2. La montagna in Italia e in Piemonte
2.1 La montagna legale: prima fase In generale la montagna in Italia è formata dal dispiegarsi di una serie di valli e rilievi che, secondo un ordine radiale, cingono l’ampio bacino della pianura padana e, al centro-sud, ne definiscono l’ossatura peninsulare. Al di là di questa definizione “di massima”, che di fatto ne “fotografa” solo alcuni caratteri morfologici evidenti, esiste una grande varietà di interpretazioni sulle modalità e i criteri attraverso cui distinguere le partizioni a carattere montano e in particolare i comuni di montagna rispetto ai comuni di pianura e collina. In Italia, una definizione organica e onnicomprensiva della montagna è molto difficile da fornire. La riflessione teorica non ha infatti portato ad una delimitazione univoca di montagna: in base alle modalità di definizione adottate, qui classificate secondo alcune tipologie principali (legale, statistica, del territorio prevalente), cambia il quadro della montagna risultante. Tuttavia, una chiara delimitazione delle aree montuose si è altresì resa necessaria sia a fini statistici che a fini giuridici e amministrativi (ISTAT e IMONT, 2007). Il risultato è che oggi in Italia esistono più mappe della montagna, tra di loro solo parzialmente sovrapponibili. Le ragioni di questa presenza simultanea di più rappresentazioni va ricercata negli sviluppi della legislazione italiana successivi alla fine del secondo conflitto mondiale. Dagli anni Cinquanta, i territori di montagna in Italia sono stati, infatti, oggetto di una serie di atti legislativi che, pur volendo intervenire sul medesimo ambito territoriale, hanno di fatto operato su delimitazioni del territorio nazionale, che sono diverse tra di loro e rispetto alla delimitazione della montagna ricavabile in conformità a criteri puramente altimetrici. La pratica legislativa ha fatto sì che si realizzasse una netta separazione tra la delimitazione della montagna italiana sancita dagli atti del legislatore nazionale1, o montagna legale, e la montagna fotografata dall’Istituto Statistico Nazionale (ISTAT) in funzione di criteri di natura altimetrica, o montagna statistica. La concomitanza di queste condizioni (il mancato coordinamento tra gli atti del legislatore e la mancata rispondenza tra montagna legale e montagna statistica) ha contribuito a diffondere un clima di parziale incertezza, negli orientamenti programmatici, che ancora oggi connota tanto il livello centrale di governo quanto le amministrazioni regionali e territoriali. Le origini della montagna legale italiana possono essere fatte risalire alla Costituzione, che attribuisce allo Stato italiano il dovere di deliberare in favore dei territori di montagna. Nell’articolo 44 (ultimo comma) si afferma che “la legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane”, riconoscendo così una differenziazione territoriale non ravvisata nelle altre nazioni europee (con l’eccezione di della carta costituzionale svizzera, nell’art.31 bis). A questo dovere costituzionale si richiama, infatti, la legge n° 991 del 1952 2, “Provvedimenti in favore dei territori montani”, che oltre a stabilire la possibilità per i Comuni di montagna di accedere a specifici benefici, fornisce anche i criteri utili alla loro classificazione (artt. 1 e 2). Questi sono di natura insieme fisica ed economica: ai sensi della legge, sono considerati territori montani “i
1 La “fotografia” della montagna italiana che scaturisce da questi atti legislativi presenta molti più tratti in comune con quella che potrebbe essere la mappa delle aree depresse del paese (da un punto di vista socio-economico) che non con la rappresentazione delle “terre alte” da un punto di vista fisico-altimetrico. 2 Legge 25 luglio 1952, n°991 (GU n°176 del 31/07/1952) (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.176 del 31 luglio 1952). 25