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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable

La gestion intégrée de l’eau par bassins-versants

Texte 1. S. Ghiotti, « Les territoires de l’eau et de la décentralisation. La gouvernance de bassin versant ou les limites d’une évidence », Développement Durable & Territoires, dossier n° 6, 2006

Texte 2. J.P. Le Bourhis, « Complexité et trajectoires d’apprentissage dans l’action publique. Les instruments de gestion durable en eau en France et au Royaume-Uni », Revue Internationale de Politique Comparée, n° 2, 2003, pp. 161-175

Texte 3. A. Brun, « La politique de l’eau en France (1964-2004) : un bilan discutable », in A. Brun, F. Lasserre, Politique de l’eau. Grands principes et réalité locale, Presses Universitaire du Québec, 2006

Texte 4. M. Lubell, L. Lippert, « La gestion régionale intégrée de l'eau : une étude sur la collaboration ou sur la politique de l'eau classique en Californie, États-Unis », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2011/1 Vol. 77, p. 77-102

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Introduction

Historiquement, la mise en valeur des ressources naturelles par les sociétés humaines a contribué à rendre leur contrôle stratégique. Leur contrôle confère un pouvoir qui permet d’expliquer l’existence de rivalités territoriales. La question de l’eau articule des problématiques liées à la gestion des territoires et de l’appropriation des ressources. La relation « eau-territoire » est forte parce que sa gestion permet d’aménager et de développer le territoire en procurant du pouvoir à ceux qui contrôlent ce processus. Exemple d’un fleuve: l’aménagement prend différentes formes. Il peut s’agir de la navigation, de la construction de barrage, de l’irrigation, ou encore du développement industriel. De fait, l’eau joue un rôle majeur dans l’appropriation de l’espace et son organisation. La territorialisation de l’eau draine donc des enjeux politiques, économiques et sociaux majeurs pour les sociétés. Le concept de territorialisation n’est donc pas nouveau. Pour A. Turco, il s’agit d’un ensemble de procédures « à travers lesquelles un territoire se forme et évolue ». Pour S. Ghiotti la territorialisation c’est l’adaptation d’une politique aux contextes et aux enjeux locaux. Or la question de l’eau sur un territoire, contribuant à façonner son aménagement (présence d’un fleuve ou non, de lacs, façade maritime, marais), implique dès lors un processus de territorialisation. Le concept de « bassin versant », considéré par l’auteur comme cadre de la gestion territoriale de l’eau en France, est l’illustration de ce processus de territorialisation. Si ce cadre s’explique par des considérations hydrographiques, il reste cependant un construit social et politique. Dès lors, l’analyse des politiques de l’eau requiert « une mise en perspective spatiale et temporelle » du processus de territorialisation. Par ailleurs, l’approfondissement du processus et la redéfinition du cadre institutionnel est aussi le résultat d’actes précis réalisés par des acteurs divers. Pour ces derniers, la gestion de l’eau soulève plusieurs enjeux, met en évidence des intérêts divergents parmi les acteurs : -

répartition de la ressource entre les différents secteurs socio-économiques (agriculture, conchyliculture [ostréiculture, élevage des huîtres mytiliculture, élevage des moules; vénériculture, élevage des palourdes ; cérastoculture, élevage des coques ; ou encore pectini-

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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable culture pour l’élevage des coquilles saint jacques ; halioticulure, élevage des ormeaux], tourisme, industrie, besoins domestiques). Plus globalement, entre des usages liés à l’agriculture, à l’industrie, au tourisme, on retrouve une question de répartition, laquelle n’est pas sans générer de réelles tensions. Elle « établit un lien concurrentiel, ou conflictuel ». Apparaît donc une interrogation, comment l’eau est -elle gérée ? Comment s’effectue ces arbitrages ? L’eau, ressource mobile « ignorant les frontières administratives et politiques », implique la mise en place d’une gouvernance (gestion par différents acteurs). Dès lors, quel mode de gestion retenir pour intégrer l’ensemble des demandes issues de secteurs différents sur un même territoire ? L’intérêt de répondre à la question semble croissant. En 1987, le rapport Brundtland ne consacre qu’une demi-page à la question de l’eau. En 1992, l’Agenda 21 définit la « gestion intégrée des ressources en eau ». Cela permet de comprendre ce que JeanPierre Le Bouhris définit comme une « mondialisation » des questions touchant la gestion des ressources aquatiques ; le lancement en 2003 de l’année internationale de l’eau aurait confirmé cette tendance. « Chapitre 18, Agenda 21 : La gestion intégrée des ressources en eau, y compris les ressources en terre, devrait être réalisée au niveau du bassin versant ou des sous-unités de bassin (…) » Il s’agit de poursuive quatre objectifs principaux : approche multisectorielle de la gestion des ressources, promouvoir la gestion durable des ressources, articuler les exigences économiques et sociales des territoires de manière participative, définir ou préciser les mécanismes institutionnels adaptés pour que la politique de l’eau soit vecteur de « progrès social » et de « croissance durable ». Parmi les principes évoqués, on retrouve « l’approche par bassin versant ». Pour Lasserre, elle constitue une interface entre les principes scientifiques de la « soutenabilité » et le processus politique de prise de décision dans le partage des ressources. En découle une « reconstruction des espaces de gouvernance, afin d’accorder l’échelle spatiale de gestion des ressources avec l’échelle politique des niveaux de gouvernement ». Au cœur de cette approche est soulevé l’enjeu de la “redistribution des relations sociale de pouvoir qui 3

constitue

l’essence

même

d’une

approche

de

gestion

intégrée

par

bassin ».


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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable En

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intégrée

stimulé

par

un

double

mouvement

d’internationalisation et de décentralisation, conduit-il à approfondir la territorialisation des politiques de l’eau autour du modèle du bassin versant ? Dans le fond, quels enjeux à la présentation du « bassin versant » comme modèle à institutionnaliser ? Dans cet exposé nous traiterons trois axes principaux. Le premier consistera à replacer les dynamiques de la territorialisation de la gestion de l’eau dans un cadre spatio-temporel. Le second nous permettra d’interroger la mise à l’agenda de cette « gestion intégrée », autour d’une redéfinition du cadre institutionnel impulsé par un double mouvement d’internationalisation et de décentralisation. Le troisième axe consistera à soumettre ce principe à l’analyse des résultats de plusieurs exemples.

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I. La territorialisation de la gestion de l’eau, un processus protéiforme

A. Evolution historique de la territorialisation à travers le remodelage des rapports eau/société/territoires

Il s’agit, à partir des nombreuses études existantes, de replacer le concept de « territorialisation » au cœur des interactions existantes entre l’homme et l’environnement. Il s’agit d’un processus en constante évolution. En s’appuyant sur les travaux cités de Di Méo (1994), on peut rappeler qu’elle se caractérise par la définition d’une organisation, d’une « structuration nouvelle ». C’est l’interaction entre un groupe social et une portion d’espace : il y a nomination, délimitation, patrimonialisation. Dès lors on comprend la dimension dynamique du processus. Les groupes sociaux évoluent, et l’espace lui-même connaît des transformations (physiques, matérielles). De fait, il y a interaction entre « la dimension sociale du spatial et spatiale du social ». C’est de ce découpage, de ce contrôle de l’espace que se construit la dimension politique. Comme le soulignait Maurice Halbwachs, le territoire appartient à « l’ordre des représentations sociales ». C’est en cela que le cadre historique devient fondamental. Pour Michel Marié (1982), cité par Stéphane Ghiotti, « l’espace a besoin de l’épaisseur du temps, de répétitions silencieuses, de maturations lentes, du travail de l’imaginaire social et de la norme pour exister en tant que territoire ». Aussi, comprendre l’évolution historique de la territorialisation hydraulique implique d’analyser l’évolution des rapports entre trois pôles (Béthemont, Faggi, Zoungrana, 2003) : objectifs (production,…), stratégies (procédures, intensité du processus) et qualité (infrastructures). Selon Ghiotti, à partir de cette grille de lecture, il est possible de montrer l’évolution historique de la gestion des ressources en eau qui a abouti à une construction de la territorialisation par bassin versant. Il y aurait eu « recomposition des relations entre acteurs, ressources, et territoires ». Pour comprendre cette évolution il identifie trois piliers importants : l’évolution des connaissances scientifiques sur le « cycle de l’eau », l’affirmation progressive du rôle de l’Etat pour le contrôle de 5


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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable la ressource, et l’évolution des rapports société/eau/territoire, c’est-à-dire la diversification des usages et l’évolution de la perception par la société de l’eau (cadres cognitifs). Pour l’auteur, avant la révolution, la gestion est très territorialisée, communautaire avec l’existence de solidarités entre l’amont et l’aval. Il n’a pas de « solidarités naturelles », dans la mesure où la gestion est parfois agressive, luttes et conflits pour l’usage de l’eau. Les besoins sont domestiques, artisanaux avec une forte dominante agricole. De 1870 à 1960, la révolution industrielle impacte considérablement le cadre société/eau/territoire. Avec l’essor de l’industrie on observe une progressive institutionnalisation des usages, et surtout un déplacement des conflits : d’une logique de tensions entre usagers on arrive à des tensions entre usages (agricoles et industriels principalement). Les concurrences entre l’amont et l’aval s’accroissent. Enfin, les années 1960-1970 vont constituer un tournant, point d’inflexion. L’évolution des connaissances scientifiques permet de doubler l’approche « eau comme ressource » d’une approche « eau comme milieu ». La notion d’éco système est intrinsèque à ce renouvellement de la configuration eau/ressources/territoires. Dans le fond c’est l’émergence d’un nouvel impératif : des considérations environnementales viennent maintenant côtoyer des considérations économiques. Cette nouvelle inflexion contribue à institutionnaliser le « bassin versant » comme cadre de gestion. L’auteur cite la loi de 1964, puis la loi de 1992 (Schéma d’Aménagement de Gestion des Eaux).

B. Le rôle des acteurs de la gestion territorialisée de l’eau

L’évolution des rapports eau/société/territoire nous montre finalement que la territorialisation acquiert une dimension politique dans la mesure où savoirs (techniques, scientifiques) et pouvoirs sont intimement liés. Pour comprendre la construction progressive de la gestion par bassins-versants, il est indispensable de s’attacher à l’évolution des configurations d’acteurs, et au processus d’objectivisation des savoirs scientifiques par les acteurs.

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1. Les acteurs de l’instrumentalisation d’une approche fonctionnaliste du territoire L’analyse historique permet à Ghiotti de démontrer qu’il y a eu en France, du XVIIIe siècle jusqu’à la loi de 1964, une progressive objectivisation de la gestion territorialisée de l’eau. En cela il souligne le rôle essentiel des configurations d’acteurs dans ce processus qui a conduit à imposer une approche fonctionnaliste (enjeux des savoirs) laquelle a conduit à instrumentaliser le territoire (enjeux des pouvoirs). Dans sa démonstration il revient sur les travaux du géographe Philippe Buache au XVIIIe siècle qui va conceptualiser l’approche fonctionnaliste du bassin hydrographique. Il s’agit de « rationnaliser les usages communautaires » dans une logique utilitariste, ce qui place progressivement le bassin hydraulique dans la sphère marchande. L’eau est conçue comme une ressource au service de l’économie, ce qui souligne l’importance de sa gestion pour optimiser les usages. Ce « savoir », cette expertise, sert tout d’abord à la monarchie pour assoir son pouvoir. Elle lui permet d’inscrire son autorité et de « bâtir son administration ». C’est la même approche qui guide les révolutionnaires dans le découpage politique du territoire. L’Etat, acteur dominant, a recours à cette notion pour la réorganisation institutionnelle, réglementaire et politique des eaux courantes. Cela explique que la départementalisation suive le découpage physique. Le département est pour l’Etat une manière d’assoir son pouvoir politique sur ses territoires. Or, politiquement, la notion de « bassin » convient aux révolutionnaires comme aux conservateurs (identités locales). Au XIXe, la territorialisation de la gestion est toujours sollicitée. Elle devient un enjeu pour les industriels provinciaux face au centralisme napoléonien. Pouvoirs et Savoirs semblent consolider le recours à la notion. Car les experts de Ponts et Chaussés (Etat) font du « bassin hydrographique » un référentiel qui leur permet d’assoir leur autorité. Les conditions scientifiques et politiques sont favorables à cette approche fonctionnaliste. Pour l’aristocratie foncière et industrielle, il s’agit d’utiliser ce repère scientifique pour « rentabiliser ses investissements ». Si la reconnaissance institutionnelle du bassin versant intervient dans les années 1960, l’auteur fait remarquer que des configurations d’acteurs, politiques et scientifiques, n’ont cessé de renforcer l’usage du concept. Or remarque que les conséquences sont doubles :

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on observe un renforcement de la mainmise de l’Etat sur les territoires à travers la départementalisation et la reconnaissance de leur rôle essentiel dans la gestion des ressources.

-

On observe un basculement progressif de la gestion dans l’eau dans la sphère marchande puisque c’est l’approche fonctionnaliste qui s’est maintenu dans une approche résolument économique de l’eau comme ressource.

2. Une institutionnalisation progressive

En s’inscrivant dans l’analyse proposée par Jones et Baumgartner (1991)1, elle est d’ailleurs reprise dans le texte de Lubell et Lippert2, on conçoit que le changement institutionnel est progressif. Cela légitime une analyse sur le temps long. On s’aperçoit que la gestion par bassin versant n’a jamais totalement disparu, même si on observe des variations. Par ailleurs, l’idée de changement progressif est également présente dans la méthode d’analyse que propose Jean-Pierre Le Bourhis. « Pour comprendre les perceptions et les représentations des problèmes s’institutionnalisent, puis s'opposent à l'émergence de nouveaux énoncés, il est indispensable d'étudier les réseaux d'acteurs administratifs et technico-scientifiques qui objectivent les problèmes. L'hypothèse principale est ici que ces chaînages stables d'acteurs confèrent une certaine permanence aux entités, attributs et relations de causalités qui forment le socle de l'action publique ». Pour l’auteur, le changement se comprend si on analyse la relation entre « les réseaux d’acteurs chargés de la production des savoirs et les processus d'évolution dans les politiques confrontées à la complexité ». Cette perspective est donc à mobiliser pour aborder notre seconde partie. En analysant le processus qui place les politiques de l’eau à l’agenda, il est nécessaire de prendre en compte la restructuration du cadre institutionnel de sa gestion et les enjeux qui motivent les acteurs à le redéfinir.

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« ponctuated equilibrium »

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LIPPERT, LUBELL, La gestion régionale intégrée de l’eau: une étude sur la collaboration classique de

l’eau.

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II. Réaffirmation des politiques de l’eau autour d’une redéfinition du cadre institutionnel

A. De nouvelles interrogations conduisent à la remise à l’agenda des politiques de l’eau

L'apparition des questionnements sur la gestion de l'eau dans l'agenda politique est plutôt récent. En effet, cette émergence tardive du problème est notamment due au lent façonnement des thématiques environnementales comme problème public. L'article d'Alexandre Brun nous explique comment les thématiques environnementales ont mis un certain temps à s'imposer dans les esprits. En effet, les politiques de reconstruction d'après-guerre ont largement supplanté toute interrogation concernant la protection de l'environnement, les premières priorités étant plutôt celles visant à la reconstruction de logement ou à l'autosuffisance alimentaire (programme de la PAC en 1962). A la fin des années 1950, les politiques de gestion de l'eau se basent davantage sur une optique d'aménagement via la construction de barrages hydroélectriques. Face à la multiplication de la demande en eau due à la reconstruction, à l'intensification de l'industrie et de l'agriculture, à la croissance de la demande en eau potable et à la demande en énergie, les politiques de l'eau vont revenir sur le devant de la scène, en particulier à cause des conflits entre les usages qui se créent. Et c'est notamment grâce à la valorisation des intérêts industriels en faveur de la gestion et de la préservation de l'eau nécessaire à l'activité économique que le thème de l'eau va rentrer progressivement dans l'espace public. Selon Le Bourhis, cette entrée dans l'espace public se produit dans le cadre de l'émergence de nouvelles questions qui se posent. Elles concernent notamment les interdépendances et interactions entre les activités humaines et les milieux naturels, autrement dit, comment doit-on penser l'articulation entre activité humaine et environnement ? Ces interrogations émergent grâce à plusieurs facteurs : le développement économique qui conduit à l'augmentation des interactions entre l'homme et son milieu, le facteur incertitude qui se formalise, les questions de démocratie procédurale et de technocratie, de légitimité des décisions. L'idée commence aussi à émerger qu'il faut penser des manières organisationnelles de répondre à ces questions. 9


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B. Un double mouvement d’internationalisation et de décentralisation qui conduit à la redéfinition du cadre institutionnel de la gestion

La redéfinition du cadre institutionnel de la gestion de l’eau à partir de problématiques environnementales

semble

largement

impulsée

par

un

double

mouvement :

une

forme

d’internationalisation des politiques et diffusion de principes de gestion (Organisation Internationales, Directives européennes), et de décentralisation.

1. Décentralisation et multiplication des acteurs : une nouvelle gouvernance

Pour Ghiotti « l’inertie du système portera un type de développement basé sur l’exploitation des ressources en eau jusque dans les années 1980, mais la rupture intervient au début des années 1960 ». L’auteur rappelle que la DATAR est créée en 1963 (Agences de Bassin), et que les premières Agences de l’Eau voient le jour avec la loi sur l’eau de 1964. Parallèlement, la loi reconnaît l’existence de six grands bassins hydrographiques sur le territoire national (Adour-Garonne, ArtoisPicardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée et Corse, Seine-Normandie). Instauration d’une véritable solidarité financière de bassin. Pour Brun, la loi de 1964 c’est le « canevas d’une véritable politique territorialisée ». L’analyse des textes nous permet d’opérer un tournant à partir du début des années 90 dans la redéfinition du cadre institutionnel. Une gouvernance locale, dans laquelle intérêts publics et privés se croisent, semble se mettre en place. La thèse de Ghiotti est justement celle d’une « recomposition du paradigme » de la gestion territorialisée en raison du rôle accru des collectivités. En effet, l’approche par bassin versant est intimement liée au mouvement de décentralisation. Comme le souligne Brun, la décentralisation favorise le développement de politiques locales puisque la loi de 1982 porte le principe de « libre administration » des collectivités et de contrôle a posteriori des actes administratifs. Les collectivités s’affirment comme des acteurs importants de la gestion locale de l’eau. C’est surtout avec la loi du 3 janvier 1992, qu’on peut observer une volonté « d’accroître la cohérence institutionnelle des actions menées et l’intégration des politiques relatives à l’environnement 10


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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable (…) ». Le département est la circonscription de base de l’intervention de l’Etat. Mise en place de Schémas directeurs d’aménagement de gestion de l’Eau (SDAGE). On retrouve un schéma par Bassin hydrographique (il y en a 6). On observe donc une forme d’objectivisation de savoirs technico-scientifique dans cette redéfinition des formes institutionnelles de la gestion territorialisée. On aurait depuis une nouvelle forme de « gouvernement local », qui ne serait d’ailleurs pas une exception française. Elle se caractérise par l’intégration de nouveaux acteurs ; l’enjeu est important dans les rapports de force. La problématique se redéfinit, ainsi que le règlement, le financement de la gestion. Cette construction sociale s’opère alors au niveau local. Pour Le Bourhis, en France « un début d'institutionnalisation de cette communauté s'opère par une collaboration cadrée entre les principales autorités publiques et les intérêts locaux, au sein de l'instance de délibération établie par la loi : la commission locale de l’eau ». En France, l’objectivisation des connaissances nécessaire à la définition d’une approche s’ancre donc dans un cadre local, en raison notamment de la décentralisation. Pour l’auteur, le processus est « (…) lent, parfois erratique, et pris dans une logique politique qui fait à la fois sa faiblesse et sa force ». Il y a représentation des problèmes de l’eau, mais cette vision est une construction dépendante du contexte. On observe une retraduction des objectifs de gestion durable de l’eau et une représentation territorialisée s’opère.

2. L’impulsion de l’internationalisation du concept de « gestion intégrée »

La prise en compte de « l’impératif milieu » se fait par la prise en charge par les collectivités territoriales, mais aussi en raison d’une internationalisation des principes de gestion. On peut citer le rôle des bailleurs de fonds internationaux (PNUE, FAO, Banque Mondiale, FMI) qui « associent le bassin versant aux principes de la bonne gouvernance » selon Ghiotti. Au niveau européen, les politiques communautaires et françaises de l’environnement s’inscrivent dans un jeu d’influence mutuel selon Brun. On note ainsi par exemple une série de directives sur la qualité de l’eau (décembre 75, baignade ; mai 76, déversement de produits dangereux).

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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable En 2000, la Directive Cadre sur l’eau fixe des objectifs pour la préservation et la restauration de l’état des eaux superficielles et souterraines. On peut retenir notamment plusieurs grands principes : la gestion par bassin versant, une planification et une programmation avec une méthode de travail spécifique et des échéances, une analyse économique des modalités de tarification de l’eau et une intégration des coûts environnementaux. Ainsi, pour certains auteurs, les principes des SAGE sont le signe d’une européanisation (Bühler, cité par JP Le Bourhis). On observe donc sous l’influence de la réglementation européenne, un passage d’une intervention sectorielle sur les usages de l’eau à une gestion globale de l'eau. Comme le remarque

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III. Les stratégies de gestion intégrée de l’eau: exemples et résultats

A. La gestion intégrée en réponse aux défaillances des politiques classiques

Face à ce double mouvement d'internationalisation des politiques environnementales et des politiques de l'eau et de décentralisation de la gestion de l'eau, le modèle de la GRIE, la gestion régionale intégrée de l'eau va commencer à s'imposer à l'échelle mondiale, supplantant peu à peu la PEC, la politique de l'eau classique (Lebell et Lucas). En effet, la politique classique de l'eau laissait à désirer dans le sens où découlaient d'elles plusieurs problèmes. Tout d'abord cette PEC générait une fragmentation géographique qui empêchait la structuration d'une action collective. La politique de l'eau est en effet tributaire d'interdépendance géographiques qui ne se limitent pas aux frontières administratives. Il faut donc repenser l'échelle géographique de gestion de l'eau, ce que ne permettait pas la PEC. De plus, la PEC était soumise au localisme, c'est-à-dire qu'elle conférait la gestion de l'eau à des acteurs locaux, peu intéressés par les conséquences sur leur voisinage des effets de leur politique de l'eau et peu aptes à produire et à raisonner en fonction une vision globale du problème. Enfin, la PEC relevait d'une vision essentiellement basée sur le développement économique et donc sujette aux conflits d'intérêts au détriment des autres enjeux soulevés par la gestion de l'eau que sont la santé publique ou l'environnement. Selon Lebell et Lucas, la politique classique de l'eau était soumise à quatre types de fragmentation : fragmentations géographique (incapacité des acteurs locaux à fixer et à réaliser des objectifs régionaux), institutionnelle (incapacité des agences gouvernementales à coordonner les différentes politiques menées), idéologique (asymétrie de pouvoir au profit des intérêts économiques face au manque de cohérence des valeurs des acteurs) et technique (échec des projets hydrauliques à relier les ressources). Une manière de répondre à cette quadruple fragmentation réside dans l'insertion de démarches collaboratives et de participation au coeur des politiques de gestion de l'eau. C'est notamment en 13


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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable ce sens que les politiques de l'eau traditionnelles deviennent obsolètes. En effet, face à des enjeux complexes qui nécessitent l'intervention d'acteurs experts, il est nécessaire d'apprendre à instaurer de la concertation et de la collaboration dans les pratiques. Il s'agit ainsi de poser un cadre de choix collectif, la possibilité de renforcer les réseaux et la confiance entre acteurs, l'apprentissage de l'empathie entre les intérêts, la mise en place de stratégies réciproques par les acteurs, l'amélioration des informations et la mise en place d'idées innovantes (Lubell et Lucas). Nous verrons que cette question de la participation sera notamment reprise à l'échelle locale par les comités de bassin.

B. Mise en place des bassins versants

Face à ces défis issus des échecs de la PEC, la réponse est faite avec la création de l'échelle des bassins versants en France par la loi de 1964. Le bassin versant sert à la gestion territoriale de l'eau en France. Selon Stéphane Ghiotti, il nous renseigne sur les arrière-fonds sociétaux qui sous-tendent ; il institue une logique géographique et non plus une logique sectorielle de gestion de l'eau. Autrement dit, on raisonne désormais en fonction des usagers et non des usages. C'est un découpage de la nature qui renvoie à une vision du territoire et de sa finalité. Le bassin versant est aussi utilisé dans les dynamiques de recomposition territoriale dans trois contextes : l'optimum territorial (l'eau est un facteur qui s'intègre en amont aux projets de développement et d'aménagement du territoire dans une optique prospective), l'eau comme facteur de solidarité ou d'intégration territoriale (le bassin versant permet l'articulation des politiques contractuelles qui assurent de la cohérence territoriale), la lutte institutionnelle pour le partage des compétences d'aménagement. Selon Ghiotti, cette notion a été formalisée très tôt, au XVIIIème siècle par Philippe Buache. Ce concept, basé sur des référents naturels, comme nous l'avons précisé en introduction, a ainsi traversé les siècles établissant un certain consensus. En effet, « les référents naturels sont utilisés à la fois par les révolutionnaires soucieux d'imposer leur division du territoire et par les conservateurs partisans du statu quo territorial mais aussi économique et social » selon Ghiotti. Le concept ressurgit notamment en force avec les premiers conflits liés à la gestion cloisonnée de l'eau. Le bassin versant sera ensuite au coeur des politiques puisqu'il répond au concept de territorialisation que nous avons définit précédemment. Le système par bassin versant est synonyme de réussite à la française de politiques de gestion de l'eau. Il s'exporte aujourd'hui en 14


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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable Europe et dans le monde. La mise en place des bassins versants est synonyme de gestion intégrée des ressources en eau, c'est à l'intérieur de ces bassins versants que va s'établir un renforcement de l'intégration politique et de la cohérence institutionnelle dans les années 1990. Le Bourhis explique ce phénomène dans la comparaison qu'il établit entre situations britannique et française. Il y s'agit d'un double mouvement entre, d'une part créer et constituer localement un cadre cognitif nécessaire à une véritable politique de l'eau, et, de l'autre côté, fonder une vision gouvernementale de la gestion territoriale de l'eau. L'objectif est ainsi d'asseoir la légitimité du cadre créé auprès des usagers en créant une communauté de politiques publiques. Cependant, des distinctions existent entre les réformes de la gestion de l'eau dans les deux pays. En France, on observe une action importante des autorités publiques en lien avec les intérêts locaux ainsi qu'un fort ancrage territorial de l'action publique en matière d'eau (acteurs non étatiques (collectivités) liées aux services de l'État). Au Royaume-Uni, la situation est plus informelle avec uniquement un noyau dur d'intervenants ainsi qu'une fragmentation entre les acteurs institutionnels des politiques de l'eau

(coordination

uniquement à l'intérieur des agences de l'environnement)

C. Les résultats de la gestion intégrée Cependant, la gestion intégrée montre des résultats contrastés dans les objectifs qu'elle se fixe (à savoir, plus de solidarité, plus de collaboration, meilleure gestion, meilleure répartition des ressources, meilleure légitimation des politiques de l'eau). Il apparaît tout d'abord que la gestion intégrée réussit mieux lorsque la puissance publique est capable de coordonner et planifier. Cela se vérifie avec la comparaison des exemples britannique et français rapportée par Le Bourhis. On y remarque de meilleurs résultats en France car la place des acteurs publics et donc de surtout de l'État est renforcée permettant ainsi une meilleure coordination des politiques de gestion à travers une approche subsidiaire ainsi que la possibilité d'accumuler les savoir pour guider l'action publique. Quand cette harmonisation par le haut n'est pas effectuée, il peut y avoir de nouveau fragmentation. Stéphane Ghiotti explique les prémisses d'un tel mouvement : « Les liens tissés entre eau et développement montrent que, en devenant un territoire politique, le bassin-versant se trouve être rattrapé par une logique qu'il devait dépasser pour constituer une forme hybride au carrefour des influences politiques, administratives, socio-économiques et environnementales. » Ainsi, le bassin versant devient porteur de potentialités mais les potentialités ne sont pas les 15


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Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable mêmes sur tous les territoires. Ghiotti met en garde contre l'aggravation des disparité avec les transferts de compétences conséquentes à la territorialisation. Les collectivités qui demandent le transfert des compétences en eau ont elles les moyens de la gestion ? La territorialisation n'estelle pas négation de l'intérêt général et de l'action publique se demande finalement Ghiotti. De plus, l'exemple californien soulevé par Lebell et Lucas nous montre que la collaboration dans le cadre de la gestion intégrée n'a pas toujours les effets escomptés. En Californie avec la mise en place de plus de collaboration à travers la GRIE on a obtenu la participation des districts responsables de l'eau, des ONG, des gouvernements de l'état. Une étude a été menée pour vérifier l'opérationnalité de la coopération. Les résultats disent qu'il y a effectivement eu collaboration pour obtenir des subventions mais sans pour autant que les acteurs arrivent à croire à la capacité du processus collaboratif pour améliorer la gestion de l'eau. Le GRIE a finalement plus d'influence sur l'atténuation des conflits, l'amélioration de l'approvisionnement en eau mais sans parvenir toutefois à intégrer les communautés défavorisées ou à améliorer la fonction hydrologique. On observe cependant une meilleure répartition entre les priorités permettant l'ouverture à d'autres acteurs. Les évolutions dans le cadre de la GRIE sont finalement faibles avec quelques améliorations comme l'ouverture aux nouveaux acteurs.

Conclusion

"Nous l'avons vu, la territorialisation de la gestion de l'eau est une forme d'organisation sociale ancienne et complexe, en lien avec des luttes politiques, institutionnelles et scientifiques. Cette gestion part d'une organisation locale du partage de l'eau entre usages dans espace communautaire pour aller vers partage de l'eau entre usagers, tout en soulevant des problématiques comme celles de l'aménagement et du développement territorial. Nous avons aussi souligné que l'approche par bassin versant constitue le cadre de la gestion territoriale et le fondement d'un modèle français qui tend à s'exporter. Cette échelle du bassin versant apparaît aussi comme réponse aux enjeux environnementaux. Cependant, derrière cette image de solutions aux problématiques environnementales et de développement durable, la logique de territorialisation de la gestion de l'eau via le modèle des bassins versants participe à un mouvement plus global de territorialisation des politiques sectorielles de l'État et, ainsi, de mise en concurrence 16


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Politiques Publiques et Gouvernements Comparés

Thomas Lalire Politiques de l’Environnement et Développement Durable des collectivités. C'est, selon certaines analyses, la dernière étape en date du processus de décentralisation.

Comme nous venons donc de le souligner dans la dernière partie de notre étude ; le bassin versant devient porteur de potentialité mais les potentialités ne sont pas les mêmes sur tous les territoires. Nous réaffirmons donc les interrogations de Stéphane Ghiotti dans son article : attention à l'aggravation des disparités avec les transferts de compétences. Les collectivités qui demandent le transfert des compétences en eau ont elles les moyens de la gestion ? La territorialisation n'estelle pas négation de l'intérêt général et de l'action publique ?"

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Exposé  

Exposé Thomas

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