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O papel das instituições brasileiras no ComBatE À CorruPÇÃo AUTORES: PROF. ROBERTO VIEIRA MEDEIROS E PROF. LEONINO GOMES ROCHA


Copyright © 2016 by Fundação Demócrito Rocha FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR) Presidência João Dummar Neto Direção Geral Marcos Tardin CURSO TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA Concepção e Coordenação Geral Cliff Villar Coordenação de Conteúdo Marcelo Lettieri Marcelo Maciel Edição de Design Amaurício Cortez Projeto Gráfico Welton Travassos Editoração Eletrônica Cristiane Frota Welton Travassos Revisão de Texto Daniela Nogueira Ilustrações Carlus Campos Catalogação na Fonte Kelly Pereira Produção Executiva de Projetos Especiais Lucíola Vitorino Rebeca Sabóia

Este conteúdo é parte integrante do curso Transparência na Gestão Pública - Controle Cidadão composto por 6 fascículos oferecido pela Fundação Demócrito Rocha, em decorrência do contrato celebrado com o Tribunal de Contas do Estado do Ceará, sob nº.36/2016.

C939

Curso transparência na gestão pública: controle cidadão / coordenação,

Cliff Villar; ilustração, Carlus Campos. – Fortaleza: Edições

Demócrito Rocha/TCE, 2017.

96p. il. color; (Curso em 06 Fascículos)

Todos os direitos desta edição reservados a:

ISBN 978-85-7529-774-2 1. Curso – administração pública I. Villar, Cliff. II. Campos, Carlus. III. Título CDU 351.72(813.1)

Fundação Demócrito Rocha Av. Aguanambi, 282/A - Joaquim Távora Cep 60.055-402 - Fortaleza-Ceará Tel.: (85) 3255.6037 - 3255.6148 - Fax (85) 3255.6271 fundacaodemocritorocha.com.br fundacao@fdr.com.br


Sumário 1. Introdução............................................................................................................. 20 2. Integração e cooperação entre instituições brasileiras – Redes de prevenção e combate à corrupção....................................................... 20 2.1. Redes de prevenção e combate à corrupção.......................................................21 2.2. Exemplos de combate à corrupção em rede........................................................21 2.3. Operação Lava Jato...............................................................................................22 2.4. Redes de controle no Brasil...................................................................................24

3. A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla)..... 25 3.1. Composição da Enccla..........................................................................................27 3.2. Formas de atuação e principais resultados.........................................................27

4. Controles............................................................................................................... 28 4.1. Controles interno e externo..................................................................................28

Perfil dos Autores.................................................................................................... 31 Referências Bibliográficas ..................................................................................... 31

Ementa Integração e cooperação entre instituições brasileiras no combate à corrupção. A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro. O aparato institucional de controle interno e externo no combate à corrupção no Brasil. O Ministério Público, o Poder Judiciário, o Sistema de Justiça e outros atores institucionais que atuam na prevenção e combate à corrupção.

OBJETIVOS DO FASCÍCULO Pretende-se neste fascículo: 1) mostrar a importância da integração entre órgãos de controle e da sociedade civil para prevenir e combater a corrupção; 2) analisar diversas redes de cooperação para o combate à corrupção; 3) apresentar a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA); e 4) discutir aspectos do controle interno e externo.


2.

iNtEgrAÇÃo E cooPErAÇÃo ENtrE iNstitUiÇÕEs brAsilEirAs – REDES DE PREVENçÃO E COMBATE à CORRUPçÃO

1.

iNtrodUÇÃo O avanço da corrupção impõe aos Estados a necessidade de atuarem em redes para combaterem esse complexo problema, que ameaça a democracia, aumenta a pobreza e prejudica o desenvolvimento. A forma de gestão integrada em rede torna-se necessária, uma vez que os órgãos e as entidades devem atuar de uma forma sistêmica em que a troca de informações e a criação de conhecimento para prevenir e combater a corrupção tornamse fundamentais. Estudos mostram que as diversas organizações, interagindo em rede, favorecem a obtenção de resultados mais concretos na prevenção e no combate à corrupção. A diversidade de atores e a atuação em rede criam espaços interativos de articulação, criação de conhecimento e inovação, gerando uma sinergia para combater o fenômeno que tanto mal causa à sociedade brasileira.

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Na Economia do Conhecimento, as redes são os meios pelos quais a interação interorganizacional torna-se a “chave” para o desempenho organizacional. O arranjo em rede gera ambiente que favorece as trocas de informações, de conhecimentos, de habilidades e de recursos, reforçando a eficácia para que os participantes consigam melhores resultados por meio de um complexo ordenamento nos relacionamentos1. Essa é também chamada de Economia Informacional, na qual a convergência entre um novo paradigma tecnológico (as tecnologias de comunicação e informação) e uma nova lógica organizacional constituem seu fundamento histórico. O autor Manuel Castells afirma que a globalização e a informacionalização parecem estar estruturalmente relacionadas a sistemas flexíveis em rede2. Esse sistema se contrapõe ao modelo de organizações baseado na integração vertical e sem maiores preocupações com as variáveis do seu ambiente e contexto social. Na Economia do Conhecimento, é criado um ambiente de redes interorganizacionais propício à geração, à partilha e à utilização do conhecimento, envolvendo aspectos como articulação, cooperação, flexibilidade, interação e interdependência entre as organizações.


Visando resolver problemas complexos como a corrupção, torna-se necessário às organizações atuarem em rede, em que um conjunto complexo de atores atuando em um sistema de relações formais e informais favorece a obtenção de maiores resultados na prevenção e no combate à corrupção.

2.1. Redes de prevenção e combate à corrupção As organizações que praticam atos de corrupção estão sempre experimentando novas formas de gestão, criando e compartilhando conhecimento em redes. Por isso, são extremamente dinâmicas e capazes de se construir e reconstruir a todo instante, demonstrando a complexidade do fenômeno e a dificuldade de combatê-las3. Esses crimes ameaçam o desenvolvimento dos países, trazendo prejuízos sociais e econômicos e impedindo a distribuição de riqueza em países historicamente concentradores de renda, como no caso do Brasil, além de prejudicar a eficiência e a eficácia das políticas públicas. Nessa perspectiva, a corrupção está centrada na racionalidade individual e nos incentivos e oportunidades propiciados pelo sistema institucional. A decisão de participar do mercado ilegal da corrupção depende basicamente da probabilidade de ser descoberto e punido, da severidade da punição, da expectativa de ganhos envolvidos, do contexto institucional e da interação estratégica entre os atores. Sendo assim, e considerando o ambiente de impunidade favorável à obtenção de vantagens econômicas, surgem as redes de corrupção com o objetivo de vender informações privilegiadas, levantar dinheiro de campanhas políticas, receber créditos de bancos oficiais a juros negativos etc., organizando-se desde as esferas mais elevadas de poder, dentro e fora do Estado, até a burocracia mais elementar4. As possibilidades de combate à corrupção pelos Estados têm limitações cla-

ras, quando deparam com organizações de combate à corrupção que operam em rede, caracterizando-se por representarem barreiras ao combate e vantagens competitivas para as organizações criminosas. Essas redes são de difícil identificação, necessitando de uma estratégia de combate com a participação de diversos atores fechando o círculo em torno do fenômeno, sendo fundamental reduzir a sensação de impunidade que impera em países como o Brasil5. O Estado só terá condições de combater essas organizações criminosas organizadas em rede se suas instituições passarem a funcionar também em rede e com caráter informacional, ampliando o uso das diversas formas de inteligência (RIBEIRO, 2001). Nesse contexto, entende-se que as limitações para se combater as redes de corrupção, incrustadas dentro e fora do Estado, somente serão quebradas com o fortalecimento e a atuação das instituições em rede, em que a criação de conhecimento é fundamental para tornar as ações mais eficazes, visando aniquilar esse mal que tanto prejudica o desenvolvimento econômico, social e político do Brasil.

2.2. Exemplos de combate à corrupção em rede Cita-se como exemplo de combate à corrupção em rede a realização de Operações Especiais ao longo de 14 anos, contando com a participação de diversos atores, como a Controladoria-Geral da União (hoje chamada de Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União), Polícia Federal, Ministério Público Estadual, Receita Federal do Brasil, Ministério Público Federal etc., havendo uma grande coalizão dos atores, o que demonstra a complexidade para se combater o fenômeno. Nesse período, foram realizadas 247 Operações Especiais que identificaram prejuízo estimado de R$ 4,0 bilhões, envolvendo, nos atos de corrupção, órgãos e entidades da União, Estados e Municípios (Figura 1). Esses dados foram apresentados pela CGU durante evento realizado em 9/12/2016, que é o Dia Internacional Contra Corrupção, previsto na Convenção da Organização das Nações Unidas Contra a Corrupção (Convenção de Mérida).

Figura 1 Operações deflagradas em 14 anos

Fonte: http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/eventos/anos-anteriores/2016/dia-internacional-contra-a-corrupcao/arquivos/ dicc2016_cgu_2016.pdf

TRANSPARÊNCIA NA

GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO

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As principais áreas afetadas com os atos de corrupção são a educação e a saúde, com 67% da estimativa dos recursos desviados, o que acaba por manter uma grande parte da sociedade brasileira em situação de pobreza e sem perspectiva de ascenderem na pirâmide social, pois são dependentes de políticas básicas nessas áreas (Figura 2).

Figura 2

Principais políticas afetadas com a corrupção no Brasil

2.3. Operação Lava Jato Outro exemplo de Operação Especial em rede de grande sucesso no Brasil, e que tem permitido a maior recuperação de recursos públicos desviados da sociedade brasileira até o momento, é a Operação Lava Jato. Trata-se de investigação em andamento conduzida por diversos órgãos, que deflagrou sua fase ostensiva em 17 de março de 2014, cumprindo mais de 100 mandados de busca e apreensão, de prisão temporária, de prisão preventiva e de condução coercitiva, visando apurar um esquema de lavagem de dinheiro que movimentou mais de R$ 10 bilhões em propina, valor que pode chegar a R$ 20 bilhões. A Lava Jato é considerada a maior operação de combate à corrupção da história do País e investiga crimes de corrupção ativa, corrupção passiva, gestão fraudulenta, lavagem de dinheiro, organização criminosa, obstrução da justiça, operação fraudulenta de câmbio e recebimento de vantagem indevida, havendo a participação dos maiores partidos políticos do Brasil, além de empresários de grandes empresas. A Lava Jato já teve mais de 38 fases e deu origem a diversas outras Operações derivadas. Na Figura 3, encontra-se um esquema gráfico de como funcionava o esquema de corrupção na Petrobras, e na Figura 4 estão especificados os nomes dos principais órgãos participantes da rede de combate à corrupção formada pela Operação Lava Jato.

22 Fundação Demócrito Rocha

Fonte: http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/eventos/anos-anteriores/2016/ dia-internacional-contra-a-corrupcao/arquivos/dicc2016_cgu_2016.pdf

Figura 3

Esquema gráfico da rede de corrupção da Lava Jato

LAVA JATO

ESQUEMA DE DESVIOS DE RECURSOS DA PETROBRAS

diretoria DE ABASTECIMENTO

diretoria DE Serviços

diretoria Internacional

indicado PELO PP

indicado PELO PT

indicado PELO pmdb

Paulo Roberto Costa

Renato Duque

Nestor Cerveró

EMPREITEIRAS CONTRATADAS

EMPREITEIRAS CONTRATADAS

Propina

Propina

Propina

EMPREITEIRAS CONTRATADAS

Propina

Propina

operador

ALBERTO YOUSSEF

Propina

operador jOÃO VACCARI

Propina

Propina

Propina

operador

fERNANDO bAIANO

Propina

Propina

Propina

Políticos

Políticos

Políticos

PP/PMDB Fonte: http://lavajato.mpf.mp.br/entenda-o-caso

PT

PMDB


Verifica-se a participação de uma complexa e sofisticada rede de atores (Figura 3) para praticar os atos de corrupção de que a Petrobras foi vítima, ficando evidente que o Estado deve também atuar em rede para combater esse fenômeno extremamente prejudicial para a sociedade brasileira (Figura 4).

FIguRA 4 Rede de cOmBAte À cORRuPçãO dA OPeRAçãO lAvA JAtO

JF

Representações

Quebra de sigilo

Análise das cautelares Recebimento das denúncias Homologação de acordos Processo

PF

Integrações

Acompanhamento de interceptações Buscas e prisões Diligências ostensivas IPL’S

MPF

Compliance Inquéritos civis Análise patrimonial Acordos de colaboração Coletas de provas por ofício Sequestros e arrestos Recuperação de danos

Integrações

RF

Coordenação de inteligência da RF Análises fiscais

ACP Denúncias Pedidos de prisão Ações de improbidade Pedidos de quebra de sigilo Pedidos de busca e apreensão

Integrações

CADe CGU

TCU

Petrobras

fonte: http://jornalggn.com.br/noticia/mpf-lanca-portal-explicativo-sobre-a-operacao-lava-jato

TRANSPARÊNCIA NA

GEStÃo PÚBLiCa CONTROLE CIDADÃO

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2.4. REDES DE CONTROLE NO BRASIL O Brasil vem ampliando a criação de redes de controle nos estados da federação, havendo diversas designações, tais como Fórum de Combate à Corrupção (Focco), o Movimento Articulado de Combate à Corrupção (Marcco) e outras nomenclaturas. Atualmente, essas redes estão em 24 estados (Quadro 1). Verifica-se uma grande quantidade de atores nessas redes, variando de 6 a 27, o que possibilita atingir mais e melhores resultados do que as organizações atuando sozinhas.

QuADRO 1 Redes de cOmBAte À cORRuPçãO fÓRum dAs ORgAniZAções de cOmBAte À cORRuPçãO (fOccO)

quAntidAde de ÓRgãOs nA Rede

Acre

Fórum das Organizações de Combate à Corrupção (Focco)

14

Alagoas

Fórum das Organizações de Combate à Corrupção (Focco)

24

Rede de Controle da Gestão Pública do AM

8

Bahia

Rede de Controle

21

Ceará

Fórum Permanente de Combate a Corrupção no Estado do Ceará (Focco)

15

Goiás

Fórum Goiano de Combate à Corrupção (Focco/GO)

14

Rede de Controle da Gestão Pública do Maranhão

18

Rede de Controle no Estado de Mato Grosso

11

Rede de Controle

15

Ação Integrada da Rede de Controle e Combate à Corrupção de Minas Gerais (Arcco/MG)

13

Rede Estadual de Controle da Gestão Pública

11

Paraíba

Focco/PB

20

Paraná

Rede de Controle da Gestão Pública

17

Focco/PE

27

Rede de Controle no Estado do Piauí

10

Rio de Janeiro

Rede de Controle da Gestão Pública (Rede)

10

Rio Grande do Norte

Movimento Articulado de Combate à Corrupção (Marcco)

27

Rede de Controle no Estado do Rio Grande do Sul

14

Rondônia

Comitê Rondônia Contra a Corrupção (Cercco)

14

Roraima

Focco/RR

12

Rede de Controle da Gestão Pública

12

São Paulo

Focco/SP

22

Sergipe

Focco/SE

6

Tocantins

Focco/TO

17

estAdO

Amazonas

Maranhão Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Pará

Pernambuco Piauí

Rio Grande do Sul

Santa Catarina

24


3.

A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla) A Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro e Recuperação de Ativos (Enccla) foi criada em dezembro de 2003, sendo uma experiência inédita de articulação dos diversos órgãos do Estado para o estabelecimento de uma política pública de combate ao crime de lavagem de dinheiro e, em sentido mais amplo, ao crime organizado no Brasil. A Enccla foi criada para suprir a falta de articulação e de atuação estratégica coordenada do Estado no combate à lavagem de dinheiro, a inexistência de programas de treinamento e capacitação de agentes públicos, a dificuldade de acesso a bancos de dados, como também a carência de padronização tecnológica e a insuficiência de indicadores de eficiência. Nesse âmbito, foi definida ainda uma estratégia focada na recuperação de ativos, visando garantir que o crime não compensa financeiramente. Para a elaboração da Estratégia, os principais dirigentes dos órgãos envolvidos com o tema identificam conjuntamente os problemas existentes e definem os principais objetivos para a construção de um sistema de combate à lavagem de dinheiro. A Enccla 2004 contou com a participação de 27 órgãos e estabeleceu seis objetivos estratégicos, detalhados em 32 metas, com indicação de seus responsáveis e prazos de cumprimento. A Enccla

2005 contou com a participação de 57 órgãos que, depois de terem verificado o cumprimento das metas da Enccla 2004, estabeleceram outros cinco objetivos estratégicos e 43 metas para o ano de 2005. A Enccla 2006 foi realizada entre 8 e 11/12/2005, com a fixação de 29 metas para o ano de 2006. Em atenção à recomendação do Tribunal de Contas da União, foi decidido, em conjunto com a Controladoria-Geral da União, que, na sua quarta edição anual consecutiva, a Enccla incluiria o tema “combate à corrupção”, passando a se denominar Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro. Diante disso, foi realizada, entre 29/11/2006 e 2/12/2006, a Enccla 2007, que contou com a presença de 52 órgãos e mais de 100 participantes. Nessa reunião, foram aprovadas 33 metas e 20 recomendações. A Enccla 2008 foi realizada entre 28 a 30/11/2007, contando com 22 metas. Posteriormente foram realizados encontros anuais da Enccla, chegando em sua XIII Reunião Plenária, realizada em Fortaleza entre 23 e 26/11/2015 (Enccla 2016), e XIV Reunião em Natal, com trabalhos executados de 28/11 a 2/12/2016 (Enccla 2017). Algumas ações, a título exemplificativo, aprovadas nessas duas Reuniões Plenárias estão nos Quadros 2 e 3.

Saiba mais A composição da Enccla, onde se pode observar uma ampla diversidade de atores, pode ser obtida no seguinte sítio governamental: http://enccla.camara.leg.br/quemsomos/gestao. Os principais resultados da Enccla, detalhados nas seguintes áreas de capacitação e treinamento, prevenção/detecção/punição das corrupções e avanço e aperfeiçoamento das normas anticorrupção, estão presentes no sítio http://enccla.camara.leg.br/resultados.

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QuADRO 2

QuADRO 3

Ações dA encclA 2016

Ações dA encclA 2017

AçãO

descRiçãO

1

Avaliar a transparência nos poderes Legislativo (3 esferas), Judiciário (esfera Federal e Estadual), Ministério Público (esfera Federal e Estadual) e Tribunais de Contas (esfera Federal, Estadual e Municipal).

2

Fomentar a participação social através de instrumentos de transparência ativa para monitoramento das formas de transferência de recursos federais.

3

Criar diretrizes para implantação e efetivo funcionamento dos sistemas estadual e municipal de controle interno.

4

Elaborar diagnóstico e proposição de aprimoramento do sistema brasileiro de proteção e incentivo ao denunciante e whistleblower.

5

Propor a criação de mecanismos que incentivem a adoção de programas de integridade em contratações públicas.

fonte: http://enccla.camara.leg.br/acoes

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AçãO

descRiçãO

1

Propor normatização para melhoria dos processos de governança e gestão a serem adotados em todos os Poderes e esferas da Federação, com foco no combate à fraude e à corrupção.

2

Estabelecer diretrizes para atuação coordenada da Advocacia Pública e das estatais com o Ministério Público, os órgãos de controle interno e externo e a Polícia, com vistas à prevenção e ao combate à corrupção.

3

Defi nir parâmetros e conceituação de confl ito de interesses.

4

Consolidar propostas de prevenção à prática da corrupção fomentando a integridade social e a educação para a cidadania.

5

Ampliar o compartilhamento de dados para o combate à corrupção e à lavagem de dinheiro.

fonte: http://enccla.camara.leg.br/acoes


Constata-se, portanto, uma preocupação do poder público com atuação em rede, inicialmente para combater a lavagem de dinheiro e a partir do fim de 2006 também para combater a corrupção, corroborando as argumentações de que, para se enfrentar problemas complexos como a corrupção, precisa-se de órgãos do Estado atuando em rede.

3.1. COMPOSIçãO DA ENCCLA Visando criar um ambiente de interação e cooperação interorganizacional para combater a corrupção e a lavagem de dinheiro, a Enccla atualmente é composta por 65 membros. Verifica-se uma diversidade de atores na composição da Enccla. Essa multiplicidade na participação ocorre primordialmente em função da área de atuação

das organizações nos três poderes (planejamento, controle, finanças, orçamentária, policial, advocacia, arrecadação de impostos, ética etc.), caracterizando o aspecto de complementariedade e interdependência existente nas redes, passando de um enfoque direcionado a entidades individuais para uma análise simultânea de múltiplas relações envolvendo os indivíduos, os grupos sociais, as organizações e as instituições. Ressalte-se, ainda, que a relação de órgãos e entidades participantes da Enccla não é exaustiva, havendo, a partir de reuniões e estudos, a indicação de outras organizações que possam colaborar no combate à corrupção e à lavagem de dinheiro, inclusive organizações de outras esferas da federação brasileira (estados e municípios) e da sociedade civil organizada.

3.2. FORMAS DE ATuAçãO E PRINCIPAIS RESuLTADOS A forma de atuação da Enccla é concretizada por meio de ações, as quais são elaboradas e pactuadas anualmente pelos membros da Estratégia. Para cada uma delas, cria-se um grupo de trabalho composto por vários órgãos e instituições, o qual tem como mandato o alcance de um ou mais produtos predefinidos, por meio de atividades como realizar estudos e diagnósticos legais-normativos e de composição de bancos de dados, elaborar propostas legislativas, averiguar o estado da arte de sistemas de cadastros, indagar necessidades e promover soluções em Tecnologia de Informação, buscar eficiência na geração de estatísticas e realizar eventos voltados à evolução dos temas por meio de debates. Os grupos de trabalho costumam reunir-se mensalmente. Os principais resultados da Enccla estão discriminados pelas seguintes áreas: capacitação e treinamento; prevenção/detecção/ punição das corrupções; e avanço e aperfeiçoamento das normas anticorrupção. O padrão de interação intensiva, conseguido por um conjunto de organizações atuando em redes num complexo sistema de relações formais e informais, contribui para a Estratégia alcançar objetivos complexos próprios ou coletivos. Essa diversidade de atores atuando em rede cria espaços interativos de articulação interorganizacional, gerando uma sinergia, onde se observa que seria bastante difícil concretizar essas ações com os órgãos e as entidades atuando separadamente, sendo esse o principal sucesso da Enccla.

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4.

Controles Os controles existem para impor limites aos agentes públicos, sendo base para consolidação do Estado Democrático de Direito previsto na Constituição de 1988, pois a sociedade tem o direito de exigir a prestação de contas de todo agente público ou privado que receba recursos públicos. O §1º do Art. 70 da CF/88 afirma que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos...”. Esses limites ocorrem não apenas de um poder sobre o outro (sistema de freios e contrapesos), garantindo a independência e a harmonia entre os poderes, mas também dentro do próprio poder, visando que os agentes públicos ajam de acordo com as normas e os princípios da administração pública. De uma forma geral, pode-se definir controle como um conjunto de mecanismos de fiscalização e acompanhamento dos atos dos gestores públicos, com o intuito de verificar se estão de acordo com a legislação e os princípios da administração pública, em especial os do caput do Art. 37 da CF/88 (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência). Segundo Hely Lopes Meirelles, “controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, Órgão ou Autoridade exerce sobre a conduta de outro”. A seguir, serão detalhados os principais controles públicos administrativos existentes no Brasil.

28 Fundação Demócrito Rocha

4.1. Controles interno e externo Inicialmente cabe ressaltar que o Controle Interno abordado neste tópico não se confunde com o controle interno administrativo (também chamado de autocontrole ou controle primário), pois este é uma forma de controlar os atos de gestão por quem executa o ato, isto é, dentro do próprio órgão ou entidade que realiza a despesa pública. O Sistema de Controle Interno previsto nos Art. 70 e 74 da Constituição Federal de 1988 é aquele existente em cada Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) e nos três entes federativos (União, Estado e Municípios), conforme mostrado na Figura 5. Essa previsão constitucional afirma que cada ente da federação deve possuir um Controle Interno dentro de cada poder, visando realizar a fiscalização contábil financeira, orçamentária e patrimonial quanto a legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Figura 5 Controles Internos e Externos no Brasil República Federativa do Brasil (CF/88)

União

Estados

Municípios

Legislativo

Executivo

Judiciário

Legislativo

Executivo

Judiciário

Legislativo

Executivo

Controle Interno

Controle Interno

Controle Interno

Controle Interno

Controle Interno

Controle Interno

Controle Interno

Controle Interno

Tribunal de Contas da União (Controle Externo)

Fonte: Criado pelo autor.

Tribunal de Contas dos Estados (26+DF) (Controle Externo)

Tribunal de Contas do Município (RJ e SP); Tribunal de Contas dos Municípios (BA, CE, GO e PA) e TCE’s nos demais Estados. (Controle Externo)


Dessa forma, cita-se, a título exemplificativo, que a União possui o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU) como o Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, enquanto o Estado do Ceará tem a Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado do Ceará e a Prefeitura Municipal de Fortaleza possui a Controladoria e Ouvidoria Geral do Município com esse mesmo objetivo.

Verifica-se a existência de quatro macrofunções de controle na CGU, estando dividida assim: 1) Secretaria Federal de Controle Interno (SFC); 2) Ouvidoria-Geral da União (OGU); 3) Corregedoria-Geral da União (CRG); e 4) Secretaria da Transparência e Prevenção da União (STPC). Essa distribuição macro de áreas está servindo de modelo e sendo utilizada por diversas controladorias estaduais e municipais no Brasil.

Saiba mais A CGU atua na defesa do patrimônio público e no incremento da transparência da gestão desde 2003. Criada em 28 de maio de 2003, com a publicação da Lei nº 10.683, a Controladoria-Geral da União (CGU), típica agência anticorrupção do País, é o órgão encarregado de assistir direta e imediatamente ao presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção, e ouvidoria. A CGU é, ainda, órgão central do Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correição, ambos do Poder Executivo Federal. Em 2003, a lei de criação da CGU incorporou à estrutura do novo órgão as funções da então Corregedoria-Geral da União – instituída em 2001 pela Medida Provisória n° 2.143-31 – que tinha o propósito de combater, no âmbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupção e promover a defesa do patrimônio público. Antes da Lei 10.683, as atividades de controle interno e de ouvidoria já eram desempenhadas pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela Ouvidoria-Geral da União (OGU), respectivamente. Essas duas unidades, antes vinculadas ao Ministério da Fazenda (SFC) e ao Ministério da Justiça (OGU), passaram a ser vinculadas à Corregedoria-Geral da União em 28 de março de 2002, com a publicação do Decreto n° 4.177. O Decreto n° 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura da CGU, conferindo maior organicidade e eficácia ao trabalho realizado pela instituição e criando a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI), responsável por desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção. Assim, a CGU passou a ter a competência não só de detectar casos de corrupção, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios para prevenir a sua ocorrência. Mais recentemente, com o Decreto nº 8.109, de 17 de setembro de 2013, novas mudanças institucionais foram realizadas para adequar a atuação da Controladoria aos novos desafios que surgiram ao longo dos anos, e a SPCI passa a ser chamada de Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC), dispondo de uma estrutura compatível com a dimensão e a relevância de suas competências, em especial, com as leis de Acesso à Informação, de Conflito de Interesses e Anticorrupção. Atualmente a Controladoria-Geral da União foi transformada em Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU), criado em 12 de maio de 2016 pela medida provisória 726/2016, convertida na Lei nº 13.341, de 29/9/2016. Fonte: http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/historico

TRANSPARÊNCIA NA

GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO

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uma análise aprofundada da competência, estrutura e atuação do TCu e dos TCE será efetuada no Fascículo 3.

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No âmbito dos municípios cearenses, a maior parte ainda não possui controladorias municipais, sendo essa uma das principais causas do descontrole na aplicação dos recursos nos municípios, uma vez que esses órgãos de controle deveriam existir nos 184 entes municipais no Estado do Ceará. Outra atribuição de grande relevância para o Controle interno está prevista no Inciso IV do Art. 74 da CF/88, que é “apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional”. O controle externo é formalmente exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do tribunal de contas da União (TCU). O Art. 70 da atual Constituição Federal ressalta a preponderância de um poder colegiado –Congresso Nacional – como representante do povo, na fiscalização dos outros poderes. Dentre as principais competências do Controle Externo, está a de julgar as contas prestadas anualmente pelo presidente da República, após a emissão de parecer prévio pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que deverá ser elaborado em 60 dias a contar de seu recebimento. O TCU funciona como órgão auxiliar do Congresso Nacional, que, de fato, é quem exerce o Controle Externo.

Como exemplo da atuação do Controle Externo, cita-se o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff, em que houve inicialmente o Parecer Prévio emitido pelo Tribunal de Contas da União, que considerou as chamadas “Pedaladas Fiscais”, infringência à Lei de Responsabilidade Fiscal. Esse Parecer serviu de base para a comprovação de crime de responsabilidade, segundo o entendimento do Congresso Nacional. Os tribunais de contas dos estados (tcE) estão presentes em toda a federação brasileira, havendo, entretanto, quatro entes estaduais (Bahia, Ceará, Goiás e Pará) que possuem também tribunais de contas dos municípios (TCM). Nesses quatro estados, os TCM possuem competência de controle externo sobre os recursos municipais, enquanto os TCE são responsáveis pelo controle dos recursos estaduais. No Estado do Ceará foi aprovada, em 21/12/2016, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para extinguir o TCM, estando essa extinção em discussão no Supremo Tribunal Federal, que suspendeu os efeitos da referida PEC em 28/12/2016.


Perfil dos Autores Prof. Roberto Vieira Medeiros: Cearense de Icó, Bacharel em Direito pela Universidade de Fortaleza e Pós-graduado em Direito Disciplinar pela Universidade de Brasília-UnB. Atuou como advogado em Fortaleza, antes de ingressar na Controladoria-Geral da União em Brasília (no ano de 2002). Na Controladoria-Geral da União, foi Assessor do Corregedor-Geral da União, Corregedor-Adjunto da Área Econômica, Substituto do Corregedor-Geral. Integrou a Comissão de Coordenação de Correição, responsável por emitir enunciados em matéria disciplinar. É professor da Escola de Administração Fazendária – ESAF para as disciplinas de Processo Administrativo Disciplinar, Sindicância Patrimonial e Improbidade Administrativa. Ocupou o cargo de Chefe da Controladoria-Geral da União – Regional do Estado do Rio Grande do Norte, sendo – desde fevereiro de 2015 – Chefe da Controladoria-Geral da União – Regional do Estado do Ceará. Prof. Leonino Gomes Rocha: Auditor Fiscal de Finanças e Controle e Superintendente Substituto da Controladoria Regional da União no Estado do Ceará. Atualmente estou fazendo Doutorado na Universidade de Salamanca/Espanha em Estado de Direito e Governança Global, com tese na área de redes de prevenção e combate à corrupção. Possuo Mestrado em Administração pela Universidade Estadual do Ceará (2007), Especialização em Controladoria Governamental pela UFC (2002) e graduação em Engenharia Elétrica pela Universidade de Fortaleza (1991). Tenho experiência na área de Administração Pública, com ênfase em Controladoria Governamental (Gestão e Finanças Públicas, Contabilidade e Auditoria Pública) e Prevenção e Combate à Corrupção.

Referências 1. BALESTRIN, Alsones; VARGAS, Lilia M; FAYARD; Pierre. Contexto favorável à criação de conhecimento organizacional: o caso de uma rede de PMEs no sul do Brasil. In: VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá: 28 a 31 de outubro/2004. 2. CASTELLS, Manuel. A empresa em rede: a cultura, as instituições e as organizações da economia informacional. In CASTELLS, M. A sociedade em rede (Vol I). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2003. 3. AUGUSTINIS, Viviane Franco de (2011). Gestão em redes para a construção de políticas públicas: Um estudo sobre as atividades e prevenção e repressão à lavagem de dinheiro no Brasil. Tese de Doutorado. Fundação Getúlio Vargas, Escola Brasileira de Administração Pública, Rio de Janeiro, 2011. 4. SILVA, Marcos Fernandes Gonçalves da. A economia política da corrupção no Brasil. São Paulo: Editora Senac, 2001. 5. FIESP, Federação das Indústrias do Estado de São Paulo. Corrupção: custos econômicos e propostas de combate. São Paulo, 2007. 6. RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Possibilidades de combate à corrupção pelo estado burocrático/ patrimonialista na América Latina em um contexto de cenário de sociedade informacional. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 32, n. 88, abr/jun. 2001, p. 75-85.

TRANSPARÊNCIA NA

GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO

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GESTÃO PÚBLICA - Fascículo 2  

O papel das instituições brasileiras no combate à currupção

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