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LA ALTERNATIVIDAD PENAL EN EL DELITO URBANO

TERESA PÁEZ ACOSTA MINISTERIO DE JUSTICIA A.

El Delito Urbano

I.

El Problema Del Delito Urbano En El Mundo

De acuerdo con los datos establecidos por el World Resourses Institute, la población urbana en el mundo ha pasado de representar el 30% en 1950, al 45% en 1995 y se calcula que llegará al 60% en el año 2010. América del Sur según este informe, es y seguirá siendo el continente que concentra la mayor proporción de su población en áreas urbanas (78% en 1995, 90% en el 2010). Si tenemos en cuenta que especialmente en los países en vías de desarrollo, las ciudades se enfrentan hoy en tasas crecientes de delincuencia interpersonal y que, al mismo tiempo, se reconoce que la seguridad pública es uno de los ingredientes indispensables del desarrollo sostenido, tiene una importancia fundamental. Las grandes ciudades de los países en desarrollo están en camino de superar en tamaño a las grandes ciudades del mundo desarrollado. La industrialización ya no constituye el impulso principal de la urbanización, por lo que está invirtiéndose la tendencia histórica que asociaba las dimensiones de una ciudad con el nivel de su desarrollo económico. Si bien la migración de las masas de trabajadores rurales que se vio en los años 60 y 70 en el mundo en desarrollo ha mostrado una leve declinación, éste sigue siendo (aunque por debajo del crecimiento natural de la población urbana estable) uno de los principales factores de expansión de las ciudades en los países en vías de desarrollo. Entre las causas que llevan a las poblaciones a emigrar a las ciudades podemos distinguir dos motivaciones que conviene diferenciar. Por un lado el ambiente rural como factor de expulsión: el exceso de mano de obra y los cambios en la producción agrícola, la degradación ambiental y la consiguiente pérdida de la tierra cultivable, virtualmente obligan a la población rural a buscar medios de vida en las ciudades; estos factores parecen ser los más poderosos en el sur de Asia y en África. En otras regiones del mundo en desarrollo, en cambio, la migración hacia las ciudades se vincula a la atracción ejercida por las oportunidades de mejores empleos y salarios. Estas ciudades suelen concentrar la actividad industrial de sus países y la tendencia es que continúen creciendo, puesto que los costos marginales del incremento de la infraestructura urbana son más bajos en las grandes ciudades, lo que estimula a los gobiernos a brindar servicios básicos.

1.

Naturaleza E Incidencia De La Violencia Urbana

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Trabajos recientes de investigación que sobre el tema ha desarrollado la Universidad de Toronto, (Canadá), sostienen que el crecimiento urbano en sí suele ser benigno, y que sólo al combinarse con otros factores, como las crisis económicas y un debilitamiento de la acción del Estado, puede contribuir a la violencia. Los investigadores identifican tres categorías amplias de violencia urbana relevantes para analizar los efectos de los conflictos urbanos: a. b. c.

La violencia política, tanto la dirigida contra el Estado como la ejercida por el Estado contra sus agresores. La violencia comunal o étnica. La violencia criminal y anómica.

Las dos primeras categorías son especialmente notables en las ciudades de los países en desarrollo, donde la insatisfacción por el desempeño del estado conduce con mayor frecuencia a disturbios, insurrecciones, revoluciones o a la guerra civil. También debemos incluir en ésta categoría las tácticas represivas que el estado puede emplear para combatir todo desafío a su autoridad o para impedir que ocurra. La segunda categoría de violencia urbana está relacionada con los enfrentamientos entre grupos étnicos o religiosos rivales y es cada vez más conspicua en el mundo actual. Tales rivalidades implican a menudo la percepción de desigualdades en el acceso a oportunidades políticas y económicas. Sudáfrica, Pakistán y la India constituyen tres ejemplos de países seriamente afectados por este tipo de conflictos urbanos. Es frecuente que estas manifestaciones de violencia comunal o étnica vayan acompañadas de violencia criminal anómica. Este último tipo de violencia, es el más frecuente en el mundo industrializado, también puede constituir de por sí una seria amenaza para la convivencia civil. Ejemplo de ello son las ciudades de Bogotá, Colombia, Lagos, Nigeria, Dacca, Bangladesh, y San José de Costa Rica, que han visto en la última década un aumento de delitos graves en años recientes. Río de Janeiro ocupa el primer puesto en indicadores urbanos negativos en el Brasil, con el mayor número de residentes en barrios precarios (1 millón), la tasa más alta de homicidios ( 1 por cada 700 habitantes al año), y la más alta tasa de secuestros (4 por semana). En 1989, la tasa de homicidios en la ciudad fue tres veces superior a la de Nueva York. Casi un cuarto de las víctimas de los homicidios se da entre personas que tienen de 10 a 19 años. Estas situaciones de degradación urbana son propicias para que se instale y crezca el crimen organizado. Pero los efectos nocivos de la delincuencia urbana no se circunscriben a las ciudades pobres. De hecho, la delincuencia urbana y el miedo a la violencia ejercen un efecto significativo sobre el desarrollo de las ciudades prósperas. El abandono de los barrios por sus elementos más positivos y la disminución de la clientela expulsan a las actividades económicas. Caen los valores de los inmuebles, los edificios se deterioran y ya no se recaudan impuestos suficientes para pagar los servicios. Las industrias optan por otros lugares y el ciclo continúa. Si bien las ciudades de África y América Latina tienen las tasas más altas de delitos con contacto, como la violencia y el asalto, les siguen Australia, Nueva Zelandia y América del Norte, con tasas superiores a las de Asia y Europa Occidental. Podemos mencionar como

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ejemplo la tasa de hurto de automóviles, muy superior en los países ricos, donde la mayor abundancia de estos vehículos aumenta la probabilidad de sustracción. También en los países industrializados, las tasas per cápita de delitos como el asalto o el robo con violencia son en muchos casos dos o tres veces superiores a lo que eran hace treinta años. Si bien muchos indicadores económicos y sociales mejoran, muchos países desarrollados muestran un agravamiento de la delincuencia. De todos modos, la tasa de homicidios suele ser más alta en los países que presentan niveles inferiores del índice de desarrollo humano utilizado en el informe sobre el desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo. En muchos países en desarrollo, frente a los argumentos de la violencia urbana se apela para su solución al poder coercitivo del Estado. La respuesta oficial sigue normalmente esta secuencia: un fortalecimiento de la policía para restaurar la ley y el orden, más tarde, el despliegue de una guardia nacional o alguna fuerza especial de seguridad y, en último término, se recurre al ejército si las medidas precedentes no han tenido éxito. El Estado a menudo capta a los medios para realizar campañas de contra propaganda. Pero incluso allí donde esta tácticas resultan relativamente exitosas, el uso frecuente de la represión y la violencia para restaurar el orden indican el deterioro de la legitimidad del Estado y de capacidad para gobernar, lo que nos lleva a considerar las alternativas existentes en otros lugares del mundo para responder de un modo más racional y científico al aumento de la delincuencia mediante la formulación de políticas preventivas de mediano y largo alcance. 2.

Enfoques E Iniciativas De Prevención De La Delincuencia En El Mundo

Las ciudades se están transformando en el punto focal para la prevención del delito. La primera tarea que esto implica es la identificación de los factores claves que interactúan con el crecimiento urbano para producir la violencia. El estudio de investigación efectuado en la Universidad de Toronto señalan las divisiones étnicas o comunitarias, las demandas de democratización por sectores políticamente movilizados, la fuerza y el alcance creciente del crimen organizado en el mundo en desarrollo - especialmente en América Latina y el sur de Asia, donde el poder de estas organizaciones delictivas excede claramente el de las autoridades locales, haciendo necesaria la intervención militar en algunos casos (Río de Janeiro, Karachi)-. La facilidad para disponer de medios de violencia: en Asia y en Europa Oriental, y el fin de la Guerra fría ha creado un floreciente mercado de armas que amenaza con agravar la frecuencia y el carácter destructivo de la delincuencia. Pero el factor más frecuente, señalan estos investigadores, son las crisis económicas que afligen a muchos países en desarrollo. Sin embargo, el recurso a la acción violenta dependerá del carácter de la sociedad civil y, especialmente, de la dimensión del “capital social” del que disponga esa sociedad. Definen este “capital social” como la suma de organizaciones, grupos, redes y afiliaciones sociales basadas en la confianza y en normas de reciprocidad. Estas organizaciones pueden ser formales o informales e incluir, por ejemplo, a iglesias, sindicatos, sociedades de socorros mutuos, clubes y cooperativas. Tal capital social facilita la acción coordinada entre individuos y grupos y mejora la eficiencia de las transacciones sociales. También brinda un grado de cooperación y solidaridad social que puede amortiguar los efectos más duros de las crisis económicas sobre la población.

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Tomar conciencia de estos factores permite entender por qué la prevención del delito no es sólo un problema legislativo o de las agencias gubernamentales vinculadas a esta temática sino un problema que debería involucrar amplios sectores sociales, incluyendo a organizaciones no-gubernamentales (Ong's). Éste es el enfoque que prevalece en los países desarrollados. En Canadá, la John Howard Society de la provincia de Alberta ha producido una guía de trabajo (Crime Prevention through Social Development: A Resource Guide, 1995) adoptada por una prevención del delito a través del desarrollo social, a la que define así: “La prevención a largo plazo significa invertir en soluciones que funcionan para prevenir los problemas antes de que surjan. La Prevención del Delito a través del Desarrollo Social (PDDS) es uno de esos enfoques a largo plazo; no puede reemplazar otras estrategias de prevención del delito pero sí complementarlas. La PDDS se basa en el trabajo asociado y la colaboración entre agencias y grupos que tienen responsabilidades en áreas asociadas con el delito. Esto incluye a los responsables del planeamiento y el desarrollo, la familia, la salud, el empleo y la capacitación, la vivienda, los servicios sociales, las actividades recreativas, las escuelas, la policía y otros sectores del sistema judicial. Sin embargo, afirmar que la PDDS es una alternativa factible es distinto a convertirla en una realidad. Para la población, requerirá un proceso largo y trabajoso de cambios en sus conocimientos, actitudes y expectativas respecto al delito y a su prevención. Al mismo tiempo, las agencias y organizaciones involucradas en el planteamiento y la implementación de estrategias de prevención a largo plazo deberán enfrentarse a cambios fundamentales, no sólo en las tareas que realizan, sino en el modo de realizarlas”. El boletín de la Red de Información de las Naciones Unidas sobre Justicia Penal (UNCJIN, Vol. 2, No. 3, 1994/95), si bien afirma que ningún gobierno nacional ha puesto aún en práctica todas las medidas necesarias, enumera ciertos ejemplos alentadores que pueden marcar el camino a los países preocupados por reducir sus niveles de violencia urbana. Todos los ejemplos mencionados, empezando por Suecia en 1974, incluyen la creación de órganos a los que podríamos agrupar bajo la denominación de “consejos de prevención”. Francia cuenta, a partir de 1983 con un consejo de Prevención del Delito y una secretaría interministerial que representa a cada ciudad en el plano nacional en materia de seguridad urbana. Nueva Zelanda y Australia han seguido esta iniciativa. Los Países Bajos han agrupado la prevención del delito junto a las actividades de asistencia a las víctimas y gastan en evaluación el 10% de los fondos asignados. El Reino Unido creó en 1988 un programa de ciudades más seguras y puso en funcionamiento un organismo privado, Crime Concern, para que actuara como catalizador de medidas eficaces. Bélgica ha establecido una dependencia de la prevención del delito que combina los esfuerzos de la policía y diversos grupos de acción de ciudades y comunidades locales. Análogamente, Estados Unidos creó en 1994 un Consejo Presidencial de Prevención del Delito con participación de todos los departamentos relacionados con la Justicia y los recursos humanos. El Boletín cita a continuación numerosos ejemplos de enfoques preventivos de este tipo que han mostrado ser eficaces. Podemos mencionar los siguientes: En Francia, la creación de consejos de prevención del delito a nivel comunitario, con participación de las autoridades encargadas de la vivienda, los servicios sociales, las escuelas y la policía, han reducido la delincuencia en ese país en un 15%. -

Un programa británico del Ministerio del Interior donde trabajaron juntos la

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policía, trabajadores sociales, funcionarios municipales e investigadores universitarios para analizar las causas de los allanamientos de morada y poner en práctica medidas para evitarlos, redujeron la cantidad de allanamientos a la mitad al cabo de un año y en un 75% al cabo de cuatro. Programas escolares que han reducido la violencia en las escuelas de Noruega en un 50%. “Headstart”, programa preescolar para jóvenes en situaciones de riesgo que ha reducido en Estados Unidos del 35% al 7% la proporción de jóvenes que llegan con cinco arrestos, con el consiguiente ahorro de siete dólares en gastos de bienestar social y policía por cada dólar invertido. Se pueden sacar varias conclusiones importantes de estos y otros proyectos puestos en práctica en los últimos decenios. Dada la complejidad e interdependencia de los factores relacionados con la delincuencia, es esencial que se aplique un enfoque pluridisciplinario (en el que participen representantes electos, funcionarios policiales y judiciales, profesionales de la salud, la educación, la vivienda y los servicios sociales, así como representantes de organismos comunitarios). La adhesión de los ciudadanos en todas las etapas se verá facilitada si los hace participar y si el proyecto responde a sus necesidades. Es muy difícil cambiar las actitudes y la conducta de personas que ya son violentas y si bien el trabajo de prevención con adolescentes es posible y deseable, muchos especialistas opinan que se debería intervenir mucho antes. De ahí que la prevención eficaz de los delitos violentos requiera una inversión a mediano y largo plazo en los niños en “situación de riesgo” y sus familias. Finalmente, el resultado directo de una buena política de prevención se nota en los ahorros que genera para el Estado. La reducción de la delincuencia alivia la presión sobre los tribunales, la policía y los sistemas penitenciarios. Las ciudades que generan estos ahorros pueden legítimamente recuperar parte de los beneficios, sobre todo cuando se necesita dinero para invertirlo en nuevas medidas de prevención. II.

El Problema Del Delito Urbano En Colombia

Según estudios de investigación por parte de la Policía Nacional en el periodo 1958 - 1998, las tasas de criminalidad en Colombia han venido presentando un incremento constante. La delincuencia común y la organizada, generan un clima de incertidumbre en el país y acarrean para el Estado una pérdida de credibilidad en sus instituciones. Un informe reciente del Ministerio de Hacienda, muestra que el costo financiero del conflicto armado representa el 40% del PIB (Us$3.200 millones), y la dinámica económica decrece cerca del 1.5% del PIB por año. El efecto económico de las violencias en Colombia, en el periodo 1980 a 1998, en términos de destrucción de capital humano, se incrementó del 2% al casi 5% anual del PIB. Lo que ganaba la población por crecimiento de la economía, era menor que lo que perdía en sus activos humanos. Por ello, entre 1987 y 1994, Colombia registró, sin que ello tenga parangón en otro país del mundo, destrucción neta de capital humano. A ello se suma el costo indirecto, muy difícil de cuantificar en términos monetarios,

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que soporta la población, usualmente no considerada como víctima. La delincuencia es un problema que se transforma en fuerza devastadora, se alimenta de las debilidades de la sociedad y del Estado y se afirma en la indiferencia colectiva. En la actualidad, el temor que produce la denuncia del delito, sumado a la desconfianza en el aparato judicial y en la indiferencia generalizada ante la acción delictiva, incrementa cada vez más la impunidad, disminuyendo el peso coercitivo y coactivo que subyace a toda medida represiva. 1.

Naturaleza E Incidencia De La Violencia Urbana En Colombia

Entre otras la violencia en Colombia se ha asociado a múltiples causas: a. Los procesos acelerados de tránsito de una sociedad rural a una urbana. Esto ha significado problemas de planeación para la oferta adecuada de servicios sociales, de vivienda y de espacios públicos, que se han traducido en desordenados e inestables asentamientos de población, especialmente por la migración rural, a su turno originada en procesos de recomposición de las economías campesinas y de las violencias que afectan a varias regiones del país. b. La dinámica de los procesos sociales de la segunda mitad del siglo, no suficientemente orientados y regulados por el Estado. La movilidad social en Colombia no ha sido el producto del reconocimiento de los esfuerzos individuales y colectivos en la adquisición de destrezas para el trabajo, al no ser fuente de realización de las expectativas de la población, constituyéndose algunas actividades ilícitas en la vía más fácil de reconocimiento personal y ascenso social. c. A pesar de los modelos de desarrollo intervencionistas y de los esfuerzos para fortalecer el papel del Estado, los procesos económicos, no obstante las bonanzas registradas, no han dejado en muchas regiones del país los excedentes propios de bienestar colectivo, en términos de servicios, oportunidades e infraestructura pública. Esta característica explica en buena parte el aumento de la violencia social y la aparición e incremento de actividades económicas organizadas al margen de la ley. d. La ampliación de la frontera agrícola y la ocupación de territorios sin control estatal. Los desequilibrios en la distribución del ingreso; la crisis de instituciones tradicionales de control social (familia, iglesia, escuela) y la aparición de una ética social fundada en el éxito material y la apropiación económica, con consecuencias evidentes en los cada vez más frecuentes hechos de intolerancia, son otras de las causas que contribuyen a explicar el fenómeno. e. La delincuencia juvenil es particularmente importante para la comprensión del fenómeno criminal y de violencia en una sociedad puesto que se concentra en el inicio de las carreras criminales. El tratamiento del menor infractor en Colombia ha estado tradicionalmente basado en la noción de “impunidad”. Para la justicia penal colombiana los jóvenes no son responsables de

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sus actos y requieren por lo tanto de un tratamiento especial. Esta orientación de política criminal de menores se apoya en la idea de que las explicaciones para la delincuencia juvenil deben tener en cuenta todas las posibles “carencias” familiares o sociales que conducen a los llamados “problemas juveniles” entre los cuales la delincuencia no sería más que una manifestación adicional. La información disponible para el país sugiere otro tipo de historia. Más allá de las diferencias de los indicadores de educación, o los patronos de abandono escolar, o los de trabajo infantil, parece haber en Colombia estrechos vasos comunicantes entre la criminalidad adulta y la delincuencia juvenil. Los datos de criminalidad urbana son conscientes con la noción de la “transmisión oblicua” de la delincuencia: en las ciudades colombianas los jóvenes estarían siendo inducidos al crimen por ejemplo de criminales adultos, o las demandas de los “reducidores” y otros factores diferentes a los que tradicionalmente han acaparado la atención de los estudiosos de los “problemas juveniles” -un ambiente familiar inadecuado, diferencias del sistema escolar o los grupos de amigos-. El efecto de la transmisión oblicua parece darse a través de alteraciones en las percepciones que tienen los jóvenes acerca de las oportunidades delictivas. Se ha sugerido que la información acerca de la “rentabilidad” relativa de las actividades criminales es un factor aún más importante que la percepción del eventual castigo en las decisiones criminales de los jóvenes. Para Colombia, y en forma consistente con la estrecha asociación que aparece entre la delincuencia juvenil y la criminalidad adulta, es amplia la evidencia testimonial acerca de los jóvenes “jalonados” y atraídos por actividades delictivas muy rentables. El ejemplo de delincuentes exitosos ha logrado inducir al crimen a jóvenes bien educados, con liderazgo, y con buenas perspectivas en las carreras más tradicionales. Si la atracción ha sido suficiente para pervertir menores con acceso a la educación, incluso pertenecientes a las élites, difícilmente podría esperarse un efecto diferente sobre los segmentos populares. f. Con el crimen organizado, la enorme brecha que se observa entre los niveles de violencia urbana en Colombia y los de otras ciudades del continente invita a ampliar el abanico de los criterios que tradicionalmente han sido tenidos en cuenta para explicar la delincuencia. Ante la pregunta de cuál es el tipo de factores que hacen de Colombia un país particular en la región latinoamericana y que por lo tanto podrían formar parte del conjunto de elementos explicativos de una criminalidad tan peculiar surgen varios candidatos obvios -los carteles de la droga, la guerrilla y los grupos paramilitares- que podrían agruparse bajo la gran categoría del crimen organizado. El hecho que los niveles de violencia homicida más altos del continente se den justamente en el país donde han surgido organizaciones de talla mundial dedicadas al tráfico de narcóticos, el hecho de que la violencia se esté extendiendo a lo largo del continente en forma consistente con los que se cree ha sido el patrón de relocalización y de alianzas de estas organizaciones con grupos de otros países, el hecho de que al interior de Colombia sean precisamente las sedes de los llamados carteles de la droga, las ciudades con mayor incidencia de muertes violentas son factores que no parece prudente ignorar el tratar de explicar la criminalidad colombiana. La observación anterior es particularmente relevante si se tiene en cuenta el enorme respaldo conceptual que tiene la asociación entre el crimen organizado y la violencia. La evolución de la tasa de homicidios en Colombia en las últimas dos décadas es consistente

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con lo que se puede pensar ha sido la incidencia del narcotráfico en el país. Relativamente mejor documentada, la presencia guerrillera, también muestra una trayectoria similar a la del número de muertes violentas. A las causas mencionadas anteriormente, cabe agregar la disfuncionalidad cada vez mayor del Estado para regular las relaciones entre la esfera pública y privada, entre la relación capital - trabajo, y las demandas insatisfechas de las comunidades por servicios sociales, lo que ha ido deteriorando su legitimidad. Por esto es importante considerar una posible relación entre el crecimiento de los índices de delitos originados en la delincuencia común y la organizada, con la falta de credibilidad en el sistema político colombiano. Las características de la dinámica de la criminalidad, de permanente evolución no son idénticas en las diferentes zonas del país; la distribución demográfica, las particularidades sociales, los componentes culturales o religiosos, los procesos políticos y la actividad productiva, inciden en ellas, siendo claro que la concurrencia de estas, en condiciones adversas, no implican necesariamente la aparición del comportamiento punible. La información estadística nos muestra un índice de delincuencia urbana mucho más alto que el presentado en el área rural, lo que Gustavo de Roux explica de la siguiente manera: “La ciudad compendia la diversidad de una sociedad en todas las esferas: en lo social y en lo político; en lo económico y en lo cultural. Por eso, el mundo urbano, habida su complejidad y por la urdimbre de relaciones que continuamente allí se tejen, ha constituido siempre un escenario de conflictos. En el as de interacciones múltiples y variadas, asimétricas y diferenciadas, que caracterizan la vida urbana, están permanentemente implícitas todas las posibilidades de desavenencia, disensión y divergencia”. La violencia en Colombia es, por estas razones, fundamentalmente urbana y se concentra en las principales ciudades capitales, con tendencia al aumento. En las ciudades de Santa Fe de Bogotá, Cali, Medellín y Bucaramanga, con sus respectivas áreas metropolitanas, se cometieron en 1998 el 46.37% del total de los delitos contra la vida y la integridad personal del país. Igualmente la delincuencia no tiene un comportamiento homogéneo al interior de las ciudades y no afecta por igual a la población. Los diferentes tipos de delito se distribuyen en ella según los estratos sociales y grupos de edad, en la doble condición de víctimas o victimarios. La violencia en Colombia ha sido una constante histórica desde tiempo atrás. La época llamada de la violencia cobró aproximadamente 200.000 víctimas en el periodo 1948 - 1962. Al interior de dicho espacio temporal las tasas anuales de homicidios por 100.000 habitantes se situaron al rededor de 30, para descender a 22, como promedio, en los años 70. A partir de 1980 y especialmente a partir de 1985 el ascenso de las tasas ha seguido un ritmo alarmante. En Colombia se cometen aproximadamente 80 homicidios cada día que equivalen a 28.000 por año, dicho en términos muy coloquiales las muertes por homicidio en Colombia equivale anualmente a tragedias tan grandes como la destrucción de Armero en 1985. 2.

La Prevención Del Delito En Colombia.

El Ministerio de Justicia y del Derecho a través de la División de Prevención del Delito aborda el fenómeno de la violencia y la delincuencia desde la perspectiva de la prevención y orienta

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todos sus esfuerzos a consolidar acciones que le permitan formular el componente de prevención del delito que se integre eficiente y eficazmente a la política criminal y social para el estado colombiano, mediante el desarrollo de líneas de trabajo que incluyen la formulación de modelos de prevención, el posicionamiento del tema en las esferas intra y suprainstitucionales, la evaluación, análisis y seguimiento de temáticas por medio de la investigación y la implementación de acciones regionales de prevención traducidas, éstas últimas, en el Proyecto Censo-Observatorio del Delito El objetivo general de la División de Prevención del Delito, es diseñar el componente de prevención del delito a integrar en la Política Criminal y Social del Estado con el fin de favorecer la generación de una cultura de la prevención de la delincuencia y la violencia en Colombia, cuyas líneas de acción son las siguientes: a. b. c. d.

Globalización del Observatorio del Delito. Diseño de Campañas masivas de prevención de la delincuencia y de la violencia. Estado del arte. Línea de Investigación. Modelos de Prevención.

Estas líneas de acción guardan entre sí estrecha relación, por lo que cada una de ellas debe apuntar al logro del objetivo general que se persigue. Así, el trabajo de Prevención del Delito de esta División, vista de manera integral responde al siguiente esquema: Con la Globalización del Observatorio del Delito se genera una cultura institucional del análisis de información cuantitativa y cualitativa que, desde los diferentes niveles defina acciones, lineamientos y modelos de Prevención del Delito. Es mediante una convocatoria a nivel nacional que se posiciona el proyecto y orienta su desarrollo con la conformación de Observatorios del Delito en los niveles municipal, departamental y nacional que de manera articulada desarrollan los programas, proyectos y acciones, definen los lineamientos y diseñan modelos en materia de prevención. Actualmente, se viene adelantando con el apoyo de los profesionales de la División de Prevención del Delito del Ministerio de Justicia y del Derecho un trabajo de capacitación el cual ha previsto el cronograma de actividades, elaboración y presentación del material pedagógico, junto con una estrategia que facilite la entrega del Proyecto Censo Observatorio del Delito en 11 ciudades donde se está desarrollando, con miras a la integración eficiente de los respectivos Observatorios Departamentales. Para ello, se realizó un encuentro de Alcaldes de las ciudades, donde en este momento, se desarrolla el proyecto con el propósito de lograr el compromiso propuesto y que el proyecto continúe creciendo. Con el proyecto se pretende crear una cultura social de la Prevención del Delito y la violencia y el favorecimiento de la convivencia pacífica que favorezca el desarrollo integral del ser humano y su interacción con el entorno. Para ello se diseñaron campañas masivas que posicionen el tema de la Prevención del Delito, la responsabilidad compartida de los diferentes sectores frente el tema y el liderazgo que ejerce el Ministerio de Justicia y del Derecho en tal sentido para lograr a su vez, acuerdos interinstitucionales por temas de interés para el apoyo en el diseño y desarrollo de campañas, mediante: - Difusión: promoviendo la publicación de reportajes, entrevistas y notas de prensa a través

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de los medios de comunicación masiva que comuniquen a la opinión pública el desarrollo de actividades de prevención, sus alcances y los propósitos perseguidos. -Estrategias y acciones conjuntas a realizar con entidades de diferentes sectores en los cuales se logre la integración de la ciudadanía y que se apoyen en campañas publicitarias que favorezcan su conocimiento y potencialicen su impacto como son campañas de Prevención del Delito con relación a la recreación y el deporte, a realizar conjuntamente con Coldeportes; prevención del Delito y el Derecho a la Vida, con la Defensoría del Pueblo; la Prevención del Delito y su relación directa con unos mejores niveles de denuncia, a emprender con la Fiscalía General de la Nación. -Difusión de campañas masivas de prevención, como cuñas radiales, comerciales de televisión, volantes, afiches, vallas urbanas y rurales, etc. El proyecto cuenta con el conocimiento necesario a fin de proporcionar los elementos que expliquen los diferentes fenómenos y que permitan articular sus resultados a los diversos componentes del proceso de construcción de la política de prevención. Para ello, se recopilan investigaciones e información sobre los temas de interés desarrollados tanto en el Ministerio como en organizaciones gubernamentales del país y del exterior, con el propósito de contar con un Banco de Datos que respalde y actualice permanentemente nuestra gestión, así como el diseño de propuestas y recomendaciones en materia de prevención. El objetivo de los modelos de prevención tiende a desarrollar propuestas temáticas y sectoriales de Prevención del Delito que guíen la definición de lineamientos, programas, proyectos y acciones en la materia y que sirvan como insumos en la elaboración de la política de prevención del delito, generando propuestas y alternativas a partir del estudio por delitos, población, temas y diferentes manifestaciones de la criminalidad que, por su rigor científico, nos permitan fundamentar los modelos a presentar. Por delitos, se estudiarían aquellos contemplados en las variables propuestas para el Censo Delictivo, más otros tales como: corrupción administrativa y delitos de cuello blanco, delincuencia organizada, etc. Por población, además de la población comúnmente afectada como víctima y/o victimario de la violencia y la delincuencia generalizadas, se particulariza en temas de gran interés e impacto sociales tales como: menores infractores, grupos especialmente vulnerables y otros. Y por temas, además de los de común interés según las manifestaciones delictivas que presente nuestra dinámica social, se tratará la prevención de la reincidencia, resocialización, derechos humanos y prevención del delito. Todos estos modelos se desarrollarán tomando los resultados finales de los estudios e investigaciones, así como las experiencias locales o nacionales a fin de hacer análisis orientados a la presentación de propuestas a desarrollar por el Ministerio de Justicia y del Derecho y otras entidades. En los casos que así lo ameriten se efectuará una convocatoria institucional para el desarrollo de los modelos, se proyectarán contenidos pedagógicos y conceptuales y así como recomendaciones generales que puedan ser desarrolladas en las campañas nacionales, departamentales o municipales. Dentro de esta área de trabajo se propone la Publicación Semestral de una revista especializada que recoja los estudios adelantados, sus antecedentes y los modelos de prevención propuestos a partir de ellos. B.

La Alternatividad Penal

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I.

La Alternatividad Penal En Colombia.

En los últimos meses hemos venido escuchando en los medios de comunicación una serie de noticias acerca de la violencia en el interior de las cárceles colombianas que ha generado una crisis permanente que parece no tener solución. Los atentados contra los derechos humanos de los reclusos son el lugar común de la realidad carcelaria del país y los directores de INPEC se suceden sin que se vea un horizonte claro para esta situación. Pese a la centralidad del problema, parece que el estado de las cárceles y las penitenciarías colombianas sólo ofrece un interés accesorio y únicamente adquiere visibilidad en la medida en que genere muertes, motines y violencia generalizada. Las soluciones tradicionales frente a esta problemática han sido la construcción de cárceles y penitenciarías y la adopción de mecanismos tendientes a permitir que el recluso esté por fuera del establecimiento durante unas horas o días. A pesar de este estado lamentable aún algunos se atreven a señalar que en Colombia nos hace falta presos, pues estamos muy por debajo de la media internacional. No es nueva la discusión sobre el papel de la cárcel y, de hecho, como lo afirma Foucault, la historia de la prisión es la historia de sus reformas. En particular, la discusión contemporánea sobre la justificación y necesidad de la cárcel que conduce al planteamiento de políticas de descriminalización, despenalización y descarcelación se inicia desde los años sesenta con la formulación de argumentos que no sólo se centran en el imperativo de acortar el tiempo en prisión, sino que especialmente se concentran en la idea de concebir penas distintas a la cárcel para evitar la estigmatización y los efectos desocializadores a que ella conduce. Este debate se dirige también a cuestionar el carácter inhumano y desproporcional de las penas largas y, por otro lado, la inconveniencia de las penas cortas por la posibilidad de que con ellas se llegue al contagio criminal. Se construye de esa manera la propuesta de aumentar el catálogo de penas disponibles para que los jueces tengan la posibilidad de escoger de entre una amplia gama de castigos, el que guarde mayor proporcionalidad con la gravedad de la conducta y, por esa vía, se llegue a la reducción de la población carcelaria a través del expediente de acudir a la pena de prisión como castigo universal. El desarrollo de estas ideas ha contado también con la contribución de otros movimientos posteriores que llaman la atención sobre la necesidad de un mayor número de castigos de intensidad intermedia que permitan graduar las penas a la gravedad de las conductas. Así se llegó al diseño de una buena cantidad de medidas que, inicialmente con la experiencia del derecho anglosajón y luego con su adaptación al sistema continental, intentaron limitar la severidad de la prisión no sólo a través de la solución de reducir su duración, sino ya de sacar del ámbito de ésta aquellas conductas ubicadas en un rango de gravedad medio o bajo. Tales medidas incluyeron muy diversas opciones como la derivación, el perdón, la suspensión del fallo, la amonestación, la caución de conducta, la reparación, el trabajo en beneficio de la comunidad, la inhabilitación, el toque de queda o el arresto domiciliario. Sin embargo, curiosamente, analizando la aplicación de estos mecanismos alternativos se observó que en muchos casos ni siquiera se llegaba a reducir la población carcelaria sino

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que ésta permanecía constante o, incluso, llegaba a aumentarse. Ello es así, se concluyó, porque los sistemas penales que hacen un uso considerable de las alternativas emplean a la prisión como una forma de garantizar el cumplimiento de las propias alternativas a ella. Ante este panorama sombrío, debe considerarse que, de cualquier manera, la prisión no ha demostrado ser un castigo adecuado y proporcional cuando menos para todos los delitos y, por tanto, sigue siendo imperativo encontrar mecanismos que la reemplacen, al menos en los casos de conductas de gravedad menor e intermedia, limitando su aplicación a través de parámetros legales definidos. 1.

La Situación De Las Cárceles En Colombia

El número de presencias carcelarias ha ido en creciente aumento en Colombia a un punto tal que los centros penitenciarios y carcelarios han resultado por completo insuficientes para dar solución al problema de hacinamiento que para octubre de 1998 alcanzaba el 34,7%, esto es, 11.460 personas que desbordaban la capacidad del sistema penitenciario, de los cuales 23.472, el 52,8%, eran condenados y el 47,8% restante presos sin condena o, lo que es igual, personas amparadas por la presunción de inocencia que debían cumplir anticipadamente una pena sin que mediase declaración judicial de condena alguna. Si observamos la clase de delitos que generan las presencias carcelarias encontraremos los siguientes resultados: por el delito de homicidio se cuenta con 10.946 internos; por el delito de hurto simple, con 9.226 internos; por delitos de narcotráfico, con 6.136 internos; por secuestro extorsivo 626 personas. El espectro de la población carcelaria muestra que la mayor parte de los sindicados pertenecen a grupos sociales subalternos, por lo cual se tiene que se está utilizando para el control de las clases más pobres, esto es, para aquellos grupos que no poseen una voz que los haga visibles ante el estado y por tanto su debilidad en resistir es lo que los hace sujetos fácilmente seleccionables y controlables. Que tal es el grupo al cual apunta el sistema penitenciario lo observamos por los requisitos de los mecanismos como la detención domiciliaria, imposible para un sujeto sin residencia fija; por la Ley 228 de 1995 y por las reacciones mediáticas frente a las alternativas de prisión las cuales generalmente narcotizan o hamponizan los proyectos de Ley que se quieran presentar en este sentido. Frente a una situación tal, las respuestas que se han venido dando desde tiempos recientes han sido derivadas del análisis económico del derecho, el cual se ve al derecho como un elemento importante para el desarrollo de la economía y, por tanto, como un elemento capaz de generar distorsiones en su natural desarrollo. Desde este punto de vista se ha venido hablando de índice de impunidad de un 97% dado que, según estos estudios, este es el porcentaje de los casos que no alcanzan sentencia condenatoria. No se trata de discutir en este punto la falacia de pensar que el sistema penal existe para condenar, pero sí sirve para mostrar cómo la población colombiana y sus académicos han falsificado la función de la justicia -solucionar los conflictos y garantizar la paz- para conducirla a una versión de la justicia como suministradora de sanciones. En efecto, esta perspectiva de análisis relaciona el gasto público con los indicadores de gestión en la justicia, de modo que se observa un fracaso de la inversión por causa del descenso en el índice del encarcelamiento.

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2.

La Situación Normativa.

Pese a lo grave de la crisis carcelaria, el sistema jurídico vigente no cuenta con una política clara de alternativas del sistema penal o, cuando menos, a la prisión. En el Código Penal tenemos únicamente la multa, la privación de derechos, la condena de ejecución condicional, cuyo elemento subjetivo, la hace nugatoria en muchos casos, o la libertad condicional, que es repetidamente negada, sobre la base de que el procesado aún no se ha resocializado y por ello requiere más tratamiento penitenciario. Tales son las alternativas a la prisión y al sistema penal, con lo que se ve claramente la fuerte orientación maximalista que conduce a tratar al encierro como única alternativa. En el Código Penitenciario y Carcelario, que funciona como un simple reglamento de prisiones no se ve otra cosa que medidas que no constituyen alternativas a la prisión sino simples mecanismos de liberación por tiempo determinado, siempre y cuando se reúnan los requisitos objetivos contenidos en los artículos 148 a 149 de la Ley 65 de 1993 y en la Ley 415 de 1997, mal denominada de alternatividad penal, que configuran una normatividad de carácter premial que conduce a la hipocresía del interno, pues este, por obtener su permiso de 72 horas, simula lo que sea necesario. Pese a lo limitado de estas medidas y a la inaplicación por parte del INPEC, se ha dado en Colombia por llamar a estas medidas de alternatividad penal, reflejando no sólo una incomprensión del término sino un uso efectista de él, con lo que se tiende a desarmar la protesta de los internos y a evitar la aplicación de verdaderas medidas que hagan de la prisión la ultima ratio de esa ultima ratio que es el sistema penal. El proyecto de la Fiscalía General de la Nación no aporta muchos elementos a la discusión e insiste en las medidas de complemento a la prisión como la prisión domiciliaria, cuyo numeral 2º lo hará inaplicable para los miembros de las clases subalternas (art. 38-2 del Proyecto de C.P.), la libertad condicional y la condena de ejecución condicional (arts. 62 a 67 del Proyecto de C. P.), multa, privación de derechos distintos a la libertad. Por otra parte dentro de los paliativos a la prisión encontramos el trabajo extramuros, el trabajo comunitario, el permiso de 72 horas y la libertad preparatoria, regulados en los artículos 139 a 145 del Proyecto del Código Penitenciario y Carcelario. Si se aplicara el proyecto de la Fiscalía en todo su rigor cerca de 8.000 internos recuperarían su libertad únicamente por razón de la prisión domiciliaria, esto es el 35% de los internos, sobre un total de 44.500, reduciéndose el hacinamiento a 3.365 internos. No obstante, al lado de esto se observa un aumento de la obsesión punitiva, pues no sólo se aumentan los mínimos de la pena, para hacer más difícil la concesión de beneficios liberatorios, sino que se crean nuevos delitos (78) aumentando de este modo el control penal sobre los ciudadanos. Al lado de esto, se tiene que el 88% de los delitos del proyecto tienen pena de prisión, en tanto que el 12% tienen pena de multa, que es garantizada por la amenaza latente de ser sustituida por la prisión en caso de no ser cancelada. Sobre el 29% de los delitos procede la detención preventiva, lo que supondría una mejora, pero dentro de tales delitos, quedan incluidos los que hoy en día cuentan con pena de prisión lo que hace nugatoria la medida. Como se ve de este breve relato de las medidas, en Colombia no se cuenta con medidas alternativas a la prisión ni de derivación del sistema penal, lo que nos permite afirmar que la centralidad de la cárcel obliga a que sea puesta en cuestión continuamente y sea necesaria

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su reforma, de manera que la salida no sea construir mรกs cรกrceles sino tener menos internos.

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Alternatividad