Page 1

ชุดการวิเคราะห์ช่องว่างทางนโยบาย

การขับเคลื่อน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี


การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ผู้เขียน ศ.ดร. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ รศ.ดร. กอบกุล รายะนาคร สนับสนุนการจัดพิมพ์และเผยแพร่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ภายใต้ แผนงานสร้างเสริมการเรียนรู้กับสถาบันอุดมศึกษาไทย เพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (สนสธ.) พิมพ์ครั้งแรก มีนาคม 2552 จำนวนพิมพ์ 2,000 เล่ม ปก/รูปเล่ม วัฒนสินธุ์ สุวรัตนานนท์ พิมพ์ที่ บ. ทีคิวพี จก.

1. ความเป็นมา และความสำคัญ ของปัญหา

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นหน่วยงานของรัฐที่มี ความสำคัญมากที่สุดด้านการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน และ บทบาทนี้จะทวีความสำคัญมากยิ่งขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต กระบวนการ กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการดำเนินการอย่าง จริงจังมาตั้งแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.2540 ซึ่งบัญญัติเรื่องการ ปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ถึง 10 มาตรา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ยืนยันแนวคิดและหลักการกระจายอำนาจนี้ โดยมีบทบัญญัติที่ ต้องการเพิ่มพลังและสร้างความเข้มแข็งให้แก่ อปท. มากขึ้นไปอีก มาตรา 78 (3) ซึ่งอยู่ในหมวดที่ว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐ บัญญัติให้รัฐต้อง กระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจใน กิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วม ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 


ในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของ ท้องถิ่นและระบบสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศใน ท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความ พร้ อ มให้ เ ป็ น องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น ขนาดใหญ่ โดยคำนึ ง ถึ ง เจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น” บทบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า อปท. จะเข้ามามีบทบาทสำคัญในชีวิตประจำวันของประชาชนในท้องถิ่นใน ทุกๆด้านในอนาคต ทั้งในด้านสังคม การสาธารณสุข การศึกษา วัฒนธรรม และการจัดการสิ่งแวดล้อม รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.2550 บัญญัติเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ อย่างละเอียดใน หมวด 14 มาตรา 281-290 ซึ่งกำหนดให้รัฐต้องให้ความ เป็นอิสระแก่ อปท. ส่งเสริมให้ อปท. เป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำ บริการสาธารณะและมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่ การกำกับ ดูแล อปท. ต้องทำเท่าที่จำเป็นและเหมาะสมเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของ ประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม อปท. ต้องมี ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง สามารถพัฒนาระบบการคลัง ท้องถิ่นเพื่อให้ตนเองสามารถจัดบริการสาธารณะได้โดยครบถ้วนตาม อำนาจหน้าที่ มาตรา 283 วรรคสาม และวรรคสี่ บัญญัติให้มีกฎหมาย กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจเพื่อกำหนดการแบ่งอำนาจ หน้าที่และจัดสรรรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค กับ อปท. และระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง และให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น เพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นของ อปท. โดย  | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

คำนึงถึงความจำเป็นของ อปท. ที่ต้องมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายในการ ดำเนินภารกิจตามอำนาจหน้าที่ของตน ตามมาตรา 303 (5) คณะรัฐมนตรี ต้องจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการ กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายรายได้ท้องถิ่น กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการ ท้องถิ่น และกฎหมายอื่นตามหมวดว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้ เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ภายในสองปีนับแต่วันที่แถลง นโยบายต่อรัฐสภา โดยจะจัดทำเป็นประมวลกฎหมายท้องถิ่นก็ได้ อย่างไรก็ดี การดำเนินการเพื่อให้บรรลุเจตนารมณ์และหลักการ ต่างๆตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯยังต้องอาศัยการผลักดันในทั้งระดับ นโยบายและกฎหมาย และระดั บ การปฏิ บ ั ต ิ อ ี ก มาก แม้ ก ระบวนการ กระจายอำนาจจะมีความก้าวหน้าพอสมควรนับแต่ พ.ศ.2540 โดยอาศัย พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 แผนการกระจายอำนาจฯ และแผนปฏิบัติ การกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่การถ่ายโอนภารกิจจากราชการส่วนกลางไปยัง อปท. ยังไม่เป็นไปตาม แผนปฏิบัติการด้วยเหตุผลหลายประการ ที่สำคัญคือ อปท. ยังขาดงบ ประมาณเพื่อดำเนินภารกิจที่เพิ่มขึ้นอย่างมากมาย อปท. หลายแห่งยังไม่มี ความพร้อมในการรับถ่ายโอนภารกิจโดยเฉพาะ อปท. ขนาดเล็กที่มีรายได้ และงบประมาณจำกัด และการถ่ายโอนบุคลากรด้านต่างๆ จากราชการส่วน กลางไปยัง อปท. ยังเป็นไปอย่างล่าช้า ดังคำกล่าวที่ได้ยินจาก อปท. อยู่ เสมอว่า “ถ่ายโอนแต่งาน แต่ไม่ถ่ายโอนเงินและคน” นอกจากนี้ ยังมีความ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 


ไม่ชัดเจนและปัญหาในทางปฏิบัติเกี่ยวกับการถ่ายโอนภารกิจ เช่น อปท. หลายแห่งกล่าวว่ายังไม่มีการถ่ายโอนภารกิจด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม ใน ขณะที่ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องบอกว่าได้ถ่ายโอนภารกิจให้แล้ว เป็นต้น ตัวอย่างต่างๆที่กล่าวมานี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของปัญหา การเพิ่มศักยภาพ ของ อปท. เพื่อให้สามารถจัดบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพจึงยัง ต้องอาศัยการผลักดันนโยบายและกฎหมายที่เอื้ออำนวยให้ อปท. มีอำนาจ และมีอิสระในการปฏิบัติภารกิจได้มากขึ้น

2. ความก้าวหน้า ในการกระจาย อำนาจ

ภายหลังการประกาศใช้รฐั ธรรมนูญฯ พ.ศ.2540 และพระราชบัญญัติ กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น พ.ศ.2542 (ต่อไปนี้เรียกว่า พระราชบัญญัติกระจายอำนาจฯ) ได้มี ความก้าวหน้าและพัฒนาการเกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นใน หลายด้าน ดังนี้ 2.1 ความก้าวหน้าในระดับมหภาค สามารถจำแนกได้เป็น 5 มิติ คือ (1) การคลังท้องถิ่น ได้มีพัฒนาการด้านเงินอุดหนุนจากรัฐบาล เพื่อให้ท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นจากเดิม (ประมาณร้อยละ 13 ของรายได้รฐั บาลในปี 2542) เป็นเกือบร้อยละ 25 ของรายได้  | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 


รัฐบาลในปี 2550 1 ซึ่งช่วยให้ อปท. สามารถปฏิบัติภารกิจ ได้เพิ่มมากขึ้น รวมทั้งขยายการบริการสาธารณะด้านต่างๆ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน โครงการพัฒนาที่เกี่ยวกับคุณภาพ ชีวิตของประชาชน การจัดการศึกษา กองทุนสุขภาพท้องถิ่น และการจัดสวัสดิการให้ผู้สูงอายุ เป็นต้น ภาษีและอากรที่ จัดสรรให้ อปท. ในบางกรณีเป็นประเภทภาษีที่ อปท. ได้รับ เป็นครั้งแรก เช่น ภาษีเพื่อการศึกษา และในบางกรณีก็เป็น ภาษีที่ อปท. เคยได้รับอยู่แล้ว แต่พระราชบัญญัติกระจาย อำนาจฯกำหนดให้แบ่งให้แก่ อปท. ในสัดส่วนที่เพิ่มมากขึ้น เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งแต่เดิม อปท. เคยได้รับเพียงร้อยละ

แต่เดิมพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา 30 (4) บัญญัติให้รัฐบาลต้องจัดสรรภาษี อากร เงินอุดหนุน และรายได้อื่นให้แก่ อปท. ในสัดส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ภายในปี พ.ศ. 2549 แต่ต่อมารัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติเพื่อแก้ไขเพิ่มเติม บทบัญญัตินี้ เพื่อลดสัดส่วนรายได้ที่ต้องจัดสรรให้แก่ อปท. ลงมาเหลือร้อยละ 25 ดังนี้ “....ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ.2550 เป็นต้นไป ให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นมีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบ ห้า และโดยมีจุดมุ่งหมายที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี่รายได้เพิ่มขึ้นคิด เป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบห้า โดย การจัดสรรสัดส่วนที่เป็นธรรมแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และคำนึงถึงราย ได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นด้วย”

0.7 (จากที่เก็บจากประชาชนร้อยละ 7) เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 2.1 เป็นต้น 2 (2) สังคมให้การยอมรับสถานะของ อปท. มากขึ้น ทำให้มีคน รุ่นใหม่ที่มีความรู้ต้องการเข้าไปทำงานในระดับ “การเมือง ท้องถิ่น” เพิ่มมากขึ้น และ อปท. มีบทบาทในฐานะผู้นำหรือ ผู้สนับสนุนการพัฒนาท้องถิ่นร่วมกับส่วนราชการอื่นๆ มาก ขึ้น เช่น อปท. ให้เงินอุดหนุนโรงเรียน สถานีอนามัย และ กิจกรรมด้านการรักษาสิ่งแวดล้อม เพิ่มมากขึ้นอย่างเห็น

ได้ชัด นอกจากนี้ ยังมีตัวอย่าง อปท. ที่มีความริเริ่ม ซึ่งเรียก กันว่า “นวัตกรรมในท้องถิ่น” เกิดขึ้นมากมาย มีการทำงานใน ลั ก ษณะประกวดกั น ซึ ่ ง เป็ น ผลดี ต ่ อ คุ ณ ภาพชี ว ิ ต ของ ประชาชน รายงานการวิจัยของ ศ.ดร.จรัส สุวรณมาลา และ คณะ (2547) เรื่องวิถีใหม่ของท้องถิ่น ได้บันทึกข้อมูลความ ริเริ่มใหม่ของ อปท. ไว้กว่า 500 กรณีศึกษา พร้อมกับตั้งข้อ สังเกตว่า อปท. ประมาณร้อยละ 20 มีความริเริ่มในการ บริ ห ารจั ด การแบบใหม่ ซึ ่ ง เป็ น ข้ อ สั ง เกตที ่ ค ล้ า ยกั น กั บ รายงานวิจัยของสถาบันพัฒนาสยาม ซึ่งได้รับการสนับสนุน จาก สกว.

1

 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

พระราชบัญญัติกระจายอำนาจฯ มาตรา 23 (4) มาตรา 24 (3) และมาตรา 25 (6) บัญญัติให้ อปท. (เทศบาล เมืองพัทยา อบต. อบจ. และ กรุงเทพมหานคร) ได้รับการจัดสรรภาษีมูลค่าเพิ่มรวมกันไม่เกินร้อยละ 30 ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัด เก็บได้หักส่วนที่ต้องจ่ายคืนแล้ว โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะจัดเก็บ 2

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 


(3) มี “เจ้าภาพ” ขับเคลื่อนมาตรการกระจายอำนาจ ได้แก่ คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น (กกถ.) ร่วมกับ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ทำ หน้าที่กำหนดกติกาในการถ่ายโอนภารกิจจากราชการส่วน กลางไปให้ อปท. นอกจากนี้ สถาบันวิชาการต่างๆ ก็ให้ความ สำคัญแก่การศึกษาวิจัยและการเรียนการสอนที่เกี่ยวข้องกับ อปท. มากขึ้น (4) มีมาตรการสร้างแรงจูงใจในการปฏิบัติภารกิจให้แก่ อปท. ที่ ทำงานดี เช่น การให้รางวัลการบริหารจัดการท้องถิ่นตาม หลั ก การธรรมาภิ บ าล รางวั ล ความพยายามจั ด เก็ บ ภาษี ท้องถิ่น รางวัลการจัดการตลาดสด และรางวัลการจัดการ สภาพสิ่งแวดล้อมท้องถิ่น เป็นต้น (5) ประชาชนมีส่วนร่วมในกิจกรรมของ อปท. มากขึ้น เช่น การ จั ด ตั ้ ง กองทุ น สุ ข ภาพท้ อ งถิ ่ น โดยเปิ ด โอกาสให้ ป ระชาชน เข้าร่วมมากขึ้น การสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ ตรวจสอบการทำงานของ อปท. ในการเป็นกรรมการจัดซื้อ จัดจ้าง และการจัดตั้งประชาคมในท้องถิ่น เป็นต้น 2.2 ความก้าวหน้าด้านการถ่ายโอนภารกิจ พระราชบัญญัตกิ ระจายอำนาจฯ มาตรา 35 บัญญัตใิ ห้คณะกรรมการ การกระจายอำนาจให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น จั ด ทำแผนการ กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการเพื่อ กำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ 10 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

กรรมการเริ่มปฏิบัติหน้าที่ ตามแผนปฏิบัติการฯ การถ่ายโอนภารกิจมี

6 ด้าน คือ (1) ด้านโครงสร้างพื้นฐาน มีภารกิจถ่ายโอน 87 เรื่อง มีส่วน ราชการที่ถ่ายโอนภารกิจ 17 กรม ใน 7 กระทรวง แบ่งเป็น กลุ ่ ม ภารกิ จ ด้ า นคมนาคมและการขนส่ ง สาธารณู ป โภค สาธารณูปการ การผังเมือง และการควบคุมอาคาร (2) ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิต มีภารกิจถ่ายโอน 103 เรื่อง มี ส่วนราชการที่ถ่ายโอนภารกิจ 26 กรม ใน 7 กระทรวง แบ่ง เป็นกลุ่มภารกิจด้านการส่งเสริมอาชีพ งานสวัสดิการสังคม การศึกษา การสาธารณสุข และการปรับปรุงแหล่งชุมชน แออัดและการจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย (3) ด้านการจัดระเบียบชุมชน/สังคม และการรักษาความสงบ เรียบร้อย มีภารกิจถ่ายโอน 17 เรื่อง มีส่วนราชการที่ถ่ายโอน ภารกิจ 9 กรม ใน 6 กระทรวง (4) ด้านการวางแผน การส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรม และ การท่องเที่ยว มีภารกิจถ่ายโอน 19 เรื่อง มีส่วนราชการที่ถ่าย โอนภารกิจ 6 กรม ใน 5 กระทรวง แบ่งเป็นกลุ่มภารกิจการ วางแผน การพัฒนาเทคโนโลยี การส่งเสริมการลงทุน การ พาณิชยกรรม การพัฒนาอุตสาหกรรม และการท่องเที่ยว (5) ด้านการบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม มีภารกิจถ่ายโอน 17 เรื่อง มีส่วนราชการที่ถ่าย โอนภารกิจ 9 กรม ใน 4 กระทรวง แบ่งเป็นกลุ่มภารกิจด้าน การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ การคุ้มครองดูแลและบำรุง ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 11


รักษาป่า การจัดการสิง่ แวดล้อมและมลพิษต่างๆ และการดูแล รักษาที่สาธารณะ (6) ด้านศิลปะ วัฒนธรรม จารีตประเพณี และภูมิปัญญาท้องถิ่น มีภารกิจถ่ายโอน 2 เรื่อง มีส่วนราชการที่ถ่ายโอนภารกิจ 1 กรม ใน 1 กระทรวง ได้ แ ก่ การคุ ้ ม ครอง ดู แ ลรั ก ษา โบราณสถาน โบราณวัตถุ พิพิธภัณฑ์และหอจดหมายเหตุ ประจำท้องถิ่น สำหรับกิจกรรมที่จะถ่ายโอนแบ่งออกได้เป็น 2 ประเภท คือ (1) ประเภท “เลือกทำได้โดยอิสระ” ได้แก่ กิจกรรมตามแผน งานงบประมาณที่ส่วนราชการตั้งไว้แต่เดิม และควรให้ อปท. มีอิสระเลือกทำได้ตามที่ อปท. เห็นความจำเป็น เช่น งาน ก่อสร้างและบำรุงรักษาถนนและสะพาน การดูแลรักษาและ ปรับปรุงโครงการชลประทานขนาดเล็ก ชลประทานระบบท่อ และทางน้ำชลประทาน การก่อสร้าง ขุดลอกและปรับปรุง ซ่ อ มแซมอ่ า งเก็ บ น้ ำ และคลองส่ ง น้ ำ จั ด ทำและปรั บ ปรุ ง ประปาหมู ่ บ ้ า น ส่ ง เสริ ม การพั ฒ นาและการฝึ ก อาชี พ สนับสนุนงานพัฒนาสตรีโดยองค์กรสตรี ส่งเสริมการเพาะ เลี้ยงสัตว์น้ำ การพัฒนาการเลี้ยงเป็ด ไก่ และสุกร การ ถ่ายทอดเทคโนโลยีการเกษตร การวางแผนการท่องเที่ยว และปรับปรุงบำรุงรักษาแหล่งท่องเที่ยว เป็นต้น (2) ประเภท “หน้าที่ที่ต้องทำ” ได้แก่ งานที่เป็นการมอบอำนาจ และเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจ รวมทั้งงานที่เกี่ยวข้องกับชีวิต ประจำวันของประชาชนหรือความจำเป็นพื้นฐาน เมื่อ อปท.

12 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

รับโอนแล้ว ถือว่าเป็นความรับผิดชอบของ อปท. ที่จะต้อง ดำเนินการต่อไป ตัวอย่างเช่น - ด้านโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การดูแลสถานีขนส่ง การ บำรุงรักษาทางน้ำ สถานีขนส่งทางน้ำ การเรียกเก็บค่าใช้ น้ำบาดาล การจัดให้มแี ละควบคุมตลาด การจัดทำผังเมือง การควบคุมอาคาร เป็นต้น - ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิต เช่น การจัดทำศูนย์พัฒนา เด็กเล็ก การสงเคราะห์เบีย้ ยังชีพผูส้ งู อายุ คนพิการ และ ผู้ป่วยเอดส์ ศูนย์บริการผู้สูงอายุและสถานสงเคราะห์ คนชรา การอนุญาตและควบคุมหอพัก งานสงเคราะห์ และจัดสวัสดิการเด็กและเยาวชน สนามกีฬา การจัดการ ศึกษาก่อนวัยเรียนหรือปฐมวัย การศึกษาขั้นพื้นฐาน กิจกรรมอาหารเสริม (นม) และอาหารกลางวันสำหรับ นักเรียน การจัดศูนย์บริการการศึกษานอกโรงเรียน การ ป้องกันควบคุมโรคติดต่อ การคุ้มครองผู้บริโภคด้าน ผลิตภัณฑ์อาหาร ยา เครื่องมือแพทย์ เครื่องสำอางและ วัตถุอันตรายในสถานที่จำหน่าย โครงการประกันสุขภาพ งานพั ฒ นาและส่ ง เสริ ม ด้ า นสุ ข ภาพและอนามั ย การ จัดการที่อยู่อาศัยและแก้ไขปัญหาชุมชนแออัด เป็นต้น - ด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยใน ชีวิตและทรัพย์สิน เช่น การทะเบียนราษฎร์และบัตร ประชาชน การจัดทำทะเบียนสัตว์พาหนะ การอนุญาต ประกอบกิจการและการตรวจตราสถานีบริการน้ำมันเชื้อ เพลิ ง การอนุ ญ าตตั ้ ง สถานบริ ก ารและโรงแรม การ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 13


อนุญาตให้เล่นการพนัน การออกใบสั่งและเปรียบเทียบ ปรับการกระทำผิดตามกฎหมายฉบับต่างๆรวม 17 ฉบับ การจดทะเบี ย นรถยนต์ การอนุ ญ าตให้ ข ายสุ ร าและ ยาสูบ เป็นต้น - ด้านการวางแผน ส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรมและ การท่องเที่ยว เช่น การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น การให้ ข้อมูลนักลงทุน การรับจดทะเบียนพาณิชย์ การกำกับ ดูแลการประกอบกิจการโรงงาน เป็นต้น - ด้านการบริหารจัดการและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม เช่น งานพัฒนาป่าชุมชน การควบคุม ไฟป่า การติดตามและตรวจสอบมลพิษจากการประกอบ กิจการตาม พ.ร.บ. แร่ การติดตามและตรวจสอบคุณภาพ สิ่งแวดล้อม (คุณภาพน้ำ อากาศ และเสียง) และจัดทำ รายงานสถานการณ์มลพิษในท้องถิ่น การบำบัดน้ำเสีย การจั ด การขยะมู ล ฝอย การดู แ ลรั ก ษาและคุ ้ ม ครอง ป้องกันที่สาธารณประโยชน์ประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ ร่วมกันและที่ดินรกร้างว่างเปล่า - ด้านศิลปะ วัฒนธรรม จารีตประเพณี และภูมิปัญญา ท้องถิน่ ได้แก่ การดูแลรักษาโบราณสถานตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กรมศิลปากรกำหนด เป็นต้น

เพื่อเป็นการติดตามกระบวนการกระจายอำนาจ สำนักงานส่งเสริม การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น (สกถ.) ได้ขอความร่วมมือสถาบันการศึกษา ทั่วประเทศในการจัดเก็บข้อมูลทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ โดยเริ่มตั้ง 14 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

แต่ปลายปี พ.ศ.2546 เป็นต้นมา ทั้งนี้ เพื่อให้ทราบถึงปัญหา อุปสรรคและ ข้อจำกัดของการถ่ายโอนภารกิจในทางปฏิบัติ ผลการสำรวจพอสรุปได้ ดังนี้ (1) อปท. สามารถจะรับงานที่ถ่ายโอนจากราชการส่วนกลางได้ เป็นส่วนใหญ่หรือเกือบทั้งหมด (อาจเป็นเพราะภารกิจที่ถ่าย โอนส่วนใหญ่ไม่ใช่เรื่องที่ยากหรือซับซ้อนมากนัก) (2) การถ่ า ยโอนที ่ ย ั ง เกิ ด ขึ ้ น น้ อ ยมากคื อ การถ่ า ยโอนด้ า น บุคลากร (3) ประชาชนส่วนใหญ่มีความพึงพอใจการทำงานของ อปท. โดยเปรียบเทียบระหว่างก่อนและหลังปี 2546 (4) งานบริการสาธารณะของท้องถิ่นมีคุณภาพมากขึ้น เช่น การ จัดบริการศูนย์ดูแลเด็กเล็ก มีการนำเทคโนโลยีคอมพิวเตอร์ มาใช้ เช่น การทำบัตรประชาชน และงานทะเบียนของเทศบาล ซึ่งทำให้ระยะเวลาที่ประชาชนต้องรอรับบริการลดลง ในด้าน การจัดสวัสดิการและเบี้ยยังชีพแก่คนชรา คนพิการ และ ผู้ป่วยเอดส์ พบว่า มีจำนวนผู้สูงอายุที่ได้รับสวัสดิการเพิ่มขึ้น จนต้องจัดสรรงบอุดหนุนเพิ่มเติม ในการคัดเลือกบุคคลที่ สมควรได้รับสวัสดิการผู้สูงอายุ อปท. มีระบบคัดกรองโดย ใช้ “ประชาคมท้องถิ่น” เพื่อให้การจัดสรรสวัสดิการตรงกลุ่ม เป้าหมาย นอกจากนี้ ยังมีการเปลี่ยนแปลงในเรื่องการเบิก จ่ายเงินสวัสดิการให้มีความสะดวกรวดเร็วขึ้น โดยจ่ายเข้า บัญชีธนาคารของผู้สูงอายุโดยตรง บางแห่งจ่ายเป็นรายเดือน (แทนที่จะเป็น 6 เดือนต่องวด) หรือจ่ายให้ถึงบ้านควบคู่ไป กับโครงการเยี่ยมคารวะผู้สูงอายุในท้องถิ่น ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 15


(5) ประชาชนมีส่วนร่วมในกิจการของท้องถิ่นมากขึ้น เช่น การ แต่งตั้งตัวแทนของประชาชนเป็นกรรมการจัดซื้อจัดจ้างและ ตรวจรับงาน เป็นต้น

อย่างไรก็ดี เป็นการยากที่จะสรุปในภาพรวมว่าการให้บริการของ อปท. มีคุณภาพมากขึ้น เนื่องจาก อปท. มีความหลากหลายมาก จึงยังมีทั้ง อปท. ที่เป็นตัวอย่างที่ดี และ อปท. ที่ด้อยคุณภาพและกระทำผิดระเบียบ

3. ปัญหาและอุปสรรค ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น

3.1 กรอบแนวคิดของราชการส่วนกลางซึ่งเป็นผู้ถ่ายโอนภารกิจ ปัญหาและอุปสรรคสำคัญเบื้องต้นในการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ได้แก่ การยึดถือแนวคิดในการกระจายอำนาจที่แตกต่างไปจากหลักการที่กำหนด ไว้ในรัฐธรรมนูญฯ โดยหน่วยงานที่มีหน้าที่ต้องถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งสะท้อน ให้เห็นถึงความเชื่อที่ว่า อปท. ยังไม่มีความพร้อมหรือความเข้มแข็งเพียง พอที่จะรับถ่ายโอนภารกิจที่สำคัญ เช่น การบริการด้านการศึกษาและการ สาธารณสุข เท่าที่ผ่านมา ภารกิจที่ อปท. ได้รับการถ่ายโอนส่วนใหญ่จึงมัก เป็นภารกิจที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐาน การบริการด้านคุณภาพชีวิต ของประชาชน และการจัดระเบียบสังคม เช่น การดูแลถนนหนทางและ คู ค ลอง การจั ด บริ ก ารศึ ก ษาก่ อ นปฐมวั ย (ศู น ย์ เ ด็ ก เล็ ก ) และการจั ด สวัสดิการให้คนชรา ซึ่งจากผลการวิจัยที่ดำเนินการโดยสถาบันการศึกษา 16 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 17


10 แห่ง พบว่า อปท. สามารถดำเนินภารกิจที่รับการถ่ายโอนเหล่านี้ได้ดี และประชาชนมีความพึงพอใจในบริการของ อปท. ดังได้กล่าวมาแล้ว ใน การขับเคลื่อนการกระจายอำนาจในอนาคต จึงต้องพิจารณาการขยาย บทบาทของ อปท. ในด้านการศึกษา การสาธารณสุข และการจัดระบบ สวัสดิการสังคมให้มากขึ้น ควบคู่ไปกับการพัฒนาขีดความสามารถของ อปท. 3.2 ความไม่พร้อมของ อปท. บางแห่งในการรับถ่ายโอนภารกิจ อปท. บางแห่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อบต. ที่มีขนาดเล็ก มีจำนวน ประชากร บ้านเรือน และสถานประกอบการในพื้นที่น้อย (เช่น มีประชากร ต่ำกว่าสองพันคน) มีความไม่พร้อมในการรับถ่ายโอนภารกิจ ทางออกอัน หนึ่งก็คือ การควบรวม (amalgamation) อบต. ให้เป็นองค์กรที่มีขนาด ใหญ่ขึ้น แต่แนวทางนี้อาจไม่เป็นที่ยอมรับทางการเมือง (เนื่องจากจะมีผล กระทบทำให้สมาชิกของ อบต. ที่ถูกควบรวมมีจำนวนลดลง) และคงไม่ สามารถดำเนินการได้ในเวลาอันรวดเร็ว เนื่องจากต้องมีการออกกฎหมาย และอาศัยฉันทามติของท้องถิ่นซึ่งเป็นเรื่องยาก 3.3 การถ่ายโอนบุคลากรในช่วงที่ผ่านมามีความก้าวหน้าน้อย ดังได้กล่าวมาแล้วว่า จากการติดตามกระบวนการกระจายอำนาจ โดยสถาบันการศึกษาทั่วประเทศ พบว่าการถ่ายโอนบุคลากรยังเกิดขึ้นน้อย มาก เนื่องจากการถ่ายโอนยึดหลักความพึงพอใจของทั้งสองฝ่าย อันได้แก่ ฝ่ายที่รับโอนและฝ่ายบุคลากรที่จะถูกถ่ายโอน ฝ่ายหลังมักเห็นว่าการโอน ไปสังกัดท้องถิ่นทำให้เสียโอกาสการเจริญเติบโตในหน้าที่การงาน ประกอบ กับความไม่สะดวกในพื้นที่ (เช่น เป็นชนบท และขาดสิ่งอำนวยความ 18 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

สะดวก) ในขณะที่ฝ่ายรับโอนก็มีหลายเหตุผลที่ทำให้ไม่ยอมรับการถ่าย โอน เช่น ภาระเรื่องค่าจ้างเงินเดือน เกรงว่าบุคลากรใหม่อาจทำงานไม่เข้า กับทีมงานเดิม เกิดข้อเปรียบเทียบระหว่างการถ่ายโอนบุคลากรที่เป็น ข้าราชการซีสูงกับบุคลากรเดิม รวมทั้งฝ่ายการเมืองท้องถิ่นไม่มีความมั่นใจ ว่าจะกำกับควบคุมบุคลากรใหม่ได้ เพราะไม่ใช่ “นาย” โดยตรง 3.4 ปัญหาด้านงบประมาณและรายได้ อบต. จำนวนมากมีรายได้น้อยและมีปัญหาด้านการคลัง โดย เฉพาะ อบต. ที่มีขนาดเล็กและประชากรน้อย ทำให้ต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุน และภาษีที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐในสัดส่วนที่สูงเกินไป และขาดความเป็น อิสระ ในบางกรณีต้องปฏิบัติตามระเบียบและเงื่อนไขที่มาพร้อมกับเงิน อุดหนุนจากรัฐ เช่น มีข้อกำหนดให้ใช้เงินอุดหนุนทั่วไปเพื่อการลงทุน เท่านั้น นอกจากนี้ อปท. ยังต้องประสบกับปัญหาความล่าช้าในการเบิกจ่าย เงิน ทำให้การวางแผนและการทำงานของท้องถิ่นต้องล่าช้าตามไปด้วย

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 19


4. นโยบาย ปัจจุบัน

รัฐบาลปัจจุบัน (กุมภาพันธ์ 2552) ให้ความสำคัญแก่การกระจาย อำนาจให้แก่ท้องถิ่น ในคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีที่นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี แถลงต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 29 ธันวาคม 2551 รั ฐ บาลได้ ก ำหนดนโยบายการบริ ห ารกิ จ การบ้ า นเมื อ งที ่ ด ี ซ ึ ่ ง จะต้ อ ง ดำเนินการในช่วงระยะเวลา 3 ปี ในส่วนของการเพิ่มประสิทธิภาพการ บริหารราชการแผ่นดินนั้น มีนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ ให้แก่ อปท. ดังนี้ (1) สนับสนุนการกระจายอำนาจทางการคลังสู่ท้องถิ่น เพื่อเพิ่ม ขีดความสามารถและความเป็นอิสระของ อปท. ในการพึ่งพา ตนเองได้มากขึ้น โดยปรับปรุงกฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจให้ ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้จากภาษีอากรและค่าธรรมเนียม ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 21


ได้มากขึ้น ซึ่งจะเอื้ออำนวยให้ท้องถิ่นสามารถจัดบริการ สาธารณะที่ได้มาตรฐานและตอบสนองความต้องการของ ประชาชนได้ตามความจำเป็นและเหมาะสมกับศักยภาพของ ท้องถิ่น (2) สนับสนุนการดำเนินงานของ อปท. ให้ยึดหลักธรรมาภิบาล และปรับระบบการทำงานให้มีประสิทธิภาพ มุ่งตอบสนองต่อ ความต้องการของประชาชน ความรับผิดชอบต่อชุมชน และ มีความโปร่งใสมากขึ้น โดยให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูล และมีส่วนร่วมกับ อปท. ในกระบวนการวางแผน การทำงาน และการบริการสาธารณะ รวมทั้งร่วมติดตามและตรวจสอบ การดำเนินงานของท้องถิ่น (3) ปรับบทบาทและภารกิจการบริหารราชการระหว่างราชการ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน ไม่ซ้ำซ้อน เพื่อให้สามารถดำเนินภารกิจในลักษณะที่สนับสนุนเชื่อมโยง กัน และประสานการใช้ทรัพยากรอย่างเหมาะสม ควบคู่ไป กับการเร่งรัดถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณให้แก่ อปท. ตามกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อำนาจให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น โดยให้ ม ี ก าร ติดตามประเมินผลและรายงานผลอย่างต่อเนื่อง (4) บูรณาการความเชื่อมโยงของการบริหารราชการส่วนกลาง และส่ ว นภู ม ิ ภ าคสู ่ ท ้ อ งถิ ่ น โดยสนั บ สนุ น การบริ ห ารงาน จังหวัดแบบบูรณาการผ่านกระบวนการจัดทำแผนจังหวัดและ กลุ่มจังหวัดที่สอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐบาล แผน ยุทธศาสตร์ระดับชาติและระดับภาค ตลอดจนเชื่อมโยงกับ 22 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

แผนของ อปท. และแผนชุมชน โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วม ของทุกภาคส่วนในทุกขั้นตอนของการจัดทำแผน (5) สนับสนุนให้มีการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้สอดรับกับ ระดับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่ โดยสนับสนุน ให้ท้องถิ่นที่มีศักยภาพและความพร้อมจัดตั้งเป็นมหานคร

แนวนโยบายดังกล่าวสอดคล้องกับทิศทางตามที่กำหนดไว้ใน รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.2550 อย่างไรก็ดี ยังไม่ชัดเจนในเรื่องวิธีการที่จะนำ นโยบายเหล่านี้ไปปฏิบัติ เช่น กฎหมายที่จะกระจายอำนาจทางการคลังสู่ ท้ อ งถิ ่ น ด้ ว ยการให้ อ ำนาจแก่ อปท. ในการจั ด เก็ บ ภาษี อ ากรและค่ า ธรรมเนียมได้มากขึ้นจะมีสาระสำคัญอย่างไรบ้าง ตลอดจนจะต้องทำ อย่างไรเพื่อลดความซ้ำซ้อนของภารกิจที่ดำเนินการโดยราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐบาลจะสนับสนุน การจัดทำแผนจังหวัดและกลุ่มจังหวัดตามแนวนโยบายของรัฐบาลด้วยใน ขณะเดียวกัน เป็นต้น

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 23


5. ประสบการณ์ ในต่างประเทศ

ในปัจจุบัน ประเทศต่างๆ ทั่วโลกให้ความสนใจมาตรการกระจาย อำนาจให้ท้องถิ่น และให้ความสำคัญแก่การพัฒนาในมิติเชิงพื้นที่ (areabased development) เนื่องจากตระหนักว่า ระบบบริหารแบบรวมศูนย์มี ข้อด้อยหลายประการ กล่าวคือ ขาดความคล่องตัว ไม่สามารถตอบสนอง ความต้องการซึ่งมีความหลากหลายและแตกต่างในแต่ละพื้นที่ นอกจากนี้ การบริหารงานแบบรวมศูนย์ยงั อาจก่อให้เกิดการผูกขาด และมีประสิทธิภาพ ต่ำกว่าการบริหารจัดการในระดับพื้นที่ ซึ่งเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนมีส่วน ร่วม จากรายงานการวิจัยของธนาคารโลก พบว่า ในช่วง 2-3 ทศวรรษที่ ผ่านมา ประเทศต่างๆ หลายสิบแห่งทั่วโลกมีการปฏิรูประบบราชการไปใน แนวทางการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นและหน่วยงานในระดับพื้นที่ รวมทั้ง

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 25


บรรจุหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญ 3 ซึ่งเป็นพัฒนาการเดียวกันกับ รัฐธรรมนูญฯ ฉบับ พ.ศ.2540 และ ฉบับ 2550 ของไทย 5.1 ลักษณะและสถานะของ อปท. ในต่างประเทศ ได้มีผู้สรุปภาพรวมของการปกครองส่วนท้องถิ่นในภูมิภาคและ ประเทศต่างๆ ในโลก ไว้ดังนี้ 4 (1) กลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย (The Nordic Model) รัฐบาลท้องถิ่นในประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวีย (เดนมาร์ก นอร์เวย์ และสวีเดน) มีบทบาทมากในการจัดบริการสาธารณะ และสวัสดิการสังคมให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้เนื่องจาก ในอดีตดินแดนของประเทศทั้งสามอยู่ภายใต้การปกครอง ของกษัตริย์เดนมาร์กมาตั้งแต่ศตวรรษที่ 15 ในสมัยนั้น รัฐบาลกลางให้อำนาจแก่ท้องถิ่นในการจัดการกิจการท้องถิ่น เอง โดยรัฐบาลกลางคงไว้เฉพาะอำนาจที่เกี่ยวข้องกับเรื่อง พิธีการและการต่างประเทศเท่านั้น รากฐานดังกล่าวทำให้ อปท. เป็นผู้รับผิดชอบหลักในการจัดบริการทุกๆ ด้านแก่ ประชาชนมาจนกระทั่งทุกวันนี้

ดู Anwar Shah (ed.), Local Governance in Developing Countries, The World Bank, Washington D.C., 2006. 4 เรื่องเดียวกัน หน้า 27-44. 3

26 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

แม้ว่าในสมัยปัจจุบัน รัฐบาลกลางในประเทศทั้งสามจะเข้ามา มีบทบาทมากขึ้นในการกำหนดกฎหมายและการกำกับดูแล แต่รัฐบาลท้องถิ่นยังคงมีความเป็นอิสระสูงในการดำเนิน กิ จ การต่ า งๆ ซึ ่ ง เป็ น รู ป แบบที ่ ส ร้ า งความพึ ง พอใจให้ แ ก่ ประชาชนในท้ อ งถิ ่ น ในเดนมาร์ ก รายจ่ า ยของ อปท. คิ ด เป็ น ร้ อ ยละ 30 ของ GDP อปท. ในกลุ ่ ม ประเทศ สแกนดิเนเวียมักมีขนาดเล็ก (ครอบคลุมประชากรน้อยกว่า 10,000 คน) และอาศัยรายได้ของตนเองเป็นหลักในการ สนั บ สนุ น ภารกิ จ ของตนเองในท้ อ งถิ ่ น ในเดนมาร์ ก และ สวีเดน เกือบร้อยละ 75 ของรายจ่ายได้รับการอุดหนุนจาก รายได้ของท้องถิ่นเอง และในนอร์เวย์ รายได้ของท้องถิ่นใช้ สนับสนุนรายจ่ายคิดเป็นร้อยละ 64 ของรายจ่ายทั้งหมด เมื่อพิจารณาที่มาของรายได้ท้องถิ่น เกือบร้อยละ 91 มาจาก การเก็บภาษีเงินได้ ในขณะที่รายได้จากการเก็บภาษีทรัพย์สิน คิดเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ 7 (2) ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ดินแดนของประเทศสวิตเซอร์แลนด์อยู่ภายใต้การปกครอง ของรั ฐ บาลท้ อ งถิ ่ น (cantons) มาเกื อ บพั น ปี ลั ก ษณะ ดังกล่าวทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศสวิตเซอร์แลนด์มีความเข้มแข็งและเป็นสมาพันธรัฐ (Confederation of States) มาจนกระทั ่ ง ทุ ก วั น นี ้ ในปั จ จุ บ ั น ประเทศ สวิตเซอร์แลนด์ประกอบด้วยรัฐบาลท้องถิ่น 26 cantons และ 2,842 communes แต่ละ canton มีรัฐธรรมนูญ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 27


รัฐสภา รัฐบาล และศาลของตนเอง รัฐบาลท้องถิ่นมีความ เป็นอิสระทางด้านการคลัง และในกิจการต่างๆ ที่สำคัญ ได้แก่ นโยบายคนเข้าเมือง (immigration) การให้สัญชาติ ภาษา และความสัมพันธ์ทางด้านเศรษฐกิจกับต่างประเทศ รัฐธรรมนูญของสวิตเซอร์แลนด์เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม โดยตรงในกระบวนการประชาธิปไตย ทั้งในเรื่องการริเริ่ม เสนอโครงการ การทำประชามติ และการยื่นเรื่องอุทธรณ์ร้อง ทุกข์ เช่น ประชาชนไม่น้อยกว่า 50,000 คนสามารถยื่นเรื่อง ร้องขอให้ทำประชามติเกี่ยวกับกฎหมายหรือสนธิสัญญา ระหว่างประเทศที่รัฐจัดทำขึ้นได้ communes ต่างๆ ปฏิบัติ ภารกิจตามที่ canton เป็นผู้กำหนด เช่น การจดทะเบียน ประชากร และการรักษาความสงบเรียบร้อย แต่มีอิสระใน การดำเนินภารกิจบางเรื่องได้ เช่น การจัดการศึกษาและ สวัสดิการสังคม การจัดหาพลังงาน การก่อสร้างถนน การวาง ผังเมือง และการจัดเก็บภาษีในท้องถิ่น 5

รัฐบาลกลาง ซึ่งมีอำนาจบังคับบัญชาผ่านบุคลากรในระดับ ภูมิภาค กระทรวงและกรม การจัดบริการสาธารณะยังคงเป็น หน้าที่หลักของรัฐบาลกลาง และหน่วยงานของรัฐบาลกลางที่ ปฏิบัติหน้าที่ในระดับท้องถิ่น อปท. มีขนาดเล็กโดยเฉลี่ยและ ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากส่วนกลางเป็นหลัก รูปแบบการ ปกครองดังกล่าวนีถ้ กู นำไปใช้อย่างแพร่หลายในรัฐอาณานิคม ของฝรั่งเศส โปรตุเกส และสเปน ประเทศที่ปกครองโดย ระบบเผด็จการทหาร และประเทศกำลังพัฒนา 6

(4) ประเทศเยอรมนี การปกครองส่วนท้องถิ่นในเยอรมนีเน้นการให้อำนาจแก่ อปท. ในการจัดการกิจการของท้องถิน่ รัฐบาลสหพันธ์รบั ผิดชอบ ด้านกำหนดนโยบาย ในขณะที่รัฐบาลในระดับรัฐ (states) และรัฐบาลท้องถิน่ มีความรับผิดชอบในการจัดบริการสาธารณะ ในท้องถิ่นของตนเองทั้งหมด โดยเฉลี่ยแล้ว อปท. ครอบ คลุมประชากรประมาณ 20,000 คน และมีรายจ่ายคิดเป็น ร้อยละ 10 ของ GDP รายได้ของท้องถิ่นมีที่มาจากภาษีแบ่ง เป็นหลัก

(3) ประเทศฝรั่งเศส องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศฝรั่งเศสมีอิสระและ บทบาทจำกัดในการจัดบริการสาธารณะ เนื่องจากถือว่าเป็น หน่วยการปกครองที่อยู่ในระดับล่างในสายการบริหารของ Government of Switzerland, 2003, อ้างใน Anwar, เรื่องเดียวกัน, หน้า 28. 5

28 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

6

Humes, 1991, อ้างใน Anwar, เรื่องเดียวกัน, หน้า 29. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 29


(5) ประเทศอังกฤษ รู ป แบบการปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น ของอั ง กฤษคล้ า ยของ ฝรั่งเศสที่เน้นอำนาจของรัฐบาลกลางและบุคลากรในสังกัด ของกระทรวงและกรมในการจัดบริการสาธารณะ อปท. ต้อง ประสานกับบุคลากรของส่วนกลางในการปฏิบัติภารกิจ แต่ก็ มีอิสระมากในการดำเนินภารกิจซึ่งเป็นเรื่องเฉพาะในท้องถิ่น เช่น การบำรุงรักษาถนน การจัดเก็บขยะ การจัดหาน้ำ การ จัดการน้ำเสีย การจัดบริการด้านสุขภาพ การศึกษา และ สวัสดิการสังคม รายได้จากการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินมีความ สำคัญมากต่อ อปท. อย่างไรก็ดี โดยทั่วไป อปท. ได้รับเงิน อุดหนุนจากรัฐบาลกลางคิดเป็นประมาณ 2 ใน 3 ของรายได้ ทั้งหมด อปท. ไม่มีอำนาจจัดเก็บภาษีเงินได้ อำนาจการ ตัดสินใจในระดับท้องถิ่นอยู่ที่สภาท้องถิ่น (local councils) เป็นหลัก อปท. มีขนาดใหญ่โดยเฉลี่ยครอบคลุมประชากร ประมาณ 120,000 คน รายจ่ายของ อปท. โดยรวมคิดเป็น ร้อยละ 12 ของ GDP (6) ประเทศอินเดีย ประเทศอินเดียเคยมีการปกครองในระดับท้องถิ่นที่เข้มแข็ง มากในอดีตโดยอาศัยจารีตประเพณีและผู้นำในระดับชุมชน ท้องถิ่น ต่อมาระบบดังกล่าวอ่อนแอลงเป็นอย่างมากในยุคที่ อินเดียตกอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษ ซึ่งเน้นการ บังคับบัญชาจากส่วนกลางมากกว่าการจัดบริการสาธารณะใน ระดับท้องถิ่น ผู้นำในระดับท้องถิ่นที่จงรักภักดีต่ออังกฤษจะ 30 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

ได้รับที่ดินเป็นรางวัล ซึ่งนำไปสู่การเกิดขึ้นของชนชั้นเจ้าของ ที่ดิน การปกครองส่วนท้องถิ่นกระทำโดยข้าราชการที่ได้รับ การแต่งตั้งจากส่วนกลาง หลังจากที่ได้รับเอกราชจากอังกฤษ อินเดียยังคงรักษารูปแบบการปกครองที่เน้นการรวมอำนาจ แม้จะมีการให้อิสระแก่ท้องถิ่นในระดับหนึ่ง (7) ประเทศจีน จีนมีรัฐบาลในระดับมณฑลและระดับท้องถิ่น (provincial and local governments) ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาล กลาง รัฐบาลมณฑลและรัฐบาลท้องถิ่นมีขนาดใหญ่มากและ มีบทบาทกว้างขวางในการจัดบริการสาธารณะ รายจ่ายของ รัฐบาลท้องถิ่นคิดเป็นร้อยละ 51.4 ของรายจ่ายทั้งหมดของ รัฐ และรัฐบาลท้องถิ่นจ้างบุคลากรคิดเป็นร้อยละ 89 ของ บุคลากรทั้งหมดในภาครัฐ การจัดบริการทางสังคม เช่น เบี้ย คนว่างงาน การประกันสังคม และสวัสดิการอื่นๆ เป็นหน้าที่ ของรัฐบาลระดับมณฑลและระดับท้องถิ่น ความเป็นอิสระ ของท้องถิ่นในการบริหารกิจการต่างๆ ขึ้นอยู่กับสมรรถภาพ ทางการคลังของแต่ละท้องถิ่น (8) ประเทศญี่ปุ่น ในสมัยเมจิในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 การปกครองส่วน ท้องถิ่นในญี่ปุ่นมีลักษณะคล้ายฝรั่งเศสและเยอรมนีที่เน้น การควบคุมจากรัฐบาลกลาง โดยกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้ง

ผู้บริหารในระดับภูมิภาค (governors of prefectures) ซึ่งมี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 31


บำบัดน้ำเสีย การคมนาคมขนส่ง และการจัดการน้ำ ในหลาย มลรัฐ มีการจัดตั้ง school districts เพื่อจัดการศึกษาใน ระดับโรงเรียน หน่วยงานที่เป็น special purpose districts เหล่ า นี ้ ม ั ก ครอบคลุ ม พื ้ น ที ่ ค วามรั บ ผิ ด ชอบของหลายๆ municipalities 8 โดยทั่วไป อปท. ในระดับ municipality จะแบ่ ง ความรั บ ผิ ด ชอบออกเป็ น ฝ่ า ยต่ า งๆ เช่ น การวาง ผังเมือง การพัฒนาเศรษฐกิจและการท่องเที่ยว การบำรุง รักษาระบบสาธารณูปโภคและระบบสาธารณูปการ การดูแล สวนสาธารณะและที่สาธารณะ กิจการตำรวจ การป้องกัน อัคคีภัย การคมนาคมขนส่ง การจัดการที่อยู่อาศัย และ ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ เป็นต้น

อำนาจกำกับดูแลตำบลและเทศบาลท้องถิ่น หลังสงครามโลก ครั้งที่ 2 มีการเลือกตั้งผู้ว่าการ นายกเทศมนตรี และสภา ท้องถิ่นโดยตรง รัฐบาลท้องถิ่นมีหน้าที่ดำเนินภารกิจที่ได้รับ มอบหมายจากรัฐบาลและหน่วยงานส่วนกลาง รายได้หลัก ของท้องถิ่นมาจากการจัดเก็บภาษีเงินได้ คิดเป็นร้อยละ 60 ของภาษีทั้งหมดที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง รองลงมาได้แก่ ภาษี ทรัพย์สิน และภาษีการขาย คิดเป็นประมาณร้อยละ 30 และ ร้อยละ 10 ตามลำดับ

(9) กลุ่มประเทศอเมริกาเหนือ การปกครองส่วนท้องถิ่นและอำนาจของ อปท. ในสหรัฐ อเมริกาขึ้นอยู่กับกฎหมายที่กำหนดในแต่ละมลรัฐ อปท. มี ฐานะเป็นหน่วยงานที่สนองนโยบายที่กำหนดโดยรัฐบาลใน ระดับมลรัฐ ในมลรัฐส่วนใหญ่ การปกครองส่วนท้องถิ่นจะ แบ่งเป็นสองระดับ ได้แก่ ระดับ counties และ municipalities บางมลรั ฐ แบ่ ง counties ออกไปอี ก เป็ น townships 7 นอกจากนี้ยังมีการจัดตั้งหน่วยงานที่ดำเนินภารกิจเฉพาะใน ระดับท้องถิน่ โดยแบ่งความรับผิดชอบตามเขตพืน้ ที่ (special purpose districts) เช่น การป้องกันอัคคีภัย การบริการ

Local government in the United States, http://en.wikipedia.org/ wiki/Local_government_in _the_United_States, 16/2/2552.

อปท. ในประเทศแคนาดา มีลักษณะอย่างเดียวกันกับใน สหรัฐอเมริกา กล่าวคือ อปท. ทำหน้าที่และปฎิบัติภารกิจ ตามที่รัฐบาลในระดับมลรัฐและระดับมณฑลเป็นผู้กำหนด อย่างไรก็ตาม ในทั้งสองประเทศ มีความเคลื่อนไหวที่จะให้ อิสระแก่ อปท. มากขึ้นในการจัดบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้อง กับที่ดินและทรัพย์สิน โดยเฉลี่ยแล้ว พื้นที่ความรับผิดชอบ ของ อปท. ในสหรัฐอเมริกาและในแคนาดาจะครอบคลุม ประชากรประมาณ 10,000 และ 6,000 คน ตามลำดับ

7

32 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

8

Local Government in the United States, เรื่องเดียวกัน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 33


รูปที่ 1 การเปรียบเทียบรายจ่ายของ อปท. ต่อรายจ่ายโดยรวมของภาครัฐ

14 12 10

0.6

0.5

ร้อยละต่อ GDP

0.4 0.3

OECD average sample developing countries average

0.2

ค่าเฉลี่ยของ กลุ่มประเทศ OECD

8 6 4

ค่าเฉลี่ยของประเทศกำลัง พัฒนาที่เป็นกลุ่มตัวอย่าง

di In

ชิล ี

ัคส

a

a

le hi C

in nt

az

il ge Ar

sia kh

Br

n

sia

za Ka

do

ne

nd In

ga U

h

Af

ric

a

a

nd la So

ut

Po

C

hi

na

0

คาซ

0.1

ถ อาร าน ์เจน ติน า อิน เดีย

2 0

จีน โปแ ลน ด์ บร าซ แอ ิล ฟร ิกา อิน ใต้ โดน ีเซีย ยูก ันด า

ratio of lacal expenditures to consolidate publis expenditures

รูปที่ 2 สัดส่วนของรายจ่ายของ อปท. ต่อ GDP

ที่มา: Anwar Shah (ed.), Local Governance in Developing Countries, The World Bank, Washington D.C., 2006. หน้า 34 หมายเหตุ: ข้อมูลของประเทศโปแลนด์เป็นข้อมูลปี 2540 ข้อมูลของประเทศชิลี อินโดนีเซีย และแอฟริกาใต้ เป็นข้อมูลปี 2544 ข้อมูลของประเทศอินเดีย

เป็ น ข้ อ มู ล ปี 2545 และข้ อ มู ล ของประเทศอาร์ เ จนติ น า บราซิ ล จี น คาซัคสถาน และยูกันดา เป็นข้อมูลปี 2546

ที่มา: Anwar Shah (ed.), Local Governance in Developing Countries, The World Bank, Washington D.C., 2006. หน้า 35 หมายเหตุ: ข้อมูลของประเทศโปแลนด์เป็นข้อมูลปี 2540 ข้อมูลของประเทศชิลี อินโดนีเซีย และแอฟริกาใต้ เป็นข้อมูลปี 2544 ข้อมูลของประเทศอินเดีย

เป็ น ข้ อ มู ล ปี 2545 และข้ อ มู ล ของประเทศอาร์ เ จนติ น า บราซิ ล จี น

คาซัคสถาน และยูกันดา เป็นข้อมูลปี 2546

ตารางที่ 1 สัดส่วนของรายจ่ายของ อปท. ต่อ GDP

34 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

ประเทศ

ร้อยละของ GDP

เยอรมัน

10

เดนมาร์ค

30

อังกฤษ

12

อินเดีย

0.75 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 35


5.2 สถานะและความสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน ประเทศกำลังพัฒนา 9 อปท. ในประเทศกำลั ง พั ฒ นาได้ ร ั บ การรั บ รองสถานะโดย กฎหมายในระดับต่างๆ กัน มีทั้งที่ได้รับการรับรองสถานะไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ประเทศบราซิล ชิลี อินเดีย แอฟริกาใต้ ยูกันดา และประเทศไทย และที่รับรองโดยกฎหมายระดับชาติ เช่น อินโดนีเซีย คาซัคสถาน และ โปแลนด์ ในประเทศอาร์เจนตินา อปท. ถูกจัดตังขึ้นโดยกฎหมายระดับ ท้องถิ่น (provincial legislation) และในจีน อปท. ถูกจัดตั้งขึ้นโดย กฎหมายของฝ่ายบริหาร (executive order) ที่ออกโดยรัฐบาลกลาง หากจะวัดความสำคัญของ อปท. โดยพิจารณาจากตัวชี้วัด 2 ตัว ได้ แ ก่ รายจ่ า ยโดยรวมของภาครั ฐ (consolidated public sector expenditures) และ รายจ่ายของ อปท. คิดเป็นร้อยละของ GDP จะพบ ว่า อปท. ในจีนมีสัดส่วนของรายจ่ายโดยรวมมากที่สุด คิดเป็นร้อยละ 51 ของรายจ่ายโดยรวมของภาครัฐ และร้อยละ 10.8 ของ GDP ในขณะที่ อปท. ในอินเดียมีรายจ่ายคิดเป็นสัดส่วนต่ำสุดคือ ร้อยละ 3 และ 0.75 ตามลำดับ อย่างไรก็ตาม ไม่สามารถยึดตัวชี้วัดทั้งสองนี้ในการจัดลำดับ ความสำคัญของ อปท. ได้เสมอไป เช่น แอฟริกาใต้มีรายจ่ายคิดเป็น สัดส่วนสูงกว่าบราซิลตามตัวชี้วัดแรก แต่ต่ำกว่าเมื่อคิดตามตัวชี้วัดที่สอง เป็นต้น 9

สรุปความมาจาก Anwar Shah, เรื่องเดียวกัน, หน้า 33-44.

36 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

ในการศึกษาของธนาคารโลกในประเทศกำลังพัฒนา 10 ประเทศ ได้แก่ จีน โปแลนด์ แอฟริกาใต้ ยูกันดา อินโดนีเซีย คาซัคสถาน บราซิล อาร์เจนตินา ชิลี และ อินเดีย พบว่า โดยเฉลี่ยแล้ว รายจ่ายของ อปท. คิด ได้เป็นร้อยละ 23 ของรายจ่ายรวมภาครัฐ และร้อยละ 5.7 ของ GDP ซึ่ง เมื่อเปรียบเทียบกับ อปท. ของประเทศในกลุ่ม OECD แล้ว จะพบว่า มี สัดส่วนเล็กกว่า ประเทศในกลุ่ม OECD กล่าวคือ สัดส่วนรายจ่ายของ ประเทศในกลุ่ม OECD จะคิดเป็นร้อยละ 28 และ 12.75 ตามลำดับ จึง อาจสรุปได้ว่า ยกเว้นกรณีของจีน (ซึ่ง อปท. มีบุคลากร 38.7 ล้านคน คิด เป็นร้อยละ 89 ของบุคลากรภาครัฐทั้งหมด) และโปแลนด์ บทบาทของ อปท. ในประเทศกำลังพัฒนายังถือว่ามีขนาดเล็กมาก 10 หากพิจารณาตามภารกิจ จะพบว่า อปท. ในประเทศจีนมีภารกิจที่ ต้องรับผิดชอบมากทีส่ ดุ นอกจากการจัดบริการสาธารณะด้านสาธารณูปโภค และสาธารณูปการในท้องถิ่นแล้ว อปท. ในจีน ยังมีภารกิจด้านการประกัน สังคม (โดยหลักแล้วได้แก่การจ่ายบำนาญ และเบี้ยการว่างงาน) และมี บทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นมากกว่า อปท. ในประเทศอื่นๆ ค่าใช้จ่ายด้านการจัดการศึกษา การบริหาร การจัดกระบวนการยุติธรรม และตำรวจคิดเป็นเกือบครึ่งหนึ่งของรายจ่ายทั้งหมดของ อปท. ในจีน ใน ทางตรงข้าม อปท. ในอินเดียมีบทบาทน้อยมากในการจัดบริการสาธารณะ ในระดับท้องถิ่น สำหรับตัวอย่างประเทศอื่นๆ เช่น อาร์เจนตินา บราซิล ชิลี อินโดนีเซีย คาซัคสถาน โปแลนด์ และยูกันดา พบว่าค่าใช้จ่ายในการจัด 10

Anwar Shah, เรื่องเดียวกัน, หน้า 33-34. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 37


บริการการศึกษาและสุขภาพคิดเป็นประมาณครึ่งหนึ่งของรายจ่ายทั้งหมด ของ อปท. 11 สถานะและสมรรถภาพของ อปท. ยังสามารถวัดได้จากรายได้ของ ท้องถิ่น อปท. ในประเทศที่เป็นกลุ่มตัวอย่างในการศึกษาของธนาคารโลก ทั้ง 10 ประเทศ มีรายได้ร้อยละ 39.6 จากการจัดเก็บภาษี ร้อยละ 9.5 จาก การจัดเก็บค่าธรรมเนียมประเภทต่างๆ และอีกร้อยละ 50.9 จากการถ่าย โอนงบประมาณจากส่วนกลาง ในขณะที่ อปท. ของประเทศในกลุ่ม OECD มีรายได้จากการจัดเก็บภาษีร้อยละ 49 ร้อยละ 16.6 จากค่าธรรมเนียม ประเภทต่างๆ และร้อยละ 34.4 จากการจัดสรรงบประมาณให้จากส่วน กลาง การถ่ายโอนงบประมาณจากรัฐบาลกลางมีมากเป็นพิเศษในประเทศ ยูกันดา โปแลนด์ จีน บราซิล และอินโดนีเซีย คิดเป็นร้อยละ 85.4 ร้อยละ 76 ร้อยละ 67 ร้อยละ 65.4 และร้อยละ 62 ตามลำดับ 12 ในส่ ว นของภาษี ท ี ่ จ ั ด เก็ บ ได้ ประเทศกำลั ง พั ฒ นาที ่ เ ป็ น กลุ ่ ม ตัวอย่างมีรายได้เฉลี่ยร้อยละ 32 จากการจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน ร้อยละ 15 จากการจัดเก็บภาษีเงินได้บคุ คลธรรมดา ร้อยละ 4 จากภาษีเงินได้นติ บิ คุ คล และร้อยละ 49 จากภาษีและค่าธรรมเนียมอื่นๆ เมื่อเทียบกับประเทศใน กลุ่ม OECD แล้ว จะพบว่าประเทศกลุ่มหลังมีรายได้จากการจัดเก็บภาษี ทรัพย์สินและภาษีเงินได้ในอัตราที่สูงกว่ามาก กล่าวคือมีรายได้ร้อยละ 54

จากภาษีทรัพย์สิน ร้อยละ 23 จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ร้อยละ 14 จากภาษีเงินได้นิติบุคคล และร้อยละ 9 จากภาษีอื่นๆ 13 หากคิดตาม สัดส่วนของรายได้จากภาษีทรัพย์สินต่อ GDP จะพบว่า ประเทศกำลัง พัฒนามีรายได้จากภาษีทรัพย์สินคิดได้เพียงร้อยละ 0.5 ของ GDP ใน ขณะที่ประเทศอุตสาหกรรมมีรายได้จากภาษีทรัพย์สินโดยเฉลี่ยประมาณ ร้อยละ 2 ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดเก็บภาษีทรัพย์สินในประเทศกำลัง พัฒนายังอยู่ในอัตราที่ต่ำกว่าศักยภาพมาก โดยภาพรวมแล้ว การรวมศูนย์ ในการจัดเก็บภาษียังมีอยู่สูงในประเทศกำลังพัฒนาและ อปท. ยังขาด ความเป็นอิสระทางด้านการคลัง 14

เรื่องเดียวกัน, หน้า 35-37. 12 เรื่องเดียวกัน, หน้า 37.

13

11

38 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

เรื่องเดียวกัน, หน้า 37-39. 14 เรื่องเดียวกัน, หน้า 41. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 39


รูปที่ 4 สัดส่วนรายได้ของ อปท. ทีม่ าจากภาษีประเภทต่างๆ 100

90

90

80

80

70

70

60

60 50

fees

transfers

ที่มา: Anwar Shah (ed.), Local Governance in Developing Countries, The World Bank, Washington D.C., 2006. หน้า 38 หมายเหตุ: ข้อมูลของประเทศโปแลนด์เป็นข้อมูลปี 2540 ข้อมูลของประเทศอินเดีย เป็นข้อมูลปี 2543 ข้อมูลของประเทศชิลี อินโดนีเซีย และแอฟริกาใต้ เป็น ข้อมูลปี 2544 และข้อมูลของประเทศอาร์เจนตินา บราซิล จีน คาซัคสถาน และยูกันดา เป็นข้อมูลปี 2546

40 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

property tax

ia kh sia n Po l an So d ut h Af ric a U ga nd a av O e ra EC ge D av er ag e

Ka

za

es

di a

do n

In

In

na

le

C hi

tin en Ar g

za

es

Ka

In

do n

di a In

na

le

C hi

C hi

az Br

tin en Ar g

taxes

a

0

ia kh sia n Po la So nd ut h Af ric a U ga nd a av O EC era ge D av er ag e

10

0

10

20

30

20

il

30

il

40

C hi

40

Br

50

az

percent

100

a

percent

รูปที่ 3 แสดงสัดส่วนรายได้ของ อปท. จำแนกตามแหล่งทีม่ า

personal tax

corporate income tax

other taxes

ที่มา: Anwar Shah (ed.), Local Governance in Developing Countries, The World Bank, Washington D.C., 2006. หน้า 38 หมายเหตุ: ข้อมูลของประเทศโปแลนด์เป็นข้อมูลปี 2540 ข้อมูลของประเทศอินเดีย เป็นข้อมูลปี 2543 ข้อมูลของประเทศชิลี อินโดนีเซีย และแอฟริกาใต้ เป็น ข้อมูลปี 2544 และข้อมูลของประเทศอาร์เจนตินา บราซิล จีน คาซัคสถาน และยูกันดา เป็นข้อมูลปี 2546

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 41


ตารางที่ 2 สัดส่วนรายได้ของ อปท. ที่มาจากภาษีประเภทต่างๆ (หน่วย: ร้อยละ) ประเภทภาษี ภาษี ทรัพย์สิน

กลุ่มประเทศ OECD

กลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

54

32

23

15

ภาษี นิติบุคคล อื่นๆ

14

4

9

49

ภาษีรายได้ บุ คคลธรรมดา

โดยสรุปแล้ว มีการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. มากขึ้นในประเทศ กำลังพัฒนา อย่างไรก็ดี อปท. ในประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ยังมีความ เป็นอิสระน้อยทางด้านการคลังและการจัดหารายได้จากภาษีด้วยตนเอง การจัดสรรงบประมาณจากส่วนกลางเป็นที่มาหลักของรายได้ของ อปท. คิดเป็นประมาณร้อยละ 60 ของรายได้ทั้งหมด (ประมาณร้อยละ 51 ของ ประเทศกลุ่มตัวอย่างในการศึกษาของธนาคารโลก) มีตัวอย่างน้อยของ กรณีที่ท้องถิ่นมีอำนาจจัดเก็บภาษีของตนเองและภาษีแบ่ง การพึ่งพาเงิน อุดหนุนจากส่วนกลางมากทำให้ท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระและมีความรับ ผิดชอบน้อยต่อประชากรในท้องถิ่นในการตัดสินใจใช้เงินงบประมาณ 15

15

เรื่องเดียวกัน, หน้า 41-42.

42 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

6. ข้อเสนอ ในการขับเคลื่อน อปท.

6.1 ปฏิรูปการคลังระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่นให้สมดุลและ สอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ แม้ พ.ร.บ. กระจายอำนาจฯ พ.ศ.2542 จะบัญญัติให้ อปท. ได้ รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดินมากขึ้น และมีรายได้เพิ่มขึ้นจากภาษี แบ่ง เพื่อให้ อปท. สามารถจัดบริการสาธารณะตามภารกิจที่ได้รับการถ่าย โอน แต่การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวก็มีผลให้ อปท. ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุน มากขึ้น (สัดส่วนเงินอุดหนุนต่อรายได้ของท้องถิ่นเท่ากับร้อยละ 45 โดย ประมาณ) ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า “เป็นโครงสร้างการเงินที่อ่อนแอ” และ “ขาดอิสระ” เนื่องจากงบอุดหนุนเป็นสิ่งที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของ อปท. นอกจากนี้ การเบิกจ่ายเงินอาจล่าช้าซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการทำงาน ของท้องถิ่น ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 43


เนื่องจากกฎหมายภาษีอากรที่ใช้อยู่ในขณะนี้ตั้งอยู่บนฐานคติของ การวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง และรายได้จากภาษีอากรเกือบทั้งหมดถูก กำหนดให้เป็นรายได้ของส่วนกลาง จึงควรปรับกรอบความคิดและกติกาว่า ด้วยการแบ่งรายได้กันใหม่ โดยให้ อปท. มีรายได้จากภาษีที่จัดเก็บเอง และภาษีแบ่งหรือภาษีเสริม (shared taxes or surcharge taxes) ใน สัดส่วนที่สูงขึ้น และลดสัดส่วนของเงินอุดหนุนลงไปเหลือร้อยละ 10-20 อย่างไรก็ดี เงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ยังคงเป็นสิ่งจำเป็น เนื่องจากท้องถิ่น อาจต้องพึ่งเงินอุดหนุนเพื่อรองรับความเสี่ยงภัยจากธรรมชาติ เช่น อุทกภัย วาตภัย หรือภัยพิบัติ เป็นต้น และเงินอุดหนุนเป็นกลไกหนึ่งในการปรับให้ เกิดความเสมอภาคระหว่าง อปท. ที่มีรายได้มาก กับ อปท. ที่มีรายได้น้อย 6.2 ขยายฐานภาษีของ อปท. การเพิ่มรายได้ให้แก่ อปท. ตามข้อ 6.1 ควรกระทำโดยการขยาย ฐานภาษีและเพิ่มสัดส่วนของภาษีแบ่งที่จัดสรรให้แก่ อปท. ในปัจจุบัน ภาษี สำคัญที่ อปท. จัดเก็บเอง ได้แก่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีป้าย และอากรฆ่าสัตว์ นอกจากนี้ก็มีภาษีที่ส่วนราชการจัดเก็บให้และ ภาษีแบ่ง ได้แก่ ค่าธรรมเนียมยานพาหนะ ค่าจดทะเบียนนิติกรรมซื้อขาย ที่ดิน ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสุรา และค่าภาคหลวงแร่ การประมง และป่าไม้ ซึ่งรวมกันแล้วมีสัดส่วนน้อยกว่าเงินอุดหนุน จึงควรสร้างฐานภาษีใหม่ให้ แก่ อปท. ดังนี้ (1) ภาษีทรัพย์สิน (property tax) แม้ว่า อปท. จะจัดเก็บภาษี บำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินอยู่แล้ว แต่ภาษีทั้ง สองประเภทนั้นก็มิใช่ภาษีทรัพย์สิน เนื่องจากมีข้อยกเว้น มากมาย และอัตราภาษีประเมินต่ำกว่ามูลค่าที่แท้จริงของ 44 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

ทรัพย์สินเป็นอันมาก ทำให้ในทางปฏิบัติเจ้าของที่ดินและสิ่ง ปลูกสร้างที่ปล่อยทรัพย์สินไว้ว่างเปล่าไม่ใช้ประโยชน์ได้รับ ยกเว้นหรือเสียภาษีน้อยมาก ซึ่งก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม และจัดเก็บได้ต่ำกว่าศักยภาพมาก จากประสบการณ์ของ หลายๆ ประเทศ ภาษีทรัพย์สินถือเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญ ของ อปท. จึงควรยกเลิกพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดิน และประกาศใช้พระราชบัญญัติ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งกระทรวงการคลังยกร่างเสร็จ มาเป็นเวลาหลายปีแล้ว การประกาศใช้กฎหมายนี้จะมีผลให้ สามารถประเมินจำนวนภาษีจากมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ถ้ามี) รวมกัน โดยเจ้าของทรัพย์สินมีหน้าที่ต้องเสียภาษีโดย ไม่มีข้อยกเว้น อีกทั้งกำหนดให้เจ้าของทรัพย์สินที่ทิ้งที่ดินไว้ รกร่างว่างเปล่าไม่ใช้ประโยชน์ต้องเสียภาษีในอัตราที่สูงขึ้นอีก ด้วย รายได้ที่เพิ่มขึ้นจะทำให้ อปท. มีแรงจูงใจในการจัดเก็บ ภาษีมากขึ้น (2) ภาษีสง่ิ แวดล้อม ภาษีสง่ิ แวดล้อมเป็นเครือ่ งมือทางเศรษฐศาสตร์ ที่สำคัญในการสร้างแรงจูงใจให้ลดการก่อมลพิษและเปลี่ยน แปลงพฤติกรรมของผู้ก่อมลพิษและผู้บริโภค ในปัจจุบัน มี งานศึกษาที่เสนอเรื่องภาษีและค่าธรรมเนียมสิ่งแวดล้อมไว้ หลายเรื่อง ได้แก่ การเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ เช่น ภาษีบรรจุภัณฑ์และค่าธรรมเนียมจากผลิตภัณฑ์ที่จะ กลายเป็นของเสียอันตรายเมื่อใช้แล้ว การจัดระบบรับคืนซาก ผลิตภัณฑ์ที่ใช้แล้ว และการเก็บภาษีการปล่อยมลพิษทางน้ำ และมลพิษทางอากาศ เป็นต้น อปท. จะมีบทบาทสำคัญใน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 45


การใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เหล่านี้ ทั้งในเรื่องการจัด ระบบรับคืนซากผลิตภัณฑ์ที่ใช้แล้ว และการจัดเก็บภาษีการ ปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดมลพิษ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจาก แหล่งกำเนิดมลพิษที่มิใช่โรงงาน ในขณะนี้ กระทรวงการคลัง ได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เพื่อ การจัดการสิ่งแวดล้อม และร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดหลัก เกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการจัดเก็บภาษีการปล่อยมลพิษทาง น้ำจากค่าบีโอดีและปริมาณสารแขวนลอยเสร็จเป็นทีเ่ รียบร้อย แล้ว ร่างพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว กำหนดให้ อปท. เป็น หน่วยงานหลักในการจัดเก็บภาษีการปล่อยมลพิษทางน้ำจาก แหล่งกำเนิดมลพิษทั้งหมดที่มิใช่โรงงานจำพวกที่ 3 และให้ อปท. มีอำนาจหักเงินภาษีไว้ได้ (ตามร่าง พ.ร.ฎ. กำหนดไว้ที่ ร้อยละ 70) ก่อนนำเงินส่งเข้าสู่ส่วนกลาง จึงควรผลักดันให้ ประกาศใช้กฎหมายเหล่านี้ พร้อมทั้งผลักดันกฎหมายภาษี สิ่งแวดล้อมตัวอื่นๆ ให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน เพื่อให้ อปท. มีรายได้และบทบาทมากขึ้นในการจัดการสิ่งแวดล้อม (3) ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ในปัจจุบันภาษีเงิน ได้ทั้งหมด (ประมาณ 600,000 ล้านบาท) ถือว่าเป็นของ รัฐบาลกลาง ประสบการณ์ต่างประเทศชี้ให้เห็นว่ามีหลาย ประเทศที ่ ไ ด้ ก ำหนดให้ ภ าษี เ งิ น ได้ เ ป็ น ภาษี แ บ่ ง สำหรั บ ประเทศไทย รั ฐ ธรรมนู ญ ฯบั ญ ญั ต ิ ใ ห้ ก ระจายอำนาจแก่ อปท. และถ่ายโอนภารกิจในทุกๆ ด้านให้แก่ อปท. รวมทั้ง เรื่องการจัดสวัสดิการสังคมและการกระจายรายได้ จึงควร กำหนดให้ภาษีเงินได้เป็นภาษีแบ่งให้ อปท. เพื่อให้ อปท. มี 46 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

รายได้พอเพียงสำหรับการปฎิบัติภารกิจเหล่านั้น ในที่นี้ขอ เสนอว่าควรแบ่งให้ อปท. ประมาณหนึ่งในสาม หรือร้อยละ 30 การแบ่งเช่นนี้จะทำให้รัฐบาลกลางคงไว้ซึ่งรายได้ส่วน ใหญ่ และมีบทบาทหลักในการกระจายรายได้

6.3 ควบรวม อปท. และส่งเสริมการทำงานเชิงสหการของท้องถิ่น

มากขึ้น เนื่องจากมี อปท. จำนวนมากที่มีขนาดเล็กและประชากรน้อยเกิน ไป ทำให้มีปัญหาการบริหารและไม่มีรายได้พอเพียงต่อการปฎิบัติภารกิจ ปัญหาเช่นนี้มิได้เกิดขึ้นเฉพาะในประเทศไทย หลายประเทศ เช่น ญี่ปุ่น ก็ เคยมีเทศบาลจำนวนนับหมื่นแห่ง แต่ปัจจุบันควบรวมเหลือเพียงสามพัน กว่าแห่ง สำหรับประเทศไทยในปัจจุบัน มีข้อเสนอชัดเจนให้ควบรวม อปท. ขนาดเล็กเข้าด้วยกัน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการและการ ประหยัดจากขนาด อย่างไรก็ดี มีแนวโน้มที่ผู้บริหาร อบต. ที่ถูกยุบรวมจะ คัดค้านแนวทางนี้ จึงควรมีการประชาสัมพันธ์และชี้แจงให้ประชาชนในท้อง ถิ่นเข้าใจถึงข้อดีจากการควบรวม ที่สำคัญคือ จะต้องให้เข้าใจว่าการควบ รวมมิได้หมายถึงการยุบทิ้ง แต่ประชาชนจะได้รับการบริการสาธารณะที่ดี ไม่น้อยกว่าหรือดีกว่าเดิม 6.4 สนับสนุนให้ อปท. ขับเคลื่อนการพัฒนา แนวทางหนึ่งก็คือสนับสนุนให้ อปท. จัดทำโครงการลงทุนระยะ ยาวควบคู่กับการกู้ยืมอย่างมีวินัยทางการคลัง ดีกว่าการติดอยู่ในกรอบ “การล๊อบบี้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจจากรัฐบาล” ซึ่งเป็นกระบวนการทางการ เมืองและส่งผลต่อการจัดสรรงบประมาณอย่างไม่เป็นธรรม แนวทางใหม่จะ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 47


ทำให้ อปท. พัฒนาเป็นองค์กรแห่งการเรียนรู้ที่ต้องปรับตัวอยู่ตลอดเวลา และผู้บริหารและพนักงานท้องถิ่นต้องพัฒนาขีดความสามารถด้านการ วิเคราะห์การลงทุน โดยคำนึงถึงความคุ้มค่าของเงิน 6.5 สนับสนุนการริเริ่มและนวัตกรรมใหม่ๆ ของ อปท. การดำเนินงานของคณะกรรมการการกระจายอำนาจในระหว่างปี พ.ศ.2546-2551 ที่จัดสรรเงินรางวัลปีละ 500 ล้านบาทให้แก่ อปท. ที่มีการ ปกครองแบบธรรมาภิบาล ถือว่าเป็นมาตรการที่ดีในการสร้างแรงจูงใจทาง บวกแก่ อปท. จึงควรส่งเสริมให้มีการประกวดหรือเปรียบเทียบสมรรถนะ ของ อปท. ต่อไป รวมทั้งถอดบทเรียนของ อปท. ที่ประสบความสำเร็จ 6.6 จัดให้มีการประเมินผลการปฏิบัติภารกิจที่ถ่ายโอนมาทาง ด้านการศึกษาและการสาธารณสุข ในปัจจุบัน การถ่ายโอนภารกิจด้านการจัดการศึกษาและการ บริการสาธารณสุขยังคงค้างคาและประสบปัญหาหลายประการ จึงควรมี การประเมินผลการถ่ายโอนภารกิจดังกล่าว เช่น โรงเรียนที่ อปท. ได้รับ การถ่ายโอนมามีการพัฒนาและการเปลี่ยนแปลงอย่างไร อปท. ได้จัดสรร งบประมาณสมทบเพื่อปรับปรุงมาตรฐาน อุปกรณ์การเรียนการสอน และ การให้บริการใหม่ๆ มากน้อยเพียงใด การให้บริการในสถานีอนามัยที่ได้ ถ่ายโอนให้แก่ อปท. และการดำเนินงานของ “กองทุนสุขภาพท้องถิ่น” มี ประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด

48 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

6.7 ศึกษาความเป็นไปได้ในการปรับให้ อปท. มีบทบาทในฐานะ ผู้ซื้อบริการ ตัวอย่างเช่น ให้ อปท. มีส่วนร่วมในการประกันสุขภาพถ้วนหน้า ให้พลเมืองของตน โดยการซื้อหลักประกันให้แก่ราษฎรของตนและร่วม รับผิดชอบภาระการให้หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้ากับรัฐบาลกลางในอัตรา 50 : 50 กล่าวคือ หากรัฐบาลรับภาระค่าใช้จ่ายการประกันสุขภาพถ้วนหน้า 1,000 บาทต่อคน อปท. จะรับภาระค่าใช้จ่ายอีก 1,000 บาทต่อคน เป็นต้น อย่างไรก็ดี แนวทางดังกล่าวนี้จะเป็นไปได้ต้องขึ้นอยู่กับการปฏิรูปการคลัง ท้องถิ่นและการขยายฐานภาษีให้แก่ อปท. ดังกล่าวมาแล้ว 6.8 ประเมินแผนปฎิบัติการกระจายอำนาจฯ จัดให้มีการประเมินแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจาย อำนาจให้แก่ อปท. อย่างจริงจังเพื่อให้เกิดความชัดเจนว่าภารกิจใดที่ อปท. ทำได้ และ ภารกิจใดที่ อปท. ทำไม่ได้ แม้ว่าคณะกรรมการการกระจาย อำนาจฯ จะได้เคยจัดให้มีการติดตามและประเมินผลความก้าวหน้าในการ ถ่ายโอนภารกิจ แต่โครงการดังกล่าวก็ยังไม่สามารถสรุปได้อย่างชัดเจนว่า มีภารกิจใดบ้างที่สมควรเร่งรัดถ่ายโอนให้แก่ อปท. และภารกิจใดบ้างที่ไม่ เหมาะสมที่จะถ่ายโอนให้แก่ อปท. นอกจากนี้ ยังมีความจำเป็นที่จะต้อง สร้างความชัดเจนมากขึ้นเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของ อปท. ในบางเรื่อง เช่น การบำรุงรักษาป่า ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 49


บรรณานุกรม

จรัส สุวรรณมาลา. 2544. นโยบายการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิน่ . บทความนำเสนอในการประชุมระดมความคิดเห็น เรื่อง ทิศทางการ กระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย, สถาบัน

พระปกเกล้า, กรุงเทพฯ. จรัส สุวรรณมาลา และคณะ. 2547. นวัตกรรมท้องถิ่นไทย. เอกสารประกอบ การประชุมสัมมนาวิชาการ, สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), ศูนย์ประชุมไบเทค บางนา กรุงเทพฯ, 13-14 ตุลาคม. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์. 2544. การปฏิรูปการคลังท้องถิ่นหลังรัฐธรรมนูญ 2540. บทความนำเสนอในการประชุมวิชาการประจำปี, คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, กรุงเทพฯ, 4 พฤษภาคม 2544. ______. 2545. “ความสามารถในการหารายได้ของ อบต. การศึกษาเชิง ประจักษ์และข้อเสนอการเรียนรู้ร่วมกัน” ใน วัฒนธรรมแห่งการ เรียนรู้ของคนไทย. รวมบทความนำเสนอในการประชุมวิชาการ ประจำปี 2545, คณะมนุ ษ ยศาสตร์ มหาวิ ท ยาลั ย นเรศวร. กรุงเทพฯ: บริษัท พี. เอ. ลีฟวิ่ง จำกัด. ______. 2546. “ความสามารถในการผลิตและความเหลื่อมล้ำระหว่างจังหวัด การศึกษาเชิงประจักษ์” ใน ความรู้คู่สังคม 3. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และพัชรินทร์ สิรสุนทร. กรุงเทพฯ: บริษัท พี. เอ. ลีฟวิ่ง จำกัด. ______. 2551. การคลังท้องถิ่น รวมบทความวิจัยเพื่อเพิ่มพลังให้ท้องถิ่น. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ: บริษัท พี. เอ. ลีฟวิ่ง จำกัด. 50 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และคณะ. 2550. กองทุนสุขภาพท้องถิ่นในระดับพื้นที่. รายงานการวิจัยเสนอต่อ สำนักงานหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (สปสช.). กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์ พี.เอ. ลิฟวิง. พรชัย รัศมีแพทย์. 2544. หลักกฎหมายปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 4. นนทบุรี: โครงการส่งเสริมตำรา มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. วุฒิสาร ตันไชย. 2547. การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น การ เปลี ่ ย นแปลงและความก้ า วหน้ า หลั ง รั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. 2540. เอกสารวันครบรอบ ปีสถาปนาสถาบันพระปกเกล้า ทิศทางการ ปกครองท้องถิ่นไทยบนเส้นทางการพัฒนาประชาธิปไตย, สถาบัน พระปกเกล้า, กรุงเทพฯ. สถาบั น บั ณ ฑิ ต พั ฒ นบริ ห ารศาสตร์ . 2546. รายงานการวิ จ ั ย ชุ ด องค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่น. เสนอต่อกระทรวงมหาดไทย. สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สกถ.) 2547. เอกสารชุด รายงานการติดตามและประเมินผลการ กระจายอำนาจสู ่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น (ภาคประชาชน). กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น (สกถ.) Government of Switzerland. 2003. The Swiss Confederation-A Brief Guide. Bern, Switzerland: Bundeskanzlei. Quoted in Shah, Anwar and Shah, Sana. 2006. “The New Vision of Local Governance.” In Local Governance in Developing Countries. Edited by Anwar Shah. WA: The World Bank. Humes, Samuel IV. 1991. Local Governance and National Power. NY: Harvester / Wheatsheaf. Quoted in Shah, Anwar and Shah, Sana. 2006. “The New Vision of Local Governance.” In Local Governance in Developing ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 51


Countries. Edited by Anwar Shah. WA: The World Bank. Shah, Anwar, ed. 2006. Local Governance in Developing Countries. WA: The World Bank. Wikipedia. n.d. Local Government in the United States. Available: http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_ in_the_United_States. 16 February 2008.

52 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

004 กระจายอำนาจการคลัง_อปท._ดิเรก+กอบก  

การขับเคลื่อน
 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
 เพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี
 ชุดการวิเคราะห์ช่องว่างทางนโยบาย
 การขับเคลื่อนองค์ก...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you