Page 1

การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553

“การลดความเหลื่อมลํา้ และสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ” (Reducing Inequality and Creating Economic Opportunity) หัวข้อที่

3.

การสร้างโอกาสด้านเศรษฐกิจ

โอกาสการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ : กรณี ศึกษาเรื่องที่ดิน • การลดความเหลื่อมลํา้ และสร้างโอกาสการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ : กรณี ศึกษาเรื่องที่ดิน • ความขัดแย้งปัญหาที่ดิน-ป่ า : แง่มมุ ปัญหาด้านโครงสร้างกฎหมายและนโยบายรัฐ โดย

อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา สถาบันวิจยั เพื่อการพัฒนาประเทศไทย นายบัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม ร่วมจัดโดย มูลนิธชิ ยั พัฒนา สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สภาทีป่ รึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการสมัชชาปฏิรปู และ มูลนิธสิ ถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย 29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์

1


การลดความเหลื่อมลํา้ และสร้างโอกาส การเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ: กรณี ศึกษาเรื่องที่ ดิน อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา

1. บทนํา ปญั หาการไร้ท่ดี นิ ทํากินของประชาชน การกักตุนที่ดนิ การเก็งกําไรที่ดนิ การไม่ใช้ประโยชน์ใน ทีด่ นิ หรือการบุกรุกทีด่ นิ ของรัฐ เป็ นปญั หาทีไ่ ด้รบั ความสนใจอย่างมากในประเทศไทย แต่เป็ นทีน่ ่า เสียดายอย่างยิง่ ที่ปญั หาเหล่านี้ กลับไม่ได้รบั การพิจารณาอย่างถ่องแท้เพื่อหาแนวทางแก้ไขที่ ต้นตอปญั หาอย่างแท้จริง หลายสิบปี ทผ่ี า่ นมา รัฐบาลไทยกลับวิเคราะห์ปญั หาดังกล่าวอย่างผิวเผิน ั ้ บดินโดยการนํ าพืน้ ทีป่ ่า และใช้วธิ กี ารแก้ปญั หาการไร้ทด่ี นิ ทํากินด้วยมาตรการในลักษณะกําปนทุ เสื่อมโทรมมาจัดให้ประชาชน แต่สงิ่ ที่ปรากฏตามมาคือ การสูญเสียพืน้ ที่ป่าไม้อย่างมากมาย เพราะการนําพืน้ ทีป่ า่ เสือ่ มโทรมมาจัดให้ประชาชนเป็ นสาเหตุหนึ่งทีท่ าํ ให้เกิดแรงจูงใจในการบุกรุก พืน้ ทีป่ ่าสงวนมากยิง่ ขึน้ (moral hazard) นอกจากนัน้ ยังพบว่าในบางกรณี ทีด่ นิ ทีร่ ฐั ได้จดั ให้ ประชาชนในอดีตได้ถูกเปลี่ยนมือไปยังเจ้าของใหม่ท่ไี ม่ใช่เกษตรกรหรือผูด้ อ้ ยโอกาส และการจัด ทีด่ นิ ให้ผูไ้ ร้ทท่ี ํากินในบางกรณี ทีด่ นิ ที่ได้จดั ให้ถูกนํ าไปขายต่อจนกลายเป็ นโครงการบ้านจัดสรร เป็ น ต้ น ในบางโครงการพบว่ า ที่ ดิน ที่ร ัฐ จัด ให้ ผู้ด้ อ ยโอกาสเป็ น ที่ดิน ที่มีคุ ณ ภาพตํ่ า ขาด สาธารณู ปโภคที่สําคัญ และมีผลผลิตทางการเกษตรตํ่าจึงทําให้เกษตรกรจําเป็ นต้องขายที่ดิน ดังกล่าวต่อนายทุน ป จั จุ บ ัน การจัด ที่ดิน ให้ผู้ด้อ ยโอกาสยัง ดํ า เนิ น อยู่ ในขณะที่ภ าครัฐ ยัง ไม่ มีก ารจัด ทํ า ฐานข้อมูลของผูท้ ่ไี ด้รบั สิทธิไปก่อนหน้านี้แล้ว ทําให้มแี นวโน้ มว่าการจัดที่ดนิ ให้ผูด้ ้อยโอกาสใน ลักษณะดังกล่าวจะเป็ นโครงการต่อเนื่อง ซึง่ หากเป็ นเช่นนัน้ จริงจะส่งผลกระทบอย่างมากต่อการใช้ ที่ดนิ ในประเทศไทย ได้แก่ หนึ่ง การสร้างแรงจูงใจให้มกี ารบุกรุกพืน้ ที่ป่าไม้มากยิง่ ขึน้ และสร้าง ความไม่สมดุลต่อระบบนิเวศ เช่น ปญั หานํ้ าท่วม ปญั หานํ้าแล้ง และการสูญเสียความหลากหลาย ทางชีวภาพ สอง ผูด้ ้อยโอกาสไม่ได้รบั การช่วยเหลืออย่างแท้จริงเพราะลําพังการจัดที่ดนิ อย่าง เดียวไม่สามารถยกระดับความเป็ นอยูไ่ ด้และพัฒนาคุณภาพชีวติ ได้ สาม ท้ายสุดทีด่ นิ ทีร่ ฐั จัดให้อาจ ถูกเปลีย่ นมือไปยังนายทุนทีไ่ ม่ได้ทาํ การเกษตรและผูด้ อ้ ยโอกาสทีข่ ายทีด่ นิ ไปก็จะกลายเป็ นผูไ้ ร้ท่ี ทํากินเช่นเดิม ในเรื่องการไร้ทท่ี ํากินนัน้ ในปี พ.ศ. 2542 พบว่า ราษฎรทีไ่ ม่มที ด่ี นิ ทํากินของตนเองมี จํานวน 546,942 ครัวเรือน (สํานักงบประมาณ 2542) และจากการขึ้นทะเบียนคนจนในปี พ.ศ. 2

การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”


2547 พบว่า ผูท้ ม่ี าลงทะเบียนเป็ นผูท้ ไ่ี ม่มที ด่ี นิ ทํากินรวม 1,003,360 ราย เป็ นผูเ้ ช่าทีด่ นิ 378,077 ราย ยืมผูอ้ ่นื ทํากิน 314,090 ราย และเป็ นผูร้ บั จ้างทําการเกษตรจํานวน 311,193 ราย นอกจากนี้ ยังมีผูท้ ่มี ที ่ดี นิ ทํากินแต่ไม่พอเพียง ต้องการที่ดนิ ทํากินเพิม่ อีก 1,651,922 ราย รวมผูท้ ่มี า ลงทะเบียนทีไ่ ม่มที ด่ี นิ ทํากินหรือมีทด่ี นิ ทํากินแต่ไม่เพียงพอทัง้ สิน้ จํานวน 2,955,282 ราย ปญั หา การจัดที่ดิน ทํา กิน ในประเทศไทยมีส าเหตุ ม าจากที่ดิน ของรัฐ ที่นํ า มาจัด สรรให้กบั ราษฎรขาด ปจั จัยพืน้ ฐานทีส่ าํ คัญ เช่น อยูห่ ่างไกลชุมชนเดิม ขาดแคลนแหล่งนํ้าเพื่อการอุปโภคบริโภคและใช้ ในการเกษตร เป็ นต้น การขาดเงินทุนในการพัฒนาพืน้ ทีท่ ต่ี นเองได้รบั งบประมาณของหน่ วยงาน ภาครัฐไม่เพียงพอสําหรับการพัฒนาปจั จัยพืน้ ฐาน ทัง้ แหล่งนํ้ า ถนน โรงเรียน และสาธารณูปโภค ในพื้นที่โครงการ ส่งผลให้การดํารงชีวติ ของประชาชนเป็ นไปด้วยความยากลําบาก จึงขายที่ดนิ ทํากินของตนทีร่ ฐั ได้จดั ให้ และสุดท้ายต้องกลับมาเป็ นผูไ้ ร้ทด่ี นิ ทํากินเช่นเดิม รวมทัง้ ภาครัฐ ประสบกับปญั หาการขาดแคลนทีด่ นิ ทีจ่ ะนํามาจัดให้กบั ประชาชน รายงานนี้มวี ตั ถุประสงค์เพื่อแสดงให้เห็นว่าปญั หาการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติในกรณี ทีด่ นิ เป็ นปญั หาที่มคี วามเชื่อมโยงกับประเด็นทางเศรษฐกิจหลายประการ ได้แก่ ความเหลื่อมลํ้า ทางรายได้ การกระจุกตัวของกําไรเกินปกติจากการดําเนินธุกจิ ทีข่ าดการแข่งขัน การจับจองทีด่ นิ เพื่อหวังผลประโยชน์จากการลงทุนในโครงสร้างพืน้ ฐานของรัฐ การดําเนินมาตรการภาษีทด่ี นิ ทีไ่ ม่ เหมาะสม ได้แก่ ภาษีเงินได้จากการขายทีด่ นิ หรือภาษีธุรกิจเฉพาะ การบังคับใช้กฎหมายสอง มาตรฐาน และการมีกฎหมายการเช่าทีด่ นิ ทีข่ าดประสิทธิภาพ รายงานฉบับนี้ยงั แสดงให้เห็นว่าการทีร่ ฐั บาลละเลยการแก้ปญั หาธุรกิจผูกขาดและไม่บงั คับ ใช้กฏหมายการแข่งขันทางการค้าทําให้รายได้กระจุกตัวในกลุ่มธุรกิจเพียงน้อยรายนัน้ ได้นําไปสู่ ปญั หาการกว้านซือ้ ทีด่ นิ เป็ นอย่างมาก ซึง่ การกว้านซือ้ ทีด่ นิ ในลักษณะนี้ ทําให้ประชาชนผูม้ รี ายได้ น้อยไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรทีด่ นิ ได้ เพราะเหตุผลสองประการด้วยกันคือ หนึ่ง การกว้านซื้อ ที่ดนิ ทําให้ราคาที่ดนิ สูงขึน้ จนเกษตรกรไม่สามารถซื้อที่ดนิ เพื่อดําเนินกิจกรรมทางการเกษตรได้ และ สอง การทีท่ ด่ี นิ มีราคาสูงขึน้ ทําให้เกษตรกรทีถ่ อื ครองทีด่ นิ อยู่ตอ้ งเผชิญกับค่าเสียโอกาสของ ทีด่ นิ ทีม่ มี ลู ค่าสูง ทําให้เกษตรกรจํานวนมากต้องขายทีด่ นิ ทีม่ อี ยู่ และเก็บทรัพย์สนิ ในรูปเงินหรือใน รูปอื่นแทนเพราะไม่สามารถถือครองทีด่ นิ ทีม่ มี ลู ค่าสูงได้ การศึกษานี้เสนอว่า เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงทรัพยากรทีด่ นิ ได้อย่างเป็ นธรรมมาก ขึน้ รัฐบาลควรดําเนินมาตรการทีเ่ ป็ นการแก้ปญั หาทีต่ น้ ตอมากขึน้ ดังต่อไปนี้ หนึ่ง ปรับปปรุงและ บังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าเพือ่ ลดปญั หาการกระจุกตัวของรายได้และให้มกี ารกระจาย รายได้ทเ่ี ป็ นธรรมมากขึน้ ทัง้ นี้เพื่อลดกําลังซือ้ จากการกระจุกตัวของรายได้ สอง เร่งตรากฎหมาย ภาษี Capital Gain หรือภาษีมลู ค่าเพิม่ จากการถือครองทีด่ นิ โดยภาษี Capital Gain นี้จะทําหน้าที่ ถ่ายโอนกําไรส่วนเกินจากการเก็งกําไรในทีด่ นิ มาสูภ่ าครัฐมากขึน้ และช่วยลดการเก็งกําไรในทีด่ นิ ในทีส่ ุด มาตรการภาษี Capital Gain นี้จะทําให้รฐั มีรายได้เพิม่ ขึน้ จากการลงทุนในโครงการ โครงสร้า งพื้น ฐานต่ า งๆ และช่ ว ยลดขนาดของการสร้า งหนี้ ส าธารณะด้ว ย สาม สร้า งหลัก

29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์

3


ธรรมาภิบาลในการบังคับใช้กฎหมายเพื่อลดปญั หาการเลือกปฎิบ ตั ิ หรือป ญั หาสองมาตรฐาน ระหว่างนายทุนและประชาชนผูม้ รี ายได้น้อย และ สี่ ปรับปรุงกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้องกับการเช่าทีด่ นิ และการเช่าทีด่ นิ เพื่อการเกษตรเพื่อให้เกิดความเป็ นธรรมทัง้ กับผูเ้ ช่าทีด่ นิ และผูใ้ ห้เช่าทีด่ นิ ทัง้ นี้ เพือ่ เป็ นแรงจูงใจให้เจ้าของทีด่ นิ ประสงค์จะปล่อยทีด่ นิ ทีถ่ อื ครองอยูใ่ ห้มกี ารเช่าเพื่อใช้ทาํ ประโยชน์ มากขึน้ รายงานนี้แบ่งเป็ น 4 ส่วนได้แก่ ส่วนที่ 1 บทนํา ส่วนที่ 2 สาเหตุของการไร้ทท่ี าํ กิน ส่วนที่ 3 ผลกระทบจากปญั หาการไร้ทท่ี าํ กิน และส่วนที่ 4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ

2. สาเหตุของการไร้ที่ทาํ กิน การศึกษานี้จะพยายามแสดงให้เห็นว่าปญั หาการไร้ท่ดี นิ ทํากินมิใช่เป็ นปญั หาของการที่ เกษตรกรไม่มที ด่ี นิ อย่างทีร่ ฐั บาลเข้าใจ แต่เป็ นปญั หาทีม่ คี วามเกีย่ วโยงกับกลไกทางเศรษฐกิจอื่นๆ อย่างมาก การไร้ทท่ี ํากินมีต้นตอมาจากสาเหตุ 5 ประการด้วยกัน ได้แก่ 1) โครงสร้างความ เหลื่อมลํ้าทางรายได้ 2) การกระจุกตัวของรายได้จากปญั หาการแข่งขันทางการค้า 3) การเก็งกําไร จากโครงสร้างพืน้ ฐานของรัฐ 4) การบังคับใช้กฎหมายสองมาตรฐาน และ 5) กฎหมายการเช่าทีด่ นิ ทีข่ าดประสิทธิภาพ สาเหตุการไร้ทท่ี าํ กินในแต่ละประเด็นมีรายละเอียดดังต่อไปนี้ 2.1 โครงสร้างความเหลื่อมลํา้ ทางรายได้และการถือครองที่ดิน ปญั หาการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติในกรณีการไร้ทด่ี นิ ทํากินนัน้ ถึงแม้สว่ นหนึ่งจะเกิดขึน้ เพราะการขยายตัวของประชากรทําให้เมื่อครอบครัวเกษตรกรมีจํานวนสมาชิกมากขึน้ ก็มผี ลทําให้ พืน้ ทีท่ าํ การเกษตรต่อประชากรลดลง แต่นอกเหนือจากปรากฏการณ์ดงั กล่าวแล้ว สําหรับประเทศ ไทยพบว่ า สาเหตุ สํา คัญ อย่ า งหนึ่ ง ที่ทํา ให้ภ าคเกษตรกรรมต้อ งสูญ เสีย ที่ดิน เป็ น เพราะที่ดิน ส่วนมากถูกเปลีย่ นมือมายังผูซ้ อ้ื ทีไ่ ม่ทําการเกษตร สาเหตุทป่ี ระชาชนในภาคเมืองมีกําลังซือ้ ทีด่ นิ เป็ นเพราะภาคเมืองมีการกระจุกตัวของรายได้สูงมากดังจะสังเกตุ ได้จากโครงสร้างการกระจาย รายได้ของคนไทย (ตารางที่ 1) ตารางที่ 1 ค่าสัมประสิ ทธิ์ Gini (Gini Coefficient) ปี พ.ศ.

รายได้

มูลค่าบ้านและที่ดิน

2549

0.5155

0.6933

2550

0.4991

0.6864

2552

0.4894

0.6583

Source: Calculated from SES data tapes.

4

การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”


ตารางที่ 1 แสดงให้เห็นว่าค่า Gini Coefficient ของรายได้ของคนไทยอยูใ่ นช่วง 0.5 ถือว่า ประเทศไทยมีการกระจายรายได้ทม่ี คี วามเหลื่อมลํ้าระหว่างคนรวยและคนจนมาก และจากการที่ ภาคเมืองมีการกระจุกตัวของรายได้สูง จึงทําให้ทรัพย์สนิ จํานวนมากถูกเปลี่ยนสถานะมาเป็ นการ ลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ โดยการเข้าจับจองทีด่ นิ ในพืน้ ทีเ่ กษตรกรรมหรือพืน้ ทีใ่ นภาคชนบท และ ด้วยเหตุน้ีเองทีท่ าํ ให้เกษตรกรในภาคชนบทต้องสูญเสียทีด่ นิ และเป็ นผูไ้ ร้ทท่ี าํ กินในทีส่ ดุ ตารางที่ 1 แสดงให้เห็นว่าปญั หาการกระจุกตัวของทีด่ นิ ในประเทศไทยมีค่า Gini Coefficient ในช่วง 0.65 ซึง่ เป็ นค่าการกระจุกตัว สูงกว่าปญั หาการกระจายรายได้ หรืออาจกล่าวอีกนัยหนึ่ งได้ว่าประมาณ ร้อยละ 90 ของคนไทยมีทด่ี นิ ถือครองไม่ถงึ 1 ไร่ ในขณะทีค่ นกลุ่มทีเ่ หลืออีกร้อยละ 10 ถือครอง ทีด่ นิ คนละมากกว่า 100 ไร่ รายงานนี้แสดงให้เห็นว่าปญั หาการกระจุกตัวของทีด่ นิ ในมือคนกลุ่ม น้อยเป็ นผลสืบเนื่องมาจากปญั หาการกระจุกตัวของรายได้ของคนไทยนันเอง ่ รูปที่ 1 และรูปที่ 2 แสดงให้เห็นถึงความคล้ายคลึงของเส้น Lorenz Curve ของรายได้และ เส้น Lorenz Curve ของบ้านและทีด่ นิ โดยข้อมูลของการสํานักงานสถิตแิ ห่งชาติ พ.ศ. 2549 พ.ศ. 2550 และ พ.ศ. 2552 พบว่า Lorenz Curve ของการถือครองบ้านและทีด่ นิ ของคนไทยมีการ กระจุกตัวในมือคนจํานวนน้อย และเป็ นปญั หาที่มคี วามรุนแรงมากกว่าปญั หาการกระจายรายได้ เสียอีก ท้ายสุด ตารางที่ 3 และตารางที่ 4 แสดงให้เห็นถึงข้อมูลการกระจุกตัวของรายได้และของ บ้านและทีด่ นิ โดยทางด้านทีด่ นิ พบว่า ประชาชนร้อยละ 20 ทีม่ ฐี านะทางเศรษฐกิจดีครอบครอง ทีด่ นิ มากถึงร้อยละ 65 ในขณะทีป่ ระชาชนทีม่ รี ายได้น้อยทีส่ ุด ร้อยละ 20 สุดท้ายมีทด่ี นิ รวมกัน เพียงร้อยละ 0.23 เท่านัน้ รูปที่ 1 Lorenz Curve ด้านรายได้ 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0

2

4 2549

6 2550

8

10

2552

Source: Calculated from SES data tapes.

29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์

5


รูปที่ 2 Lorenz Curve ด้านมูลค่าบ้านและที่ดิน 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0

2

4 2549

6 2550

8

10

2552

Source: Calculated from SES data tapes.

ตารางที่ 2 สัดส่วนของรายได้แยกตาม decile decile 2006 1 1.33 2 2.52 3 3.41 4 4.35 5 5.47 6 6.88 7 8.70 8 11.38 9 16.28 10 39.69 รวม 100

2007 1.50 2.67 3.59 4.54 5.64 7.04 8.80 11.48 16.39 38.35 100

2009 1.55 2.81 3.69 4.65 5.71 7.06 8.83 11.45 16.11 38.14 100

Source: Calculated from SES data tapes.

6

การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”


ตารางที่ 3 สัดส่วนของมูลค่าบ้านและที่ดินแยกตาม decile 2007 decile 2006 0.00 0.00 1 0.10 0.09 2 1.19 1.13 3 1.74 2.23 4 3.25 3.77 5 5.71 5.32 6 7.30 7.08 7 10.16 11.16 8 14.97 15.76 9 55.59 53.45 10 100 100 รวม

2009 0.00 0.23 1.40 2.60 4.79 5.17 8.08 10.61 15.79 51.32 100

Source: Calculated from SES data tapes.

การกว้านซื้อที่ดนิ ในลักษณะนี้ทําให้ประชาชนผูม้ รี ายได้น้อยไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากร ทีด่ นิ ได้เพราะเหตุผลสําคัญสองประการด้วยกันคือ หนึ่ง การกว้านซือ้ ทีด่ นิ โดยประชาชนในภาคเมืองส่งผลทําให้ราคาทีด่ นิ ในพืน้ ทีเ่ กษตรกรรม สูงขึน้ และทําให้ราคาทีด่ นิ ในชนบทมีแนวโน้มสูงขึน้ จนเกษตรกรไม่สามารถซือ้ หาทีด่ นิ เพื่อดําเนิน กิจกรรมทางการเกษตรได้ และ สอง การทีท่ ่ดี นิ มีราคาสูงขึน้ ทําให้เกษตรกรทีถ่ อื ครองทีด่ นิ อยู่ต้องเผชิญกับค่าเสียโอกาส ของทีด่ นิ ทีม่ มี ลู ค่าสูง หมายความว่า ทีด่ นิ ของเกษตรกรทีถ่ อื ครองอยูน่ นั ้ อาจมีผมู้ าเสนอซือ้ ในราคา ทีส่ งู ทําให้หากเกษตรกรเก็บทีด่ นิ ไว้โดยไม่ขายจะทําให้เกษตรกรเสียโอกาสทีจ่ ะได้รบั เงินเพือ่ นําไป ทําประโยชน์อ่นื ๆ ได้ เช่น ผลตอบแทนจากการฝากธนาคารเพื่อดอกเบีย้ ดังนัน้ หากเกษตรกรไม่ ขายทีด่ นิ ทีม่ คี ่าเสียโอกาสสูงก็หมายความว่าเกษตรกรต้องสูญเสียรายได้ในรูปดอกเบีย้ ทีค่ วรจะได้ ไปทุกๆ เดือน ด้วยเหตุน้ีเกษตรกรจํานวนมากต้องขายทีด่ นิ ทีม่ อี ยู่และเก็บทรัพย์สนิ ในรูปเงินหรือ ในรูปอื่นแทนเพราะไม่สามารถถือครองทีด่ นิ ทีม่ มี ลู ค่าสสูงได้ 2.2 การกระจุกตัวของรายได้จากปัญหาการแข่งขันทางการค้า ดังนัน้ การศึกษานี้พยายามแสดงให้เห็นว่าการที่ประชาชนจํานวนมากหรือเกษตรกรไม่ สามารถใช้ประโยชน์ในทีด่ นิ ได้เป็ นเพราะโครงสร้างการถือครองทีด่ นิ ของประเทศไทยนัน้ ถูกทําให้ บิดเบือนด้วยโครงสร้างความเหลื่อมลํ้าทางรายได้ของไทย หากพิจารณาโครงสร้างรายได้ของคน 29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์

7


ไทยพบว่า การกระจายรายได้ของคนไทยเป็ นปญั หาทีม่ คี วามรุนแรงมาก สาเหตุหนึ่งเป็ นเพราะการ ดําเนินธุรกรรมทีข่ าดการแข่งขันทําให้มกี ารกระจุกตัวของกําไรหรือรายได้ในธุรกิจบางประเภท ใน ประเทศสหรัฐอเมริกา การดําเนินธุรกรรมทีส่ ่อถึงการทําลายการแข่งขันทางการค้านับว่าเป็ นสิง่ ที่ ผิดกฎหมาย เช่น การตัดราคาให้ต่ํากว่าทุนเพื่อกําจัดคู่แข่ง การขายสินค้าสองประเภทพ่วงเข้า ด้วยกัน การผูกขาดในตลาด หรือการเป็ นผูป้ ระกอบการรายเดียว (Monopoly) หรือการฮัว้ กัน กําหนดราคาระหว่างผูป้ ระกอบการหลายรายหรือที่เรียกว่า Cartel เช่น กรณีตวั อย่างบริษทั Microsoft ของประเทศสหรัฐอเมริกาถูกดําเนินคดีเมื่อพบว่ามีการขาย Internet Explorer ร่วมกับ Microsoft Window เป็ นต้น พฤติก รรมการทํา ลายบรรยากาศการแข่ง ขัน เป็ น สิ่ง ที่เ ป็ น อัน ตรายมากต่ อ การดํา เนิ น เศรษฐกิจ เพราะเป็ นสาเหตุสาํ คัญของการกระจุกตัวของกําไรส่วนเกินหรือรายได้ ทําให้ประโยชน์ท่ี เกิดจากการทําธุรกรรมทางเศรษฐกิจไม่สามารถกระจายไปสูผ่ ปู้ ระกอบการรายอื่นๆ หรือประชาชน ในส่วนอื่นๆ ได้ ในประเทศสหรัฐอเมริกามีการควบคุมพฤติกรรมการทําลายการแข่งขันทางการค้า ของผูป้ ระกอบการ โดยเฉพาะผูป้ ระกอบการรายใหญ่ทม่ี สี ่วนแบ่งของตลาดสูงด้วยกฎหมาย Anti Trust Law เพื่อมิให้ผปู้ ระกอบการดังกล่าวสามารถดําเนินการทําลายตลาดและทําให้เกิดกําไรเกิน ปกติได้ สําหรับประเทศไทยเองก็ได้มกี ารประกาศใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้า แต่การบังคับ ใช้กฎหมายดังกล่าวยังไม่มปี ระสิทธิภาพเท่าทีค่ วรจึงทําให้ผปู้ ระกอบการไทยหลายรายสามารถได้ กําไรเกินปกติ และท้ายทีส่ ดุ เป็ นสาเหตุหนึ่งทีน่ ํามาสูป่ ญั หาการกระจายรายได้ทก่ี ระจุกตัวเป็ นอย่าง มากดังทีไ่ ด้แสดงไว้ขา้ งต้น การศึกษาของเดือนเด่น และคณะ (2545) เสนอว่าการผูกขาดทางธุรกิจในประเทศไทยนัน้ ก่อให้เกิดผลเสียหายทัง้ ทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง โดยผลเสียทางด้านเศรษฐกิจจาก การผูก ขาดตลาดทํา ให้อ ตั ราค่ า บริห ารหรือ ราคาสิน ค้า สูง เกิน ควร เช่ น ในกรณี ข องโทรศัพ ท์ เคลื่อนที่ สายเช่าโทรศัพท์ ปูนซีเมนต์ ส่งผลให้ตน้ ทุนค่าใช้จ่ายของผูใ้ ช้บริการหรือผูซ้ อ้ื สูงขึน้ และ ธุ ร กิจ ผูก ขาดมัก ขายสิน ค้า และบริก ารที่มีคุ ณ ภาพตํ่ า กว่าที่ค วรจะเป็ น นอกจากนัน้ การศึก ษา รายงานว่า ผูป้ ระกอบการรายใหญ่ทม่ี อี าํ นาจตลาดและอํานาจเงินสูงมักจะใช้วธิ กี ารในการทุ่มตลาด เพื่อทําลายคู่แข่งรายย่อย ส่งผลให้ผปู้ ระกอบการทีม่ เี งินทุนน้อยต้องปิ ดกิจการไป เพราะมิอาจขาย ขาดทุนเพื่อสูก้ บั ผูป้ ระกอบการรายใหญ่ซง่ึ มีแหล่งรายได้ทห่ี ลากหลายกว่า การตัดราคาเพื่อทําลาย คู่แข่ง นอกจากจะทําลายขวัญกําลังใจของผู้ประกอบการรายย่อยแล้ว ยังทําให้เกิดปญั หาความ ยากจนตามมาด้วย ทางการเมืองผลงานวิจยั ของคณะกรรมการรณรงค์เพื่อประชาธิปไทย (ครป.) ในปี 2545 สรุปว่าการผูกขาดทางธุรกิจส่งผลให้เกิดการผูกขาดทางการเมือง เนื่องจากผูท้ ่จี ะเข้ามามีอํานาจ ทางการเมืองจะต้องมีฐานทางการเงินทีแ่ ข็งแกร่ง การผูกขาดทําให้ธุรกิจสามารถสร้างกําไรส่วนเกิน ได้มาก ซึ่งกําไรดังกล่าวสามารถนํ าไปสนับสนุ นพรรคการเมืองได้ และพบว่าสายสัมพันธ์ระหว่าง ธุรกิจผูกขาดกับการเมืองทําให้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าไม่ได้รบั การสนับสนุนจากรัฐ

8

การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”


สําหรับตัวอย่างของการทําลายบรรยากาศทางการค้าในประเทศไทยนัน้ พบว่า มีรปู แบบที่ แตกต่างกันออกไป การทีผ่ ปู้ ระกอบการรายหนึ่งมีอาํ นาจทางตลาดทีจ่ ะกีดกันหรือจํากัดการแข่งขัน ในตลาดได้ในระยะเวลาหนึ่งนัน้ สามารถกระทําได้โดยการ 1) กําหนดราคาตํ่ากว่าต้นทุนของตนเอง (predatory pricing) เช่น การกําหนดราคาสินค้าที่ ตํ่าเกินไปในอุตสาหกรรมไข่ไก่สง่ ผลกระทบต่อธุรกิจในระดับท้องถิน่ จํานวนมาก 2) ห้ามขายสินค้าของคู่แข่ง (exclusive dealing) กรณีบริษทั รถจักรยานยนต์แห่งหนึ่งห้าม ขายสินค้าของคูแ่ ข่ง 3) การควบกิจการเพื่อเพิม่ ส่วนแบ่งตลาด (merging) การควบรวมธุรกิจระหว่างบริษทั ปูนซีเมนต์ยกั ษ์ใหญ่สองบริษัท มีการกําหนดราคาร่วมกัน ส่งผลให้ราคาจําหน่ ายปูนซีเมนต์ใน ท้องตลาดสูงขึน้ อีกเท่าตัว หรือบริการโทรทัศน์ระบบบอกรับสมาชิกทีก่ ารกําหนดอัตราค่าบริการที่ สูงเกินควรเพราะสามารถจํากัดทางเลือกของผูซ้ อ้ื ได้ 4) เลือกปฏิบตั ิ (discriminatory behaviour) 5) กําหนดราคาขายปลีก (กรณีเครือ่ งสําอาง) หรือ 6) การขายพ่วง เช่น กรณีการขายเหล้าพ่วงเบียร์ ซึง่ ในปจั จุบนั ได้ขยายวงกว้างครอบคลุม ถึงผลิตภัณฑ์โซดา และนํ้าดื่มบรรจุขวด เดือนเด่น และคณะ (2545) ได้เสนอแนะแนวทางการสร้างความเข้มแข็งของผูบ้ ริโภคจาก ผลกระทบของธุรกิจผูกขาดดังต่อไปนี้ • การสร้างกระบวนการเรียนรู้ด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการแข่งขันทางการค้า และ ช่องทางในการเรียกร้องสิทธิให้กบั องค์กรผูบ้ ริโภคและผูบ้ ริโภค • ส่งเสริมความรู้ ความเข้าใจ เกี่ยวกับปญั หาการผูกขาดสําหรับธุรกิจ (รายย่อย) และ ผูบ้ ริโภค • สร้างกระบวนการให้เกิดเครือข่ายผูบ้ ริโภคในการจับตาสินค้าและบริการทีส่ ร้างปญั หา ต่อผูบ้ ริโภคจากการผูกขาดและการแข่งขันทางการค้า • ปรับปรุงเพิม่ เติม พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า ให้มปี ระสิทธิภาพอย่างแท้จริง • จัดทําหรือปรับปรุงกฎหมายเกีย่ วกับการประกอบธุรกิจต่างๆ เพื่อเปิ ดโอกาสให้ผคู้ า้ ราย ย่ อ ยสามารถเข้า มาแข่ ง ขัน ได้ โดยให้ป ระชาชนเข้า มามีส่ ว นร่ ว มในการสะท้อ น ความเห็นหรือการกําหนดมาตรการต่างๆ ทีม่ ผี ลกระทบต่อผูบ้ ริโภค การศึกษานี้เสนอว่าการทีร่ ฐั บาลละเลยการแก้ปญั หาธุรกิจผูกขาดและไม่บงั คับใช้กฏหมาย การแข่งขันทางการค้าทําให้รายได้กระจุกตัวในกลุ่มธุรกิจเพียงน้ อยรายนัน้ ได้นําไปสู่ปญั หาการ กว้านซือ้ ทีด่ นิ เป็ นอย่างมาก และท้ายสุดประชาชนผูด้ อ้ ยโอกาสจะไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรทีด่ นิ ได้

29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์

9


2.3 การเก็งกําไรที่ดินจากโครงสร้างพืน้ ฐานของรัฐ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐเป็ นอีกช่องทางหนึ่งที่ทําให้เกิดการกระจุกตัวของ รายได้ในกลุ่มธุรกิจการเมืองและปญั หาการกระจายรายได้ตามที่กล่าวข้างต้น นอกจากนัน้ การ ลงทุนในโครงสร้างพืน้ ฐานของรัฐยังเป็ นที่มาของการกว้านซื้อที่ดนิ เพื่อเก็งกําไรในบริเวณพืน้ ที่ท่ี เป็ นทีต่ งั ้ ของโครงการอีกด้วย เช่น กรณีการตัดถนนทางหลวงผ่านทีด่ นิ ต่างๆ ก็จะมีการกว้านซื้อ ทีด่ นิ เกิดขึน้ ล่วงหน้าก่อนมีการดําเนินโครงการ กรณีการสร้างสนามบินก็จะมีการกว้านซือ้ ทีด่ นิ เพื่อ ดําเนินโครงการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ หรือโครงการรถไฟฟ้าก็ได้มกี ารกําหนดเส้นทางโครงการที่ อํานวยให้มกี ารทํากําไรจากการซือ้ ขายทีด่ นิ ได้ ปญั หาการกว้านซือ้ ทีด่ นิ ในบริเวณรอบๆ โครงการลงทุนโครงสร้างพืน้ ฐานของรัฐเป็ นสิง่ ที่ บันทอนเศรษฐกิ ่ จไทยเป็ นอย่างมากด้วยเหตุผลสามประการ ได้แก่ หนึ่ง รัฐบาลและประชาชนทัง้ ประเทศต้องแบกรับภาระหนี้สาธารณะที่เกิดจากการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน เช่น โครงการ รถไฟฟ้า แต่ประโยชน์ทางเศรษฐกิจกับตกกับเจ้าของทีด่ นิ สองข้างเส้นทางรถไฟฟ้าหรือนักธุรกิจที่ ดําเนินโครงการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์สองข้างทีโ่ ครงการรถไฟฟ้าผ่าน สอง เมื่อรัฐบาลไม่สามารถ หารายได้จากโครงสร้างพืน้ ฐานเหล่านี้ได้มากเท่าทีค่ วร (เช่น จากการเรียกเก็บภาษี Capital Gain ซึง่ จะกล่าวต่อไป) รัฐบาลก็ไม่มที รัพยากรเพียงพอในการขยายบริการโครงสร้างพืน้ ฐานไปยังพืน้ ที่ อื่นๆ เช่น ในจังหวัดต่างๆ ทีค่ วรมีการเชื่อมต่อทางคมนาคมให้มปี ระสิทธิภาพยิง่ ขึน้ และ สาม การ ขาดรายได้จากการดําเนินโครงการโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ ทําให้รฐั บาลต้องเรียกเก็บภาษีใน รูปแบบอื่นซึง่ จะทําให้เกิดความบิดเบือนในส่วนอื่นของเศรษฐกิจตามมา การเก็งกําไรในทีด่ นิ บริเวณรอบๆ โครงสร้างพืน้ ฐานของรัฐอาจกล่าวได้ว่าเป็ นปญั หาของ ความไม่สมมาตรของข่าวสารข้อมูลที่กลุ่มนักธุรกิจการเมืองบางคนมีขอ้ มูลล่วงหน้ าว่าโครงการ โครงสร้างพืน้ ฐานทีส่ ําคัญๆ ของรัฐจะเริม่ ดําเนินการที่ใดและเมื่อใด (Information Asymmetry) ดังนัน้ จึงอาจกล่าวได้วา่ การเก็งกําไรในทีด่ นิ รอบๆ โครงการโครงสร้า งพื้น ฐานของรัฐ ที่จริง แล้ว ก็ เป็ นการเก็งกําไรจากการทราบข่าวสารข้อมูลล่วงหน้านัน่ เอง ส่วนการซื้อขายที่ดนิ ทําหน้าที่เป็ น ตัวกลางในการสร้างกําไรจากการรูข้ อ้ มูลล่วงหน้า ในแวดวงการเงินในตลาดหลักทรัพย์ปญั หาเช่นนี้ เป็ นทีร่ จู้ กั ในชื่อว่า Insider Trade ซึ่งเป็ นพฤติกรรมของกลุ่มธุรกิจการเมืองทีเ่ ป็ นการทําลาย บรรยากาศซือ้ ขาย ด้วยเหตุ น้ีเ องเมื่อมีการกว้านซื้อที่ดินรอบๆ โครงการพัฒนาของรัฐทําให้ประชาชนผู้มี รายได้น้อยต้องสูญเสียทีด่ นิ ในจํานวนมาก แต่ทส่ี าํ คัญคือประโยชน์ทเ่ี กิดจากโครงการพัฒนาของรัฐ เหล่านี้จะตกกับผูเ้ ก็งกําไรในทีด่ นิ มากกว่าเจ้าของทีด่ นิ เดิมทีข่ ายทีด่ นิ ออกไป 2.4 การบังคับใช้กฎหมายสองมาตรฐาน การใช้เงินเพื่อให้มกี ารบังคับใช้กฎหมายที่เป็ นสองมาตรฐานระหว่างคนรวยและคนจน นําไปสูก่ ารออกเอกสารสิทธิ ์ทีเ่ อือ้ ประโยชน์ต่อผูท้ ม่ี ฐี านะทางเศรษฐกิจทีด่ กี ว่าในขณะทีป่ ระชาชนผู้ 10

การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”


มีร ายได้น้ อ ยไม่ ส ามารถเข้า ถึง ทรัพ ยากรที่ดิน ได้แ ละถู ก จัด ให้เ ป็ น “ผู้บุ ก รุ ก ที่ดิน ของรัฐ ” อยู่ ตลอดเวลา กรณีทเ่ี ป็ นทีป่ ระจักษ์ได้แก่ การใช้เอกสารสิทธิ ์ สค. เพื่อนําไปสูก่ ารออกเอกสารสิทธิ ์ใน ปริมาณทีม่ ากกว่าจํานวนทีร่ ะบุไว้ใน สค. การใช้เอกสารสิทธิ ์ สค. ซํ้า หรือการออกเอกสารสิทธิ ์ ในทีด่ นิ แปลงอื่นต่างจากที่ สค. ระบุไว้ เป็ นต้น นอกจากนัน้ ยังมีตวั อย่างอื่นทีแ่ สดงให้เห็นถึงการ ถือครองทีด่ นิ โดยผูท้ ม่ี ฐี านะทางเศรษฐกิจในพืน้ ทีท่ ไ่ี ม่ควรมีการออกเอกสารสิทธิ ์ เช่น การถือครอง ทีด่ นิ บนเกาะหรือพืน้ ทีส่ งู ชัน เป็ นต้น ปญั หาการบังคับใช้กฎหมายเป็ นประเด็นทีม่ คี วามละเอียดอ่อนและควรได้รบั การวิเคราะห์ โดยหลักการทางนิตศิ าสตร์ทเ่ี หมาะสม ซึง่ อยูน่ อกขอบเขตของการศึกษาครัง้ นี้ ดังนัน้ ประเด็นเรื่อง การบังคับใช้กฎหมายสองมาตรฐานจึงขอกล่าวพอสังเขปเพียงเท่านี้ 2.5 กฎหมายการเช่าที่ดินที่ขาดประสิ ทธิ ภาพ ในอดีต การเช่าทีด่ นิ จัดว่าเป็ นปญั หาอย่างหนึ่งของการถือครองทีด่ นิ โดยพิจารณาว่าหาก เกษตรกรต้องเช่าทีด่ นิ แทนทีจ่ ะมีทด่ี นิ เป็ นของตนเองแล้วเป็ นการแสดงถึงรูปแบบการถือครองทีด่ นิ อันไม่พงึ ประสงค์ เพราะรูปแบบการถือครองทีด่ คี วรเป็ นรูปแบบการถือครองทีเ่ กษตรกรเป็ นเจ้าของ ทีด่ นิ เอง โดยสามารถดําเนินกิจกรรมทางการเกษตรได้เองโดยไม่ตอ้ งจ่ายค่าเช่าให้กบั เจ้าของทีด่ นิ การศึกษานี้แสดงให้เห็นว่าการเช่าทีด่ นิ หรือการมีทด่ี นิ ของตนเองล้วนมีขอ้ ดี ข้อเสีย ในตัวเองทัง้ นัน้ และการเช่าเป็ นรูปแบบการถือครองทีด่ นิ แบบหนึ่งทีม่ ปี ระโยชน์กบั ผูไ้ ร้ทด่ี นิ ทํากินหรือผูป้ ระสงค์ท่ี จะเช่าทีด่ นิ บางประเภทดังเหตุผลต่อไปนี้ การเช่าที่ดนิ ทําให้ผูท้ ต่ี ้องการดําเนินกิจกรรมทางการเกษตรที่มตี ้นทุนน้อย ไม่สามารถมี ที่ดินเป็ นของตนเองได้ สามารถเช่าที่ดินเพื่อเริม่ ต้นดําเนินกิจกรรมทางการเกษตรได้ และเมื่อ กิจกรรมทางการเกษตรไม่ประสบความสําเร็จและเกษตรกรประสงค์จะโยกย้ายไปดําเนินธุรกรรม อื่น เกษตรกรก็สามารถบอกเลิกสัญญาเช่าและสามารถไปเริ่มธุ รกรรมอื่นได้ทนั ที่ ซึ่งต่ างจาก เกษตรกรทีต่ อ้ งมีทด่ี นิ เป็ นของตนเองทีต่ อ้ งใช้เงินจํานวนมากในการซือ้ ทีด่ นิ ก่อนการดําเนินธุรกรรม ทางการเกษตร และเมือ่ พบว่าธุรกรรมทางการเกษตรไม่ประสบความสําเร็จ เกษตรกรทีเ่ ป็ นเจ้าของ ทีด่ นิ อาจไม่สามารถโยกย้ายไปดําเนินธุรกรรมทีอ่ ่นื ได้เพราะการขายทีด่ นิ แปลงเดิมทีค่ รอบครองอยู่ อาจต้องใช้เวลานานเพราะทีด่ นิ เป็ นทรัพย์สนิ ทีเ่ ปลีย่ นสภาพเป็ นเงินสดไม่งา่ ยนัก ดังนัน้ การเช่าทีด่ นิ เพือ่ ประกอบกิจกรรมทางการเกษตรจึงไม่ใช่รปู แบบการถือครองทีด่ นิ ที่ สร้างปญั หาแต่อย่างใด แต่กลับเป็ นรูปแบบการถือครองทีเ่ หมาะสมกับเกษตรกรบางลักษณะด้วย แต่ ใ นประเทศไทยพบว่ า กฎหมายไทยไม่อํา นวยให้เ กิด การเช่ า ที่ดิน เพื่อ ดํา เนิ น ธุ ร กรรมทาง การเกษตร สาเหตุเป็ นเพราะกฎหมายไทยถูกเขียนไว้ให้เข้าข้างผูเ้ ช่ามากกว่าผูใ้ ห้เช่า เช่น ผู้ท่ี ครอบครองทีด่ นิ เกินกว่า 10 ปี สามารถแสดงความเป็ นเจ้าของตามหลักการครอบครองเชิงปรปกั ษ์ ได้ หรือหากเจ้าของทีด่ นิ ประสงค์จะขายทีด่ นิ แปลงทีใ่ ห้เช่าอยูเ่ จ้าของทีด่ นิ ต้องเสนอขายให้กบั ผูเ้ ช่า ก่อน ด้วยสาเหตุท่กี ฎหมายไทยให้ความคุม้ ครองผูเ้ ช่ามากกว่าผูใ้ ห้เช่า (กฎหมายไม่มคี วามเป็ น

29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์

11


กลาง) จึงทําให้เจ้าของทีด่ นิ ต่างๆ ไม่ประสงค์ทจ่ี ะปล่อยให้ผอู้ ่นื มาเช่าทีด่ นิ เพื่อนํ าไปใช้ประโยชน์ ดังนัน้ ในประเทศไทย เจ้าของที่ดินหลายรายจึงยินยอมที่จะปล่อยที่ดนิ ของตนเองให้ว่างเปล่า มากกว่าทีจ่ ะหาเกษตรกรทีป่ ระสงค์จะเข้าทําประโยชน์มาเช่าทีด่ นิ ไป และท้ายทีส่ ุด ปญั หาความไม่ เสมอภาคของกฎหมายการเช่าที่ดนิ กลับกลายเป็ นอุปสรรคสําหรับเกษตรกรผู้ไร้ท่ที ํากินในการ เข้าถึงทรัพยากรทีด่ นิ นัน้ เอง

3. ผลกระทบจากปัญหาการไร้ที่ทาํ กิน การที่เ กษตรกรไทยไร้ท่ีทํา กินส่ง ผลกระทบต่ อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่ง แวดล้อ มอย่า ง มากมายดังต่อไปนี้ หนึ่ง ในเชิงเศรษฐกิจ ปญั หาการไร้ทท่ี ํากินเป็ นการสร้างความไม่เสมอภาคทางรายได้ ทํา ให้ปญั หาความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจทวีความรุนแรงมากยิง่ ขึน้ สอง ในเชิงสังคม การไร้ทท่ี ํากินนํ าไปสู่การอพยพย้ายถิน่ ฐานออกจากท้องทีไ่ ปสู่เมืองหลวง ทําให้เกิดความแตกแยกของครอบครัว และเพิม่ สภาพปญั หาความแออัดในภาคเมืองด้วย สาม ด้านระบบนิเวศพบว่า การไร้ทท่ี ํากินทําให้ประชาชนส่วนหนึ่งต้องบุกรุกที่สาธารณะ หรือพืน้ ทีป่ ่าไม้เพื่อแสวงหาพืน้ ทีท่ ํากินใหม่ การบุกรุกพืน้ ทีป่ ่าไม้เพื่อเพาะปลูกพืชเศรษฐกิจ เช่น ข้าวโพด สวนส้ม หรือยางพารา ทําให้ประเทศไทยต้องสูญเสียพืน้ ทีต่ น้ นํ้าไปอย่างมาก และนําไปสู่ ปญั หานํ้าท่วม ปญั หานํ้าแล้ง และปญั หาดินถล่มด้วย ซึง่ ปญั หาทัง้ สามนี้สร้างความเสียหายต่อชีวติ และทรัพย์สนิ ปีละหลายหมืน่ ล้านบาท

4. บทสรุปและข้อเสนอแนะ การศึกษานี้แสดงให้เห็นว่าปญั หาการไร้ท่ที ํากินและปญั หาการเข้าถึงทรัพยากรที่ดนิ เป็ น ปญั หาที่ใหญ่กว่าที่คดิ เพราะปญั หาดังกล่าวมีความเกี่ยวโยงไปยังปญั หาเศรษฐกิจหลายประการ ด้วยกัน ตัง้ แต่ปญั หาการกระจายรายได้ ปญั หาการแข่งขันทางการค้า ปญั หาการเก็งกําไรในทีด่ นิ รอบๆ พื้นที่โครงการโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ ปญั หาการบังคับใช้กฎหมายสองมาตรฐาน และ ปญั หากฎหมายการเช่าทีด่ นิ ทีข่ าดประสิทธิภาพ ดังนัน้ การแก้ปญั หาการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ จึงจําเป็ นต้องคํานึงถึงต้นตอสาเหตุของปญั หาตามทีก่ ล่าวมาด้วย การศึกษานี้เสนอว่าเพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงทรัพยากรทีด่ นิ ได้อย่างเป็ นธรรมมาก ขึน้ รัฐบาลควรดําเนินมาตรการทีเ่ ป็ นการแก้ปญั หาทีต่ น้ ตอดังต่อไปนี้ ประการที่หนึ่ง ปรับปรุงและบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าเพื่อลดปญั หาการ กระจุกตัวของรายได้และให้มกี ารกระจายรายได้ทเ่ี ป็ นธรรมมากขึน้ ทัง้ นี้เพื่อลดกําลังซื้อทีด่ นิ จาก การกระจุกตัวของรายได้ 12

การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”


ประการทีส่ อง เร่งตรากฎหมายภาษี Capital Gain หรือภาษีมลู ค่าเพิม่ จากการถือครอง ทีด่ นิ โดยภาษี Capital Gain นี้จะทําหน้าทีถ่ ่ายโอนกําไรส่วนเกินจากการเก็งกําไรในทีด่ นิ มาสู่ ภาครัฐมากขึน้ และช่วยลดการเก็งกําไรในทีส่ ุด มาตรการภาษี Capital Gain นี้จะทําให้รฐั มีรายได้ เพิ่มขึ้น จากการลงทุ น ในโครงการโครงสร้า งพื้น ฐานต่ า งๆ และช่ว ยลดขนาดของการสร้า งหนี้ สาธารณะด้วย ประการที่สาม สร้างหลักธรรมาภิบาลในการบังคับใช้กฎหมายเพื่อลดปญั หาการเลือก ปฏิบตั ิ หรือปญั หาสองมาตรฐานระหว่างนายทุนและประชาชนผูม้ รี ายได้น้อย และ ประการทีส่ ่ี ปรับปรุงกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้องกับการเช่าทีด่ นิ และการเช่าทีด่ นิ เพื่อการเกษตร เพื่อให้เกิดความเป็ นธรรมทัง้ กับผูเ้ ช่าทีด่ นิ และผูใ้ ห้เช่าทีด่ นิ ทัง้ นี้เพื่อเป็ นแรงจูงใจให้เจ้าของทีด่ นิ ประสงค์จะปล่อยทีด่ นิ ทีถ่ อื ครองอยูใ่ ห้มกี ารเช่าเพือ่ ใช้ทาํ ประโยชน์มากขึน้ การศึกษานี้เสนอว่า การนําพืน้ ทีป่ า่ เสื่อมโทรมมาจัดรูปเพื่อแจกทีด่ นิ ทํากินให้ผดู้ อ้ ยโอกาส ไม่ใช่วธิ แี ก้ปญั หาการไร้ทด่ี นิ ทํากินทีถ่ ูกต้อง เพราะการแจกทีด่ นิ ไม่ได้แก้ปญั หาทีต่ น้ ตอของสาเหตุ อย่างแท้จริง แต่เป็ นเพียงใช้ทรัพยากรของชาติเพือ่ สร้างคะแนนนิยมทางการเมืองเท่านัน้

บรรณานุกรม คณะกรรมการรณรงค์เพื่อประชาธิปไทย (ครป.). 2545. “การผูกขาดทางธุรกิจกับการเมือง” ใน รายงานการศึกษาเรื่อง การสร้างแนวร่วมในการผลักดันนโยบายการแข่งขันทาง การค้ า . สนับ สนุ นทุ น วิจ ยั โดยธนาคารโลก. สถาบัน วิจ ยั เพื่อ การพัฒ นาประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร. เดือนเด่น นิคมบริรกั ษ์ และคณะ . 2545. “การสํารวจพฤติกรรมการจํากัดหรือกีดกันการแข่งขันใน ภาคการผลิต” ใน รายงานการศึกษาเรื่อง การสร้างแนวร่วมในการผลักดันนโยบาย การแข่งขันทางการค้า. สนับสนุ นทุนวิจยั โดยธนาคารโลก. สถาบันวิจยั เพื่อการพัฒนา ประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร. สํานักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม. 2551. รายงานการศึกษา โครงการจัดทํายุทธศาสตร์การบริ หารจัดการที่ ดิน: การวางแผนการถือครองที่ ดิน การสงวนและพัฒนาที่ ดิน และการสงวนหรือหวงห้ ามที่ ดินของรัฐ. กระทรวง ทรัพยากรธธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม. กรุงเทพมหานคร. สํานักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม. 2553. รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การบริ หารจัดการที่ ดินไปสู่การปฏิ บตั ิ . กระทรวง ทรัพยากรธธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม. กรุงเทพมหานคร.

29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์

13


สํานักงบประมาณ. 2542. เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 5 งบประมาณรายจ่ ายจําแนกตาม โครงสร้างแผนงาน ประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2543. กรุงเทพมหานคร. สํานักงานการปฏิรปู ทีด่ นิ เพื่อเกษตรกรรม. 2553. สรุปผลการดําเนินงานจัดทีด่ นิ ของสํานักงานการ ปฏิรูปที่ดนิ เพื่อเกษตรกรรม.(Online) http://www.alro.go.th/alro/intranet/files/LandThree/20101031.htm, 19 พฤศจิกายน 2553.

14

การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”

003 ที่ดิน01_อดิศร์_year end2010  

“การลดความเหลื ่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิ จ ” การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 การสร้างโอกาสด้านเศรษฐกิ จ หัวข้อที่ 3 . โดย 1 ร่วมจัดโดย อด...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you