lo, levando em consideração sua atual ocupação, infraestrutura e equipamentos existentes e como está implementada na estrutura espacial regional. Este plano é caracterizado por ser socialmente funcional e por dever ser elaborado com a participação de todos os atores envolvidos em seu desenvolvimento, o que propõe um processo de democratização nas atividades de planejamento urbano. Consulte: Manual prático de formação em Planeamento Urbano_GIZ_ Município de Inhambane_2012.

DIFERENÇAS BRASIL

MOÇAMBIQUE

A TERRA É PROPRIEDADE PRIVADA

A TERRA É PROPRIEDADE DO ESTADO

ÁREAS DE CONCESSÃO DE 125M2

ÁREAS DE CONCESSÃO DE 450M2 A 1500M2

ÍNDICE DE INFORMALIDADE 20%

ÍNDICE DE INFORMALIDADE DE 80%

FORTE INTERVENÇÃO PARTICIPATIVA NO ATENDIMENTO AO MUNÍCIPE

FRACA INTERVENÇÃO PARTICIPATIVA NO ATENDIMENTO AO MUNÍCIPE

AUSÊNCIA DE LEI PARA REASSENTAMENTOS URBANOS Fonte: Relatório de Nampula, 2013


Cadastro Inclusivo: Ferramenta de gestão territorial, social e fiscal OS NOVOS DESAFIOS TRAZIDOS PELO FENÔMENO DA URBANIZAÇÃO TORNARAM ESSENCIAL QUE GOVERNOS CONHEÇAM BEM SEU TERRITÓRIO e população antes de elaborar quaisquer planos de ação. Portanto, o investimento em pesquisa é extremamente importante para obter a informação de qualidade tão necessária para elaborar políticas públicas e tomar decisões relacionadas à gestão. A fim de reunir essas informações necessárias, é fundamental que se aplique o Cadastro Inclusivo não apenas como uma ferramenta territorial, mas também social e fiscal. Dados sociais e fiscais, por exemplo, relacionados à saúde e emprego, precisam ser acessados e gerenciados pelos governos locais a fim de adicionar valor às análises e decisões relativas às políticas territoriais. No Brasil, o conceito de “cadastro” evoluiu ao longo dos anos em três níveis. Originalmente, ele era focado na receita tributária e, portanto, colhia informações econômicas e territoriais. Em seguida, dados legais (bens imóveis, seguro etc.) foram incluídos para análises de ordenamento territorial. Finalmente, seu conceito foi ampliado para incluir dados sociais (inclusão social e ambiental) àquelas informações já coletadas, resultando em uma ferramenta

REQUER

Investimentos em staff qualificado, tecnologia e pesquisa urbana. A coleta de dados é sensível e um direito que deve ser protegido. O desenvolvimento de uma estratégica política para exigência e uso de informação deve ser feito de forma clara e acessível para toda a população, de forma que não haja dúvidas sobre as razões por trás da coleta de dados pelo governo e sobre as tarefas que tais informações permitirão executar. Políticas sociais devem aumentar e evoluir, mas é necessário que esse processo esteja baseado em evidência.

PROPORCIONA Conhecimento preciso das áreas urbanas e realidades sociais, permitindo que políticas sociais e fiscais bem estruturadas sejam elaboradas e implementadas. Assim sendo, os dados sociais devem tornar-se algo instrumental para políticas e serviços de governos locais a fim de prever a prestação de serviços como: construção de escolas em áreas nas quais muitas crianças vivem; provisão de transporte público onde há acumulação de população carente; e fornecimento de proteção onde há alta vulnerabilidade. Informações sociais, por exemplo, em saúde e educação, precisam ser acessadas e geridas por governos locais e ser de fato consideradas em análises e decisões relacionadas ao território. Possuir esse tipo de registro permite o comportamento estratégico em gestão no sentido de que ele facilita a articulação entre diferentes departamentos municipais.


SEMELHANÇAS O CADASTRO É UMA FERRAMENTA DE CONTROLE TERRITORIAL

DIFERENÇAS BRASIL O CADASTRO É UNIFICADO E CABE A CADA PESSOA/ INSTITUIÇÃO BUSCAR A INFORMAÇÃO QUE NECESSITA CADA SECTOR GERA O SEU

MOÇAMBIQUE O CADASTRO É DISPERSO E CADA INSTITUIÇÃO TEM O SEU PRÓPRIO SISTEMA O CADASTRO É GERIDO PELOS MUNICÍPIOS

CADASTRO

O CONCEITO DE CADASTRO É APENAS TERRITORIAL

CONCEITO DE CADASTRO

FINALIDADE: IMPOSTOS

TERRITORIAL E SOCIAL

EM MOÇAMBIQUE, GRANDE PARTE DOS DADOS SOCIAIS É COLETADA PELOS GOVERNOS PROVINCIAIS (DEPARTAMENTOS DE SAÚDE, MINISTÉRIOS ETC). O Cadastro de terras em municipalidades moçambicanas ainda é muito relacionado à informação territorial, mas de forma ainda bastante desarticulada das informações fiscais e sociais. Iniciativas como o Millenium Challenge Account (MCA) e atuais parcerias entre municipalidades do Brasil: Vitória, Maringá e Porto Alegre com as municipalidades de Moçambique: Xai-Xai, Lichinga, Manhiça e Inhambane, estão tentando expandir o escopo de informações do cadastro em Moçambique para uma abordagem mais eficiente da gestão municipal e uma melhor base para políticas de serviço.

FINALIDADE: IPTU E POLÍTICAS

Fonte: Relatório de Nampula, 2013

de planejamento integrado para gestão holística (veja ilustração abaixo e consulte: Cadastro Técnico Multifinalitário – Rural e Urbano / Carlos Loch e Diego Alfonso. Erba º- Cambridge M.A. Lincoln Institute of Land Policy, 2007). Este último tipo de cadastro é claramente mais eficiente que o original, uma vez que é últil tanto para o planejamento urbano quanto para políticas sociais e fiscais, o que consequentemente facilita a elaboração de investimentos públicos que estejam focados em promover igualdade social e redução da pobreza, assim como fornecer serviços básicos e sociais baseados em evidência.

ARRECADAÇÃO

ORDENAMENTO TERRITORIAL PLANEJAMENTO INTEGRADO

ECONÔMICO

FÌSICO

JURÍDICO

SOCIAL

Equidade de impostos

Cartografia Cadastral

Mercado Imobiliário Seguro

Inclusão Social e Ambiental

Fonte: Estudo Base elaborado pela Articulação Sul, 2013, Adaptado de Erba, 2005. Tradução nossa.


Orçamento Participativo O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO É UMA FERRAMENTA PARA A GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE, relacionado diretamente à gestão orçamental e representada por um processo de debates, audiências públicas e consultas de propostas para a aplicação dos recursos do orçamento municipal. Além disso, é um processo que unifica democracia representativa com a democracia direta, voluntária e universal, pelo qual as pessoas podem discutir e deliberar sobre orçamento e políticas públicas.

REQUER Comprometimento governamental para envolver e tornar a informação mais clara e acessível para a população local. Conhecimento técnico e capacidade no desenvolvimento do instrumento e seus processos de verificação. Controlar o desempenho dos departamentos responsáveis

PROPORCIONA Democracia participativa, direcionando, portanto, o orçamento a uma ação através do consenso com a população. Ampla compreensão da necessidade de priorizar investimentos de acordo com as limitações orçamentárias.

Seu objetivo principal é ser uma ferramenta de democratização, em outras palavras, assegurar a partição popular direta na definição de prioridades para investimentos públicos. Não obstante, o Orçamento Participativo é uma ferramenta de gestão e planejamento e, portanto, tem uma relação direta com outras ferramentas municipais de planejamento. Sendo assim, a articulação e integração do Orçamento Participativo com a administração municipal e com outros instrumentos de planejamento – em particular os financeiros e orçamentais – é um aspecto essencial, uma vez que promove maior sustentabilidade e eficiência ao Orçamento Participativo. Para que esta ferramenta tenha sucesso, entre outros fatores, é determinante que haja clara distinção de responsabilidades durante a implementação de decisões, por exemplo, quem deve executar qual tarefa em qual momento e com quais recursos. Existem diversas vantagens na implementação do Orçamento Participativo, uma vez que ele leva a uma nova abordagem governamental baseada na transparência, co-gestão, liderança e empoderamento por parte da comunidade, cidadania ativa e educação cívica.


SEMELHANÇAS A CIDADE DE DONDO,

com o apoio da Cooperação Austríaca (Instituto Austríaco Norte-Sul), desenvolveu e implementou em 1999 um modelo de planejamento participativo que tem sido referência nacional e internacional, com até mesmo réplicas em outras municipalidades. (Roque, Carlos e Hemma Tengler 2000. Dondo no Dhondo: “Perspectivas de Desenvolvimento Municipal Participativo” Beira: Centro de Serviços de Sofala). A motivação para tal foi a solicitação popular para que seus interesses fossem reconhecidos. Atualmente, a municipalidade de Dondo iniciou um intercâmbio técnico com a cidade de Guarulhos, Brasil, para revisar e otimizar seu processo de Orçamento Participativo.

EXISTE EM AMBOS OS CASOS UMA PARTICIPAÇÃO DAS COMUNIDADES NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO

DIFERENÇAS BRASIL DESCENTRALIZADO; AUTONOMIA FINANCEIRA, PATRIMONIAL PROVENIÊNCIA DO ORÇAMENTO: GOVERNO FEDERAL DIRETAMENTE PARA OS MUNICÍPIOS; RECEITAS PRÓPRIAS INCLUSÃO SOCIAL PERMANENTE ACORDO (ASSINADO) PARA QUE AS ATIVIDADES TENHAM CONTINUIDADE Fonte: Relatório de Nampula, 2013

MOÇAMBIQUE CENTRALIZADO PROVENIÊNCIA DO ORÇAMENTO: GOVERNO CENTRAL- DIREÇÃO PROVINCIAL DO PLANO E FINANÇAS-MUNICÍPIO EXCLUSÃO SOCIAL NO PROCESSO DE PLANIFICAÇÃO DEFICIÊNCIA NA CONTINUIDADE DAS ATIVIDADES/FISCALIZAÇÃO NÃO DIRECIONADA


Síntese das parcerias de cidades e temas:

Parceiros e contatos Cidades e Governos Locais Unidos

LICHINGA

MARINGÁ

CADASTRO INCLUSIVO

NAMPULA

GUARULHOS

PLANEJAMENTO E GESTÃO TERRITORIAL

DONDO

GUARULHOS

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

MARINGÁ

CADASTRO INCLUSIVO

PORTO ALEGRE

PLANEJAMENTO TERRITORIAL, CADASTRO E ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

MANHIÇA

INHAMBANE

XAI-XAI

VITÓRIA

Arquitetos Sem Fronteiras é uma organização não governamental para o desenvolvimento que age independente de criterios independente de critérios políticos, religiosos ou econômicos. Esta formada por pessoas por pessoas que acreditam na defesa dos direitos humanos para conseguir um mundo mais justo, através do acesso universal à moradia decente para a transformação social. Para mais informações: www.asfes.org

Associação Nacional dos Municípios de Moçambique

PLANEJAMENTO TERRITORIAL E CADASTRO

MATOLA

CANOAS

a ser confirmado

MAPUTO

BELO HORIZONTE

GESTÃO E REQUALIFICAÇÃO DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS

A Associação Nacional dos Municípios de Moçambique, ANAMM, oferece assistência técnica a municípios e apoia sua organização interna e funcionamento, capacitando a prestação de serviços e mobilização de recursos locais. A FNP é a única representante dos municípios brasileiros a ser dirigida exclusivamente por prefeitos e prefeitas em efetivo exercício de seus mandatos . Suprapartidária, sua missão é zelar pelo princípio constitucional da autonomia municipal, visando garantir a participação plena e imprescindível dos municípios no pacto federativo. Para mais informações: www.fnp.org A Cátedra UNESCO para Cidades Intermédias foca seus estudos em cidades de perfil médio que desempenhem um papel importante em seus territórios como vínculos e prestadoras de serviços para as populações rural e urbana. A Cátedra desenvolveu o “Plano Base” como uma ferramenta de diagnostico para analisar e comparar perfis de cidades e projetos estratégicos com base nas informações territoriais. Para mais informações: www.ceut.udl.cat

O PROCESSO DE INTERCÂMBIO E METODOLOGIAS Os instrumentos analisados e contrastados ao longo do processo de implementação do projeto, assim como as metodologias que estão sendo aplicadas para facilitar o intercâmbio entre as cidades, estão sendo desenvolvidos pelas cidades com o apoio de associações e redes. Tais metodologias serão de grande valor para futuros projetos e iniciativas similares.

Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU) defende e representa os interesses de governos locais na arena mundial, independente do tamanho das comunidades a que serve. Sediada em Barcelona, a missão declarada da organização é: ser a voz unida e defensora mundial dos governos locais e democráticos, promovendo seus valores, objetivos e interesses através da cooperação entre governos locais dentro do escopo da comunidade internacional como um todo. Para mais informações: www.uclg.org

COM O APOIO FINANCEIRO DE:

Conteúdo e edição: Alessa Bennaton, Tuana Neves, Sara Hoeflich · Fotos: ASF, Belo Horizonte, Dondo · Projeto: ggrafic

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