Page 1

Изучение и классификация методов и инструментария предварительной оценки влияния нормативно-правовой базы в Европе На основе обзора литературы и исследования конкретных примеров работы в странах юго-восточной Европы

Катарина Староньова

СЕНТЯБРЬ 2007 года


РЕЗЮМЕ Настоящее исследование было выполнено по заказу Регионального Центра ПРООН в Братиславе, в работе принимала участие небольшая группа специалистов, завершившая исследование в сжатые сроки (май – июнь 2007 года). Исследование опирается на подробное изучение существующей международной литературы по процессам определения альтернативных курсов действий, которые представляются осуществимыми и уместными, и оценке их влияния1 в ряде стран ОЭСР и в странах-членах ЕС. Исходными источниками послужили документы и руководства из раздела библиографии, в основном относящиеся к 2002-2006 гг., остальные источники отражены в сносках. Далее, в исследовании рассматривается опыт участия стран в такого рода процессах и разбираются четыре конкретных примера (Босния и Герцеговина, Хорватия, Молдова и Сербия)2. Затем авторы исследования определяют потребности и отправные точки для будущего обучения и подготовки кадров в данной области и предлагают ряд инструментов, которыми могут воспользоваться участники процесса для того, чтобы добиться максимальной эффективности своей работы в будущем. Основным автором настоящей публикации является Катарина Староньова. С исходными материалами по конкретным целевым странам можно познакомиться отдельно, их подготовили Селим Кулич, Предраг Беякович, Сергиу Остаф, Гордана Илич Гасми.

1 Данное исследование в большой мере опирается на значительную работу, проделанную в данной области ОЭСР SIGMA, Европейской Комиссией и государствами-членами ЕС. В международной литературе используются такие термины как impact assessment, impact analysis или impact evaluation – оценка влияния, анализ влияния или определение влияния, на более раннем этапе использовался термин - Regulatory Impact Assessment (RIA) – оценка влияния нормативно-правовой базы. В настоящем исследовании мы последовательно используем термин ‘Impact Assessment’ - оценка влияния, причем основное внимание уделяется Ex Ante processes – то есть процессам предварительной оценки влияния, за исключением тех случаев, когда термин RIA используется в качестве общепринятого определения в официальных документах той или иной страны. 2 Практические примеры из опыта работы отдельных стран были целенаправленно отобраны ПРООН совместно с Институтом открытого общества. Сбор материалов для рассмотрения конкретных примеров работы осуществлялся при помощи вопросников, разработанных авторами исследования и подготовленных консультантами на местах на основании изучения соответствующих официальных документов и проведения собеседований с выбранными заинтересованными сторонами (см. Список источников информации в приложении).

2


БЛАГОДАРНОСТЬ Автору хотелось бы поблагодарить г-на Мирослава Беблавы из Института государственного управления Словакии за его проницательность и вклад в подготовку проекта плана исследования и руководства по проведению собеседований для консультантов на местах. Автор выражает благодарность Дану Дионисие и Илоне Микоци из Регионального Центра ПРООН в Братиславе, а также Виоле Зентай– сотруднику Инициативы по проведению реформы местных органов управления и государственной службы Института открытого общества в Будапеште и Представительствам ПРООН в Боснии и Герцеговине, Хорватии, Молдове и Сербии. Все эти люди щедро делились своим временем и знаниями и внесли значительный вклад на начальном этапе подготовки данного исследования. ПРООН не несет ответственности за возможные неточности Любые ошибки в конкретных фактах, анализе и представленных аргументах в полной мере являются ответственностью автора и не обязательно отражают точку зрения Института развития (Overseas Development Institute) или ПРООН.

3


СОКРАЩЕНИЯ БиГ РЦ ПРООН/Братислава АЗР ЦВЕ CM ОГС Меморандум (EM) ЕССУ (ENBR) ЕС ОФВ ОВ КОВ ЦРТ Минфин Минздрав Минюст НПО ОЭСР OHR ИОО (Фонд Дж. Сороса) РСГУ ССБ (PRSP) ОВБ (PSIA) ОСВ (SIA) МСП ОВНП (RIA) РС ToR T21 ПРООН USD UK URLD ВБ

- Босния и Герцеговина - Региональный Центр ПРООН в Братиславе - анализ затрат и результатов - Центральная и Восточная Европа - Совет министров - органы государственной службы - пояснительная записка - Европейская сеть совершенствования управления - Европейский Союз - оценка финансового влияния - оценка влияния - комплексная оценка влияния - Цели в области развития Декларации тысячелетия (ООН) - министерство финансов - министерство здравоохранения и социального развития - министерство юстиции - неправительственная организация - Организация экономического сотрудничества и развития - Канцелярия Верховного Представителя - Институт открытого общества - реформа системы государственного управления - стратегия сокращения бедности - оценка влияния на ситуацию с бедностью - оценка социального влияния - малые и средние предприятия - оценка влияния нормативно-правовой базы - Республика Сербия - техническое задание/компетенция - Порог 21 - Программа развития ООН - Доллар США - Великобритания - Единые правила разработки законодательных актов - Всемирный Банк


Содержание РЕЗЮМЕ ...................................................................................................... 2 БЛАГОДАРНОСТЬ.................................................................................... 3 СОКРАЩЕНИЯ .......................................................................................... 4 СПИСОК ВСТАВОК.................................................................................. 6 СПИСОК СХЕМ ......................................................................................... 7 ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................. 8 Что такое предварительная оценка влияния........................................... 8 Функции ОВ............................................................................................. 10 Организация исследования..................................................................... 14 1. ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ В КОНТЕКСТЕ . 16 1.1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РАМКИ: ПРАВОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ПРОВЕДЕНИЮ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ОЦЕНКИ ВЛИЯНИЯ................................................................................................ 16 1.1.1. Система регулирования нормативно-правовой базы : ОВ как составляющая комплекса реформ регулирования нормативно-правовой базы 16 1.1.2. Осуществление ОВ в соответствии с пояснительной запиской............... 19 1.1.3. Внедрение оценки влияния .......................................................................... 21 1.1.4. Области оценки влияния (экономика, окружающая среда, социальная сфера, финансы и др.)............................................................................................. 22 1.1.5. Элементы оценки влияния ........................................................................... 25

1.2. ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ: ПРОЦЕСС ПРОВЕДЕНИЯ ОВ . 32 1.2.1. Организация - исполнитель ......................................................................... 32 1.2.2. Организация для координации и надзора................................................... 32 1.2.3. Время проведения ОВ .................................................................................. 34 1.2.4. Масштабы и глубина проведения ОВ – целевая ОВ ................................. 36 1.2.5. Консультации и участие в процессе проведения ОВ ................................ 40 1.2.6. Сбор и использование данных и экспертизы ............................................. 45 1.2.7. Аналитические методы, используемые при проведении ОВ ................... 46 1.2.8. Механизмы мониторинга и контроля качества.......................................... 52

1.3. ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ ОВ – Осуществление........... 53 1.3.1. Ясность изложения ....................................................................................... 53 1.3.2. Поддержка (Руководство, методика работы, обучение, информационносправочная помощь, прочее).................................................................................. 55 1.3.3. Подготовка к проведению мониторинга и оценке практических результатов .............................................................................................................. 60

2. КОНКРЕТНЫЕ ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРИМЕРЫ РАБОТЫ В СТРАНАХ................................................................................................... 62 2.1. БОСНИЯ И ГЕРЦЕГОВИНА.......................................................... 62


2.1.1. Институциональные рамки .......................................................................... 62 2.1.2. Вопросы методологии .................................................................................. 63 2.1.3. Практические аспекты реализации ОВ....................................................... 65

2.2. ХОРВАТИЯ ...................................................................................... 68 2.2.1. Институциональные рамки .......................................................................... 68 2.2.2. Вопросы методологии .................................................................................. 69 2.2.3. Практические аспекты реализации ОВ....................................................... 72

2.3. МОЛДОВА........................................................................................ 73 2.3.1. Институциональные рамки .......................................................................... 73 2.3.2. Вопросы методологии .................................................................................. 75 2.3.3. Практические аспекты реализации ОВ....................................................... 78

2.4. СЕРБИЯ............................................................................................. 81 2.4.1. Институциональные рамки .......................................................................... 81 2.4.2. Вопросы методологии .................................................................................. 84 2.4.3. Практические аспекты реализации ОВ....................................................... 86

3. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ НА ОСНОВЕ ИЗУЧЕНИЯ ОПЫТА СТРАН................................................................ 89 3.1. Нормативно-правовая система управления................................... 89 3.2. Внедрения оценки влияния ............................................................. 90 3.3. Области ОВ ....................................................................................... 91 3.4. Элементы оценки влияния .............................................................. 92 3.5. Осуществление ОВ........................................................................... 93 3.6. Надзор, координация, контроль качества ...................................... 94 3.7. Сроки проведения ОВ...................................................................... 95 3.8. Масштаб и глубина ОВ.................................................................... 97 3.9. Технологии и методы проведения ОВ ........................................... 97 3.10. Презентация ОВ – распространение итогов ОВ ......................... 98 3.11. Поддержка....................................................................................... 99 3.12. Подготовка итогового мониторинга и оценки .......................... 100 БИБЛИОГРАФИЯ.................................................................................. 101 БИБЛИОГРАФИЯ.................................................................................. 101 CПИСОК УЧАСТНИКОВ .................................................................... 102 ПРИЛОЖЕНИЕ: ЭТАПЫ ОВ В МОДЕЛИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ ..................................................................................................................... 105 Список вставок Вставка 1 – Определение ОВ ............................................................................................... 6 Вставка 2 – Семь необходимых условий (предпосылок) успешной политики ОВ .............. 13

6


Вставка 3 – Семь принципов хорошей нормативно-правовой базы ………….............. Вставка 4 – Аннотации в Латвии ..................................................................................... 20 Вставка 5 – Пилотное внедрение ОВ – опыт Чешской Республики . Error! Bookmark not

defined. Вставка 6 – Оценка социального влияния (или оценка влияния на ситуацию с бедностью и на социальную сферу) ........................................................................................................ 22 Вставка 7 – Порог 21 (T 21) .............................................................................................. 24 Вставка 8 – Элементы оценки влияния ............................................................................. 26 Вставка 9 – Использование альтернативных решений – опыт Швеции ........................... 28 Вставка 10 – Координирующая роль подразделения стратегического планирования – опыт Литвы ............................................................................................................................... 33 Вставка 11 – Этапы ОВ – опыт Великобритании ............................................................ 35 Вставка 12 – Масштабы политических материалов для проведения ОВ – сравнительный опыт Польши,Словакии и Латвии ..................................................................................... 37 Вставка 13 – Скрининг предложенных политических решений на предмет необходимости ОВ – модель Ирландии ....................................................................................................... 39 Вставка 14 – Начало межминистерской процедуры проверок для общественности и начало внедрения электронных средств коммуникации для развития демократии (Edemocracy) – опыт Словакии ............................................................................................. 42 Вставка 15 – Руководящие принципы для успешных общественных консультаций. 44 Вставка 16 - Краткий обзор методов сбора и представления информации для ОВ

высокого качества ......................................................................................................... 45 Вставка 17 – Условия при выборе технологий и методов ОВ .......................................... 47 Вставка 18 –Сравнение и определение количества затрат и выгод–опыт Польши 50 Вставка 19 – Анализ затрат и выгод – Подборка положительного опыта ..................... 51 Вставка 20 - Проверка исполнения – опыт Великобритании ............................................ 53 Вставка 21 – Представление информации ОВ в пояснительной записке - пример Словакии

7 Вставка 22 – Отчет о проведении основной оценки влияния - пример Литвы ........... 7 Вставка 23 - Опросный лист ОЭСР для принятия решений в сфере

законотворчества ............................................................................................................ 7 Вставка 24 - Национальные Руководства/инструкции по методике проведения ОВ пример Венгрии ................................................................Error! Bookmark not defined. Вставка 25 - Типичные вопросы, которые рассматриваются при проведении ex-post оценки................................................................................Error! Bookmark not defined.

Список схем Схема 1- ОВ как часть более широкой системы регулирования нормативноправовой базы.................................................................................................................. 18 Схема 2- Предлагаемые изменения в системе анализа нормативно-правового влияния в Хорватии ............................................................... Error! Bookmark not defined. Схема 3 – Порядок представления нормативно-правовых актов в Сербии ..... Error! Bookmark not defined.

7


Введение В европейских странах сложилась очень разнообразная ситуация, касающаяся нормативно-правовой политики и системы управления, ее качества и, в особенности, оценки влияния (ОВ). Методика предварительной оценки влияния нормативно-правовых управленческих решений была внедрена в ряде стран ОЭСР в конце 1990-х годов, к ним в начале 2000 года присоединились и страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). В декларации ОЭСР о качестве нормативно-правовой базы, принятой на совещании на уровне министров в 1995 году3, ОЭСР впервые сформулировала международные стандарты политики в данной области, одобренные на самом высоком возможном уровне государствамичленами организации. Несмотря на то, что первоначально методика ОВ была разработана как средство оценки воздействия нормативно-правовых актов на коммерческую деятельность и нацелена на снижение административного и правового бремени в период прекращения действия ранее существовавших законов (era of deregulation), она обеспечила пригодные рамки для оценки нормативноправовых актов на основе использования ряда методик, в том числе экономического анализа затрат и прибыли, которые также можно использовать в адаптированном виде и в социальном секторе, и в работе сектора по сокращению бедности. За последние десять лет Европейский Союз также стал играть заметную роль в формировании стандартов ОВ, и Еврокомиссия весьма активно требует от государств-членов ЕС внедрять применение ОВ, показателей качества и других инициатив в области управления нормативно-правовой базой. На данный момент ОВ не является номинальным требованием для государств-членов ЕС, и положения европейских институтов по ОВ не обязательны для исполнения. Тем не менее, было отмечено, что после окончательного формирования системы Европейской комиссии по оценке воздействия нормативно-правовой базы, намеченного на 2004 год, обязательным для каждого государства-члена ЕС станет наращивание потенциала для осуществления ОВ с тем, чтобы участвовать в оценке, проводимой Комиссией, и по возможности продемонстрировать вероятное воздействие тех существенных поправок, которые они хотели бы внести в ходе переговоров по Европейскому законодательству. Что такое предварительная оценка влияния ОВ представляет собой инструмент для исследования и измерения возможных выгод, затрат и эффективности новых или изменяемых законодательных актов и политических решений. Она предоставляет политикам ценные практические данные и комплексные рамки, с помощью которых они могут оценить имеющиеся варианты и возможные последствия предлагаемых ими решений. Недостаточное понимание рассматриваемой проблемы или косвенных последствий, вызванных действиями правительства, могут подорвать законодательные усилия и привести к 3

ОЭСР. 1995. Рекомендации Совета ОЭСР по совершенствованию качества постановлений и директив правительства. Париж: ОЭСР.

8


несостоятельности регулирующих законоположений. ОВ используется для выявления проблем и обеспечения обоснованных и соответствующих действий правительства. Несмотря на заметную конвергенцию в практическом применении ОВ, в различных государствах-членах ЕС и других странах ОЭСР используется весьма значительное разнообразие методов, процессов и содержательных составляющих ОВ. Международные организации, такие как ОЭСР и Европейская Комиссия сформулировали определения ОВ, которые в обобщенном виде приводятся во вставке 1: Вставка 1 – Определение ОВ Оценка влияния: 1. осуществляет системную, обязательную и последовательную оценку социального, экономического или природоохранного воздействия с позиции выгод и/или затрат; 2. в первую очередь принимает во внимание внешние, а не ведомственные (внутренние) интересы правительства; 3. применяется при рассмотрении предложенных законодательных актов и другого рода правовых и политических инструментов; 4. направлена на i) обеспечение достаточной информацией процесса подготовки политических решений до принятия закона, правового акта или политического решения; или ii) оценку внешнго воздействия применения правовых и административных решений; или iii) проверку точности более ранней оценки. Источник: ЕССУ, 2007

Умеренная позиция по ОВ, приведенная во вставке 1 предполагает, что влияние на правительственные учреждения (например, оценка воздействия финансовой политики по государственному бюджету или по институтам государственного управления) проводится автоматически в течение многих лет и присуща процессу работы правительства. В этом смысле, только оценка влияния финансовой или бюджетной политики правительства, являющаяся вкладом в традиционную финансовую политику, не рассматривается в качестве ОВ в современном понимании этого термина4. Чего до сих пор не хватает, так это оценки влияния на структуры и интересы вне правительства, такие, как интересы разнообразных групп и сфер в обществе, и именно на это следует обратить особое внимание при внедрении ОВ. Естественно, если этого еще не делается, то оценка влияния государственного бюджета является одной из важнейших, но не единственной задачей, и её осуществление следует увязывать с прочими внешними по отношению к правительству интересами. Европейский Союз считает оценку влияния современным методом разработки практически обоснованной политики, который предоставляет структурированные рамки для формирования политических решений на всех уровнях их разработки и принятия. Существуют два типа оценки влияния – ex ante и ex post (для 4 ЕССУ (2006). DIADEM Руководство. Брюссель: Центр европейских политических исследований, Европейский консорциум за более совершенное законодательство (Centre for European Policy Studies, European Consortium for Better Regulation).

9


наглядности см. Схему 1 на стр. 15). Оценка влияния еx ante или предварительная оценка влияния проводится до того, как принимаются практические меры. Вы хотите знать, в чем состоит проблема, какие существуют варианты ее разрешения, возможно ли реально добиться цели путем реализации решения и т.д. Проще говоря, вы хотите знать, что вы будете делать до того, как начнете это делать. Оценка результатов осуществления мер или Оценка влияния еx post, напротив, проводится после осуществления мер, когда надо провести мониторинг и измерить итоги работы, а также выяснить, удалось ли вам добиться желаемых результатов. В международной литературе используется термин “оценка влияния” (‘impact assessment’), “анализ влияния” (‘impact analysis’) или “определение влияния” (‘impact evaluation’), на более раннем этапе использовался термин “анализ регулятивного влияния“ (‘regulatory impact assessment (RIA)’). В настоящем исследовании мы последовательно используем термин “оценка влияния (ОВ) “ (‘impact assessment’), причем основное внимание уделяется процессам предварительной оценки влияния, (в отличие от оценки влияния еx post), за исключением тех случаев, когда термин RIA применяется в качестве общепринятого определения в официальных документах той или иной страны. Обычно ОВ описывает политическую проблему, определяет альтернативные решения для достижения политических целей, оценивает возможный эффект и описывает меры, которые следует предпринять (ОЭСР, 1997). ОВ должна способствовать принятию решения о том, соответствует ли намеченная мера ситуации и является ли принятие нового законодательного акта самым лучшим способом решения проблемы (комбинация ОВ и вариантов осуществления политики). Подобная оптимизация процесса принятия политических решений направлена предоставление политикам возможности выбрать такое решение, при котором можно получить максимальную выгоду при минимальных затратах. ОВ не заменяет необходимость принятия политического решения, но обеспечивает фактический информационный материал, важный для процесса подготовки качественного и обоснованного политического решения. Для того чтобы результаты проведения ОВ были действительно эффективны, политикам следует принять во внимание ряд “обязательных условий успешной ОВ”. Функции ОВ ОВ может внести вклад как в измерение итогов, так и в оценку процесса выполнения национальных задач. Вклад ОВ в измерение итогов можно оценить по показателям экономического, социального и природоохранного развития (области ОВ). Итоги ОВ нацелены на результаты, которые укрепляют практическую и рациональную основу решений и, таким образом, дополняют процесс достижения консенсуса в принятии политических решений. ОВ следует использовать для максимального прояснения влияющих на принятие решения факторов посредством комплексного и системного сбора информации. В частности, политикам следует прилагать усилия к тому, чтобы гарантировать такую ОВ своих проектов, которая приведет к принятию значительно более обоснованных решений. И, безусловно, определение показателей качества является весьма важной частью процесса ОВ. При помощи таких показателей можно будет измерить насколько 10


успешно конкретные законодательные акты обеспечивают решение стоящих перед ними задач и достижение желаемых результатов5. При условии успешного применения, ОВ даст возможность политикам при рассмотрении проектов законодательства принимать хорошо обоснованные решения, “примеряя” разные возможные альтернативы к той или иной проблеме на фоне более широких экономических и дистрибутивных задач. ОВ и ее возможности измерения хода процесса рассматриваются не просто как техническая методика, а как неоценимая функция системы ОВ, благодаря способности интегрироваться в более широкие структуры принятия политических решений. Таким образом, ОВ в настоящее время в меньшей степени рассматривается как аналитический метод поиска конкретных количественных ответов на вопросы, а более как процесс, который заставляет государственных чиновников думать шире, чем это установлено традиционными узкими рамками заинтересованного министерства, и способствует дальнейшему обучению. Это процесс, который предполагает умение правильно задавать структурированные и сведенные в единый формат вопросы, это умение помогает в обеспечении политики более широкого и прозрачного обсуждения и придает, таким образом, еще большую ценность самой ОВ. Итак, это процесс постановки вопросов, изучения, систематизации и передачи информации, что является сутью деятельности любого правительства, которое постоянно работает над совершенствованием своего потенциала для решения проблем. Системное внедрение методик проведения оценки влияния должно привести к усовершенствованию качества работы государственного сектора в целом. Задачей является фундаментальное совершенствование работы государственного управления с тем, чтобы на каждом этапе разработки той или иной меры или политического решения рассмотрение альтернативных решений и оценка их воздействия в зависимости от избранного решения стали повседневной практикой. Вклад ОВ в итоги того или иного процесса можно оценить с позиции принципов “добросовестного управления”. Существует общее понимание того, что данные принципы, обеспечивая последовательность при принятии решений, помогают избежать неуверенности, усилить ответственность за принятые законы и результаты и увеличить прозрачность процесса принятия решений в целом. Таким образом, ОВ ассоциируется с четырьмя основными функциями, перечисленными ниже, которые будут подробно рассматриваться позже на примере избранных стран: Функция анализа: ОВ способствует сбору информации, данных и проведению вспомогательного анализа при осуществлении оценки планируемых и непредвиденных влияний того или иного разрабатываемого политического решения. Желательно, чтобы независимый контроль качества процедуры оценки стал частью процесса принятия решений. Функция прозрачности: процесс подготовки и принятия решения на всех этапах должен быть понятным и подотчетным. Для достижения этого необходимо 5

Показатели качества являются средством оценки успеха законодательного акта в деле достижения поставленных целей.

11


придавать гласности результаты оценки и своевременно делать их доступными для всех до момента принятия решения. Описание альтернативных решений и обоснование избранного решения гарантируют прозрачность при учете и балансе интересов. Консультации и участие: Посредством консультаций в процессе ОВ, общественные группы могут внести вклад в проведение анализа и взвешенную оценку потенциальных затрат и выгод того или иного политического решения. Следует привлекать к процессу подготовки и принятия решения все заинтересованные стороны, особенно в том случае, если планы носят противоречивый характер. Возможность выступать с комментариями и возражениями является важной составляющей этого процесса. Интеграция: структурированный (четко организованный) процесс ОВ способствует принятию во внимание и достижению более широких целей, таких как повышение конкурентоспособности, внедрение гендерных принципов, сокращение бедности или обеспечение устойчивости всего процесса принятия решений. Европейский Союз утвердил Комплексную ОВ в январе 2003 года6. На основании Доклада Манделькерна7, Европейский Союз в полной мере реализовал новую Комплексную модель ОВ в 2002 году как составляющую единой стратегии по совершенствованию нормативно-правовой базы. Группа Манделькерна по совершенствованию нормативно-правовой базы (2001) опубликовала свой итоговый доклад по ОВ, проведенной в Европейской Комиссии, и предложила конкретный набор рекомендаций по эффективной реализации данной процедуры.

6

“Оценка влияния предназначена для обеспечения интеграции, усиления, целенаправленности и замены всех отдельно-существующих механизмов оценки влияния предложений Еврокомиссии” (План действий, направленных на обеспечение более эффективной нормативно-правовой базы, Европейская Комиссия, 2002 [Action Plan for Better Regulation, European Commission, 2002]). 7 После доклада Манделькерна и состоявшегося в Лиссабоне заседания Совета, Европейские институты придерживаются стратегии совершенствования нормативно-правовой базы. В эту стратегию входит План мероприятий комиссии по упрощению и совершенствованию нормативно-правовой среды [Commission Action Plan on Simplifying, and Improving the Regulatory Environment], а также Межведомственное соглашение по совершенствованию законотворческой деятельности ([Inter-institutional Agreement on Better Lawmaking]. Подобные цели нуждаются в долгосрочных обязательствах. Наряду с деятельностью “тройки”, соглашение, достигнутое в январе 2004 года в период председательства Ирландии, Голландии, Люксембурга и Великобритании положило начало осуществлению совместной инициативы по приданию реформе нормативно-правовой базы приоритетного характера в 2004 и 2005 гг.

12


Вставка 2 – Семь необходимых условий (предпосылок) успешной политики ОВ В докладе Манделькерна содержится обеспечения успешной политики ОВ:

• • •

• •

перечень

необходимых

предпосылок

для

Процесс ОВ должен быть неотъемлемой частью комплексной стратегии по совершенствованию нормативно-правовой среды; Концепция ОВ и ее применение на практике нуждаются в поддержке на самом высоком политическом уровне; Аналитические усилия, затраченные на проведение ОВ, должны пропорционально соответствовать предполагаемым результатам оцениваемого предложения; Там, где это возможно, подготовку ОВ следует осуществлять силами заинтересованных официальных лиц, и начинать ее нужно как можно раньше в процессе разработки политических решений и далее продолжать как фундаментальную часть этого процесса; Результаты оценки должны опираться на информацию, поступающую от заинтересованных сторон, и являться предметом обсуждения в ходе официальных и неофициальных консультаций с ними и прочими участниками процесса; Эта работа наиболее эффективна при условии осуществления общего руководства со стороны конкретной структуры, в обязанности которой входит совершенствование нормативно-правовой базы, а также при наличии четких рекомендаций и соответствующего обучения; Достаточные ресурсы (по количеству и качеству) должны выделяться структуре, осуществляющей ОВ, для обеспечения работы системы.

Источник: Доклад группы Манделькерна, 20018

Если взять доклад Манделькерна в качестве отправной точки, стратегическая последовательность действий, направленная на внедрение ОВ в национальную систему, должна включать следующие шаги: 1. проведение комплексной реформы законодательства и государственного управления, направленной на укрепление открытости, прозрачности и стратегического учета приоритетов, где ОВ может быть использована как инструмент; 2. принятие законодательного акта (Постановления правительства, закона и др.) по которому ОВ становится обязательным требованием для инициаторов наиболее значимых законодательных мер (министерств и других структур центрального правительства). Данные требования могут изменяться в соответствии со способом распределения властных полномочий. ОВ следует рассматривать как обязательную составляющую на раннем этапе работы над законодательным актом, когда законодательная мера ещё не определена, и существует несколько вариантов решений; 3. формирование потенциала (использование руководств, обучение, содействие, проч.) избранных сотрудников, которым поручается провести 8 Полный доклад группы Манделькерна для Европейской Комиссии по совершенствованию нормативноправовой базы можно найти на сайте Европейской Комиссии (на англ.яз): http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/mandelkern.pdf

13


ОВ при формировании новой законодательной инициативы в отдельных отраслевых министерствах или в централизованной структуре; выделение ресурсов, достаточных для осуществления этой задачи; 4. создание централизованной структуры, ответственной и способной осуществлять общий надзор, координацию и ‘контроль качества’ оценок влияния, прилагаемых к проектам законодательных актов (с полномочиями вернуть ОВ низкого качества инициаторам законодательной инициативы на доработку); 5. стратегическое осуществление ОВ во избежание неприятия или противодействия (например, поэтапное внедрение, проведение пилотных исследований, выборочное применение требований ОВ к некоторым законодательным актам и проч.). В то же время очень важно, чтобы эта начальная фаза не осталась ограниченной лишь незначительными мерами или не стала постоянной; 6. оценка и дальнейшая корректура изначальных сопроводительных материалов по требованиям к ОВ (решения, правила, руководства, инструкции и справочники) для закрепления результатов начального этапа; определение санкций и вознаграждений для учреждений и организаций за несоблюдение или низкое качества ОВ; 7. действительное применение и использование ОВ при принятии любых решений, имеющих значительные последствия (при условии, что в исключительных и заранее определенных случаях допускаются обоснованные исключения) и базовый скрининг ОВ по всем совокупным мероприятиям политического курса; 8. формирование порядка оценки качества проведенных ОВ (тесты на соответствие и качество исполнения); 9. формирование профессиональной сети “специалистов по ОВ”, которые по крайней мере частично обмениваются общим профессиональным опытом, способами рассмотрения проблем, методикой и практикой работы и располагают возможностью опираться на общую культуру и собрание прецедентов (даже на международном уровне), что поможет разбирать “тяжелые случаи”. Пункты 1-5 принадлежат к начальному этапу. Пункты 6-8 могут иметь место на этапе стабилизации. Организация исследования Не существует единой модели хорошей программы проведения оценки влияния. При разработке программы проведения ОВ следует принимать во внимание институциональный, социальный, культурный и правовой контексты в конкретной стране. Очень важно, чтобы институциональная структура, административный стиль работы и инструменты оценки согласовывались между собой. Данное исследование ставит своей целью выявить и описать основные принципы и

14


инструменты для успешного внедрения оценки влияния в контекст страны. Основываясь на докладе Манделькерна, мы определили некоторые из этих “основных принципов” процесса ОВ. В первом разделе исследования рассматриваются принципы, на которые следует обратить внимание странам, уже внедрившим и применяющим ОВ. Принципы делятся на три тематические группы: институциональные и правовые рамки внедрения ОВ, методологические соображения и практическое осуществление ОВ. Эти принципы и критерии ‘хорошей’ ОВ следует рассматривать больше как руководство, нежели как стандарты успешной работы. Задача состоит в том, чтобы привести конкретные примеры (хорошие и плохие) из практики стран Европы, уделяя особое внимание государствам, недавно ставшим членами Европейского Союза. Далее следует оценка применения ОВ в целевых странах, а именно в Боснии и Герцеговине, Хорватии, Молдове и Сербии, осуществленная на основании изучения документов и собеседований, проведенных местными консультантами. Рамки проведения оценки в целевых странах построены на основании структуры первого раздела, в котором обсуждаются институциональные, методологические и практические вопросы. Представленная информация, конечно, не исчерпывает всей полноты рассматриваемых примеров. Таким образом, данное исследование конкретных практических примеров не претендует на формирование полной и достоверной картины ситуации, это скорее эскиз современного положения в стране, в котором определяются ключевые вопросы в области возможностей формирования потенциала для проведения ОВ. Далее представлены выводы о будущем применении ОВ в данных странах и о вариантах формирования потенциала для этой цели. Общей задачей исследования является привлечение особого внимания к определению, тестированию, адаптации и использованию имеющихся инструментов ОВ в целевых странах. Данное исследование связано с процессом маппирования (англ. mapping) – изучения и отображения ситуации в странах с позиции предварительной оценки влияния (результаты исследования также послужат базовой информацией для процесса мониторинга) – и является своего рода реестром имеющихся в наличии средств и инструментов, которые можно использовать в тех или иных конкретных обстоятельствах. Маппирование систем проводилось в мае и июне 2007 года.

15


1. ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ В КОНТЕКСТЕ 1.1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РАМКИ: ПРАВОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ПРОВЕДЕНИЮ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ОЦЕНКИ ВЛИЯНИЯ Оценка влияния представляет собой часть системы, основанной на четких обязательных условиях, в определенной области и направлениях действий. Область действия может быть узкой или широкой, однако, очевидно, что ОВ - это не разовое или произвольное усилие для изучения влияния. Одноразовая ОВ, проведенная министерством или донорской организацией вне общих рамок, не является ОВ. Таким образом, институциональные рамки ОВ рассматривают систему, в которой может происходить обязательный и последовательный процесс ОВ. 1.1.1. Система регулирования нормативно-правовой базы : ОВ как составляющая комплекса реформ регулирования нормативно-правовой базы В процессе нормативно-правового регулирования выявляются проблемы, стоящие перед страной, осуществляется анализ альтернативных политик для решения данных проблем, принимаются решения и обеспечивается подготовка законодательных актов. По мнению группы Манделькерна по совершенствованию нормативно-правовой базы, существует семь ключевых принципов, которые обеспечивают формирование более совершенной нормативно-правовой базы, и на которые должен опираться процесс нормативно-правового регулирования. Этими ключевыми принципами являются: необходимость, пропорциональность, соподчиненность, прозрачность, отчетность, доступность и простота. Вставка 3 – Семь принципов хорошего нормативно-правового регулирования Необходимость До введения в силу новой политики, органы государственной власти оценивают необходимость принятия новых законодательных актов для осуществления данной политики. Возможно, что для этого придется оценить в свете поставленных целей, например, сравнительную эффективность и законность ряда инструментов исполнения государственной власти (сам законодательный акт, а также процесс предоставления информации пользователям, финансовые стимулы и контракты между органами государственной власти и экономическими и социальными партнерами). Пропорциональность Любой законодательный акт должен сохранять баланс между позитивным воздействием, которое он призван обеспечить, и ограничениями, которые он налагает. Разнообразные инструменты нормативно-правового регулирования (основные и вспомогательные законы, рамочные директивы, смежные законы и проч.) дают возможность органам государственной власти предпринимать различные формы действий, в зависимости от тех целей, к достижению которых они стремятся. Соподчиненность В контексте ЕС, принцип соподчиненности призван обеспечивать принятие решений на уровне, максимально приближенном к гражданину, и в то же время контролировать

16


оправданность принятия любого дополнительного решения на европейском уровне по сравнению с вариантами решений, уже существующими на национальном уровне. Прозрачность Проведение консультаций с участием всех заинтересованных сторон до начала разработки законодательного акта является первым требованием для обеспечения принципа прозрачности. Факт участия сам по себе удовлетворяет критерию прозрачности. Участие должно быть организовано таким образом, чтобы способствовать широкому и равноправному доступу к процессу консультаций; составляющие элементы консультаций должны быть приданы гласности. Отчетность Органы власти, ответственные за нормативно-правовое регулирование, должны уделять внимание вопросу о применимости той или иной нормы. Все участвующие стороны должны быть в состоянии четко определить те органы власти, которые выступили инициаторами принятия политики и касающихся её нормативно-правовых актов. Там, где это возможно, субъекты права должны иметь возможность сообщать о трудностях в применении политики или норм права с тем, чтобы в них можно было внести соответствующие поправки. Доступность Последовательная, понятная и доступная нормативно-правовая база имеет основополагающее значение для её должной реализации на практике. Следует не только уделить особое внимание понятности каждого законодательного акта, но и применять доступность общим принципом, обеспечивающим пользователей последовательной и непротиворечивой нормативно-правовой базой. Простота Следует поставить перед собой цель сделать каждый нормативно-правовой акт простым для использования и понимания, поскольку именно это и является базовым условием для того, чтобы граждане могли эффективно пользоваться предоставленными им правами – законодательные и нормативные акты должны быть как можно более конкретными и как можно более простыми. Простота законов также является основным источником сбережений как для предприятий и посредников, к которым они применяются, так и собственно для структур государственного управления. Источник: Доклад группы Манделькерна, 2001

Оценка влияния является только одним из компонентов процесса регулирования нормативно-правовой базы, который направлен на повышение качества информации, обсуждения возможных вариантов решений, и, следовательно, на улучшение качества самого процесса принятия решений. В широком смысле, оценка влияния включает анализ предложенной политики (оценка влияния избранного инструментария), оценку стратегических инструментов на этапе подготовки политики (разработка) и оценку существующих законодательных актов и программ до момента принятия решения. Особое внимание уделяется оценке влияния в период разработки законопроектов, поскольку в странах ЦВЕ используются в основном нормативные правовые инструменты. Оценка влияния является важным инструментом совершенствования потенциала для разработки 17


политического курса и, следовательно, повышения качества политических решений и соответствующего инструментария.

принятия

Схема 1- ОВ как часть более широкой системы регулирования нормативно-правовой базы

Мониторинг и итоговая ОВ

Осуществление

Административна я корректировка утвержденного варианта

Постановка задачи

Потребности общества

Принятие решения

Предварительная ОВ, определение целей, вариантов, выбор

Структура политики

Предварительная ОВ инструментов для избранного варианта

Поскольку оценка влияния рассматривается как неотъемлемая часть системы формирования политики, системы регулирования нормативно-правовой базы следует разрабатывать раньше или параллельно с внедрением ОВ. В процессе развития своего потенциала по разработке политики, страны Центральной и Восточной Европы столкнулись необходимостью совершенствования всех этапов цикла разработки политики: определение целей, разработка альтернативных вариантов, выработка стратегических инструментов, реализация, мониторинг и проведение оценки эффективности политического курса. Для этого необходимо изменить культуру работы правительства, в том числе обеспечить более открытый процесс формирования политики, заменяя им традиционно существовавший закрытый и политизированный процесс. Для этого также требуются системы стратегического планирования, способные определить краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные приоритеты и потребности общества. С этой целью необходимо внедрение конкретных процедур, таких как стратегическое планирование, горизонтальная и вертикальная координация, сбор данных, механизмы проведения консультаций, механизмы проверки качества и учета ненормативных правовых инструментов при рассмотрении возможных вариантов

18


решения. Таким образом предлагается увязывать процедуру внедрения ОВ с существующими схемами планирования, бюджетными предпосылками и законодательными процессами. 1.1.2. Осуществление ОВ в соответствии с пояснительной запиской Многие элементы ОВ уже могут присутствовать в законодательных процедурах и практике, однако, их реализация может носить менее организованный и упорядоченный характер (например, обоснования, заключения о соответствии существующему законодательству и проч.). Чем более разумно будет организован процесс внедрения ОВ, тем лучше. В большинстве стран ЦВЕ ряд элементов ОВ можно найти в так называемых ‘пояснительных записках’, которые обязательно должны прилагаться к предлагаемым законопроектам, представляемым на рассмотрение Кабинета министров и Парламента. Обычно они проходят строгую проверку на соответствие существующим законодательным нормам до того, как их выносят на рассмотрение для принятия решения. В результате в некоторых странах предложенный законопроект (или иной документ) может быть возвращен в министерство, которое выступило с законодательной инициативой, в том случае, если информация в предоставленной пояснительной записке будет сочтена недостаточной. Эти сопроводительные документы к законопроекту в разных странах могут называться по-разному: аннотация, сопроводительное письмо, пояснительный доклад или записка, обоснование или правовая экспертиза. Однако, по содержанию все эти документы сходны между собой и обычно содержат информацию по обоснованию, описанию рамок данного предложения и экспертного заключения о том, что оно соответствует законам ЕС. Более того, такого рода документ может содержать подробное рассмотрение затрат из государственного бюджета, которые могут быть предварительно согласованы с министерством финансов до того, как выносятся на рассмотрение Кабинета министров.

19


Вставка 4 – Аннотации в Латвии В Латвии все законодательные инициативы, предлагаемые на рассмотрение Кабинета министров, должны сопровождаться документом, который называется ‘аннотация’. Предоставление аннотаций является требованием закона, и законопроекты, представленные без соответствующего уровня аннотации могут быть возвращены из аппарата правительства в министерство для доработки. Участники совещаний Государственных Секретарей также могут запросить подготовить аннотацию к законопроекту, если таковая отсутствует. Аннотация свидетельствует о том, что представленный на рассмотрение государственных секретарей и, в итоге, правительства законопроект основывается на результатах исследований и стратегического анализа. Ниже приводится описание процесса подготовки аннотации. В аннотации указывается: ► Основная причина принятия законодательного акта: описание сложившейся ситуации и проблема, которую необходимо решить ► Существующие нормативно-правовые положения и необходимые поправки ► Сноска на Постановление правительства или стратегический документ, который санкционирует или требует представить данное предложение ► Цель предложения и краткое резюме ► Описание основного социально-экономического воздействия на: • Марко-экономику • Коммерческую среду • Социальное воздействие • Окружающую среду ► Влияние на государственный и местный бюджет (оценка среднесрочного финансового влияния) ► Влияние на нормативно-правовую систему (подготовка или пересмотр других правовых актов) ► Влияние на международные обязательства (согласование с правовыми инструментами ЕС и международными соглашениями) ► Проведение консультаций в период подготовки проекта (взаимодействие с НПО и соответствующими общественными партнерами) ► Институциональные меры для осуществления законопроекта (административные, информационные, защита прав отдельных граждан) Должным образом подготовленная аннотация должна содержать анализ влияния на развитие общества и национальной экономики, указывая на возможные изменения в макроэкономической, социальной и природоохранной ситуации, в коммерческой среде, и на упрощение административных процедур, а также содержать анализ влияния данного предложения на соблюдение прав человека и возможности для мужчин и женщин. Более конкретно, оценивать влияние следует на основе целого спектра факторов, в том числе: ► объем производства товаров и услуг ► уровень занятости ► уровень безработицы ► цены ► объем экспорта ► конкурентоспособность. Источник: Аппарат правительства, Латвия

20


1.1.3. Внедрение оценки влияния Ряд правительств осторожно подошли к вопросу о внедрении ОВ (например, Великобритания и ряд стран Центральной и Восточной Европы), на первых порах вводя только упрощенный порядок или санкционировав проведение пилотных исследований, предназначенных для проверки обязательных требований и приведения их в соответствие со сложившимся в стране контекстом. Только позднее их расширят до системной, обязательной и последовательной программы ОВ. Это самый здравый подход к вопросу при ограниченных ресурсах, опыте и навыках этой работы. Таким образом, становится допустима разбивка процесса внедрения ОВ на этапы, что позволит сосредоточиться на ограниченном количестве ‘важных’ стратегических вопросов и опробовать методику осуществления ОВ в пилотных проектах, а расширенную оценку влияния отложить для исключительных случаев. По мере накопления практического опыта можно расширять набор методик ОВ. А пока простые методы можно применять везде. Вставка 5 – Пилотное внедрение ОВ – Практический пример Чешской Республики В ходе работы по полномасштабному применению методологии ОВ в процессе подготовки законов и других нормативных актов в Чешской Республике было принято решение подготовить модельный (пилотный) проект с тем, чтобы продемонстрировать шаги по оценке влияния и разработать подробную методику. Пилотный проект по внедрению ОВ был осуществлен аппаратом заместителя премьер-министра по экономическим вопросам совместно с министерством информационных технологий. Целью проекта стал анализ удобства и простоты использования существующего порядка регистрации задолженности по государственному бюджету и подготовка следующих шагов путем обеспечения оптимальных путей распространения информации и работы органа регистрации государственных должников. Аналитическая работа началась в конце 2005 года, а окончательный проект документа был завершен в мае 2006 года. Пилотное исследование выявило несколько вариантов, совместимых с методикой ОВ (включая и вариант отсутствия каких-либо мер). Эти варианты в свою очередь сравнили между собой на основе анализа заранее определенного набора количественных и качественных критериев. Качественный анализ включал три этапа: базовую оценку, оценку экономической предпочтительности и оценку, основанную на множественных критериях. Количественный анализ опирался на анализ экономической эффективности (соотношение затрат и прибыли) отдельных вариантов. В обоих типах анализа была сделана попытка подсчитать количественное воздействие на государственный и частный сектор в равной мере. В ходе подготовки пилотного исследования были приняты во внимание не все методические рекомендации по проведению ОВ. В частности, этап консультаций напоминал стандартный процесс межведомственной проверки, только наряду с министерствами материалы были направлены нескольким неправительственным организациям, таким как Экономическая палата Чешской Республики или Чешско-Моравский Совет профсоюзов. Согласование мнений было проведено в том же порядке, как и согласование стандартных законодательных актов. Более того, результаты межведомственной проверки не являются частью подготовительных материалов и поэтому недоступны общественности. Вслед за пилотным этапом модель ОВ – в случае успеха – следует доработать и внедрить в работу всех структур и подразделений. В данном случае этого не произошло. Более того, опыт пилотного проекта не был переработан в ряд рекомендаций по усовершенствованию

21


и улучшению модели и самого подхода до их повсеместного внедрения; по окончании пилотного проекта не было подготовлено итогового доклада с рекомендациями. В итоге реализованный в Чешской Республике пилотный проект предоставил ценный взгляд изнутри на количественный аспект ОВ, который главным образом послужил достижению первой цели – найти действенные решения по избранным законопроектам. С этой позиции, проект соответствующим образом проиллюстрировал возможности методики ОВ и может служить примером модели для проведения других ОВ. Однако, вторая цель – продемонстрировать шаги по осуществлению ОВ и конкретизировать методы работы – не была реализована из-за того, что не был подготовлен итоговый отчет и не были проработаны соответствующие мероприятия. Источник: ЕССУ, 2007

1.1.4. Области оценки влияния (экономика, окружающая среда, социальная сфера, финансы и др.) Общими для стран ЕС областями9 являются влияние на экономику, особенно на малые и средние предприятия и конкурентоспособность, влияние на окружающую среду, негативное влияние на граждан в результате создания новых бюрократических структур (так называемых административное бремя), и негативное влияние на потребителей. В ряде стран, в частности в ЦВЕ, внедрены специальные ‘схемы оценки влияния’, которые уделяют внимание одному конкретному стратегическому вопросу, например, воздействие новых предложенных правил на делопроизводство, или расходы государственного бюджета, на окружающую среду, или на социальную сферу. Однако, такие схемы могут часто быть слишком узкими и сложными, и, по сути, они являются специализированными направлениями общей практики проведения анализа влияния всех вопросов, которые входят в компетенцию министерств. Вставка 6 – Оценка социального влияния (или оценка влияния на ситуацию с бедностью и социальную сферу) Методология оценки социального влияния (ОСВ - SIA) или иногда влияния на ситуацию с бедностью (ОВБ - PSIA) опирается на анализ дистрибутивного влияния, оказываемого политическими реформами на материальное благосостояние и социальное обеспечение различных заинтересованных групп, причем основное внимание уделяется бедным и уязвимым социальным группам. Исследуя дистрибутивное влияние, ОСВ также рассматривает вопросы устойчивости и рисков политических реформ, которые возникают с появлением нищеты и с проявлением влияния политических перемен на социум. ОСВ заложены в политический процесс, при этом выбор тем для ОСВ проистекает из приоритетов национальной политики, как это отмечено в стратегических документах, например, в Стратегиях сокращения бедности (Poverty Reduction Strategies). ОСВ могут способствовать совершенствованию замысла политического решения несколькими способами:

9

Доклад министрам, ответственным за государственное управление в странах-членах ЕС, о ходе исполнения рабочего плана по совершенствованию системы регулирования по Докладу Манделькерна, 2003 (Report to the Ministers responsible for Public Administration in the EU member states on the progress of the implementation of the Mandelkern Report’s Action Plan on Better Regulation, 2003).

22


► Формулируя точные предпосылки обо всех взаимосвязях между предложенными политическими переменами и их дистрибутивным воздействием (положительным и отрицательным, краткосрочным и долгосрочным) на различные социальные группы; ► Обеспечивая оценку политического курса не только с позиции долгосрочной совокупной эффективности; и ► Повышая качество обсуждения реформ, открывая широкую дорогу для переговоров между различными заинтересованными сторонами, в частности, между (и внутри) правительством, гражданским обществом и донорами. ОСВ может пользоваться разнообразными методами и инструментами, многие из которых требуют наличия навыков и знаний в разных дисциплинах (например, в макроэкономике, микроэкономике, финансах, социальном и политическом анализе). Там, где это возможно, желательно углубить исследование путём использования экономического и социального анализа. Существуют различные социальные и экономические инструменты для проведения ОСВ в зависимости от реформы, к изучению которой они применяются. Наиболее важные среди них: Оценка социального влияния (ОСВ) используется для оценки распределения затрат и выгод от реформ между разными заинтересованными сторонами по прошествии длительного периода времени. Общая оценка бедности и оценка бенефициариев опираются на непосредственные консультации с конкретными группами и данные наблюдений на местах, используя первичные качественные методики (фокус группы, собеседования с ключевыми информантами, и набор других инструментов, собранных под обобщающим названием «общая оценка знаний и навыков села» (англ. participatory rural appraisal)). Инструментарий оценки общественного капитала измеряет общественный капитал10 (институты, сети и лежащие в их основании нормы и ценности) на уровне домашних хозяйств, общин и ключевых организаций. Источник: Гражданское общество и ОСВ (ПРООН, 2007), Руководство для пользователя по ОСВ (Всемирный Банк, 2003), Очерки успешных примеров работы по использованию оценки социального влияния и влияния бедности в поддержку мер политики развития (Всемирный Банк, 2004)

Преимуществом ОВ является ее способность расширить соответствующие сферы влияния тех или иных решений до внешних влияний, которые затрагивают и другие интересы помимо правительственных. В этом смысле, оценка только финансовых или бюджетных последствий является вкладом в традиционную фискальную политику, но не может рассматриваться как ОВ в современном понимании этого термина.11 Также, фактор конкуренции в развитии системы ОВ в ОЭСР и странах ЕС имеет как положительное, так и отрицательное воздействие на эволюцию ОВ. Положительным является то, что забота о конкурентоспособности привлекает внимание политиков к ОВ как к потенциальному инструменту 10

Вся сумма знаний в обществе, превышающая простую сумму индивидуальных знаний, набор культурных особенностей, важнейших общественных ценностей, общих обычаев, доминирующих норм и общепринятых предрассудков, которые создают и обеспечивают доверие и сотрудничество внутри сообщества. 11 ЕССУ (2006). DIADEM Руководство. Брюссель: Центр европейских политических исследований, Европейский консорциум за более совершенное законодательство. (Centre for European Policy Studies, European Consortium for Better Regulation).

23


преодоления административных барьеров и развития среды для предпринимательства и экономической эффективности. Отрицательным фактором является то, что такого рода озабоченность заводит ОВ в рамки более узких разновидностей анализа экономических последствий, таких как тестирование предприятий малого бизнеса и анализ административного бремени, которые по своей природе не являются надежной основой для подготовки государственных политических решений, поскольку чаще всего не учитывают дистрибутивный эффект. Сбалансированный подход к социальным, экономическим и природоохранным вопросам в процессе подготовки и принятия решений имеет несравнимо большее значение и вес по сравнению с ограниченной ценностью сокращения расходов. Наличие комплексных рамок, основанных на умеренном анализе выгод и затрат в значительной большей мере соответствуют такому сбалансированному подходу, нежели более узкие и менее комплексные методы ОВ, основанные лишь на стандартной модели оценки затрат. Европейская Комиссия приняла решение объединить12 все формы предварительной оценки влияния путем создания комплексной модели оценки влияния, которая вступила в силу с 1 января 2003 года. Основной целью данной модели является обеспечение того, чтобы на раннем этапе процесса регулирования нормативноправовой базы уделялось соответствующее внимание конкурентоспособности и задачам устойчивого развития, являющимися одними из ведущих приоритетов в повестке дня ЕС. Итак, данная модель объединяет экономическое, социальное и природоохранное влияние в двух-ступенчатой модели (см. раздел 1.2.4. Масштабы и глубина проведения ОВ – целевая ОВ о глубине оценки). Вставка 7 – Порог 21 (T 21) В ряде стран ПРООН оказывает поддержку национальной модели устойчивого развития, которая объединяет вопросы социального и экономического развития и окружающей среды в едином комплексном инструменте анализа политики на макроэкономическом уровне. На приведенной ниже схеме представлена концепция программы T21, в которой экономика, социальная сфера и окружающая среда взаимозависимы, аналогично комплексной модели ОВ Европейской Комиссии.

Общество

Экономика

Окружающая среда

12 Модель комплексной оценки влияния была введена в действие 5 июня 2002 года и опубликована в Сообщении Европейской Комиссии об оценке влияния (COM(2002) 276), в публикацию также вошли руководства, инструкции и техническое приложение по проведению оценки влияния.

24


В каждой основной сфере существует целый ряд секторов и связей, которые взаимодействуют между собой и факторами из других сфер. В сферу экономики входят основные производственные секторы (сельское хозяйство, промышленность и услуги), которые можно характеризовать при помощи производственной функции Кобба – Дугласа*, которая рассчитывается с учетом вложенных ресурсов, труда, капитала и технологий. Интегрированная матрица финансовых потоков (SAM**) используется для расчета экономических потоков и балансировки спроса и предложения в каждом секторе. Социальная сфера содержит подробные данные о динамике народонаселения, разделенные по признаку пола и возрастным когортам, о проблемах и программах в области здравоохранения и образования, а также об уровни бедности. В сфере окружающей среды отслеживаются вопросы загрязнения среды в результате производственной деятельности, его воздействие на здоровье людей и, в конечном итоге, на производство. Здесь также ведется расчет потребления природных ресурсов – возобновляемых и невозобновляемых – и могут быть осуществлены расчеты воздействия истощения ресурсов на производство или иные факторы. При участии местных заинтересованных сторон, T21 можно применить в любой стране и использовать для предварительной оценки влияния – например, эта программа использовалась для подготовки Стратегии сокращения бедности – и она может быть особенно эффективна для анализа влияния на ЦРТ. Используя подготовленный сценарий, пользователь может смоделировать воздействие определенных политических изменений на широкий спектр переменных величин, таких как материнское здоровье, соотношение уровня грамотности мужчин и женщин, соотношение количества мальчиков и девочек среди выпускников начальной школы, количество населения (и процент женщин), живущего за чертой бедности, разрыв в уровне доходов, а также вопросы, связанные с конфликтами. Источник: Порог 21 - T21, http://www.threshold21.com * Производственная функция Кобба-Дугласа — самая известная из всех производственных функций неоклассического типа — была открыта в 20-х годах нашего века экономистом Дугласом в сотрудничестве с математиком Коббом и получила широкое применение в эмпирических исследованиях. (прим. перев.) ** SAM - своеобразная модель экономики, используемая для исследования экономической деятельности в масштабах страны на основе взаимосвязанных балансов (счетов), отражающих потоки движения продуктов и их финансовых эквивалентов между экономическими агентами в процессе совершения ими различных экономических операций. Основой для построения SAM является система национальных счетов (СНС). (прим. перев.)

1.1.5. Элементы оценки влияния Оценка влияния как термин и как концепция может определяться различными значениями и процессами в национальной системе. Пояснение сути концепции полезно не только на аналитическом уровне, но и с практической точки зрения. Если значительные усилия прилагаются к созданию “ОВ”, в которой не достает некоторых базовых элементов, вся эта энергия может частично или полностью пойти не в то русло. Как следствие, ОВ может превратиться во внутриведомственное мероприятие или дополнительное административное бремя на управленческий аппарат и не иметь реальной информационной ценности для тех, кто готовит и принимает решения. Таким образом, ожидаемое качественное улучшение регулирования нормативно-правовой базы может не произойти именно в силу того, что недостающие элементы носили определяющий характер.

25


Вставка 8 – Элементы оценки влияния В соответствии с Руководством Европейской Комиссии по оценке влияния, существует несколько ключевых аналитических шагов при проведении ОВ. Данные шаги следуют друг за другом в логическом порядке, однако, не следует забывать о том, что это в значительной мере повторяющийся процесс, предполагающий на каждом последующем этапе проведение ревизии проделанного ранее в свете той работы, которая осуществляется на более позднем этапе. 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Определение проблемы Определение целей и задач Разработка основных вариантов политических решений Анализ возможного экономического, социального и природоохранного влияния Сравнение вариантов решений Подготовка плана мониторинга и оценки будущей политики

Консультации сторон и накопление экспертных знаний может происходит на протяжении всего процесса. Источник: Руководство Европейской Комиссии по оценке влияния, июнь 2005

Коротко, ОВ прежде всего должна определить цель изменения нормативноправовой базы, затем оценить возможные варианты действий (в том числе и их отсутствие), выявить стороны, которые будут затронуты теми или иными изменениями в нормативно-правовой базе, и по-возможности определить количественные параметры влияния на каждую из сторон. В ходе ОВ следует определить порядок применения того или иного акта, включая и поощрение за соблюдение, а также методы проведения мониторинга и оценки, которые в свою очередь станут основой для последующих ревизий и изменений в нормативноправовой базе. В ряде государств – членов ЕС в процессе ОВ используются не все названные элементы, некоторые из них реализуются другими путями, например через межведомственное сотрудничество. Тем не менее, основополагающими аспектами являются следующие: Определение проблемы Точное определение проблемы является важнейшим шагом в процессе ОВ, поскольку на его основе осуществляется постановка соответствующих задач и выбор наиболее приемлемых стратегических инструментов. Недостаточное определение проблемы означает плохой выбор политики. Практика проведения ОВ в Соединенных Штатах Америки, Великобритании и государствах Европейского Союза продемонстрировала необходимость осуществления в рамках ОВ анализа цели, на решение которой направлено регулирование нормативно-правовой базы. Конкретное определение проблемы и цели обеспечивает надежную устойчивость и эффективность различных по форме решений. Более того, ОВ должна содержать описание ожидаемых результатов и анализ масштабов проблемы, которую предполагается урегулировать предполагаемыми изменениями нормативноправовой базы. Точное понимание проблемы и порождаемых ею негативных последствий позволяет разработчикам законодательных актов понять необходимость государственного вмешательства, составить представление о

26


заинтересованных сторонах и определить исходный уровень. Точное описание проблемы способствует выявлению ключевых причин, стимулирующих возникновение данной проблемы, определению ожидаемых результатов и разнообразия возможных решений, ведущих к достижению этих результатов, а также обеспечению наиболее широкого спектра потенциальных вариантов решений.13 Определение целей и задач Цели и задачи должны быть непосредственно связаны с проблемой и ее базовыми причинами, выявленными на предыдущем этапе. Цели должны быть конкретными во избежание различных толкований в дальнейшем. Цели должны определять будущее состояние дел в измеримых параметрах для осуществления проверки достижения поставленных целей. Лица, ответственные за достижение целей, должны принимать, понимать и интерпретировать их одинаково, в их глазах цели должны быть ясными, амбициозными и в то же время реалистичными. Чтобы избежать расплывчатости, достижение целей должны укладываться в определенные временные рамки. Цели регулирования нормативно-правовой базы затрагивают три уровня. На общем (общегосударственном) уровне устанавливаются единые стратегические цели формирования политики. На конкретном уровне существуют ближайшие задачи, которые надо решать для достижения общих целей. Оперативные задачи обычно находят выражение в объеме продукции – товаров или услуг, которые должны быть произведены в результате принимаемых мер.14 Разработка вариантов политических решений Успешные примеры практической работы указывают на то, что в рамках ОВ следует осуществлять анализ возможных альтернативных решений по регулированию нормативно-правовой базы и проводить оценку устойчивости каждого из них для достижения поставленной цели. Именно так можно обеспечить весомый анализ даже в ситуации, когда предложений нет. Значительно более важно осуществление этой работы на самом начальном этапе, и далее, на каждом последующем этапе, по ходу развития принимаемых мер. Таким образом, все участвующие в их осуществлении должны знать, что им следует объективно рассматривать существующие альтернативные предложения (в том числе и отсутствие каких-либо мер, или так называемый нулевой вариант). Это позволяет определить, является ли избранное решение наименее дорогостоящим из всех жизнеспособных вариантов и обеспечивает ли оно наилучшее соотношение затрат и выгод. Более того, систематическая ревизия различных вариантов законодательных решений позволяет политикам также рассматривать ненормативные правовые меры, как альтернативу законодательных решений. Несмотря на то, что принятие нормативно-правового акта часто является наиболее

13

Джэйкобс и коллектив авторов – учебный курс по анализу влияния нормативно-правовой базы; 812 октября 2007 г., Брюгге, Бельгия 14 Руководство по оценке влияния – Европейская Комиссия, июнь 2005

27


подходящей мерой, оно не должно становиться автоматически единственно возможным вариантом решений той или иной проблемы в любой ситуации. Вставка 9 – Использование альтернативных решений – опыт Швеции Систематическое рассмотрение и применение альтернатив законодательным мерам на министерском уровне в Швеции подкреплено четко прописанной обязанностью законодателей оценивать альтернативные возможности решения вопросов и обосновывать свой выбор, когда они отдают предпочтение традиционному законотворческому способу. В Руководстве, разработанном аппаратом премьер-министра, имеется меморандум “Контроль путём законотворчества – контрольная таблица для разработчиков законопроектов”, который включает раздел об использовании альтернативных мер. В вопросе 5 контрольной таблицы указано, каким инструментарием можно пользоваться для этих целей. После установления причин возникновения проблемы и лежащие в ее основе факторы, на которые можно повлиять, разработчикам законопроекта следует рассмотреть следующие альтернативные решения: ► реструктуризация существующего законодательства; ► информирование или другие неофициальные инструменты контроля (проведение кампаний, устная договоренность, решение проблемы путем переговоров) или стандарты, ► инструменты экономического контроля (инвестиции, субсидии, налоги, сборы или иные экономические стимулы); ► инструменты административного контроля (другие правовые решения, включая общие рекомендации). Источник: “Контроль путём законотворчества – контрольная таблица для разработчиков законопроектов”, Кабинет премьер-министра, Швеция

Подобная атмосфера политического анализа на всех уровнях управления, включая региональный и местный уровень, представляет особую важность при согласовании национального законодательства с законодательством ЕС. Частично это связано с необходимостью адаптации и исполнения огромного количества нормативных актов Сообщества за сравнительно ограниченный период времени, а также частично в силу того, что цели и задачи уже указаны в директивах. Это последнее обстоятельство часто вводит законодателей в заблуждение, «маскируя» тот факт, что поставленные цели достижимы самыми разными более или менее обременительными путями. Прежде всего, это должно способствовать написанию докладных записок с предложениями для переговоров о вступлении в ЕС, которые помогут переговорщикам в полном объеме оценить итоговое влияние принятых позиций. Анализ влияния См. раздел 1.2.7. Аналитические методы, используемые при проведении ОВ на практике . Анализ влияния каждого возможного варианта политики является решающим элементом процесса оценки влияния. Его следует проводить по наиболее жизнеспособным вариантам возможных решений, в том числе и по нулевому

28


варианту. Этот этап помогает собрать информацию о возможных влияниях по трем основным измерениям политики (экономическому, природоохранному и социальному), а также о потенциально возможных компромиссах и синергетическом эффекте совместных действий. Он также способствует определению усиливающих мер (делающих данное политическое решение более сфокусированным, эффективным и целесообразным) и/или смягчающих мер (таких как более продолжительные переходные периоды, освобождение определенных групп населения от налогов или меры по перераспределению). Таким образом, данный анализ обеспечит законодателей качественной информацией, на основании которой соответствующие варианты решений можно будет сравнить и оценить15. Очень важно оценить возможные непосредственные и косвенные формы влияния предлагаемых изменений и обеспечить баланс между краткосрочными и долгосрочными рисками и выгодами. Анализ ключевых затрат и выгод от того или иного предложения является центральным аналитическим компонентом ОВ. Именно ожидаемые в результате принятых законодательных или иных стратегических мер преимущества могут оправдать затраты, ложащиеся на коммерческий или другие сектора экономики и общество. Целью анализа затрат является определение их пропорциональности по отношению к предполагаемым выгодам. Оценка распределения затрат и выгод на общество в целом очень важна. Некоторые выгоды выпадают на долю конкретной группы населения (например, конкретная группа трудящихся, получающая преимущества в результате принятия новых правил охраны труда); другие распространяются на все слои и категории общества (например, выгоды от мер по улучшению гигиены питания или сокращения уровня загрязнения окружающей среды). Однако, часто затраты не возлагаются на тех, кто получает преимущества. Сравнение вариантов решений Сравнение вариантов решений после проведения анализа их возможного влияния позволяет рассмотреть сильные и слабые стороны каждого из вариантов. Это впоследствии позволяет сделать вывод, какой из вариантов предпочтительнее по сравнению с другими. Однако, очень важно подчеркнуть, что окончательное решение о том, стоит ли действовать и каким образом, является политическим. Мониторинг и оценка Мониторинг и оценка являются важными частями любого эффективного процесса принятия решений, поскольку именно они обеспечивают информацией будущее развитие политики. Необходимо учитывать следующие ключевые показатели: a) существует ли проблема на данный момент? б) изменилась ли цель, ради достижения которой принимался законодательный акт? в) есть ли другие возможные варианты решений? ОВ должна содержать описание того, как тот или иной законодательный акт и его влияние можно измерить и как проводить мониторинг для оценки уровня соответствия принятых мер. Таким образом, 15

Руководство по оценке влияния – Европейская Комиссия, июнь 2005 г.

29


действие законодательного акта ограничено по времени, и по сути истекает полностью или частично по прошествии определенного периода времени. Поэтому целесообразно заранее предусмотреть проведение ревизии законодательного акта, которую можно осуществить тремя способами: a) включить в текст закона так называемые ‘положения об окончании действия закона’, записанные как статья законодательного акта и предусматривающие прекращение его действия; б) включить пункт о проведении ревизии закона, который предусматривает требование о проведении периодических ревизий законодательного акта (в отличие от положений об окончании действия закона, в данном случае закон останется в силе, пока не будет предпринято действий по его прекращению); в) при наличии политических обязательств проводить ревизию реальной практической эффективности нормативно-правового акта. Последний вариант также эффективен как два предыдущих, но носит менее бюрократический характер, хотя расценивается в целом как ответственность правительства, принявшего данный законодательный акт. Требование к проведению итоговых ревизий может быть действенным дополнением к предварительной оценке влияния нормативноправовой базы посредством проверки хода исполнения закона в сравнении с исходными предположениями. Преимуществом положений об окончании действия или пересмотре законодательного акта является то, что они заставляют правительство и парламент вновь рассматривать необходимость конкретного законодательного акта. В случае систематического введения данных положений во все новые законодательные и нормативные акты, они станут гарантией проведения регулярных ревизий нормативно-правовой базы и обеспечат возможность устранить или привести в соответствие больше не нужные положения. Консультации с заинтересованными сторонами См. раздел 1.2.5. Консультации и участие в процессе проведения оценки ОВ на практике Одним из важнейших элементов правильного проведения ОВ являются консультации, направленные в основном на сбор данных/ информации и дающие возможность всем заинтересованным сторонам высказать свое мнение по поводу процесса формирования политики. Эту работу следует проводить до начала оценки (“как можно раньше”, Доклад Манделькерна, стр. 31), пока выбор еще не сделан; сам процесс должен быть публичным, прозрачным и масштабным, а не просто ритуальным мероприятием; он должен доходить до действительно заинтересованных сторон и представлять все соответствующие интересы (даже если они неорганизованы и расплывчаты). Сам процесс должен продолжаться по крайней мере в течение минимального установленного времени, соответствующего сути вопроса и количеству заинтересованных сторон. В ходе процесса следует применять подходящие, результативные и надежные методы работы, а результаты проведенных консультаций должны найти отражение в идее разрабатываемой политики. Своевременное составление перечня тех групп, на которые распространится влияние данного политического решения, также предоставляет возможность работать с внешними структурами, группами, представляющими различные интересы, представителями бизнес сообщества и гражданского 30


общества, такими как НПО, для нахождения, наиболее соответствующего потребностям общества политического решения.

удачного

и

Практические аспекты осуществления стратегии Рассмотрение аспектов практического осуществления политики должно быть неотъемлемой частью анализа, начиная с самых ранних этапов формирования политического решения: если исполнение решения требует больших затрат или сопряжено с серьёзными трудностями, возникает серьезный повод для поиска иных путей для достижения желаемого результата.

31


1.2. ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ: ПРОЦЕСС ПРОВЕДЕНИЯ ОВ Для того, чтобы ОВ могла успешно способствовать совершенствованию государственной политики и повышать цену знания при решении проблемных вопросов, существует ряд конструктивных элементов, которые должны работать вместе в рамках системного процесса. В данном разделе рассматриваются отдельные структурные элементы, которые оказывают влияние на ход выполнения ОВ. 1.2.1. Организация - исполнитель Оценка влияния важна для процесса исполнения политического решения, поэтому ее следует проводить той структуре, которая выступает с законодательной инициативой или законопроектом – эту работу должны осуществлять действующие подразделения отраслевого министерства. Иными словами, ответственность за проведение ОВ остается за министерством, которое несет ответственность за исполнение рассматриваемого законодательного или нормативного акта; такой порядок существует в большинстве стран ОЭСР. Отдельные структурные подразделения отвечают за разработку вариантов решения, выбор инструментария и определение влияния предложенных мер на выявленные цели, ускоряя, таким образом, процесс изучения и интеграцию ОВ с принимаемыми решениями на самом раннем этапе. Начинать этот процесс следует, как только становится известно о решении сформировать законопроект. Раннее проведение оценки влияния дает возможность пересмотреть политику и избежать задержек в дальнейшем процессе работы над законопроектом. Целью является фундаментальное совершенствование практики государственного управления с тем, чтобы на каждом этапе разработки комплекса мер или политики изучение альтернативных решений и оценка их влияния в рамках избранного варианта решения стали общепринятой практикой. Недостаточно, хотя необходимо, закончить оценку влияния до рассмотрения законопроекта в Кабинете министров. Это может означать, что оценка проведена непосредственно с целью показать, что предлагаемая мера является единственно возможным вариантом решения. Министерство, выступающее с законодательной инициативой, несет ответственность как за качество законопроекта, так и за качество сопроводительной оценки влияния. В большинстве случаев министерства, в чью компетенцию входят конкретные нормативные акты, также руководят проведением ОВ. 1.2.2. Организация для координации и надзора Политика ОВ имеет горизонтальную структуру – она нуждается в управлении и координации между ведущими министерствами. Возложение ответственности за проведение ОВ на тех, кто непосредственно отвечает за регулирование нормативно-правовой базы, конечно, порождает ‘чувство причастности’ и интегрированности в процесс принятия решений, но в отдельных отраслевых

32


министерствах эта работа легко может отойти на второй план. Результативность стратегического планирования и системы оценки влияния улучшается, когда координирующую функцию передают одному ведомству или министерству, однако координация работы в центральном правительственном аппарате также должна быть эффективной. Доклад Манделькерна рекомендует передачу функции общего надзора какому-либо центральному министерству или ведомству или специально созданному агентству. Координирующее ведомство обычно несет ответственность за обеспечение руководства, поддержку, оценку и ревизию работы (но не всегда). Оно может подготовить инструкции по проведению оценки влияния в целом для отраслевых министерств, предоставить рекомендации по проведению отдельных ОВ, а также официально или неофициально оценить качество и глубину уже проведённых ОВ. В ряде стран координация используется для демонстрации политической воли и роли, в других она ограничивается чисто техническим содействием при проведении ОВ и используется для сведения воедино различных ОВ. В странах ЦВЕ процесс внедрения ОВ может подвергнуться серьезной опасности, если в системе отсутствует “центральная движущая сила”. Несмотря на то, что формирование координирующей структуры может занять определенное время, это необходимо, особенно имея ввиду, что впоследствии эта структура может взять на себя функции контроля качества, а также методического и консультативного центра для отраслевых министерств. Вставка 10 – Координирующая роль отдела и комитета стратегического планирования – опыт Литвы Литве потребовалось два года на формирование координирующей структуры в системе аппарата правительства (отдел стратегического планирования). Отдел стал базой координации и сформировал рабочую группу по подготовке руководства по оценке влияния в 2002 году. Первоначально подготовка руководства по ОВ была поручена министерству юстиции; однако, министерство не справилось с этой работой из-за отсутствия должной горизонтальной координации и консультаций. Рабочая группа по стратегическому планированию (под председательством канцлера аппарата правительства) организовала ряд совещаний в период между сентябрем и декабрем 2002 года с участием ключевых заинтересованных сторон, непосредственно привлеченых к подготовке пособия, в том числе министерство финансов, министерство экономики, министерство юстиции, министерство транспорта, министерство внутренних дел, Европейский комитет, аппарат правительства, ассоциация органов местного самоуправления Литвы, а также другие национальные и международные эксперты, включая министерство охраны окружающей среды, министерство социально защиты населения, агентство специальных расследований, канадско-литовский проект реформы системы государственного управления. Отдел не только взял на себя координирующую роль при проведении ОВ, но, что более важно, увязал ОВ со всеми этапами стратегического планирования, определения приоритетов и формирования политических решений, таким образом, «Литва ощутила осязаемое и значительное улучшение качества управления процессом принятия политических решений центральным правительством . . . сложилась картина современной, хорошо поставленной и согласованной системы политического управления, где все позиции соединены между собой». Источник: Региональное совещание вышестоящих государственных служащих по ОВ, Братислава 2003, Гордон Эванс 2005, Всемирный Банк 2006

33


Иногда отраслевые министерства, чаще всего министерство юстиции (например, в Венгрии или изначально в Литве) или министерство внутренних дел (Чешская Республика), играют доминирующую роль в осуществлении функции координации16. Однако, если координирующая структура функционирует в рамках отраслевого министерства, а не на уровне центрального правительства, она может столкнуться с рядом трудностей в работе с другими отраслевыми министерствами в силу иерархических или властных вопросов, что может помешать данной структуре управлять процессом и отдавать какие-либо приказы. Поэтому предпочтительно иметь ответственную структуру на уровне центрального правительства, которая будет надзирать и проверять ход осуществления оценки влияния. В ряде стран (например, в Великобритании и Латвии) была сформирована система центрального руководящего органа в аппарате правительства, работу которой поддерживают более мелкие подразделения (отделы по ОВ, стратегические отделы, отделы стратегического планирования и др.) в отраслевых министерствах. Данный орган выступает в качестве связующего звена между аппаратом правительства и соответствующими министерствами, что способствует укреплению принципов хорошего регулирования, совершенствованию процесса принятия политических решений и проведению ОВ в каждом министерстве. Действующие в рамках министерства подразделения, которые сталкиваются с определенными сложностями при проведении оценки влияния, сопутствующей разработке политики или нормативно-правовых предложений, прежде всего обращаются в соответствующий отдел министерства за советом по проведению ОВ. 1.2.3. Время проведения ОВ В идеале ОВ следует рассматривать как текущий процесс на всем протяжении разработки политики. По мере развития оценки, она может породить новые вопросы, или новые данные могут потребовать переосмысления исходных предположений. Одним из вариантом более структурированного подхода к проведению ОВ является официальное подразделение проведения оценки влияния на различные этапы, некоторые из которых должны быть обязательными, в то время как прочие могут использоваться по мере необходимости. В докладе Манделькерна указано возможное различие между предварительной оценкой (которую следует проводить как можно раньше, с тем чтобы использовать её при проведении ранних неофициальных консультаций) и подробной оценкой, охватывающей все соответствующие темы. Проведение предусмотренной предварительной оценки также предполагает проведение подробной оценки влияния, кроме тех случаев, когда предварительная оценка ясно продемонстировала незначительность влияния анализируемого предложения. Результаты подробной оценки следует регулярно пересматривать для отражения возможных изменений в построении политики и итогов консультаций. В процессе ОВ каждого нового нормативно-правового акта могут быть разнообразные этапы и переоценки. Обычно процесс включает в себя первоначальную ОВ, 16

В Чешской Республике ответственность и координирующая роль были переданы решением правительства из аппарата правительства министерству внутренних дел в октябре 2006.

34


пересмотренную ОВ, содержащую итоги консультаций или изменения, внесённые в законопроект, и окончательную ОВ, которая проводится после принятия законопроекта законодательным органом. Вставка 11 – Этапы ОВ –опыт Великобритании В Великобритании можно выделить четыре этапа, характерные для текущего процесса формирования политического решения (см. диаграмму в Приложении 1), которые различаются по масштабам и глубине проводимой ОВ: а) первоначальная ОВ, которая готовится в момент появления той или иной идеи стратегического характера. Она состоит из первичного анализа, основанного на уже существующей информации, и должна включать варианты решений и возможно точную оценку потенциальных рисков, преимуществ и затрат. Первоначальная ОА должна помочь выявлению областей, требующих дополнительной информации (такая оценка может быть как очень краткой, особенно если предполагаемое влияние будет небольшим, так и весьма масштабной, если ожидаемое влияние будет существенным); б) частичная ОВ, исходящая из первоначальной ОВ, осуществляется перед проведением консультаций и должна стать приложением к проекту консультационного документа, а также должна быть представлена с любым предложением, требующим коллективного согласования кабинета министров. Дополнительную информацию для такого рода оценки получают в результате обсуждений, более детального сбора данных и проведения неформальных консультаций. Варианты решения должны формироваться и разрабатываться с учетом их соответствия сложившейся ситуации и поставленной задаче, а также принимая во внимание последующий мониторинг. Также проводится более подробный анализ расчетов по затратам и выгодам; в) полномасштабная ОВ строится на анализе и информации, полученных в ходе частичной ОВ, и готовится на подпись министра; г) итоговая ОВ, которую подписывает министр, становится приложением к законопроекту, представляемому на рассмотрение в парламент. Источник: аппарат правительства 2003

На практике большинство мероприятий по ОВ основываются на проведении основной оценки, осуществляемой за весьма короткий промежуток времени в несколько месяцев или даже недель. Там, где дело обстоит именно так (например, в большинстве стран ЦВЕ, но также и в странах ЕС-15), очень важно обеспечить своевременное проведение оценки. Оценка влияния должа осуществляться на возможно более раннем этапе политического процесса, но в любом случае до того, как написан ПРОЕКТ документа. Оценка влияния - это не расчёт затрат выбранного варианта решения, и её проведение после принятия решения или выбора политического курса уже не окажет сколько-нибудь значимого воздействия; наоборот, сам характер оценки и выявленных ею фактов может стать выборочным и превратиться в попытку защитить уже сделанный выбор. С другой стороны, итоговая оценка влияния уже существующих законов часто проводится

35


для того, чтобы выяснить, как следует изменить анализируемые законы. В таком случае целесообразно определить приоритеты места и времени проведения подробных ОВ с использованием метода скрининга (см. раздел 1.2.4. Масштабы и глубина проведения ОВ – целевая ОВ). 1.2.4. Масштабы и глубина проведения ОВ – целевая ОВ Подготовка проекта ОВ – это сложный и трудоемкий процесс, в котором важно придерживаться принципа пропорциональности17, чтобы ОВ не стала излишне обременительной. Поэтому важно определить, при каких обстоятельствах требуется проведение ОВ, а также соответствующую глубину и масштабы проведения оценки на основе комплекса контрольных таблиц, пороговых критериев и скрининга. Соответственно, органы государственного управления могут использовать различные подходы. Масштабы ОВ могут быть сведены к следующему: а) определенные виды разрабатываемых материалов/ проектов (типы законодательных и незаконодательных вопросов); б) нормативно-правовые акты, которые предположительно окажут значительное влияние на экономику, общество или окружающую среду. В обоих случаях важно, чтобы решение о проведении ОВ не принималось только по политическим мотивам, а на основе строгих пороговых критериев и посредством процесса скрининга (см. Вставку 12 с примером применения пороговых критериев в Ирландии). В странах ОЭСР проведение ОВ обычно требуется при подготовке основных законов и основанных на них нормативных актов, таких как президентские указы, постановление правительства, директивы или руководства, разрабатываемые исполнительными органами для исполнения основных законов. В ряде стран проведение ОВ требуется при пересмотре существующего законодательства. Европейская Комиссия различает несколько типов стратегических документов и соответствующих им ОВ18. В число предложений, которые освобождаются от оценки влияния, входят a) официальные необязывающие предложения относительно будущей политики в какой-либо области, по которым формирование стратегии еще продолжается; б) регулярные решения и доклады Комиссии, в) предложения, возникающие в результате принятых международных обязательств; г) текущие организационные решения, включая решения, принятые для исполнения стратегических предложений и законодательных документов, а также технические обновления, в том числе предусматривающие адаптацию к техническому прогрессу;

17

Принципы Европейской Комиссии о Пропорциональности и Значимости. Европейская Комиссия (2004). Следующие шаги (Next Steps.) 18 Вестник Европейской Комиссии, 2002, Раздел ‘Охват’ (‘Coverage’).

36


д) Меры, проистекающие из полномочий Комиссии по контролю хода исполнения Закона ЕС (хотя в определённые моменты Комиссия может принять решение о проведении оценки влияния). Все остальные предложения, требующие регулятивных шагов для их осуществления (не только нормативные документы и директивы, но также официальные развёрнутые предложения определённого политического курса, программы расходов и руководства для переговоров по международным соглашениям) должны пройти по крайней мере ‘предварительную оценку влияния’ (см. подробнее в разделе 1.2.3. Время проведения ОВ). Более того, предложения, по которым предполагается значительное влияние, должны проходить более глубокий анализ в рамках ‘расширенной ОВ’. Вставка 12 –Масштаб политических предложений, которые требуют проведения ОВ –опыт Польши и Словакии в сравнении с Латвией В Польше и Словакии (и ряде других стран ЦВЕ), оценка влияния проводится по всем проектам нормативных актов, не различая их природы или масштабы влияния. В соответствии с регламентом работы кабинета министров Польши от 19 марта 2002 года ОВ требуется по всем инициированным правительством нормативным актам стратегического характера, если они подлежат обязательной публикации в польских официальных правительственных изданиях (Dziennik Ustaw RP или Dziennik Urzędowy “Monitor Polski”). Это означает, что формально ОВ должна проводиться и по текущим административным решениям, которые не имеют экономических, социальных или природоохранных последствий, таким как решения кабинета министров о создании рабочих групп, назначение представителей правительства или учреждение государственных учебных заведений. Аналогично, регламент работы правительства Словакии от 2001 года и Руководство по подготовке пакета политического решения не делают разницы между отдельными видами проектов нормативных актов, представляемых на рассмотрение кабинета министров. Подобное формальное требование о наличии ОВ для каждого проекта документа может подорвать доверие ко всей системе в глазах государственных чиновников. Это также может отвлечь внимание отраслевых министерств от рассмотрения тех областей, где ОВ наиболее нужна. Латвия пошла другим путём. В 2001 году правительство Латвии приняло так называемое Постановление о стратегическом планировании, в котором указаны основные направления работы по совершенствованию стратегического планирования в Латвии. Исполнение Постановления о стратегическом планирование основывается на Регламенте работы кабинета министров (12 марта, 2002 г.). Эта стратегия ввела в рабочий оборот разные типы стратегических документов – каждый из них с конкретным содержанием и минимальными требованиями по проведению оценки влияния в зависимости от цели, для которых они будут использованы. Источник: Brusis, Staronova, Zubek 2007, Аппарат премьер-министра, Латвия

С 2005 года Европейская Комиссия требует разработки так называемой “дорожной карты”19: (частичная/ предварительная/ базовая) оценка влияния теперь необходима для любого предложения с целью обеспечения государственных чиновников и законодателей более качественной информацией, относящейся к 19

Принятие двухэтапной (‘dual stage’) модели ОВ было рекомендовано группой экспертов, подготовивших доклад Манделькерна (2001).

37


анализу альтернативных вариантов регулирования. Краткое описание содержит определение сути вопроса, доступные варианты решений, предварительные указания на возможные последствия/ влияние и указание на то, понадобится ли развернутая ОВ. За этим следует расширенная/ полная оценка влияния, в которой приводится подробная оценка выгод и затрат избранного варианта решения по регулированию нормативно-правовой базы. Следует отметить, что расширенную оценку влияния альтернативных вариантов решений следует проводить на основании таких критериев, как релевантность данного варианта самой проблеме, эффективность для достижения целей, затраты или необходимые ресурсы и т.п., причем особое внимание следует уделять избранному варианту решения. В ряде государств ЕС (например, в Ирландии, Чешской Республике, Литве) также было принято решение использовать двухэтапную систему проведения ОВ для определения тех вопросов, где не стоит применять весь комплекс ОВ, или наоборот, где простых процедур ОВ будет недостаточно для решения более сложных вопросов. На практике процесс содержит несколько форм проведения предварительной/ базовой оценки для скрининга уровня сложности вопроса и использует ряд правил, критериев или пороговых показателей для определения тех вариантов предложенных политических решений, которые следует изучить глубже и провести расширенную/ полную ОВ. Предварительные оценки варьируются от очень кратких и общих обзоров потенциального влияния к более интенсивной конструктивной методике, предполагающей проведение ряда консультаций с другими министерствами или даже со всеми заинтересованными сторонами. Чем более подробный характер носит предварительная оценка, тем более эффективно ее можно использовать для определения масштабов последующих расширенных оценок влияния. В данном случае исключительно важно, чтобы скрининг для проведения расширенной ОВ основывался на сформированных критериях и строгом подходе (например, перечень исключающих и включающих позиций) для избежания политических маневров, необоснованного исключения и др. Возможным подходом может стать фокусирование внимания на уровне влияния или/ и уровне приоритетов предложений, которые можно увязать с процессом законодательного/ стратегического планирования. В Европейской комиссии при принятии решений также используется двухэтапная модель ОВ (в Ежегодной стратегии и ее Ежегодной законодательной и рабочей программе). При отборе предложений для проведения расширенной оценки влияния, Комиссия рассматривает следующие вопросы: повлечет ли осуществление данного предложения за собой значительные экономические, природоохранные и/ или социальные перемены в конкретном секторе или нескольких секторах; окажет ли предложение значительное воздействие на основные заинтересованные стороны; и насколько предложение соответствует главной принятой политике реформ в одном или нескольких секторах.

38


Вставка 13 – Скрининг предложенных политических решений на предмет необходимости ОВ – модель Ирландии Одной из основных характерных черт модели ОВ, согласованной в 2005 году в Ирландии, являлся двухэтапный подходе к ОВ, причем первый этап должен представлять собой скрининг (базовая ОВ), а второй – полную ОВ. Предусматривалось, что меры по регулированию, предполагающие незначительное влияние, должны проходить ОВ путем скрининга, который представляет собой предварительный и менее подробный анализ. Более значительные меры по регулированию нормативно-правовой базы должны становиться предметом полной ОВ, которая состоит из расширенного и тщательного анализа. Шаги по проведению каждого вида ОВ приведенны ниже: Этапы ОВ - модель Ирландии ОВ скрининг

Полная ОВ

1. Описание контекста политики, целей и вариантов решений (например, нормативные акты различной формы);

1. Описание проблемы; 2. Определение и описание вариантов решения; 3. Анализ влияния, включая анализ затрат и выгод по каждому варианту; (i) Реальные затраты следует рассчитать, насколько это возможно, учитывая такие факторы как национальная конкурентоспособность, цена соответствия, влияние на общество и окружающую среду;

2. Определение затрат, выгод и прочих влияний рассматриваемых вариантов решения; 3. Консультации; 4. Правоприменение и соответствие; 5. Механизм проведения ревизий.

(ii) Там, где расходы имеют особую значимость, следует провести официальный анализ затрат и выгод с учетом конкурентоспособности и влияния на общество и окружающую среду. 4. Консультации, официальные процедуры; минимально 6 недель; 5. Правоприменение и соответствие каждого варианта решения; 6. Механизм проведения ревизий; 7. Резюме исполнения каждого варианта решения и определение рекомендуемого варианта решения там, где в этом есть необходимость. В соответствии с подходом, представленным в Таблице, полная ОВ проводится в том случае, когда меры по регулированию влекут за собой затраты, превышающие определенный порог, или если данные меры оказывают воздействие на конкретную область политики, которую правительство определило как особенно значимую. В основе этого подхода заложена идея пропорциональности ОВ, проведение которой не должно превращаться в избыточное бремя. ОВ скрининг должен применяться ко всем основным законам, которые предполагают изменения в нормативно-правовой базе помимо Закона о государственном бюджете и некоторых законодательных актов, связанных с чрезвычайными ситуациями, безопасностью и уголовным правом. Он должен также применяться при подготовке постановлений правительства, имеющих силу закона. Там, где с помощью скрининга ОВ удается выяснить, что предложения по изменению нормативно-правовой базы влекут за собой серьезные последствия с точки зрения затрат или влияния, следует проводить полную ОВ.

39


Ирландия намеревается также держать критерии для проведения полной ОВ предметом постоянной ревизии в свете будущего опыта. В Докладе (стр.36) приводятся следующие рекомендации относительно определения пороговых показателей: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

предложение будет иметь значительное негативное влияние на национальную конкурентоспособность; предложение будет иметь значительное негативное влияние на социально уязвимые группы населения; будет нанесен значительный вред окружающей среде; предложение предполагает значительные изменения политики в области экономики и рынка; предложение окажет непропорциональное воздействие на ограничение прав граждан; предложение создаст непропорциональное бремя соответствия; расходы Казначейства/ третьих сторон будут велики или непропорционально лягут на одну группу или сектор экономики.

В данном контексте предлагается рассматривать как значительные проекты с исходным бюджетом в €10 миллионов или совокупной стоимостью в €50 миллионов на десять лет. Этот порог будет периодически пересматриваться на основе ранее проведенных ОВ.

Источник: Управление Taoiseach 2005 г., Доклад о введении анализа влияния регулирования нормативно-правовой базы

1.2.5. Консультации и участие в процессе проведения ОВ За последние годы государства ЕС и ОЭСР все более широко используют консультации для совершенствования качества политических решений и законов. Общепризнано, что внедрение консультационного процесса приносит такие политические, правовые и социальные выгоды, как: ► присущие ему демократические ценности; ► способность расширять спектр политических альтернатив; ► это ценный и недорогой источник данных для проведения оценки влияния; ► его можно использовать для контроля результатов анализа, уже проведенного внутри министерства; ► он повышает прозрачность процесса; ► он может обеспечить политикам лучшее понимание тех областей, которые они регулируют, и вопросов, над которыми они работают; ► он повышает уровень информированности о будущих законодательных мерах; ► он повышает вероятность принятия и поддержки принимаемых решений со стороны общества; ► он позволяет правительству эффективнее отвечать на нужды населения. Таким образом, еще одним условием для повышения эффективности ОВ является максимально активное проведение консультаций. Проведение систематических консультаций должно быть неотъемлемой частью ОВ для повышения демократической законность и обеспечения более широкого представительства интересов в процессе регулирования нормативно-правовой базы. В основном, существуют три типа консультаций:

40


Консультации между министерствами (межминистерский ревизионный процесс);

Неформальные консультации с главными заинтересованными группами (представителями интересов тех, на кого данное предложение окажет наибольшее влияние) – при этом, однако, следует помнить об угрозе регулирующего захвата;

Официальные и широкие общественные консультации.

Процедура консультаций между министерствами хорошо отработана в большинстве стран ЦВЕ, требования закона позволяют отраслевым министерствам комментировать предложения других министерств – относительно затрат, выгод и последствий – и там, где это необходимо, требовать внесения изменений. Этот, уже существующий, порядок может стать более открытым и прозрачным, при привлечении комментариев других учреждений и общественности (см. Вставку 13). Неофициальные консультации с главными заинтересованными группами являются более целенаправленными, так как некоторые формы консультаций связывают потребности в информации с конкретными сторонами процесса, что особенно важно там, где существуют сложности в получении качественной информации от общественности. Консультации с основными заинтересованными сторонами могут обрести более организованный характер благодаря использованию разнообразных подходов, включая анкетирование, работу с фокус-группами, проведение интервью и собеседований, и прочее. У Европейской Комиссии существует давняя традиция проведения консультаций с заинтересованными сторонами по вопросам формирования политики и изменения нормативно-правовой базы. С целью усовершенствования процессов консультаций, Комиссией был принят комплекс 'Общих принципов и минимальных стандартов для проведения консультаций с заинтересованными сторонами’'20. ЕС высоко ценит консультации с заинтересованными сторонами, сбор и использование экспертных знаний, причем и то, и другое является неотъемлемой частью процесса. Данные принципы и стандарты обеспечивают рамки для проведения консультаций с гражданским обществом и заинтересованными сторонами, гарантируя прозрачность и доступ к процессу консультаций, а также обратную связь с теми, кто вносит свой вклад в (например, минимальный срок предоставления ответов - 8 недель). Эти действия связаны с процедурой проведения оценки влияния и на первом этапе будут применяться к инициативам, становящимися предметом проведения оценки влияния. Тем не менее, службам Комиссии предлагается применять эти правила и к любым другим планируемым консультациям. Данный документ обеспечивает руководство для желающих ответить на процесс консультаций. Очевидно, что при формировании предложений по регулированию нормативно-правовой базы понимание взглядов и позиций основных заинтересованных сторон необходимо, так как именно на них скажется большинство серьезных последствий принимаемых 20 Минимальные стандарты для проведения консультаций: На пути к повышению культуры консультаций и диалога - 'Общие принципы и минимальные стандарты для проведения консультаций с заинтересованными сторонами’ – Бюллетень Европейской Комиссии, COM(2002)704 final

41


решений. Также следует обеспечить возможность принятия участие в консультациях и другим, не имеющих непосредственного отношения к вопросу группам, на которых может отразиться принимаемое решение. Вставка 14 – Начало межминистерской процедуры проверок для общественности и начало внедрения электронных средств коммуникации для развития демократии (E-democracy) – опыт Словакии В Словакии получил развитие процесс межминистерской проверки и было положено начало внедрению так называемой электронной демократии. По итогам аудита 2000 года, в 2001 году был введен новый порядок прохождения согласования представляемых в правительство документов, что нашло отражение в поправках и дополнениях к Законодательным Правилам. Эта основанная на использовании Интернета система позволяет получать комментарии по законопроекту от всех министерств и других заинтересованных сторон, в том числе и от общественности. Это основной механизм для преодоления проблем, обусловленных избыточной независимостью отдельных министерств. Распространяется большой объем документов для комментариев: например, в докладах Законодательного Совета ежемесячно предлагается дать комментарии по не менее 100 законодательным и незаконодательным вопросам. Эта система работает достаточно хорошо и является примером успешной постановки работы в плане демократической отчетности. Порядок работы с поступающими комментариями также весьма эффективен, прозрачен и прост в применении. Система требует составления перечня всех сторон, с которыми проводились консультации, и от которых поступали комментарии и рекомендации, в том числе и комментарии от имени общественности, если под ними подписались боле 500 человек (300 для незаконодательных материалов). Если комментарии не используются, система требует это письменно объяснить. Новый, основанный на использовании Интернета, порядок публикации и комментариев по материалам является значительным усовершенствованием ранее существовавшей практики работы. Со временем он станет использоваться шире, предположительно в основном заинтересованными группами и НПО. Источник: Verheijen et al 2006

Принятие последовательного и прозрачного подхода к проведению консультаций с ключевыми внешними группами и общественностью может обогатить государственное управление; такой подход может помочь государственным чиновникам в выполнении их ключевой задачи, а именно в формировании политики; он также способен упрочить нормативно-правовую среду, в которой должен работать бизнес. “Те, на кого оказывает воздействие регулирование Европейской или национальной нормативно-правовой базы, имеют право доступа к ней и ее понимания” (Доклад Манделькерна, 2001, стр.ii). Поэтому, анализ заинтересованных сторон помогает определить круг людей, групп и организаций, которым принадлежит важная роль в предлагаемом законодательном акте или реформе, на которых эти реформы могут оказать как положительное, так и отрицательное влияние и которые, в свою очередь, могут повлиять на конечные результаты реформы, поддерживая или отвергая ее. При проведении социальной ОВ особенное внимание следует уделять проблемам социальной изоляции, уязвимости населения, гендерным и властным вопросам. Чтобы определить влияние на группы населения, оказывающиеся в изоляции, население следует

42


подразделить на соответствующие категории по признакам пола, возраста, этнической принадлежности, географического местонахождения и уровню доходов. Также важно определить благополучные или привилегированные на данный момент группы, которые могут утратить свое положение в результате изменений в политике, поскольку их отношение может быть исключительно важным для успешной реализации политики. Европейская Комиссия уделяет большое внимание механизмам проведения консультаций на всем протяжении законодательного процесса с момента формирования политики до обретения предложением конкретной формы до окончательного принятия той или иной меры законодателями и ее осуществления. В зависимости от того, какой рассматривается вопрос, консультации существуют для того, чтобы предоставить возможность внести свой вклад представителям региональных и местных властей, организациям гражданского общества, предприятиям и ассоциациям предприятий и отдельным заинтересованным гражданам, например, ученым и техническим специалистам, а также другим заинтересованным сторонам. Это полностью соответствует правовым рамкам Европейского Союза, в которых указано, что "Комиссии следует [...] проводить широкие консультации до внесения законодательных инициатив и, где это возможно, публиковать документы по консультациям" (Протокол N° 7 «О применении принципов дополнительности и пропорцинальности», приложение к Амстердамскому договору, цитата из материалов Европейской Комиссии 2002 года, стр. 4). В этой связи Европейская Комиссия сформировала новые Рамки для проведения консультаций, которые содержатся в документе под названием На пути к повышению культуры консультаций и диалога (Европейская Комиссия, 2002). Конечно, следует учитывать, насколько широкий круг тем рассматривается, сколько организаций участвует в процессе консультаций, и соответствующий установленный законом порядок, которому следуют многие министерства и ведомства.

43


Вставка 15 – Руководящие принципы для успешных общественных консультаций

1. Ответственность Лидерство и активная передача информации, заинтересованность в проведении консультаций и деятельное участие необходимы на всех уровнях: от политиков до чиновников. 2. Права Право доступа к информации, наличие обратной связи, право участвовать в консультациях и принимать активное участие в процессе принятия решений должны быть закреплены в законе или политике (например, Закон о свободном доступе к информации). Обязательства правительства перед гражданами, воспользовавшимися своими правами, также должны быть четко прописаны.

3. Доступность/понятность Цели и границы обмена информацией, консультаций и активного участия в процессе принятия того или иного решения должны быть определены с самого начала. 4. Сроки Общественные консультации и привлечение общественности к процессу принятия решения должны начаться как можно раньше, чтобы дать возможность сформировать наиболее широкий спектр альтернативных вариантов (решений) и обеспечить шансы для успешного осуществления политики (или стратегии).

5. Объективность Информация, которую предоставляет правительство, должна быть объективной, полной и доступной. 6. Ресурсы Для эффективных консультаций необходимы адекватные финансовые, человеческие и технические ресурсы. Следует обеспечить подходящую организационную культуру, должное руководство и обучение государственных служащих. 7. Координация Меры по предоставлению информации, обеспечению обратной связи и проведению консультаций следует координировать на уровне отраслевых министерств и ведомств с целью совершенствования знаний, согласованности политики и во избежание дублирования. 8. Отчетность Правительства обязаны отчитываться перед общественностью. 9. Оценка Необходим инструментарий и потенциал для оценки работы государственных служащих и правительства в процессе общественных консультаций для адаптации к новым требованиям и меняющимся обстоятельствам. 10. Активная гражданская позиция Правительству следует предпринимать конкретные шаги по повышению уровня информированности и активному привлечению гражданского общества и отдельных граждан. Источник: Граждане как партнеры, ОЭСР 2001

44


1.2.6. Сбор и использование данных и экспертизы Самым дорогостоящим и емким по времени компонентом всего процесса ОВ является сбор соответствующих и точных данных. Сбор информации предполагает использование имеющихся в данных и выявление пробелов в существующей информации, которые следует заполнить. ОЭСР отмечает, что “Хорошо организованная и осуществленная программа консультаций может внести вклад в подготовку качественного нормативного документа посредством предоставления доступного источника данных для построения процесса подготовки решения”. При дальнейшем сборе данных, Всемирный Банк рекомендует сочетание количественных и качественных методов, что должно обеспечить более высокое качество получаемой информации. Выбор методов проведения ОВ будет зависить от наличия данных, времени и местного потенциала. Качество данных в ряде стран означает способность честно признать слабые стороны информации. Руководство по проведению ОВ, изданное в Новой Зеландии, советует при представлении результатов анализа выгод и затрат отражать также методы, использованные для расчетов выгод и затрат, включая “все основные предпосылки” и “недостатки использованной информации”. Вставка 16 – Краткий обзор методов сбора и представления информации для ОВ высокого качества ► Планируйте заблаговременно и сформируйте прочное партнерство между государственным апаратом, частным сектором и общественностью; ► Составьте схему необходимых данных и собирайте данные на всем протяжении процесса ОВ; ► Взвесьте разные методы для сбора редких данных и уменьшите расходы по сбору данных за счёт структурированных консультаций с заинтересованными сторонами; ► Используйте качественные технологии сбора данных. Тщательно документируйте данные. В материалах ОВ предоставьте возможность внимательному читателю проследить взаимосвязь между исходными данными и итоговыми результатами (например, предполагаемый эффект); ► Откровенно обсуждайте слабые стороны анализа и открыто работайте с неясными моментами; ► Используйте как можно более разные источники данных, чтобы не “пойти на поводу у данных”. Источник: Jacobs and Associates, 2006

В принципе, оценки влияния должны проводиться государственными чиновниками того министерства, которое выступает с политической инициативой и несет ответственность за разработку стратегии ее осуществления. Часто это невозможно из-за слабого аналитического потенциала во многих странах ЦВЕ. При использовании внешней экспертизы, ее результаты должны тщательно проверяться служащими министерства. Сбор и использование опыта и экспертных знаний также имеет очень большое значение в рамках осуществления оценки влияния, и

45


Европейская Комиссия даже выпустила соответствующее руководство21. Факт использования услуг внешних экспертов (индивидуальных или в составе рабочих групп) рекомендуется указать в итоговом докладе (пояснительной записке). Качество и объективность презентации влияния должна быть подтверждена использованием надежных источников с их четким указанием. 1.2.7. Аналитические методы, используемые при проведении ОВ ОВ может принимать разнообразные формы, от простых расчетов финансовой стоимости до комплексного анализа экономических и социальных затрат и преимуществ, при этом могут быть использованы различные технологии и методики. Большинство законопроектов не относятся к разряду сложных и врят ли будут иметь значительные последствия. Соответственно, обычно используемые методы включают в себя должным образом составленный вопросник, который помогает государственному чиновнику рассмотреть все важные последствия внедрения новой политики наряду с простым анализом соответствующих данных. Применяемые методы анализа должны принимать во внимание нормальные границы человеческих возможностей. Помимо исключительных случаев, длинные и сложные вопросники, требующие много усилий и времени, наряду со сложными методами статистического анализа данных, безусловно, приведут к снижению качества всего мероприятия и вызовут сопротивление государственных служащих. Как при налогообложении, предел должен быть установлена на уровне, поддерживающем значимость мероприятия, но не ведущем к массовому уклонению от его выполнения. В каждом рассматриваемом предложения найдутся критические элементы, имеющие особенно большое значение, а также последствия, которые будут более значительны, чем другие. Оценки влияния должны концентрировать внимание именно на этих первостепенных областях, не тратя много времени на оценку незначительного влияния в других областях. Критерии, на которых основывается политический выбор, опираются на ценности общества, которые также определяется ценность анализа при принятии политических решений. Ключевыми являются вопросы об оправданности затрат преимуществами; о том, является ли выбранный подход самым дешёвым вариантом достижения желаемых целей; нарушает ли данное предложение или наоборот предотвращает нарушение допустимого порога действий и уменьшаются ли при этом аналогичные риски. Следует также учитывать принцип пропорциональности методов и административных затрат (см. раздел 1.2.4. Масштабы и глубина проведения ОВ – целевая ОВ).

21

См. "Информация Комиссии о сборе и использовании Комиссией экспертных знаний: Принципы и руководство", COM(2002)713 final.

46


Вставка 17 – Условия выбора методов ОВ Выбор методов для анализа влияния обусловливают ряд факторов, особенно влияния на уровень бедности и дистрибутивные последствия для той или иной реформы: •

Значимость косвенных влияний – политическая реформа имеет высокий уровень косвенного влияния, если суммарное воздействие распространяется по нескольким каналам и рынкам, если это приводит к изменениям поведенческой модели на личностном уровне или на уровне домохозяйства, и/ или имеет множественный волновой эффект, требующий времени для внедрения во все сферы экономики.

Наличие данных – обычно нужных данных просто нет в наличии, либо они недоступны в необходимых временных сериях (данные, собранные через определённые промежутки времени).

Наличие времени – наряду с нехваткой нужных данных и слабым потенциалом, нехватка времени может создать препятствия для применения выбранного метода. В то время, как аналитик сталкивается с проблемами данных и анализа, политик часто оказывается под давлением из-за необходимости быстро принимать политические решения и не захочет ждать завершения тщательного анализа влияния.

Потенциал – на начальном этапе недостаточный или слабый местный потенциал может стать значительным ограничением. Поэтому, очень важно, чтобы местные партнеры в правительстве и внеправительственных организациях по возможности, привлекались к выбору инструментов анализа и участвовали в их использовании. Подобное участие может стать основной для формирования национального потенциала, и со временем местные аналитики смогут сами проводить большую часть аналитической работы без привлечения международных специалистов.

На основе приведенных выше факторов, инструменты и методы социального анализа влияния и влияния на уровень бедности можно разделить на шесть групп: 1. Анализ заинтересованных сторон; 2. Институциональный анализ; 3. Анализ влияний – социальный инструментарий (анализ социального влияния, оценка бенефициариев, совместная оценка бедности, инструменты оценки социального капитала и анализ спроса); 4. Анализ влияний – экономический инструментарий (инструменты анализа непосредственного влияния, поведенческие модели, частные и общие модели устойчивости и инструменты, связывающие микроэкономическое распределение или поведенческую модель с макроэкономическими рамками или моделями); 5. Оценка рисков (оценка социального риска и анализ возможного развития событий/ сценария); 6. Мониторинг и оценка. Источник: Всемирный Банк 2003

В работе над наиболее важными комплексными законопроектами могут понадобиться более тщательные и сложные методы. Для получения полного представления об эффектах таких законопроектов требуется сочетание количественных и качественных данных, а также целый спектр социальных,

47


экономических, политических и институциональных аналитических методов. Некоторые страны ставят необходимым условием проведение специальных тестов или использование особых методов по особенно значимым и комплексным типам влияния, такими как влияние на конкуренцию, малый бизнес, окружающую среду, конкурентоспособность, чувствительность и др. Применение особых тестов позволяет проследить все важные предполагаемые последствия законопроекта и при этом сэкономить на использовании специальных технических ресурсов. Если подобные типы влияния предполагается зафиксировать в процессе межминистерского согласования, то это мероприятие должно происходить в самом начале процесса ОВ, и в ряде случаев может носить весьма интенсивный характер. В государствах ОЭСР в программах ОВ в основном используются пять аналитических методов, приведённых ниже22: •

• • •

формы анализа затрат и результатов, комплексный анализ влияния и анализ устойчивого влияния интегрируют рассматриваемые вопросы в более широкие аналитические рамки, демонстрируя при этом связь и компромиссы между многочисленными стратегическими целями; формы анализа экономической эффективности, основанные на сравнении существующих альтернатив, используются для нахождения наиболее экономически доступного (дешёвого) варианта решения для получения конкретных результатов; спектр частичных анализов, таких как тесты малых и средних предприятий, оценка административного бремени, тесты влияния на бизнес, и другие виды анализа воздействия на конкретные группы, а также анализ затрат этих групп, возникающих из-за планируемого изменения нормативно-правовой базы; оценка рисков определяет вероятность достижения результатов при существующих обстоятельствах (исходная ситуация, действия или отсутствие таковых); пороговый анализ определяет, является ли данная проблема настолько критичной, что её надо решить любыми средствами; разного рода анализ чувствительности и неустойчивости, определяющие вероятность возникновения ряда результатов в следствие ошибок в расчетах Анализ неустойчивости предлагает политикам более точное понимание вероятности возникновения определённых воздействий.

В любом случае, ОВ должна основываться на стандартной методике (с использованием количественных и качественных показателей,23 информации и 22

Jacobs&Associates (2006). Количественные показатели (цифры и статистика) конкретны и измеримы. Они полезны для демонстрации исходной ситуации, конкретных фактов и результатов, таких как финансовые расходы или количество людей, прошедших обучение. Но они не всегда показывают ‘более широкую картину’. Качественные показатели (мнения и отношения) отражают жизненный опыт отдельных лиц и организаций. Они могут быть важным мерилом навыков, таких как умение обмениваться информацией или навыки межличностного общения, которые количественные показатели обычно упускают из поля зрения. 23

48


методов из широкого спектра дисциплин) для того, чтобы стать надежным и эффективным подспорьем при принятии политических решений. Ключевым требованием для ОВ является сбор данных о затратах и выгодах в поддержку научно-обоснованного подхода к процессу. В Докладе Манделькерна указано, что ‘наиболее строгими рамками для оценки влияния – как положительного, так и отрицательного - различных вариантов политических решений является анализ затрат и выгод, который позволяют сравнить ‘численно измеряемые преимущества и затраты любого количества вариантов осуществления того или иного решения, независимо от продолжительности любой политики или стратегии и времени проявления выгод и затрат’.

49


Вставка 18 – Сравнение и определение количества затрат и выгод – опыт Польши Недавно в Польше было опубликовано исследование, в котором рассматривалась степень соответствия практики проведения ОВ критериям сравнения и определения затрат и выгод. Исследование основано на изучении 104 образцов ОВ, которые в виде пояснительных записок были приложены к 125 значительным экономическим законопроектам, инициированным правительством. Все ОВ имели общую тенденцию обращать большее внимание на выгоды, нежели на затраты. За исключением раздела о государственном бюджете, оценке затрат были посвящены лишь незначительные части оценок влияния – рынок труда (1%), внутренняя (1%) и внешняя (4%) конкурентоспособность, региональное развитие (0%). Это составляет разительный контраст с высоким процентом ОВ, определившие выгоды от регулирования нормативноправовой базы (34% - 55%). Такой дисбаланс указывает на сильную склонность использовать ОВ для обоснования уже принятого/ выбранного решения. Также, ОВ редко используют количественные данные или данные в денежном выражении. За исключением раздела о государственных финансах, обсуждение затрат и выгод происходит практически исключительно в качественном аспекте. Конечно, невозможно измерить все виды влияния в количественных показателях, однако, нежелание использовать численные данные подрывает практический вес ОВ.

Точность данных о влиянии на ключевые цели государственной политики (%) Раздел ОВ

ОВ определяет затраты

Государственный бюджет Местный бюджет Рынок труда Внутренняя конкурентоспособ ность Внешняя конкурентоспособ ность Региональное развитие

ОВ ОВ определяет определяет количествен выгоды ные затраты

ОВ определяет количествен ные выгоды

ОВ делает вывод 'об отсутствии влияния'

43

38

31

19

44

13 1 1

13 0 0

13 46 50

5 11 0

75 50 44

4

1

55

0

39

0

0

34

0

61

Источник: Zubek 2007

Тем не менее, всем законам и нормативным актам соответствуют затраты и выгоды, сравнение которых несомненно представляет собой полезную информацию. Если выгоды и затраты возникают в течение длительного времени, то в нормальной практике оценки ОЗВ их дисконтируют, т.е. затраты, возникающие в отдаленном будущем, считаются менее значительными, чем те, которые имеют место сегодня, а будущие выгоды рассматриваются как менее ценные, чем выгоды сегодняшнего дня.

50


Вставка 19 – Анализ затрат и выгод – Подборка положительного опыта Для читателей ОВ должно быть ясно, какой именно метод оценки затрат и выгод был использован. Методика оценки должна быть ясна прописана в документах.

1. Затраты и выгоды следует оценивать для каждой отдельной группы, попадающей

2. 3.

4. 5.

6.

под влияние того или иного нормативного акта, делая четкое разграничение между частным сектором, индивидуальными хозяйствами и органами государственного управления. Оценка выгод и затрат должна производиться в сравнении с исходными показателями. Следует использовать одинаковые единицы измерения для сравнения различных видов воздействия. В этом смысле рекомендуется отдавать предпочтение прежде всего денежному выражению затрат и выгод. Там, где это невозможно (например, из-за отсутствия соответствующих данных или нежелания переводить в денежное измерение такие показатели как количество спасенных жизней и проч.) затраты и выгоды как минимум следует перевести в количественные показатели (например, выразить в физических терминах; таких как количество невыделенных тонн CO2; количество спасённых человеческих жизней и др.). Только в случае абсолютной невозможности представления воздействия в денежных или количественных показателях, можно ограничиться простым указанием основных категорий затрат и выгод в качественном измерении. В любом случае, следует пояснить причины, по которым невозможно произвести полную оценку. В случае дисконтировки затрат и выгод следует четко указать использованную для этого процентную ставку, которая должна оставаться единой при оценке различных вариантов решения. В случаях оценки здравоохранения, безопасности и окружающей среды следует проводить количественную оценку рисков. Если такая оценка является частью этапа определения сути проблемы, следует использовать соответствующие данные для того, чтобы лучше просчитать затраты и выгоды. Все гипотезы, использованные при проведении оценки влияния, должны быть представлены читателю с указанием использованных источников информации. Рекомендуется также анализ чувствительности, демонстрирующий возможные изменения выбора в случае корректировки тех или иных базовых предположений (гипотез).

Среди прочих менее тщательных методов анализа следует отметить следующие: анализ экономической эффективности, анализ соответствия затрат, анализ чувствительности, методы сравнения ‘веса и масштаба’ разного рода влияний той или иной политики, ‘на которую может воздействовать субъективность мнений или может быть утрачена своевременность затрат и выгод. Для обеспечения уверености в правильном прогнозе предполагаемых затрат и выгод требует сбора более подробных данных. Для этого может потребоваться вовлечение высококвалифицированных экономистов и специалистов в области статистики в работу отраслевых министерств для проведения более полных ОВ. Следует также рассмотреть возможность заказа дополнительных статистических данных в национальных исследовательских институтах или статистических организациях.

51


1.2.8. Механизмы мониторинга и контроля качества Опыт стран ОЭСР свидетельствует о том, что для обеспечения качественного управления регулированием необходимо обеспечить процесс подтверждения качества, способный обосновать и придать законную силу потоку законопроектов и нормативных актов на основании качественных руководящих принципов. Потребности в оценке влияния должны быть предметом ревизии центрального органа для того, чтобы обеспечить последовательность действий внутри и между министерствами. В настоящее время страны ОЭСР24 ведут дискуссию по вопросу о том, как обеспечить качество проводимых оценок влияния путем разного рода мониторингов и механизмов ревизии итоговой оценки/ оценки результатов, таких как показатели качества, или тесты на соответствие, или проверки качества исполнения. Тестирование на соответствие представляет собой подход, который концентрирует внимание на процессе, в рамках данного подхода составляется карта-схема требований установленных к порядку проведения ОВ и ходу их реализации. При обнаружении несоответствий, соответствующие органы власти должны провести расследование причин данного несоответствия. Причины могут варьироваться от новизны технологии и экспериментального характера предпринимаемых мер до трудностей, связанных с количественным или денежным измерением затрат и выгод, политическим давлением в поддержку определенной альтернативы решения или культурным противодействием со стороны государственных чиновников. Проверка качества исполнения (проведенная в Великобритании, Голландии и Швеции) представляет собой подход, в центре внимания которого находятся результаты работы, он измеряет качество и последовательность проведенных ОВ, а не их соответствие предопределенным требованиям. Такие проверки могут способствовать лучшему пониманию ситуации при проведении ОВ и выявить предложения по совершенствованию работы. Использование проверок качества работы также позволяет выявить примеры успешной и неудачной работы в органах государственного управления, которые проводят оценку влияния. Можно спорить о том, следует ли осуществлять процесс оценки качества горизонтально в плане осуществления единой политики по управлению регулированием нормативно-правовой базы, и вертикально, внутри каждого ведомства, ответственного за подготовку законопроектов. Центральный орган должен придать дополнительную ценность посредством гарантии того, что министерства не станут использовать оценки влияния для обоснования уже принятых решений и посредством поддержки диалога между министерствами и разрешения ‘территориальных’ споров между ними.

24 ОЭСР (2004). Исполнение регулирования: итоговая оценка инструментов и институтов регулирования (Ex Post Evaluation of Regulatory Tools and Institutions). Париж, сентябрь 2004 г., Радели Клаудио (Radaelli, Claudio (2005) ‘Роль контекста: качество регулирования нормативно-правовой базы в Европейском Союзе’.

52


Вставка 20 – Проверка исполнения – опыт Великобритании Национальная счетная палата Великобритании провела комплексную проверку ОВ, проведенных за период 2000-2002 гг. Были выявлены значительные расхождения в качестве работы отдельных министерств. В основном использовались три подхода: а) ОВ ради проформы проводились потому, что они обязательны и обычно они проводились тогда, когда министр объявлял о решении, а не для того, чтобы обеспечить информацией процесс его подготовки; б) информативная ОВ, проведение которой начиналось на слишком позднем этапе процесса для того, чтобы результаты могли помочь при подготовке решения, даже несмотря на то, что они были хорошего качества; в) комплексная ОВ которая выполняла роль обеспечения информации в процесса разработки решения и служила инструментом коммуникаций для участвующих сторон. Качество и тщательность проведения ОВ изучались на примере избранных ОВ при помощи рамочного вопросника, разработанного на основе Доклада Более совершенное регулирование: эффективное использование оценок влияния регулирования нормативноправовой базы. Был создан экспертный совет для обсуждения основных этапов оценки качества работы, обеспечения руководства по методике и для формирования основных выводов. На этой основе был подготовлен Доклад, основные ключевые учебные положения которого прошли обсуждения в отдельных отраслевых министерствах с тем, чтобы повысить качество и преодолеть барьеры при подготовке ОВ в будущем. Источник: Национальная счетная палата, Рабочий справочник/руководство по оценке влияния регулирования 2004-2005

На уровне Европейского Союза важность ужесточения порядка проведения оценки влияния нашла свое отражение в решении о создании независимого органа по оценке влияния (Impact Assessment Board (IAB). Данный орган (IAB) будет работать под непосредственным руководством Президента Комиссии и будет отвечать за рассмотрение проектов оценок влияния. Ответственным сотрудникам IAB высокого уровня будет поручено формировать мнение о качестве оценки влияния и выступать с предложениями заинтересованным подразделениям относительно улучшения и возможно необходимой дальнейшей проработки. 1.3. ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ ОВ – Осуществление Часто одной из основных трудностей является осуществление нормативноправовых актов. Государственный сектор наилучшим образом приспособлен для этой цели, а государственные министерства и ведомства – для того, чтобы отчитываться за проведение их в жизнь. 1.3.1. Ясность изложения При правильном проведении ОВ осуществляется регулярное исследование влияний, которые оказывают или могут оказать нормативно-правовые акты, принятые правительством, и данная информация в четкой форме передается лицам, ответственным за принятие решений. Причем информация сопровождается

53


рекомендациями о наиболее предпочтительном варианте решения, основанном на анализе, являющемся частью оценки влияния. Это можно сделать либо в виде уже существующей пояснительной записки, которая прилагается к предлагаемому нормативно-правовому акту и содержит результаты ОВ, либо в виде отдельных отчетов (стандартные формы, сводки, официальные документы, содержащие отчеты о работе, резюме, сравнительная документация и т.д.), в которых четко изложены отдельные элементы ОВ. Вставка 21 – Представление информации ОВ в пояснительной записке - пример Словакии Обычно информацию об оценке влияния можно найти в общей пояснительной записке, в той ее части, которая посвящена оценке влияния (Отчет о влияниях согласно Инструкции, изданной правительством) или в обоих документах. Иногда резюме можно найти в пояснительной записке, где даются ссылки на Отчет о влияниях, где и предоставлены подробные расчеты. Все может происходить и в обратном порядке. В некоторых пояснительных записках даются ссылки на третьи документы, в которых сделаны подробные расчеты (анализ, моделирование и т.д.), однако эти документы зачастую не приложены к пояснительной записке и, следовательно, нет никакой возможности проверить ни методику проведения анализа, ни его результаты. В некоторых пояснительных записках обсуждается практика других стран и приводятся данные или статистика (или практика), относящиеся к этим странам. Однако данные из таких источников не всегда приводятся с соблюдением принципов цитирования и, следовательно, их трудно проверить. Было обнаружено, что при подготовке законопроекта редко (лишь в одном из рассмотренных случаев) ссылаются на работу внешних консультантов, хотя при разработке законопроектов привлечение рабочих групп и внешних экспертов используется часто. Это весьма удивительно, принимая во внимание тот факт, что в странах переходного периода в разработке реформ принимают участие множество внешних консультантов, экспертов и организаций (начиная с вовлечения Всемирного банка в реформирование сектора здравоохранения и заканчивая двусторонними программами в Европейском союзе, используется привлечение местных советников и экспертов, а также исследовательских институтов и т.д.). Эта практика может быть просто результатом недостаточных знаний о том, как надо приводить цитаты и использовать тексты, что широко распространено в странах переходного периода. Такое изменчивое представление информации в пояснительных записках затрудняет проверку информации, изложенной в пояснительных записках, как для лиц, ответственных за принятие решений, так и для других заинтересованных сторон. Кроме того, в таком случае прозрачность и доступность результатов ОВ ничем не подкреплены. Источник: Staronova 2007

Весьма полезно представить результаты оценки влияния в виде таблицы, где бы сравнивались затраты и результаты каждого варианта и, где возможно, приводилась бы величина или ряд величин для каждого варианта, который затрагивает любые вопросы осуществления, а также давалась бы информация о том, какие секторы общества будут пользоваться результатами, а какие нести затраты. Особенно часто такую практику можно наблюдать во многих странах ЕС при скрининге (см. раздел, посвященный масштабам и глубине проведения ОВ), но можно также найти подобные примеры и при проведении полной оценки влияния, которая используется для рассмотрения сложных вопросов. 54


Вставка 22 – Отчет о проведении основной оценки влияния - пример Литвы 1. 2. 3. 4. 5. 6. 6.1.

6.2

6.3

7. 8. 9. 10.

Организация-спонсор: Название предлагаемого законопроекта: Определение проблемы: Задачи осуществления предлагаемого законопроекта: Взаимосвязь с приоритетами, одобренными правительством Литвы, документы долгосрочного и среднесрочного планирования, вхождение в ЕС: “Status quo” и оценка вариантов решения проблемы (варианты определены и оценены в общем): Факторы оценки Положительные черты Отрицательные черты Status quo : Влияние на определенную область Экономическое влияние Финансовое влияние Социальное влияние Вариант I: Факторы оценки Положительные черты Отрицательные черты Влияние на определенную область Экономическое влияние Финансовое влияние Социальное влияние Вариант II: Факторы оценки Положительные черты Отрицательные черты Влияние на определенную область Экономическое влияние Финансовое влияние Социальное влияние Предлагаемый вариант: Другая важная информация: Предложение, поддержанное аргументами о рациональности проведения более глубокой оценки : Необходимые действия:

Источник: Правительство Литвы 2003. Руководство по проведению оценки влияния, Литва.

1.3.2. Поддержка (Руководство, методика работы, обучение, информационносправочная помощь, прочее) Не всегда просто определить влияние и побочные эффекты предлагаемых законопроектов. Принимая во внимание это обстоятельство к оказанию помощи можно привлечь координирующий орган на центральном уровне или на уровне отраслевых министерств, которые способны предоставить информацию о результатах и процессе проведения оценки влияния и, если необходимо, помочь в решении конкретных задач, таких как, например, сбор информации, проведение консультаций, анализ информации и т.д. Основным требованием к ОВ является развитие соответствующих навыков в аппарате правительства, включая навыки

55


определения и оценки затрат и результатов. Правительства должны дать обещание увеличить ресурсы, выделяемые на сбор основной информации. Наиболее убедительным способом демонстрации того, какие законодательные предложения скорее всего будут работать на практике, является предоставление фактов и цифр. Например, ОЭСР разрабатывает опросный лист, который необходимо использовать при проведении оценки влияния.

56


Вставка 23 – Опросный лист ОЭСР для принятия решений в сфере законотворчества 1. Правильно ли определена проблема? Проблема, которую необходимо решить, должна быть четко определена, должны быть предоставлены доказательства ее природы и масштабов, а также объяснены причины ее возникновения (определяя стимулы для тех, на кого она влияет). 2. Оправданы ли действия правительства? Вмешательства, осуществляемые правительством, должны основываться на четком подтверждении того, что действия правительства оправданы, принимая во внимание природу проблемы, вероятные результаты и затраты на данные действия (основанные на реалистичной оценке эффективности работы правительства), а также альтернативные механизмы решения данной проблемы. 3. Является ли принятие нормативно-правового акта наилучшей формой действия правительства? На самом раннем этапе разработки нормативно-правовых актов, законодатели должны сравнить все возможные законодательные и не законодательные политические инструменты, принимая во внимание такие важные вопросы, как затраты и результаты, дистрибутивный эффект и административные требования. Все решения должны основываться на точной информации. 4. Существует ли законодательная основа для регулирования нормативноправовой базы? Процесс регулирования должен быть структурирован таким образом, чтобы все нормативно-правовые решения были законными, то есть необходимо гарантировать, что все нормативно-правовые акты не противоречат законодательству более высокого уровня и не противоречат договорным обязательствам, соблюдают соответствующие юридические принципы, такие как достоверность, пропорциональность и другие применимые процедурные требования. 5. Какой уровень (уровни) правительства подходят для данного действия? Законодатели должны определить, на каком уровне правительства будет наиболее эффективно осуществить данное действие. Если же в осуществление будут вовлечены разные уровни правительства, необходимо разработать эффективную систему координации их действий. 6. Оправдывают ли результаты регулирования затраты на него? Законодатели должны оценить общие ожидаемые затраты и результаты каждого законодательного предложения и возможных альтернативных вариантов. Все возможные оценки должны быть доступны тем, кто принимает решения. Затраты на действия правительства должны быть оправданы результатами до того, как эти действия будут осуществлены. 7. Прозрачна ли информация относительно дистрибутивного воздействия нормативно-правового акта на общество? Поскольку осуществляемые правительством меры оказывают влияние на такие ценности как справедливость и распределение общественных благ, необходимо, чтобы распределение затрат и результатов осуществления нормативно-правовых актов между социальными группами было прозрачным. 8. Является ли нормативно-правовой акт ясным, последовательным, понятным и доступным для тех, на кого он распространяется? При разработке законопроекта необходимо оценить, насколько он будет понятен тем, кого он затрагивает, и предпринять шаги для того, чтобы текст и структура были максимально

57


ясными. 9. Все ли заинтересованные стороны имели возможность высказать свое мнение? Нормативно-правовые акты следует разрабатывать открыто и в прозрачной манере. Необходимо обеспечить такой порядок работы, который позволяет всем заинтересованным сторонам, включая бизнес, профсоюзы, другие заинтересованные группы или другие уровни правительства, которых затрагивает данный акт, возможность внести свой эффективный и своевременный вклад в работу над законопроектом. 10. Как будет достигнута согласованность действий? Законодатели должны оценить стимулы и организации, посредством которых будет проводиться в жизнь нормативно-правовой акт, а также разработать соответствующие стратегии осуществления, которые могут быть наиболее эффективны.

Руководства по проведению ОВ и описание связанных с ней вопросов существуют в ряде стран ОЭСР. Существует много недавно изданных национальных и международных публикаций, в которых говорится о том, какие навыки и данные необходимы. На международном уровне существуют полезные модели, подготовленные ОЭСР (ОСЭР, 1997), Группой Манделькерна по совершенствованию нормативно-правовой базы (Mandelkern, 2001), SIGMA (SIGMA, 2001) и в последнее время ЕС (Европейская комиссия, 2005). В Руководстве ЕС от 2005 года приводится новая редакция Руководства от 2002 года. Руководство 2002 года было пересмотрено, принимая во внимание первый опыт ЕС в проведении ОВ и сборе информации, полученной в рамках ОВ от основных организаций и стран-участников. В него были добавлены следующие важные элементы: улучшение экономического анализа, особенно в отношении эффектов, которые предлагаемое законодательство может оказать на конкурентоспособность; большое внимание уделено необходимости проведения консультаций с основными заинтересованными сторонами во время ОВ. Говоря о национальных уровнях, можно отметить, что в национальных руководствах наблюдаются различия, отражающие различия в правовых, законодательных и административных традициях или системах (Mandelkern Group, 2001), но большинство стран используют гораздо более простой подход, описанный во Вставке 13).

58


Вставка 24 – Национальные Руководства/инструкции по методике проведения ОВ пример Венгрии. В октябре 2002 года Министерство юстиции Венгрии создало новый Департамент по ОВ, дерегулированию* и регистрации законов для того, чтобы разработать методику проведения ОВ в контексте данной страны. Разработанная комплексная методика была опубликована в различных формах для разных целевых групп в Венгрии для того, чтобы ее можно было использовать с максимальной эффективностью, а также для повышения информированности. 1. Полная версия (300 страниц) содержала в себе теоретическую базу, пространное описание концепций и практики применения, примеры, подробное описание технологий и методов. Она предназначалась для специалистов в области ОВ. 2. Более короткая версия (100 страниц) для практического применения содержала в себе основные принципы, алгоритмы действия, схемы и полезные рекомендации для тех, кто будет непосредственно проводить ОВ. 3. Базовая версия (40 страниц) содержала в себе вводный материал для всех государственных служащих, которые принимают участие в разработке политики (законодательства и стратегии). 4. Резюме (15 страниц) содержало введение в цели и концепции ОВ и было предназначено для лиц, принимающих решения, политиков и других заинтересованных сторон. Разработанная методика проведения оценки влияния преследовала две цели. Во-первых, послужить комплексным руководством и справочником по общим и специальным методам и технологиям проведения оценки влияния (ОВ), где основное внимание было уделено примерам из национальной практики. Во-вторых, обеспечить применимый алгоритм организации процесса ОВ путем создания так называемой «Цепи оценки влияния», используя 10 «Основных принципов» и подход «мысли реально» на протяжении всего проведения оценки влияния. Вышеупомянутые версии Руководства стали основой для обучения государственных служащих процедуре/порядку проведения оценки влияния в Венгрии. Источник: Zsombor Kovacsy, глава Департамента по ОВ, дерегулированию и регистрации законов министерства юстиции Венгрии, Региональные встречи государственных служащих высшего звена, занимающихся вопросами ОВ, Братислава, 2003 * Дерегулирование - сокращение масштабов вмешательства государства в экономику, ослабление государственных регламентации. Дерегулирование наряду с приватизацией служит ключевым элементом экономической политики, обоснованной теоретиками неоконсерватизма (прим. перев.)

В нескольких странах ОЭСР для повышения качества проведения ОВ эффективно используется такая технология как создание «информационно-справочного стола для участников», который обеспечивает доступ к аналитикам, работающим в сфере ОВ в различных министерствах, и оказывает высококвалифицированную помощь в подготовке индивидуальных ОВ. Такой справочный стол может работать как неофициально (обеспечивая консультации до того, как будет официально запрошен анализ), так и официально. Сотрудниками такого справочного стола должны быть специалисты в области сбора информации, технологий определения качества данных и альтернативных методов решения проблем, которые смогут оказывать консультативную помощь по данным вопросам отраслевым министерствам. 59


1.3.3. Подготовка к проведению мониторинга и оценке практических результатов Разработка эффективной и результативной процедуры для предварительной оценки является недостаточной мерой, если не существует методов проведения мониторинга и оценки практических результатов. При мониторинге необходимо, чтобы на регулярной основе осуществлялся сбор информации, на основании которой можно было бы оценить прогресс по сравнению с заранее согласованными планами. Определяются различия между запланированными и фактическими результатами, и предпринимаются корректирующие действия. Когда выбранный вариант действий осуществлен, завершающим шагом ОВ должна стать ex post оценка действительного влияния. Ex post оценка влияния использует ряд исследовательских методик для систематического определения эффективности мероприятий, осуществления и процессов политики и для определения их достоинств и ценности с точки зрения улучшения социальных и экономических условий различных заинтересованных групп. Она помогает проверить точность предположений и оценок, сделанных ранее, что в свою очередь может помочь повысить качество ОВ в будущем. Она также может помочь определить, не были ли упущены какие-либо затраты и результаты, что также повысит уровень знаний государственных служащих в будущем. Существуют два типа оценки: а) Суммарная оценка (иногда она еще называется оценкой воздействия) задает вопросы о воздействии политики или вмешательства на определенные результаты и разные группы людей. Задача суммарной оценки – определить эффект политики либо по сравнению с тем, что ожидалось при разработке политики, либо по сравнению с результатами других вмешательств или результатами отсутствия каких-либо действий вообще (т.е. контрафактивное или обратное действие); б) Формативная оценка (иногда о ней говорят как об оценке процесса) выясняет как, почему и при каких условиях работают или не работают политические меры. Такая оценка важна для определения того, насколько эффективно идет осуществление стратегий и политических решений. Задача формативной оценки обычно заключается в рассмотрении информации по контекстуальным факторам, механизмам и процессам, которые приводят к успешному осуществлению политики или же ее провалу. Обычно здесь рассматриваются такие вопросы, как для кого политика работала (или не работала) и почему.

60


Вставка 25 – Типичные вопросы, которые рассматриваются при проведении ex-post оценки ► Были ли достигнуты изначально намеченные цели с точки зрения качества, количества и времени? Оценка проводится по сравнению с тем, что было бы, если бы не было предпринято каких-либо действий. ► До какой степени проведенные меры повлияли на достижение целей или же они послужили причиной деятельности, которой без них не было бы? ► Повлияли ли какие-либо внешние факторы на осуществление политики (как в положительном, так и в отрицательном смысле)? ► Привели ли осуществленные меры к каким-либо неожиданным побочным эффектам? ► Были ли вклады со стороны правительства и частного сектора сделаны в том объеме, в каком они были запланированы? ► Не было ли потери или неправильного использования выделенных ресурсов? ► Насколько эффективным было административное управление проектом/ схемой? ► Не привел ли проект/схема к несправедливости в отношении каких-либо секторов общества и не поставил ли он их в неблагоприятное положение? ► Мог ли быть использован какой-либо более экономически эффективный подход? ► Какие улучшения можно внести в программу для того, чтобы сделать ее более действенной или экономически эффективной? ► Подходит ли программа в целом для достижения запланированных результатов? Источник: Подготовка проектов в сфере законодательства, их разработка и управление. Профессор Keith Patchett- Sigma, 2003

Рабочий документ по оценке влияния и проведению ex ante оценки25, разработанный Европейской комиссией, указывается на необходимость проведения ex ante (предварительной) и ex post (итоговой) оценки. Однако лишь в нескольких странахчленах ЕС существуют процедуры для регулярной оценки действенности и эффективности существующих законов. В некоторых странах-членах ЕС ex post оценка проводится раз в три месяца путем внимательного рассмотрения случайно выбранных законов.

25

COM (2005)119 final, http://ec.europa.eu/research/future/pdf/comm_sec_2005_0430_1_en.pdf

61


2. КОНКРЕТНЫЕ ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРИМЕРЫ РАБОТЫ В СТРАНАХ 2.1. БОСНИЯ И ГЕРЦЕГОВИНА 2.1.1. Институциональные рамки В Боснии и Герцеговине (БиГ) структура правительства состоит из трех компонентов: государственного уровня (государство БиГ) и двух территориальногосударственных образований – Республики Сербской (РС) и Федерации Боснии и Герцеговины (ФБиГ). В 2002 году Совет министров БиГ и Аппарат Президента БиГ на государственном уровне приняли совместную Декларацию о совершенствовании качества нормативно-правовой базы. В данном документе отмечается плачевное состояние законотворческих технологий в БиГ в целом и поручается небольшой рабочей группе разработать набор Общих правил, которые могли бы обеспечить руководство процессом подготовки нормативных документов. Первоначально вопрос внедрения ОВ был поднят в Итоговом докладе Европейской Комиссии о пересмотре системы государственного управления в БиГ. Соответствующий раздел данного доклада, посвященный разработке законодательных актов, был, таким образом, в последствии перенесен в стратегию Реформы Государственного Управления (РГУ) БиГ и стал Главой 4.1. «Потенциал для разработки и координации политики». «Итоговый доклад о разработке законодательных актов», опубликованный в «Обзоре системы государственного управления БиГ» рекомендует административным органам БиГ внедрять латвийскую систему Аннотаций. Однако, ни все меры, относящиеся вступили в силу. В январе 2005 года основные требования к ОВ были представлены в «Единых правилах разработки законодательных актов» (далее URLD), которые были приняты Парламентской ассамблеей БиГ. Законодательный и Конституционный комитеты обеих палат Парламентской ассамблеи БиГ выступили с инициативой принять ОВ в рамках данного документа. Поскольку конституционное разделение компетенций в данной области не четкое, URLD, принятые Парламентской ассамблеей, применимы только на государственном уровне. Не смотря на это, Парламентская ассамблея рекомендовала другим правительственным уровням принять Единые Правила к исполнению с тем же или частично изменённым содержанием. Правительство Республики Сербской приняло их в прошлом году, практически не изменив содержание. Правительства Федерации БиГ и Брчковского района одобрили их, не изменяя ни формы, ни содержания. Правительства десяти кантонов Федерации БиГ еще не одобрили данный документ. Перед одобрением ОВ не проводилось никаких пилотных исследований. У администраций было шесть месяцев на подготовку, прежде чем новые требования Единых правил вступили в силу. Однако, из-за отсутствия плана осуществления, отраслевые министерства пока не дали никакого ответа. В результате инструмент ОВ очень поверхностно внедрен в процесс разработки официальной политики или законодательства. Основные требования к проведению ОВ, содержащиеся в URLD, обязывают разработчиков законопроектов предоставлять информацию об ОВ в виде пояснительной записки, но не дают никаких методических рекомендаций по 62


тому, как проводить оценку влияния на протяжении всего процесса разработки политики и подготовки законов. В URLD говорится, что к каждому нормативно-правовому акту должна прилагаться пояснительная записка, содержащая оценку финансовых ресурсов, их источников и методов обеспечения осуществления данного нормативного акта; оценку ожидаемых результатов и затрат; резюме о возможных альтернативах и экономических затратах, которые будут нести предприятия частного сектора, граждане и другие государственные органы; о затратах, связанных с выбором политики и административных вариантов, об административных и финансовых затратах при выборе законодательных и незаконодательных альтернатив, а также затратах на осуществление регулирования. Кроме того, URLD совместно с Регламентом работы Совета министров БиГ и Регламентами обеих палат Парламентской ассамблеи БиГ требуют от разработчиков законопроектов предоставления следующей информации: 1. конституционные и правовые обоснования для нового нормативноправового акта; 2. причины для принятия нормативно-правового акта и объяснение стратегии, выбранной для проведения его в жизнь; 3. уровень гармонизации нормативно-правового акта с европейским законодательством; 4. механизмы осуществления и гарантии соблюдения нормативно-правового акта; 5. описание консультаций, проводимых в процессе разработки нормативноправового акта; 6. временные рамки потенциального пересмотра предлагаемого нормативноправового акта. Разные области ОВ не были поручены определенным министерствам, вместо этого каждое министерство или другой административный орган обязаны самостоятельно проводить ОВ и предоставлять необходимую информацию в пояснительной записке. Лишь на более поздней стадии (т.е. перед рассмотрением предлагаемого законопроекта Советом министров и его комитетами) специальные министерства и другие административные органы проверяют проведенные ОВ в своих областях (например, Министерство финансов проверяет финансовое воздействие и т.д.). 2.1.2. Вопросы методологии В настоящее время на государственном уровне в БиГ нет специального органа, который отвечает за координацию работы по ОВ или за проверку качества проведенной ОВ. Соответственно, не существует и центрального административного органа, который отвечал бы за вопросы методологии проведения ОВ и обучение. Тем не менее, в Главе 4.1.1. стратегии РГУ БиГ планируются меры по укреплению Генерального секретариата Совета Министров БиГ (а также Генеральных секретариатов правительств территориальногосударственных образований БиГ) с тем, чтобы в течении ближайших пяти лет

63


они смогли взять эти обязанности на себя. В частности, в Плане действий I стратегии РГУ БиГ описан ряд конкретных мер, направленных на усиление и создание административного ресурса Генеральных секретариатов правительств БиГ и территориально-государственных образований для того, чтобы они стали центральными органами координации стратегических политических разработок. Среди прочих мер в Плане действий также прописаны полномочия секретариатов по рассмотрению законопроектов и других документов, поступающих из министерств, и возврат их на доработку, если это необходимо. При этом могут рассматриваться как формальные аспекты (например, все ли необходимые подписи стоят на документе, присутствуют ли все требуемые приложения, были ли проведены все требуемые консультации), так и содержание предложения. Содержательная часть должна наглядно продемонстрировать, что вопрос был достаточно глубоко проанализирован; что были рассмотрены и соответствующим образом оценены альтернативные варианты политического решения; что соответствующим образом были решены межотраслевые вопросы и документ прошёл согласование между министерствами; что предложение соответствует государственным приоритетам и политике, включая и те политические инициативы, которые находятся на стадии рассмотрения. Отраслевые министерства должны проводить ОВ (уровень которого, закреплённый в существующем в настоящее время законодательстве, является весьма поверхностным). URLD требует, чтобы в каждом министерстве или другом административном органе было создано «либо подразделение, занимающееся «нормативными вопросами», состоящее из двух или более служащих, имеющих специальные знания по разработке и обработке нормативных актов, либо офис специалиста по «нормативным вопросам», который имеет большой опыт разработки нормативных актов». Предполагается разделение процессов стратегического планирования и формулирования политики от процесса законотворчества. Для этого потребуется создание центральных подразделений внутри каждого министерства, которые будут подчиняться канцлеру министерства и оказывать поддержку всем отделам министерства. Эти подразделения будут заниматься стратегическим планированием и разработкой политики, включая проведение оценки влияния. Несмотря на это требование, ни в одном министерстве и других административных органах государственного уровня такие подразделения еще не созданы. За исключением Министерства юстиции, где в ноябре 2006 года был создан сектор стратегического планирования, координации помощи и интеграции в ЕС, в настоящее время в министерствах государственного уровня нет специализированных подразделений для проведения ОВ. Разработка политики (если этот процесс вообще идет на уровне министерств) и законотворчество на государственном уровне обычно выполняется сотрудниками министерств и других административных органов, имеющих юридическую подготовку или юридическое образование. Крайне редко этим занимаются члены Парламентской ассамблеи. Иногда к написанию текста закона привлекаются внешние эксперты, которые принимают участие только в написании текста законопроекта. Подготовка пояснительной записки к законопроекту происходит без них, т.к. считается, что этим должны заниматься сотрудники министерств. Очень часто сотрудники министерства и внешние эксперты действуют вместе в 64


рамках рабочих групп, спонтанно созданных соответствующим министром, или же в рамках экспертных комиссий/ рабочих групп, созданных Канцелярией Верховного Представителя ООН в БиГ. Хотя разработка политики и законотворчество на самом деле разные вещи, ими , в сущности, занимаются одновременно на этапе разработки самого законопроекта. Отсутствие оценки влияния не может быть исправлено в ходе подготовки законопроекта. Это приводит к низкому качеству законодательных актов, которые в последствии приходится менять, вносить поправки или вообще отменять. Ограниченная ОВ проводится и включается в пояснительную записку лишь тогда, когда текст законопроекта уже написан. Следует отметить, что степень детальности даже такой ОВ, содержащейся в пояснительной записке, недостаточен для полноценного информирования лиц, принимающих решение26. В настоящее время нет ни сотрудников, которые отвечали бы за разработку политики и проведение ОВ, ни сотрудников, отвечающих за подготовку законопроектов. Сотрудники министерств и других административных органов считают, что выполнение этой задачи можно доверить любому юристу зачастую даже без специальной подготовки. Это мнение было подтверждено в ходе интервью. Как было сказано выше, в настоящее время не существует методического руководства по проведению ОВ. В 2005 году сотрудники ПРООН в БиГ совместно с представителями соответствующих министерств и ведомств начали разработку такого руководства. В 2006 году работа над ним была завершена. Однако, Совет министров БиГ не принял его во внимание. Тем не менее, основные принципы были включены в План действий I Стратегии РГУ БиГ. 2.1.3. Практические аспекты реализации ОВ В октябре 2006 года Совет министров одобрил Постановление о проведении консультаций в процессе законотворчества, которое развивает далее положения Статьи 75 URDL по процессу проведения консультаций. В нем устанавливается порядок проведения консультаций с общественными представителями и организациями (т.е. юридическими лицами и группами людей, которые не связаны с правительством). Эти процедуры распространяются на все министерства и другие институты БиГ. К сожалению, данное постановление умалчивает о необходимости проводить консультации на раннем этапе разработки политики (т.е. при разработке основных положений/ тезисов), а не только на этапе работы над конкретным законопроектом. Согласно данному постановлению, главные заинтересованные лица должны предоставить свои комментарии в течение 21 дня после получения законопроекта. При необходимости письменных комментариев ответственный за подготовку законопроекта орган обязан предусмотреть для этого не менее 30 дней. В законе проводится различие между законодательством, которое имеет 26

Наиболее современным примером является Закон о косвенном налогообложении БиГ, который вводит систему налога на добавочную стоимость. Несмотря на то, что введение такого закона приведет к денежным, экономическим, социальным и другим последствиям, никакой ОВ проведено не было. Даже спустя полтора года после введения НДС в БиГ, правительство не провело фактической оценки последствий данного закона, а лишь «размышляло» о его положительных эффектах.

65


значительное государственное влияние (например, законы, воздействующие на изменение юридического или экономического статуса, законы, принятые для исполнения международных стандартов, законы, воздействующие на окружающую среду), и законодательством, которое имеет незначительное государственное влияние (например, поправки, касающиеся орфографических или грамматических ошибок в тексте существующих законов, законы, которые систематизируют или консолидируют, реорганизуют или переносят положения в другие разделы одного закона, не внося при этом серьезных изменений, и т.д.). Орган, ответственный за подготовку законопроекта, обязан рассмотреть, какие организации и частные лица будут в большей степени заинтересованы в данном законе, или на кого он окажет наиболее серьезное воздействие, и кто с наибольшей степенью вероятности даст ценные комментарии и выскажет свою точку зрения. К этим организациям и частным лицам относятся, например, общество в целом и организации, национальные и международные эксперты, включая ученых, средства массовой информации, правительственные органы, а также юристы, включая практикующих юристов, прокуроров, судей и их профессиональные ассоциации. Формы проведения консультаций, которые по решению ответственного за подготовку законопроекта органа будут признаны необходимыми, включают в себя запрос на предоставление письменных или устных комментариев, которые могут быть представлены как уведомление о законопроекте или его публикация в газетах и журналах; информирование о законопроекте и предоставление разъяснений по радио и телевидению; уведомление о законопроекте или его публикация в Интернете; прямая рассылка законопроекта в организации и частным лицам; встречи и круглые столы с участием выбранных организаций и частных лиц; привлечение экспертов и представителей организаций и частных лиц в рабочие группы. Реализация данного Закона на практике пока не наблюдается (что относится также и к URLD). Одной из причин является отсутствие координирующего органа, который предвидел и контролировал бы последовательное применение закона на практике. Эту проблему возможно решит реформа Генерального секретариата Совета министров, которое начнется в скором времени. Интервью подтвердили, что процесс консультаций в БиГ все еще слабо развит и осуществляется нерегулярно. Министр назначает членов рабочей группы произвольно, для работы в ней редко приглашаются внешние эксперты (такие как, профессора университетов, представители НПО, члены профессиональных ассоциаций, и т.д.). Подготовка последнего варианта законопроекта не требует комментариев от всех министерств и главных заинтересованных сторон. Комментарии должны быть получены только от тех министерств и других административных органов, которые перечислены в Законе Совета министров (т.е. Правовое управление Совета министров БиГ, Директорат по европейской интеграции (ДЕИ) БиГ, Министерство по правам человека и беженцев БиГ, Министерство финансов БиГ, Министерство иностранных дел БиГ). До настоящего времени ни Совет министров БиГ, ни Парламентская ассамблея БиГ не проводили регулярных общественных слушаний хотя бы по тем законопроектам, которые, как предполагается, будут иметь значительное влияние. На сегодняшний день вообще мало примеров организации общественных слушаний. Поскольку отдельного

66


процесса разработки политики до подготовки законопроекта не существует, консультации, соответственно, не проводятся. В процессе интервью выяснилось, что простые процедуры и практика проведения консультаций в БиГ существуют, и что их развитие смогло бы внести значительный вклад в повышение качества законодательства. В качестве первого шага в этом направлении следует начать применять Закон о проведении консультаций. До настоящего времени в БиГ не проводилась ОВ. Пояснительные записки, которые должны содержать в себе информацию о проведенной ОВ, готовятся очень поверхностно (в настоящий момент они не превышают двух страниц), что не гарантирует достаточного информирования лиц, принимающих решения. В интервью, не раз отмечалось, что уровень информации и степень детальности в пояснительных записках очень низкий, и эти документы не способствуют процессу информированного принятии политических решений. Очень часто пояснительные записки специально пишутся очень коротко для того, чтобы избежать возможных обсуждений и противоречий со стороны властей. Некоторые пояснительные записки вообще вводят в заблуждение. Тем не менее, в исключительных случаях законопроект подготовлен Канцелярией Верховного особенно, когда Представителя, прилагаемые пояснительные записки содержат достаточную информацию и очень полезны. Наиболее полезны следующие разделы пояснительной записки: а) причины для подготовки нового закона, б) объяснение некоторых (не всех) решений, которые содержатся в законопроекте, в) финансовые ресурсы для осуществления подготовленного законопроекта.

67


2.2. ХОРВАТИЯ 2.2.1. Институциональные рамки Программа действия правительства Хорватии, изданная после парламентских выборов в январе 2000 года, запустила в стране реформу государственного управления, целью этой реформы является создание профессионального, эффективного, ответственного, прозрачного и независимого государственного управления. В 2003 году Всемирный банк провел комплексное исследование процесса разработки политики в Хорватии, которое показало, что стратегические решения в недостаточной степени увязаны с правильным планированием бюджета. Для того чтобы получить заем от Банка на осуществление политики регулирования, правительство было обязано ввести оценку влияния (финансовую, социальную, окружающей среды, конкурентоспособности на рынке и государственной помощи) предлагаемых политик и законов. Поправки к Регламенту, рассматривающие введение ОВ, были одобрены на заседании правительства 10 февраля 2005 года. Согласно Регламенту работы правительства Хорватии, соответствующие министерства должны были ввести стандартные методики (ОФВ – Министерство финансов, ОВ на рынок и государственную помощь – Министерство экономики, труда и предпринимательства, ОСВ – Министерство здравоохранения и социального развития, Оценка влияния на окружающую среду – Министерство защиты окружающей среды, пронстранственного планирования и строительства). К настоящему времени две из четырех ожидаемых ОВ вступили в силу по решению правительства: Оценка финансового влияния (ОФВ)27 была введена в мае 2005 года и Оценка социального влияния (ОСВ)28 - в апреле 2007 года. Согласно этим решениям, все новые нормативно-правовые акты должны сопровождаться финансовой ОВ на государственный бюджет, качество которой, в свою очередь, должно проверяться министерством финансов. Для этой цели министерство финансов издало подробные инструкции и образцы таблиц. Информация в форме ОФВ включает в себя подробное объяснение по предлагаемому нормативноправовому акту: основные данные об инициаторе нормативно-правового акта и исходный вариант документа; информация о том, насколько данный акт согласуется с федеральным бюджетом, отчет о финансовом влиянии на федеральный и другие бюджеты на ближайшие четыре года, оценка влияния на трудовую занятость; пояснение органа, предлагающего законопроект; точка зрения Министерства финансов на предлагаемый законопроект. Схожие процедуры были разработаны Министерством здравоохранения и социального развития по ОСВ. Однако, до сих пор не ясны полномочия и процесс возврата недоброкачественно сделанной ОВ на доработку. В решениях правительства по ОФВ и ОСВ говорится и о том, как ОВ должна быть представлена на утверждение Кабинета министров. В процессе подготовки ОВ 27

Odluka o obrascu standardne metodologije za procjenu financijskog učinka (Форма стандартной методики для проведения оценки финансового влияния – SMFIA), одобренная правительством Хорватии на заседании 20 мая 2005 года. 28 Odluka o obrascu standardne metodologije za procjenu socijalnog učinka, (решение о форме стандартной методики проведения оценки социального влияния (Official Gazette 38/07).

68


необходимо собрать информацию по каждому законопроекту, который подается на утверждение Кабинета министров. Информация по ОВ должна описывать (ОВ или пояснительная записка или же одно является частью другого) следующее: • • • •

тип нормативно-правового акта и/или рекомендации, для которого сделан расчет; название нормативно-правового акта и/или рекомендации (например, Изменения и поправки к Закону о здравоохранении); цель рекомендации, т.е. предполагаемые результаты, которые будут достигнуты при введении нового или изменении существующего закона; причина предполагаемого изменения, т.е. обоснование реформы. В решении не сказано о необходимости предоставления вариантов решения проблемы. Форма предоставляется вместе с законопроектами и другими подзаконными/нормативными актами, одобренными правительством Республики Хорватия, а также законопроектами и другими нормативноправовыми актами, которые правительство подает на утверждение в Парламент Хорватии.

2.2.2. Вопросы методологии ОВ выполняется отраслевым министерством, предлагающим законопроект. Стандартная форма направляется в соответствующее министерство (в министерство здравоохранения и социального обеспечения направляются материалы по вопросам социального влияния, в министерство финансов - по вопросам финансового влияния; по вопросам влияния на окружающую среду - в министерство защиты окружающей среды, пространственного планирования и строительства). Согласно Статье 1 Решения о стандартной методике для проведения оценки социального и денежного влияния, ОВ должна быть подготовлена для каждого решения правительства, закона или законопроекта, которые правительство подает на одобрение в Парламент. Задачей каждой из перечисленных выше оценок является определение степени, в которой рекомендуемая политика или мероприятие повлияет на государственные финансы (оценка финансового влияния), различные социальные группы в Республике Хорватия, особенно на бедные и социально уязвимые слои населения (оценка социального влияния) и окружающую среду (оценка влияния на окружающую среду). При проведении оценки финансового и социального влияния орган, подготовивший законопроект, должен предоставить ссылки на базовую ответственность, описание, общие и конкретные цели и юридическое обоснование предлагаемой политики или реформы. Это является предварительным условием для осуществления новых мер (политики) и/ или проектов. Необходимо дать описание основных причин для предлагаемых изменений. Также необходимо приложить список ссылок на выполненный анализ, объясняющий влияние. Кроме того, должен быть приложен список основных партнеров (если таковые есть), их отношение к предлагаемой реформе и их роль и предполагаемый вклад в осуществление реформы. Хотя это прямо не указано в документе, но, согласно информации, полученной во время интервью, необходимо.

69


Ответственное министерство контролирует качество и одобряет предложенную ОВ. В случае с ОСВ этим занимается Департамент социальной защиты Министерства здравоохранения и социального развития, а в случае с ОФВ – Бюро макроэкономического анализа и планирования совместно с Казначейством, секторами по подготовке бюджета и его исполнения Министерства финансов. В Регламенте работы правительства Республики Хорватия говорится, об обязанности ответственных министерств высказывать свое мнение по поводу законопроекта и прилагаемой пояснительной записки в процессе их рассмотрения министерствами. Если ответственный орган считает, что проведенная ОВ низкого качества, он может отослать его на доработку в орган, который предложил законопроект. Государственные служащие в ответственном министерстве оценивают качество представленной ОВ в соответствии со своими знаниями и опытом. Четких критериев и письменного руководства о том, что считается ОВ высокого качества, не разработано. Если Министерство здравоохранения и социального развития (или Министерство финансов) возражают против данных и пояснений в представленной на их рассмотрение форме ОВ, они дают четкое объяснения этому и рекомендации для дальнейшей работы во время рассмотрения законопроекта министерствами. Во время интервью было практически невозможно получить какие-либо точные данные, касающиеся этого процесса. В настоящий момент правительство Хорватии находится в процессе одобрения создания центрального органа для координации ОВ, что приведет к изменению в Регламенте работы. Ожидается, что одобрение будет получено достаточно скоро (для получения более подробной информации см. Схему 2). В 2005 году был создан Специальный правительственный орган по вопросам дерегулирования (HITROREZ), который начал действовать в 2006 году. Его задачей является повышение качества предоставления государственных услуг предприятиям и гражданам путем увеличения скорости, эффективности, гибкости и прозрачности государственного управления. Его основная стратегия – создать единое место предоставления услуг (практика «одного окна»), например регистрации компании. Это является частью программы Центрального управления административных органов Хотватии (HITRO.HR) 2007 года. Хотя основной задачей данного органа является проведение сокращения нормативно-правовой базы и повышение конкурентоспособности экономики Республики Хорватия29, ему также доверено представить предложения по созданию центрального органа по оценке нормативно-правового влияния. Руководитель HITRO отмечает в интервью, что существующая система ОВ не работает на практике, и ее следует пересмотреть, как это предложено правительством. Он считает, что необходимо централизованно координировать систему ОВ, а также обязать разработчиков законопроектов прилагать все четыре пояснительные записки по ОВ (экономическую, финансовую, социальную и 29

«Необходимо сделать все, чтобы избежать вероятности создания дополнительных трудностей для частного сектора в результате гармонизации с законодательством ЕС», взято из Рамкок стратегии развития 2006-2013 (SDF 2006-2013) , подготовлено Центральным департаментом по вопросам разработки стратегии и

координации фондов ЕС (http://www.strategija.hr/fgs.axd?id=230).

70


относящуюся к окружающей среде), но только если данный предлагаемый законопроект затрагивает эти сферы. Правительство находится в процессе утверждения решения о создании центрального правительственного органа, который будет координировать систему ОВ. Параллельно с этим правительство внесет изменения в Регламент работы, касающиеся обязательной системы проведения ОВ и порядка ее исполнения. Согласно информации, полученной в HITRO, реформа должна быть закончена к концу 2007 года. Министерство иностранных дел и интеграции в ЕС изучит новые законы на предмет их соответствия законодательству ЕС. Ниже приводится сравнение существующей и предлагаемой системы ОВ. Схема 2. Предлагаемые изменения в системе анализа нормативно-правового влияния в Хорватии

Предложение новой системы

Обзор существующей системы

Предлагаемое изменение системы оценки влияния в Хорватии – Вариант 4

Предложения закона, указа или других нормативно-правовых актов

Финансовое влияние (Минфин)

Полная оценка влияния на рыночную конкурентроспособнос ть и государственную помощь

ПОЛНОЕ ВЛИЯНИЕ НА ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ ОБСТАНОВКУ

Полная оценка социального влияния (MZSS)

ДАЛЬНЕЙШИЕ ПРОЦЕДУРЫ ПО ОТНОШЕНИЮ К ПРАВИТЕЛЬСТВУ, НАПР ПАРЛАМЕНТУ ХОРВАТИИ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗАКОНА, УКАЗОВ И ДРУГИХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И АКТОВ ПЛАНИРОВАНИЯ (ПРОЕКТЫ, ПЛАНЫ, ПРОГРАММЫ СТРАТЕГИИ И ПОЛИТИКИ)

ПЕРВОНАЧАЛЬНЫЙ ОТЧЕТ ПО ОВ (ОБЗОР УПРАВЛЕНИЕМ ПО ОВ)

ФИСКАЛЬНОЕ ВЛИЯНИЕ (Министерство экономики)

ЕСЛИ НЕОБХОДИМО

ПОЛНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ВЛИЯНИЕ (МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИКИ)

ВКЛЮЧАЯ ФИНАНСОВОЕ ВЛИЯНИЕ

ПОЛНОЕ ВЛИЯНИЕ НА ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ ОБСТАНОВКУ

ПОЛНОЕ СОЦИАЛЬНОЕ ВЛИЯНИЕ (MZSS)

ДАЛЬНЕЙШИЕ ПРОЦЕДУРЫ ПО ОТНОШЕНИЮ К ПРАВИТЕЛЬСТВУ, НАПР ПАРЛАМЕНТУ ХОРВАТИИ

71


2.2.3. Практические аспекты реализации ОВ Существует два подхода к существующей системе проведения ОВ. В финансовых кругах (Министерство финансов, Государственное казначейство, финансовые институты, частные консультанты по валютной и денежной политике) очень хорошо осведомлены об оценке финансового влияния и считают, что форма ОФВ содержит достаточно детальную информацию для понимания решаемой проблемы. С другой стороны, те, кто работают в области социального развития (включая Министерство здравоохранения и социального развития, Министерстве по делам ветеранов войны) гораздо лучше информированы об оценке социального влияния и мало знают об оценке финансового влияния. В настоящее время на практике осуществляется только оценка финансового влияния. Двадцать две ОФВ были одобрены и две находятся на стадии одобрения. Согласно информации, полученной в министерстве здравоохранения и социального развития, шесть законов или нормативно-правовых подзаконных актов прошли процесс оценки социального слияния (SMSIA). Команда экспертов, проводившая ОФВ, использовала практический опыт и те руководства, которые были доступны в других странах и организациях. Однако, в интервью они отметили, что руководства должны разрабатываться с учетом местного контекста, позволяя сделать предлагаемую методику более адаптированной к местным условиям. Поскольку ОСВ была лишь недавно одобрена правительством, большинство людей, принимавших участие в интервью (за исключением двух государственных служащих и одного эксперта из министерства здравоохранения и социального развития) не смогли назвать ни одного закона или нормативно-правового акта, который прошел бы процедуру ОСВ. Относительно ОСВ и ОФВ интервьюируемые признавались, что ответственные лица, подготавливающие требуемые формы и проводящие анализ, не имеют достаточных знаний. Необходимо организовать дальнейшее обучение для руководителей департаментов и большого количества государственных служащих, которые непосредственно вовлечены в процесс ОВ. В каждом министерстве должен быть человек, прошедший такое обучение и оказывающий необходимую поддержку. Более того, часто говорилось о недостаточном количестве форм экономической ОВ и ОВ в сфере окружающей среды, отсутствии координации стандартов ОВ, недостаточном понимании задач ОВ и нехватке ресурсов на регулятивном уровне. Мы надеемся, что центральный орган для проведения ОВ, создание которого планируется, будет располагать достаточными финансовыми и человеческими ресурсами и сможет упрочить процесс создания стратегий и политики на основе достаточной и достоверной информации.

72


2.3. МОЛДОВА 2.3.1. Институциональные рамки В 2005 году Правительство Молдовы запустило, так называемую, «Реформу центрального государственного управления»30, целью которого, прежде всего, является повышение эффективности, устранение дублирования функций в подразделениях правительства, модернизация практики в области человеческих ресурсов и создание административного ресурса в правительстве. В результате процесса пересмотра функций, который был завершен в декабре 2006 года, было рекомендовано повысить качество таких процессов, как принятие решений и разработки политики. Среди прочих рекомендаций говорилось о необходимости создания в правительстве органа по вопросам стратегической политики, что усилило бы процессы координации стратегии и политики. В решении правительства, принятом в январе 2007 года, говорится о методике разработки и осуществления политики, направленной на оказание содействия правительству в процессе принятия решений посредством повышения качества документов, представляемых в Кабинет министров и разработки единых требований к документам (как указано в Статье 3, Главы 1). В постановлении правительства «О методике проведения анализа нормативноправового влияния и мониторинга эффективности нормативно-правовых актов (регуляторное решение31), принятом в октябре 2006 года, говорится о требованиях, предъявляемых к ОВ. В данном документе говорится о необходимости проведения ОВ в отношении всех нормативных актов, одобренных органами исполнительной власти (правительством, министерствами и т.д.), а также тех нормативно-правовых документов, которые влияют на предпринимательскую деятельность. После этого правительство приняло постановление «О правилах разработки политических документов и единых требованиях, предъявляемых к ним (политическое решение32). В данном документе говорится о том, что ОВ должна проводится в отношении всех документов, которые разрабатываются органами исполнительной власти. Несколько основных требований по проведению ОВ были включены в законы. В Законе о законодательных актах33 говорится о необходимости подготовки пояснительной записки ко всем законодательным актам, которые должны получить одобрение Парламента. В Законе о нормативных актах правительства, а также центральных и местных государственных

30

Стратегия реформы центрального государственного управления. Решение правительства № 1402, от 30.12.2005 http://rapc.gov.md 31 Нормативно правовое решение № 1230 от 24.10.2006. На молдавском языке название звучит следующим образом: Hotarirea de Guvern cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare http://old.justice.md/lex/document_rom.php?id=13539A58:AF5049D9 32 Политическое решение № 33 от 11.01.2007. На молдавском языке название звучит следующим образом: Hotarirea de Guvern cu privire la regulile de elaborare şi cerinţele unificate faţă de documentele de politici http://old.justice.md/lex/document_rom.php?id=F804220A:63677C4E 33

Закон № 780 от 27.12.2001. Данный закон применим к нормативно-правовым актам, которые получают одобрение Парламента. В нем содержатся более детальные положения по проведению ОВ во время разработки проекта нормативно-правового акта.

73


администраций34 говорится о необходимости подготовки пояснительной записки ко всем законодательным актам, которые должны получить одобрение центральных и местных административных органов. Оба закона одними и теми же словами говорят, что для обоснования законопроекта (Статья 20) или проекта нормативного акта (Статья 37) необходимо подготовить так называемую пояснительную записку, которая должна состоять из следующих элементов: a) объяснение необходимости нового законопроекта, включая согласование с законодательством ЕС, а также результаты, которые должны быть достигнуты в результате его осуществления; б) основные положения, касающиеся того, как данный акт вписывается в законодательную систему, какие в нем новые элементы, а также его ожидаемое социальное и экономическое влияние; в) ссылки на соответствующие нормативно-правовые акты законодательства ЕС и объяснение преимуществ или недостатков нового законопроекта по сравнению с существующими; г) экономическое и финансовое обоснование нового законопроекта, если его осуществление требует финансовых затрат или других инвестиций (на практике это относится к влиянию на государственный бюджет). В результате сравнения выяснилось, что требования, предъявляемых к написанию пояснительных записок к законодательным и нормативным актам и требования, к пояснительным запискам к регуляторным и политическим решениям правительства значительно отличаются друг от друга. Регуляторные и политические решения правительства следуют логике стандартного процесса оценки влияния: • • • • • •

определение проблемы (правовой анализ, аналитический разбор проблемы, последствия, в случае не принятия никаких мер); основные затраты и выгоды от предлагаемого вмешательства, а также препятствия; оценка возможных вариантов, включая «status quo» (современное положение дел), и инструментов, таких как информация, регулирование, налоги. К этому должны прилагаться расчеты затрат и выгод; потенциал для осуществления; ожидаемые результаты; показатели выполнения.

С другой стороны, в пояснительной записке к законодательным и нормативным актам особое внимание уделяется обоснованию предлагаемого нормативноправового акта (альтернативные варианты не рассматриваются), причем политический процесс в целом не принимается во внимание. Теоретически, задачей пояснительной записки является обеспечение полного (правового, экономического и социального) обоснования предлагаемого законопроекта. Однако, на практике таких примеров крайне мало. В задачу пояснительной записки входит только поддержка предлагаемого правового решения. В ней не обсуждаются возможные 34

Закон № 317-XV. Данный закон применим к нормативным актам, которые разрабатываются центральными и местными администрациями. В нем содержатся более детальные положения по проведению ОВ во время разработки проекта нормативного акта.

74


альтернативы предлагаемым правовым пешениям, как в отношении альтернативных правовых норм, так и в отношении других, неправовых, решений. Директива (регуляторное решение) была представлена как часть проекта по нормативно-правовой реформе, целью которого является улучшение деловой среды, а именно, осуществление Закона о предпринимательской деятельности (№ 235-XVI, принятого в июле 2006 года). Поэтому основное внимание методики проведения оценки влияния уделяется сферам бизнеса и предпринимательства. В Директиве, в Статье 2 Главы 1, говорится о том, что влияние должно оцениваться в сравнении с социальными интересами и интересами предпринимателей. В Директиве не содержится какого-либо руководства для разработки стратегических документов ОВ для правовых или нормативных актов. Объем регулятивных и политических решений не превышает трех страниц. Оба документа сопоставимы с точки зрения содержания и качества и содержат: 1) ключевые определения, 2) основные шаги проведения ОВ, 3) процесс осуществления ОВ и 4) содержание финального документа. Проводилось обсуждение выработки нескольких пилотных примеров с детальным пояснительным анализом и описанием порядка проведения ОВ. Неформальные источники ссылаются на примеры предварительной оценки влияния, такие как исследования реальных ситуаций, взятых из деятельности предприятий, которые будут служить в образовательных целях. Методология детальной разработки модельного исследования реальных ситуаций будет основана на требованиях к нормативно-правовой методики. Модели пилотных исследований реальных ситуаций еще не подготовлены. 2.3.2. Вопросы методологии По решению правительства № 710, принятого в июле 2006 года, в отдельных отраслевых министерствах были созданы подразделения по разработке политики, которые начали свою деятельность в конце 2006 года. Их официальный мандат включает тщательную разработку стратегии и политики, оценку политики по секторам и проведение мониторинга осуществления стратегий и политики, включая ОВ с точки зрения экономического, социального, финансового влияния, а также влияния на окружающую среду. Во многих министерствах уже созданы соответствующие структурные подразделения, которые, как предполагается, будут проводить анализ политики. Эти органы отвечают за политику (стратегию), законодательные предложения, а также за их связь с бюджетом. Таким образом, данные подразделения внутри министерств будут разрабатывать, оценивать различные политические документы, а также оказывать поддержку в их разработке. Они будут также заниматься оценкой влияния. Однако, в их ответственность не входит разработка законодательных предложений в рамках отраслевой сферы деятельности министерств. Согласно мандату, их будут координировать и поддерживать два органа: Подразделение аппарата правительства, отвечающее за политику (политическое решение), и Министерство экономики (регуляторное решение). В настоящее время в аппарате правительства еще не создано ни одного органа для выполнения данного мандата, и не ясно, когда это будет сделано.

75


Например, недавно было начато формулирование Плана национального развития на 2008 – 2011 годы. В нем затронуты такие приоритетные области, как: 1) экономическая конкурентоспособность, 2) законность и демократия, 3) человеческое развитие. Данный План станет основным стратегическим документом, разрабатываемый политическими органами. Однако, до настоящего времени его разработкой занималось Министерство экономики, а не структуры аппарата правительства. Роль политических органов в контроле качества по отношению к существующим департаментам в отраслевых министерствах до сих пор не ясна. Поскольку структура аппарата правительства, отвечающая за координацию политики, еще не создана, политическим органам в министерствах не хватает методической поддержки и координации действий. Вероятно, что вновь созданные политические органы получат полномочия по принятию политических решений у будущей структуры аппарата правительства , а по принятию регуляторных решений – у Министерства экономики. Подводя итог, следует отметить, что мониторинг политических аспектов должен осуществляться создаваемым подразделением аппарата правительства, отвечающим за политику, которое будт также поддерживать министерства и их политические органы, и координировать их деятельность. Последние, в свою очередь, будут оказывать поддержку отдельным существующим департаментам министерства. Согласно Директиве, органы центрального государственного управления (Статья 2) должны назначить ответственных за проведение ОВ лиц, должности которых могут различаться. В зависимости от министерства они могут работать в разных департаментах, хотя в основном это будут работники юридических отделов. В соответствии с Директивой, Министерство экономики будет оказывать методологическую поддержку этим лицам в министерствах и координировать их деятельность (Директива № 1230, Статья 4). Министерство экономики сформировало и координирует работу Регулятивного комитета под председательством заместителя министра экономики35, который рассматривает все предлагаемые нормативные и правовые акты, способные затронуть или оказать влияние на частный сектор , и обычно дают «зеленый свет» предлагаемым документам. Комитету помогает Секретариат и специалисты по правовым вопросам, чья деятельность оплачивается из проектов Всемирного банка в области нормативно-правовых реформ. Комитет подготавливает решения рекомендательного характера по правовым и нормативным актам, представленным на рассмотрение различными министерствами, которые предположительно должны включать в себя ОВ в соответствии с Директивой. Однако, на практике в большинстве случаев проекты нормативных актов не отвечают требованиям регуляторного решения, поэтому эксперты в основном высказывают свое мнение в отношении правовой составляющей. Регулятивный комитет предоставляет решение рекомендательного характера по предлагаемому проекту нормативного акта.

35

Сайт Министерства экономики: http://www.mec.gov.md/rr.aspx

76


Назначенные ответственные лица в министерствах в большинстве случаев не входят в политические органы, а относятся к существующим подразделениям или же работают в юридических отделах министерств. Их области знаний отличаются друг от друга. Назначенные лица отвечают за нормативно-правовую оценку проектов нормативных и правовых актов, основанную на регуляторном решении. Их деятельность координируется Министерством экономики. Политические органы занимаются политикой и стратегией на уровне отдельных секторов и связаны с соответствующей структурой в аппарате правительства. Политические органы в министерствах не отвечают за разработку правовых или нормативных актов. Они отвечают за координацию стратегии и политики внутри того или иного сектора и предлагают поддержку другим существующим управлениям министерства. Существующие управления министерств отвечают как за разработку политики в их текущей сфере ответственности, так и за разработку проектов нормативных и правовых актов. Подготовка пояснительных записок является обязанность и ответственностью всех подразделений (существующих управлений министерств), которые разрабатывают и готовят проекты законов и нормативных актов в органах государственной власти. Согласно Статье 17 Закона о законодательных актах, для разработки проекта законодательного актов могут создаваться рабочие группы (которые состоят из представителей руководящих органов и других). Рабочая группа отвечает и за подготовку пояснительной записки. Элементы ОВ пояснительной записки должны готовиться параллельно с разработкой законопроекта (Статья 37 Закона о законодательных актах). Нормативно-правовое подразделение обеспечивает руководство в следующем: 1. проведение анализа политики (определение проблемы, разработка проекта нормативного акта, проведение консультаций и проверки другими ответственными органами, завершение работы над проектом нормативного акта); 2. формат политического документа (определение проблемы, идентификация и денежная оценка влияния: затраты и выгоды, альтернативные варианты, ресурсы для осуществления, показатели выполнения); 3. процесс консультаций: проверка документа соответствующими полномочными структурами внутри министерства, публикация на веб-сайте для ознакомления общественности. Задача политического решения состоит в том, чтобы улучшить процесс принятия решений и разработки политики. В политических решениях содержатся требования к: 1. содержанию политического документа (определение проблем(ы), описание ситуации, предлагаемые задачи для решения проблемы/сложившейся ситуации, предлагаемые политические альтернативы или выбор альтернативных инструментов, ожидаемые результаты/ ситуации (включая случай, когда никакого вмешательства предпринято не будет), оценка затрат (и выгод) предлагаемых альтернативных решений, определение показателей успеха, требования к отчету о ходе исполнения); 77


2. процессу разработки политического документа (определение проблемы, сбор информации, формулирование политических альтернатив, задачи и сценарии политического решения, проведение ОВ и SWOT, формулирование проекта политического документа, проведения различных консультаций по проекту документа, завершение работы над текстом документа, получение одобрения документа, мониторинг и оценка); 3. последовательным действиям при разработке политического документа (основанным на требованиях Закона о нормативных актах). Использование политического решения требуется только по отношению к политическим документам, которые будут одобряться в рамках Закона о нормативных актах, например, разработка и одобрение исполнительной властью. 2.3.3. Практические аспекты реализации ОВ Как регулирующие, так и политические решения устанавливают принципы и не претендуют на роль руководства по выполнению процедур или комплексной методики, объясняющей и направляющей, как подходить к решению каких-то общих ситуаций. Во время интервью, проведенных с государственными служащими министерств, большинство из них говорило о том, что они не понимают действительного значения документов, и что они сталкиваются с серьезными трудностями при подготовке информации в требуемом формате. Это было подтверждено в докладе (датированным 2006 годом) Секретариата по нормативно-правовым вопросам министерства экономики, в котором говорилось, что проекты законов и нормативных актов не выполняют требования ОВ, которые перечислены в регуляторном решении. На самом деле процесс разработки законопроекта начинается с того, что соответствующие властные структуры обсуждают или анализируют проблему или ситуацию. Однако практика показывает, что это не приводит к написанию всестороннего аналитического документа, в котором дается описание проблемы с использованием различных подходов, объяснением причин и следствий ситуации. Должностное лицо, которое занимается разработкой законопроекта, зачастую рассматривает ситуацию интуитивно и начинает процесс подготовки законопроекта как основного ответа на ситуацию. Процесс подготовки законопроекта в большинстве случаев выполняется путем выборочного сбора подходящих нормативно-правовых актов других стран, которые доступны на языке, который знает разработчик (в большинстве случаев на румынском или русском, а в некоторых случаях на английском или других языках, что случается гораздо реже). Исключения бывают в случае осуществления различных проектов технической поддержки, донорами которых выступают ЕС, USAID (США) и ПРООН, и которые также связаны с правовыми традициями соответствующих стран. Таким образом, новый законопроект основывается на опыте соседних стран. (До 2000 года российская правовая традиция имела огромное влияние, а в последнее время все большее влияние приобретают нормы ЕС). Проект нормативного акта копирует подходы, релевантные для других стран, и адаптирует их к существующим условиям Молдовы. Проект нормативного акта 78


обсуждается, основываясь на предлагаемых правовых нормах. К окончательному варианту законопроекта прикладывается пояснительная записка, которая в большинстве случаев занимает 1 – 2 страницы (очень редко можно встретить более длинные пояснительные записки, как в случае с правовыми актами Уголовного или Гражданского кодекса). В пояснительной записке содержаться общие комментарии, касающиеся задач законопроекта, зачем он необходим, и что он даст обществу. Следовательно, пояснительная записка играет весьма формальную роль во всем процессе подготовки законопроектов или, в более широком смысле, в формулировании политики. Подразделения, занимающиеся вопросами политики и регулирования, дает лишь минимальные указания в отношении проведения консультация с заинтересованными сторонами, а также в отношении включения результатов этих консультаций в финальный документ. В Политических решениях (в Статье 19 е)) говорится, что, когда варианты политики и потенциальные результаты сформулированы, проект документа, содержащий сценарии политики, становится предметом обсуждения по горизонтали с другими политическими органами внутри министерства и по вертикали с другими государственными властными структурами. Кроме того, в той же Статье говорится, что документ политики должен дорабатываться и обсуждаться с обществом в целом. В Статье 11 д) регуляторного решения говорится, что проект нормативноправового акта, как и соответствующий анализ, должен обсуждаться в Интернете на веб-странице соответствующего государственного учреждения. В то же время необходимо получить мнения различных заинтересованных государственных институтов в отношении данного проекта нормативно-правового акта. В Статье 11 е) говорится, что результаты таких консультаций должны быть включены в итоговый документ. В статье 21 Закона о законодательных актах говорится, что соответствующие государственные лица и институты (вклад последних должны рассматривать рабочая группа) должны комментировать законопроект и пояснительную записку. Схожее положение можно найти и в Законе и нормативных актах. Закон о законодательных актах (Статья 16) и Закон о нормативных актах говорят, что законопроект должен готовиться рабочей группой. Институт, который инициирует разработку законопроекта, приглашает представителей других государственных институтов, а также внешних экспертов. Правового положения, в котором определялось бы, как следует формировать комитеты внутри министерства, которые отвечают за процесс разработки политики, законодательного или нормативного документа, не существует. Однако эта практика часто используется в работе правительства. Комитеты и комиссии в основном создаются из представителей соответствующих правительственных институтов, а в последнее время (начиная с 2005 года) и из представителей соответствующих институтов гражданского общества (которых обычно меньшинство). Практика также показывает, что в большинстве случаев практическую работу комитетов и комиссий поддерживает некий секретариат министерства. Также есть случаи, когда

79


создание комитетов и комиссий внутри министерства происходит при поддержке международного донора. 36 В Молдове наблюдается недостаток установленных законом положений, которые гарантировали бы прозрачность процесса принятия решений, при котором обеспечивается доступность к проектам решений, стратегий и политики, законов систематически доступны в электронной форме или в другом виде в ключевых моментах процесса, включая открытость общественных собраний с участием представителей исполнительной власти, на которых принимаются решения. Законопроект, который систематизировал бы это, был инициирован группой организаций гражданского общества. Министерство юстиции рекомендовало правительству одобрить его. Начиная с 2005 года, взаимодействие и конструктивный диалог между гражданским обществом и государством улучшились до такой степени, что представители гражданского общества обсудили и подписали меморандум о взаимодействии с Парламентом (предложения, которые повысят прозрачность работы комиссий Парламента), министерством иностранных дел и другими министерствами. В мае 2007 года правительство инициировало процесс широкомасштабных консультаций для дальнейшей институционализации взаимодействия с гражданским обществом. Международные доноры поддерживают фактическую институционализацию процесса вовлечения участников и гражданского общества в процесс разработки основных национальных документов, таких как ССБ, План национального развития на 2008 – 2011 годы (национальные приоритеты страны). Для их подготовки будут проводиться консультации на уровне всей страны и регионов. Степень формального вовлечения значительная, однако качество участия и обратной связи от должностных лиц остается низким.

36

Пример нормативно-правового комитета, упомянутого в настоящем документе (поддержка оказывается Всемирным банком) или Комиссии по защите детей, которая должна координировать работу внутри министерства (поддержку оказывает ЮНИСЕФ).

80


2.4. СЕРБИЯ 2.4.1. Институциональные рамки Правительство Сербии одобрило так называемую, «Программу по реформированию нормативно-правовой сферы», которая включает в себя процесс ОВ. Эта программа будет осуществляться на протяжении четырех лет (с октября 2006 года по сентябрь 2010 года). В качестве конечной цели данной программы рассматривается необходимость уделить большего внимания процессам, связанным с национальным законодательством и регулированием, что позволит формировать благоприятную среду для частных предприятий и экономического роста. Реформа нормативно-правовой сферы является приоритетом Сербии. К наиболее важным вопросам, которые необходимо решить, относятся следующие: недостаток нормативно-правовых актов в некоторых областях, чрезмерное их количество в других; быстрая подготовка и одобрение законопроектов без проведения анализа влияния; недостаток ресурсов в министерствах для того, чтобы осуществить ОВ. В Сербии еще не создана система перспективного планирования в нормативно-правовой сфере, однако уже сейчас существует основа для механизмов перспективного планирования, т.к. правительство Сербии требует, чтобы министерства представляли в центральный орган правительства список проектов нормативно-правовых актов, которые они планируют внести на рассмотрение в наступающем году. Однако такой список не опубликован и, следовательно, не доступен всем заинтересованным лицам. Для того чтобы стимулировать реформу в нормативно-правовой сфере в 2003 году Правительство создало Совет по вопросам проведения реформы в нормативноправовой сфере37. По решению министерства экономики от 12 ноября 2004 года в нем был создан Секретариат Совета по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере, который временно будет оказывать техническую поддержку Совету. Совет по вопросам проведения реформы в нормативноправовой сфере должен предложить правительству стратегию проведения реформы в нормативно-правовой сфере. Она будет подготовлена Секретариатом совместно с иностранными специалистами. Подготовка стратегии и проведение консультаций по вопросам ОВ для каждого пилотного проекта38 потребуют большого количества 37

Мандат Совета (Статья 2 Решения правительства) – «Продолжать работу и развитие частного предпринимательства и компаний, готовить инициативы и предложения по изменению существующих и одобрению новых законов, других нормативно-правовых и общих актов, предоставлять свое мнение о законопроектах и других нормативно-правовых актах до их одобрения, которые должны быть рассмотрены правительством, в той части, которая может серьезно затронуть вопросы, связанные с деятельностью и развитием частного предпринимательства и компаний». 38 К настоящему моменту Агентство по регистрации предприятий Сербии разработало успешный пилотный проект по осуществлению АНПВ. После того, как рабочая группа, созданная Министерством экономики (при активном участии таких доноров, как Всемирный банк, USAID, GTZ), разработала законопроект, в марте и апреле 2003 года были проведены консультации с представителями общественности. Было проведено три общественных слушания – два в Белграде и одно в Нови-Саде. На них присутствовали государственные чиновники, адвокаты, судьи, представители деловых кругов и предприниматели. SEED оказала поддержку в организации и финансировании этих встреч. Как во время разработки принципов, так и при подготовке законопроекта об Агентстве по регистрации предприятий, проводился анализ экономической эффективности для того, чтобы гарантировать, что новое Агентство сможет действовать

81


консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая представителей частного сектора, гражданского общества и соответствующих государственных структур и институтов. Обязательство провести анализ нормативно-правового влияния (ОВ) было включено в правовую систему Сербии в октябре 2004 года39, когда правительство одобрило поправки к Регламенту работы, которые были предложены министерством экономики и министерством финансов. К каждому новому закону и другим нормативно-правовым инструментам таким, как постановления и приказы, министерство, которое их разработало, готовит обоснование – пояснительную записку, содержащую в себе элементы ОВ, которая включает ответы/анализ на ряд вопросов (см. Вставку 24) в соответствии с рекомендациями ОЭСР о проведении ОВ. Уже практически завершена подготовка руководства по дальнейшей разработке вопросов ОВ. Согласно поправкам к Своду законов (статутному праву) правительства (принятым в октябре 2006 года), форма ОВ (ответы на вопросы) стала новой частью пояснительной записки, которая должна прилагаться к законопроектам. На современном этапе процесса ОВ необходимо прилагать к пояснительной записке только резюме ОВ, в котором дается краткое описание проблемы, на решение которой направлен законопроект, и указывается, какие задачи необходимо решить. Однако эта часть, которая называется оценкой влияния законопроекта, не содержит ни описания возможных альтернативных вариантов решения проблемы, ни обязательной оценки социального влияния предлагаемого законопроекта, и не дает количественных показателей влияния. Вставка 26. Основные важные вопросы по проведению ОВ, представленные в Регламенте работы правительтсва Сербии, 2004 год • • • • •

Какую проблему необходимо решить? Почему для решения данной проблемы необходимы действия правительства? В чем заключаются задачи, на решение которых направлены действия правительства? Какие варианты решения данной проблемы рассматривались? Почему предлагаемый вариант является наилучшим? Оправдывают ли результаты затраты на их достижение? На кого влияет проблема, и на кого с большой долей вероятности повлияет ее решения? Каковы вероятные затраты, которые лягут на потребителей и производителей, включая малые и средние предприятия? Каковы влияния на процесс вхождения на рынок и выхода с него, а также на конкурентоспособность? (В этом разделе необходимо определить ожидаемые выгоды и затраты, связанные с предложением. Определите, какие группы с большой долей вероятности будут пользоваться этими выгодами, а на какие группы лягут затраты, а также каков масштаб этих влияний.) Все ли заинтересованные стороны имели возможность высказать свое мнение? Как будет осуществляться предложение на практике?

самостоятельно и стоимость его услуг, оказываемых бизнесменам, будет минимальной. Размер оплаты регистрации был установлен, исходя из общей оценки ожидаемого количества заявок и текущих расходов Агентства. 39 Опубликовано в Official Gazette Республики Сербия № 113/04.

82


Даже несмотря на то, что не существует конечного требования о том, чтобы законопроект согласовывался с законодательством ЕС, инициатор законопроекта обязан приложить к нему документ, в котором показано, как данный законопроект согласуется с нормативно-правовой базой Европейского Союза. В общем, по состоянию на 2006 год пояснительная записка/ обоснование, которая прилагается к законопроекту, должна содержать следующие элементы: 1. Конституционную, т.е. правовую базу; 2. Причины, по которым стоит одобрить законопроект. Сюда также входит: • Определение проблемы, которую должен решить новый закон; • Цели данного закона; 3. Объяснение основных правовых институтов и конкретных решений; 4. Оценка средств, которые необходимы для осуществления закона; 5. Анализ влияний закона. Сюда входят ответы на следующие вопросы: • На кого и каким образом с большой степенью вероятности повлияют результаты решения? • Каковы ожидаемые затраты, которые понесут граждане и экономика, в частности, малые и средние предприятия? • Оправдывают ли результаты те затраты, которые возникнут вследствие проведения в жизнь данного акта? • Стимулируется ли данный закон вхождение на рынок новых предприятий и стимулирует ли он конкурентоспособность на рынке? • Все ли заинтересованные стороны имели возможность высказаться по данному законопроекту? • Какие действия будут предприняты во время осуществления для того, чтобы закон полностью работал? Инициатор законопроекта должен изложить причины, по которым он полагает, что пояснительная записка не должна содержать такой анализ, если это действительно так. 6. На какие интересы общества распространится ретроактивное воздействие предложения, если в законопроекте содержатся положения, которые предусматривают ретроактивное воздействие; 7. Обзор положений, в текст которых вносятся изменения (обзор должен быть написан так: часть текста, которая будет изменена, зачеркивается, и новый текст, который полностью или частично меняет старый, пишется заглавными буквами). ОВ в основном сконцентрирован на экономических аспектах законодательства для привлечения потоков ПИИ (прямых иностранных инвестиций). Тем не менее, Секретариат ОВ полагает, что посредством правильного осуществления ОВ можно также достичь сокращения бедности и повышения занятости. После того, как в середине мая 2007 года было сформировано новое правительство Сербии, ожидается, что оно продолжит выполнять обязательства по ОВ в процессе разработки законопроектов, несмотря на то, что новый Регламент работы правительства еще не введен в действие. Однако в то время, когда готовилась данная публикация, было слишком рано делать такой вывод. Помня о 83


демократической и про-европейской ориентации нового правительства, можно предположить, что оно и в дальнейшем будет следовать в данном направлении. Однако все это должно быть более четко и конкретно сформулировано в положениях будущего Регламента работы правительства. 2.4.2. Вопросы методологии В 2003 году в качестве временного органа правительства был создан Совет по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере40. В мандат данного Совета входит координация и оказание помощи министерствам в проведении ОВ, а также осуществление контроля качества анализа нормативно-правового влияния, который готовят соответствующие министерства. Функция контроля качества возникает во время осуществления процесса законотворчества, когда Совет по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере должен высказать свое мнение по каждому предлагаемому законопроекту до того, как он будет передан в Кабинет министров. Это мнение выражает отношение к вопросу о том, должно ли обоснование содержать в себе анализ нормативно-правового влияния (ОВ) и, если ОВ необходим, присутствуют ли в нем все необходимые объяснения. Данные мнения не связаны с Кабинетом министров и, следовательно, если качество ОВ низкое, никаких санкций наложено не будет. В настоящий момент председателем Совета является министр экономики и регионального развития. Для выполнения своих задач Совет создал Секретариат – орган, который обеспечивает консультационную поддержку,- состоящий из трех членов: секретаря, советника по правовым вопросам и советника по экономическим вопросам. В ноябре 2004 года функции Секретариата, созданного при министерстве экономики и регионального развития, были расширены правительством. Теперь в них входит и координация ОВ, а также контроль качества его результатов. На практике Секретариат Совета начал свою работу в октябре 2006 года, когда грант был официально предоставлен.

40

Official Gazette № 113/04. Мандат Совета по вопросам проведения реформы в нормативноправовой сфере действует с октября 2006 года по 2010 год. Его деятельность спонсируется Всемирным банком и SIDA и сосредоточена на 8 законопроектах, которые выбраны в качестве пилотных для выполнения оценки влияния, поскольку проведение ОВ для всего законодательства является слишком затратным процессом с финансовой и временной точки зрения. Интервью с представителями Совета по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере и Посольства Швеции.

84


Схема 3. Порядок представления нормативно-правовых актов в Сербии МИНИСТЕРСТВО ГОТОВИТ ЗАКОНОПРОЕКТ

Секретариат законодательства

Общественные консультации: обязательны, если законопроект значительно меняет правовой режим или затрагивает общественно-значимые вопросы

Министерство получает точки зрения по законопроекту

Министерство финансов, если необходимы бюджетные средства

Министерство юстиции, если законопроект предполагает наложение уголовных наказаний

Ведомство по вступлению в ЕС Совет по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере по ОВ

Другие относящиеся к вопросу министерства Министерство подает законопроект в Генеральный секретариат правительства

Соответствующий комитет правительства предлагает одобрить законопроект

ПРАВИТЕЛЬСТВО ОДОБРЯЕТ ЗАКОНОПРОЕКТ

Законопроект подается в Ассамблею

Соответствующий комитет Ассамблеи рассматривает законопроект и предлагаемые поправки

Законопроект рассматривается в общем и в деталях

АССАМБЛЕЯ ПРИНИМАЕТ ЗАКОНОПРОЕКТ

Публикация в официальном органе печати (Государственном Вестнике )

Совет по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере все еще действует как переходный, непостоянный орган правительства. На 90% он финансируется Всемирным банком и SIDA (Агентство международного развития Швеции). В настоящее время идет процесс назначения новых членов Совета. В него войдут чиновники министерств высокого уровня (заместители министров). За четыре года проекта, в течении которых деятельность Секретариата Совета будет финансироваться Всемирным банком, он сможет основательно укорениться в структуре правительства. Правительство Сербии назначило в Секретариат высокопоставленного чиновника, который будет работать в качестве эксперта по проведению нормативно-правовой реформе с самого начала проекта, что обеспечит устойчивость работы последнего. Правительство также назначило двух 85


квалифицированных правительственных чиновника советниками по правовым вопросам. Они будут работать в Совете во второй и третий годы осуществления проекта. Кроме того, в Совет назначен советник по экономическим вопросам, который будет в нем работать в течение третьего года осуществления проекта. На четвертый год все, кроме трех членов Совета, будут правительственными чиновниками. Эти три члена Совета – Секретарь и главные советники по правовым и экономическим вопросам. Через четыре года, Секретариат станет постоянным органом правительства, который будет отвечать за АНВП. В настоящий момент Секретариат Совета по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере готовит Руководство по проведению оценки влияния. Однако он в основном относится к экономическому законодательству, которое затрагивает инвестиционный климат и правопорядок в Сербии. Это Руководство предназначено для лиц, отвечающих за разработку политик, и государственных служащих министерств, которые занимаются вопросами разработки законов и политик. Данное Руководство основано на международных хороших практиках. Как было официально заявлено, Руководство уже практически готово, и скоро его напечатают и распространят среди служащих министерств. Как говорилось выше, Всемирный банк совместно с правительством начал осуществление Программы по проведению ОВ. Она продлится с 2006 по сентябрь 2010 года. В данный проект входят следующие компоненты: 1. Подготовка стратегии проведения реформы в нормативно-правовой сфере, которая будет одобрена правительством – находится в процессе подготовки; 2. Усиление административного ресурса Совета по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере и его Секретариата для того, чтобы они взяли на себя роль по координированию и обеспечению контроля качества ОВ – находится в процессе разработки; 3. Программа по формированию административного потренциала/ресурса и обучения по вопросам ОВ - находится в процессе разработки. Продолжительность осуществления – октябрь 2006 – 2010 год. 4. Проведение ОВ восьми законов (как минимум двух в год), включая существующие и разрабатываемые нормативно-правовые акты – по одному законопроекту - Закону о возмещении убытков – ОВ проводится уже сейчас; 5. Подготовка и публикация Руководства, целевой группой которого являются правительственные чиновники, по подготовке пояснительной записки по ОВ – находится на завершающем этапе; 6. Создание и управление веб-порталом, посвященным вопросам ОВ. Это поможет распространять информацию и проводить коммуникацию с местными и зарубежными специалистами, а также заинтересованными сторонами. 2.4.3. Практические аспекты реализации ОВ Разрабатывая закон, соответствующее министерство или иной административный орган должны получить заключение о законопроекте в следующих институтах:

86


Секретариат по правовым вопросам – правительственный департамент по правовым вопросам, который проверяет, не идет ли новый законопроект в разрез с Конституцией и общей законодательной системой;

Министерство финансов – в случае, если осуществление закона требует финансовых ресурсов из бюджета, или если в законе предлагаются изменения финансовой системы;

Управление генерального прокурора Республики – в случае, если законопроект связан с защитой права собственности и интересов Республики, т.е. если по предлагаемому нормативно-правовому акту государство должно взять на себя какие-либо договорные обязательства;

Министерство юстиции – в случае если новый законопроект регулирует вопросы, связанные с преступлениями или административными правонарушениями или определяет компетенции судов;

Ведомство интеграции в Европейский Союз – вопросы, связанные с гармонизацией законодательства с законодательством ЕС.

До того, как в октябре 2004 года вступил в силу Регламент работы правительства, проведение консультаций не было обязательным. Позднее общественные консультации стали обязательными для всех законов, которые в значительной степени меняют правовой режим или в большой степени интересны обществу. Будет ли это таким же образом регулироваться новым Регламентом работы правительства, который вскоре вступит в силу, остается под вопросом. В других случаях проведение общественных консультаций не обязательно, но может быть осуществлено, если инициатор законопроекта сочтет это необходимым. Лица, с которыми проводились интервью, подчеркивали, что взаимодействие между НПО/гражданским обществом и правительством во время проведения консультаций внутри министерств по новым законопроектам и предлагаемым политическим проектам не оформлено структурно и организационно и не налажено. Каждый раз данный процесс осуществляется по-разному. Представители гражданского общества отмечали, что, в частности, процесс проведения консультаций на этапе разработки нормативно-правовых актов не достаточно прозрачен, поскольку разработка законов происходит обычно внутри министерств, и этот процесс практически закрыт от граждан. Обычно международные доноры настаивают на том, чтобы в процессе разработки политики принимали участие представители гражданского общества и НПО, которые защищают интересы уязвимых и бедных слоев населения. Тем не менее, все, кто принимал участие в интервью, соглашались, что пример Стратегия сокращения бедности (2003/2004 годы) и Национальная стратегия вступления в Европейский Союз служат очень хорошими моделями участия организаций гражданского общества в процесс разработки стратегий и политик. Хотя в достижении целей реформы в нормативно-правовой сфере и создании институциональных рамок для проведения ОВ в Сербии наблюдается значительный прогресс, административный ресурс Совета по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере и соответствующих министерств в

87


настоящий момент недостаточен для проведения эффективной ОВ большого количества законов и нормативно-правовых актов, разработанных в ходе осуществления реформы, поскольку чиновники не имеют достаточного опыта и навыков. Из-за все еще слабых институтов, а также затянувшегося периода политической нестабильности, этот обязательный процесс оценки влияния (ОВ) не полностью осуществлен, как предполагалось ранее. В пояснительную записку включают не углубленный анализ, а качественное резюме по проблеме и цели законопроекта. Причины такого подхода к вопросу проведения ОВ систематически не оценивались, однако их, скорее всего, можно отнести к тому, что правительство, как основной инициатор новых законов, обладает весьма ограниченным административным ресурсом для осуществления ОВ. Следовательно, было бы неправильно ожидать, что государственные служащие в правительстве смогут сделать глубокую ex-ante оценку влияния. Если бы от них ждали такого детального подхода к проведению оценки влияния, то процесс законотворчество остановился бы, что привело бы к абсолютно противоположным результатам в стране, находящейся в переходном периоде. Некоего рода оценка влияния осуществляется и сейчас посредством проведения тематических круглых столов и общественных слушаний по наиболее важным законопроектам. Эти мероприятия поддерживают международные доноры. На основе информации, полученной во время проведения круглых столов, пишется отчет по законопроекту. Однако лица, у которых брали интервью, настаивали, что это не может рассматриваться как настоящий, всесторонний процесс предварительной оценки влияния новой политики. По существу, они считают, что процесс оценки влияния в том виде, в котором он проходит сейчас, недостаточен и неполон. Он не становится основой для принятия решений и понимания уступок в процессе разработки политик в Сербии. Кроме того, Совет по вопросам проведения реформы в нормативно-правовой сфере еще не стал постоянным органом правительства Сербии и его надо развивать, как с точки зрения обучения его членов, так и с точки зрения формирования институциональной структуры. В настоящий момент данная инициатива находится в начальной стадии развития. Тем не менее, до настоящего момента работа Совета оценивалась положительно в основном благодаря тому, что министерства непосредственно просят Секретариат Совета (являющийся техническим органом) оказать им поддержку на стадии разработки законопроекта, а также на финальной стадии, когда необходимо подготовить пояснительную записку. Во время интервью выяснилось, что существующая в настоящий момент система ОВ в Сербии может быть улучшена путем проведения для правительства и гражданских служащих тематических тренингов/ семинаров по вопросам ОВ. На этих семинарах участники смогут применить метод «обучения в процессе работы» при оценке экономического и социального влияния законопроектов, которые будут разрабатываться (более подробно см. Раздел Оценка потребности обучения).

88


3. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ НА ОСНОВЕ ИЗУЧЕНИЯ ОПЫТА СТРАН Принципы, которые рассматривались в первом разделе, нашли отражение в практических примерах дальнейшего развития и реализации рамок ОВ в целевых странах. Безусловно, эта практика должна быть приспособлена к конкретным институциональным, правовым и административным системам, которые лежат в основе процесса регулирования нормативно-правовой базы в той или иной стране. Выводы, основанные на конкретном опыте работы, показывают, что целевые страны все еще сталкиваются с базовыми проблемами внедрения ОВ, а включение этой процедуры в общий рабочий процесс пока еще не нашло своего места в национальных системах регулирования. Большинство государственных служащих в целевых странах не осведомлены о задачах и преимуществах процесса ОВ как такового, хотя некоторым уже приходилось сталкиваться с новыми требованиями. Основное внимание в данном разделе уделено институциональным и процедурным вопросам, которые еще предстоит разрешить и над которыми предстоит работать на этапе консолидации осуществления ОВ с целью повышения ее эффективности и внедрения в деятельность отраслевых министерств. Подразумевается, хотя и не рассматривается в данном разделе, что все эти усилия сопровождаются целевым тематическим обучением государственных служащих. 3.1. Cистема управления нормативно-правовой базой Во время проведения оценки из всех целевых странах только в Сербии была начата разработка ясной стратегии по совершенствованию регулирования нормативноправовой базы, где помимо прочих рассматривался вопрос о внедрении процедур предварительной оценки влияния в законодательство. В этой связи была сформирована Специальная рабочая группа – Совет по реформирования регулирования нормативно-правовой базой (хотя еще и не на постоянной основе), наделенная полномочиями обеспечить общее руководство процессом реформы. Босния и Герцеговина, Хорватия и Молдова включили ОВ в рамки реформ системы государственного управления, уделяя особое внимание повышению профессионального уровня государственных служащих и сокращению неэффективности. В Боснии и Герцеговине ОВ была внедрена в практику в ходе реформы по стандартизации порядка подготовки законопроектов: при рассмотрении качества законопроектов и возможностей их совершенствования государство должно было обосновать необходимость своего вмешательства (данной меры) в прилагающейся пояснительной записке. По сути, для того, чтобы оказать влияние на мнение правящей элиты и общественности (и, в конечном итоге, повлиять на реформу системы регулирования), ОВ нуждается в более мощном двигателе - нужна 'крупная' национальная проблема, которая привлекает к себе политическое внимание. Гарантированным толчком для развития ОВ является наличие ключевых правительственных программ, могущих обеспечить повышение наглядности и известности ОВ и упрочнение ее позиций. Однако, без указания сроков исполнения или ожидаемых результатов, а также без политической поддержки, ценность документов о реформе останется под вопросом, а стратегия 89


может остаться на уровне голословных заявлений. Для должного выполнения процедур ОВ исключительно важно рассматривать это вопрос комплексно с широких позиций системы регулирования нормативно-правовой базы. Это положение особенно важно, поскольку ОВ – это не единовременная реформа, ей требуется импульс и политическая воля на долгосрочной основе, в идеале связанная с комплексной реформой системы регулирования нормативно-правовой базы. 3.2. Внедрения оценки влияния Во всех четырех странах, ставших объектом исследования, международное сообщество и доноры, в частности Всемирный Банк, сыграли важную роль во внедрении процесса ОВ. Во всех четырех странах существуют соответствующие правовые нормы, которые, однако, по ряду причин не соблюдаются. Поэтому, к моменту проведения исследования ОВ существовала скорее по форме, чем по содержанию, и не использовалась как инструмент для повышения качества процесса выработки политических решений или подготовки законопроектов. В Молдове и Сербии международные доноры планируют осуществление ряда масштабных и дорогостоящих проектов. Несмотря на это, необходимость оценки влияния не всегда была в должной мере понята государственными служащими на более низком уровне, особенно в тех случаях, когда она применялась не в контексте фискальных оценок влияния (влияние на государственный бюджет). При внедрении ОВ, она не должна казаться тормозом на пути регулирования нормативно-правовой базы деятельности отраслевых министерств или рассматриваться как дополнительное обременительное препятствие в процессе формирования стратегического курса. Внедрение системы ОВ требует тщательного распределения обязанностей по разработке мер регулирования нормативноправовой базы, включая и проведение ОВ, а также серьезного участия министерств в работе новой системы. Это произошло ещё не во всех странах, участвовавших в исследовании, и часто не совсем ясно, кто должен проводить ОВ и каким образом. В качестве первого шага на пути внедрения ОВ во все сферы деятельности, в некоторых целевых странах (Молдове Сербии) было принято решение запустить пилотный проект на основе предварительной модели ОВ в самом ближайшем будущем. Это разумный подход, который может дать полезный опыт и понимание всего процесса проведения ОВ, а также позволит адаптировать требования и методики проведения ОВ к местным условиям. Тем не менее, для обеспечения удачи пилотного проекта, следует принять во внимание ряд соображений. Вопервых, пилотный проект по внедрению ОВ должен проходить на базе нескольких подразделений разных отраслевых министерств и ни в коем случае не должен ограничиваться опытом только одной ОВ, особенно если оценку влияния проводит министерство (государственное ведомство), ответственное за разработку всей методологии. Во-вторых, для развития более глубокого понимания использования ОВ и появляющихся в этой связи практических вопросов, пилотный проект должен быть разработан государственными служащими, а не нанятыми по контракту специалистами (это не означает, однако, что внешние консультанты не могут оказывать содействие при подготовке пилотной ОВ; скорее наоборот, они могут 90


направлять процесс). Также, пилотный проект по проведению ОВ должен уделить внимание всем элементам ОВ, не только ее количественным показателям. То есть, он должна продемонстрировать там, где это применимо, использование пороговых/ скрининговых критериев, проведение консультаций, разработку вариантов решения и прочее. В-третих, вслед за пилотным этапом, все мероприятия, препятствия, комментарии и прочее должны быть отражены в документах, на основании которых следует разработать рекомендации по внесению при необходимости поправок и изменений в порядок проведения ОВ. Помимо этого следует разработать подробное Руководство, если это еще не сделано (в Сербии можно внести поправки в существующее руководство на основе опыта, полученного в ходе реализации пилотного проекта по ОВ). Следует опубликовать это руководство до того, как практика ОВ будет внедрена повсеместно в систему государственной службы для обеспечения качества и последовательности подхода. И, наконец, пилотный проект может стать материалом для проведения обучения при последующем повсеместном внедрении системы ОВ в работу отраслевых министерств. В итоге, вместо попыток сформировать нереальный ‘идеальный’ процесс регулирования нормативно-правовой базы и пилотной модели, основанной на использовании сложного анализа выгод и затрат, инициаторам внедрения ОВ в исследуемых странах следует определить реалистичную стратегию, основанную на менее амбициозных мероприятиях, но имеющую конкретные и ограниченные цели и следующую всем этапам процесса ОВ. 3.3. Области ОВ Во всех исследуемых странах правительства подготовили программы реформ, подробно рассматривающие вопросы совершенствования среды для развития предпринимательства в стране. На практике это означает, что основное внимание при оценке влияния уделяется либо традиционному рассмотрению влияния на государственный бюджет (во всех 4 странах), или влияние на административное и экономическое бремя (особенно в Молдове и Сербии). Однако, эта упрощенная версия оценки влияния, измеряющая только административное бремя, может привести к тому, что ОВ обретет специфическое значение и 'смысл' в умах политиков и общественности на языке, который формируется под воздействием изменчивых во времени и пространстве приоритетов экономической политики. Только в Хорватии оценка социального влияния недвусмысленно указана как область, в которой государственные служащие в 2006 году должны проанализировать дистрибутивное воздействие политических реформ на материальное благосостояние и благополучие различных групп населения, затронутых реформой. Однако, на практике это положение пока еще реализуется, и государственные служащие за пределами министерства, внедряющего ОВ, не осведомлены об этой области ОВ.

91


3.4. Элементы оценки влияния Как любое новшество, внедрение оценки влияния требует определенных усилий. Тот факт, что многие элементы ОВ (например, обоснование, описание проблемы, узкие консультации) уже стали общей практикой последних лет в каждой из четырех исследуемых стран, несомненно облегчит всеобъемлющее внедрение ОВ. Тем не менее, трудности возникают из-за некоторые самых основных элементов ОВ, которые еще не освоены или трактуются во всех странах по-разному. Вариант стратегии в сравнении с заранее предопределенными реформами Теоретически, задачей ОВ является исследование спектра политических решений и анализ той альтернативы, которая сможет оказать наиболее положительное (или наименее негативное) воздействие на изменение ситуации в обществе или в отдельных областях. На практике, однако, в большинстве рассматриваемых стран анализ альтернативных вариантов стратегии/ политики не проводится вообще, этого даже не требуется в Руководстве по проведению ОВ (например, в Боснии и Герцеговине, Хорватии и Молдове), требования ограничиваются разработкой стратегии по смягчению влияния уже согласованных реформ. Оценка слияния Концентрация деятельности по ОВ на экономических и фискальных вопросах влияния скорее всего отражает традиционное внимание правительства к воздействиям реформ на государственный бюджет. Тем не менее, этого недостаточно (и многими авторами расценивается не как подлинная ОВ, а как само собой разумеющееся действие правительства) и следует рассмотреть необходимость проведения оценки влияния посредством внешней по отношению к правительству экспертизы. Консультации Во многих исследуемых странах проведение консультаций осуществляется за счет механизмов, отличных от ОВ, а именно в формате рабочих групп и комитетов (Босния и Герцеговина, Хорватия, Сербия) и в процессе внутриминистерских ревизий. Однако, в большинстве случаев это не дает возможности выразить более широкий спектр мнений относительно предлагаемых вариантов регулирования нормативных актов, а ограничивает этот процесс интересами конкретных групп с субъективным знанием и отношением к предмету обсуждения. Такого рода механизмы по проведению консультаций не предоставляют информации о том, как и какие группы были избраны, какого типа консультации были проведены, и как изучались разные варианты решений. Следует укреплять механизмы проведения консультаций во всех четырех странах, особенно, если возникает потребность в социальной ОВ, включающей в себя анализ дистрибутивного воздействия реформы на малообеспеченные слои населения. Пока сделано очень немного для непосредственного привлечения разных групп к анализу. При определении сторон просматривается тенденция уделять особое внимание тем группам, которые скорее выступят за или против предлагаемой реформы, а не выявлять группы, на которые эта реформа окажет самое большое влияние. Вопрос об определении сторон при участии в консультациях все еще не решен в странах-участницах исследования и является слабой стороной процедуры оценки. 92


Нельзя считать требования к проведению консультаций выполненными, если стороны и общественность являются только объектами ОВ. Они должны становиться активными участниками процесса, работая в тесном взаимодействии над формированием и реализацией политических решений. В контексте сложных и противоречивых вопросов только на основании общественного рассмотрения технический анализ может стать существенным вкладом в понимание приоритетности задачи и проч. Интерактивные методики при поддержке информации и коммуникаций (Интернет) могут способствовать достижению такого рода взаимодействия даже на самых стратегических уровнях, там, где традиционные виды организации работы, такие как рабочие группы и семинары, применить сложно. Очень важно, чтобы участие было обеспечено на протяжении всего процесса формирования структуры политики. В этой связи, следует разработать минимальные, но последовательные стандарты (нормативы) по проведению общественных консультаций и консультаций с заинтересованными сторонами и включить их в программу обучения по проведению ОВ. Выявленные в ходе консультаций области следует изучить в ходе ОВ. Таким образом, частью ОВ должны стать ответы на комментарии общественности, по крайней мере в виде резюме. 3.5. Осуществление ОВ На основании изучения опыта работы в двух странах (Молдовы и до некоторой степени Боснии и Герцеговины, где пока еще не ясно до конца, какой подход будет применяться на практике) можно отметить, что подготовку ОВ следует поручать специальному подразделению (стратегического планирования) или специалистам в области государственной службы, а не ответственным работникам подразделений, непосредственно отвечающих за ту или иную область в политике или стратегии, которую затрагивает предложение по регулированию нормативно-правовой базы. Стратегические отделы министерств могут играть ключевую роль в разработке стратегий и приоритетов в работе министерства, но именно независимые чиновники должны иметь полномочия для проведения скрининга предложений для базовых ОВ (при условии наличия соответствующего обучения) в отсутствие ресурсов для привлечения внешних консультантов. Такого рода обучение имеет дополнительную ценность, поскольку способствует укреплению аналитического потенциала политиков в целом. Стратегические отделы могут также обеспечивать руководство и внутренний контроль качества при проведении ОВ или скрининга и определения приоритетов, по каким законодательным актам или стратегиям следует проводить полномасштабные ОВ. Поскольку ответственность за проведение ОВ изначально остается за ответственными сотрудниками, работающими в конкретной области предлагаемого законопроекта, может потребоваться дальнейшее развитие методов проведения оценки действующими структурными подразделениями, через которые проходит значительный объем нормативных документов. Подразделениям министерств может также понадобиться содействие при проведении полных/ расширенных ОВ, особенно там, где требуется проведение официального анализа затрат и выгод. Тем не менее, если система ОВ организована 93


правильно, за год возникает необходимость в проведении незначительного количества полных ОВ в тех областях, где проводятся общественно-значимые реформы. Затраты на привлечение консультантов и других экспертов не должны препятствовать процессу, особенно принимая во внимание ту экономию средств, которая образуется за счет эффективной системы ОВ. 3.6. Надзор, координация, контроль качества Изучение конкретных примеров работы в четырех странах подтвердило слабую роль аппаратов центральных правительств, не способных осуществлять координацию и стандартизацию внедренной ОВ (и других вопросов, таких как стратегическое планирование и проч.). В настоящее время во всех странахучастницах исследования не существует ясности относительно того, кто на деле отвечает за ОВ (за исключением Сербии). Следует укреплять роль центрального органа. Время для этого представляется вполне подходящим, поскольку все целевые страны намерены посвятить усилия реорганизации аппарата правительства (например, Генерального секретариата в Боснии и Герцеговине, запланировано создание Центрального координационного подразделения в Хорватии, в Молдове предусмотрено формирование Центрального стратегического управления для координации работы стратегических подразделений отраслевых министерств, в Сербии планируется преобразить недавно созданный Совет по регулированию в постоянно действующую структуру). Тем не менее, следует предотвратить возможность конфликтов между различными подразделениями по вопросу об ответственности, что может случиться в Молдове, где Министерство экономики и предполагаемая центральная координирующая структура обладают похожими, а иногда даже противоречащими друг другу полномочиями. Если роль и задачи центрального органа по отношению к отраслевым министерствам останутся неясными и не найдут отражения в официально утвержденном порядке работы (организационные правила, регламент работы правительства и др.), как деятельность этого органа так и процесс повсеместного внедрения ОВ может быть подвергнута опасности. Орган, наделенный полномочиями надзора за процессом ОВ, должен обладать правом препятствовать направлению предложений на рассмотрение Кабинета министров в том случае, если не была проведена ОВ (на данный момент мнение данного органа во всех четырех рассматриваемых странах носит необязательный характер). Такие властные полномочия следует внедрять постепенно по мере формирования потенциала для проведения ОВ. А до этого момента следует сформулировать четкое руководство относительно того, что входит в понятие ‘качественной’ ОВ. В конечном счёте, орган, наделённый большими политическими полномочими должен установить базовые стандарты и принципы качества ОВ и процесса контроля качества. Эта структура затем может внести непосредственный вклад в разработку комплексной ОВ, выполняя расчеты или выступая в качестве информационно-справочной службы при определении необходимой глубины ОВ. С другой стороны, такой центральный орган, наделённый полномочиями возвращать политические предложения с недостаточно проработанными или неполными ОВ, будет восприниматься как нежелательное препятствие и ощутит 94


недостаток необходимой поддержки со стороны министерств при осуществлении координации работы. В таком случае, это функция ‘информационно-справочной службы’, нежели роль 'центрального подразделения' или 'контролера' ОВ, способствующая координации действий между отраслевыми министерствами и отдельными подразделениями,. Учитывая это, функции информационносправочной службы должны быть намеренно сведены к минимуму. Само название в большей степени указывает на вспомогательный характер такой структуры, чем подчеркивает ее роль центрального координатора процесса. Таким образом, целесообразнее было бы разделить эти две функции, оставив их обе на центральном уровне. Независимо от того, каким будет выбор роли и функции центрального органа, очень важно организовать обучение принятого на работу персонала и разработать перечень служебных обязанностей. В начале центральному надзорному или координирующему органу можно поручить начать работы по осуществлению пилотных проектов. Первыми шагами данного органа могут стать (в хронологическом порядке): 1. Установление контакта со всеми министерствами правительства и соответствующими ведомствами и предложение принять участие в пилотном проведении ОВ; 2. Назначить рабочую группу консультантов, исследователей и практиков, которые должны будут разработать исходную модель ОВ для пилотных проектов; 3. Создать небольшую наблюдательную группу по ОВ, в составе которой должны быть представлены специалисты из различных профессиональных областей (в зависимости от того, какой законопроект предстоит оценивать, например, экономисты, специалисты по вопросам бедности, юристы и др.), представляющие министерства, согласившиеся принять участие в пилотном проекте. Роль этой наблюдательной группы будет заключаться в осуществлении общего надзора над ОВ, обеспечении координации и тесного сотрудничества при документировании хода работы и подготовке отчетного документа по итогам пилотного проекта; 4. Отобрать консультантов, которые обеспечат содействие в подготовке ОВ министерствам, принимающим участие в осуществлении пилотного проекта, особенно в вопросах методологии и сбора данных; 5. Осуществлять мониторинг и контроль качества проведения пилотных ОВ (и последующих оценок). Обнародовать модель ОВ, включая инструментарий проведения оценки и мониторинг на соответствие. 3.7. Сроки проведения ОВ Несмотря на то, что в странах, где проводилось исследование, еще не осуществлялись настоящие ОВ, в них уже наметились некоторые признаки потенциально возможных проблем, которые коренятся в плохом планировании времени осуществления процесса ОВ, в частности, в неспособности начать ОВ достаточно заблаговременно для полноценного интегрирования полученных в ходе 95


ОВ результатов политических решений. Причины проблемы лежат в плохой интеграции ОВ в пояснительные записки и в недостатках систем регулирования и стратегического планирования. Во всех странах пояснительные записки используются как средство для внедрения оценки влияния в существующую правовую систему. При том, что это вполне разумный путь внедрения нового инструмента оценки влияния, здесь также могут возникнуть определенные опасности и риски. Во-первых, существует опасность того, что к пояснительным запискам относятся как к обычной рутинной офисной работе, которую выполняет уже после подготовки законопроекта (и ОВ рассматривается в таком же качестве теми, кто этот законопроект готовил – для них это просто еще одна формальная бумага, которую необходимо быстро заполнить перед тем, как отправить законопроект на согласование с другими министерствами или на проверку соответствия существующему законодательству. Во-вторых, пояснительные записки уже не рассматривают возможных вариантов решений, а только поясняют избранный вариант (проблема заключается в том, что и к ОВ начнут постепенно относиться также). В-третих, поскольку практика расчетов расходов из государственного бюджета обычно существует до внедрения ОВ, эта практика может обрести доминирующую роль по отношению к любым другим соображениям (таким как цена решения, которую заплатит общество, предприятие или социальная группа и др.). В целом, оценка влияния отличается от порядка подготовки существующих пояснительных записок. Предварительная оценка влияния проводится на значительно более раннем этапе процесса для прояснения последствий реализации различных вариантов решения – иными словами, для того, чтобы определить возможные компромиссы и обеспечить обоснованный выбор политики. Подготовка пояснительной записки начинается на более позднем этапе и намечает последствия, которые повлечет за собой вариант решения, представленный Кабинету министров. Эти два процесса связаны между собой, но происходят отдельно. Предварительная оценка влияния предоставляет материалы анализа, которые можно использовать для подготовки более полной пояснительной записки, и, таким образом, при правильном использовании она способствует повышению качества пояснительной записки и упрощает завершение работы над ней. Системы регулирования и стратегического планирования должны поддерживать заблаговременное начало процесса ОВ для интеграции ее результатов в процесс принятия политических решений. Однако, ни одна из рассматриваемых стран еще не разработала такие системы, хотя отдельные планы имели место (например, Босния и Герцеговина планирует внедрение стратегического планирования, в Молдове созданы отделы планирования, которые должны функционировать как отделы стратегического планирования, в Сербии введена практика ежегодных государственных программ, которые готовит правительство). Процесс планирования мер по регулированию нормативно-правовой базы обеспечивает своевременное информирование отраслевых министерств и прочих ведомств, а также общественности о новых законодательных инициативах тогда, когда еще есть возможность основательно пересмотреть решение по регулированию нормативно-правовой базы. Желательно заполнить этот вакуум посредством совершенствования ежегодной (и многолетней) отчетности отраслевых 96


министерств перед правительством по предполагаемым изменениям в нормативноправовой базе на ближайшие шесть месяцев/ 1год/ 2 года. Такой сводный план законодательных и незаконодательных задач поможет и правительству, и отраслевым министерствам определить, какие нужны для этого данные и на какие сроки можно планировать работы по формированию стратегии и проведению ОВ. 3.8. Масштаб и глубина ОВ Во всех четырех странах каждый новый законопроект (в Молдове также и каждое стратегическое предложение) должен сопровождаться ОВ в виде пояснительной записки, содержащей в особенности оценку финансового влияния. Широко распространенное применение ОВ ко всем политическим и стратегическим законопроектам соответствует международной практике; однако, лишь немногие ОВ проводились на самом деле (ограниченное количество ФОВ в Хорватии, планируемые пилотные проекты в Молдове, и на данный момент Закон о регистрации предпринимательской деятельности и Закон об агентстве по регистрации предпринимательства в Сербии были подготовлены с использованием ОВ ). Это можно объяснить нечеткостью определения того, насколько глубоким должен быть анализ ОВ, что, вместе с ограниченным потенциалом и ресурсами, серьезно подрывает процесс в целом. Рекомендуется более целенаправленное и одновременно широкое применение данной методики (это уже предусмотрено в реформе системы ОВ с Хорватии – см. Схему 2). Однако, при данном подходе необходимо разработать четкие пороговые показатели или целевые стратегии для скрининга предложений, иначе весь процесс может оказаться под воздействием политического давления. 3.9. Технологии и методы проведения ОВ В целом, из-за отсутствия учебных и методических пособий, которые могли бы прояснить основные аналитические шаги при проведении ОВ, можно выделить только общие подходы к технике и методике ее проведения. Методические подходы к проведению оценки влияния в странах, ставших предметом исследования, различны, если ОВ вообще осуществляется (в Боснии и Герцеговине методики проведения ОВ вообще не существует). Можно заметить две основные тенденции: у некоторых стран есть общее руководство (Молдова) или они находятся на завершающей стадии подготовки единой методики проведения ОВ (Сербия); другие оставляют определение методики работы на усмотрение министерств, которые отвечают за области проведения ОВ (Хорватия). В последнем подходе существует серьезная угроза подготовки изолированных ОВ по отдельным областям, а не комплексной ОВ, основанной на едином подходе и оценке влияния на различные секторы экономики. Таким образом, на момент проведения исследования невозможно было точно определить, какой инструментарий и технику оценки следует использовать. Подготовка подробного руководства/ методологии и учебных пособий исключительно важна. Эти материалы должны включать в себя ряд логических

97


шагов, формирующих структуру подготовки оценки влияния политического решения. Первым шагом является определение проблемы, выбор целей и основных стратегических вариантов решения посредством сравнения возможных альтернатив, проведения консультаций, оценки затрат и выгод по каждому варианту и наконец, подготовки рекомендаций по наиболее оптимальному решению. Эти инструменты способствуют более эффективному процессу выработки политических решений. Внедрение ОВ в политическую и административную практику должно стать приоритетом, а точность этого инструмента формирования политики (которая требует применения сложных количественных технологий) должна учитываться во вторую очередь. Урок из опыта стран ЦВЕ заключается в том, что попытка создания 'технически совершенной' системы ОВ с высокими требованиями к количественным показателям затрат и выгод в процессе исполнения расщепляет систему на составные части и порождает незнание и высокий уровень формализма. Поэтому правительствам, которые ведут эксперименты по внедрению ОВ, следует обсудить компромиссы между повсеместным внедрением ОВ и ее точностью и безошибочностью. Правительства должны осознавать эти компромиссы, прежде чем ставить цели перед ОВ. Далее, правительствам следует обсуждать регулирование компромиссов открыто и с реалистических позиций, возможно путем разделения процесса внедрения ОВ на этапы или осуществления пилотных проектов. Одной из возможных ошибок является желание копировать 'наиболее успешный опыт работы' самых опытных в проведении ОВ стран (Великобритания, Нидерланды и даже страны ЦВЕ), поскольку в ином административном контексте этот опыт может просто не сработать. В то же время, полезность ОВ зависит от качества данных, использованных при оценке влияния. Поскольку вопросы, связанные с данными, остаются среди наиболее проблематичных вопросов при проведении количественных и качественных оценок в странах Центральной и Восточной Европы, разработка стратегий и руководств для министерств имеет определяющее значение для обеспечения долгосрочного успеха программы ОВ. 3.10. Презентация ОВ – распространение итогов ОВ Большинство стран – участниц исследования предполагает использовать шаблоны для скрининга и полной ОВ (Хорватия, Сербия), что само по себе требует соответствующего руководства. В случае с Сербией, наиболее удобным и прозрачным представляется использование шаблона с вопросами и ответами. В Хорватии еще не ясно, какие именно области должен охватить процесс скрининга, и что составит полную ОВ, это как раз и следует детально оценить до внедрения ОВ в практику. В других странах резюме процесса ОВ должно стать частью пояснительной записки, хотя пока нет ясности относительно того, как это резюме должно выглядеть и что оно должно охватывать. Опыт других стран ЦВЕ показывает, что презентация результатов и итогов ОВ может превратиться в чистую формальность и не принести никакой пользы процессу принятия решений. Остается надеяться на то, что наличие этапа работы, требующего письменного

98


перечисления всех элементов ОВ, может способствовать осведомленности и обмену знаниями между отельными подразделениями и управлениями, а качество процесса регулирования не закончится после того, как законопроект подготовлен и вступил в силу. Для всех участников процесса ОВ (от исполнительных органов и государственных служащих до контролирующих органов и пользователей ОВ – политиков и парламента) должно быть очевидно, что ОВ существует в форме документа, разъясняющего, как была определена проблема, какого рода консультации проводились, каким образом разные варианты решения отбирались и исследовались относительно набора четко определенных политических критериев. Если такого рода резюме или таблица отсутствует, и информация об ОВ сведена к констатации факта ‘имеет влияние или нет’, ОВ перестаёт быть тем, чем должна – инструментом для принятия решений. Поэтому руководство и форматы резюме и таблиц по ОВ должны стать частью обучения, а также быть приложены в более сжатом формате к порядку работы кабинета министров и другим относямщимся к делу документам. Это должно стать обычной процедурой презентации результатов ОВ. В случае использования скрининга, сноски должны дать возможность министерствам (и другим заинтересованным организациям) обратиться при необходимости к полной ОВ, а также к другим справочным материалам. При представлении результатов исследований в рамках ОВ гражданскому обществу (особенно по социальной ОВ), у заинтересованных сторон должна быть возможность предоставить свои комментарии и познакомится с результатами ОВ. Не смотря не это, доступ ко всем завершенным ОВ очень затруднен (Хорватия). Даже тогда, когда результаты исследования должны стать достоянием общественности, следует предусмотреть необходимость их презентации на доступном и не слишком техническом языке, который не будет представлять трудностей для представителей гражданского общества. 3.11. Поддержка Проведение ОВ требует технических навыков, которые часто выходят за рамки профессиональной подготовки государственных служащих. Поэтому обучение и формирование потенциала являются исключительно важными вопросами для обеспечения успеха пилотных проектов и в будущем (этот вопрос подробно рассматривается в отдельном сопроводительном документе – «Оценка потребностей в обучении»). Развитие процесса ОВ не должно перегружать систему в целом: структура должна быть организована с учетом конкретных обстоятельств. Здесь следует отметить целесообразность создания единой сети ОВ, которая даст возможность должностным лицам и чиновникам обмениваться примерами успешной работы и опытом по проведению ОВ. Совещания между участниками сети являются своеобразным форумом для «вдохновения», обмена информацией и развития знаний и компетентности. Пользуясь таким форумом, структуры надзора смогут получать существенную информацию относительно потребности отраслевых министерств в поддержке и помощи. В Молдове появилась замечательная возможность создать такого рода сеть во время проведения межведомственного тренинга для сотрудников отделов политического

99


планирования. Подобная возможность может появиться во всех исследуемых странах во время мероприятий по формированию потенциала. 3.12. Подготовка итогового мониторинга и оценки Ни одна из целевых стран не распределила обязанности по проведению итогового анализа влияния принятых законодательных актов и осуществления стратегических программ или оценке эффективности стратегии и политики. В идеале, этот вопрос необходимо рассмотреть вместе с комплексной политикой управления реформами.

100


Библиография Cabinet Office (2003). Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment, London: Cabinet Office, IA Unit. Deighton, Smith (2004). ‘Regulatory Transparency in OECD countries: Overview, Trends and Challenges’, Australian Journal of Public Administration, Vol. 63, No. 1, pp.66-78. Department of the Taoiseach (2005). Report on the Introduction of Regulatory Impact Analysis, Department of the Taoiseach, Dublin. ENBR (2006). DIADEM Handbook. Brussels: Centre for European Policy Studies, European Consortium for Better Regulation. European Commission (2001). White Paper on European Governance, COM(2001)727. European Commission (2002). Towards a Reinforced Culture of Consultation and Dialogue: General Principles and Minimum Standards for Consultation of Interested Parties by Commission, COM(2002)704. Communication from the Commission. July. Brussels. European Commission (2002). Communication on Impact Assessment, COM(2002)276, including internal Guidelines. Available at http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/com_2002_0276_en.pdf European Commission (2002). Better Regulation Action Plan, COM(2002)278. European Commission (2002). Communication from the Commission on the collection and use of expertise by the Commission: Principles and Guidelines, COM(2002)713. European Commission (2004). Commission report on Impact Assessment: Next steps - In support of competitiveness and sustainable development, SEC(2004)1377 of 21 October 2004. European Commission (2005). A Handbook for Impact Assessment in the Commission – How to do an Impact Assessment. European Commission (2005). Impact Assessment Guidelines, SEC(2005)971 of 15 June 2005. Evans, G. (2005). ‘Exporting Governance: Lithuania Adapts a Canadian Policy Management Model,’ Canadian Public Administration 48:1, 4–34. Jacobs, Scott (1997). ‘An overview of regulatory impact analysis in OECD countries,’ In: Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, Paris: OECD. Jacobs&Associates (2006). Current Trends in Regulatory Impact Analysis: The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making, Washington D.C.: Jacobs&Associates. Mandelkern Group Report (2001). Final Report, Brussels, 13 November. Available at http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs/mandelkern.pdf Millennium Institute. Overview of Threshold 21: A model for integrated national development. Available at http://www.threshold21.com National Audit Office, Evaluation of Regulatory Impact Assessment Compendium Report 20042005, Report by the Comptroller and Auditor General, HC 341 Session 2004-2005, 17 March 2005. Available at http://www.nao.org.uk/IA/index.htm OECD (1995). Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, Paris: OECD. OECD (1997). Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, Paris: OECD.

101


OECD (2001). Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Participation in Decision-Making, Paris: OECD. Radaelli, Claudio M. (2005). ‘How context matters: regulatory quality in the European Union’ in Journal of European Public Policy, available at http://www.google.sk/search?hl=sk&q=+Radaelli+HOW+CONTEXT+MATTERS%3A+&btnG =H%C4%BEada%C5%A5&meta= Renda, Andrea (2006). Impact assessment in the EU: the state of the art and the art of the state, Brussels: Center for European Policy Studies. SIGMA (2001). Improving Policy Instruments through Impact Assessment, SIGMA Paper No.31, CCNM/SIGMA/PUMA (2001)1, OECD, Paris. SIGMA (200), Checklist on Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe, SIGMA Paper No.15, CCNM/SIGMA/PUMA (200)1, OECD, Paris. Staroňová, Katarína (2007), ‘The Quality of Impact Assessment in Slovakia,’ In: Clive George and Colin Kirkpatrick (Eds.) Impact Assessment and Sustainable Development: European Practice and Experience. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Pp. 230-255. Swedish Cabinet Office (1995), Control by Regulation. Check-list for Legal Drafters. Stockholm. Verheijen, T. et al. (2006). EU-8. Administrative Capacity in the New Member States: The Limits of Innovation? Washington, D.C.: The World Bank. World Bank (2003). A User’s Guide to Poverty and Social Impact Analysis, Washington, DC: International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) - The World Bank, Poverty Reduction Group and Social Development Department, available from: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EXTSIA/0,,contentM DK:20454976~menuPK:1107972~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:490130,00.html World Bank (2004) ‘Good Practices In Using Poverty and Social Impact Analysis to Support Development Policy Operations’. Washington DC: World Bank.

Cписок участников Босния и Герцеговина Čampara, Aljoša – Генеральный секретарь Парламентской Ассамблеи БиГ Green, Adrian – Менеджер проекта, Содействие политике сокращения бедности в БиГ, DfID при содействии Лондонской школы экономики и политических наук (The London School of Economics and Political Science) Grubešić, Niko – помощник министра стратегического планирования, координации помощи и интеграции в ЕС, Министерство юстиции БиГ Kutleša, Zvonimir – Генеральный секретарь Совета министров БиГ Musić, Suad – Заместитель начальника управления по координации помощи БиГ Šakota, Ranko – Помощник министра финансов и казначейства БиГ Vuković, Azemina – Руководитель сектора координации подготовки, мониторинга исполнения и оценки документов по развитию и анализа социального участия Управления экономического планирования БиГ

102


Willems, Jeroen – Представительство ЕС в БиГ, руководитель проектов в области государственного управления

Хорватия Antoljak, Vedran - Hitrorez, Руководитель специального подразделения правительства по дерегуляции Dolenec, Hrvoje - Райфайзен Банк Frankovic, Snjezana – Министерство здравоохранения и социальной защиты, ответственный работник, советник, ответственный за проведение SIA в Министерстве здравоохранения и социальной защиты Japec, Lidija – менеджер проекта, ПРООН Maletic, Ivana – помощник заместителя премьер-министра, министерство финансов Mastela-Buzan, Vesna – ответственный работник, старший советник, Министерство здравоохранения и социальной защиты Madzarevic-Sujster, Sanja – старший экономист, Представительство Всемирного Банка в Хорватии Mikus, Natasa – заместитель Государственного Секретаря, Центральное управление стратегии развития и координации фондов ЕС Sesar, Marijan - консультант проекта ЕС в области социальной защиты населения, Министерство здравоохранения и социальной защиты, координатор программы инноваций и обучения в Хорватии Sucur, Zoran - профессор, юридический факультет, Университет г. Загреба, отделение социологии, кафедра социальной работы Šonje, Velimir – директор консалтинговой компании Arhivanalitika, работающей в области макроэкономики и кредитно-денежного обращения, управления рисками Zivkovic, Zrinka – Райфайзен Банк

Молдова Antohi, Leonid – бывший заместитель начальника юридического отдела Парламента Catrinescu, Natalia – руководитель министерства экономики

Управления

макроэкономической

политики

Dodon, Ion – начальник юридического отдела министерства здравоохранения Filatova, Tatiana - начальник юридического отдела министерства юстиции Fonari, Antonita – президент социальной сети НПО Gavrilita, Lucia – заместитель министра, министерство социальной защиты и семьи Gutan, Igor – юридический эксперт Секретариата комиссии реформы нормативно-правовой базы при министерстве экономики Lazar, Tudor – начальник управления политики и стратегии, министерство социальной защиты и семьи

103


Perju, Ion - начальник управления политики и стратегии, министерство сельского хозяйства Prohnitchi, Valeriu – эксперт НПО Sava, Valeriu здравоохранения

начальник

управления

политики

и

стратегии,

министерство

Tatarov, Sergiu – советник премьер-министра по реформе государственного управления (и.о.) Turcanu, Ghenadie – начальник управления социального страхования, министерство здравоохранеия Vadim, Zmeu - начальник управления политики и стратегии, министерство юстиции

Сербия Aleksic, Ivana – Представительство Всемирного Банка в Сербии, отдел человеческого развития Babovic, Marija - исследователь, факультет социологии, Белградский университет Bascarevic, Svetlana – Посольство Швеции, SIDA – управление международной помощи, сектор программ развития Cirkovic, Ivana – Координатор работы по социальной политике и уязвимым группам населения при правительстве, координатор исполнения правительственной программы по сокращению бедности Djordjevic, Aleksandar – Парламентский комитет по гармонизации с ЕСAcquis Jansa, Mihaela – Фонд социальных инноваций /министерство труда и социальной политики Jelincic, Jadranka – исполнительный директор фонда института Открытого общества (фонда Сороса) Jovanovic, Vladan – министерство труда и социальной политики Marusic, Andreja and Vukotic, Djordje – Совет по реформе нормативно-правовой базы (RIA) Marjanovic, Jelena – Координатор проекта в государственном совете по гендерному равенству Meyer, Thomas – Агентство технической помощи Германии (GTZ GmBH), Открытый региональный фонд для стран Юго-Восточной Европы – правовая реформа Sedlacek, Jelena – министерство финансов, руководитель департамента интеграции в ЕС Shrestha, Miodrag and Rakic, Danilo - НПО Group 484 Todoric, Vladimir – советник заместителя премьер-министра по правовым вопросам интеграции в ЕС

104


Приложение: Этапы ОВ в модели Великобритании

Идея Предложение ЕС. См.стр.39

Первоначальная ОВ («за» и «против» альтернативных вариантов) Министр соглашается в целом

Неофициальные консультации с заинтересованными сторонами.

Предложение

Частичная ОВ

Collective Согласие ministerial всех министерств agreement Возникновение существенных проблем может привести к изменению предложения и ОВ

Документ, полученный после консультаций, включая ОВ

Официальные консультации с заинтересованными сторонами.

Полная ОВ: включает результаты консультаций и более точный анализ затрат и Согласие всех министерств

Если делается серьезная поправка, могут потребоваться изменения в предложении и ОВ

Окончательная ОВ, подписанная министром. Если используется регуляторный вариант решения, окончательная ОВ направляется в Парламент вместе с законопроектом

ЗАКОНОПРОЕКТ

SI RRO

Альтернатив а, например, кодекс практики

Окончательная ОВ размещается на веб-сайте департамента

Приготовления к мониторингу и пересмотру

105

Методы и инструментарий предварительной оценки влияния нормативно-правовой базы в Европе  

2007 - В исследовании разбираются четыре конкретных примера – Босния и Герцеговина, Хорватия, Молдова и Сербия. Исследование было выполнено...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you