Page 1


ที่มา

ในปั จ จุ บั น ความรุ น แรงของปั ญ หาความเหลื่ อ มล้ำ � ทางเศรษฐกิ จ และความ ไม่ เ ป็ น ธรรมในสั ง คมได้ ป รากฏออกมาอย่ า งต่ อ เนื่ อ งในรู ป แบบของความขั ด แย้ ง ทางการเมื อ ง ส่ ง ผลกระทบต่ อ การดำ � รงชี วิ ต ของผู้ ค นในสั ง คม ความเหลื่ อ มล้ำ � ได้ กลายเป็นวาระแห่งชาติของประเทศไทย โดยมีข้อเสนอหลักคือการปฏิรูปโครงสร้าง ประเทศ ทั้ ง ทางเศรษฐกิ จ สั ง คมและสถาบั น ทางการเมื อ ง แต่ ยั ง ไม่ มี ห น่ ว ยงาน ราชการใดที่นำ�นโยบายการลดความเหลื่อมล้ำ�ไปไว้ในแผนงานหลักขององค์กร อีก ทั้ ง ความไม่ แ น่ น อนและความแตกแยกด้ า นการเมื อ งอาจทำ � ปฏิ รู ป โครงสร้ า งของ ทั้ ง ประเทศเป็ น ไปได้ ลำ � บาก แนวทางการแก้ ไ ขปั ญ หาความเหลื่ อ มล้ำ � จึ ง อาจต้ อ ง พิจารณาประเด็นรายสาขา ที่มีผลกระทบต่อชีวิตประจำ�วันของผู้คนในสังคม ภาควิ ช าการวางแผนภาคและเมื อ ง คณะสถาปั ต ยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยตระหนักว่า ก้าวแรกที่จะนำ�ไปสู่การลดความเหลื่อมล้ำ�ใน ประเทศไทยคื อ การเปิ ด เวที ใ ห้ มี ก ารอภิ ป รายและแลกเปลี่ ย นความคิ ด เห็ น กั น มาก ขึ้ น เพื่ อ ให้ ป ระเด็ น ด้ า นความเหลื่ อ มล้ำ � ในสาขาต่ า งๆ เป็ น วาระแห่ ง ชาติ ใ นที่ สุ ด ภาควิ ช าฯ จึ ง ได้ จั ด ชุ ด ปาฐกถาเสาหลั ก ของแผ่ น ดิ น ชุ ด “ความเหลื่ อ มล้ำ � และ ความไม่ เ ป็ น ธรรมในการเข้ า ถึ ง ทรั พ ยากรและการบริ ก ารพื้ น ฐานของประเทศไทย” ตั้ ง แต่ เ ดื อ นกุ ม ภาพั น ธ์ ถึ ง เดื อ นกั น ยายน 2554 โดยเน้ น การนำ � เสนอภาพรวม ปั ญ หาและแนวคิ ด เชิ ง ก้ า วหน้ า ในการแก้ ไ ขปั ญ หาความไม่ เ ป็ น ธรรมในการเข้ า ถึ ง ทรั พ ยากรและบริ ก ารพื้ น ฐานด้ า นต่ า งๆ โดยแบ่ ง การปาฐกถาเป็ น 10 หั ว ข้ อ ได้ แ ก่ ภาพรวมของปั ญ หา ที่ ดิ น และป่ า ไม้ ทรั พ ยากรน้ำ � ที่ อ ยู่ อ าศั ย การศึ ก ษา สาธารณสุข การคมนาคมขนส่ง กระบวนการยุติธรรม โทรคมนาคม และสุขาภิบาล โดยได้รับการสนับสนุนจากมูลนิธิร็อกกี้เฟลเลอร์ (The Rockefeller Foundation) วัตถุประสงค์ของการจัดปาฐกถาชุดนี้ คือเพื่อรวบรวมและเปรียบเทียบทาง เลือกเชิงนโยบายในการลดความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมในด้านต่างๆ สร้าง ความตระหนักและส่งเสริมการแลกเปลี่ยนความคิดและแนวทางในการแก้ไขปัญหา ความเหลื่อมล้ำ�ในกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โดยเฉพาะหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง และเผยแพร่ความคิดเห็นและมุมมองที่จะช่วยแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ�ในประเทศไทย


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

ประวั ติย่อองค์ ป าฐก

อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

อาจารย์โสภณ ชมชาญ จบการศึกษาระดับปริญญาโท ด้านวางแผนการใช้ที่ดิน จากมหาวิทยาลัยแมคกิลล์ (McGill University) ประเทศแคนาดา เคยดำ�รงตำ�แหน่งรอง ประธานคณะกรรมการวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีอนุสญ ั ญาสหประชาชาติวา่ ด้วยการต่อ ต้านการแปรสภาพเป็นทะเลทราย และเคยเป็นผูท้ รงคุณวุฒใิ นคณะกรรมการผูช้ �ำ นาญการ พิจารณารายงานผลกระทบสิง่ แวดล้อมด้านแหล่งน้�ำ นอกจากนีย้ งั เคยเป็นกรรมการอุทยาน แห่งชาติ กรรมการกองทุนทีด่ นิ และกรรมการร่างนโยบายป่าไม้แห่งชาติและเป็นอาจารย์ ผูบ้ รรยายพิเศษ เรือ่ ง นโยบายทีด่ นิ ในมหาวิทยาลัยต่างๆ และงานอืน่ ๆทีเ่ กีย่ วข้องกับทีด่ นิ ปัจจุบัน อาจารย์โสภณดำ�รงตำ�แหน่งอนุกรรมการด้านกฎหมายและระเบียบ คณะกรรมการประสานงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชน และดำ�รงตำ�แหน่งในคณะกรรมการ จั ดสรรทรัพ ยากรเพื อ่ ความเป็ นธรรม สมั ชชาปฏิร ปู นอกจากนีย้ งั เป็นนักวิชาการอิสระด้าน นโยบายที่ดิน ผลงานของอาจารย์โสภณเกีย่ วข้องกับทีด่ นิ และป่าไม้ ทัง้ ในเชิงของแผนการและ หลักเกณฑ์ต่าง ๆ เช่น หนังสือเรื่อง “กรมพัฒนาที่ดินในเวทีสิ่งแวดล้อมโลก” “แผนการใช้ ที ่ดินจังหวัดพิจิตร” “ที่ดินกับป่าไม้” “หลักเกณฑ์และขั้นตอนในการกำ�หนดเขตคุ้มครอง ที ่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ...”

2


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

“โครงการศึกษาการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์และ กฎหมายเพื ่อให้การใช้ประโยชน์ที่ดินเกิดประโยชน์สูงสุด” สนับสนุนโดยสำ�นักงาน กองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) “โครงการจัดทำ�ยุทธศาสตร์การบริหารจัดการที่ดิน: การวางแผนการถือครองที่ดิน การสงวนและพัฒนาที่ดิน และการสงวนหรือหวงห้าม ที่ดินของรัฐ” ของสำ�นักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) นอกจากนี้ อาจารย์ โ สภณยั ง มี ผ ลงานเอกสารทางวิ ช าการ เช่ น “ฐาน ข้ อ มู ล ด้ า นนโยบายที่ ดิ น ของประเทศไทย” ซึ่ ง ได้ รั บ การสนั บ สนุ น โดย โครงการ นโยบายสาธารณะเพื่ อ คุ ณ ภาพชี วิ ต ที่ ดี ดำ � เนิ น การโดย มู ล นิ ธิ ส าธารณสุ ข แห่ ง ชาติ (มสช.) สนั บ สนุ น โดย สำ � นั ก งานกองทุ น สนั บ สนุ น การสร้ า งเสริ ม สุ ข ภาพ (สสส.) สถาบันวิจัยสังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มิถุนายน พ.ศ. 2548 และ”ฤา อี ส านจะเป็ น ทะเลทราย” ซึ่ ง ได้ รั บ การสนั บ สนุ น โดย มู ล นิ ธิ ส าธารณสุ ข แห่ ง ชาติ และ สำ�นักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ มีนาคม พ.ศ. 2549 เป็นต้น

3


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

ความไม่เท่าเทียมและเป็นธรรมในการเข้าสู่ ทรัพยากรธรรมชาติและบริการพื้นฐานของประเทศไทย ด้านที่ดินและป่าไม้ บทนำ� ด้วยเหตุที่ว่าที่ดินเป็นที่มาของปัจจัยสี่ ความต้องการที่ดินจึงเกิดขึ้นกับผู้คน ทุกกลุ่ม วิธีการได้ที่ดินมาครอบครองจึงแตกต่างกันออกไปตามฐานะการดำ�รงชีวิต ผู้ที่ มีความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจสามารถเข้าสู่การใช้หรือครอบครองที่ดินที่ง่ายดายโดยการ ใช้ทุน อิทธิพลหรืออำ�นาจทางการเมือง ในขณะที่กลุ่มคนซึ่งอ่อนแอทางเศรษฐกิจหรือ ยากจนมีความยากลำ�บากในการเข้าสู่การใช้หรือครอบครองที่ดิน จึงปรากฏให้เห็นว่ามี ผู้ไร้กรรมสิทธิ์คือ ผู้ที่อยู่อาศัยและทำ�กินในที่ดินของรัฐประเภทต่างๆ และผู้ไร้ที่ดินทำ� กินจำ�นวนมาก แม้ว่าในอดีตที่ผ่านมารัฐได้มีโครงการจัดที่ดินทำ�กินให้กับกลุ่มบุคคลที่ ยากจนมาอย่างต่อเนื่องอันยาวนานก็ตาม ถึงปัจจุบันประชากรเพิ่มขึ้น ไม่มีที่ดินสำ�รอง ของรัฐที่จะนำ�มาจัดให้ผู้ไร้ที่ดินทำ�กินอีกต่อไป จึงมีคนยากจนจำ�นวนมากที่ไม่มีทาง เลือกอื่นในการแสวงหาปัจจัยสี่มาดำ�รงชีวิต จำ�เป็นต้องเข้าทำ�กินและอยู่อาศัยในที่ดิน ของรัฐและกลายเป็นผู้บุกรุกถูกจับกุมและดำ�เนินคดี ถึงแม้จะมีแนวคิดมากมายในการ แก้ไขปัญหาดังกล่าวนี้ก็ตาม แต่ไม่มีการปฏิบัติที่จริงจังและมีประสิทธิภาพจากหน่วย งานที่รับผิดชอบแต่อย่างใด ส่งผลให้เกิดความไม่เท่าเทียมและเป็นธรรมระหว่างกลุ่ม คนยากจนและกลุ่มคนที่มีความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นจำ�เป็นที่จะต้องได้รับการ แก้ไขอย่างเร่งด่วน เอกสารนี้จะกล่าวถึงประเด็นสำ�คัญ 4 ประการ คือ (1) ที่ดินและป่า ไม้เป็นปัจจัยและฐานการผลิตของประเทศ (2) การบริหารจัดการที่ดินไทย (3) ปัญหา และสาเหตุของความไม่เป็นธรรมในการเข้าสู่ที่ดินและป่าไม้ และ (4) แนวทางแก้ไข

4


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ที่ดินและป่าไม้เป็น “ปัจจัย” และ “ฐานการผลิต” ของประเทศ 2.1 การเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน ประเทศไทยมีเนือ้ ที่ 320.7 ล้านไร่ จากการสำ�รวจความเหมาะสมของทีด่ นิ พบว่า มี เนือ้ ทีท่ เี่ หมาะสมต่อการเกษตรจำ�นวน 168.5 ล้านไร่ (กรมพัฒนาทีด่ นิ , 2531) ในด้านการใช้ ทีด่ นิ นัน้ จากการสำ�รวจปี 2549/ 2550 โดยกรมพัฒนาทีด่ นิ (2551) พบว่ามีการใช้ทดี่ นิ ดังนี้ การใช้ที่ดิน เนื้อที่ (ล้านไร่) ร้อยละของเนื้อที่ประเทศ พื้นที่เกษตรกรรม 170.2 53.1 พื้นที่ป่าไม้ 116.6 36.4 พื้นที่ชุมชนและสิ่งปลูกสร้าง 14.5 4.5 แหล่งน้ำ� 7.9 2.5 3.5 เบ็ดเตล็ด 11.5 รวม 100.0 320.7 ทีม่ า: กรมพัฒนาทีด่ นิ , 2551 จะเห็ น ได้ ว่ า พื้ น ที่ เ กษตรกรรมมี จำ � นวนมากกว่ า ครึ่ ง หนึ่ ง ของประเทศ ในขณะที่ พื้ น ที่ ป่ า ไม้ ถึ ง แม้ จ ะมี ม ากกว่ า การสำ � รวจของกรมป่ า ไม้ ที่ ร ายงานว่ า มี จำ � นวน 104.7 ล้ า นไร่ ในปี 2551 ก็ ต ามแต่ ก็ ยั ง ต่ำ � กว่ า เป้ า หมายตามนโยบาย ป่าไม้ วันที่ 3 ธันวาคม 2528 คือ 128 ล้านไร่ หรือร้อยละ 40 ของเนื้อที่ประเทศ ในขณะที่ พื้ น ที่ ป่ า ไม้ ล ดลงทุ ก ปี ถึ ง แม้ ว่ า จะมี ก ารยกเลิ ก สั ม ปทาน ป่ า ไม้ ในปี 2532 ก็ ต าม ในปี 2552 มี ก ารนำ � ไม้ แ ละผลิ ต ภั ณ ฑ์ ไ ม้ เ ข้ า จาก ต่ า งประเทศมี มู ล ค่ า สู ง ถึ ง 11,898 ล้ า นบาท (กรมอุ ท ยานแห่ ง ชาติ สั ต ว์ ป่ า และพั น ธุ์ พื ช , 2553) ในขณะที่ มู ล ค่ า สิ น ค้ า เกษตรและผลิ ต ภั ณ ฑ์ ส่ ง ออกมี จำ�นวน 986,653 ล้านบาท ในปี 2552 (สำ�นักงานเศรษฐกิจการเกษตร, 2553) อย่างไรก็ตามพื้นที่เกษตรกรรมจำ�นวน 170.2 ล้านไร่นี้เป็นผลมาจากมีการ 5


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

เปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินที่อาจจะแบ่งออกได้ 3 ยุค ยุคแรก เป็นการขยายพื้นที่เพาะปลูกเป็นที่นา ยุคที่สอง เป็นการขยายพื้นที่เพาะปลูกพืชไร่ ยุคที่สาม เป็นการเปลี่ยนแปลงพื้นที่เกษตรกรรมไปใช้เพื่ิอกิจกรรมอื่น ยุคแรก เมือ่ ประเทศไทยเซ็นสัญญาเบาริง (Bowring Treaty) กับประเทศอังกฤษ เมื่อวันที่ 18 เมษายน 2398 ภายหลังการเซ็นสัญญาเบาริง ได้มีการอนุญาตให้ส่งข้าวไปขายต่างประเทศได้ ซึง่ เดิมเคยส่งขายได้เฉพาะประเทศทีอ่ ยูไ่ กล เช่น ประเทศจีน (คณะกรรมการจัดงานสมโภช กรุงรัตนโกสินทร์ 200 ปี, 2525:274 – 275) ข้าวได้กลายเป็นพืชเศรษฐกิจทีม่ คี วามสำ�คัญ จากปริมาณการส่งออกข้าวเป็นสินค้าออก ใน พ.ศ. 2393 มีเพียงร้อยละ 5 ได้เพิ่มร้อยละ 50 ของสินค้าออกทั้งหมด ใน พ.ศ. 2450 (Ingram, 1971: 41) ได้มีการเปิดพื้นที่ใหม่โดย การขุดคลองหลายสายซึง่ นอกจากเพือ่ การคมนาคมแล้วบริเวณสองฝัง่ คลองได้พฒ ั นาเพือ่ การเกษตร เช่น คลองมหาสวัสดิ์ คลองดำ�เนินสะดวก และคลองภาษีเจริญเป็นต้น ใน พ.ศ. 2453 ได้มกี ารขุดคลองรังสิตเชือ่ มต่อระหว่างแม่น�้ำ เจ้าพระยาและแม่น�้ำ นครนายก แล้วสร้างระบบคลองส่งน้�ำ เป็นตาข่ายติดต่อถึงกันเข้าสูท่ นี่ า มีทดี่ นิ ริมฝัง่ คลอง ซึ่งพัฒนาเป็นที่นาประมาณ 1,000,000 ไร่ (กรมชลประทาน, 2529: 305) ภายหลังพื้นที่ ปลูกข้าวได้ขยายไปทั่วประเทศ ยุคที่สอง การเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินในยุคที่สองเริ่มขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เป็ น การบุ ก เบิ ก พื้ น ที่ ป่ า ไม้ เ พื่ อ ปลู ก พื ช ไร่ พื้ น ที่ ป่ า ไม้ ล ดลงอย่ า งรวดเร็ ว จาก 186.1 ล้านไร่ ใน พ.ศ. 2498 เหลือเพียง 104.7 ล้านไร่ ใน พ.ศ. 2551 ในขณะ ที่พื้นที่ถือครองเพื่อการเกษตรเพิ่มจาก 56.5 ล้านไร่ ใน พ.ศ. 2498 เป็น 133.1 ล้าน ไร่ ใน พ.ศ. 2530 พื้นที่ปลูกมันสำ�ปะหลังได้เพิ่มขึ้นตลอดเวลาจนมีเนื้อที่ปลูกถึง 9.82 ล้านไร่ในปี 2530 ส่วนข้าวโพดได้มีเนื้อที่ปลูกถึง 10.94 ล้านไร่ ในปีเพาะปลูก 2530 อย่ า งไรก็ ต ามพื้ น ที่ ป ลู ก ข้ า วก็ ไ ด้ ข ยายตั ว เพิ่ ม ขึ้ น อย่ า งต่ อ เนื่ อ งใน พ.ศ. 2493 มี เ นื้ อ ที่ น าข้ า ว 33.76 ล้ า นไร่ เมื่ อ เริ่ ม แผนพั ฒ นาการเศรษฐกิ จ แห่ ง ชาติ 6


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2504 มีเนื้อที่นาข้าว 39.30 ล้านไร่ และต่อมาใน พ.ศ. 2530 มี เนื้ อ ที่ ป ลู ก ข้ า วจำ � นวน 58.47 ล้ า นไร่ (สำ � นั ก งานเศรษฐกิ จ การเกษตร, 2531) ยุคที่สาม เริ่มต้นตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530) พื้ น ที่ ก ารเกษตรได้ เ ปลี่ ย นแปลงไปเป็ น ที่ อ ยู่ อ าศั ย โรงงานอุ ต สาหกรรม สนาม กอล์ฟ และรีสอร์ท จำ�นวนมาก ในระหว่าง พ.ศ. 2530-2536 พื้นที่การเกษตรในเขต ปริมณฑลของกรุงเทพมหานครเปลี่ยนสภาพไปเพื่อกิจกรรมอื่นถึงปีละ 18,000 ไร่ พื้ น ที่ เ กษตรกรรมของประเทศไทยที่ ไ ด้ รั บ น้ำ � ชลประทานนั้ น ได้ เ พิ่ ม ขึ้นจากจำ�นวน 8.1 ล้านไร่ ใน พ.ศ. 2500 มาเป็น 23.92 ล้านไร่ ใน พ.ศ. 2551 นอกจากการขยายพื้นที่เกษตรกรรมในยุคที่หนึ่งและยุคที่สอง รวมทั้งการ เปลี่ยนแปลงพื้นที่เกษตรไปใช้เพื่อกิจกรรมอื่นในยุคที่สามแล้ว การใช้ที่ดินเพื่อกิจกรรม อื่นๆ เช่น โรงงานอุตสาหกรรม ที่อยู่อาศัย สนามกอล์ฟ อ่างเก็บน้ำ� เส้นทางคมนาคม ท่าอากาศยาน ฯลฯ ก็ได้มีการขยายตัวเช่นเดียวกันจะเห็นได้จากในปี 2549 มีการซื้อ ขายที่ดินทั่วประเทศ มีมูลค่าสูงถึง 835,152 ล้านบาท (ธนาคารอาคารสงเคราะห์, 2550) ซึ่งบางส่วนคาดว่าเป็นที่ดินที่เหมาะสมเพื่อการเกษตรที่นำ�ไปใช้เพื่อกิจกรรมอื่นๆ ที่ รองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินในภาพรวม ดังนี้ (1) เส้นทางคมนาคมและท่าอากาศยาน (1.1) ในปี 2549 มีทางหลวงชนบทรวม 40,835,616 กิโลเมตร เป็น ถนนลาดยาง 10,518,387 กิโลเมตร ถนนคอนกรีต 751,113 กิโลเมตร และถนนลูกรัง 29,566,116 (กรมทางหลวงชนบท, 2549) (1.2) ทางหลวงแผ่นดิน ทางหลวงแผ่นดินเมือ่ วันที่ 30 กันยายน 2548 มีระยะทางทัง้ สิน้ 51,466 กิโลเมตร (กรมทางหลวงแผ่นดิน, 2548)

7


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

(1.3) ท่าอากาศยาน ท่าอากาศยานทีอ่ ยูใ่ นความรับผิดชอบทางบริษทั ท่าอากาศยานไทย มี จำ�นวน 6 แห่ง เนื้อที่ 32,771 ไร่ (บริษัทท่าอากาศยานไทยจำ�กัด มหาชน, 2549) อยู่ใน ความรับผิดชอบของกรมการขนส่งทางอากาศ จำ�นวน 26 แห่ง เนือ้ ที่ 47,183.90 ไร่ (กรม การขนส่งทางอากาศ, 2550) (2) นิคมอุตสาหกรรม ในปี 2549 มีนิคมอุตสาหกรรมทั่วประเทศรวม 34 แห่ง เนื้อที่ 86,606 ไร่ (การ นิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย, 2549) (3) โรงงานอุตสาหกรรม เมื่อสิ้นปี 2549 มีโรงงานอุตสาหกรรมทั่วประเทศจำ�นวน 125,347 โรง อยู่ในเขตกรุงเทพ และปริมณฑลจำ�นวน 38,192 โรง หรือร้อยละ 30.47 ของจำ�นวนโรงงานทั่วประเทศ นอกจากนีย้ งั มีการขยายตัวของโรงงานเข้าสูจ่ งั หวัดใกล้เคียงทีเ่ ป็นพืน้ ทีเ่ กษตรกรรม เช่น พระนครศรีอยุธยา 1,605 โรง ราชบุรี 1,372 โรง สุพรรณบุรี 1,135 โรง และสระบุรี 1,301 โรง ในกรณีของจังหวัดเชียงใหม่ มีโรงงานจำ�นวน 2,276 โรง (กรมโรงงานอุตสาหกรรม, 2550) (4) ที่อยู่อาศัย ในปี 2549 มีทอี่ ยูอ่ าศัยสร้างเสร็จในกรุงเทพมหานครและปริมณฑลรวม 78,116 หน่วย สินเชื่ออสังหาริมทรัพย์ของธนาคารพาณิชย์ ได้เพิ่มขึ้นจาก 655,463 ล้านบาท ใน ปี 2545 เป็น 998,947 ล้านบาท ในปี 2549 (ธนาคารอาคารสงเคราะห์, 2550) (5) สนามกอล์ฟ สนามกอล์ฟในเขตปริมณฑลของกรุงเทพมหานครมีจำ�นวน 25 สนาม พื้นที่ สนามกอล์ฟดังกล่าวนี้ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ที่ใช้เพื่อการเกษตรมาก่อน จากการเปลี่ ย นแปลงการใช้ ที่ ดิ น ดั ง กล่ า ว จะเห็ น ได้ ว่ า กลุ่ ม ทุ น ที่ ลงทุ น ด้ า นอุ ต สาหกรรม ซึ่ ง ส่ ว นหนึ่ ง เป็ น บริ ษั ท ข้ า มชาติ ได้ เ ข้ า มาถื อ ครองที่ ดิ น จำ � นวนมาก เมื่ อ วิ เ คราะห์ ถึ ง GDP รายสาขา และจำ � นวนแรงงานรายสาขาใน ปี 2552 แล้ ว จะพบว่า ในขณะที่ GDP สาขาเกษตรกรรมมี เพี ย ง 8.9% แรงงาน มากถึ ง 38.2 อุ ต สาหกรรมมี GDP 39.0% แต่ มี แ รงงานเพี ย ง 14% เท่ า นั้ น (ตารางที่ 1) ซึ่ ง แสดงถึ ง ความเหลื่ อ มล้ำ � ในด้ า นรายได้ จ ากอาชี พ ที่ แ ตกต่ า งกั น 8


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ตารางที่ 1 โครงสร้างทางเศรษฐกิจ ปี 2552

สาขา GDP รายสาขา (%) จำ�นวนแรงงานรายสาขา (%) เกษตรกรรม 8.9 38.2 39.0 14.0 อุตสาหกรรม 13.7 การค้าปลีกและขายส่ง 15.7 6.1 ก่อสร้างและเหมืองแร่ 4.5 ภาคบริการอื่นๆ 31.3 37.2 ที่มา: BOT (2011) นอกจากนี้ แ ล้ ว ภาคเกษตรกรรมยั ง เป็ น ภาคที่ เ กี่ ย วกั บ คนส่ ว นใหญ่ ข อง ประเทศ จึงเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความเชื่อมโยงกับภาคเศรษฐกิจอื่นๆ เช่น ภาค อุตสาหกรรม และบริการเป็นอย่างมาก เพราะเป็นภาคเศรษฐกิจที่เป็นตลาดให้ภาค เศรษฐกิจอื่นๆ ที่ดินในภาคเกษตรจึงมีความสำ�คัญต่อการพัฒนาประเทศไปอีกระยะ หนึ่ง จำ�เป็นต้องปรับระบบการบริหารจัดการที่เหมาะสมยิ่งขึ้น มิฉะนั้นแล้วโอกาส ที่ จ ะเกิ ด ความเหลื่ อ มล้ำ � และไม่ เ ป็ น ธรรมจะมี ส ถานการณ์ รุ น แรงยิ่ ง ขึ้ น กว่ า ปั จ จุ บั น 2.2 ความกดดันในการใช้ที่ดินจากการเพิ่มจำ�นวนประชากร ในปี พ.ศ. 2497 ซึ่ ง เริ่ ม ต้ น มี ก ารประกาศใช้ พ ระราชบั ญ ญั ติ ใ ห้ ใช้ ป ระมวลกฎหมายที่ ดิ น พ.ศ. 2497 นั้ น มี ป ระชากรจำ � นวน 20.153 ล้ า นคน ความหนาแน่ น 39.20 คนต่ อ ตารางกิ โ ลเมตร เฉลี่ ย ที่ ดิ น ทัง้ ประเทศ 15.91 ไร่ตอ่ คน เฉลีย่ เฉพาะทีด่ นิ ทีเ่ หมาะสมต่อการเกษตร 8.36 ไร่ตอ่ คน ต่อ มาในปี พ.ศ. 2503 ซึ่งเป็นช่วงเริ่มต้นของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับ ที่ 1 (พ.ศ. 2504-2509) มีประชากรจำ�นวน 26.257 ล้านคน ความหนาแน่น 51.10 คน ต่อตารางกิโลเมตร เฉลีย่ ทีด่ นิ ทัง้ ประเทศ 12.21 ไร่ตอ่ คน เฉลีย่ เฉพาะทีด่ นิ ทีเ่ หมาะสมต่อ การเกษตร 6.42 ไร่ต่อคน ในปี พ.ศ. 2550 มีประชากรจำ�นวน 63.038 ล้านคน ความหนาแน่น 122.85 คนต่อตารางกิโลเมตร เฉลี่ยที่ดินทั้งประเทศคนละ 5.08 ไร่ต่อคน เฉลี่ยเฉพาะที่ เหมาะสมต่อการเกษตร 2.67 ไร่ต่อคน แนวโน้มของอัตราส่วนดังกล่าวคือ ความ 9


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

หนาแน่ น จะเพิ่ ม ขึ้ น ค่ า เฉลี่ ย ที่ ดิ น ต่ อ คนจะลดลง จึ ง มี ค วามจำ � เป็ น ที่ ว่ า จะมี ก าร วางแผนการถือครองที่ดินอย่างไรให้สอดคล้องกับจำ�นวนประชากรที่เพิ่มขึ้น รวมทั้ง ตอบสนองต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศโดยรวมด้วย (ตารางที่ 2) ตารางที่ 2 ประชากร ความหนาแน่น และค่าเฉลี่ยต่อที่ดินของประเทศไทย ระหว่างปี พ.ศ. 2497 – ปี พ.ศ. 2550

ปี พ.ศ.

ประชากร (ล้านคน)

24971)

20.153

2503

2)

ความหนาแน่ น เ ฉ ลี่ ย ที่ ดิ น ทั้ ง เฉลี่ ย เฉพาะที่ (คน/ตร.กม.) ประเทศ 5) (ไร่ / เหมาะสมการ คน) เกษตร6) (ไร่/คน) 15.91

8.36

26.257

39.20 51.10

12.21

6.42

25103)

32.468

63.28

9.87

5.19

2515

3)

38.359

74.76

8.36

4.39

25204)

44.272

3.80

2525

48.846

86.28 95.20

7.24

4)

6.56

3.45

25304)

53.873

104.99

5.95

3.12

2535

4)

57.788

112.62

5.54

2.91

25404)

60.816

118.52

5.27

2.77

2545

62.799

122.39

5.11

2.68

63.038

122.85

5.08

2.67

4)

25504)

ที่มา: 1) กองเศรษฐกิจการเกษตร (2499) 2) สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ (2514) 3) สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ (2534) 4) กรมการปกครอง (2551) 5) เนื้อที่ประเทศไทย 320,696,950 ไร่ (513,115 ตารางกิโลเมตร 6) ที่ดินที่เหมาะสมต่อการเกษตร 168,512,635 ไร่

10


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

การบริหารจัดการที่ดินไทย การบริหารจัดการทีด่ นิ ไทยการบริหารจัดการทีด่ นิ ไทยดำ�เนินการโดยหน่วยงาน จำ�นวนมาก องค์กรหลักกระจายอยู่ใน 6 กระทรวงดังนี้ 3.1 กระทรวงมหาดไทย ได้แก่ กรมที่ดิน กรมโยธาธิการและผังเมือง และกรม การปกครอง 3.2 กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ได้แก่ กรมพัฒนาสังคม และสวัสดิการ และการเคหะแห่งชาติ 3.3 กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้แก่ สปก. กรมส่งเสริมสหกรณ์ กรม พัฒนาที่ดิน กรมชลประทาน สำ�นักงานเศรษฐกิจการเกษตร และกรมวิชาการเกษตร 3.4 กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้แก่ กรมป่าไม้ กรมอุทยาน แห่งชาติ สัตว์ป่า และพั น ธุ์ พื ช กรมทรั พ ยากรทางทะเลและชายฝั่ ง และสำ � นั ก งานนโยบายและแผน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 3.5 กระทรวงการคลัง ได้แก่ กรมธนารักษ์ 3.6 กระทรวงกลาโหม ได้แก่ องค์การทหารผ่านศึก นอกจากนี้ ยั ง มี สำ � นั ก งานพระพุ ท ธศาสนาแห่ ง ชาติ แ ละธนาคารเพื่ อ การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส) และธนาคารอาคารสงเคราะห์ เป็นต้น จากการที่ มี ห น่ ว ยงานจำ � นวนมาก การบริ ห ารจั ด การที่ ดิ น ไทยจึ ง มี ข้ อ ขั ด แย้งกันทั้งทางด้านนโยบายและกฎหมายที่เป็นที่มาของอำ�นาจในการดำ�เนินการของ แต่ละหน่วยงาน ซึ่งมีผลไปสร้างความเหลื่อมล้ำ�ในเรื่องที่ดินและป่่าไม้กับประชาชน

11


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

ตารางที่ 3 องค์กรหลักที่เกี่ยวข้องกับงานบริหารที่ดินของรัฐ ลักษณะงาน หนวยงาน

1. กรมที่ดิน

ทะเบียนที่ดิน สำารวจดิน ควบคุม จัดที่ดิน ออกเอกสาร จำาแนกที่ดิน การใชท่ดี ิน ทำากิน สิทธิ์ประเมิน อนุรักษดิน ราคาที่ดินและ และน้าำ โรงเรือน คนควาทดลอง เกี่ยวกับดิน น้ำาและพืช 

2.กรมโยธาธิการและผังเมือง

3. กรมการปกครอง

4.องคกรปกครองสวนทองถิ่น

5.กรมพัฒนาสังคมและ สวัการเคหะแห สดิการ งชาติ 6.

7. สปก.

9. กรมพัฒนาที่ดิน

10. กรมชลประทาน

  

11. สำานักงานเศรษฐกิจ การเกษตร 12. กรมวิชาการเกษตร

13. กรมปาไม

14. กรมอุทยานแหงชาติ สั15.กรมทรั ตวปาและพั นธุพืช พยากรทางทะเล

18. สำานักพระพุทธศาสนา แหงองค ชาติการทหารผานศึก 19.

ธุรกิจ จัดรูปที่ดิน เกี่ยวกับ ที่ดิน

8. กรมสงเสริมสหกรณ

และชายฝ 16. สำานักงงานนโยบายแ ละ แผนทรั พยากรธรรมชาติ และ 17. กรมธนารั กษ

สำารวจ จัดที่ดิน การถือ เพื่อที่อยู ครองที่ดิน อาศัย

   

  

20. ธ.ก.ส.

21.ธนาคารอาคารสงเคราะห

12


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ปัญหาและสาเหตุของความไม่เป็นธรรม ในการเข้าสู่ที่ดินและป่าไม้ 4.1 ปัญหาความไม่เป็นธรรมในภาพรวม อภิสทิ ธิ์ เวชชาชีวะ (2553) นายกรัฐมนตรีได้บรรยายพิเศษเรือ่ ง การจัดการทีด่ นิ เพือ่ ความเป็นธรรมในงานเสวนาประชาชนการจัดทีด่ นิ ทำ�กิน: ปัญหาและทางออกเมือ่ วันที่ 24 มิถนุ ายน 2553 มีใจความ ว่า”ปัญหาทีด่ นิ ทำ�กินมีมาทุกยุคทุกสมัย ทุกรัฐบาลได้รบั ข้อมูลร้อง เรียนถึงความไม่เป็นธรรมมาโดยตลอด ปัญหาดังกล่าวสามารถสรุปได้เป็น 3 ประเด็น ดังนี้ 1. ความต้องการปัจจัย 4 จากสภาพความเป็นจริงทางสังคม เศรษฐกิจ และจำ�นวนประชากรทีเ่ พิม่ สูงขึน้ ทำ�ให้ประชาชนบางส่วนขาดโอกาสทีจ่ ะเข้าใช้ประโยชน์ ในที่ดิน เนื่องจากที่ดินเป็นปัจจัยทางการผลิตที่มีอยู่อย่างจำ�กัดและอาจลดน้อยถอยลงได้ 2. ปัญหาการถือครองที่ดิน เช่น คนที่มีอำ�นาจทางเศรษฐกิจสูงกว่ามัก เป็นผู้ถือครองที่ดิน ประกอบกับระบบทุนนิยมทางเศรษฐกิจซึ่งเอื้อประโยชน์ต่อการถือ ครองที่ดินของคนกลุ่มนี้เท่านั้น เกษตรกรและชาวบ้านผู้มีรายได้น้อย จึงไม่เคยมีโอกาส เป็นเจ้าของที่ดินทำ�กิน ปัญหานี้ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำ�ของคนในสังคม เกิดปัญหา ช่องว่างระหว่างคนรวยและคนจน รวมทั้งปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างไม่คุ้มค่า 3. ปั ญ หากฎหมาย กฎระเบี ย บ การทำ � งานของภาคราชการ เช่ น ปั ญ หาว่ า จะบั ง คั บ ใช้ ก ฎหมายอย่ า งไรให้ ส นองรั บ ต่ อ นโยบายรั ฐ บาลเพื่ อ แก้ไขปัญหาให้แก่ประชาชนได้เป็นรูปธรรม รวมทั้งต้องตรวจสอบการแก้กฎหมาย ฉบั บ หนึ่ ง ว่ า จะไปติ ด ขั ด กั บ เงื่ อ นไขกั บ กฎหมายอี ก ฉบั บ หนึ่ ง หรื อ ไม่ อ ย่ า งไร”

ประเวศ วะสี (2553) ได้กล่าวไว้ว่า การขาดความเป็นธรรมในการจัดการการใช้ ทรัพยากร เช่น ทีด่ นิ ป่าไม้ แหล่งน้�ำ ภาษี กฎหมาย เป็นเพราะคนมีอ�ำ นาจกับคนไร้อ�ำ นาจ จะเข้าถึงทรัพยากรของชาติตา่ งกัน ก่อให้เกิดความเหลือ่ มล้�ำ มากเกิน นำ�ไปสูค่ วามขัดแย้ง ทางสังคมและการเมือง ต้องปฏิรูปการจัดสรรการใช้ทรัพยากรอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน ปฏิรูประบบภาษีเพื่อความเป็นธรรม 13


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

คณะกรรมการปฏิรปู (2553) ได้กล่าวถึงความเป็นธรรมด้านทีด่ นิ และทรัพยากร

ไว้ว่า “ที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติเป็นปัจจัยการผลิตและฐานชีวิตที่สำ�คัญสำ�หรับ ทุกคน แต่การครอบครองที่ดินในประเทศไทยยังมีการกระจุกตัว และทรัพยากรถูกทำ�ให้ เสื่อมโทรมจากการพัฒนา ทั้งยังเชื่อมโยงกับปัญหาหนี้สิน ที่อาจทำ�ให้ที่ดินหลุดมือจาก เกษตรกรมากยิ่งขึ้น ขณะเดียวกัน มีที่ดินที่ปล่อยให้รกร้างว่างเปล่าจำ�นวนมาก ซึ่งกลาย เป็นความสูญเสียโอกาสทางเศรษฐกิจ ปัจจุบันจึงมีข้อพิพาทหรือความขัดแย้งในเรื่องที่ดินและทรัพยากร ทั้งระหว่าง รัฐกับชุมชน และระหว่างเอกชนกับเกษตรกร รัฐจึงต้องให้ความสำ�คัญกับ “สิทธิชุมชน” การมีส่วนร่วมของประชาชน การเข้าถึง การจัดการและการได้รับประโยชน์จากที่ดินและ ทรัพยากรธรรมชาติตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ” ในการจั ด งานเสวนาประชาชน การจั ด ที่ ดิ น ทำ � กิ น :ปั ญ หาและทางออก เมื่ อ วั น ที่ 24 มิ ถุ น ายน 2553 ณ ตึ ก สั น ติ ไ มตรี ทำ � เนี ย บรั ฐ บาล ได้ มี ค วามเห็ น ของประชาชนเกี่ ย วกั บ ปั ญ หาที่ ดิ น ที่ เ กี่ ย วกั บ ภาครั ฐ รวม 9 ประการ ดั ง นี้ 1. ความไม่เข้าใจในเรื่องเอกสารสิทธิ์ และผลประโยชน์ของชุมชน 2. ปั ญ หาการบั ง คั บ ใช้ ก ฎหมาย เช่ น ความล่ า ช้ า ในการทำ � งาน ของเจ้ า หน้ า ที่ หน่ ว ยงานที่ เ กี่ ย วข้ อ ง ความไม่ เ ป็ น ธรรม ความเหลื่ อ มล้ำ � ในการ บังคับใช้กฎหมายระหว่างชาวบ้านกับนายทุน ความล่าช้าในการเยียวยาความเสีย หาย หรื อ แม้ ก ระทั่ ง ค่ า เสี ย หายที่ ไ ด้ รั บ ไม่ เ ป็ น การบรรเทาความเสี ย หายที่ เ กิ ด ขึ้ น 3. ความล่าช้าในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ ซึ่งอาจเนื่องมาจาก ส่วนท้องถิ่นหรือข้าราชการผู้สนองต่อนโยบายของรัฐบาลไม่ทราบถึงนโยบาย หรือทราบ แล้วแต่ไม่ปฏิบัติตาม การขาดความเป็นเอกภาพ ในการทำ�งานของหน่วยงานต่างๆ ซึ่ง สิ่งเหล่านี้ย่อมทำ�ให้ประชาชนขาดความเชื่อมั่นในเสถียรภาพของการทำ�งานของรัฐบาล 4. การทั บ ซ้ อ นกั น เองของกฎหมายและการขั ด กั น ของกฎหมาย 5. การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและการพิสูจน์สิทธิ์โดยใช้หลักฐานทาง เทคโนโลยี ยังคงมีปัญหาเนื่องจากระบบข้อมูลของแต่ละหน่วยงานยังไม่มีความเชื่อมโยง 6. ปัญหาพื้นที่ทับซ้อนระหว่างที่ดินของภาครัฐกับประชาชน “ป่ารุก คน” “คนรุกป่า” 14


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

7. ปัญหาคนไทยพลัดถิ่น คนไทยแปลงสัญชาติ ไม่สามารถถือครอง ที่ดินและไม่สามารถขอใช้สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานได้ 8. รัฐบาลมุ่งถึงประโยชน์ทางเศรษฐกิจมากกว่าคุณภาพชีวิตของ ประชาชน 9. การไม่มกี ฎหมายรับรองสิทธิในทีด่ นิ ทำ�กินและอยูอ่ าศัยเป็นสิทธิขนั้ พื้นฐาน 4.2 ความไม่เป็นธรรมในการเข้าสู่ที่ดินของประชาชน การเข้าสู่ที่ดินของประชาชนนั้น อาจจะกล่าวได้ว่ามี 5 แนวทาง คือ 4.2.1 ซื้อจากภาคเอกชนโดยทั่วไป 4.2.2 รัฐออกเอกสารสิทธิ์ คือ น.ส.3 หรือโฉนดทีด่ นิ ให้เนือ่ งจากมีหลัก ฐานแสดงการครอบครองมาก่อนการประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน 4.2.3 รัฐอนุญาตให้เข้าใช้ประโยชน์โดยการเช่า เช่น ที่ราชพัสดุ ที่ สาธารณประโยชน์ 4.2.4 เป็นสมาชิกของโครงการจัดทีด่ นิ ของรัฐ ภายใต้ประมวลกฎหมาย ที่ดิน พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 และพระราชบัญญัติการปฏิรูป ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 4.2.5 รัฐอนุญาตให้เข้าใช้ประโยชน์ในช่วงเวลาที่กำ�หนดตามพระราช บัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 เช่นโครงการออกหนังสืออนุญาตให้มีสิทธิทำ�กิน ชั่วคราว (สทก.) จากวิธกี ารเข้าสูท่ ดี่ นิ ของประชาชนทัง้ 5 วิธนี ี้ ประชาชนส่วนหนึง่ ไม่มีโอกาสที่จะเข้าสู่ที่ดินโดยวิธีใดๆเลย ประชาชนกลุ่มนี้จึงตกอยู่ในสภาพผู้ไร้ ที่ดินทำ�กิน มีสภาพยากจนและมีจำ�นวนมาก (ตารางที่ 4) ข้อเท็จจริงบางประการที่แสดงถึงข้อจำ�กัดดังกล่าวนี้ Janchitfah (2010) ได้ รายงานถึงการให้สัมภาษณ์ของ สุแก้ว ฟุงฟู ที่ตกเป็นผู้ต้องหาบุกรุกที่ดินที่จังหวัดลำ�พูน ว่า “ถ้าเรามีเงิน ทำ�ไมเราจะเข้าไปทำ�กินในที่ดินที่ทิ้งรกร้างว่างเปล่า เราสามารถซื้อที่ดิน ด้วยตนเองได้” 15


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

ในทางกันข้ามกับข้อจำ�กัดของประชาชนที่ยากไร้นั้น มีกลุ่มบุคคลอีก 2 กลุ่มที่ สามารถเข้าสู่ที่ดินและป่าไม้ได้อย่างง่ายดาย คือ ผู้ที่มีความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจซึ่งรวม ถึงกลุ่มทุนข้ามชาติ และกลุ่มผู้มีอิทธิพล กลุ่มที่มีความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจหรือกลุ่มทุนข้ามชาติสามารถซื้อที่ดินมา ถือครองไว้ลงทุนในสาขาการผลิตที่มีรายได้สูง ทิ้งไว้รกร้างว่างเปล่าเพื่อรอการพัฒนา โครงสร้างพื้นฐานให้ราคาที่ดินสูงขึ้น เมื่อที่ดินส่วนใหญ่อยู่ในความครอบครองของกลุ่ม นี้ก็จะมีการปั่นราคาที่ดินให้สูงขึ้น เป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมโดยใช้วิธีการที่เปิดเผย ต่อคนทีร่ ายได้ปานกลางหรือรายได้นอ้ ยทีไ่ ม่สามารถหาเงินมาซือ้ ทีด่ นิ เพือ่ เป็นทีอ่ ยูอ่ าศัย และที่ดินทำ�กินได้ อีกกลุม่ หนึง่ ทีเ่ ข้าครอบครองทีด่ นิ จนเกิดความไม่เป็นธรรมโดยใช้วธิ กี ารทีไ่ ม่เปิด เผย คือกลุ่มอิทธิพล ตารางที่ 4 ข้อจำ�กัดในการเข้าสู่ที่ดินของประชาชนที่ยากไร้

วิธีการเข้าสู่ที่ดิน

1. ซื้อจากภาคเอกชนโดยทั่วไป 2. รัฐออกเอกสารสิทธิ์ คือ น.ส.3 หรือโฉนดที่ดินให้ เนื่องจากมีหลักฐานแสดงการครอบครองมาก่อนการ ประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน 3. รัฐอนุญาตให้เข้าใช้ประโยชน์โดยการเช่า เช่น ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณประโยชน์

4. เป็นสมาชิกของโครงการจัดที่ดินของรัฐ ภายใต้ ประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อ การครองชีพ พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติการปฏิรูป ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 5. รัฐอนุญาตให้เข้าใช้ประโยชน์ในช่วงเวลาที่ กำ�หนดตามพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 เช่นโครงการออกหนังสืออนุญาตให้มีสิทธิทำ� กินชั่วคราว (สทก.)

16

ข้อจำ�กัดของประชาชนที่ยากไร้ 1. ขาดแคลนเงินทุนที่จะไปซื้อ 2. ที่ดินราคาแพง - ครอบครัวไม่เคยมีที่ดินมาก่อน ไม่มีที่ดินสำ�รองให้เช่า พื้นที่ส่วนหนึ่งรัฐขอ ใช้ประโยชน์ (ตามข้อเท็จจริงบางส่วนก็ไม่ ได้ใช้ประโยชน์) อีกส่วนหนึ่งมีประชาชน เข้าทำ�กินและอยู่อาศัยเต็มพื้นที่ ไม่มีที่ดินสำ�รองที่จะจัดให้กับประชาชนอีก ต่อไป พื้นที่ในเขตปฏิรูปที่ดินที่ยังเหลืออยู่ 3 ล้านไร่ ก็จัดให้ประชนไม่ได้เพราะอยู่ใน มือของผู้ครอบครองรายใหญ่ที่มีอิทธิพล ภายหลังกรมป่าไม้ส่งมอบพื้นที่ 45 ล้านไร่ ให้กับ สปก. เมื่อ พ.ศ. 2536 แล้วโครงการ นี้ก็มิได้มีรายงานการดำ�เนินงานและมีความ ก้าวหน้าแต่อย่างใด


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

สำ�นักงาน ป.ป.ป (2538) ได้ให้ความหมายของผู้มีอิทธิพลว่า “หมายถึงบุคคล 4 กลุม่ ทีใ่ ช้อ�ำ นาจโดยไม่เป็นธรรมชีน้ �ำ หรือทำ�ให้เกิดผลประโยชน์แก่ตนเองและผูอ้ นื่ ”ได้แก่ (1.) เจ้าหน้าที่ของรัฐ (1.1) เจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น คือ ผู้ใหญ่บ้าน กำ�นัน (1.2) ข้าราชการจากส่วนกลางที่ไปปฏิบัติหน้าที่ในส่วนภูมิภาค คือ เจ้าหน้าที่ผู้มีอำ�นาจหน้าที่ในการออกเอกสารสิทธิในที่ดิน (1.3) ข้าราชการส่วนภูมิภาค (2.) นักการเมือง (2.1) นักการเมืองท้องถิ่น สมาชิกสภาจังหวัด และหัวคะแนน (2.2) นักการเมืองท้องถิน่ คือ สมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎร และหัวคะแนน (3.) กลุ่มผลประโยชน์ (3.1) กลุ่มมวลชนที่บุกรุกที่ดินของรัฐ (3.2) องค์กรเอกชนที่สนับสนุนให้มีการบุกรุกป่า (4.) นักธุรกิจ อาศัยผู้ที่มีอำ�นาจช่วยผลักดันให้มีการออกเอกสารสิทธิในที่ดิน โดยคลาดเคลื่อนหรือโดยมิชอบด้วยกฎหมาย การเข้ามามีอิทธิพลแบ่งออกได้ 2 ประเภท คือ (1) การเข้ามามีอิทธิพลโดยใช้อำ�นาจแฝงในการออกเอกสารสิทธิ มี 3 กรณี คือ (1.1) เข้ามามีบทบาทเป็นผู้นำ�กลุ่มชุมชนในการร้องเรียนหรือต่อรอง เพื่อให้ผลประโยชน์ (1.2) ใช้อ�ำ นาจมืดในการขมขูเ่ จ้าหน้าที่ ให้ใช้อ�ำ นาจ/กฎหมายเพือ่ ผล ประโยชน์ของตน (1.3) เป็นเครื่องมือของนักการเมืองและอำ�นาจนักการเมืองมาต่อรอง เจรจา 17


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

(2) การเข้ามามีอิทธิพลโดยอาศัยช่องว่างของกฎหมาย มี 2 กรณี คือ (2.1) อาศั ย ช่ อ งว่ า งของกฎหมาย เช่ น มี ก ฎหมายเกี่ ย วข้ อ ง หลายฉบับ และใช้ดุลพินิจวินิจฉัยในการตีความเพื่อประโยชน์แก่ตนและพรรคพวก (2.2) อาศั ย การปล่ อ ยปละละเลยของเจ้ า หน้ า ที่ เข้ า ไปครอบ ครองที่ดินของรัฐ ทีละคนสองคนแล้ว เพิ่มจำ�นวนเป็นกลุ่มชนมากพอที่จะมีอำ�นาจ ต่ อ รอง และอาศั ย อำ � นาจทางการเมื อ ง เพื่ อ ทำ � ให้ สิ่ ง ที่ ผิ ด ให้ ก ลายเป็ น สิ่ ง ที่ ถู ก สุรินทร์ พิกุลทอง (2544) ได้กล่าวถึงการบุกรุกที่ดินในการปกครองดูแลใช้ ประโยชน์ของกระทรวงกลาโหมและเหล่าทัพไว้ว่า สามารถแบ่งกลุ่มผู้บุกรุกได้ 3 กลุ่ม คือ “(1) กลุม่ ทีม่ ที อี่ ยูอ่ าศัยก่อนประกาศหวงห้าม คนกลุม่ นีใ้ นวันทีป่ ระกาศนัน้ เขาอยู่ ในที่ดินของเขาอยู่แล้ว ถือว่าเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์โดยชอบ (2) กลุ่มที่เข้ามาอยู่ภายหลังประกาศหวงห้าม คนกลุ่มนี้ถือว่าไม่มีสิทธิ์ในที่ดิน แต่ต้องการที่อยู่อาศัยทำ�กินเข้ามาบุกรุกหักร้างถางพง ก่อสร้างบ้านเรือน เรือกสวน ไร่นา (3) กลุม่ ผูล้ งทุน (นายทุน) และเกษตรกรรายใหญ่ คนกลุม่ นีส้ ว่ นใหญ่จะมิได้เข้าไป อยูใ่ นพืน้ ที่ และไม่ได้เป็นผูท้ �ำ การเกษตรด้วยตนเอง หากเป็นแต่ผมู้ เี งินมาก เข้าครอบครอง โดยวิธเี ข้าจับจองโดยตรงบ้าง กว้านซือ้ ทีด่ นิ มือเปล่าบ้าง ทีด่ นิ ทีม่ กี ารแจ้งครอบครอง (ส.ค. 1) ที่ดิน น.ส.3 บ้าง ส่วนมากกว้านซื้อที่ดินมือเปล่า ซึ่งมีหลักฐานเพียงใบเสร็จรับเงิน ภาษีบ�ำ รุงท้องที่ (ภบท.) เมือ่ รวมแปลงใหญ่แล้ว ก็ด�ำ เนินการออก น.ส.3 บางรายก็เป็น คนทีอ่ ยูพ่ นื้ ทีจ่ บั จองทีด่ นิ ด้วยตนเองในฐานะทีเ่ ป็นกำ�นัน ผูใ้ หญ่บา้ นบ้าง เป็นผูท้ มี่ อี ทิ ธิพล บ้าง นอกจากนีย้ งั มี กลุม่ ผูส้ นับสนุน การบุกรุกทีด่ นิ จะดำ�เนินการไม่ได้เป็นอันขาดถ้า ไม่มีผู้สนับสนุน ซึ่งสามารถแบ่งได้ 4 กลุ่มคือ (1) ข้าราชการกองทัพบกเอง ซึ่งเป็นกลุ่มที่ทำ�ให้เกิดการบุกรุกมากที่สุด (2) กลุ่มนายทุน และผู้ลงทุน เป็นกลุ่มที่ทำ�การกว้านซื้อที่ดิน ทั้งที่ดินมือเปล่า และมีเอกสารสิทธิ์ เพือ่ รวมเป็นแปลงใหญ่แล้วใช้อทิ ธิพลออกเอกสารสิทธิ์ บางรายก็ท�ำ การ บุกรุกโดยตรง โดยให้ราษฎรผู้ยากจนในฐานะลูกไร่ดำ�เนินการ (3) กลุม่ กำ�นัน ผูใ้ หญ่บา้ น และผูม้ อี ทิ ธิพลในท้องถิน่ และระดับชาติ กลุม่ นีจ้ ะเป็นผู้ 18


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ทราบดีวา่ ตรงไหนทีย่ งั ไม่มเี จ้าของ ตรงไหนทีด่ นิ ใครจับจอง เป็นกลุม่ ทีม่ นี ายหน้าค้า-ขาย ที่ดิน เป็นผู้รวบรวมที่ดินที่ชาวบ้านถือครองมือเปล่า มาออกใบเสียภาษีบ�ำ รุงท้องที่แล้ว รวมเป็นแปลงใหญ่ขายให้กับกลุ่มที่ 2 หรือเอาไว้เอง จับจองเอง บางรายมีที่ดินเป็นพันๆ ไร่ บางรายมีจะมีลูกไร่เป็นร้อยครอบครัว (4) เจ้าหน้าทีฝ่ า่ ยบ้านเมืองจะเกีย่ วข้องในการออกเอกสารสิทธิ์ และทำ�นิตกิ รรมโอน-ซือ้ -ขายทีด่ นิ กลุม่ นีจ้ ะเป็นผูไ้ ด้ประโยชน์จากการออกเอกสารสิทธิ์ โดยเฉพาะจากผู้ ทีค่ รอบครองทีด่ นิ แปลงใหญ่ หรือของคนในกลุม่ ที่ 1 และ 2 ซึง่ ปรากฏชัดเจนว่า ทีด่ นิ แปลง ใหญ่แม้จะอยูก่ ลางป่าเขาก็สามารถออกเอกสารสิทธิไ์ ด้งา่ ยและรวดเร็ว ส่วนชาวบ้านทีอ่ ยู่ ใกล้เมืองที่มีที่ดินเพียงเล็กน้อย ยากจน แม้จะเป็นผู้มีสิทธิ์โดยชอบก็ยากที่จะออกเอกสาร สิทธิ์ได้” อานันท์ กาญจนพันธ์ และ มิง่ สรรพ์ ขาวสะอาด (2538) ได้สนั นิษฐานถึงสาเหตุ ที่มีผู้ซื้อที่ดินในป่าหรือที่ดินที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ไว้ 3 ประการ คือ (1) ผู้ซื้อมีข้อมูลว่าที่ดินที่ไม่มีกรรมสิทธิ์นั้น จะมีโอกาสเปลี่ยนเป็นที่ดินที่มี กรรมสิทธิ์ถูกต้องตามกฎหมาย (2) ผู้ซื้อมีอิทธิพลหรือเล่ห์กลในการเปลี่ยนที่ดินดังกล่าวให้มีกรรมสิทธิ์ให้ชอบ ด้วยกฎหมาย (3) ผูซ้ อื้ ไม่คาดหวังทีจ่ ะได้กรรมสิทธิ์ แต่ตอ้ งการใช้ประโยชน์ทดี่ นิ ตราบใดทีก่ าร ใช้พนื้ ทีป่ า่ ไม่มกี ารปราบปรามอย่างเข้มงวด ผูซ้ อื้ ก็จะยินดีจา่ ยราคาทีด่ นิ ซึง่ ให้ผลประโยชน์ คุ้มกับการใช้ ผู้ซื้อ 2 พวกแรกมักเป็นผู้มีเครือข่ายข้อมูล เช่น เป็นข้าราชการและผู้นำ�ทางการ เมืองในท้องถิ่น หรือผู้มีอิทธิพล ผู้ซื้อประเภทสุดท้ายเป็นประชาชนทั่วไป Rabhibhadana (1993) ได้รายงานไว้ว่า ผู้ใหญ่บ้านและกำ�นันมีบทบาทในการ เป็นคนกลางในการซือ้ -ขายทีด่ นิ ในชนบทเพือ่ หาผลประโยชน์ใส่ตนให้กลุม่ ทุนนำ�ไปสร้าง รีสอร์ท สนามกอล์ฟ โรงงานหรือเพื่อเก็งกำ�ไร มากกว่าสร้างผลประโยชน์ในกับราษฎร ซึง่ ตรงกับกรณีของการซือ้ -ขาย ทีด่ นิ จากสมาชิกนิคมสร้างตนเองลำ�ตะคองโดยกำ�นันเพือ่ สร้างสนามกอล์ฟ (ไทยรัฐ 1 กรกฎาคม 2534) นิธิ เอียวศรีวงศ์ (2536) รายงานไว้วา่ ในภาคเหนือตอนล่าง นับจาก พ.ศ. 2531 19


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

เป็นต้นมา มีการสูญเสียทีด่ นิ ทัง้ ทีเ่ อกชนรายเล็กใช้อยูแ่ ละทีด่ นิ ในป่าสงวนไปสูม่ อื นายทุน ขนาดใหญ่ซงึ่ ไม่กลัวเกรงกฎหมาย และทำ�ให้มกี ารบุกเบิกจับจองทีป่ า่ สงวนเพิม่ ขึน้ อีกมาก สำ�นักงานจังหวัดสุราษฎ์ธานี (2551) ได้รายงานถึงสาเหตุการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้ในจังหวัด สุราษฎร์ธานีไว้ดังนี้ สาเหตุที่ทำ�ให้พื้นที่ป่าของจังหวัดลดลงเป็นอย่างมากเป็นดังนี้ 1. เกิดจากการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม 2. ปัจจัยด้านการเพิ่มประชากรทำ�ให้ประชากรมีความต้องการที่ดินเพื่อทำ�กิน และอยู่อาศัยเพิ่มขึ้น 3. ปัจจัยด้านเศรษฐกิจมีการขยายตัวทางด้านเศรษฐกิจเพิ่มมากขึ้นทำ�ให้ ประชาชนบุกรุกพื้นที่ป่าเพื่อขยายที่ดินทำ�กิน 4. ปัจจัยด้านการบุกรุกตัดไม้ทำ�ลายป่าของนายทุนหรือผู้มีอิทธิพล 5. ราคาที่ดินมีราคาสูง เป็นเหตุจูงใจให้มีราษฎรบุกรุกพื้นที่ป่าไม้เพื่อขายให้กับ นายทุน 6. เจ้าหน้าที่ป่าไม้หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหน่วยงานอื่นๆ มีส่วนในการกระ ทำ�ผิด บุกรุก ยึดถือ ครอบครองพื้นที่ป่าเสียเอง 7. กฎหมายที่บังคับใช้ในปัจจุบันมีโทษน้อย ทำ�ให้ผู้กระทำ�ผิดไม่เกรงกลัว นอกจากนี้ยังมีความเห็นเกี่ยวกับผู้มีอิทธิพลในการครอบครองมรดกของชาติที่ ปรากฎในสื่อสิ่งพิมพ์ดังนี้ ชวลิต กิติญาณทรัพย์ (2551) ได้อ้างถึงคำ�อภิปรายของ ร.ต.อ. เฉลิม อยู่ บำ�รุง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในสมัยนั้น ในโอกาสที่รัฐบาลมอบนโยบาย เรื่องการบูรณาการเพื่อแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐและการทำ�ลายทรัพยากรป่าไม้ ที่ทำ�เนียบรัฐบาลเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2551 ไว้ว่า “ถ้าข้าราชการไม่ร่วมมือด้วยจะไม่มีการบุกรุกทำ�ลายป่า”

20


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

“กาญจนบุรี เพชรบูรณ์ นครราชสีมา กาฬสินธุ์ เป็นจังหวัดทีม่ กี ารบุกรุก มากทีส่ ดุ ถ้าผูว้ า่ กับตำ�รวจบูรณาการอำ�นาจกันได้ทกุ อย่างก็จบ” หรือ “ผูว้ า่ ฯต้อง เปลีย่ นแนวคิดแทนทีจ่ ะดูแค่มเี อกสารสิทธิหรือไม่ตอ้ งไปดูถงึ ทีม่ าของเอกสารสิทธิ ถูกต้องหรือไม่” “ถ้าชาวบ้านบุกรุกป่าต้องใช้รฐั ศาสตร์แก้ไข แต่นายทุนอิทธิพลบุกรุกต้อง ใช้นิติศาสตร์อย่างเดียว” “ผมจะเตรียมเก้าอี้ผู้ตรวจราชการไว้ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีการบุกรุก ป่าเพิ่มเติม” ในเรื่องผู้รับผิดชอบต่อการบุกรุกทำ�ลายป่าไม้นั้น ได้มีผู้ใช้นามว่า “ประชาชน ธรรมดา” ส่งจดหมายถึงคอลัมน์ ชุมทางปัญหา ของคาน คอดิน ในหนังสือพิมพ์ขา่ วสด ฉบับวันที่ 28 มกราคม 2553 มีค�ำ ถามว่า “การบุกรุกป่าของราษฎรนัน้ เจ้าหน้าทีป่ ่าไม้ ไม่รไู้ ม่ทราบกระนัน้ หรือ กรมป่าไม้ท�ำ อะไรอยู่ เจ้าพนักงานทีด่ นิ ของชาติท�ำ อะไรอยู่ หน่วย งานของรัฐที่เกี่ยวข้องทั้งหลาย ตั้งแต่ กำ�นัน ผู้ใหญ่บ้าน อบต. จนถึงรัฐบาล ที่ผ่านมา ทำ�อะไรอยู่ แทนที่จะห้ามปราม ขับไล่ จับกุมตั้งแต่เริ่มต้น กลับปล่อยให้ขยายวงกว้าง ออกไปเรื่อยๆ ไม่เพียงแต่เท่านั้น ยังเก็บภาษีบำ�รุงท้องที่เขาอีก เป็นการแสดงว่าราษฎร เหล่านั้นเข้าอยู่อาศัยอย่างถูกต้องแล้ว จึงเก็บภาษีบำ�รุงท้องที่ แถมยังสร้างถนน ปักและ พาดสายไฟฟ้าให้ใช้อย่างสมบูรณ์ ไม่ใช่แค่ปีเดียวหรือสองปี แต่ปล่อยมาเป็นเวลา สิบๆ ปี จนขยายวงกว้างเกือบเป็นเมืองขึ้นมา ดังเช่น วังน้ำ�เขียว เขาสอยดาว เขายายเที่ยง เป็นต้น ปล่อยให้มกี ารซือ้ ขาย เปลีย่ นมือผู้ถือกรรมสิทธิไ์ ด้หลายต่อหลายทอด ทัง้ คนจน คนมีเงินและนักการเมือง อยูม่ าวันดีคนื ดี นักการเมืองสองค่ายไม่ถกู กัน ก็น�ำ เรือ่ งบุกรุกป่าสงวนมาโจมตี กัน แล้วจะยึดที่ดินคืน ถามว่ามันยุติธรรมแล้วหรือ หลายท่านหรือส่วนใหญ่ก็ต้องตอบว่ายุติธรรมแล้วเพราะเป็นที่ดินของรัฐ เป็น ทีด่ นิ ของชาติ เมือ่ เป็นเช่นนีร้ าษฎรทีค่ รอบครองทีด่ นิ โดยซือ้ ต่อกันมาหลายทอด ในราคาสูง เป็นแสน เป็นล้าน ถามว่าใครรับผิดชอบในสิง่ ปลูกสร้างเหล่านัน้ ” ซึง่ คาน คอดิน ได้ตอบว่า

21


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

“ตอบคุณประชาชน เอาเข้าจริงๆ คนทีบ่ กุ รุกป่ารายใหญ่ๆ ไม่ใช่ชาวบ้านทีเ่ ดือดร้อนทีท่ �ำ กิน แต่ เป็นนักการเมืองใหญ่ๆ ข้าราชการใหญ่ๆ นายทุนตัวใหญ่ๆ ทั้งนั้นครับ ด้วยวิธี การหลบหลีกกฎหมายสารพัด เพราะกฎหมายที่ดิน กฎหมายป่าไม้บ้านเรา เต็มไปด้วย ความสลับซับซ้อน เลยกลายเป็นช่องทางให้บรรดานักทำ�ลายป่า เข้ามายึดครองธรรมชาติ เป็นของส่วนตัวเป็นทิวแถว เจ้าหน้าทีป่ า่ ไม้ตวั เล็กๆ ก็เลยขยับไม่ออก นัง่ ดูปา่ สงวนกลายเป็นเมืองไปต่อหน้า ต่อตา ดีไม่ดี เจ้านายยังสั่งให้หาป่าผืนงามๆ ไปให้เจ้านายใหญ่และพรรคพวกด้วย” ต่อมาเมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2553 ได้มีราษฎรจากจังหวัดปราจีนบุรีร้องขอ ความช่วยเหลือต่อคอลัมภ์สารพันปัญหาของ อ๊อด เทอร์โบ ในหนังสือพิมพ์ไทยรัฐ ว่า มีการออก น.ส. 3 ปลอม ในเขตอุทยานแห่งชาติเขาใหญ่และทับลานให้กับกลุ่ม ทุน แต่ราษฎรที่อยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติถูกขับไล่ออกจากที่ดินที่เคยทำ�กินซึ่ง อ๊อด เทอร์โบ ได้ตอบว่า “ผมเองคงช่วยอะไรไม่ได้หรอกครับ เพราะคนบุกรุกป่าอุทยาน แห่งชาติที่ผ่านมานั้น ล้วนเป็นระดับซุปเปอร์บิ๊กที่ข้าราชการที่มีหน้าที่รับผิดชอบได้ยิน แล้วต้องหัวหด อยู่เฉยๆปลอดภัยต่อหน้าที่ราชการชีวิตจะเป็นสุข หรือไม่ก็เล่นตาม น้ำ�กินสองต่อไปเลย นี่เป็นการแสดงให้เห็นว่าประเทศไทยมี 2 มาตรฐานโดยแท้จริง” จะเห็ น ได้ ว่ า มี ก ารใช้ อิ ท ธิ พ ลของกลุ่ ม บุ ค คลต่ า งๆ ที่ เ ข้ า มาครอบครอง ทรัพยากรธรรมชาติ ที่สมควรสงวนหวงห้ามไว้เป็นมรดกของชาติ ปรากฏให้เห็นอย่าง ชัดเจนทั้งในการสอบสวนขององค์กรอิสระ เช่น ปปป. ปปช. กสม. สื่อมวลชน ทั้ง การแพร่ภาพทางโทรทัศน์ สื่อสิ่งพิมพ์ ตลอดจนรายงานการศึกษาของสถาบันต่างๆ

22


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ตารางที่ 5 ผู้มีอิทธิพลที่เข้ามาครอบครองมรดกของชาติจากข้อมูลแหล่งต่างๆ

ที่มาของข้อมูล

ผู้มีอิทธิพล เจ้าหน้าที่ของรัฐ นักการเมือง กลุ่มผล 1. ป.ป.ป. (2538) ประโยชน์ และนักธุรกิจ 2. ศูนย์ข้อมูลท้องถิ่นเพื่อการพัฒนา เถ้าแก่ นายทุน นักการเมืองระดับท้องถิ่น (2544) และระดับชาติ นายทุน ข้าราชการ กำ�นัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้มี 3. สุรินทร์ พิกุลทอง (2544) อิทธิพลในท้องถิ่น 4. อานันท์ กาญจนพันธ์ และ มิ่งสรรพ์ ข้าราชการ ผู้นำ�ทางการเมืองในท้องถิ่น ผู้ ขาวสะอาด (2538) มีอิทธิพล 6. Pongsapich et al. (1993) นายทุน ผู้ใหญ่บ้าน กำ�นัน 7. Rabhibhadana (1993) ผู้ใหญ่บ้าน กำ�นัน นายทุน 8. นิธิ เอียวศรีวงศ์ (2536) นายทุนขนาดใหญ่ 4. จังหวัดสุราษฎร์ธานี (2551) นายทุน ผู้มีอิทธิพล ข้าราชการ 9. ชวลิต กิติญาณทรัพย์ (2551) (อ้าง ถึงคำ�อภิปรายของ ร.ต.อ. เฉลิม อยู่ ข้าราชการ นายทุนอิทธิพล บำ�รุง รัฐมนตรีว่าการกระทรวง มหาดไทย) 10. คาน คอดิน (ข่าวสด วันที่ 28 นักการเมือง ข้าราชการ และนายทุน มกราคม 2553) 11. อ๊อด เทอร์โบ (ไทยรัฐ วันที่ 29 ผู้มีอิทธิพลที่ข้าราชการระดับสูงเกรงกลัว มีนาคม 2553)

23


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

จากการทบทวนเอกสารดังทีก่ ล่าวมาแล้วจะสามารถวิเคราะห์ได้วา่ มีความเชือ่ ม โยงระหว่างกลุ่มอิทธิพลต่างๆ ตั้งแต่ระดับท้องถิ่น จนถึงระดับชาติในการเข้าครอบครอง มรดกของชาติ ดังรายละเอียดในรูปที่ 1 นักการเมืองระดับชาติ

นักการเมืองท องถิ่ น

กํ านัน ผูใหญบาน

ข าราชการ ระดับอําเภอ

ข าราชการ ระดับสูง

กลุมทุนระดับชาติ

ผูรับเหมา นายทุนทองถิ่ น

รูปที่ 1 ความเชื่อมโยงระหว่างกลุ่มอิทธิพลท้องถิ่น เจ้าหน้าที่ของรัฐ นักการเมืองระดับ ชาติและกลุ่มทุนระดับชาติในการเข้าครอบครองมรดกของชาติ

4.3 ผลจากความไม่เป็นธรรมในการเข้าสู่ที่ดินและป่าไม้ จากข้อจำ�กัดในการเข้าสู่ที่ดินของประชาชนผู้ยากไร้ดังกล่าวแล้ว จึงทำ�ให้เกิดมี ปัญหาที่สำ�คัญ 2 ประการ คือ การกระจายถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรม และความขัดแย้ง ในการใช้ที่ดินของรัฐและป่าไม้ระหว่างประชาชนกับรัฐ ปัญหาทั้งสองประการนี้มีสาเหตุที่ เชื่อมโยงกันไป จะแก้ปัญหาใดปัญหาหนึ่งให้สำ�เร็จไม่ได้ จำ�เป็นต้องพิจารณาร่วมกันไป อย่างไรก็ตามเพือ่ ให้ทราบถึงความรุนแรงของปัญหาและสาเหตุทแี่ ท้จริงทัง้ 2 ประเด็น จะ กล่าวถึงในรายละเอียดดังต่อไปนี้ 4.3.1 การกระจายการถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรม . 4.3.1.1 ความรุนแรงของปัญหา (1) จากการขึ้นทะเบียนคนจนทั้งประเทศซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในชนบท ใน ปี 2547 พบว่ามีคนที่ต้องการความช่วยเหลือเรื่องที่ดินทำ�กินจำ�นวน 4 ล้านราย เป็นผู้ที่ 24


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ไร้ที่ดินทำ�กินโดยสิ้นเชิงจำ�นวน 1 ล้านราย (2) ในขณะเดียวกันข้อมูลที่ปรากฏในเอกสารนโยบายและแผนการส่ง เสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2540-2559 ซึ่งเป็นมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2539 ระบุว่าที่ดินในประเทศไทยร้อยละ 90 กระจุกตัวอยู่ในมือ คนเพียงร้อยละ 10 เท่านั้น (3) ข้อมูลจากการศึกษาเรื่องนโยบายและมาตรการการคลังเพื่อความ เป็นธรรมในการกระจายรายได้ของ ดวงมณี เลาวกุล และเอื้อมพร พิชัยสนิท (2551) ที่ พบว่า ผู้ถือครองที่ดิน 50 รายแรก จาก 1.46 ล้านราย ถือครองที่ดินร้อยละ 10 ของที่ดิน ในกรุงเทพมหานครทั้งหมด (4) งานวิจยั ของมูลนิธสิ ถาบันทีด่ นิ (2544) พบว่า“ขนาดทีด่ นิ ผืนใหญ่ที่ มีเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่มีขนาดเกิน 200 ไร่ ต่อแปลงนั้น มีร้อยละ 29.70 และขนาด ที่ดินผืนใหญ่ที่เกิน 5,000 ไร่ต่อแปลง มีร้อยละ 6.30 ส่วนที่ดินประเภท น.ส.3 ที่มีขนาด เกิน 200 ไร่ มีร้อยละ 14.7 และที่ดินที่มีขนาดเกิน 5,000 ไร่ มีร้อยละ 5.7 ที่ดิน ส.ค.1 ที่มี ขนาดเกิน 200 ไร่ มีร้อยละ 12.0 และที่ดินที่มีขนาดเกิน 5,000 ไร่ มีร้อยละ 5.0 ที่ดินมือ เปล่าที่มีขนาดเกิน 200 ไร่ มีร้อยละ 29.5 และที่ดินที่มีขนาดเกิน 5,000 ไร่ มีร้อยละ 4.3 โดยเฉลีย่ แล้วทีด่ นิ ทีม่ ขี นาดใหญ่ทสี่ ดุ ของแต่ละอำ�เภอทีม่ เี อกสารสิทธิประเภทโฉนดนัน้ มี ขนาด 249.8 ไร่ ที่ดินที่มีเอกสารสิทธิประเภท น.ส.3 มีขนาด 85.8 ไร่ ที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ ประเภท น.ส.3ก 189.4 ไร่ ที่ดิน ส.ค.1 มีขนาด 78.3 ไร่ และที่ดินมือเปล่า 229.8 ไร่ ” (5) จากการรวบรวมการถือครองทีด่ นิ ของคณะรัฐมนตรี จากบัญชีแสดง รายการทรัพย์สนิ และหนีส้ นิ ของเจ้าหน้าทีข่ องรัฐทีแ่ สดงต่อ ปปช. ในปี พ.ศ. 2551 มีมลู ค่า ของที่ดินรวมกันมากกว่าหนึ่งหมื่นล้านบาท และมีที่ดินรวมกันประมาณ 9,000 ไร่ (6) มีการทำ�กำ�ไรเกินปกติจากการขายทีด่ นิ ในโครงการจัดทีด่ นิ ของรัฐ เช่น การขายที่ดินในเขตนิคมสร้างตนเองลำ�ตะคองที่เห็นได้จากราคาประเมินทุนทรัพย์ ทีด่ นิ ในการจดทะเบียนสิทธิและนิตกิ รรมเกีย่ วกับอสังหาริมทรัพย์ ซึง่ ประกาศใช้เมือ่ วันที่ 29 ธันวาคม 2551 ของกรมธนารักษ์ กำ�หนดไว้ว่าในท้องที่ตำ�บลหนองสาหร่าย นอกเขต เทศบาลเมืองปากช่อง อำ�เภอปากช่อง จังหวัดนครราชสีมา โซน 03H และ 03N มีราคา ประเมินฯ ดังนี้ 25


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

- ที่ดินติดถนนในโครงการนิคมสร้างตนเอง ลำ�ตะคอง ไร่ละ 500,000 บาท - ที่ดินติดถนน ซอย ทาง ไร่ละ 280,000 บาท - ที่ดินติดถนนในโครงการรีสอร์ทบ้านปลายฟ้า ซึ่งอยู่ในเขต นิคมสร้างตนเองลำ�ตะคอง ไร่ละ 1,000,000 บาท - ที่ดินติดถนนในโครงการรีสอร์ททรัพย์เศรษฐีการ์เด้นท์ ซึ่งอยู่ในเขต นิคมสร้างตนเองลำ�ตะคอง ไร่ละ 800,000 บาท เมื่อเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างราคาที่ดินในตำ�บลหนองสาหร่ายที่ โครงการรีสอร์ทขายไร่ละ 1 ล้านบาทกับราคาที่ดินติดถนนในโครงการนิคมสร้างตนเอง ราคา 500,000 บาท แล้วราคาจะต่างกันไร่ละ 500,000 บาท แต่ถ้าเปรียบเทียบกับที่ดิน ในซอยที่มีราคา 280,000 บาทแล้ว จะต่างกันไร่ละ 720,000 บาท จึงทำ�ให้เห็นกำ�ไรเกิน ปกติ (economic rent) เกิดขึน้ อย่างชัดเจน ทัง้ ๆทีร่ ฐั เป็นผูพ้ ฒ ั นาโครงสร้างพืน้ ฐานและยัง มีงบประมาณในการบำ�รุงรักษาอยู่ในปัจจุบัน 4.3.1.2 สาเหตุ ถึ ง แม้ ว่ า การกระจายการถื อ ครองที่ ดิ น ที่ ไ ม่ เ ป็ น ธรรมจะเกิ ด จากสาเหตุ ต่ า งๆหลายประการสาเหตุ ที่ สำ � คั ญ ที่ จ ะกล่ า วถึ ง มี 4 ประการคื อ (1) ขาดแรงผลักดันทางการเมืองในการจำ�กัดขนาดการถือครองที่ดิน (1.1) ภายหลังการยกเลิกบทบัญญัติมาตรา 34-49 แห่งประมวล กฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นการกำ�หนดสิทธิในที่ดิน โดยคำ�สั่งคณะปฏิวัติฉบับที่ 49 พ.ศ. 2502 แล้ว ประเทศไทยก็ไม่มีการจำ�กัดการถือครองที่ดินในที่ดินของเอกชน ทำ�ให้ ผู้ ที่ มี ทุ น และอิ ท ธิ พ ลสามารถครอบครองที่ ดิ น ได้ จำ � นวนมากดั ง ที่ ป รากฏให้ เ ห็ น ใน ปัจจุบัน ถึงแม้ว่าต่อมาจะมีการเสนอต่อรัฐสภาให้นำ�บทบัญญัติมาตรา 34-49 แห่ง ประมวลกฎหมายที่ ดิ น กลั บ มาบั ง คั บ ใช้ อี ก หลายครั้ ง แต่ ไ ม่ ส ามารถผ่ า นรั ฐ สภาได้ (1.2) ภาษีที่ดิน เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการจำ�กัดการถือครองที่ดิน จำ�นวนมากที่มีแนวคิดนโยบายและข้อเสนอทั้งจากรัฐบาลและผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ 26


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

มาเป็นเวลาช้านาน แต่ไม่สามารถที่จะตราเป็นกฎหมายมาใช้บังคับได้ ตัวอย่างที่ชัดเจน คือคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดิน และสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. …. มาตั้งแต่วันที่ 8 กันยายน 2541 เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล มิได้มีการดำ�เนินการใดๆ จนมาถึงรัฐบาลนี้ ได้มมี ติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัตภิ าษีทดี่ นิ และสิง่ ปลูกสร้าง พ.ศ. …. อีกครัง้ หนึง่ เมือ่ วันที่ 20 เมษายน 2553 ถึงปัจจุบนั ก็ยงั ไม่มคี วามชัดเจนว่าจะสามารถเข้า สู่การพิจารณาของรัฐสภาได้เมื่อใด จากข้ อ เท็ จ จริ ง ดั ง กล่ า วทั้ ง 2 กรณี แ ล้ ว จึ ง แสดงให้ เ ห็ น ว่ า ขาดแรง ผลั ก ดั น จากภาคการเมื อ ง (Political Drive) ในเรื่ อ งนี้ อาจจะเป็ น เพราะ นั ก การเมื อ งมี ที่ ดิ น ที่ ถื อ ครองอยู่ จำ � นวนมากมู ล ค่ า สู ง ถึ ง หนึ่ ง หมื่ น ล้ า น ดั ง ที่ ปรากฏในเอกสารที่ แ สดงต่ อ สำ � นั ก งานคณะกรรมการปราบปรามการทุ จ ริ ต แห่ ง ชาติ (ปปช.) ซึ่ ง ได้ มี ก ารเปิ ด เผยต่ อ สาธารณ ดั ง ที่ ไ ด้ ก ล่ า วมาข้ า งต้ น นอกจากนี้จากการศึกษาถึงนโยบายของพรรคการเมืองต่างๆ ที่ใช้ใน การรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งในช่วง 10 ปี ที่ผ่านมาไม่พบว่ามีนโยบายของพรรคการเมือง ใดที่ระบุชัดเจนในเรื่องนี้ (2) ขาดนโยบายการต่อต้านกลุ่มอิทธิพลที่เข้าครอบครองมรดกของ ชาติโดยมิชอบ จากการที่มีที่ดินส่วนหนึ่งอยู่ในการครอบครองของกลุ่มอิทธิพลซึ่งได้ มาโดยการใช้อทิ ธิพลและอำ�นาจแฝงในพืน้ ทีท่ คี่ วรเป็นมรดกของชาติ เช่น ภูเขา ชายทะเล และเกาะต่างๆ รัฐบาลไม่เคยมีนโยบายการต่อต้านกลุ่มอิทธิพลที่เข้าครอบครองมรดก ของชาติโดยมิชอบอย่างจริงจัง จะเกิดขึ้นเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองในบางพื้นที่ เช่น เกาะสมุย จังหวัดสุราษฎร์ธานี จังหวัดชลบุรี หรือจังหวัดนครราชสีมาและเป็นบางช่วงเวลา เมือ่ เปลีย่ นรัฐบาลการตรวจสอบก็หยุดลง จากสาเหตุทไี่ ม่มกี ารเปิดเผยรายชือ่ ผูค้ รอบครอง ที่ดินของประเทศเพราะขัดกับสิทธิส่วนบุคคล เป็นสาเหตุหนึ่งที่กลุ่มอิทธิพลเหล่านี้เข้า ครอบครองมรดกของชาติโดยวิธีต่างๆ ดังกล่าวข้างต้น เช่นในกรณีของการใช้ ส.ค.1 ที่ มิชอบ ในอดีตได้สร้างความไม่เป็นธรรมให้เกิดขึ้นในการครอบครองที่ดินและป่าไม้อย่าง รุนแรง ถึงแม้จะมีการยกเลิกการใช้ ส.ค.1 หลังวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2553 แล้วก็ตาม ยังคงมี 27


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

ทีด่ นิ ทีแ่ จ้งให้ด�ำ เนินการออกเอกสารสิทธิค์ า้ งอยูห่ ลายแสนแปลง ตัวอย่างทีเ่ ห็นชัดเจนทีส่ ดุ คือ พืน้ ทีใ่ นเขตปฏิรปู ทีด่ นิ ทีม่ รี ายงานว่าสำ�นักงานปฏิรปู ทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรมไม่สามารถ เข้าไปดำ�เนินการได้เพราะผูค้ รอบครองทีด่ นิ เป็นกลุม่ ผูม้ อี ทิ ธิพล ซึง่ มีพนื้ ทีอ่ กี จำ�นวนมาก (3) รัฐละเลยการจัดการที่ดินที่เอกชนถือครอง จากการทีม่ ที ดี่ นิ ไม่ได้ใช้ประโยชน์จ�ำ นวนมากถึง 1.14 ล้านไร่ ในปี 2550 ทัง้ ๆทีร่ ฐั มีเครือ่ งมือในการแก้ไขอยูแ่ ล้ว คือ บทบัญญัตมิ าตรา 6 แห่งประมวลกฎหมายทีด่ นิ ทีบ่ ญ ั ญัตไิ ว้วา่ บุคคลใดมีสทิ ธิในทีด่ นิ ตามโฉนดทีด่ นิ หากบุคคลนัน้ ทอดทิง้ ไม่ท�ำ ประโยชน์ ในที่ดินหรือปล่อยที่ดินให้รกร้างว่างเปล่าเกินกำ�หนดเวลา 10 ปี ติดต่อกัน หรือกรณีที่มี หนังสือรับรองการทำ�ประโยชน์เกิน 5 ปี ให้ถอื ว่าเจตนาสละสิทธิใ์ นทีด่ นิ เฉพาะส่วนทีท่ อด ทิง้ ไม่ท�ำ ประโยชน์หรือปล่อยให้เป็นทีร่ กร้างว่างเปล่า เมือ่ อธิบดีกรมทีด่ นิ ยืน่ คำ�ร้องต่อศาล และศาลได้สงั่ เพิกถอนหนังสือแสดงสิทธิดงั กล่าว ให้ทดี่ นิ นัน้ ตกเป็นของรัฐ แต่รฐั มิได้ด�ำ เนิน การจึงมีที่ดินที่กลุ่มทุนได้กว้านซื้อเพื่อเก็งกำ�ไรละทิ้งไว้ไม่ได้ใช้ประโยชน์จำ�นวนมาก อีกกรณีหนึ่งที่เห็นได้ชัดเจน คือ ภาษีบำ�รุงท้องที่ซึ่งเป็นไปตามพ ระราชบัญญัติบำ�รุงท้องที่ พ.ศ. 2508 ซึ่งยังคงใช้ฐานภาษีปี 2524 ทั้งๆที่เวลา 30 ปี ที่ ผ่ า นมา ที่ ดิ น มี ร าคาสู ง ขึ้ น หลายเท่ า ตั ว และมี ก ารยกเว้ น ไม่ เ ก็ บ ภาษี ที่ ดิ น อี ก หลายกรณี ไม่ ไ ด้ มี ก ารปรั บ ปรุ ง ให้ เ หมาะสมต่ อ สถานการณ์ ใ นปั จ จุ บั น แต่ อ ย่ า งใด ทั้งสองกรณีนี้ชี้ให้เห็นว่ารัฐได้ละเลยการจัดการที่ดินที่เอกชนครอบ ครอง แต่ไปเน้นการจัดการที่ดินของรัฐแต่เพียงด้านเดียว ซึ่งส่งผลกระทบต่อประชาชนผู้ ยากไร้ (4) ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ แนวคิดการใช้ทดี่ นิ เป็น “ต้นทุนทางสังคม” นัน้ สวนทางกับสถานการณ์ ในปัจจุบันและมีโอกาสเปลี่ยนแปลงได้ยากมากเพราะที่ดินส่วนใหญ่อยู่ในมือกลุ่มทุนและ อิทธิพลดังกล่าวแล้ว ตั้งแต่ พ.ศ. 2544 ถึงปี 2551 กรมที่ดินได้ออกเอกสารสิทธิ์ไปแล้ว 31 ล้านแปลง เนื้อที่ประมาณ 127 ล้านไร่เศษหรือประมาณร้อยละ 40 ของเนื้อที่ประเทศ มีการซื้อขายที่ดินในปี 2549 มูลค่าสูงถึง 835, 152 ล้านบาท (ธนาคารอาคารสงเคราะห์, 2550) ทีด่ นิ ในปัจจุบนั เป็นทรัพย์สนิ ทีส่ ามารถให้ผลตอบแทนทีค่ อ่ นข้างสูงจากการลงทุน 28


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ทั้งในระยะสั้นหรือระยะยาว การสะสมที่ดินหรือการกว้านซื้อที่ดินมาถือครองไว้จำ�นวน มาก โดยไม่มกี ารควบคุมหรือจำ�กัดการถือครองทีด่ นิ จึงเป็นการหารายได้ทสี่ �ำ คัญทางหนึง่ เพราะที่ดินมีจำ�นวนคงที่ แต่ความต้องการเพิ่มขึ้นตามจำ�นวนประชากร การกำ�หนดราคา ที่ดินส่วนหนึ่งจะมาจากผู้ที่ถือครองที่ดินไว้จำ�นวนมากเพื่อเก็งกำ�ไร และขายเมื่อได้ราคา ที่ต้องการ* ซึ่งมักจะมีราคาที่สูงมาก เมื่อที่ดินมีราคาแพงโอกาสที่จะกระจายการถือครอง ที่ดินสู่คนที่มีรายได้น้อย จึงเกิดขึ้นได้ยาก 4.3.2 ความขัดแย้งในการใช้ทดี่ นิ ของรัฐและป่าไม้ระหว่างประชาชนกับ รัฐ 4.3.2.1 ความรุนแรงของปัญหา มีราษฎรจำ�นวนมากที่ทำ�กินและอยู่อาศัยในที่ดินของรัฐ โดยเกิดขึ้น 2 ลักษณะ คือ (1) การประกาศเขตที่ดินของรัฐทับที่ดินทำ�กินที่อยู่อาศัยของราษฎรที่อยู่มา ก่อน และ (2) ราษฎรเข้าทำ�กินในที่ดินของรัฐหลังประกาศเขตสงวนหวงห้าม ปัญหาทั้งที่เกิดจากทั้ง 2 กรณี ทำ�ให้มีข้อพิพาทระหว่างรัฐกับราษฎร นำ�ไปสูก่ ารจับกุมฟ้องร้องต่อศาล บางคดีราษฎรถูกตัดสินจำ�คุกและต้องจ่ายค่าปรับทีท่ �ำ ให้ ทรัพยากรธรรมชาติเสียหาย เหตุการณ์เช่นนีเ้ กิดขึน้ อย่างต่อเนือ่ ง แม้วา่ จะมีการร้องขอให้ มีการชะลอการจับกุมจากสภาผู้แทนราษฎร เมื่อเดือนตุลาคม 2552 แล้วก็ตาม

* ที่ดินจำ�นวน 2 ไร่ บริเวณถนนวิทยุ สามารถขายทำ�กำ�ไรได้ถึง 300 ล้านบาทเศษ หลังจากที่ซื้อมาเพียง 5 เดือน

29


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

พื้นที่ที่เกิดความรุนแรงมากที่สุดคือพื้นที่ป่าไม้ทั้งเขตป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยานแห่ง ชาติ ตลอดจนเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ซึ่งมีรายงานในปี 2551 ว่ามีผู้เข้าทำ�กินและอยู่อาศัย จำ�นวน 0.48 ล้านราย ในพื้นที่ 8.5 ล้านไร่ ส่วนในพื้นที่ราชพัสดุมีการบุกรุกครอบครอง จำ�นวน 2.1 ล้านไร่ ที่สาธารณะประโยชน์มีการบุกรุกครอบครอง 1.15 ล้านไร่ กรมป่าไม้ (2553) รายงานว่าในปี 2551 มีสถิติ คดีการกระทำ�ผิด กฎหมายเกี่ยวกับการป่าไม้ ดังนี้ คดี 5,833 คดี จำ�นวนผู้ต้องหา 2,768 ราย มูลค่าความเสียหาย 192,817,366 บาท พื้นที่ถูกบุกรุก 40,114 ไร่ ในกรณี ข องป่ า ชายเลน นั้ น กรมทรั พ ยากรทางทะเลและชายฝั่ ง (2552) รายงานว่าในเดือนตุลาคม 2551-กันยายน 2552 มีคดีการบุกรุกป่าชายเลน ดังนี้ จำ�นวนคดี 96 คดี จำ�นวนผู้ต้องหา 58 ราย พื้นที่ถูกบุกรุก 580 ไร่ เนือ่ งจากราษฎรถูกจับกุมดำ�เนินคดีจ�ำ นวนมากจึงมีการชุมนุมเรียกร้อง มาอย่างต่อเนื่องตามลำ�ดับดังนี้ กระทรวงมหาดไทย (2538) ได้ ร ายงานว่ า ระหว่ า งเดื อ น มกราคม-มิ ถุ น ายน 2537 ได้ มี ก ารชุ ม นุ ม เรี ย กร้ อ งของราษฎรและกลุ่ ม พลั ง รวม 372 ครั้ ง เป็ น การเรีย กร้องเรื่อง ปัญ หาที่ดิน ทำ�กิน จำ � นวน 82 ครั้ ง หรื อ ร้ อ ยละ 22.04 ของการเรี ย กร้ อ งและชุ ม นุ ม ทั้ ง หมด ส่ ว นใหญ่ เ ป็ น การเรี ย กร้ อ งให้ รั ฐ บาล จั ด สรรที่ ดิ น ทำ � กิ น และออกเอกสารสิ ท ธิ์ ใ นที่ ดิ น ที่ ค รอบครองอยู่ ทั้ ง ที่ อ ยู่ อ าศั ย และที่ ทำ � กิ น ในพื้ น ที่ ป่ า สงวนแห่ ง ชาติ แ ละอุ ท ยานแห่ ง ชาติ ร วมทั้ ง ที่ ส าธารณะประโยชน์ ในกรณีเดียวกัน สมดุล พลแสน (2537) ได้รายงานว่าระหว่างตุลาคม 2536 – กันยายน 2537 มีการชุมนุมประท้วงของราษฎรกลุม่ ต่างๆ รวม 738 ครัง้ เป็นการ 30


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ชุมนุมประท้วงในเรื่องของที่ดินทำ�กินในเขตป่ารวม 126 ครั้ง หรือร้อยละ 17.07 ในขณะ ที่ศูนย์บริการประชาชน สำ�นักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี (2542) ได้รายงานการร้องเรียน เรื่องที่ดินทำ�กินระหว่าง พ.ศ.2537-2542 ไว้ว่าในปี 2537 มีการร้องเรียน 135 ครั้ง ปี 2538 จำ�นวน 75 ครั้ง ปี 2539 จำ�นวน 89 ครั้ง ปี 2540 จำ�นวน 58 ครั้ง ปี 2541 จำ�นวน 66 ครั้ง ปี 2542 จำ�นวน 77 ครั้ง รวม 6 ปี มีการร้องเรียน รวม 500 ครั้ง ใน ขณะที่ ประภาส ปิน่ ตบแต่ง (2541) ได้รายงานว่ามีความขัดแย้งในการใช้ทดี่ นิ ในเขตเมือง ในปี 2537 จำ�นวน 63 ครั้ง ในปี 2538 จำ�นวน 33 ครั้ง ส่วนความขัดแย้งเรื่องที่ดินทำ�กิน ในเขตป่า ในปี 2537 มีจำ�นวน 126 ครั้ง และเพิ่มขึ้นเป็น 137 ครั้งในปี 2538 และต่อมา สำ�นักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย (2545) ได้รายงานการร้องเรียนเกีย่ วข้องกับปัญหาทีด่ นิ ว่า ในปี 2543 มีจำ�นวน 73 ครั้ง ในปี 2544 จำ�นวน 74 ครั้ง และปี 2545 มีจำ�นวน 36 ครั้ง ต่อมาในปี 2548 ศยามล ไกยูรวงศ์ และคณะ (2548) ได้รายงานผล การศึกษาและสำ�รวจข้อพิพาทและความขัดแย้งปัญหาที่ดินในประเทศไทย ระยะที่ 1 ว่า ข้อพิพาทและความขัดแย้งปัญหาที่ดินเป็นปัญหาหลักของประเทศไทย ประเภทปัญหาที่ มีจ�ำ นวนมากทีส่ ดุ คือปัญหาการประกาศเขตป่าทับพืน้ ทีท่ �ำ กินและทีอ่ ยูอ่ าศัย จำ�นวน 262 กรณี รองลงมาคือปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินในที่สาธารณะประโยชน์จำ�นวน 119 กรณี ปัญหาทีอ่ ยูอ่ าศัยจำ�นวน 102 กรณี นโยบายส่งเสริมการปลูกป่าทีส่ ง่ ผลกระทบต่อประชาชน จำ�นวน 58 กรณี การใช้ประโยชน์ในที่ดินของเอกชนจำ�นวน 48 กรณี การใช้ประโยชน์ใน ทีด่ นิ ทหารจำ�นวน 40 กรณี การออกเอกสารสิทธิท์ ดี่ นิ ไม่ชอบด้วยกฎหมายจำ�นวน 22 กรณี ปั ญ หาการต่ อ ต้ า นการสร้ า งเขื่ อ นซึ่ ง เป็ น การเปลี่ ย นแปลง การใช้ ที่ ดิ น จากที่ อ ยู่ อ าศั ย ชุ ม ชน ที่ ทำ � กิ น และป่ า ไม้ ไ ปเป็ น อ่ า งเก็ บ น้ำ � นั้ น ได้ มี การต่ อ ต้ า นมาโดยตลอด กรมส่ ง เสริ ม คุ ณ ภาพสิ่ ง แวดล้ อ ม (2542) ได้ ส รุ ป ไว้ ว่ า “กรณีขดั แย้งทีส่ �ำ คัญ ได้แก่ โครงการเขือ่ นน้�ำ โจนทีจ่ ะสร้างในป่าทุง่ ใหญ่ นเรศวรในปี 2531 จนจุดกระแสการตื่นตัวด้านการอนุรักษ์ป่าอย่างกว้างขวาง กรณีเขื่อน ปากมูล (2532) กรณีเขื่อนแก่งกรุงและเขื่อนเหวนรก (2533) เขื่อนแก่งเสือเต้น (2537) เป็นต้น ซึง่ ล้วนแล้วแต่ได้รบั การคัดค้านอย่างกว้างขวางจากชาวบ้านในพืน้ ที่ นักศึกษา นัก อนุรกั ษ์สงิ่ แวดล้อม นักวิชาการ ฯลฯ โดยเฉพาะการคัดค้านการสร้างเขือ่ นปากมูลนัน้ ยืดเยือ้ ยาวนานมานับตัง้ แต่ปี 2532 จนถึงปีทสี่ ร้างเสร็จคือปี 2537 ถือได้วา่ เป็นกรณีทสี่ ร้างบาดแผล และทิ้งร่องรอยความเจ็บปวดสำ�หรับขบวนการเคลื่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อมอย่างมาก” 31


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

จากปั ญ หาที่ ส ะสมมานานถึ ง ปั จ จุ บั น สมจิ ต คงทน (2553) ร า ย ง า น ถึ ง ค ดี ค ว า ม ใ น ก ร ะ บ ว น ก า ร ยุ ติ ธ ร ร ม ว่ า มี ผู้ ถู ก ดำ � เ นิ น ค ดี ทั้ ง ห ม ด 361 ราย 143 คดี เป็นคดีแพ่ง 140 ราย 87 คดี คดีอาญา 221 ราย 56 คดี คดีที่อยู่ในชั้นบังคับคดี (ถูกไล่ที่ รื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง จำ�คุก และชำ�ระ ค่าเสียหาย) 119 ราย 19 คดี ได้แก่คดีอาญา 80 ราย 10 คดี คดีแพ่ง 39 ราย 9 คดี ถูก จำ�คุก 22 ราย 3 คดี อยู่ในระหว่างพักโทษ 1 คดี 1 รายเสียชีวิตระหว่างคดีอยู่ในชั้นศาล 5 ราย และเสียชีวิตระหว่างถูกจำ�คุก 1 ราย ในเรื่องการจับกุมประชาชนดำ�เนินคดีนั้น อาจจะมีคำ�ถามต่อมาว่า เลือกปฏิบัติหรือไม่ เพราะในเขตป่ามีคนเข้าทำ�กินและอยู่อาศัยมากถึง 0.48 ล้านราย ในเนื้อที่ 8.5 ล้านไร่ ทำ�ไมจึงไม่จับกุมให้หมด อีกด้านหนึ่งก็คือพื้นที่ของรัฐที่ประชาชน บุกรุกอยู่ประมาณ 12 ล้านไร่ นั้น เป็นเพียงร้อยละ 3.74 ของเนื้อที่ประเทศ หากอนุญาต ให้ประชาชนเข้าทำ�กินโดยที่ดินยังคงเป็นของรัฐ จะสร้างความเสียหายให้แก่ประเทศ มากน้อยเพียงใด อาจจะกล่าวได้ว่าการจับกุมเป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ ทั้งๆที่ รัฐทราบสาเหตุของความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนในเรื่องการครอบครองที่ดิน ของรัฐว่ามาจากสาเหตุทั้งทางด้านเศรษฐกิจซึ่งเกี่ยวข้องกับความอยู่รอดของผู้ยากไร้ ตลอดจนจากด้านสังคมและการเมือง ซึ่งเป็นหน้าที่ต้องแก้ปัญหาทุกด้านของรัฐบาล 4.3.2.2 สาเหตุ (1) กฎหมายเกีย่ วกับทีด่ นิ และป่าไม้ให้อ�ำ นาจแก่รฐั ในการบริหารจัดการ ขาดมิติการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชน (2) ขาดเครือ่ งมือทางสังคมทีส่ ามารถนำ�มาใช้ในการแก้ไขความขัดแย้ง ที่ยอมรับจากทุกฝ่าย ชุมชนไม่ไว้วางใจในองค์กรของรัฐ ไม่ยอมรับข้อมูลของรัฐ รัฐเองไม่ ไว้วางใจชุมชน ไม่เปิดเผยข้อมูลที่ชุมชนควรรับรู้ ความขัดแย้งที่มีอยู่จึงไม่สามารถแก้ไข ได้ (3) การประกาศเขตสงวนหวงห้ามทีด่ นิ ของรัฐ มิได้มกี ารสำ�รวจทีด่ นิ ใน พื้นที่ที่ราษฎรทำ�กินและอยู่อาศัยมาเดิม เป็นการกำ�หนดลงบนแผนที่ โดยเฉพาะแผนที่ที่ มีมาตราส่วนขนาดเล็ก แล้วดำ�เนินการประกาศเขตตามกฎหมายซึ่งทำ�ให้เกิดความคลาด เคลือ่ นของแนวเขตในกรณีชมุ ชนหรือทีด่ นิ ทำ�กินอยูใ่ นแนวรอยต่อกับทีด่ นิ ของรัฐ หรือทับ 32


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ซ้อนชุมชนที่อาศัยอยู่ดั้งเดิม (4) มีพนื้ ทีจ่ �ำ นวนมากทีช่ มุ ชนได้ใช้ประโยชน์จากทีด่ นิ มาอย่างต่อเนือ่ ง โดยมีการจัดการร่วมกัน ต่อมาได้มีการประกาศเขตที่ดินของรัฐทับซ้อน ทำ�ให้ราษฎรใน ชุมชนไม่สามารถเข้าไปบริหารจัดการและใช้ประโยชน์ได้และการเข้าไปใช้ประโยชน์ก็จะ เป็นการกระทำ�ที่ผิดกฎหมาย หรือเกิดความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานของรัฐกับชุมชน ถึงแม้ว่าประเทศไทยไม่มีกฎหมายโดยตรงที่ให้สิทธิกับชุมชนในการครอบครองที่ดิน เพื่อใช้ประโยชน์ ทั้งๆที่ได้มีการครอบครองและพึ่งพาฐานทรัพยากรธรรมชาติในที่ดิน นั้นเพื่อการดำ�รงชีพมาเป็นเวลาช้านานก็ตาม แต่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราช อาณาจักรไทย มาตรา 66 ก็ได้บัญญัติให้ชุมชนมีสิทธิในการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อหน่วยงานของรัฐได้ละเลยบทบัญญัติดังกล่าว การประกาศเขต ทีด่ นิ ของรัฐทับทีด่ นิ ของชุมชนทีใ่ ช้ประโยชน์มาแต่เดิมจึงเป็นการดำ�เนินการทีล่ ะเมิดสิทธิ์ และไม่เป็นธรรมกับชุมชน (5) ราษฎรไม่มโี อกาสเข้าสูก่ ารครอบครองทีด่ นิ โดยชอบด้วยกฎหมาย ส่วนหนึ่งจึงซื้อต่อจากผู้มีอิทธิพลในท้องที่เดิม จะเห็นได้จากพื้นที่ป่าหลายพื้นที่ในภาค กลางและภาคใต้ มีผู้ครอบครองที่ดินจากภาคอื่น อีกส่วนหนึ่งเข้าแผ้วถางที่ดินของรัฐ ด้วยตนเอง เพราะไม่มีทางเลือกทั้งๆที่ทราบดีว่ามิชอบด้วยกฎหมาย อีกประการ หนึ่งราษฎรทราบดีว่าได้มีการเพิกถอนพื้นที่ป่าไม้จำ�นวนมากถึง 45 ล้านไร่ในอดีตให้กับ สปก. จึงเชือ่ ว่าเมือ่ แผ้วถางเข้าทำ�กินแล้วในระยะยาวอาจจะมีการยกเลิกพืน้ ทีป่ า่ และมอบ ให้กับ สปก. ไปดำ�เนินการอีกจึงมีการแผ้วถางไว้ล่วงหน้า (6) การประกาศเขตสงวนหวงห้ามของรัฐ เช่น ป่าสงวนแห่งชาติ อุทยาน แห่งชาติได้ใช้ข้อมูลทาง ”วิชาการ” เป็นเกณฑ์ แต่การกำ�หนดที่ดินที่จะออกเอกสารสิทธิ์ ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ใช้กำ�หนด “เวลา” เป็นเกณฑ์จึงทำ�ให้เกิดความสับสนที่กลาย มาเป็นความขัดแย้ง (7) ระบบฐานข้อมูลที่ดินไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะแผนที่แนวเขต ทีด่ นิ ของรัฐ ซึง่ มีแนวเขตทับซ้อนกันเอง ดังทีก่ ระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม ระบุว่ามีถึง 8 กรณี

33


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

แนวทางแก้ไข 5.1 นานาทรรศนะในการแก้ไข อภิสทิ ธิ์ เวชชาชีวะ (2553) ได้กล่าวถึงนโยบายการแก้ไขปัญหาไว้ในการบรรยาย พิเศษเรื่องการจัดการที่ดินเพื่อความเป็นธรรม เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2553 ดังนี้ “ รัฐบาลเห็นว่าควรมีการบริหารจัดการที่ดินอย่างยั่งยืน เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาการ ทำ�ลายทรัพยากรธรรมชาติอันจะนำ�ไปสู่ผลกระทบเรื่องโลกร้อน การเสียสมดุลของระบบ นิเวศน์ รัฐบาลมีความมุ่งมั่นที่จะให้มีการบูรณาการการทำ�งานร่วมกันระหว่างภาครัฐกับ ประชาชน เพื่อสร้างความยอมรับและนำ�ไปสู่การแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน รัฐบาลมีหลักคิดที่จะนำ�ไปสู่นวัตกรรมการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน ใน 4 ประเด็น ด้วยกัน 1. การผลักดันนโยบายโฉนดชุมชน ซึ่งอิงกับหลักสองส่วน ซึ่งจะนำ�ไปสู่การแก้ ปัญหาอย่างยั่งยืนดังนี้คือ 1.1 หลักการยอมรับการมีส่วนร่วมของประชาชนและใช้เครือข่ายของ ประชาชนเป็นหลัก เพราะการออกโฉนดชุมชน ต้องการความเข้มแข็งของชุมชนและการ รวมตัวกันอย่างเป็นระบบ เพื่อให้เกิดความยอมรับร่วมกัน 1.2 หลักป้องกันไม่ให้เอกสารสิทธิ์ตกเป็นของนายทุน เพราะชุมชนจะ เป็นผู้ดูแลโฉนดของชุมชนและพัฒนาที่ดินของชุมชนตนเอง

โครงการดังกล่าวนีจ้ ะมีการนำ�ร่องในอีก 30 พืน้ ทีท่ ภี่ ายใน 2 ถึง 3 เดือนข้างหน้า

2. การปรับปรุงระบบภาษีเพื่อสร้างแรงจูงใจให้เกิดการถือครองที่ดินอย่างเป็น ธรรม เช่น กรณีทมี่ กี ารทิง้ ร้างทีด่ นิ จะเก็บภาษีในอัตราทีส่ งู มาก ตอนนีร้ ฐั บาลกำ�ลังผลักดัน ร่างพระราชบัญญัตทิ ดี่ นิ และสิง่ ปลูกสร้างเพือ่ นำ�มาบังคับใช้อย่างเป็นรูปธรรม ซึง่ อยูใ่ นขัน้ ตอนการดำ�เนินงานของกฤษฎีกา ประเด็นนีห้ ลายรัฐบาลไม่กล้าออกกฎหมาย เพราะเกรง จะขัดผลประโยชน์กับผู้มีอิทธิพล 34


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

3. ธนาคารที่ดิน มีขึ้น เพื่อออกสำ�รวจพื้น ที่ทำ� กิ น รวมทั้ ง พื้ น ที่ ต่ า งๆ ใน ประเทศมาจัดสรรให้กับชุมชน โดยจะนำ�รายได้จากการจัดเก็บภาษีที่ดินมาจัดสรรให้ แก่ธนาคารที่ดิน เพื่อใช้ในการดำ�เนินงาน โดยกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รับผิดชอบ 4. การทำ � ฐานข้ อ มู ล เกี่ ย วกั บ ที่ ดิ น เช่ น การสำ � รวจพื้ น ที่ เพื่ อ ดู แ นว เขตป่ า อุ ท ยาน ที่ ห วงห้ า ม เป็ น ต้ น เพื่ อ เป็ น พยานหลั ก ฐานในการพิ สู จ น์ ว่ า “ป่ า รุ ก คน หรื อ คนรุ ก ป่ า ” โครงการนี้ เ ป็ น โครงการเร่ ง ด่ ว น เพื่ อ สนองความจริ ง ต่ อ สั ง คมและผู้ ที่ เ กี่ ย วข้ อ งทุ ก ฝ่ า ย เพื่ อ ป้ อ งกั น ความขั ด แย้ ง ระหว่ า งรั ฐ กั บ ประชาชน รัฐบาลเล็งเห็นว่ามีเครื่องมือในการปัญหาเพิ่มเติมและยังมีปัญหาที่ ท้าทาย กล่าวคือ 1. ปัญหาการบูรณาการการทำ�งานระหว่างหน่วยงาน การเชือ่ มโยงในการ ดำ�เนินงานของภาคการเมือง ข้าราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ และชุมชน โดยอาจมี การปรับั องค์กร แก้กฎหมาย การปรับปรุงเอกสารสิทธิ์ และการลงทำ�งานในพืน้ ทีอ่ ย่างแท้จริง 2. ปัญหาการใช้ประโยชน์ในที่ดินต้องมีการสร้างหลักประกัน การ คุ้มครอง มีการสร้างแรงจูงใจ เช่น การจัดสรรที่ดินทางการเกษตร ต้องผลักดันควบคู่กับ การให้เกษตรกรมีรายได้ที่ดีเพื่อไม่ให้กลับไปสู่วงจรเดิม” ประเวศ วะสี (2553) ได้เสนอแนวทางให้เกิดการปฎิรูปเพื่อความเป็นธรรมโดย การปฏิรูปที่ดินดังนี้ “ควรจั ด สรรให้ ป ระชาชนมี ที่ ดิ น ทำ � กิ น เพื่ อ ที่ อ ยู่ อ าศั ย และทำ � การเกษตรพอ เพียง หรือเกษตรยังชีพหรือเกษตรยั่งยืนมากที่สุด ประมาณครอบครัวละ 5-6 ไร่ จะ เกิดความมั่นคงในชีวิต ความมั่นคงทางอาหาร ความมั่นคงทางสิ่งแวดล้อม ความ มั่ น คงทางเศรษฐกิ จ โดยรวมและความมั่ น คงทางสั ง คม หากคนจำ � นวนมากที่ สุ ด มี 2 อาชีพ อาชีพหนึ่งเป็นอาชีพมั่นคง คือการทำ�เกษตรยังชีพ กับอีกอาชีพหนึ่งสุดแต่ ความรู้ความชำ�นาญ อาชีพหลังนี้อาจไม่มั่นคง เพราะความผันผวนของตลาด เช่น เกิด ตกงานขาดทุนย่อยยับ ซึ่งก็ยังมีหลังพิง คือ มีบ้านอยู่มีอาหารกิน เพราะมีที่อยู่อาศัย และทำ�กิน ที่ดินของรัฐก็ดี ที่ดินของ ธกส. ก็ดี ที่ดินของเอกชนรายใหญ่ก็ตาม ควรมีการ จัดการไปให้ประชาชนได้ใช้ทำ�กินมากที่สุดด้วยมาตรการหลายอย่าง เช่น กฎหมาย 35


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

การขึ้นภาษีทรัพย์สิน การซื้อด้วยพันธบัตรระยะยาว เป็นต้น ทั้งนี้ต้องอาศัยจิตสำ�นึก ใหม่ของทุกฝ่ายว่าเราต้องสร้างการอยู่ร่วมกันอย่างเป็นธรรม บ้านเมืองจึงจะพ้นวิกฤต” คณะกรรมการปฏิรูป (2553) ได้เสนอแนวทางแก้ไขดังนี้ “ภาครัฐควรเน้นกลไกการบริหารและการใช้มาตรการทางภาษี เพื่อลดการกระ จุกตัว การเก็งกำ�ไรในที่ดินและการปล่อยที่ดินทิ้งร้างว่างเปล่า รวมทั้งมาตรการที่จะช่วย เหลือเกษตรกรก่อนทีด่ นิ จะหลุดมือ และช่วยให้เกษตรกรสามารถเป็นเจ้าของทีด่ นิ ได้มาก ขึ้น ส่วนกรณีความขัดแย้งจากโครงการของรัฐ หน่วยงานรัฐต้องเคารพในสิทธิของ ชุมชนตามรัฐธรรมนูญโดยการประเมินผลกระทบทางสิง่ แวดล้อมและสุขภาพอย่างรอบด้าน ทั้งในระดับแผนพัฒนาเชิงพื้นที่และระดับโครงการ รวมถึงการเปิดโอกาสให้ประชาชนใน พื้นที่สามารถกำ�หนดทางเลือกของการพัฒนาได้ด้วยตนเอง” นอกจากนีค้ ณะกรรมการปฏิรปู ยังได้เสนอให้มคี วามเป็นธรรมด้านโอกาส โอกาส เป็นจุดเริ่มต้นของการพัฒนาศักยภาพและการใช้ศักยภาพของตนเอง และเป็นเงื่อนไข สำ�คัญทีจ่ ะทำ�ให้ผคู้ นสามารถใช้สทิ ธิของตน และมีอ�ำ นาจต่อรองกับผูอ้ นื่ โดยไม่ถกู จับกุม ดำ�เนินคดี 5.2 ข้อเสนอเชิงนโยบายในการแก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมในการเข้า สู่ที่ดินและป่าไม้ จากประเด็นปัญหาการกระจายการถือครองที่ไม่เป็นธรรมและปัญหาความขัด แย้งระหว่างรัฐกับประชาชนนั้น ทั้งสองปัญหามีส่วนที่เชื่อมโยงซึ่งกันและกัน การแก้ไข ปัญหาจึงต้องดำ�เนินการไปอย่างประสานสอดคล้องในระยะเวลาเดียวกัน นโยบายการ บริหารจัดการที่ดินและป่าไม้นั้นจัดเป็น “นโยบายสาธารณะ” ซึ่งโดยทั่วไปแล้วการทำ�ให้ มีนโยบายสาธารณะในเรื่องใดนั้นจะมาจาก (1) เป็นวาระแห่งชาติ (2) ความกดดัน จากสังคม (3) แรงผลักดันจากการเมือง และ (4) แรงผลักดันของกลุ่มผลประโยชน์ ภายใต้สถานการณ์ในปัจจุบนั ดูเหมือนการจัดทำ�นโยบายสาธารณะเรือ่ งทีด่ นิ และ ป่าไม้จะมีแนวโน้มความเป็นไปได้สงู เพราะมีกระแสเรียกร้องจากทุกฝ่าย ให้มกี ารนำ�เรือ่ ง ทีด่ นิ และป่าไม้เป็นวาระแห่งชาติ มีความกดดันจากสังคม เพราะมีการจัดตัง้ คณะกรรมการ 36


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ปฏิรปู และสมัชชาปฏิรปู ทีม่ สี าระเรือ่ งทีด่ นิ รวมอยูด่ ว้ ย และแรงผลักดันจากการเมืองจะเห็น ได้จากคำ�บรรยายพิเศษของนายกรัฐมนตรี เรือ่ งการจัดการทีด่ นิ เมือ่ วันที่ 24 มิถนุ ายน 2553 ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น รวมทั้งยุทธศาสตร์การปฏิรูปประเทศที่รวมการแก้ปัญหาที่ดิน ทำ�กินและการบุกรุกที่ดินของรัฐไว้ด้วย ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมในการเข้าสู่ที่ดินและป่า ไม้จึงมี 3 ประการดังนี้ 5.2.1 ปฏิรูประบบตรวจสอบการถือครองที่ดินของประชาชนในที่ดิน ของรัฐ 5.2.2 ปฏิรูปโครงสร้งการบริหารจัดการที่ดินและป่าไม้ 5.2.3 ปฏิรูปกฎหมาย 5.2.1 ปฏิรูประบบตรวจสอบการถือครองที่ดินของประชาชนในที่ดิน ของรัฐ ปัจจุบันได้มีการพิสูจน์สิทธิ์การครอบครองที่ดินของราษฎรในที่ดิน ของรัฐว่า ได้อยู่อาศัยหรือทำ�กินมาก่อนประกาศเขตสงวนหวงห้ามหรือไม่ โดยใช้วิธีการ ตามมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 30 มิถุนายน 2541 และคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุก ทีด่ นิ ของรัฐ (กบร.) ซึง่ สาระสำ�คัญคือใช้ผลจากการแปลภาพถ่ายทางอากาศเป็นหลัก การ ดำ�เนินการตามมติดงั กล่าวนีไ้ ด้ยดึ เอกสารทางราชการแต่เพียงด้านเดียว โดยไม่ได้ยดึ หลัก ฐานประวัติความเป็นมาของชุมชนแต่อย่างใด หลักฐานทางราชการเองก็ไม่ชัดเจน โดย เฉพาะแผนที่แนบท้ายกฎกระทรวง หรือพระราชกฤษฎีกาต่างๆ มีมาตราส่วนขนาดใหญ่ ความคลาดเคลื่อนสูง แนวเขตที่ดินของรัฐเองก็มีการทับซ้อนกันจนมีข้อพิพาทระหว่าง หน่วยงาน ดังทีก่ ระทรวงทรัพยากรธรรมชาติสรุปไว้ในโครงการปรับปรุงแนวเขตทีด่ นิ ของ รัฐว่ามีถึง 8 กรณี ถ้าหากแนวเขตที่ดินระหว่างหน่วยงานของรัฐยังมีความคลาดเคลื่อน แล้วทำ�ไมแนวเขตที่ดินของประชาชนกับชุมชนจะไม่มีความคลาดเคลื่อนไปด้วย ความยุ ติ ธ รรมด้ า นนี้ จ ะต้ อ งดำ � เนิ น การให้ เ กิ ด ขึ้ น โดยเร่ ง ด่ ว น และจริ ง จั ง จะต้ อ งมี ก ารตรวจสอบทุ ก กรณี ที่ มี ค วามขั ด แย้ ง ระหว่ า งภาครั ฐ กั บ ประชาชน เช่ น กรณี ข องจั ง หวั ด ลำ � พู น ที่ ร าษฎรได้ พ บว่ า ที่ ดิ น พื้ น ที่ นำ � ไปออก เอกสารสิ ท ธิ์ ใ ห้ กั บ ผู้ ค รอบครองในปั จ จุ บั น แล้ ว ทิ้ ง รกร้ า งไม่ ทำ � ประโยชน์ เมื่ อ 37


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

ราษฎรเข้ า ทำ � กิ น ก็ ถู ก บุ ก รุ ก จั บ กุ ม ทั้ ง ๆที่ เดิ ม เป็ น ที่ ส าธารณประโยชน์ ที่ ก รมที่ ดิ น นำ � มาดำ � เนิ น โครงการจั ด ที่ ดิ น ผื น ใหญ่ ใ ห้ กั บ ประชาชน จะต้ อ งมี ก ระบวนการตรวจ สอบว่ า ทำ � ไมจึ ง มี ก ารออกเอกสารสิ ท ธิ์ ใ ห้ กั บ นายทุ น หรื อ กรณี ส วนปาล์ ม ที่ จั ง หวั ด สุราษฎร์ธานีที่ออกเอกสารสิทธิ์ทั้งๆที่อยู่ในเขตป่าไม้ถาวร เป็นต้น ข้อเสนอในเรื่องนี้จึงมี 6 เรื่อง คือ (1.1) จัดทำ�ระบบตรวจสอบการถือครองที่ดินของประชาชนที่อยู่อาศัย และทำ�กินในทีด่ นิ ของรัฐเสียใหม่ โดยให้น�ำ หลักฐานทางประวัตคิ วามเป็นมาของชุมชนเป็น อีกองค์ประกอบหนึ่ง และให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบทุกขั้นตอน (1.2) ให้มกี ารตรวจสอบทีด่ นิ ทีม่ สี งิ่ บอกเหตุวา่ อาจจะมีการออกเอกสาร สิทธิโ์ ดยมิชอบ และทำ�การเพิกถอนโดยเร็ว พร้อมทัง้ ประกาศให้สาธารณชนทราบโดยเปิด เผย เพื่อลดอำ�นาจของกลุ่มอิทธิพลรวมทั้งการขอการสนับสนุนจากสื่อทุกประเภทในการ เผยแพร่ข้อมูลข่าวสารการตรวจสอบ (1.3) ให้ชะลอการจับกุมและดำ�เนินคดีกบั ประชาชนทีอ่ ยูอ่ าศัยในทีส่ งวน หวงห้ามของรัฐไว้ก่อนจนกว่าจะดำ�เนินการตรวจสอบแล้วเสร็จ (1.4) ให้มีการช่วยเหลือประชาชนทางด้านข้อกฎหมาย โดยการจัดตั้ง “ศูนย์ยุติธรรมชุมชน” ขึ้นในพื้นที่ที่มีปัญหา (1.5) จัดหากองทุนช่วยเหลือประชาชนในการสู้คดีเกี่ยวกับที่ดินที่ถูก กล่าวหา (1.6) จัดทำ�ระบบข้อมูลที่ดิน โดยใช้ผลจาก “โครงการเร่งด่วนเพื่อ แก้ไขปัญหาการบุกรุกทำ�ลายทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ”* ซึ่งเป็นการจัดทำ�แนว เขตที่ดินของรัฐ และสนับสนุนงบประมาณให้กับกรมที่ดิน จัดทำ�ฐานข้อมูลที่ดินรายแปลง แสดงการถือครองที่ดินของเอกชนรายแปลง ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว

5.2.2 ปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจัดการที่ดินและป่าไม้ ให้เร่งรัดปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทีด่ นิ และป่าไม้เพือ่ ให้มกี าร

* ใช้เงินกองทุนสิ่งแวดล้อมดำ�เนินการ จำ�นวน 2,357 ล้านบาท ที่มีการลงนามในสัญญาจ้าง เมื่อวันที่ 16 กันยายน

2552 ใช้เวลา 730 วัน

38


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

กระจายอำ�นาจการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติจากส่วนกลางไปสู่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นและชุมชน ถึงแม้วา่ ปัจจุบนั จะมีกฎหมายทีเ่ กีย่ วกับการกระจายอำ�นาจลงสูท่ อ้ งถิน่ และชุมชนจำ�นวนหลายฉบับ เช่น 1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 66 มาตรา 67 มาตรา 85 และมาตรา 290 2. พระราชบัญญัติสภาตำ�บลและองค์การบริหารส่วนตำ�บล พ.ศ 2537 มาตรา 23 (4) และมาตรา 67 (7) 3. พระราชบัญญัติกำ�หนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำ�นาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 16 (24) และมาตรา 17 (5) อย่างไรก็ตามการกระจายอำ�นาจยังมิได้เกิดขึ้นตามเจตนารมณ์ของ กฎหมายดังกล่าว อำ�นาจในการบริหารยังคงขึ้นอยู่กับหน่วยงานในส่วนกลาง ที่ต่างก็อ้าง ว่าขาดงบประมาณและอัตรากำ�ลัง จึงมีความจำ�เป็นต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจัดการที่ดิน และป่าไม้โดยการกระจายอำ�นาจสูอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ และชุมชนอย่างจริงจังตาม อำ�นาจที่กฎหมายกำ�หนดให้และจะต้องมีการ “ออกข้อบัญญัติท้องถิ่น” โดยมีหลักการคือ องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องร่วมกับชุมชนในการควบคุมกำ�กับดูแลที่ดินและป่าไม้อย่าง จริงจัง เพือ่ ให้มกี ารรวมกลุม่ หรือผนึกกำ�ลังให้เกิดความเข้มแข็งในการต่อต้านกลุม่ อิทธิพล ต่างๆ กรณีการป้องกันการบุกรุกทำ�ลายป่านั้นจะเห็นได้ว่า ถึงแม้ว่าจะมีนโย บายป้องกันมาทุกรัฐบาลก็ตาม แต่ยงั คงมีการบุกรุกทำ�ลายป่าอย่างต่อเนือ่ ง เป็นเพราะรัฐ ยึดถือว่าเป็นผูท้ มี่ อี �ำ นาจในการรักษาดูแลแต่เพียงฝ่ายเดียว หากกระจายอำ�นาจให้ชมุ ชน ช่วยดูแลรักษาจะมีประสิทธิภาพมากขึ้น ในกรณีของการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ ให้เป็นไปตาม เป้าหมายพื้นที่ป่าไม้ที่กำ�หนดไว้ร้อยละ 40 ของเนื้อที่ประเทศ ซึ่งปัจจุบันมีเพียงร้อยละ 32.6 (104.7 ล้านไร่) จะต้องเพิ่มอีก 23.3 ล้านไร่นั้น หากใช้งบปลูกป่ารวมค่าบำ�รุงรักษา 6 ปี เป็นเงิน ไร่ละ 4,550 บาทแล้ว จะต้องใช้เงินถึง 104,650 ล้านบาท จะได้งบประมาณ จำ�นวนนี้มาจากไหน หากให้ประชาชนในชุมชนต่างๆ ช่วยกันรณรงค์และปลูกต้นไม้เพื่อ 39


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

เพิ่มพื้นที่ป่าจะบรรลุเป้าหมายได้เร็วกว่า 5.2.3 ปฏิรูปกฎหมาย 5.2.3.1 กฎหมายทีจ่ ะต้องตราขึน้ เพือ่ ความเป็นธรรมในการใช้ทดี่ นิ คือ (1) พระราชบัญญัติภาษีที่ดิน เพือ่ เป็นเครือ่ งมือของรัฐในการสร้างความกดดันต่อผูถ้ อื ครองทีด่ นิ ราย ใหญ่ ให้เกิดการกระจายที่ดินที่ถือครองอยู่ จำ�เป็นต้องตราพระราชบัญญัติภาษีที่ดินที่มี บทบัญญัติในการเก็บภาษีรายปีของที่ดินทุกแปลง และเก็บภาษี Capital gain เมื่อมีกำ�ไร จากการซื้อขายที่ดิน ในช่วงเวลาก่อนทีก่ ฎหมายภาษีทดี่ นิ จะมีผลบังคับใช้ให้ปรับภาษีบ�ำ รุง ท้องทีท่ ใี่ ช้ฐานปี 2524 เสียใหม่ ให้ตรงกับสถานการณ์ราคาทีด่ นิ ในปัจจุบนั เนือ่ งจากราคา ที่ดินเพิ่มขึ้นมาแล้วหลายเท่าในช่วงเวลา 30 ปี ที่ผ่านมา (2) พระราชบัญญัติธนาคารที่ดิน มีความจำ�เป็นที่จะต้องจัดตั้งธนาคารที่ดินขึ้นเพื่อจัดหาที่ดินรองรับ ประชาชนทีต่ อ้ งการทีด่ นิ ทำ�กินแทนโครงการจัดทีด่ นิ ทำ�กินของรัฐ เนื่องจากรัฐไม่มีที่ดนิ สำ�รองและไม่ควรเพิกถอนพื้นที่ป่าไม้ที่เหลืออยู่ต่ำ�กว่าเป้าหมายในขณะนี้ เงินทุนในการ จัดหาทีด่ นิ จะมาจากภาษีทดี่ นิ รายปีและภาษี Capital gain เมือ่ มีก�ำ ไรจากการซือ้ ขายทีด่ นิ (3) พระราชบัญญัติโฉนดชุมชน ให้ปรับปรุง ระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรีวา่ ด้วยการจัดให้มโี ฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 ในปัจจุบนั เป็นพระราชบัญญัตเิ พือ่ แก้ปญ ั หาชุมชนทีอ่ ยูอ่ าศัยและทำ�กินในพืน้ ที่ ของรัฐมาเป็นเวลานานเนือ่ งจากการจัดให้มโี ฉนดชุมชนตามระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 ในปัจจุบันนั้นยังคงมีปัญหาการดำ�เนินงานใน พื้นที่อนุรักษ์บางประเภทเช่น พื้นที่อุทยานแห่งชาติ ต้องไปรับการแก้ไขโดยด่วน มีความ จำ�เป็นต้องตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชนขึ้น และให้มีบทบัญญัติที่มี อำ�นาจนำ�พืน้ ทีอ่ นุรกั ษ์บางประเภททีม่ หี ลักเกณฑ์จะนำ�มาจัดให้มโี ฉนดชุมชนได้ เช่นเดียว กับบทบัญญัติมาตรา 26 (3) แห่งพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 (4) ตรากฏหมายที่ส่งเสริมสิทธิชุมชนในการบริหารจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติ 40


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

5.2.3.2 กฎหมายที่ควรจะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติม (1) พระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 บทบัญญัติเดิมมีเจตนารมณ์ปกป้องผู้เช่าที่ดิน แต่ปัจจุบันพระราช บัญญัติฉบับนี้ส่งผลให้เกิดการละทิ้งที่ดินโดยไม่ใช้ประโยชน์ เพราะถ้าเจ้าของที่ดิน ให้เช่า จะต้องทำ�สัญญาเช่า 6 ปี และเมื่อจะขายก็ต้องก็ต้องขายให้กับผู้เช่าก่อน และ ให้โอกาสผู้เช่าจ่ายเงินได้ภายใน 1 ปี เจ้าของที่ดินจึงไม่ให้เช่า หรือบางส่วนให้เช่า โดยไม่ทำ�สัญญา ทำ�ให้ผู้เช่าจ่ายค่าเช่านาสูงเกินกว่าอัตราที่กำ�หนด และปัญหาเพิ่ม ขึ้นเมื่อรัฐบาลมีการประกันรายได้ เจ้าของที่นาจะขอแบ่งครึ่งจากผู้เช่าอีกด้วย จึงมี ความจำ�เป็นจะต้องมีการปรับปรุง ให้เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน (2) พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 เนือ่ งจากการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติบางแห่งไปทับทีอ่ ยูอ่ าศัยและ ทำ�กินของชุมชนดัง้ เดิม ทำ�ให้เกิดความขัดแย้งราษฎรถูกจับกุมดำ�เนินคดีจ�ำ นวนมาก เกิด ความไม่เป็นธรรมสมควรได้รบั การแก้ไข ให้เป็นไปตามร่างพระราชบัญญัตอิ ทุ ยานแห่งชาติ พ.ศ. …. ที่เสนอรัฐบาลในปี พ.ศ. 2550 โดยมีเขตผ่อนปรนให้บุคคลหรือสมาชิกชุมชน ดั้งเดิมอยู่อาศัยและทำ�ประโยชน์ตามความจำ�เป็นได้เป็นการชั่วคราวโดยต้องเป็นสมาชิก โครงการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติของอุทยานแห่งชาติ และปฏิบัติตามเงื่อนไขของ อธิบดี (ร่างมาตรา 28 และ 29) ซึง่ อำ�นาจในการประกาศเขตผ่อนปรนเป็นอำ�นาจของอธิบดี

สรุป

ปั ญ หาความเหลื่อมล้ำ �และความไม่เ ป็น ธรรมในการเข้ า สู่ ที่ ดิน และป่ า ไม้ ใ น ประเทศไทยที่สำ�คัญและรุนแรงมีอยู่สองประการ คือ การกระจายการถือครองที่ดิน ที่ ไ ม่ เ ป็ น ธรรม และความขั ด แย้ ง ในการใช้ ที่ ดิ น ของรั ฐ และป่ า ไม้ ร ะหว่ า งประชาชน กั บ รั ฐ มี ส าเหตุ ม าจากการขาดแรงผลั ก ดั น จากภาคการเมื อ งอย่ า งจริ ง จั ง และรั ฐ มุ่ ง จัดการที่ดินของรัฐ แต่ละเลยการจัดการที่ดินที่เอกชนถือครอง ทั้งๆที่มีเครื่องมือใน การแก้ไขปัญหาเบื้องต้นอยู่แล้วบางประการ รวมทั้งรัฐได้ใช้อำ�นาจทางกฎหมายแต่ 41


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

เพียงฝ่ายเดียว ละเมิดสิทธิของชุมชนที่เคยมีมาแต่เดิม ไม่เปิดโอกาสให้ประชาชน และชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการที่ดินและป่าไม้แต่อย่างใด จึงทำ�ให้ เกิ ด ความขั ด แย้ ง ขึ้ น อย่ า งรุ น แรง การแก้ ปั ญ หาทั้ ง สองประการดั ง กล่ า ว จะต้ อ ง ดำ�เนินการสามเรื่อง คือ ปฏิรูประบบตรวจสอบการถือครองที่ดินของประชาชนใน ที่ดินของรัฐ ปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจัดการที่ดินและป่าไม้ และปฏิรูปกฎหมาย

.

42


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

เอกสารอ้างอิง กรมการขนส่งทางอากาศ. 2550. บัญชีประเมินทรัพย์สินท่าอากาศยาน 26 แห่งของกรม การขนส่งทางอากาศ. กรุงเทพฯ : กองสนับสนุนกิจการท่าอากาศยาน เอกสาร อัดสำ�เนา กรมการปกครอง. 2551. ประชากรจากการทะเบียนของประเทศไทย พ.ศ. 2519-2550 จาก http://www.dopa.go.th (28/04/2551). กรมทางหลวงชนบท. 2549. ประเภทถนน ข้อมูล ณ มีนาคม 2550. กรมทางหลวงแผ่นดิน. 2548. รายงานประจำ�ปี 2548. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์ดอกเบี้ย. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง. 2552. สรุปผลการดำ�เนินงานตามแผนปฏิบัติการ ประจำ�ปีงบประมาณ 2552 กรุงเทพฯ.,มปท. กรมป่าไม้. 2553. สถิติป่าไม้ 2551. http://www.forest.go.th/stat/stat51/TAB9./htm, 7 เมษายน 2553. กรมพัฒนาที่ดิน. 2531. ทรัพยากรที่ดิน : การพัฒนาและนโยบาย เอกสารจัดพิมพ์ เนื่องในโอกาสครบรอบ 25 ปี กรมพัฒนาที่ดิน 23 พฤษภาคม 2531. กรุงเทพฯ : กรมพัฒนาที่ดิน กรมพัฒนาที่ดิน. 2551. สรุปประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน ประเทศไทย ปี 2549/2550 ส่วนวิเคราะห์สภาพการใช้ที่ดิน ที่ 1. กรมโรงงานอุตสาหกรรม. 2550. สถิติสะสมจำ�นวนโรงงานที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบ กิจการตาม พ.ร.บ. โรงงาน พ.ศ. 2553 จำ�นวนตามรายภาคจังหวัด รายจำ�พวก ณ สิ้นปี 2549. กรุงเทพฯ: กระทรวงอุตสาหกรรม. กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม. 2542. การส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมของ ประเทศไทย กระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม โรงพิมพ์ แปลน พริ้นติ้ง จำ�กัด กทม. กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช. 2553. ข้อมูลสถิติ อุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช 2552. กองเศรษฐกิจการเกษตร. 2499. สถิติการเกษตรของประเทศไทย ปี พ.ศ. 2497. โรง พิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กรุงเทพฯ หน้า 129. 43


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย. 2549. สรุปการใช้พื้นที่ในนิคมอุตสาหกรรม ต่างๆ เดือนกรกฎาคม 2549 กองพัฒนาระบบงานสารสนเทศ (เอกสารอัด สำ�เนา) กระทรวงมหาดไทย. 2538. คู่มือการปฏิบัติงานกระทรวงมหาดไทยกับการแก้ไขปัญหา ความเดือดร้อนของราษฎร. สำ�นักเลขานุการคณะกรรมการอำ�นวยการเพื่อ แก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของราษฎร (สกร.) โรงพิมพ์องค์การทหารผ่านศึก คณะกรรมการจัดงานสมโภชกรุงรัตนโกสินทร์ 200 ปี. 2525. จดหมายเหตุการณ์อนุรักษ์ กรุงรัตนโกสินทร์ โรงพิมพ์สหประชาพาณิชย์ กรุงเทพมหานคร. คณะกรรมการปฏิรูป. 2553. ยุทธศาสตร์การปฏิรูปและกรอบการการทำ�งานของคณะ กรรมการปฏิรูป. ชวลิต กิติญาณทรัพย์. 2551. คืนป่า-คืนที่ดิน แทนคุณชาติ. หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน วันที่ 17 พฤษภาคม 2551 หน้า 9. ดวงมณี เลาวกุล และเอื้อมพร, พิชัยสนิท. 2551. โครงการวิจัยเรื่องนโยบายและ มาตรการการคลังเพื่อความเป็นธรรมในการกระจายรายได้ เสนอต่อคณะ ทำ�งานการกระจายรายได้ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. ธนาคารอาคารสงเคราะห์. 2550. สถิติสำ�คัญในภาคธุรกิจที่อยู่อาศัย. วารสาร ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ปีที่ 13 ฉบับที่ 48 มกราคม-มีนาคม 2550. กรุงเทพฯ: ธนาคารอาคารสงเคราะห์. นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2536. บนหนทางสู่อนาคต. เอกสารในการสัมมนาวิชาการสถาบันวิจัย เพื่อการพัฒนาประเทศไทย พ.ศ. 2536 วันที่ 10-11 ธันวาคม 2536 หน้า 14. บริษัทท่าอากาศยานไทย จำ�กัด มหาชน. 2549. ประวัติความเป็นมา. กรุงเทพฯ (เอกสารอัดสำ�เนา) ประภาส ปิ่นตบแต่ง. 2541. การเมืองบนท้องถนน: 99 วัน สมัชชาคนจน และ ประวัติศาสตร์การเดินขบวนชุมนุมประท้วงในสังคมไทย. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยเกริก,ศูนย์วิจัยและผลิตตำ�รา. ประเวศ วะสี. 2553. ปฏิรูปประเทศไทย รายการเรื่องที่น่ารู้.

44


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

มูลนิธิสถาบันที่ดิน. 2544. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์โครงการศึกษาการถือครองและ ใช้ประโยชน์ที่ดินและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์และกฎหมายเพื่อให้การใช้ ประโยชน์ ที่ดินเกิดประโยชน์สูงสุด. กรุงเทพฯ : มูลนิธิสถาบันที่ดิน. ศยามล ไกยูรวงศ์และคณะ. 2548. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการศึกษาและสำ�รวจ ข้อพิพาท และความขัดแย้งปัญหาที่ดินในประเทศไทย ระยะที่ 1 สำ�นักงาน กองทุนสนับสนุนการวิจัย กรุงเทพมหานคร ศูนย์ข้อมูลท้องถิ่นเพื่อการพัฒนา. 2544. โครงการศึกษาเขตเศรษฐกิจเกษตรจำ�เพาะวัง น้ำ�เขียวเพื่อผลิตผลผลิตการเกษตรกึ่งเมืองหนาว สถาบันราชภัฎนครราชสีมา. สมจิตร คงทน.2553. คดีความยากจน บทพิสูจน์การปฏิรูปประเทศไทย กลุ่มปฏิบัติงาน ท้องถิ่น. สมดุล พลแสน 2537 อำ�นาจรัฐจับมือทุนเอกชนพันธมิตรยุคนิกส์ หนังสือพิมพ์สยาม โพสต์ ฉบับวันที่ 31 พฤศจิกายน 2537. สุรินทร์ พิกุลทอง. 2544. ข้อมูลการจัดที่ดินในการปกครองดูแลใช้ประโยชน์ของ กระทรวงกลาโหมและเหล่าทัพ วันที่ 26 กรกฎาคม 2545. กระทรวงกลาโหม. สำ�นักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย. 2545. รายงานสถิติการชุมนุมของประชาชนในการ ร้องเรียนปัญหาที่ดินตั้งแต่ปี 2539-2545. กรุงเทพฯ: กองการข่าว. (เอกสารอัด สำ�เนา). สำ�นักงานจังหวัดสุราษฎร์ธานี. 2551. สุราษฎร์ธานีเมืองคนดี 2551 กลุ่มงานข้อมูล สารสนเทศและการสื่อสาร. สำ�นักงาน ปปป. 2538. รายงานผลการวิจัย เรื่อง ปัญหาการออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดิน : ศึกษาเฉพาะกรณีเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดินและหนังสือรับรองการ ทำ�ประโยชน์โดยคลาดเคลื่อนหรือมิชอบด้วยกฎหมาย. สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ. 2514. สมุดสถิติรายปีประเทศไทย (2513-2514). โรงพิมพ์ สำ�นักทำ�เนียบนายกรัฐมนตรี กรุงเทพฯ. หน้า 173-175. สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ. 2534. สมุดสถิติรายปีประเทศไทย 2534. โรงพิมพ์ชุมนุม สหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทย กรุงเทพฯ. หน้า 23. สำ�นักงานเศรษฐกิจการเกษตร. 2531. สถิติการเกษตรของประเทศไทยปีเพาะปลูก 2530/31 เอกสารสถิติการเกษตรเล่มที่ 408. 45


ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้

สำ�นักงานเศรษฐกิจการเกษตร.2553. สถิติการเกษตรของประเทศไทยปีเพาะปลูก 2552 ISSN 0857-6610. สำ�นักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี. 2542. รายงานการร้องเรียนเรื่องที่ดินทำ�กินระหว่าง พ.ศ. 2537-2542 กรุงเทพฯ (เอกสารอัดสำ�เนา) อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ. 2553. คำ�บรรยายพิเศษ เรื่อง การจัดการที่ดินเพื่อความเป็นธรรม ในงานเสวนาประชาชน การจัดที่ดินทำ�กิน: ปัญหาและทางออก ณ ทำ�เนียบ รัฐบาล 24 มิถุนายน 2553 อานันท์ กาญจนพันธ์ และ มิ่งสรรพ์ ขาวสะอาด. 2538. วิวัฒนาการของการบุกเบิกที่ดิน ทำ�กินในเขตป่า : กรณีศึกษาภาคเหนือตอนบน. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนา ประเทศไทย. สำ�นักพิมพ์นิตยสารสารคดี กทม. หน้า 100-101. Bank of Thailand. 2011. Thailand At a Glance www.bot.or.th Jan. 29, 2011. Ingram, J.C. 1971. Economic Change in Thailand 1850-1970. Stanford University Press. California. Janchitfah, S. 2010. Justice Delayed, Justice Denied. Bangkok Post, August 8, 2010. p.7-8 Pongsapich, A; Banpasirichote, C; Lapthananon, P; Veeravongse, S. 1993. Socio-Cultural Change and Political Development in Contral Thailand, 1950-1990. The 1993 TDRI Year-End Conference, December 10-11, 1993. p.83-101. Rabhibhadana, A. 1993. Social Inequity : A Source of Conflict in the Future ? The 1993 TDRI Year-End. Conference, December 10-11, 1993. p13. หนังสือพิมพ์ 1. ข่าวสด วันที่ 28 มกราคม 2553 2. ไทยรัฐ วันที่ 1 กรกฎาคม 2534 วันที่ 29 มีนาคม 2553 46


อาจารย์ โสภณ ชมชาญ

ภาควิ ช าการวางแผนภาคและเมื อ ง คณะสถาปั ต ยกรรมศาสตร์ จุ ฬ าลงกรณ์ มหาวิทยาลัย เปิดสอนหลักสูตรการวางผังเมืองบัณฑิต สาขาวิชาสถาปัตยกรรมผังเมือง หลักสูตร การวางแผนภาคและเมืองมหาบัณฑิต สาขาวิชาออกแบบชุมชนเมือง และสาขาวิชาการวางแผน ภาคเมือง และหลักสูตรการวางแผนภาคและเมืองดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาการวางแผนภาคเมือง และ มีหน่วยวิจัยด้านการอนุรักษ์และฟื้นฟูชุมชน ด้านการพัฒนาและบริหารจัดการเมือง ด้านการพัฒนา เศรษฐกิจสังคมเมืองและภาค และด้านเมืองและสิ่งแวดล้อมเชิงพื้นที่ ถนนพญาไท เขตปทุมวัน กรุงเทพมหานคร 10330 โทรศัพท์ 0 2218 4441 โทรสาร 0 2218 4440 www.cuurp.org

47


ปาฐกถาเสาหลักของแผ่นดิน ชุดความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมในการเข้าถึงทรัพยากร และบริการพื้นฐานของประเทศไทย 2 ก.พ. 2554 ภาพรวมของความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรม ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร 16 ก.พ. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านที่ดินและป่าไม้ อ.โสภณ ชมชาญ 16 มี.ค. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านทรัพยากรน้ำ� ดร.รอยล จิตรดอน 25 พ.ค. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านที่อยู่อาศัย อ.สมสุข บุญญะบัญชา 8 มิ.ย. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านการศึกษา ศ.ดร.ไพฑูรย์ สินลารัตน์ 29 มิ.ย. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านสาธารณสุข นายแพทย์วิชัย โชควิวัฒน 6 ก.ค. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านพลังงาน ผศ.ประสาท มีแต้ม 20 ก.ค. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านคมนาคมขนส่ง ผศ.ดร.ศักดิ์สิทธิ์ เฉลิมพงศ์ 3 ส.ค. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านสารสนเทศ ผศ.ดร.โปรดปราน บุณยพุกกณะ 17 ส.ค. 2554 ความเหลื่อมล้ำ�และความไม่เป็นธรรมด้านกระบวนการยุติธรรม รศ.ดร.จุฑารัตน์ เอื้ออำ�นวย


008 ปาฐกถาเสาหลักของแผ่นดิน_โสภณ ชมชา  

ที่มา อาจารย์โสภณชมชาญ ประวัติย่อองค์ปาฐก 2 ความเหลื่อมล้ำาและความไม่เป็นธรรม ด้่านที่ดินและป่าไม้ อาจารย์ โสภณ ชมชาญ บทนำ� 4 ความเหลื่อม...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you