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ISSN 1666-0714

temas y debates 22

[revista universitaria de ciencias sociales semestral / aĂąo 15 / nĂşmero 22 julio-diciembre 2011]


ISSN 1666-0714

Comité Editorial Directora Adriana Chiroleu / U.N. Rosario Hugo Quiroga / U.N. Rosario Sandra Valdettaro / U. N. Rosario Graciela Zubelzú / U.N. Rosario María Eugenia Garma / U.N. Rosario Waldo Ansaldi / U. de Buenos Aires Carlos Borsotti / U.N. Luján Dr. Rafael Calduch Cervera / U. Complutense de Madrid Francisco Delich / U.N. Córdoba Emilio De Ipola / U. de Buenos aires Alicia Entel / U. de Buenos Aires Antonio Fausto Neto / Universidade do Vale do Río dos Sinos Andrés Fontana / U. de Belgrano Aníbal Ford / U. de Buenos Aires Flavia Freidenberg / U. de Salamanca Daniel García Delgado / U. de Buenos Aires / FLACSO Aldo Isuani / U. de Buenos Aires Carlos Juárez Centeno / U.N. Córdoba Bernard Manin / École des Hautes Études en Sciences Sociales Dr. Boris Martynov / U. Estatal de Relaciones Internacionales de Moscú Alfredo Monza / U. de Buenos Aires / FLACSO Paulo Netto / U. Federal de Río de Janeiro José Nun / CONICET Félix Peña / U.N. de Tres de Febrero

Luis Alberto Romero / U. de Buenos Aires Alain Rouquié / Maison de l’Amérique latine de Paris Roberto Russell / U. Torcuato Di Tella Dardo Scavino / U. de Burdeos Héctor Schmucler / U.N. Córdoba Rodrigo Stumpf González / U. Federal do Rio Grande do Sul William Smith / University of Miami José A. Sotillo Lorenzo / U. Complutense de Madrid Carlos Strasser / Flacso Emilio Tenti Fanfani / U. de Buenos Aires Eliseo Verón / U. de San Andrés María Carmelita Yazbeck / Pontificia Universidad Católica de San Pablo Secretaria Técnica María Elena Nogueira Diseño Gráfico Lorena Arroyo María Julia Ferrari Eugenia Reboiro


TEMAS Y DEBATES es una revista de periodicidad semestral editada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (ISSN 1666-0714). Tiene como objetivo principal la difusión de la producción académica en Ciencias Sociales, especialmente en las áreas de Ciencia Política, Relaciones Internacionales, Comunicación Social y Trabajo Social, procurando generar un ámbito de discusión sobre temáticas propias de esta área de conocimiento a partir de la presentación de artículos inéditos, seleccionados por el Comité de Redacción con la colaboración de árbitros externos especialmente convocados para tal fin. El proceso de evaluación es de carácter anónimo. Dirigir correspondencia a: TEMAS Y DEBATES, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario, Riobamba 250 Bis, Monoblock 1, Planta Baja, Secretaría de Investigación y Posgrado, 2000 Rosario, Argentina.

Autoridades FACULTAD DE CIENCIA POLITICA Y RELACIONES INTERNACIONALES UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO DECANO: Lic. Franco Bartolacci VICEDECANO: Lic. Héctor Molina SECRETARIA ACADÉMICA: Mg. Sabrina Benedetto SECRETARIA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO: Lic. Claudia Voras SECRETARIA DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN INSTITUCIONAL: Lic. Cintia Pinillos SECRETARIA DE EXTENSIÓN: Lic. María Inés Suidini SECRETARIA DE ASUNTOS ESTUDIANTILES: Lic. Lucila Dattilo SECRETARIO FINANCIERO: Lic. Oscar Sgrazzutti SECRETARIO DE COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL: Mg. Edgardo Toledo SECRETARIA DE RELACIONES INSTITUCIONALES: Lic. Cecilia Ruberto DIRECTORA ESCUELA DE CIENCIA POLITICA: Lic. María Gabriela Benetti DIRECTORA ESCUELA DE COMUNICACION SOCIAL: Lic. Elizabeth Martínez de Aguirre DIRECTOR ESCUELA DE RELACIONES INTERNACIONALES: Lic. Gustavo Marini DIRECTORA ESCUELA DE TRABAJO SOCIAL: Mg. María Eugenia Garma


TEMAS Y DEBATES es una publicación de periodicidad semestral editada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. Su Comité Editorial se conforma de profesores de diferentes unidades académicas argentinas y del exterior. La publicación se encuentra indizada de acuerdo a los criterios de calidad editorial establecidos por el sistema Latindex (CAICYT-CONICET), habiendo obtenido un puntaje correspondiente al nivel 1 (nivel superior de excelencia). Forma parte, por tanto del Catálogo correspondiente, Folio 11766 (www.latindex.org). Además, la revista integra la Base de Datos DIALNET de la Universidad de La Rioja, España bajo el registro 12939 (http://dialnet.unirioja. es), Qualis B3 (sociología) de Capes, Brasil (www.qualis.capes.gov.ar) y la Red Clacso.

TEMAS Y DEBATES is a half-yearly Journal published by the Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales of the Universidad Nacional de Rosario. Its Academic Commitment is integrated by professors of different Argentine academic units and from the outside. The publication was evaluated according to the criteria of publishing quality established by system Latindex (CAICYT-CONICET), having obtained level 1 (superior level of excellence), and it forms part of the corresponding Catalogue, Folio 11766 (www.latindex.org).The Journal is also included in DIALNET Universidad de La Rioja, España, n° 12.939(http://dialnet.unirioja.es). Qualis B3 (sociology) by Capes, Brazil (www.qualis.capes.gov.br) and Clacso.


ISSN 1666-0714

Indice

RESEÑAS

In Memoriam María de los Ángeles Yannuzzi

11-12

In Memoriam Guillermo O´Donnell

13-15

ARTICULOS Ciudadanía y democracia continua Isidoro Cheresky El desplazamiento de la filosofía, el no-lugar de la democracia y la lengua de la emancipación Patrice Vermeren Política social y judicialización de los derechos sociales Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo Estrategias de negociación del FMI y la Argentina durante el período 2003-2004 Pablo Nemiña La estrategia “híbrida” de desarrollo del gobierno de Lula: neodesarrollismo heterodoxo Esteban Actis

19-49

51-63

65-85

87-113

115-135

A la sombra de las dictaduras. La democracia en América Latina, de Alain Rouquié Hugo Quiroga

139-142

La política exterior de Cristina Fernández. Apreciaciones promediando su mandato, de Alfredo Bologna y otros Alejandro Simonoff

145-147

Las voces del miedo. Los intelectuales autoritarios argentinos en las primeras décadas del siglo XX, de Olga Echeverría Martín Vicente

149-151

INFORMACION INSTITUCIONAL

Reseña sobre Presupuesto Participativo Cintia Pinillos y Gisela Signorelli

155-156

Temas y Debates tiene ya su propia página web Adriana Chiroleu

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ISSN 1666-0714

Index

BIBLIOGRAPHIC REVIEWS

In Memoriam María de los Ángeles Yannuzzi

11-12

In Memoriam Guillermo O’Donnell

13-15

ARTICLES Citizenship and democracy Isidoro Cheresky

continuous

The shift in Philosophy, ‘nonplace’ of democracy and language of emancipation Patrice Vermeren Social policies and social rights judicialization Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo

19-49

51-63

65-85

Negotiation strategies of IMF and Argentina during the period 20032004 Pablo Nemiña

87-113

The “hybrid” strategy of development of Lula´s government: heterodox neo-developmentalist Esteban Actis

115-135

Under the shadow of dictatorship. Democracy in Latin America, by Alain Rouquié Hugo Quiroga

139-142

The foreign policy of Cristina Fernández. Averaging her management, by Alfredo Bologna and others Alejandro Simonoff

145-147

Voices of fear. Argentine authoritarian intellectuals in the early twentieth century, by Olga Echeverría Martín Vicente

149-151

INSTITUTIONAL INFORMATION Review about “Presupuesto Participativo” (Participative Budget) Cintia Pinillos y Gisela Signorelli

Website Temas y Debates Adriana Chiroleu

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In Memoriam María de los Ángeles Yannuzzi (1952-2011) Arturo Fernández Colegas porteños que presiden la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) propusieron y lograron unánime apoyo para la creación del Premio “María Yannuzzi” destinado a promover el estudio y difusión de su obra entre jóvenes investigadores, iniciando así una línea de reforzamiento de la creación académica nacional; ello da idea de la repercusión alcanzada por la tarea de la compañera de trabajo que nos dejó en el año que termina. La trayectoria de la Dra. Yannuzzi fue el producto de un constante esfuerzo y de superación de múltiples obstáculos y desafíos; sólo me referiré a algunos de los que fui testigo. Ella inició su carrera de Ciencia Política con un Plan de Estudios tradicional y de fuerte orientación jurídica; fue Ayudante de cátedra desde muy joven pero el golpe de 1976 prescindió de sus servicios; en esos años estudiantiles participó de la inquietud de grupos de estudiantes que promovían una reforma modernizadora de ese Plan y deseaban un país justo. El retorno a la democracia y la voluntad del gobierno nacional de eliminar el aparato represivo instalado en la educación pública fue la oportunidad, aprovechada al máximo por los graduados de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, para llevar a cabo un difícil y profundo cambio de Plan y de personal docente; durante los Decanatos de Raúl Linares y Mónica Priotti y el Vicedecanato de Cristina Díaz no sólo se mejoró la enseñanza y el aprendizaje en la Facultad sino que se instaló la Maestría de FLACSO para reforzar la formación de sus jóvenes docentes. María se encontraba en ese grupo de graduados jóvenes y justamente la conocí dirigiendo uno de sus primeros proyectos de investigación en 1986. Entonces me sorprendió su enorme voluntad para aprender a investigar

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y recuperar el tiempo perdido. Luego entró al Consejo de Investigaciones de la UNR y fue Profesora Titular por concurso; culminó la Maestría de FLACSO y el Doctorado de la UNR con una tesis dirigida por Jorge Dotti, habiendo escogido como línea de investigación la Teoría Política. Cualquier curioso de conocer más sobre su recorrido se puede encontrar con su Currículum Vitae de 72 páginas en la Web; él muestra su intenso trabajo en tareas de investigación, docencia, gestión, extensión y formación de recursos humanos, desarrollado con una asombrosa minuciosidad. De sus cinco libros y más de treinta artículos destaco sus investigaciones sobre la relación de los partidos políticos con el “Proceso” dictatorial, los cuales tienen gran actualidad frente a la necesidad de develar los apoyos civiles a la última dictadura militar. María también fue esposa y madre y enviudó tempranamente de un excelente compañero. Ello me remite a su lucha por competir en un medio dominado aún por el sexo masculino pese a que lo sabemos disimular. Basta observar el porcentaje de mujeres que ocupan cargos de relieve en el mundo de las ciencias sociales. Que ella haya hecho conocer la Ciencia Política rosarina en el país plantea la cuestión de género en la vida académica y hace mucho más meritorio su recorrido. Fui sólo uno de sus compañeros de trabajo, particularmente reconocido por lo que significó su participación en la renovación de la Facultad de Ciencia Política y RRII de la UNR, la cual me abrió sus puertas con particular simpatía en un momento complejo. Si todas las universidades nacionales hubieran realizado las tareas que se llevaron a cabo en ella sería menos preocupante la contestación de sectores de las nuevas generaciones a su funcionamiento actual y a la “burocracia docente”. El legado de María reside en su gran capacidad de trabajo y en una producción que la Escuela de Ciencia Política debería valorizar; además sería tarea de la Facultad determinar el ordenamiento de sus varios trabajos inéditos y analizar la posibilidad de su publicación. También se podría pensar en una reedición de algunos de sus trabajos más valiosos, después de ser analizados por una comisión evaluadora. Se iniciaría así una recuperación de autores nacionales que merecerían no pasar al olvido. Por otra parte, creo que todo ello sería el homenaje que más apreciaría la investigadora Yannuzzi.


In Memoriam Guillermo O’Donnell (1936-2011) Osvaldo Iazzetta “Creo tener la capacidad de mirar una cosa, dibujarla y después ponerle un nombre, por ejemplo: estado burocrático autoritario, ciudadanía de baja intensidad, democracia delegativa. Luego, estos conceptos provocan debates, pues como intelectuales siempre aspiramos a crear discusiones y a promoverlas, es la vida que hemos elegido”. Esta respuesta que Guillermo O’Donnell nos ofrecía en una entrevista que le efectuamos junto a Hugo Quiroga a fines del ’96, no sólo confirma su probada capacidad para orientar la agenda de la ciencia política de estas últimas cuatro décadas sino también, ilustra acabadamente el compromiso y pasión puestos en esa empresa intelectual. En esa entrevista también nos confesaba que “…si quien escribe no tiene ciertas pasiones –por la gente, por lo que pasa en el país y en el mundo– la teoría resulta muy estéril”. Esta postura y este modo de asumir la vida, le dio un sello muy particular a su obra, movido constantemente por la urgencia de pronunciarse sobre temas que consideraba cruciales e incluso le provocaban indignación. Si bien este impulso puede explicarnos el agrado que siempre despertó su autenticidad –y la elegante franqueza con que solía manifestar su disconformidad con lo existente–, no basta para comprender la envergadura de su contribución a la ciencia política de nuestro tiempo, que ha hecho de su obra una inagotable y fecunda fuente de inspiración para tantas investigaciones. En efecto, quienes lo hemos leído desde su primer gran trabajo, Modernización y autoritarismo (1972), sabemos que aquella noble motivación siempre estuvo acompañada y guiada por una lúcida mirada y un rigor analítico que le permitieron

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descifrar el sentido de una época y anticipar los desafíos que se avecinaban. Lo mostró en sus estudios sobre la naturaleza de los nuevos autoritarismos en los años 70, en su análisis sobre las acechanzas que rodeaban a la transición a la democracia poco después, y finalmente, en su llamado a apartar toda autocomplacencia frente a las democracias vigentes, alentando una crítica democrática de éstas que contribuyera a su extensión, profundización y mejora. En suma, Guillermo disponía de la singular capacidad de elevarse y mirar desde otro lugar y de otro modo aquello que nos aquejaba, poniéndole nombre a ese problema, para reconocerlo, precisarlo y sobre todo, enfrentarlo. Esta es una rara cualidad reservada a muy pocos pues aunque hayamos sido testigos por igual de un mismo tiempo y realidad, fue entre nosotros un contemporáneo capaz de abrir nuevos caminos al conocimiento, permitiéndonos disponer de una mejor comprensión de lo que nos rodeaba. Su reciente muerte, el pasado 29 de noviembre, nos privará de esa potente intuición, originalidad y vitalidad para renovar constantemente el debate que siempre distinguió a su obra. Nuestra Facultad también ha perdido a un entrañable “colega y amigo” –expresión afectuosa que él utilizaba con frecuencia– quien recibió de esta Universidad su más alta distinción académica al otorgarle el Doctorado Honoris Causa en 1999. La conferencia magistral que pronunció en esa ocasión –luego publicada por esta revista en su número 4, bajo el título “Régimen y estado en la teoría democrática”–, ya anunciaba los lineamientos de su nueva preocupación en torno al vínculo entre estado y democracia que condensaría en su último libro, Democracia, agencia y estado. Teoría con intención comparativa, aparecido en 2010 y en el que trabajó pacientemente durante una década como quien prepara su legado intelectual. Desde 1999, se convirtió en un asiduo visitante de esta casa, asistiendo a numerosas reuniones académicas, congresos y talleres de discusión. En esas visitas disfrutaba el intercambio con jóvenes graduados y estudiantes y era un entusiasta promotor de encuentros que siempre lo mostraban como un interlocutor atento y curioso, dotado de una humildad ejemplar –siempre sorprendía devolviendo la pregunta “¿y ustedes como lo ven?”– y generosa disposición al diálogo. Esta misma escena se ha repetido innumerables veces en otras universidades de nuestro país –y del exterior–, especialmente tras su regreso definitivo a su tierra, convirtiéndose en un referente decisivo para las nuevas generaciones de estudiantes que se han acercado a la ciencia política. No existen dudas sobre sus méritos para hacerse acreedor del amplio reconocimiento que recibió en nuestro país y tampoco ignoramos su entrega y constante compromiso por construir un campo académico profesionalizado provisto de instituciones capaces de nuclear ese espacio en el orden nacional. Lo recordamos como un decidido impulsor del CEDES en tiempos muy difíciles (1975) cuando esta disciplina aún no tenía la madurez que adquirió con la recuperación de la democracia, por su empeño en fortalecer a la SAAP como un ámbito capaz de congregar a quienes hoy la practican de manera extendida o por su preocupación por promover


la disciplina entre los jóvenes graduados como lo testimonia su apoyo a becas que faciliten su asistencia a los congresos internacionales organizados por IPSA. En suma, es mucho lo que la ciencia política argentina le debe en términos de conocimiento y de consolidación de la disciplina y también es cierto que la distancia –habiendo residido tantos años en EE.UU. y algo menos en Brasil– no le impidió que su país siempre estuviera en el centro de sus preocupaciones intelectuales. Sin embargo, aunque podamos sentirnos halagados por su pertenencia a esta tierra, su gravitación y proyección sobrepasa ampliamente nuestras fronteras. Las noticias sobre los ecos de su muerte en tantos otros puntos del planeta que lamentan su pérdida y hoy le rinden tributo nos habla en cierto modo de una figura ecuménica. Ello no sólo es atribuible a su prolongada labor académica en el exterior, a su actuación como presidente de la IPSA, al enorme impacto de sus libros traducidos a diferentes idiomas o como formador de tantos colegas esparcidos por el mundo que siguen inspirándose en su obra, sino especialmente, al hecho de que aún refiriéndose a Argentina y Latinoamérica, siempre mantuvo la aspiración de contribuir teóricamente desde este lugar del planeta, aportando una mirada propia sobre problemas universales como el autoritarismo, la democracia y los riesgos que encierra para el hombre toda concentración de poder. Esta es una poderosa razón para explicar la universalidad y vigencia que mantendrá su obra.

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Ciudadanía y democracia continua Citizenship and continuous democracy

Isidoro Cheresky - pp. 19-49 El desplazamiento de la filosofía, el no-lugar de la democracia y la lengua de la emancipación The shift in Philosophy, ‘non-place’ of democracy and language of emancipation

Patrice Vermeren - pp. 51-63 Política social y judicialización de los derechos sociales Social policies and social rights judicialization

Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo - pp. 65-85 Estrategias de negociación del FMI y la Argentina durante el período 2003-2004

articles

artículos

Negotiation strategies of IMF and Argentina during the period 2003-2004

Pablo Nemiña - pp. 87-113 La estrategia “híbrida” de desarrollo del gobierno de Lula: neodesarrollismo heterodoxo The “hybrid” strategy of development of Lula´s government: heterodox neo-developmentalist

Esteban Actis - pp. 115-135


Ciudadanía y democracia continua* Citizenship and continuous democracy* Isidoro Cheresky Isidoro Cheresky es investigador principal de CONICET y profesor de la Universidad de Buenos Aires, Argentina. E-mail: cheresky@fibertel.com.ar

resumen

summary

Este artículo trata sobre la expansión y mutación del régimen político democrático, el cual ha adquirido una validez y valor universales, conllevando consecuentemente la centralidad de la ciudadanía, entendida como un espacio de individuos dotados de derechos o que los reclaman, y que constituyen vínculos asociativos e identitarios cambiantes. Pero la expansión ciudadana tiene como correlato un cuestionamiento de los lazos de representación en los diferentes órdenes de la organización social, dándose una emancipación del mundo político: los intereses y los ideales no se constituyen en lo social sino en el espacio público junto a las identidades ciudadanas que los sustentan. La evolución contemporánea evidencia que el propio sistema institucional y normativo está en revisión y renovación permanente: en el régimen democrático la ciudadanía autónoma se mantiene distante del poder sometiendo a sus gobernantes legales a la renovación de la legitimidad de sus decisiones. En virtud de ello también puede definirse el régimen político como una democracia continua cuya esencia es la vida ciudadana que no podría transcurrir sin un dispositivo institucional, pero ella no se desenvuelve en “su interior”. En consecuencia ese dispositivo no es definitivo y universal sino que está sujeto a las mutaciones que requieren los principios democráticos.

This article addresses the expansion and mutation of the democratic political regime that has acquired a universal validity and value, resulting in the centrality of citizenship, understood as a space of individuals who are given rights or otherwise claim them and constitute changing associative and identity bonds. At the same time there is a questioning of representation bonds in different orders of social organization, resulting in an emancipation of the political world. Therefore the conception of public and political life as a mere expression of social realities and the conflicts they entail has vanished. Interests and ideals are constituted in the public sphere along with the citizen identities that support them. It is evident that the very institutional and normative system is in permanent revision and restructuring, so democracy should be conceived as an unstable regime, where an autonomous citizenship keeps distance from power by making their rulers renew their legitimacy in each decision. In fact, the political regime could be defined as a continuous democracy whose essence is citizen life, which requires but does not occur within an institutional device; as a consequence, is not definitive and universal but subject to the particular mutations that democratic principles require.

palabras clave

ciudadanía / democracia / representación

keywords

citizenship / democracy / representation

temas y debates 22 / año 15 / julio-diciembre 2011 / pp. 19-49

* Una aproximación al tema que ha sido parcialmente retomada en este artículo se encuentra en Cheresky (2006a). La revisión y edición del presente artículo fue realizada por Gabriela Mattina.

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La ola democrática contemporánea en América latina remonta sus orígenes a tres décadas. En algunos casos fue un renacimiento y en otros un comienzo y tuvo en cada uno de ellos una fecha de inicio distinta. En los comienzos de ese ciclo, el tema de estudio ha sido el de la transición de los regímenes autoritarios precedentes y de los enclaves que con frecuencia ellos dejaron. Ulteriormente, muchos análisis se interrogaron sobre la posibilidad que la democracia perdurara, proliferaron entonces los estudios sobre la “consolidación”. Al cabo de los años transcurridos se ha instalado una evidencia. El formato de la democracia procedimental que muchos aspiraban a enraizar o soñaban como ideal no ha sido alcanzado. En cambio, se ha extendido el diagnóstico de “democracia electoral” queriéndose con ello significar que el acceso al poder por vía electoral se ha afirmado como el único legítimo; pero ello implica también que el dispositivo institucional que se consideraba como característico del régimen democrático no se ha desarrollado o permanece en estado embrionario. ¿Se trata entonces de democracias elementales o precarias? El argumento que aquí se expone procura interrogarse en otros términos que los del progreso o retraso respecto al paradigma clásico. La desilusión sobre el curso democrático de unos o el entusiasmo por variantes de democracia directa de otros, pueden incorporarse como datos para una indagación sobre la mutación democrática, mutación que pareciera no ser característica exclusiva de América latina sino paralela a procesos similares que se producen en otras sociedades occidentales. La ciudadanía contemporánea es el punto de entrada a la indagación que aquí se propone sobre el régimen político. La ciudadanía sin aditamentos, el electorado, la opinión pública, los movimientos sociales o cívicos y también simplemente el pueblo en sus versiones clásicas de las organizaciones populares o sindicales ‒es decir una variedad de nombres que no son exactamente equivalentes pero que remiten a un principio común, el de la fuente de legitimidad política en las sociedades democráticas‒ son denominaciones que deberían ser reexaminadas en sus antecedentes y novedad pues son prioritarias para la comprensión de la mutación en que se halla encaminado el régimen político. Esta centralidad de los individuos, de sus pronunciamientos y de su vida asociativa se deriva de dos circunstancias relativamente recientes y de transformaciones que están desenvolviéndose todavía ante nuestros ojos. La democracia ha adquirido una vigencia y un valor universal, y ello pese a los desafíos de las tradiciones antiseculares que reniegan del principio según el cual el orden político y social está librado a la voluntad de los hombres o al menos de lo que los hombres puedan hacer según su libre arbitrio de los legados de la historia y de la naturaleza. Ello quiere decir que el principio que hace a los seres humanos iguales y partícipes resuena en los confines del planeta como nunca antes sucedió. Al menos el requisito primero, elecciones libres y libertades civiles, está en expansión. Por cierto, el alcance de estas prácticas básicas no es el mismo en todas las latitudes y su vigencia es muy variable según la condición social. También hay aspectos heredados, realidades corporativas y vínculos de sometimiento que persisten en el desafío a la expansión democrática, y nuevas desigualdades que emer-


temas y debates 22 / año 15 / julio-diciembre 2011 / pp. 19-49

gen, pero el cuestionamiento llega a todos ellos. Por cierto, la universalización de la democracia no ha deshabilitado los reclamos de un orden socialmente más justo y de grandes reformas pero, en lo esencial, estas aspiraciones se han canalizado en el marco de las sociedades democráticas y no de un providencial orden alternativo como era el caso hasta hace poco tiempo. La expansión del orden político democrático considerado como resultado de la actividad de los hombres librados a su propio juicio y sin ser agentes de un sentido trascendente conlleva en consecuencia la centralidad de la ciudadanía. Este término, “ciudadanía”, condensa una gama de variaciones, pero pone el acento en lo que es cada vez más frecuente: un espacio de individuos dotados de derechos o que los reclaman, y que constituyen vínculos asociativos e identitarios cambiantes. La experiencia de su vida pública y sus opciones presentes prevalece por sobre lo que en ese ámbito han heredado. La desinstitucionalización o quizás los cambios institucionales a los que asistimos son el resultado de esa actividad ciudadana que es la fuente de sentido de la vida pública. Es decir, que la democracia se expande pero simultáneamente se transfigura. Los formatos de la igualdad y la libertad, que los estudiosos de la política daban con frecuencia por adscriptos a determinadas instituciones o leyes, están en cuestión. Las clasificaciones o las tradicionales mediciones para distinguir los regímenes políticos en su calidad según el grado de aproximación a paradigmas clásicos se revelan irrisorias. La expansión ciudadana ‒extensión de derechos, de sus titulares y de la autonomía respecto a quien pretenda tutelarlos‒ tiene como correlato un cuestionamiento de los lazos de representación en los diferentes órdenes de la organización social. El sistema institucional está sujeto a mutaciones tales que el equilibrio entre los principios característicos de la democracia ‒igualdad, libertad, solidaridad‒ parece alterarse, aunque las evoluciones no son las mismas en las diferentes latitudes del mundo democrático. En todo caso un rasgo común ‒desde la perspectiva aquí expuesta‒, es lo que podríamos llamar la emancipación del mundo político. No es que las desigualdades y las diferencias sociales hayan desaparecido, por el contrario en muchos casos se han acentuado y en consecuencia amplias franjas de individuos se hallan en la búsqueda ya no de mejorar su condición social sino de alcanzar algún reconocimiento y protección pública.1 La modernización tecnológica en la economía y la comunicación, y los procesos de globalización lo que sí han hecho es favorecer vínculos efímeros e informales y, en consecuencia, debilitado las identidades sociales no tan solo de los trabajadores y de los excluidos, sino de muchos sectores que en el pasado tenían una condición solvente estable y continua. Y con ello se ha desvanecido la pretensión de que la vida pública y la política fueran la mera expresión de esas realidades y de las conflictividades que en ellas se originan. Los intereses y los ideales se constituyen en el espacio público junto a las identidades ciudadanas que los sustentan y ello parece ser cierto también para los reclamos que se refieren al mundo del trabajo o a otras realidades sociológicas. Por otra parte, la emancipación del mundo político no pone a éste fuera del alcance de intereses y sus formas organizadas y de los privilegios que se cristalizan

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en su propio seno, pero sí favorece cambios. El principal de ellos ha sido el que ya no se lo considere un ámbito reservado al predominio de ciertas elites. Esto conlleva también su reconfiguración; si el ámbito público y las instancias de poder no son simplemente la expresión de los intereses organizados en una realidad que las precedería, la propia vida política adquiere asimismo una fluidez diferente de la que le atribuyeron las concepciones hiperinstitucionalistas. Es decir que no se trata de pensar la existencia de canales y normativas que equiparen la vida pública con un sistema o una organización, cuyo desenvolvimiento estaría esencialmente reglado. No es que la vida pública pueda desarrollarse sin un ordenamiento de la expresión cívica y sin el reconocimiento de la autoridad legítima, pero la evolución contemporánea pone en evidencia que el propio sistema institucional y normativo está en revisión y renovación permanente y que en ese sentido la democracia debe ser concebida como un régimen inestable, sin que con ello se esté adjetivando su debilidad sino su movimiento, resultante del conflicto y la competencia entre los actores políticos y sociales, y sus capacidades adaptativas a lo que proviene de la deliberación ciudadana. De modo que la ciudadanía no está confinada a un rol de electorado o a su expresión a través de las organizaciones partidarias, corporativas o sociales. El momento electoral es crucial pues se consagran en él gobernantes y representantes. Pero los derechos que amplían desdicen lo establecido precedentemente o enuncian novedades imprevistas y cambian la condición ciudadana, no se derivan siempre de la iniciativa del poder instituido, sino que emergen con frecuencia de la vida pública y buscan ser convalidados y rutinizados por medio de un sustento legal e institucional. Por cierto, representantes y gobernantes devienen enunciadores y hasta pueden estar en el origen de enunciados de derechos. Pero lo característico de la mutación en la democracia contemporánea es que los gobernantes legales están sometidos a la revalidación de la legitimidad en cada una de sus decisiones significativas. La ciudadanía autónoma mantiene una posición distante del poder, es electorado que se divide en sus opciones y luego permanece alerta, vigilante ante las decisiones de gobierno. Si estas son objeto de una argumentación pública y de una maduración en sintonía con las opiniones que prevalecen, la legitimidad del poder, es decir el vínculo representativo mayoritario, se refuerza. La existencia de una ciudadanía fluctuante e instalada en la desconfianza (Rosanvallon, 2006) no es una novedad completa, pero en los tiempos actuales adquiere una centralidad que nos permite definir al régimen político como democracia continua. La vida ciudadana es, en ese sentido, la esencia de la política democrática; esta vida no podría transcurrir sin un dispositivo institucional, pero ella no se desenvuelve en “su interior” y en consecuencia ese dispositivo no es definitivo y universal sino que está sujeto a las mutaciones propias que requieren los principios democráticos.


La centralidad de la ciudadanía ha sido evocada desde perspectivas muy variadas, pero todas ellas plantean una revisión coincidente en la transformación de la condición política de los contemporáneos. Algunos ‒E. Laclau (2007), J. Rancière (1998)‒ prestan atención a la formación de identidades políticas populares sobre la base de la expansión del principio igualitario y la constitución de un antagonismo o bien de un desacuerdo ante un “otro” que permite crear un vínculo en torno a la común condición de opresión (el pueblo resultado de la acción hegemónica en Laclau) o bien de privados de existencia público/política (el pueblo de “la parte de los que no tienen parte” que pretende ser contado en la esfera del logos, ser considerado como perteneciente al mundo de los seres hablantes, en Rancière, 1998). Pero estas identidades no se presentan como la translación al ámbito público de una condición social, ni su constitución o emergencia son consideradas como necesarias ni prefiguradas; por el contrario aparecen como el resultado contingente de acciones o decisiones políticas. Otros autores, que tampoco constituyen una escuela o corriente, hacen hincapié en la negatividad política. Para P. Virno (2003), M. Hardt y A. Negri (2004) la fragmentación social excluye la constitución de un sujeto cohesionado por una demanda o un proyecto, emergiendo en cambio la figura de la multitud congregada por el común denominador del rechazo a un orden o a un enemigo. Rosanvallon (2006), por su parte, considera que la democracia está mutando de modo tal que junto a su pilar tradicional, el sistema representativo, se expanden una presencia y acción ciudadanas que van más allá del acto electoral y la representación, pues la desconfianza es el signo permanente de la relación entre gobernantes y gobernados. La desconfianza habilita dispositivos públicos paralelos a los de la representación, lo que sustenta las figuras del pueblo vigilante, del pueblo juez y del pueblo que veta. La desconfianza a la que se refiere Rosanvallon conlleva una satisfacción ciudadana que se alcanza en la “soberanía negativa” o en el veto, a semejanza en este punto de la negatividad de la multitud mencionada precedentemente. A. Giddens (1987) ha hecho hincapié en una característica del individuo contemporáneo, la reflexividad. El individualismo entendido como la expansión del ámbito de libertad en el que cada quien decide con una independencia de las restricciones de la naturaleza o de los imperativos de la tradición, y estaría en la base de nuevos vínculos. Para esta perspectiva, los ciudadanos con capacidades autónomas podrían hacerse cargo de decisiones y desarrollar vínculos en una sociedad civil fortalecida a expensas de un Estado con menos injerencia asistencial y de un mercado que encontraría límites a la mercantilización de los vínculos humanos. Esta variedad de enfoques sobre la mutación en curso que ponen el acento en la articulación propiamente política de los actores, en el individualismo y en la expansión de la libertad y eventual autonomía debe ser complementada con el registro de formas de organización popular (sindicatos y movimientos sociales) más vinculadas a conflictividades sociales, étnicas o ambientales que persisten en algunos casos y, que en otros, emergen o reemergen como consecuencia de la expansión democrática. Pero la configuración de estos actores no implica forzo-

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I- Del pueblo a la ciudadanía. Ciudadanía electoral

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samente la constitución de comunidades políticas sustentadas en el pluralismo y la libertad política.2 Por sobre esta diversidad ciudadana ‒término con connotación de derechos civiles y políticos aunque también sociales, como la difusión del concepto de “ciudadanía social” lo atestigua‒ y popular ‒término en el que prima una connotación más tradicional vinculada a la condición social y a las polaridades que parecen recorrer la historia: ricos y pobres, poderosos y el común‒ puede reconocerse la tendencia al debilitamiento y desarticulación de la “sociedad organizada” constituida por actores con consistencia sociológica: sociedad y actores aparecían como inherentes a una fase de la historia ‒la sociedad industrial‒, en provecho de un ámbito de fluidez y contingencia con poca institucionalidad y actores perecederos, el ámbito de la ciudadanía. El pueblo, en el imaginario político que predominó en el siglo veinte, era un sujeto abarcativo de todo el ámbito público cuya unidad provenía de una común condición de explotado u oprimido, y las organizaciones partidarias y corporativas así como las formas de acción colectiva entonces existentes parecían convalidar este modo de representar la realidad social y su traslación a la escena política. Esa noción de pueblo y las realidades asociadas a la denominación están siendo desplazadas por la referencia a la ciudadanía. Esta, concebida no como otro sujeto distinto, sino como el espacio conformado por individuos y grupos en el cual se disputa la constitución de identidades políticas o procuran afirmarse liderazgos de pretensión instituyente. El momento definitorio de expresión ciudadana es el acto electoral. Momento de disolución de las pertenencias, y en consecuencia de individuos por cierto no incondicionados pero librados a su pronunciamiento.3 En las sociedades contemporáneas los actos electorales suelen ser momentos de dramatización en los que el rumbo político está en suspenso, son las “minirrevoluciones” de nuestro tiempo que marcan, en la medida en que el régimen político esté estabilizado, el ritmo de la vida política e ilustran la fuerza reguladora de la voluntad popular. Las elecciones concitan cada vez más la expectativa puesto que revisten un sentido de libertad política. Y cuando son libres, son imprevisibles en sus resultados y sentidas como el acto democrático en el que puede consagrarse la intervención del común; por sobre toda otra consideración cada individuo pesa por igual.4 Los actos electorales ilustran el creciente desapego ciudadano a adscripciones permanentes. Cuando hay elecciones generales se inicia un nuevo mandato y el calendario electoral marca en buena medida el ritmo de la vida política puesto que los otros recursos de ejercicio del poder, particularmente la influencia de las corporaciones, se hallan debilitados. Se vota en serio, y cada vez menos como la convalidación formal de situaciones de poder como sucedía en las elecciones de fachada promovidas por los regímenes totalitarios y autoritarios. Se vota en los contextos posautoritarios para consagrar las popularidades y liderazgos emergentes como ha sido en las transiciones a la democracia en los países del Este europeo y en América latina. Se vota en situaciones de crisis para dirimir las autoridades legales o el orden constitucional deseado,


como ha sido en los casos de Perú, Ecuador, Venezuela, Argentina y Bolivia en los años recientes. Y con frecuencia los presidentes y parlamentos consagrados de ese modo han podido superar el faccionalismo precedente. Es decir que el voto ciudadano ejerce una función reguladora que permite dirimir competencias o superar conflictos. Con frecuencia el voto inicia un nuevo ciclo, o define un cambio de rumbo consagrando la voluntad general y asegurando con su aceptación la paz civil. Pero la afirmación de la democracia electoral ‒del orden legal sustentado en el pronunciamiento ciudadano‒ ha sido paralela a una acentuación del personalismo y el ejecutivismo. La ciudadanía fluctuante sin identificaciones permanentes tiene como correlato los liderazgos de popularidad o los aspirantes a esa posición. Los vínculos de representación directos y con frecuencia efímeros son característicos de esta democracia continua que ha sido también designada como “de lo público” (Manin, 1995). Es decir que afirmación ciudadana como fuente de poder legítimo a través del voto y el debilitamiento de las corporaciones, pero también de las instituciones representativas y de los recursos tradicionales de la competencia política, van a la par. Según el Latinobarómetro 2009 en América latina el apoyo a la democracia es amplio pues alcanza al 58%. Y comenta ese informe: “La libertad de expresión y las elecciones son por definición la característica más universal que todos tienen en común y muchos más serían demócratas si esas fueran sus únicas características” (Corporación Latinobarómetro, 2009). El debilitamiento de los partidos y las identidades políticas es una característica general de las sociedades democráticas contemporáneas cuya mutación estamos tratando5, pero estos rasgos aparecen particularmente acentuados en América latina. En la región, a la vez que se ha confirmado la identificación mayoritaria con la democracia, y aunque se reconoce la necesidad de los partidos políticos éstos no gozan de la simpatía de la mayoría. Y la estima de las propias instituciones representativas es baja.6 Se vota, se consagran líderes con alto grado de popularidad como gobernantes pero con alta vulnerabilidad pues los ciudadanos electores no esperan el término de los mandatos para renovar o cuestionar la legitimidad de los mismos. La popularidad de los líderes coexiste y alterna con la desconfianza, y la capacidad de veto ha alejado del poder en poco más de una década a catorce presidentes y en algunos casos forzado el adelanto de la transmisión del mando.7 Ello no es óbice para que se instalen liderazgos de popularidad, pero éstos generan un vínculo representativo pues encarnan un reclamo y con frecuencia un rechazo, pero es más infrecuente que esa popularidad sedimente en una organización que perdure. Quizás la excepción en América latina la constituyan Lula Da Silva8, quien fue reelecto exitosamente y ha podido asegurar su sucesión, y los presidentes fundacionales de Bolivia, Ecuador y Venezuela. En este último caso de extrema polarización el sustento electoral de Hugo Chávez parece fluctuante como lo muestran las recientes elecciones legislativas.9

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La mutación de la democracia en América latina

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Los procesos electorales en las condiciones indicadas han aparejado una marcada personalización política. El presidencialismo en América latina se ha reforzado al introducirse la posibilidad de la reelección inmediata de los mandatarios en catorce de dieciocho países de América latina por obra de reformas constitucionales recientes impulsadas por presidentes que buscaban beneficiarse con esa cláusula (Zovatto, 2009). En la región esta concentración y personalización aparecen con frecuencia asociadas a reformas políticas y sociales de signo progresista, pero incluyen también a gobernantes de otros signos políticos que simplemente encarnan una gestión exitosa ante crisis institucionales graves. Lo que parece común a todos ellos es la intensidad política que suscitan en su entorno, en muchos casos como emergente de escenas políticas antagónicas o bipolares que estos mandatarios alientan.

Mutación democrática en el mundo

En Estados Unidos la elección de Barack Obama pareció inscribirse, pese a un contexto sociopolítico muy diferente, en la tendencia apuntada: ciudadanía fluctuante que sustenta un liderazgo de popularidad, siendo el dispositivo organizacional subsidiario al liderazgo personal. El sentido político asociado a ese liderazgo ha estado connotado por un alto componente de negatividad, de rechazo al presidente saliente George W. Bush y de reticencias hacia los “políticos de Washington”.10 Por cierto, en 2008 ‒el año de las elecciones presidenciales‒ las identificaciones partidarias eran mayores que en el pasado: 39% de los estadounidenses se decían demócratas y 32% republicanos (Sábato, 2010). Pero si esa identificación hubiese seguido los cánones de la estructura partidaria en los orígenes de la competencia, la candidata demócrata y probablemente la presidenta hubiese sido Hillary Clinton. En ese entonces ‒inicios de 2007‒ Obama era un outsider en los términos de las tradiciones políticas. Había sido senador estadual por Illinois durante ocho años y por dos años senador nacional, habiendo tenido una actuación pública que le dio una importante pero fugaz notoriedad en la convención partidaria de 2004. Pero Obama, a diferencia de la mayoría de sus colegas en el Senado, había votado contra la guerra de Irak y aún antes se había pronunciado abiertamente al respecto. El signo de su emergencia era el de la renovación política, y su estilo y formato de campaña parecen haber estado en consonancia. Según Balz y Johnson (2009) ya en enero de 2007 al lanzar su postulación afirmaba: “Reconozco que hay una cierta presunción ‒una cierta audacia‒ en este anuncio. Sé que no he pasado mucho tiempo aprendiendo los caminos de Washington. Pero he estado ahí suficiente tiempo para saber que los caminos de Washington deben cambiar”. Estos autores describen que al finalizar su discurso “desde el otro lado de la sala llegaron el clamor de la multitud y el aplauso sordo de miles de manos cubiertas por gruesos guantes”, y concluyen: “un nuevo movimiento político estaba surgiendo”. Sentido de diferencia política que el candidato mencionaría a lo largo de su campaña por las primarias y luego por la presidencia, como en Waterloo-Iowa: “El mayor de-


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safío que enfrentamos no es solamente la guerra en Irak. El mayor desafío no es solamente el sistema de salud. No es solamente la energía. De hecho, es el cinismo. Es la creencia de que no podemos cambiar nada. Lo que espero más que nada durante el curso de esta campaña es que todos ustedes decidan que la misma puede ser vehículo de sus esperanzas y sueños. No puedo cambiar Washington por mi cuenta”, (Balz y Johnson, 2009). El jefe de la campaña de Obama indica este objetivo explícito: “Cuando entramos en carrera, conversamos mucho sobre realizar un tipo de campaña diferente. Los pronósticos de la elección presidencial nos eran adversos, nuestra única esperanza de éxito dependía de liberarnos del paradigma político estándar y convertirnos en un movimiento” (Plouffe, 2009). Como es sabido esta campaña fue inédita en dos registros complementarios: la movilización de activistas que trabajaron en los distritos por todos los medios de contacto buscando al elector por fuera de las mediaciones tradicionales, y la incorporación masiva de nuevos electores: “Queríamos llegar a los votantes individualmente más que esperar que algún grupo o persona los trajese. (…) Dado que estábamos intentando expandir el electorado y atraer votantes nuevos y más jóvenes, junto con los independientes y los republicanos, no podíamos permitirnos utilizar el tiempo en eventos donde tan solo habría una audiencia muy limitada de activistas demócratas tradicionales. (…) Cuantos más eventos realizábamos en los estados cuyas elecciones se celebrarían primero, más atraíamos a multitudes sustanciales, diversas y llenas del tipo de gente que tradicionalmente no asistía a eventos políticos” (Plouffe, 2009). Obama provocó una movilización política de magnitud. La inscripción en las listas electorales y la concurrencia el día de los comicios incrementaron el número de inscriptos en 9 millones respecto a las elecciones precedentes y la participación electoral alcanzó el elevado porcentaje para ese país del 60%. Su triunfo entre los jóvenes votantes fue aplastante, 66% contra 32% de su adversario. También ganó por márgenes muy significativos entre los votantes de bajos ingresos… y entre los de un ingreso anual superior a 250.000 dólares (cuyos impuestos había prometido aumentar). Obtuvo un porcentaje de 58% entre los posgraduados. Sobre el total de los votos emitidos obtuvo el 52,9% contra 45,7% de su adversario. La experiencia electoral francesa de la década reciente es también ilustrativa de la fluctuación y de la reformulación de los alineamientos políticos. En su momento, el triunfo de Nicolás Sarkozy en las elecciones de abril de 2007 fue interpretado como una presidencialización de la política y una evolución al bipartidismo o a la bipolarización teniendo en cuenta la declinación electoral del Frente Nacional y de los partidos a la izquierda del socialista. Se consideraba también que esas elecciones suponían una ruptura con la politización negativa.11 Sin embargo, las elecciones legislativas realizadas pocos meses después indicaron una recuperación de los socialistas en detrimento del partido presidencial como expresión de un descontento ante los proyectos impositivos del oficialismo. La fluctuación del voto era un rasgo permanente en la configuración de la escena. En cuanto a la bipolaridad o bipartidismo las ulteriores elecciones (2009 y 2010) parecen haber desmentido ese

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pronóstico mostrando el renacimiento de alternativas, en particular el ecologismo y una cierta recuperación de la extrema derecha.12

Las elecciones, umbral de la democracia

Se puede afirmar que en las sociedades democráticas el acto electoral es el ponderado punto culminante de la incertidumbre democrática porque en él rige la voluntad del ciudadano común y en ese veredicto se cuenta sin peso diferencial cada pronunciamiento individual, incluido el de expertos, poderosos y ricos. En las elecciones contemporáneas es cada vez más infrecuente el voto de pertenencia o identitario. En los casos en que un nuevo rumbo se ha definido recientemente, las elecciones pueden convalidarlo o desautorizarlo. En las elecciones suele predominar un voto retrospectivo, es decir, un juicio sobre la gestión del gobierno saliente, se trate o no de proyectos de cambio de rumbo que accedieron recientemente al gobierno. Pero la escena electoral que se constituye tiende a reformularse ante cada elección dando la oportunidad para que emerjan liderazgos alternativos y se constituyan fuerzas políticas. Tal ha sido el caso de las recientes elecciones presidenciales en América latina. En Chile y Colombia surgieron outsiders que incidieron fuertemente en la configuración de la escena aunque no resultaron triunfadores, en tanto que en Uruguay la fuerza política que rompió con el bipartidismo cinco años antes volvió a ganar las elecciones. Predomina la formación de coaliciones en torno a líderes de popularidad. En la medida que las elecciones han cobrado importancia y se han complejizado se generan situaciones paradójicas porque el voto es un acto institucional que se produce según regulaciones tales que los ciudadanos pueden no ver bien reflejadas sus preferencias o que se traduzca muy imperfectamente en términos institucionales lo que el resultado electoral exhibe.13 De modo que, al desplegarse la autonomía ciudadana, las elecciones han adquirido centralidad e imprevisibilidad. Sus resultados consagran autoridades legítimas, pero al mismo tiempo son vistas como actos en donde intervienen factores aleatorios, lo que incentiva el humor ciudadano de independencia y la idea de que la expresión legítima de su voluntad no se agota en el pronunciamiento electoral. La oferta electoral procura aparecer como un resultado de la intervención ciudadana, ya sea que las agrupaciones políticas (partidos o coaliciones) tomen en consideración la popularidad de los aspirantes medida por las encuestas y cada vez con más frecuencia realizando elecciones primarias abiertas al voto de los no partidarios para seleccionar los candidatos. Con estos y otros procedimientos se debilita el peso de las estructuras partidarias y los afiliados en provecho de una relación entre líderes de popularidad y electores. Pero no son solo, ni principalmente, los aspectos incidentales de las contiendas electorales lo que genera una distancia de los ciudadanos con la representación. El creciente desapego de los ciudadanos a los gobiernos y las instituciones representativas se origina en la percepción del carácter mixto del régimen democrático, es decir el que este sea tributario del principio igualitario ‒traducido imperfectamente en el postulado “un ciudadano, un voto”‒ y a la vez del acceso elitista a los resortes de poder y a las posiciones gubernamentales, la identificación por el común


II- Espacio público y régimen político mixto

Ahora bien, debe constatarse que los caminos usuales de la representación se hallan alterados y en parte abandonados. Durante buena parte del siglo XX ahí donde había vida política la representación era un vínculo estable que vertebraba el orden político. Eso fue cierto para los partidos políticos que, si bien evolucionaban, tenían una continuidad en su existencia y su enraizamiento. Los liderazgos y las candidaturas surgían de su seno, es decir que era en el interior de las organizaciones partidarias que se hacía carrera política. Aún los líderes providenciales que emergían se “rutinizaban” y daban origen a partidos y movimientos organizados. En ese entonces la ciudadanía era inseparable de la morfología social, es decir de la inserción estructural de los individuos en el mundo del trabajo y en pertenencias organizacionales en la vida pública; y en ese entonces ‒como ya se indicó‒ alu-

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de un mundo de los poderosos y en particular de una clase política que goza de privilegios. Como el ejercicio del poder deriva solo parcialmente de la lógica democrática que coloca a los individuos en igualdad de condiciones, las expectativas de los contemporáneos ‒que tienen una mayor visibilidad sobre la vida política‒ respecto a la representación resultante de los procedimientos institucionales son limitadas y se registra incluso una tendencia ‒que es un universal‒ a disminuir la participación en el acto político elemental. Un ámbito diferenciado de elección es el local, que parece regirse por parámetros propios. El ciudadano deviene vecino, y sus necesidades del hábitat y la cotidianeidad (que en nuestro tiempo naturalmente no se deriva solo de factores locales) gravitan en la selección de representantes. Es un ámbito regido por el contacto personal, la pertenencia a redes y asociaciones donde cuenta más la lealtad. En las elecciones a este nivel es frecuente una mayor actividad cívica y asociativa y por momentos la frontera entre elección y participación se hace difusa. Pero también aquí los emprendimientos públicos suelen adquirir un carácter neutro, incluso apolítico, por lo que las redes partidarias que aparentemente reviven al mismo tiempo pierden su diferencia entre sí y respecto a otras fuerzas actuantes, al menos en los temas estrictamente locales. Por cierto, a este nivel se traslada la tensión entre coaliciones y movimientos nacionales portadores de una identificación y su instalación en un ámbito que las relativiza o las opaca. Elecciones y ciudadanía fluctuante conforman el sustento primero de la vida democrática pero no constituyen el eje único de la democracia contemporánea. Las elecciones se han consagrado como un acto decisivo que ofrece la oportunidad para que se definan rumbos políticos resultantes a la vez de corrientes profundas de la sociedad y de la acción de líderes que intervienen en la configuración de un sentido. Evidencian también la incapacidad o al menos los límites de aparatos y poderes fácticos para modular y dominar la expresión ciudadana. El electorado es así la arena ciudadana por excelencia, el ámbito al que rinden tributo las fuerzas y los líderes que aspiran a constituirse y a adquirir predicamento. Pero la ciudadanía, el común, para decirlo en términos descentrados respecto a la noción jurídicopolítica, no agota su expresión en la elección de representantes.

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dir más bien al pueblo que a la ciudadanía correspondía a la idea de sujetos con identidades ya definidas, y no como es el caso con el vocablo ahora en boga a un conglomerado de individuos con pertenencias transitorias. El ciudadano de nuestro tiempo generalmente no tiene identidades políticas o incluso con frecuencia carece de pertenencias sociales permanentes. Ello no quiere decir que la inestabilidad y la futilidad dominen la vida pública; existe cierta constancia en las sensibilidades y orientaciones paralela a un involucramiento en el debate público (aunque excepcionalmente se registra el involucramiento emocional y activo del pasado), que sustrae a los individuos democráticos de las directivas de los dirigentes partidarios y corporativos, pero no convierte a los pronunciamientos ciudadanos en arbitrarios y aleatorios. Así, el derecho a peticionar o aún a rebelarse (ya mencionado en el “Segundo ensayo sobre el gobierno civil” por J. Locke) inscripto en la tradición liberal se ha extendido y ha adquirido nuevas formas. De modos variados, la ciudadanía tiene una existencia cotidiana y paralela que ejerce influencia en la representación formal. Por lo pronto la opinión pública es un dato permanente y un momento ‒que se impone como referencia entre una elección y otra‒ de la configuración ciudadana influida, pero no dominada, por la diversidad de actos producidos en el espacio público por las intervenciones de líderes, instituciones y asociaciones. De esas prácticas, una que es saliente y opera como brújula para las decisiones de políticos y gobernantes es la determinación del “estado de la opinión”, las actitudes de los individuos medidas por los sondeos. Esta opinión es una figura ‒un pronunciamiento ciudadano virtual‒ sin fuerza legal pero no carente de eficacia pública, contrafaz de otra figura, pasiva, del ciudadano, la de audiencia de los medios de comunicación. En el espacio público se libra una lucha por influir en la audiencia, esperándose que el resultado se refleje en las encuestas de opinión, fuente de legitimidad para la acción inmediata y anticipo de los pronunciamientos electorales. La interacción entre estos elementos y actores intervinientes en el espacio público (entre ellos, periodistas, encuestadores, expertos en comunicación por una parte, asociaciones civiles y movimientos sociales por otra parte, pero también los más institucionales: funcionarios de gobierno, dirigentes políticos y sociales) han conformado un tejido de producción de diagnósticos y de acontecimientos políticos, que parece relegar cada vez más los partidos políticos a un rol subsidiario de esa escena de la que en el pasado eran la vértebra. La comunicación política tiene como dispositivo principal la enunciación vehiculizada por los medios (en primer lugar la televisión pública que es la más influyente en los sectores populares, pero que mantiene una relación hasta cierto punto dependiente de lo que tematiza la prensa gráfica), pero que comparte ese espacio con la red de Internet y la telefonía celular, que están libradas a iniciativas por fuera de los dispositivos existentes. La concentración de los medios de comunicación en manos privadas ha sido objeto de críticas orientadas a su democratización y es probable que prospere una desconcentración de emisores acorde con la fragmentación política y social. Cabe


La vida asociativa ciudadana

La audiencia de los medios de comunicación, los emisores y organizaciones orientadas específicamente a influir la opinión coexisten con la participación ciudadana en asociaciones con finalidades públicas para las cuales suele emplearse el término sociedad civil. Esta actividad asociativa ciudadana conforma otra dimensión del espacio público. Junto a una asociatividad tradicional, de la cual los sindicatos y otros grupos de interés son la expresión, se desarrolla una vida asociativa de carácter más territorial pero que no deja de llevar la traza de la morfología social. La ciudadanía alude a la dimensión pública de los individuos, en un abanico que va desde su condición eventualmente pasiva de titulares de derechos hasta sus variadas formas de intervención pública. Pero esta ciudadanía se “extrae” de la condición social, de las pertenencias en el mundo del trabajo, y de la clasificación que produce la

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preguntarse si no es pertinente distinguir monopolios privados de redes nacionales o públicas y si esta fragmentación comunicacional no conspira contra la vida de una comunidad política que en algunos casos, donde se constituyó, tenía como sostén una audiencia que era partícipe de una información convergente y de enunciadores vistos por todos.14 Cabe detenerse en la morfología del espacio público, como lo considera P. Rosanvallon (2006). En él se genera una institucionalidad formal o informal de poderes indirectos: calificadoras de riesgo en el mundo de las finanzas, observatorios sociales que diagnostican o eventualmente descalifican mediciones oficiales de inflación, pobreza o desempleo, ONGs ambientalistas o de seguridad, los propios poderes estatales ‒en particular las instancias judiciales‒ ejercen una influencia creciente más allá de sus competencias constitucionales. En la comunicación política se han instalado enunciadores que desafían o problematizan decisiones e iniciativas del sistema representativo. Los observatorios constituidos por profesionales de diferentes áreas emiten regularmente pronunciamientos sobre ámbitos de competencia. Deben incluirse aquí por supuesto los estudios de opinión, los pronunciamientos de justicia que en algunos casos tienen consecuencias legales (y corresponden al ámbito institucional legal, pero en otros remiten a principios de justicia generales aunque sea a propósito de incidentes específicos), los grupos de representación virtual que en torno a una demanda específica o genérica (derechos humanos, seguridad urbana, riesgos ambientales, políticas sociales, índices oficiales, acciones militares o de espionaje) intervienen en el espacio público con documentación, imágenes o mediciones y son escuchados porque son virtualmente representativos, es decir gozan de crédito en la opinión y pueden pretender ser en consecuencia voceros. Personalidades individuales o periodistas reconocidos tienen con frecuencia esta aspiración, implícitamente competitiva con la representación formal.15 Este conjunto de instituciones no estatales y actores constituye una verdadera segunda columna del régimen político, aquella que hace de la legitimación política un proceso continuo cuya materia son las decisiones de gobierno y las demandas ciudadanas.

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red estatal al definir derechos, beneficiarios y cargas públicas. La ciudadanía está marcada por esta morfología social e institucional básica, pero su actual expansión autónoma implica el desapego o más bien la reformulación de estos condicionamientos. Las identidades públicas que adquieren no están determinadas ‒aunque sí influidas‒ por la condición social ni por el dispositivo institucional estatal. El proceso de expansión democrática sobre todo en América latina, bajo formas variadas, ha puesto el acento en la participación ciudadana. Esta participación reconoce dos fuentes diferentes. Los gobiernos, los actores políticos y redes asociativas han impulsado varios y contradictorios postulados de participación ciudadana, unos inspirados en la reducción del rol del Estado y como contrapartida en la responsabilización de los individuos y grupos, otros en la búsqueda de ampliación e injerencia cívica en la decisión y ejecución de políticas públicas. Por otra parte, movilizaciones cívicas y populares han pretendido influir o condicionar las decisiones y han surgido así variadas experiencias participativas.16 Con frecuencia esta activación se ha producido con independencia de los actores institucionales mencionados, de un modo relativamente espontáneo. Por lo anterior, en lo que hace al ámbito público es pertinente diferenciar entre la presencia y activación ciudadana política que se ha mencionado precedentemente ‒manifestante y a veces disruptiva‒, y la participación ciudadana/vecinal asociada a las demandas y necesidades generalmente situada a nivel territorial y en la administración de recursos. No son ámbitos necesariamente contradictorios y a veces se articulan, pero con frecuencia aparecen disociados. El término “sociedad civil” aludía globalmente a la presencia ciudadana, en una multiplicidad de formas sin distinción de su escala y del carácter más o menos público de los horizontes de demandas y movilizaciones, y adquirió particular relieve en los procesos de transición democrática tanto en América latina como en los países del Este europeo. En muchos casos la proliferación de grupos asociativos precedió a la reconfiguración de lazos representativos y en otros la sociedad civil jugó un rol importante en la caída de los autoritarismos y el condicionamiento al rumbo de las primaveras democráticas. Pero ese perfil vinculado a la democratización se ha perdido en la medida en que la asociatividad más espontánea decayó y el término sociedad civil apareció identificado con el de ONGs (Olvera, 2006 y 2010). La participación ciudadana vecinal a la que le cabe más propiamente el nombre, pues lo reivindica y aspira a institucionalizarse, ha persistido y se ha renovado alentada por la movilización altermundialista y en el caso de América latina por la emergencia de movimientos y líderes que accedieron al poder proclamando su sustento en la democracia directa como alternativa o paliativo a las deficiencias de la democracia representativa. La participación supone una injerencia sobre todo en el nivel local y ha tenido expresiones variadas relacionadas con necesidades de las poblaciones excluidas en el ámbito urbano, como las mesas del agua en Bolivia y en Venezuela y las misiones impulsadas durante el primer gobierno de Hugo Chávez en Venezuela. El presupuesto participativo cuyo ejemplo emblemático ha sido Porto Alegre, pero que se ha difundido en otros países de la región, es quizás el formato de participación más significativo.


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Pero la diversidad de experiencias existentes permite interrogarse sobre la significación de esta actividad pública ciudadana para estimar cuánto tiene ella de vecinal vinculada a la solución de necesidades particulares y locales en donde la participación consiste en el involucrarse en la ejecución de decisiones ya adoptadas y cuánto hay de intervención en el propio proceso decisorio. Otro interrogante se orienta a discernir en qué medida se promueve una asociatividad popular autónoma o bien se trata de iniciativas tomadas “desde arriba” que configuran una ficción de injerencia ciudadana que coloca a estos dispositivos simplemente como prolongación de la red estatal.17 El lugar de esta participación en el espacio público democrático es en consecuencia ambivalente. Con frecuencia la actividad ciudadana popular, sobre todo en los sectores excluidos, deriva en demandas o enunciados de necesidades que no tienen el rango de derechos en la medida en que reclaman primordialmente un reconocimiento y una provisión de recursos que suelen ser canalizados por las autoridades por medio de decisiones puntuales o de redes informales. Pero más allá del universo de quienes reclaman soluciones a carencias vitales y no acceden a una institucionalización o formalización que implique una incorporación al espacio público ciudadano, una característica que ya se anotó precedentemente es que incluso las demandas que invocan principios igualitarios y derechos suelen proliferar en una ciudadanía que no constituye un espacio común sino que suele fragmentarse o incluso enfrentarse en torno a sus reclamos (Schnapper, 2002). También, por cierto, la autonomía ciudadana, entendida como desalineamiento respecto a pertenencias partidarias o sindicales, habilita nuevos formatos en la constitución de identidades políticas y públicas. En otras palabras, el espacio público ha cobrado relieve porque también ha experimentado una mutación; si en el pasado era esencialmente un escenario para la expresión de los grupos organizados y de relaciones de fuerza, ahora su eje parece desplazarse a ser un ámbito de argumentación y deliberación en el cual gobernantes y representantes deben legitimar sus decisiones so pena de que éstas sean inviables. El electorado deviene ciudadanía vigilante y juzgadora. Surgen actores, efímeros algunos, más permanentes otros, en torno a reclamos puntuales o generales cuya característica en la mayoría de los casos no es sostenerse en una localización social o territorial, sino la de ser el resultado de una construcción pública. En algunos casos son conglomerados de presencia directa o estallido como el sujeto popular de Laclau o de Rancière o la multitud de Virno y en otros casos revisten un formato bipolar: un limitado número de activistas que mantienen una relación de representación virtual con sus sostenedores o simplemente con una opinión pública difusa. Los nuevos grupos ecologistas pueden alternar entre un formato y otro: manifestarse en rechazo a una decisión concreta como ha sido el caso ante políticas de deforestación en Perú o en Brasil, o en oposición a la instalación de un fábrica de pasta celulósica en Gualeguaychú (Argentina), y alternar la protesta masiva con la continuidad de un grupo más organizado que tiene resonancia pública en su acción pues representa un amplio sector ciudadano. El reclamo por derechos humanos impulsado por las Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, o por la seguridad pública

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por “las madres del dolor” en Argentina; así como los reclamos de los familiares de rehenes de la FARC en Colombia o las Damas de Blanco en Cuba son todos ellos más característicos de un grupo de representación virtual. Se trata de un puñado de activistas que inciden fuertemente en la formación de la opinión ciudadana en el espacio público y en consecuencia que deben ser tenidos en cuenta por quienes deciden y ello porque, aún siendo damnificados, invocan también un principio de justicia que tiene respaldo ciudadano, y son en consecuencia representativos. Los piqueteros adquirieron notoriedad en Argentina en el momento de la debacle cuyo punto culminante se produjo a fines de 2001. El corte de ruta, protagonizado por desempleados pero, sobre todo por excluidos sociales y sectores de la población que no alcanzaban a satisfacer sus necesidades básicas, reunía en la acción de interrumpir el tránsito a individuos provenientes de diferentes localizaciones generalmente vecinas. Esta acción, el corte de ruta, era inicial, es la que otorgaba identidad a aquellos individuos provenientes de diferentes circunstancias; de modo que esa acción no era la traslación al ámbito público de una identidad social concreta precedente (tal fábrica o rama de actividad o inclusive tal o cual barrio). El acto de interrumpir la actividad normal daba existencia y potenciaba una protesta y eventualmente el reclamo de paliativos. La significación del acto se multiplicaba por sus consecuencias perturbadoras y sobre todo por la difusión televisiva que frecuentemente lo acompañaba. Los piqueteros circunstancialmente manifestaban en gran número, mas con frecuencia eran pocos pero intocables pues representaban de modo virtual a muchos más y en ese entonces gozaban del apoyo de un sector ciudadano y del consentimiento de otros. Esta modalidad de exteriorización conflictiva de las demandas se ha multiplicado en América latina involucrando no solo a los excluidos sino con frecuencia a otros sectores sociales.18 Los “caceroleros” en la Argentina de fines de 2001 constituyeron una expresión más efímera pero potente de protesta ciudadana. Una protesta también configurada en el espacio público y que puede ser considerada como espontánea en la medida en que siendo multitudinaria y ubicua no fue convocada por ningún líder ni asociación, y que estuvo presidida por un hartazgo con la representación política ilustrado por la consigna más generalizada dirigida por igual a oficialistas y opositores “Que se vayan todos”. El movimiento provocó la caída del gobierno que fue finalmente sustituido por otro provisional designado por la Asamblea de ambas cámaras del Congreso, según lo establecido por la Constitución. La protesta resultó ser un estallido con gran capacidad en el cuestionamiento a las fuerzas y dirigentes políticos tradicionales, pero su sedimento institucional en asambleas vecinales fue limitado en cuanto a la participación ciudadana y en la sobrevivencia de las mismas. Pese a lo esperado no hubo un renacimiento duradero de la sociedad civil ni una recomposición política con líderes venidos desde abajo, de la protesta (Cheresky, 2006a y 2006b). Esta configuración del espacio público, de su entidad propia condicionada por cierto por las estructuras de la economía y del Estado pero no determinada por ellas, puede favorecer la politización de las sociedades democráticas e incrementar el peso de la lógica igualitaria aunque no es forzoso que ello suceda. Al pesar más


La democracia, régimen mixto

Pero el democrático es de todos modos un régimen de naturaleza mixta en el que la dinámica de la igualdad política no hace sino contrarrestar la eficacia de las persistentes desigualdades sustentadas en las diferencias de fortuna, de capacidades o de atributos naturales. Y el espacio público político aun expandido y liberado, como lo está crecientemente en las sociedades contemporáneas, no se sustrae a la coexistencia de dos principios. La percepción de que quienes acceden y se alternan en el poder constituyen una elite que goza de privilegios y procura mantenerse en esas posiciones de poder es extendida, quizás como nunca en el pasado, entre los contemporáneos. Ello es así porque esta tensión entre principios igualitarios y “aristocráticos”, característica del régimen democrático, aparece en nuestro tiempo con otros rasgos

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la condición ciudadana y en algunos casos popular, prevalece la lógica igualitaria respecto a las diferencias jerárquicas de variada fuente. Se ha hecho hincapié en la evolución contemporánea hacia una “democracia de lo público” (Manin, 1995) para poner de relieve esta primacía de la lucha política, y de lo que se puede instituir como diferenciaciones y subjetivizaciones específicas en el espacio público. Políticos y gobernantes son tributarios de esta arena. Algunos pueden no buscar la sintonía inmediata con “la gente” y procurar una acción más estratégica, pero ninguno ignora este espacio. Se pone énfasis aquí en la autonomía ciudadana, es decir en percibir a la sociedad como compuesta cada vez más por individuos que tienen pocas y débiles identificaciones permanentes, salvo en los casos en que justamente la expansión de principio democrático ha despertado o contribuido a reconstituir identidades sumergidas como es el caso ‒en América latina‒ de las comunidades indígenas en Bolivia y en menor medida en Ecuador. Pero los sujetos colectivos no han desaparecido aunque tienen características distintas a los del pasado. Por cierto emergen identidades étnicas que constituyen un desafío a la comunidad política universalista, pero pese a la resonancia de estas identidades reemergentes ellas no parecen denotar la tendencia dominante. Como se ha recordado más arriba, la representación legal es reconocida por los ciudadanos, sin pretensiones de su desplazamiento, salvo en los momentos de crisis como los que se precipitaron en Argentina con el cacerolazo, en Perú con la corrupción en el gobierno de Fujimori y en Ecuador por las protestas de los excluidos. E incluso en los momentos de crisis, elegir nuevos representantes es una aspiración compartida, y es ésta, la creencia esencial en la resolución mayoritaria por el voto, la que permite reconocer el afincamiento de la democracia en amplias regiones del mundo y en particular en América latina. Los poderes fácticos persisten y se renuevan, la desconfianza ciudadana permanece, pero el acceso al poder resulta de elecciones libres. Por cierto se pueden formular muchas acotaciones sobre los condicionamientos al ejercicio de la voluntad popular y las restricciones que enfrentan los gobernantes, pero puede afirmarse que la capacidad y en muchos casos primacía de los poderes fácticos han decaído.

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que le dan una visibilidad al haber entrado en crisis las identidades tradicionales y, en consecuencia, la identificación entre dirigentes y dirigidos. En el pasado, la división horizontal de la estructura socioeconómica, o social (entre trabajadores y patrones, entre pobres y ricos) o vertical de las instituciones (entre diferentes pertenencias étnicas, regionales o creencias religiosas, afiliaciones partidarias, o pertenencias sindicales), podía “expresarse” en el ámbito público de modo tal que dirigentes y dirigidos de cada campo parecían unidos por una común pertenencia. Ahora esas posiciones diferenciales de poder en el interior de organizaciones y corporaciones se han debilitado o se han diluido en la medida en que la relación identificatoria que aseguraba cohesión y obediencia se halla cuestionada. Del mismo modo se han debilitado las identidades que se sustentaban en la división social del trabajo, en tanto que los individuos “circulan” o se reconocen en nuevas identificaciones. No es que las identificaciones “convencionales” hayan desaparecido (por ejemplo las derivadas de las desigualdades de fortuna o las socioculturales). Pero, parece predominar una percepción que pone más de relieve y adjudica importancia a la propia distribución desigual de recursos en el ámbito público y particularmente en el político. Según las capacidades socioculturales o la propia posición institucional en el Estado o en los medios de comunicación, las posibilidades que tienen los individuos de hacerse ver u oír son completamente diferentes. El espacio público en nuestras sociedades es fluido y existen, por supuesto, vías para tener eco o significación en él, y ello es una característica de su virtualidad de arena igualitaria; pero los recursos estructurales, que hacen a unos u otros de los grupos sociales dotados de posibilidades diferentes persisten. Sin embargo, tanto para quienes pueden respaldarse en una situación estructural de poder como para las identidades que se constituyen en torno a viejas o nuevas demandas, sus capacidades de transformarse en enunciadores públicos no están predeterminadas. Tanto para los poderosos como para los diferentes actores del común no existe una objetividad decisiva que defina antes del conflicto o la competencia pública el ordenamiento de las demandas y los eventuales derechos emergentes y su legitimidad. En esta línea es que el propio régimen democrático (Rancière, 1998; Rosanvallon, 2006) o los procesos electorales (Manin, 1995) son considerados de naturaleza mixta: combinando principios de igualdad con principios de acceso desigual. Ahora los dirigentes están desinvestidos de la trascendencia republicana que se les atribuía y que los dotaba de una expectativa y presunción de ser constructores de la voluntad general o del bien común (Schnapper, 2002), y al perder su aura padecen la precariedad de quienes son juzgados por la eficacia eventual de su hacer político. Se hallan frecuentemente confinados a la representación cruda de intereses, a la vez que se hallan privados de la consideración que estaba asociada a su fuente de selección, es decir a la pretensión de que por su origen social, su formación o su experiencia estuvieran mejor acreditados para ejercer la representación. El ciudadano contemporáneo considera que nadie puede representarlo mejor que él mismo (Schnapper, 2002), aunque está dispuesto a delegar las funciones de


III- Liderazgos de popularidad y autorrepresentación ciudadana La ciudadanía, al desagregarse el sistema de pertenencias y creencias que la contenía, ha evolucionado en dos direcciones. Por una parte, es proclive a reconocer liderazgos de nuevo tipo, con frecuencia más efímeros que los del pasado y en todo caso sujetos a los vaivenes de la popularidad. Y por otra parte tiene propensión a representarse por sí misma eludiendo, al reclamar o protestar, toda representación o bien dándose una que dura tanto como el tiempo de su movilización. Abordar los nuevos liderazgos y las condiciones de su emergencia con el foco en América latina requiere aún constatar algunos comportamientos y creencias ciudadanas en relación a la institucionalidad política. Como se ha señalado la disposición a votar es constante pese a los altibajos, así como lo es la creencia en la eficacia del voto y su prioridad ante otras alternativas de expresión cívica. Pero también la aceptación de la protesta social y política está muy extendida aunque expresiones más agresivas como el corte de ruta y los escraches han perdido legitimidad.20 En términos de creencias, la confianza en el mercado como solucionador de problemas, en boga en los años noventa, ha decaído. Existe en cambio una fuerte conciencia de la carencia de políticas distributivas y una expectativa de intervención del Estado.21 Esta ciudadanía electoral, sin identidades fijas, desconfiada en la representación, legalista en consecuencia pero dispuesta a juzgar las decisiones de los gobernantes una por una y llegado el caso a ejercer un poder de veto por su movilización, tiene como contrapartida liderazgos instituyentes que deben legitimar su acción en permanencia. La emergencia de líderes de popularidad que establecen lazos de representación por su relación “directa” con los ciudadanos y hablando por sí mismos22 en el espacio público se ha hecho frecuente y posible por las circunstancias apuntadas de desafiliación de los individuos. Estos nuevos líderes de popularidad cristalizan un malestar social y suplen una vacancia en la representación instituyendo en cambio un lazo cuya precariedad potencial deriva del hecho de que la popularidad está sustentada en la acción inmediata o en circunstancias particulares, sin que el liderazgo cuente generalmente con el respaldo de un movimiento organizado ni ‒salvo excepciones‒ con lo que fuera la idealización tradicional del caudillo populista. Lo común a estos liderazgos es la relación directa con la opinión, generalmente sustentada en la acción de gobierno y la presencia en los medios de comunicación, particularmente en la televisión. En el caso de los nuevos liderazgos de vocación

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gobierno. En esta tensión parece residir la crisis de representación que se renueva constantemente. Este cuestionamiento de la relación dirigentes-dirigidos, en particular en el ámbito de la representación política aunque no solo en él, aparece bien ilustrado en las encuestas de opinión que reiteradamente muestran el poco crédito de políticos, sindicalistas y jueces y su respectivas instituciones en comparación con otras categorías de individuos sin representación ni investidura.19

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fundacional la movilización popular, las asambleas y actos masivos son parte crucial del vínculo con el líder. Pero en los dos casos paradigmáticos, Venezuela y Bolivia, la relación líder/masa aparece con connotaciones diferentes; en el primero la iniciativa proviene del liderazgo en tanto que en el segundo pesa una tradición de comunidades organizadas que suelen actuar con autonomía. La popularidad de los líderes es personal y en buena medida disociada de los partidos o movimientos que los sostienen, por lo que su ejercicio del poder puede tener pocas restricciones. Casos emblemáticos en contextos no “fundacionales” han sido los de Lula da Silva y Michelle Bachelet.23 La figura de los líderes de popularidad está asociada a un rumbo en la acción de gobierno pero no a programas o promesas exhaustivas. Los liderazgos de la última década en América latina se han constituido bajo el signo de la renovación política y aun en donde hubo continuidad partidaria se hizo sentir el peso de la opinión en la selección de dirigentes, a veces por fuera de los ámbitos tradicionales de la “clase política”. Los nuevos liderazgos han tenido un signo variable según la configuración de los conflictos nacionales: de reacción o rechazo a la política de los noventa (el “neoliberalismo”), al pasado autoritario y a la exclusión político-social del sistema institucional existente.24 Los liderazgos de popularidad que han conllevado más interrogantes sobre las transformaciones en el formato democrático y la incerteza de su evolución son aquellos asociados a procesos refundacionales. En estos casos los liderazgos tienden a una representación encarnada, de modo que no se conciben sucesores en la jefatura en su propio campo político a la vez que favorecen una polarización tal, que la alternancia en el poder es presentada como un cambio catastrófico de régimen político y una pérdida de los logros alcanzados. Si la aspiración de los presidentes a continuar indefinidamente en el poder tiende a generalizarse, ello está más acentuado en estos casos. El modo de gobernar “fundacional”, como ya se ha señalado, coloca al líder como expresión de la voluntad popular y en relación directa con sus supuestas expresiones pasando por alto, con frecuencia, las otras instancias representativas y judiciales. El futuro de estas democracias es particularmente incierto pues paradójicamente muchos de los críticos del poder personalista no tienen credenciales democráticas confiables y suelen expresar, algunos de ellos, un descontento centrado en la afectación de sus intereses sociales.25 Estos líderes sufren como otros los vaivenes de popularidad, ganan elecciones así como pueden perderlas26, pero la institucionalidad no está aún definida. También han surgido líderes sostenidos en una lógica de popularidad por fuera del “giro a la izquierda” en la región o aún contraviniéndolo, tal los casos de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos en Colombia y recientemente de Sebastián Piñera en Chile.27 La promesa de renovación política puede ser quizás más apropiadamente interpretada como la respuesta a la propensión ciudadana a la manifestación del descontento, que puede expresarse en diferentes contextos e incluso postular la renovación frente a los renovadores o marcar el declive de la vieja renovación. De este modo surgieron alternativas en Chile que por su sistema electoral incitaba


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a la bipolaridad, lo que no impidió que en las presidenciales un outsider, Marco Enríquez Ominami superara el 20% de los votos. Pero también en Colombia el oficialismo encontró un desafiante en Antanas Mockus que en poco tiempo lideró una fuerza emergente. En Brasil, pese a la polarización de las elecciones presidenciales, una tercera fuerza en torno a la candidata del Partido Verde, Marina Silva, se mantuvo obteniendo un score respetable y atenuando la polarización.28 De modo que dos tendencias animan la dinámica de los nuevos liderazgos. Por una parte, el personalismo político, visto por quienes se inscriben en su reconocimiento como el recurso decisionista que puede contrarrestar los poderes fácticos, tendencia que se ve reforzada en la medida en que ese ejercicio del poder aparece asociado a transformaciones socioeconómicas a veces significativas. Este personalismo, favorecido por la forma de gobierno presidencialista que permite poner énfasis en la adopción de decisiones por el Ejecutivo, se refuerza y la aspiración a la continuidad en el poder de los líderes que mantienen su popularidad o a regresar a la cúspide del poder se extiende. Por otra parte el desafío a los oficialismos, a la “clase política” en general incluyendo aquellos que fueron líderes de popularidad en el pasado, favorece la emergencia de nuevos líderes que procuran canalizar el descontento popular emergente. Estas dos tendencias coexisten. Los presidentes líderes procuran sobrellevar la desconfianza con la multiplicación de estrategias de proximidad real o virtual (alocuciones televisivas, programas de radio, etc.) sin mediaciones. Estos presidentes en términos generales han llegado al poder en una ola de renovación de las elites sostenida por corrientes renovadoras o por fuerzas más tradicionales: son mujeres, indígenas, ex guerrilleros, sindicalistas, sacerdotes o simplemente individuos ajenos a los círculos que tradicionalmente participaron del poder. En todo caso ilustran la crisis y desagregación de los partidos tradicionales, aunque no es seguro que sean agentes de una nueva elite política consolidada. Pero el espacio público es propicio a esta dinámica de liderazgos instituyentes y a la renovación a la que aludimos porque él es también el escenario para la presencia ciudadana, es decir no solo para la figura de la opinión, para la vida asociativa y la representación virtual sino también para la expresión o la acción directa. De modo que el veto o el estallido ciudadano, manifestaciones principales de la autorrepresentación, configuran la contracara de los liderazgos de popularidad. Estos en su versión extrema llevan la representación a la encarnación y absorben la ciudadanía autónoma. En América latina el cambio que reviste la presencia ciudadana y popular es notorio. En las sociedades democráticas del pasado el espacio público fue propicio para la exhibición de fuerzas de organizaciones con consistencia social. En el período anterior a la expansión de los medios de comunicación audiovisuales las manifestaciones y celebraciones rituales, tanto las oficiales del Estado nacional o local como las de las organizaciones obreras y populares, y las de los partidos políticos, fueron figuras características del espacio público. Este era un espacio de exhibi-

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ción y medición de fuerzas. En la tradición populista la calle fue más relevante que las urnas, no solo porque allí se desplegaba la relación líder-masa, esencial para renovar la legitimidad, sino porque en ella se enunciaba la promesa y se consolidaba la acción de gobierno. En ese entonces la presencia de masas movilizadas era una respuesta inmediata que visibilizaba la acción y que canalizaba mejor la intensidad política. Ahora, la presencia de individuos ciudadanos responde a otro ritmo de la política. En el espacio público se intercambian argumentos y a través de la opinión pública configurada por las encuestas se fortalecen o erosionan legitimidades de gobierno o de oposición, pero la “presencia” es de otra naturaleza: conforma un actor colectivo, que aunque pueda ser fugaz, logra la dramatización de un reclamo o de un veto. Más habitualmente que en el pasado es autónomo o “fuera de control” y no responde a una convocatoria. Esta presencia reviste de ambigüedad puesto que suele acarrear las pasiones y los egoísmos de individuos y de grupos junto a reclamos que sí son confrontados en la deliberación pública, es decir con otros actores institucionales, que pueden alcanzar el rango de derechos y políticas de interés general. Con frecuencia, la presencia tiene un sentido político más hermético de veto o de negatividad ante políticas o dirigentes, pero puede derivar también en un desafío constante a la ley y llevar a la erosión del espacio público como espacio ciudadano abierto a todos. La autorrepresentación, aunque está habilitada por el debilitamiento de los dispositivos institucionales y representativos tradicionales, tiene fuentes variadas. Una de ellas es el individualismo no tan sólo ideológico ‒el ejercicio personal de reflexión y decisión ante las opciones públicas‒, sino también sociológico: las mutaciones tecnológicas y profesionales que favorecen la creciente circulación y el desplazamiento de las inserciones personales en el trabajo y en la sociabilidad. El ámbito urbano en América latina ha sido el escenario de protestas de ciudadanos descontentos por decisiones gubernamentales (impuestos, aumentos de precios, censuras, demandas ambientales, etc.) o bien por falencias específicas (inseguridad urbana, precariedad en el sistema de transporte, falta de energía para el consumo doméstico) movilizados con frecuencia por fuera de representaciones políticas o corporativas. Se trata de expresiones espontáneas y cuando se nota una presencia organizada, esta se suma a la movilización ciudadana pero no es la iniciadora. Se trata de movilizaciones cívicas o populares que no responden a una convocatoria o bien ésta es efectuada por una organización ad hoc creada por los propios sectores movilizados. Esta propensión a la autorrepresentación ha contagiado las formas de expresión pública más clásicas. En las organizaciones sindicales o en los movimientos sociales, a la escasez de los adherentes permanentes se agrega la fluidez en el comportamiento de los involucrados en los momentos de conflicto. Las decisiones de los dirigentes son cuestionadas y eventualmente revisadas en asambleas de los movilizados, las que devienen un centro de poder alternativo que adquiere una legitimidad decisoria de última instancia. De este modo convenios laborales entre las partes o acuerdos de


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las autoridades con delegados de los actores demandantes devienen letra muerta ante el pronunciamiento de instancias deliberativas informales. El “asambleísmo” también se ha transformado, junto a otras formas de presencia pública, en un recurso de sensibilización ante la comunidad política virtual constituida por la audiencia de los mass media, y como un modo de exhibir autenticidad contrarrestando el frecuente descrédito de las organizaciones corporativas. Puede también constatarse que en muchas circunstancias la autorrepresentación real o potencial está detrás y condiciona la representación, o aun la desbarata. Las iniciativas de origen ciudadano pueden reconvertir los encuadres institucionales. La abstención, el voto en blanco o el voto anulado son a veces la expresión de una apatía o un desinterés, pero pueden ser también una forma de reaccionar ante la oferta electoral insatisfactoria incorporando una opción no prevista que adquiere sentido, que representa otra cosa. Los candidatos emergentes pueden en ciertas circunstancias operar como un “significante vacío” (Laclau, 2007). Es decir expresar algo que está más allá de lo que formulan o representan literalmente. Pueden ser los portadores ocasionales de un voto negativo ante gobiernos o candidatos tradicionales, recogiendo descontentos diversos. Su consolidación como representantes de esa identidad negativa es eventual. La tendencia a seleccionar los candidatos a cargos electivos según la popularidad que indican las encuestas, o efectuando elecciones primarias para seleccionar precandidatos dan al elector no partidario intervención en la conformación de la oferta, revelando una tendencia opuesta a la de la acción instituyente de los líderes de popularidad mencionados precedentemente, los cuales se relacionan inicialmente con la ciudadanía fluctuante de un modo opuesto: procuran instalar un clivaje o una diferencia política ocupando un campo dentro de ese delineamiento que crean. Por supuesto que una diferenciación política ya esbozada puede expresarse o confirmarse en las encuestas o en las elecciones primarias, pero en estos casos se trata de reconocer identificaciones ya producidas y adaptarse a ellas.29 Pero, en las prácticas en expansión mencionadas, se busca conformar una representación con una “lógica de proximidad”, estableciendo un compromiso con las tendencias que se configuran por fuera de los ámbitos partidarios. Esta centralidad ciudadana y sus efectos atraviesan las sociedades contemporáneas. Y llevan a interrogarse sobre su significación para el régimen democrático. D. Schnapper (2002) observa que “El homo democraticus tiende a pensar que no puede ser representado si no es por sí mismo”. Ello sería consecuencia de la decadencia del ideal republicano que comportaba construir una voluntad general, que no era de ningún modo concebida como la suma de voluntades individuales o particulares, a través de las instituciones políticas. De modo que en los tiempos actuales, que Schnapper define en términos sociopolíticos como “democracia providencial”, “la representación deja de ser el instrumento de la trascendencia política para devenir el medio por el cual se expresan los deseos y las identidades de los individuos” (Schnapper, 2002).

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Para esta autora hay más democracia en este formato continuo pues quienes detentan el poder están a merced de la sociedad. De una sociedad en la que se multiplican las demandas igualitarias, pero fragmentarias y poco o nada vinculadas con una representación general de la comunidad política. De modo que este plus de democracia no es forzosamente considerado en términos positivos por la referida autora quien señala que ahora lo étnico y lo político son indivisibles.30 Por nuestra parte podemos concluir que la ciudadanía ha alcanzado una centralidad que proviene de su emancipación respecto al dispositivo institucional de la representación, pero cabe reiterar para no dar lugar a malos entendidos, que no serían consistentes con la interpretación aquí presentada: no se desconoce la representación, pero su legitimidad está en juego permanentemente. En segundo lugar se expande una presencia ciudadana directa, que con frecuencia sí pone en jaque el sistema institucional. Las expresiones más características de la presencia ciudadana guardan sintonía con su vehiculización por los medios de comunicación. La fuerza del común en la que el número cuenta ‒evocando el propio escrutinio electoral‒ está hecha de una articulación entre la presencia efectiva en la calle y su sustento virtual ‒que necesita de los mass media‒ en unos representados implícitos, lo que permite a ciertos reclamos y movilizaciones colectivas aspirar a ser la expresión de un estado mayoritario de la opinión que debe ser escuchado por los representantes y las autoridades e incluso se impone a ellos.31 Esta movilización ciudadana desencuadrada, incomparable con las movilizaciones de masas del pasado encuadradas organizacionalmente y convocadas por liderazgos, ha dado lugar a una idealización de la buena sociedad que tendría una cualidad reparadora o sería portadora de un principio de justicia. No se ve que ella no es necesariamente fuente de politización, de reforma o de progreso que le sea consustancial, y que incluso puede albergar en sus acciones el regodeo en los intereses inmediatos individuales o particulares y en las pasiones identitarias y que en definitiva puede en sus desbordes destruir los sustentos institucionales de su propia existencia. Pero, pese a las advertencias que puedan hacerse sobre la ilusión engañosa de considerar a la ciudadanía y a su movilización como dotadas por naturaleza de virtudes cívicas, lo que sí parece propio de la democracia es la expansión de la vida ciudadana. Y sus formas más espontáneas y desinstitucionalizadas tienen sí un sentido compatible con la democracia y la mejora de su calidad, en la medida en que aun siendo particularistas o identitarias comportan un desafío a que se desarrolle la pluralidad potencial que conllevan y que al suceder eso se conviertan en “demos”. En un mundo donde se han consolidado las rutinas, los dispositivos institucionales a la par que los poderes fácticos, la espontaneidad ciudadana junto con otras expresiones cívicas que la llevan al centro de la escena y alcanzan una presencia continua, deberían ser recibidas como una promesa. Referencias

1. O’Donnell (1993) evoca una gama territorial sobre el alcance del Estado de derecho en América


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latina señalando “zonas marrones” en las que la vigencia de la ley y los derechos es débil o nula. 2. C. Mouffe (2007) afirma “cuando en lugar de ser formulada como una confrontación política entre “adversarios”, la confrontación nosotros/ellos es visualizada como una confrontación moral entre el bien y el mal, el oponente solo puede ser percibido como un enemigo que debe ser destruido, y eso no conduce a un tratamiento agonista. De ahí el actual surgimiento de antagonismos que cuestionan los propios parámetros del orden existente”. Refiriéndose a las posiciones que pregonan la democracia consensual, postpolítica, J. Rancière (1998) afirma “Ahí donde la política está llamada a que se actualice, para que abandone los dogmas y tabúes, lo que aparece delante de la escena no es lo que se esperaba: el triunfo de la modernidad sin prejuicios, sino el retorno de lo más arcaico, de lo que precede a todo juicio, el odio desnudo del otro”. 3. C. Lefort (1986) considera el acto de votar como nudo de la paradoja democrática: “Nada, además, no hace más sensible la paradoja de la democracia que la institución del sufragio universal. Es precisamente en el momento en que se espera la manifestación de la soberanía popular, el pueblo actualizarse expresando su voluntad, que las solidaridades sociales se deshacen, que el ciudadano es extraído de todas las redes en las cuales se desarrolla la vida social para convertirse en unidad de cuenta. La cantidad se sustituye a la sustancia. Es significativo asimismo que esta institución haya chocado por mucho tiempo, en el siglo XIX, a una resistencia, no solamente de los conservadores, sino de los burgueses liberales y de los socialistas ‒resistencia que no puede ser solamente imputada a los intereses de clase–, sino que fue provocada por la idea de una sociedad de ahora en más abocada a acoger lo irrepresentable”. 4. “El acceso al poder requiere de la conquista efectiva de la voluntad ciudadana: he aquí el nuevo axioma ineludible de la acción política. Pero si el acto electoral ha adquirido la estatura suficiente como para albergar energías sociales e ideales de cambio que en el pasado tenían cursos extrainstitucionales es porque en verdad este acto está dotado de un potencial que nos permite caracterizarlo de “minirrevolución” en el marco del ordenamiento democrático. Existe la convicción ‒fundada, a nuestro parecer‒ de que, a pesar de las desigualdades de todo tipo (especialmente económicas y políticas), nuestras sociedades evolucionan hacia condiciones de vida libre que tornan imprevisible el curso político, es decir, que lo colocan fuera del control de cualquier voluntad particular” (Cheresky y Pousadela, 2001). 5. Un ejemplo entre otros es el de Francia donde “la volatilidad electoral… sigue siendo muy fuerte y los partidos, incluso los más importantes, siguen siendo muy frágiles particularmente el PS” (Grumberg, 2008). 6. En la región, como promedio, un 59% sostiene que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno y aun quienes afirman que “la democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno” alcanzan al 76%. Entre esos mismos un 57% sostiene que “no puede haber democracia sin Congreso” y un 60% sostiene “sin partidos políticos no puede haber democracia”. Estas instituciones “necesarias” no son confiables para la gran mayoría. A la pregunta “¿cuánta confianza tiene en la institución?”, un 24% contesta que algo o mucha (respuestas sumadas) respecto a los partidos políticos y un 34% responde positivamente respecto al Congreso (Corporación Latinobarómetro, 2009). 7. Se percibe que la desconfianza persiste. A la pregunta si “se gobierna para el bien de todo el pueblo” en solo dos países (Uruguay y Panamá) la respuesta positiva es elegida por al menos el 50%, en tanto el promedio regional de respuestas positivas alcanza al 33% (Corporación Latinobarómetro, 2009). 8. Aunque ha mantenido de modo continuo altos índices de popularidad y triunfado en dos elecciones consecutivas, su gobierno es coalicional pues su partido el PT alcanzó un caudal electoral muy inferior al de su líder. En las elecciones de 2002 Lula había conquistado la presidencia, pero el PT había consagrado solo 91 diputados sobre 513 y 14 senadores sobre 81. Aun contando las bancas de quienes lo apoyaron en la segunda vuelta no alcanzaba la mayoría en ninguna de las dos cámaras. En las elecciones de 2006 volvió a ganar en la primera vuelta (48,61%) y en la segunda (60,83%), pero a su partido le fue peor que cuatro años antes obteniendo 83 bancas de diputados. 9. Las listas legislativas de H. Chávez fueron emparejadas por las oposiciones en número de votos, pero el oficialismo obtuvo una proporción de bancas mayor gracias a una asignación territorial de escaños que le favorece.

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10. La elección de B. Obama como presidente de Estados Unidos ha sido un acontecimiento propiamente político, es decir excepcional, y podría ser abordado desde diferentes perspectivas. En este punto interesa destacar la medida en que ello fue posible por un vínculo de institución política, un liderazgo construido sobre el fondo de un malestar ciudadano, lo que permitió generar un movimiento que se desenvolvió en buena medida en los márgenes de los dispositivos partidarios. Por cierto la promesa de cambio hubiese necesitado de un poderoso movimiento de sociedad, pues ni bien comenzó a emprender las reformas prometidas se encontró con una dura oposición social, y en Washington, en el Congreso, o incluso en parte, entre sus compañeros de partido y en quienes habían votado por él. 11. Las elecciones presidenciales de 2002 habían deparado la sorpresa de una dispersión en el voto que llevó al ballotage a Jacques Chirac que buscaba la reelección… y al candidato de la extrema derecha Jean Marie Le Pen que había superado en votos al candidato socialista (Perrineau, 2007). 12. Para las europeas de 2009 el oficialismo (UMP) alcanzó el 27,88% de los votos, el PS el 16,48% y Europa Ecología el 16,28%. El oficialismo había retrocedido fuertemente respecto a las elecciones precedentes y aunque en menor medida también el PS en provecho de los ecologistas. Las elecciones regionales mostraron una recuperación del PS con el 29,14% que para la segunda vuelta se alió exitosamente con los ecologistas, quienes habían obtenido en la primera el 12,18%. La mayoría presidencial obtuvo respectivamente el 26,02% y el 35,38% mostrando que la captación de votos de la extrema derecha había disminuido. El FN obtuvo 11,42% y 9,17% respectivamente. Para las elecciones presidenciales la candidata Marine Le Pen aparece entre los presidenciables ‒y aun encabezando algunas encuestas de opinión‒ sostenida en una imagen nacionalista más sutil que la de su padre, pues si bien mantiene la discriminación hacia los extranjeros hace hincapié en los reclamos de los trabajadores franceses y de los excluidos. Esta extrema derecha social pone en dificultades a los partidos tradicionales y en particular a los socialistas modernizantes que procuran una integración del país en la economía globalizada, lo que implica reestructuraciones y revisión de derechos adquiridos de antigua data. 13. Baste recordar que en las elecciones presidenciales de Estados Unidos del año 2000 fue Al Gore y no G. W. Bush quien obtuvo la mayoría de votos, y que si este último fue consagrado presidente en el Colegio Electoral fue merced a los disputados electores del Estado de Florida, luego de que se efectuara en ese Estado un escrutinio preñado de irregularidades y cuyo resultado fue definido por la Corte Suprema. En las elecciones presidenciales francesas de 2002 la dispersión del voto en la primera vuelta hizo que hubiese tres candidatos preferidos por poca diferencia de votos y que sorprendentemente el candidato del Frente Nacional disputara en el ballotage contra el presidente saliente, Chirac, que se presentaba a la reelección. Éste fue electo finalmente en esa oportunidad, pese a su muy magro resultado inicial en una suerte de plebiscito contra la extrema derecha pero en el contexto de una competencia desviada por el avatar electoral de la primera vuelta. Las elecciones presidenciales de 2006 en México dieron un resultado con un margen muy reducido y sospechado en su veracidad que dio lugar a un cuestionamiento con consecuencias prolongadas en la escena política. Las elecciones legislativas de 2010 en Venezuela mostraron una paridad en los sufragios obtenidos por oficialistas y opositores, pero ello se tradujo en un número de escaños muy superior para el oficialismo en razón del modo arbitrario en que se diseñaron las circunscripciones y se le asignaron número de bancas. 14. Wolton (1999) considera que la televisión es un recurso esencial para la vida democrática en las sociedades contemporáneas. Y destaca en particular el rol de vínculo social de la televisión pública generalista, en contraposición al argumento que pone su foco en una libertad individual creciente provista por la diversidad de opciones que ofrece el abanico de canales temáticos y los nuevos medios interactivos. Por una parte, subraya las posibilidades de la televisión pública que “por su independencia un poco más fuerte en relación a los recursos de la publicidad, puede continuar ofreciendo una variedad de programas generalistas más amplia que la televisión privada. Que sea pública o privada, el interés de la televisión generalista es el de establecer un lazo constante con la cuestión central de la identidad nacional. En la medida en que la oferta de la televisión es más generalista, en contacto con los múltiples componentes de la sociedad, tanto más la televisión juega un rol de comunicación nacional, tan importante en un momento de apertura de las fronteras. La televisión es el principal


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espejo de la sociedad: es esencial, para la cohesión social, que los componentes sociales y culturales de la sociedad puedan encontrarse y referirse en los principales media”. Para Wolton la televisión “sirve para hablarse... es un formidable útil de comunicación entre los individuos”. 15. Pierre Rosanvallon (2006) recuerda que para Jules Michelet ya en el siglo XIX el periodismo se imponía como una función pública y agrega: “Si estos hombres de pluma pueden sin sorpresa pretender ser la expresión de la opinión pública, hacen en verdad mucho más. Ejercen a la vez una tarea de representación y retienen una parte de la soberanía”. Esta visión fue cuestionada en nombre de la exclusiva legitimidad surgida de las urnas. Rosanvallon concluye: “El desarrollo de los poderes de vigilancia en los albores del siglo XXI invita a reabrir intelectualmente este tema de la legitimidad si no se quiere permanecer atado a esas visiones jacobinas y decisionistas, que se perciben como desfasadas respecto a la experiencia contemporánea” (Rosanvallon, 2006). 16. Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi (2006 y 2010) refieren a una confluencia perversa o tramposa entre proyectos participativos democratizantes y el proyecto que pretende la reducción de responsabilidades del Estado (hasta que devenga “mínimo”) transfiriéndolas a la sociedad civil. 17. E. Dagnino, A. Olvera y A. Panfichi (2006 y 2010) sostienen: “Dotadas de competencia técnica e inclusión social, interlocutoras “confiables” entre los varios interlocutores posibles en la sociedad civil, las ONG son vistas frecuentemente como aliadas ideales por los sectores del Estado empeñados en la transferencia de responsabilidades hacia el ámbito de la sociedad civil (…) La autonomización política de las ONG creó una situación peculiar donde estas organizaciones son responsables ante las agencias internacionales que las financian y el Estado que las contrata como prestadoras de servicios (…) Por mejor intencionadas que sean, su actuación expresa fundamentalmente las intenciones de sus cuadros directivos”. 18. Productores rurales u otros sectores sociales por fuera de los excluidos han protestado a través de esta acción, que también fue adoptada en ciertos casos como la expresión de descontentos varios. 19. Iglesia (68%), radio (56%) y TV (54%) se hallan entre las instituciones más confiables, en tanto que otras padecen una estima minoritaria: la administración pública (34%), Policía (34%), Congreso/ Parlamento (34%), poder judicial (32%), sindicatos (30%), partidos políticos (24%) (Corporación Latinobarómetro, 2009). 20. A la pregunta “¿Qué es más efectivo para cambiar las cosas?”, el 64% opta por el voto (2009), en tanto que tres años antes ese porcentaje era del 57%. Asimismo un 67% se pronuncia afirmativamente ante el enunciado “la manera en que uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el futuro”. Al mismo tiempo, un 92% se manifiesta muy de acuerdo o de acuerdo con que “las marchas, protestas, etc. son normales en democracia” (Corporación Latinobarómetro, 2009). 21. A la pregunta “¿Cuán justa es la distribución de la riqueza?” el 21% en promedio regional responde “justa o muy justa”; en algunos países la satisfacción aunque minoritaria es mayor: Bolivia (34%), Venezuela (32%), Uruguay (31%). Aunque la mayoría es favorable a la economía de mercado la privatización de las empresas del Estado recogió el apoyo de solo el 33%. Una mayoría del 57% responde positivamente a la pregunta sobre la capacidad del Estado de resolver los problemas (adicionando quienes afirman “la mayoría de los problemas”, “bastantes problemas” o “todos los problemas”) (Corporación Latinobarómetro, 2009). 22. Puesto que no se pretenden portadores de una tradición o si lo hacen es débilmente. 23. En ambos casos se trata de líderes de popularidad emergentes de partidos y coaliciones consolidadas. Los índices de popularidad de Lula van mucho más allá de los de su partido. Esta evolución es significativa puesto que el Partido de los Trabajadores se había constituido como una organización que correspondía al formato tradicional. Pero su líder, que compitió por la presidencia en cuatro oportunidades infructuosamente, llegó al poder extendiendo su popularidad mucho más allá de las fronteras partidarias y formando coaliciones de gobierno relativamente heterogéneas estimuladas por la popularidad del líder, y por partidos y representantes políticos propensos al cambio de alineamientos. En las elecciones generales Lula ha obtenido tres veces más votos que su partido de origen. Michelle Bachelet en Chile llegó al poder invocando la democracia ciudadana, y al finalizar su mandato contaba con una altísima popularidad de hasta el 80% en mérito a su acción de gobierno. Su ejercicio

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del poder en un país con tradición de sistema de partidos transgredió la misma y ello probablemente contribuyó a su popularidad: “El gobierno se mantuvo alejado de los conflictos en los partidos oficialistas, negándose a jugar un rol moderador o de integración, pese a que el poderoso presidencialismo entrega al jefe de Estado enorme autoridad y poder para ejercer esa función” (Hunneus, 2010). Ilustración de la popularidad de la presidenta saliente es que “los candidatos concertacionistas a ambas cámaras la privilegiaron a ella en su propaganda y dejaron en segundo plano al candidato presidencial” (Hunneus, 2010). Éste, Eduardo Frei, no se benefició de la transferencia de votos y popularidad de Bachelet y fue derrotado. En cambio en Brasil las elecciones presidenciales parecen prometer una sucesión en la presidencia a favor de la candidata oficialista Dilma Rousseff, aunque no necesariamente un desplazamiento de liderazgo. En Argentina, Cristina Kirchner se benefició también de la transferencia de popularidad de su marido, aunque amenguada, a quien sucedió en el ejercicio de la presidencia. 24. Néstor Kirchner se postulaba como el adversario del presidente peronista de los noventa, Carlos Menem, quien había ejecutado una política neoliberal ante la cual el nuevo líder presentaba una alternativa que se consideraba en las antípodas. La Concertación en Chile nació como una alianza de transición a la democracia en vida de su antagonista, Augusto Pinochet, quien permaneció durante varios años como jefe del ejército para luego aún en vida dejar a sus sucesores al mando. En Uruguay, en 2005, el triunfo de Tabaré Vázquez implicó una recomposición del sistema bipartidista tradicional. Una izquierda coalicional se instaló en el poder impulsando quizás una bipolaridad política en otros términos. 25. Como lo señala A. Rouquié (2009): “Los gobiernos que se inscriben en el modelo nacional-popular no son antidemocráticos. No solamente fueron consagrados por el sufragio universal, sino que buscan más que otros la consagración electoral, y con más frecuencia toman la vía plebiscitaria. Pero en nombre del principio de mayoría, o de los intereses nacionales, consideran con laxitud las reglas jurídicas y los preceptos constitucionales. Los clivajes políticos bipolares que ellos producen desembocan paradójicamente en que asuman la defensa de la democracia los sectores sociales conservadores, que nunca han sido partidarios entusiastas de una participación política libre y ampliada”. 26. Las fluctuaciones electorales en Bolivia son ilustrativas de los límites en la cohesividad del voto oficialista; según los cargos en juego se vota diferentemente. Evo Morales llegó a la presidencia en 2005 con una mayoría absoluta inédita de más del 52% de los votos, pero luego a partir de 2007 debió gobernar sin mayoría en el Senado. El 6 de diciembre de 2009 la renovación de su mandato se produjo por un impresionante 64% de los votos y obtuvo la mayoría en ambas cámaras. Pero meses después en abril de 2010 en las elecciones departamentales sufrió un retroceso significativo. En los tres departamentos de Occidente, sus fortines, el oficialismo retrocedió del 80% del voto en las elecciones precedentes al 55% en las más recientes. Por lo demás triunfaron listas opositoras en 7 de las 9 capitales de departamento. Los comentarios locales consideran significativa la desafección del electorado urbano respecto del MAS (Nueva Crónica, 2010). En Argentina, el oficialismo en torno a Néstor y Cristina Kirchner logró triunfos electorales sucesivos que confortaron a un gobierno que desde sus inicios en 2003 se sustentó en la popularidad rápidamente adquirida en la acción de gobierno, paliando un magro resultado en las elecciones que lo habían consagrado a Néstor Kirchner presidente con un escaso caudal electoral (22,4% de los votos en la primera vuelta, sin que hubiese ballotage por desistimiento de Carlos Menem, quien había salido primero pero que estaba seguro de su ulterior derrota). En las elecciones de 2007 C. Kirchner fue consagrada presidenta con más del 45% de los votos, pero perdió en la capital y en las principales ciudades. La desafección del electorado urbano se extendió luego del prolongado conflicto con los productores rurales, sufriendo una derrota en las elecciones legislativas de junio de 2009 que le hizo perder la mayoría en el Congreso y confirmó su situación de fuerza minoritaria. En México no podemos hablar de liderazgo de popularidad en el mismo sentido que en los otros casos, entre otras razones porque el presidente es consagrado en una elección sin ballotage y los líderes del PAN que accedieron a la presidencia desde 2000 encarnaron la alternancia y fueron protagonistas en ese sentido de la democratización. Las elecciones ilustran también una notoria fluctuación del voto. En las últimas elecciones legislativas del 5 de julio de 2009 se produjo un retorno del PRI al centro de la escena al obtener el 43,65% de los votos ‒un 15% más que en las precedentes‒ y obtener un número de


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diputados nacionales cercano a la mayoría absoluta de la cámara. Ese partido había sido tercero en la lid presidencial y representaba el pasado de poder hegemónico que se prolongó por varias décadas. 27. La competencia por definir al candidato presidencial entre los dos partidos de derecha Unión Demócrata Independiente (UDI) y Renovación Nacional (RN) se había trasladado a las elecciones nacionales y quien prevaleciera para el ballotage sería respaldado por la fuerza relegada. En 2009 fueron las encuestas las que permitieron postular a S. Piñera como candidato evitando así, a entender de los aliados, el desgaste de una competencia pública. El candidato de derecha se presentó como una alternativa de renovación ante una Concertación que luego de veinte años de gobierno se había erosionado sufriendo deserciones. En Colombia el candidato presidencial oficialista hubiese sido Uribe de aprobarse un referendo revocatorio para autorizar un tercer período, pero la Corte Constitucional en febrero de 2010 ‒tres meses antes de las elecciones‒ lo declaró inconstitucional (Lozada, 2010). En marzo una asamblea del Partido de la U proclamó como candidato continuista a J. M. Santos quien representó el legado de haber recuperado la soberanía del Estado sobre muchas regiones que en el pasado eran controladas por la guerrilla, así como de haber rescatado exitosamente rehenes con una política de seguridad nacional dura. Pese a los cuestionamientos sobre el respeto a los derechos humanos y a la connivencia con grupos parapoliciales la mayoría convalidó un liderazgo exitoso y su sucesión. Uribe también ‒como líderes de otro signo político de la región‒ se consolidó desplazando los partidos políticos tradicionales. 28. A la vista de la oferta y de los resultados electorales en las elecciones presidenciales el clivaje izquierda/derecha parece alterado. El hecho más significativo fue la emergencia en las elecciones chilenas de M. Enríquez Ominami como candidato sostenido por los partidos Verde y Humanista y que alcanzó un porcentaje de votos considerable (20,14%) en un sistema electoral que alienta fuertemente el bipartidismo. De hecho pese a su score no logró consagrar ningún legislador. El nuevo líder había sido legislador oficialista y quiso competir en las internas de la Concertación, pero su partido de entonces le negó la investidura por lo que decidió presentarse “por afuera”. Su campaña destinada a romper la bipolaridad denunciaba la “maquinaria de los partidos”. Esta denuncia podía tener eco en el electorado de la Concertación que realizó solo una ronda de primarias en un par de regiones consagrándose a Frei sin continuar las primarias pues su votación había sido muy mayoritaria, pero ello sin que los principales partidos progresistas hubiesen presentado candidatos alternativos por variadas razones, pero entre ellas para dar lugar a un candidato demócrata cristiano después de dos presidentes sucesivos de esa ala. Este razonamiento de lealtad y cooperación partidaria pudo ser ignorado o resistido por parte del electorado afín. En ese contexto se presentó otro candidato “por afuera” proveniente de la izquierda de la Concertación, Jorge Arrate quien obtuvo un porcentaje menor (6,21%). Si se sumaran los votos del candidato de la Concertación y quienes abandonaron sus filas se llegaría al 55,95% del total. Pero en la segunda vuelta ese electorado no convergió sobre el candidato oficialista. Cerca de un tercio de los votos a los candidatos outsiders no se volcó a Eduardo Frei. En Colombia A. Mockus, ex alcalde de Bogotá ingresó junto con otros dos ex alcaldes al Partido Verde que hasta entonces había tenido poco impacto electoral, y fue consagrado candidato presidencial en elecciones primarias tan exitosas que lo proyectaron como un desafiante de talla. Aunque el resultado no satisfizo las expectativas creadas, se generó una alternativa que pesa en la escena política y probablemente en el rumbo que el nuevo presidente Santos dé a su gobierno. En Brasil pese a la polarización en las elecciones presidenciales la candidatura de Marina Silva, ex ministra de Medio Ambiente del gobierno de Lula y actualmente crítica, postulada por el Partido Verde, alcanzó el 20% de los sufragios. 29. Las elecciones primarias así como la aceptación del veredicto de las encuestas acentúan el carácter subordinado e instrumental de los aparatos y redes políticas. 30. Como conclusión D. Schnapper (2002) relativiza toda consideración valorativa sobre la mutación considerada: “No existe una esencia de la democracia. El derrumbe de las prácticas de la república representativa no significa ni el fin de la democracia ni el fin de la historia”. 31. El juicio político a Aníbal Ibarra, que culminó en 2006 con su destitución como jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, es una ilustración de la complejidad de la nueva movilización ciudadana. La acción pública de reclamo por justicia fue iniciada por los familiares de las víctimas en el incendio

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del local bailable “República de Cromagnon” y a partir de cierto momento se focalizó en el reclamo de un juicio al jefe de Gobierno. Éste transcurrió tanto en su fase de instrucción como de juzgamiento bajo la intensa y variada presión de los familiares. La institución parlamentaria parecía inerme frente a ese despliegue y en varias oportunidades se plegó a la presión de la calle. Esa presión se valía de una legitimidad hecha del dolor por la pérdida de seres queridos, acompañada por la pretensión de un saber sobre lo sucedido y sobre las responsabilidades de los diferentes involucrados. El reclamo de justicia en verdad se transformaba en el reclamo de un veredicto que parecía evidente para los movilizados. Ignorar su reclamo, no de instrucción del juicio y de la determinación de responsabilidades, sino de determinado fallo les aparecía a ellos y a parte de la opinión pública como una denegación de justicia. Lo más significativo es que la intensidad emocional del movimiento no correspondía a un estado mayoritario de la opinión porteña que fuese favorable a la destitución de Ibarra, como lo revelaron varias encuestas realizadas a lo largo del juicio. Pero esa opinión ciudadana más prudente en la atribución de responsabilidades no parecía tampoco dispuesta a movilizarse ni a plebiscitar al jefe de Gobierno como lo demostró la debilidad de acciones directas a favor del jefe de Gobierno y el anterior fracaso en reunir firmas para la convocatoria de un plebiscito. Pero la movilización de los familiares de las víctimas de Cromagnon no quedó simplemente subsumida en la expresión de sufrimientos individuales y de reclamos de reparación que van más allá de lo que está al alcance de los seres humanos. Por cierto, esta movilización, aunque fue objeto de apropiación por grupos partidarios, también tuvo un alcance político porque echó luz sobre el funcionamiento del Estado local, sobre la legislación existente en el orden de la seguridad ciudadana, sobre los procedimientos para la designación de funcionarios y sobre los límites y en algunos casos connotaciones corruptas de la actividad que estos desempeñan. En este caso también, y sin ignorar las reservas que plantea el desarrollo del mencionado juicio político, es posible afirmar que la movilización de los afectados contribuyó a echar luz sobre problemas políticos cruciales y que ello no hubiese sucedido por la simple intervención de los dispositivos institucionales.

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Isidoro Cheresky, “Ciudadanía y democracia continua”. Revista Temas y Debates. ISSN 1666-0714, año 15, número 22, julio-diciembre 2011, pp. 19-49.

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Recibido: 29/11/09. Aceptado: 01/04/11.

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El desplazamiento de la filosofía, el no-lugar de la democracia y la lengua de la emancipación* The shift in Philosophy, ‘non-place’ of democracy and language of emancipation Patrice Vermeren Patrice Vermeren es profesor de Filosofía y Director del Departamento de Filosofía de la Universidad de Paris 8, Francia. E-mail: vermeren.patrice@gmail.com

resumen

summary

El espacio público y el lenguaje parecen unidos por un vínculo indisoluble si se los quiere considerar desde el punto de vista de la democracia. La filosofía, de Platón a Marx, no piensa en restaurar la actividad política sino realizando la filosofía, proyectando en la historia y en la empiria la idea de una lógica y de una verdad separada de la acción, que procede de un olvido de la acción y, por tanto, de una degradación de la política. A partir de esto, en este texto se cuestionará el campo agonístico de la filosofía política en Francia, que cristaliza especialmente sus apuestas –explícita o implícitamente– en esta referencia a Hannah Arendt y a su rechazo al calificativo de filósofa.

Public space and language, an indissoluble bond, seems to be united if they want to be considered to study democracy. Philosophy, from Platon to Marx, doesn’t think in restoring political activity only by doing philosophy, projecting in history and in a praxis and separate logic from action, which comes of degradation of politics. From this point of view, this paper is about the agonistic field of political philosophy in France, which crystallizes, explicitly or implicitly in this reference to Hannah Arendt and his rejection of the label of philosopher.

palabras clave

filosofía / democracia / no-lugar

keywords

philosophy / democracy / ‘non-place’

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*‘Una primera versión de este texto fue publicada en Al Margen, revista trimestral (Bogotá) Nº 21-22, junio 2007 y en Cuaderno del Seminario, revista de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Agradecemos a sus directores, Bernardo Correa López y Ricardo Espinoza Lolas, habernos autorizado a publicar este texto.

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Tratándose de espacio público y lenguaje, un vínculo indisoluble parece unirlos si se los quiere considerar desde el punto de vista de la democracia. Hannah Arendt nos dice así que las revoluciones modernas son una manera de volver a los griegos antiguos –después de la desvalorización de la Antigüedad por el Cristianismo–, para quienes la igualdad política es igualdad en la participación y capacidad de vivir en común, sin divisiones entre gobernantes y gobernados. Pero lo que es novedoso es que el dominio público no está más reservado a una minoría protegida contra las necesidades de la vida, sino a una mayoría, aunque sometida a la necesidad. “¿Qué es la libertad política?”, comenta a su turno Martine Leibovici (2000): es el derecho de mirada sobre el mundo público y el derecho de hacerse ver allí; el derecho de hablar y ser escuchado por todos, y especialmente por “la multitud de los pobres y los humillados ocultos en la noche de la vergüenza” (Arendt, 1967). Claude Lefort había comentado antes estos textos, señalando que el hecho de que Hannah Arendt conciba la política gracias a un cambio total de la imagen del totalitarismo, le hacía privilegiar los momentos en los que se han hecho manifiestos sus desafíos mejor escondidos: el momento de la ciudad griega en la Antigüedad y el de las Revoluciones americana y francesa (tal vez, también, los consejos obreros en Rusia, en 1917, y en Hungría en 1956). “En el caso de Grecia –el caso más puro– se observa, según Arendt, el acondicionamiento de un “espacio”, el surgimiento de un espacio en donde, a distancia de sus asuntos privados propios del recinto del oikos –la unidad de producción doméstica en la que reinan las coacciones de la división del trabajo y las relaciones entre dominantes y dominados– los hombres se reconocen como iguales, discuten y deciden en común. En este espacio pueden rivalizar y buscar –por las “bellas palabras” y por los “logros”, como dice Arendt–, imprimir su imagen en la memoria pública” (Lefort, 1986: 66). La relación que regula la vida política democrática es la de un intercambio de palabras en un mundo común –y por esto humano–, que no es uno sino abierto a la pluralidad. Se sabe que esta oposición –unidad/pluralidad– entra en una serie de oposiciones: público/privado, política/vida social, poder/violencia, vida contemplativa/vida activa, y que esta última oposición está en el origen del rechazo de Hannah Arendt a llamarse “filósofa”, puesto que de Platón a Marx la libertad –que estaba en el corazón de la acción política en la ciudad democrática– fue confiscada por la filosofía, y lo visible del espacio político fue invalidado como prosaico en beneficio de lo invisible del pensamiento separado del mundo. La filosofía, de Platón a Marx, no piensa en restaurar la actividad política sino realizando la filosofía, proyectando en la historia y en la empiria la idea de una lógica y de una verdad separada de la acción, que procede de un olvido de la acción y, por tanto, de una degradación de la política. Quisiera, a partir de aquí, cuestionar el campo agonístico de la filosofía política en Francia, que cristaliza especialmente sus apuestas –explícita o implícitamente– en esta referencia a Hannah Arendt y a su rechazo al calificativo de filósofa.


Antes que nada, estarían los viejos artículos y, sobre todo, el libro reciente de Miguel Abensour: Hannah Arendt contre la philosophie politique? Miguel Abensour cita en él la entrevista televisada de Hannah Arendt con Günter Gaus, de 1964, en la que ella responde así a la pregunta de dónde se sitúa para ella la diferencia entre la filosofía política y su trabajo de profesora de teoría política: “La diferencia reside en la cosa misma. La expresión ´filosofía política´, que yo evito, ya está extraordinariamente cargada por la tradición. Cuando abordo estos problemas, bien sea en la universidad o en otra parte, siempre me ocupo de mencionar la tensión que existe entre la filosofía y la política: dicho de otra manera, entre el hombre en tanto que filosofa y el hombre en tanto que es un ser actuante; una tal tensión no existe en la filosofía de la naturaleza (…) Pero él (el filósofo) no se mantiene de manera neutra frente a la política: desde Platón ya no es más posible esto (...) Y es así como la mayoría de filósofos sienten una cierta hostilidad con respecto a toda política, con contadas excepciones, entre ellas Kant. Hostilidad que es extremadamente importante en este contexto, porque no se trata de una cuestión personal: es en la esencia de la cosa misma, es decir, en la cuestión política como tal que reside la hostilidad (…) De ninguna manera quiero participar en esta hostilidad. Quiero tomar en consideración la política con ojos, por decirlo así, puros de toda filosofía” (Arendt, 1980 citado por Abensour, 2006: 19).1 Esto significa: 1) En primer lugar, que para Hannah Arendt no hay homogeneidad entre la filosofía y la política, que son, según ella, por esencia, radicalmente distintas. La expresión “filosofía política” es, pues, engañosa, en tanto que oculta una tensión, incluso un antagonismo, entre estas dos formas de vida: la vida contemplativa y la vida activa. 2) Que es responsabilidad de los filósofos –en tanto que se constituyen, desde Platón, en corporación–, distribuir jerárquicamente, hacia arriba, la vida contemplativa, y hacia abajo la vida activa, y esta hostilidad y esta retirada de los filósofos de los asuntos de la ciudad no es un accidente ocasional, sino que se debe a la esencia de la cosa misma. 3) Que, en consecuencia, Hannah Arendt no puede sino rechazar toda identificación con el personaje del filósofo político, para preservar la pureza de su mirada dirigida a las cosas políticas mismas, y reivindicar el no ser sino una teórica de la política, sin los anteojos de la filosofía. Y en esta lectura máxima, casi enfática, para mejor tomarlos en serio, que propone de este texto y de algunos otros, Miguel Abensour plantea la cuestión de la complejidad de la posición de Arendt, de su evolución desde la proximidad a una crítica de la sociología del conocimiento hasta un antiplatonismo militante, y del sentido del espacio de pensamiento que abre la distancia que ella quiere marcar con la filosofía. ¿Se puede hacer de Hannah Arendt una filósofa, a pesar de ella, y apoyarse en ella para reivindicar una filosofía política distinta a la de la tradición? Miguel Abensour estudia en extensión y en comprensión esta posición de hostilidad hacia la filosofía política en Hannah Arendt. Primero, refiere cómo evolucionó su lectura desde hace treinta años. Cuando reinaban el funcionalismo y el marxismo, Hannah Arendt podía aparecer como un polo de resistencia a la sociologización o cientifización de lo político y encarnar, por tanto, al lado de Leo

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Strauss, la tradición ‒siempre que se haga a un lado la diferencia, reducida a las opciones políticas, entre la que había consagrado una obra a la revolución y el que no hablaba de ella, entre la que toma partido por el ciudadano mientras que Leo Strauss está decididamente del lado del filósofo. Treinta años después, la coyuntura ha cambiado: se convirtió en la de una restauración voluntarista y obstinada de la filosofía política en tanto disciplina académica, conducida por estrategias de reconocimiento institucional, asociaciones, revistas, colecciones de libros, diccionarios, coloquios. La tradición ya no está más en la invención de lo nuevo, sino en la repetición de lo mismo, ahora cuando los asuntos políticos regresan después del fin de los totalitarismos que pretendieron terminar con la política. El regreso de lo político no requiere de una restauración de la filosofía política, idéntica a ella misma desde el gesto platónico, sino que requiere otro gesto que permita volver a descubrir la cosa política: una filosofía que –según una distinción de Feuerbach que Miguel Abensour se complace en citar a menudo– no se nutra de ella misma como disciplina académica, sino que sea la expresión de una necesidad de la humanidad. Los restauradores de la filosofía política quieren recuperar a Hannah Arendt para hacer de ella una gran figura de la filosofía política. Contra esta recuperación, Hannah Arendt es leída por Abensour como una figura de resistencia: resistencia a la sociologización que persiste de la política, y resistencia a la restauración de la filosofía política, que apunta al ocultamiento de los asuntos políticos. Una problemática que hace de la inversión del platonismo de Arendt una de las claves de comprensión de su crítica de la idea de la filosofía política y de su consigna: rechazo del mito de la caverna, a donde el filósofo vuelve a descender para comunicar la verdad a los que permanecieron en ella, y donde consigue hacer aplicables las Ideas que había encontrado en el exterior de la caverna –esto bajo la condición de su transformación y de la substitución de la Idea de lo Bello por la del Bien–, y legitima así su posición de filósofo rey. De donde resulta finalmente la sustitución del actuar por el hacer, de la acción por la obra. La política queda reducida a nada, porque ya no se trata de dejar que se produzca el vínculo político en la inventiva de la praxis de hombres libres, sino de suprimir el caos, imponiendo un orden venido de la trascendencia del cielo de las ideas que permitiría la buena administración de la ciudad. La filosofía política no vale la pena si consiste en someter la libertad y su ejercicio a la autoridad de un grupo de expertos en Ideas. Pero, según Abensour, la consigna “invertir el platonismo” en Arendt no es sino la mitad de una invitación. Hacer frente a la tradición platónica-aristotélica no es reemplazarla por una teoría más o menos positivista de la política. Se trataría más bien, en Arendt, de superar el psicologismo, el sociologismo y el filosofismo por “una especie de fenomenología” preocupada por volver a las cosas políticas mismas. Abensour consagra todo un capítulo a comentar la excepción kantiana, o sea el hecho de que Kant es uno de los pocos filósofos en no haber sentido hostilidad con relación a toda política. Según Arendt: 1) Kant hace la elección de la igualdad cuando la tradición de la filosofía política se alimenta de la división entre sabios/insensatos, rehabilitando el sentido común, en adelante disociado de lo vulgar. El filósofo no


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puede más, por tanto, seguir adoptando ese tono superior que califica al pensador como alguien por encima del común, para el cual la filosofía como ornamentación del entendimiento representa la revelación de un misterio informulable en un lenguaje común, es decir, incomunicable por el lenguaje; 2) Kant insiste en la pluralidad humana en tanto que pensador del mundo, es decir, en un espacio entre los hombres en plural y, por lo tanto, en la política. Pero también hay que estar atento a la separación actores/espectadores del mundo, estos últimos los únicos en tener acceso al sentido de la historia, y Arendt reconoce a Kant el haber hecho la distinción entre pensar y juzgar, convirtiendo así la facultad de juzgar en la facultad política por excelencia, lo que abriría la vía para otra filosofía política –esto ha sido largamente comentado por Jean François Lyotard (1986), Françoise Proust (1991), Amparo Vega (2000); Ètienne Tassin (1987), y es, tal vez, el lugar del diferendo radical de Badiou con toda herencia arendtiana de la filosofía política; 3) El sensus communis es una manera de romper con Platón –“padre de la filosofía de nuestro tiempo”– y con el mito de la caverna, una caverna en donde los hombres están encadenados, privados de libertad y lenguaje, y son, por tanto, apolíticos, mientras que en Kant se trata de un público de espectadores que existen en plural, para quienes la publicidad rige todas sus acciones. La política no es más, por tanto, como en Platón, la imposición de un orden normativo venido de otra parte, del cielo de las Ideas, e importado por la casta de los expertos en Ideas para una multitud descarriada; sino que se convierte en la transferencia de la hipótesis del sensus communis de lo estético a lo político: no es la manifestación de un principio a priori lo que la funda y la hace posible; sino el despliegue del ser en común en el seno de una comunidad histórica determinada (Abensour, 2006: 221-223). Si en el dominio estético es posible ponerse en el lugar del otro para discutir sus gustos, incluso para compartirlos, si en el dominio político una cuestión es negociable, es posible entonces pensar desde el lugar del otro, lo cual permite la formulación de un juicio imparcial que puede conducir a un acuerdo entre las partes, acuerdo que mantiene la violencia a distancia. Se sabe que Hannah Arendt no llevará más lejos esta herencia kantiana, pero a partir de allí Abensour puede darle el crédito de abrir la puerta a la filosofía política crítica que él anhela, incluso si ella permanece en el umbral: “una filosofía política no esclavizada al mito de la caverna y a su problemática de la no-comunicación, sino ligada al principio a priori del sensus communis, a la idea, a través del juicio de gusto, de una comunicabilidad universal que funda la experiencia de los hombres y hace posible la institución de la libertad en lo histórico político”. Es Arendt quien hace posible la cuestión de una inteligibilidad de las cosas políticas que no se convertiría en el gobierno de las multitudes por los filósofos. Hay en Miguel Abensour un principio de lectura que consiste siempre en tomar los textos al pie de la letra para hacerlos trabajar sobre ellos mismos en el presente; para acrecentarlos estableciendo entre los autores y nosotros un “medio” (Merleau-Ponty) en donde lo que les pertenece y nosotros se vuelve indiscernible (Abensour, 1991: 573), para poder así hacer obra (una interrogación recíproca) en lugar de hacer una suma. Es lo que Horacio González (2005: 29) llamó el proceso

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de liberación de los textos. Si la política en Arendt es necesariamente un espacio en donde las personas, liberadas de la coacción y de las necesidades materiales, actúan en común, y si la democracia es el lugar en donde se intercambian las palabras, o sea la realización de la política (Hurtado-Beca, 2005: 238); si ella es, como en Claude Lefort, cuestionamiento, indeterminación, puesta en obra permanente contra toda reducción liberal de la democracia o toda objetivación de lo político en el Estado, Miguel Abensour va a ver allí una democracia “insurgente” (Abensour, 2004a y 2004b), el lugar de creación renovada de la comunidad política de los “todos unos” –por consiguiente un no-lugar o un lugar fuera de su lugar. Si la filosofía política, en Hannah Arendt, es sospechosa de ocultar la fenomenalidad del bios polítkos, Abensour reivindica, como en eco, no tanto La Boétie como a Pascal: la verdadera filosofía política se burla de la filosofía política. Para Miguel Abensour, la democracia no puede ser dada de una vez por todas como constitución o institución. Ella es acción y voluntad. La libertad no está en la nostalgia de su efímera inscripción en un cuerpo político que es sólo un producto de la historia, sino en el empleo de una voluntad política en la crítica de la cosificación de toda institución. En consecuencia, esta primera figura de la modernidad no nos compromete más, como en Leo Strauss, a un regreso de la filosofía política de los Antiguos, sino que nos abre a una filosofía política crítica o crítica utópica, es decir, a una filosofía política susceptible de contribuir hoy a la emancipación. Lo que presupone que se distinga entre un retorno banal a lo que es percibido como disciplina académica, expuesta a transformarse en historia de la filosofía política –por tanto, nos dice Abensour, expuesta a un ocultamiento de los desafíos políticos del tiempo presente en beneficio de una gestión del orden establecido-, y un retorno de las “cosas políticas”. Entonces, manteniéndose a la vez a distancia de la teoría crítica y catastrofista de la escuela de Frankfurt (Adorno, Horkheimer, Marcuse) –que presenta como indisociables la política y la dominación– y el irenismo de la filosofía política –que borra las huellas de la dominación para concebir el espacio político como un puro juego de intercambios entre participantes iguales– lo que anuncia eso que se puede llamar el momento maquiavélico de Miguel Abensour sería una filosofía política que pueda pensar en conjunto el principio político y la crítica de la dominación, teniendo en cuenta, siguiendo a La Boétie, el hecho de que toda manifestación del principio político, democracia o república, puede degenerar en Estado autoritario. De ahí que la escena política pueda ser el teatro de una lucha inclemente entre el hecho de la dominación y la institución política, puesto que la degeneración es siempre una posibilidad de esta institución. De ahí, también, que la asociación de la utopía y del principio político sea el mejor baluarte para oponerse a la degeneración de las formas políticas (Abensour, 2005).2 Entonces hay un desplazamiento de la filosofía porque ésta no sabría ser el fundamento de la política, salvo que lo sea como legitimación de un orden político situado bajo la figura de la dominación; y este desplazamiento de la filosofía política, en tanto que ella reivindica el convertirse en una filosofía política crítico-utópica, va a la par, en Miguel Abensour, con una concepción de la ciudadanía en la que


ésta no estaría más instalada en un cuerpo constitucional o institucional de una vez por todas, en un lugar asignado, sino que se mantendría en un no-lugar o un fuera de lugar, en un desplazamiento perpetuo porque, para Abensour, la democracia es acción o voluntad, es decir, se da bajo la condición de la acción que es esta toma de palabra que subjetiva el ciudadano y vuelve a abrir el espacio público de la democracia, es decir, bajo la condición de que sea la lengua de la emancipación. Dicho de otra manera: la filosofía política será crítica o no será. Reivindicar una filosofía política que sea otra cosa distinta de lo que Hannah Arendt y Miguel Abensour llaman la tradición es para Alain Badiou una ilusión. Badiou, llama filosofía política a algo distinto a un vínculo entre filosofía y política. Para él, la filosofía política es lo que considera que la inteligibilidad de lo político, su carácter pensable y su sumisión a normas éticas tiene que ver con la filosofía: “es el programa que teniendo la política, o mejor aún lo político por un dato objetivo, incluso una invariante de la experiencia universal, se propone liberar de ella al pensamiento en el registro de la filosofía” (Badiou, 1998: 19).3 ¿Por qué la filosofía política ha tomado un tal lugar en nuestra contemporaneidad? Según Badiou, eso se debe al ocaso de las políticas revolucionarias y a la convicción dominante de que sólo hay una forma política racional: la democracia representativa bajo todas sus formas. Ayer, con Sartre, estábamos todavía ante la idea de que el marxismo es el paradigma insuperable de nuestro tiempo; hoy es el paradigma de la democracia el que es insuperable. Ayer se estaba todavía en la herencia de la tesis de Marx sobre Feuerbach, según la cual no se trata más de interpretar al mundo sino de transformarlo; hoy la política no es más lo real de la filosofía, es, por el contrario, la filosofía la que define, en las categorías éticas, lo real de la política. Por consiguiente, para Badiou estamos ante una alternativa clara entre dos vías. O bien se asume esta transformación y se hace de la democracia representativa el único paradigma posible para nuestro tiempo (la filosofía política es, entonces, la ideología de la democracia contemporánea a través de la cual se hace el duelo de cualquier política de emancipación y de toda revolución) (Badiou, 2004a: 25), o bien con Badiou, se establece que la inteligibilidad de la política está por ser encontrada en la interioridad de la política misma, en lo que ella dice y en lo que pronuncia. Dicho de otra manera, la política se piensa ella misma al mismo tiempo que es un pensamiento. Si hay un vínculo entre filosofía y política, ese vínculo existe con la condición de que haya política, no hay forma general del vínculo entre filosofía y política, no hay sino singularidades y la singularidad primera es siempre la singularidad de la política. El punto nodal de demostración de Badiou es aquí todavía la referencia a Hannah Arendt, pero a una Hannah Arendt que estaría a distancia de la figura descrita por Miguel Abensour, pues sería aquella que recupera la filosofía política académica, de Myriam Revault d’Allonnes a Ferry y Renaut. Cualesquiera que sean los méritos de Hannah Arendt (y Badiou se los reconoce especialmente a su análisis del imperialismo), ella es tenida por responsable de todos los dispositivos llamados

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II

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“filosofía política”, que pululan y se adornan con una ética de los derechos. Una lectura de Hannah Arendt que pasa también por su uso de Kant. Badiou señala en la lectura de Kant por Arendt toda indeterminación de la palabra “política” en cuanto que no es ni el nombre de un pensamiento (no es un procedimiento de verdad) ni el de una acción (no es la construcción y la animación de un colectivo singular y nuevo, que apunta a la gestión o a la transformación de lo que es). Observa el privilegio acordado por Kant al espectador (el mismo Kant como espectador de la Revolución francesa), como consecuencia de lo cual el sujeto político está en el espectáculo del mundo y la política sólo es el ejercicio público de un juicio. Por lo tanto, la política no es aquí el principio, la máxima o la prescripción de una acción colectiva que se orienta a transformar la situación plural (o espacio público). Y entonces la política es despachada, toda entera, del lado de la opinión pública, y decir que está en el lugar de la opinión pública es tanto como decir que no está del lado de la verdad. Hannah Arendt, Kant: no faltaba sino Platón. Badiou también lo convoca. Pero si el anti-platonismo está en causa es porque Badiou reivindica el platonismo, porque Platón afirma, contra los sofistas, que la verdad política no está eternamente condenada a la opinión y separada de la verdad. El sofista es, según Platón, aquel que “es incapaz de ver hasta qué punto difieren, según el ser, la naturaleza del bien y la de lo necesario”, lo que legitima la idea de que la política es gestión de lo necesario y que no hay política de emancipación (Badiou, 1992: 220). El kantismo de Arendt, examinado por la filosofía política, viene a legitimar la pluralidad de las opiniones articuladas al Estado por la forma de la democracia representativa parlamentaria y la pluralidad de los partidos políticos. Es claro que Badiou rechaza la tesis de Hannah Arendt en tanto que ésta coloca en el centro de su dispositivo a la opinión filosófica: “la esencia de la política no es la pluralidad de opiniones, sino la prescripción de una posibilidad de ruptura con lo que hay”, escribe Badiou. Arendt puede ser reconocida como una filósofa que legitima una política de la pluralidad, de la resistencia al mal y del valor del juicio. Pero ella permanece prisionera de un horizonte que es el de la democracia parlamentaria: acepta las reglas de juego de la gestión de los asuntos del Estado democrático, lo que contradice, a los ojos de Badiou, cualquier política de emancipación, y el reconocimiento de que la política es, en su ser, un pensamiento. Badiou toma posición contra la filosofía política y contra Hannah Arendt, o por lo menos contra lo que hacen los filósofos de la restauración de la filosofía política, porque en lugar de definir la política como procedimiento de verdad y prescripción de una transformación del espacio público, ella la define como ejercicio público del juicio, del cual el tema de la verdad está excluido. Para Badiou, la filosofía no tiene otra relación con la política sino la de ser la representación o captación de los fines últimos de la política. Ella no tiene que evaluar, que hacer comparecer ante un tribunal crítico, que legitimar los fines últimos de la política. Se abre entonces una alternativa: o bien la democracia es, a los ojos de la filosofía, una forma de Estado –como en Aristóteles o Montesquieu, como la tiranía, la aristocracia, etc… La cuestión, entonces, es la del buen gobierno, la del buen Estado, o del rechazo de la


soberanía democrática, como en Lenin–, o bien la democracia no es una categoría filosófica y la política es un pensamiento, y, por consiguiente, es imposible que la democracia esté sub(ordinada) al Estado. Miguel Abensour apelaba a una filosofía política crítica que viniera a prolongar el gesto de Hannah Arendt de rechazo a una tradición de filosofía política separada de la acción, a la que vendría del exterior a darle sentido. Alan Badiou toma nítidamente posición contra la filosofía política, cualquiera que sea la presuposición que la sustente, porque toda filosofía política tiene como pretensión indicar la norma ética para guiar la acción desde el lugar del espectador (el que mira, observa sin actuar, según el diccionario Littré). Jacques Rancière, por su parte, hace otra pregunta: ¿existe la filosofía política? Cuestión del árbol de la filosofía, dice Rancière: no es porque hay (o haya habido) política en la filosofía que la filosofía política sería una rama del árbol: no lo es en Descartes, y en Platón Sócrates no es un filósofo que toma por objeto la política de Atenas, sino un ateniense, el único que “se ocupa de los asuntos políticos” (Georgias, 521 d), que hace en realidad política trazando una separación radical entre la política de los políticos y la política de los filósofos. “No existe evidencia”, escribe Rancière, de que la filosofía política sea una división natural de la filosofía que acompaña a la política en su reflexión, así fuera ésta crítica” (Rancière, 1995: 10). Rancière también propone redefinir la política. La política no es el conjunto de los procesos por los cuales se operan la agregación y el consentimiento de las colectividades, ni la organización de los poderes, ni la distribución de los lugares, de las funciones y los sistemas de legitimación de esta distribución. Eso, para Rancière, es la policía (Renaud, 2004). Al contrario, la política es lo que desplaza a un cuerpo del lugar que le fue asignado o cambia la destinación de un lugar. Hay política cuando se encuentran la lógica policiva y la lógica igualitaria, que presupone, por lo que a ella respecta, la igualdad de los seres parlantes.(Rancière, 1995: 99). La idea reguladora de Jacques Rancière pasa por la toma en cuenta de aquellos que no son contados en el inventario de aquellos que son parte interesada del pueblo, del demos de la democracia, y reclaman ser contados con y en igualdad con los otros; hay política cuando hay interrupción del orden dado como natural del reparto de lo sensible entre los dominantes y los dominados, y cuando hay reivindicación de la igualdad. No hay fundamento propio de la política, y es eso por lo que la filosofía política no existe, puesto que la política no existe sino por la prueba de igualdad de no importa quién con no importa quién. De ahí que la filosofía se encuentre desplazada si quiere pensar la relación de la política con la filosofía, y que se dé como un no-lugar que llegaría a ocurrir bajo la condición de que se dé la lengua de la emancipación. Y es aquí donde interviene una tercera referencia a Platón quién, en su odio por la democracia, ve con más precisión los fundamentos de la política que los aduladores modernos y prolíficos que nos dicen que hay que aprobar moderadamente a la democracia. Platón, según Rancière, es el que ha visto que el hecho de que algunos sean no-contados en el demos está

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III

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en el fundamento de la democracia. Comentando detenidamente un pasaje de la República de Platón (II, 369c-370c), Rancière señala el origen de la oposición de la república y de la democracia (Rancière, 1983). Yves Duroux da cuenta así del uso que hace Rancière de Platón: “Todos los filósofos franceses contemporáneos se han fabricado un Platón. Deleuze ha privilegiado la selección de los rivales y lo indiscernible de los simulacros. Derrida ha perseguido la letra errante; Foucault ha descubierto allí una primera aparición del “cuidado de si” y del coraje de decir la verdad; incluso Lyotard, discretamente ha reactivado a los Sofistas, de los que otros irán a magnificar el efecto. En fin, Badiou lo ha reinstalado en su trono mediante la defección de lo Uno. El Platón de Rancière es singular. Seré breve, muy breve. Diría solamente que el primer texto sobre Platón, el de 1983, es casi un ejemplo puro de lo que yo llamo una querella. No es el Platón de los helenistas (la distinción de los espíritus dulces y de los espíritus rudos, que es el honor de la corporación, es rápidamente despedida). Tampoco es el Platón de los intérpretes de Platón. Es, es como él lo dice y yo le creo, la institución misma de la filosofía y, por tanto, el “elemento” de la querella. Es por lo que en Rancière Paltón es propiamente interminable. Sólo haré una observación: al lado del texto de Rancière sobre Platón, como al lado del texto de Platón, hay un tercer texto pero que no dice nada: es el del Demos ateniense. Ahora bien, Rancière lo hace hablar y para hacerlo le presta la voz de los obreros parisinos. Así la asombrosa puesta en escena del Fedro sobre el canto de las cigarras: mientras que los artesanos duermen ahítos, los filósofos dialogan sin tregua. “Es vergonzoso para un amo ser despertado por su servidor. Ahora bien, el gran libro de Rancière se llama La noche de los proletarios. La querella es despertar al maestro que duerme”(Douroux, 2006). Se hace referencia también a Hannah Arendt, y una de las cuestiones podría ser la de saber qué proximidad habría entre la singularización en Arendt (la acción política revelando la singularidad de la acción política: en lugar de expresar la identidad del miembro de la comunidad, ella une a los actores según la relación inédita que desafía las pertenencias preconstituidas; despliega un espacio de aparición según un criterio de visibilidad que se abre a la posibilidad de un mundo común sometido no a una cultura compartida sino a un aire concertado, diría Étienne Tassin) y, por otra parte, la subjetivación en Jacques Rancière (Tassin, 2003: 26566). Pero para este último, lejos del “inter-ser” de Arendt y de todo pensamiento de la política en términos de comunidad (de la política entendida a partir de una disposición original para lo común o de una propiedad), la política viene en segundo lugar, inventa una forma de comunidad que establece relaciones inéditas entre las significaciones, entre las significaciones y los cuerpos, entre los cuerpos y sus modos de identificación, lugares y destinos, y no en primer lugar entre sujetos (Rancière, 2003: 88). La relación de Rancière con Arendt pasa en primer lugar por el uso que hacen de ella los partidarios del regreso a una política pura y el fin de la ilusión de lo social, mediante la fusión de las lecturas de Aristóteles por Leo Strauss y Hannah Arendt, uso en el que se opone el orden político adecuado para el “eu zen” (vivir con miras a un bien) al “zen” (orden de la simple vida), y donde es necesario reconocer el círculo vicioso fundamental que caracteriza a la filosofía


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política –esto presumiendo que hay un modo de vida propio para la existencia política (Rancière, 1998: 225). Interpretación que Rancière repite dos años más tarde, diciendo que volvió sobre la definición aristotélica del animal político para mejor enfrentarse a la fundación antropológica de la política en un modo de vida, y a la idea de bios políticos, que vuelve a florecer a la sombra de los lectores más contemporáneos de Leo Strauss y Hannah Arendt (Rancière, 2000). En cuanto a Kant, Rancière responde a Yves Duroux (Rancière, 2006)4 que el que no haya hecho una filosofía crítica, no ha impedido que mida las implicaciones de la crítica en sus dos significados: la crítica como intervención y la filosofía crítica como lo que reemplaza la cuestión de las condiciones de posibilidad por la de los fundamentos. Rancière sitúa a Kant como primer momento de las tres figuras de la idea crítica que él identificaba al comienzo en la evolución del joven Marx: 1) un momento kantiano: en el artículo de Marx “Debates sobre la ley relativa al robo de la leña seca” (Rheinische Zeitung octubre-noviembre 1842), Marx resalta que la Dieta prusiana olvida que la ley se interesa en un objeto universal y se dirige a un hombre universal para no relacionarse sino con los intereses privados de los ricos propietarios, y la crítica denuncia aquí la confusión entre lo universal y lo particular; 2) un momento feuerbachiano: el hombre universal se da cuenta que no es sino una particularidad, una esencia del hombre puesta por él mismo fuera de su realidad concreta en el cielo de las ideas y que necesita recuperarla; 3) un momento marxista: la identificación entre crítica y ciencia, la distinción del movimiento real de la producción y de la historia con el movimiento aparente en donde los hombres creen ser sujetos de un intercambio de mercancías y libres. Estos tres momentos serían como las claves de comprensión posibles de los retos de las interrogaciones del propio Rancière: 1) el momento kantiano sería en él el desplazamiento de la simple denuncia de la confusión entre lo universal y lo particular hacia un pensamiento de la intervención política donde se anudan lo universal y lo particular, la humanidad y lo inhumano, la igualdad y la desigualdad, lo que él llama el silogismo igualitario; 2) el momento feurbachiano tomaría por blanco el paradigma de la encarnación y de la presencia, tanto en literatura como en política; 3) el momento marxista sería el de la puesta en causa radical de la idea de la ciencia como lo que faltaría a los obreros para emanciparse de su dominación. De modo que el desplazamiento de la filosofía engendraría aquí una definición de la democracia, sino como no-lugar, al menos como otra cosa que un régimen político entre otros, más bien como la institución misma de la política, de su sujeto y de su forma de relación. Contra Lefort y la idea de que una desincorporización del doble cuerpo, humano y divino, del rey presidiría el comienzo de la democracia –el pueblo viniendo a ocupar el lugar dejado vacío por la muerte del rey– (Molina, 2005), Rancière sostiene que es en primer lugar el pueblo el que tiene un doble cuerpo, y que esta dualidad está toda entera en el suplemento vacío por el cual la política existe, “como suplemento para toda cuenta social y como excepción a todas las lógicas de dominación”, en una lógica del ser-juntos humano que “suspende la armonía del consensus por el simple hecho de actualizar la contingencia de la

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igualdad –ni aritmética ni geométrica– de los seres hablantes cualesquiera que sean (Rancière, 1997). En el punto nodal del campo agonístico de donde proceden los cuestionamientos actuales de la filosofía política –ya sea para substituirla por una filosofía críticoutopista (Abensour), o para acabar con toda la filosofía política (Badiou), o para negar su existencia porque es la idea misma de la filosofía política o de política de los filósofos la que tendría que ser rechazada sin concesión, y no solamente tal o cual manifestación histórica de la filosofía política (Rancière, según Abensour) –opera la figura conceptual paradójica de Hannah Arendt, que cada uno dibuja a la luz de su relación singular con Platón y Kant. (Este artículo es la versión escrita de una conferencia dictada en el II Coloquio Franco-hispano-chileno de Etnopsicología y III Seminario Internacional de Filosofía sobre el “El espacio y el lenguaje” en la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, en enero 8 de 2007, por invitación de Alejandro Bilbao y de Ricardo Espinoza). (Tradujo del francés Andrés Correa Motta) Referencias

1. Una primera versión de este texto apareció en E. Tassin (2001: 15). 2. Hay versión en español en Abensour et al. (2005). 3. Así como Badiou (2002). Ver también Badiou (2001). 4. Ver también Rancière (1965).

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Pilar Arcidiácono es Licenciada en Ciencia Política y Magíster en Políticas Sociales (UBA), becaria doctoral del CONICET, Argentina. E-mail: pilar.arcidiacono@gmail.com

Gustavo Gamallo es Licenciado en Sociología y Magíster en Políticas Sociales (UBA) y Profesor Adjunto de la Facultad de Ciencias Sociales y de Derecho, Universidad de Buenos Aires, Argentina. E-mail: ggamallo@hotmail.com

resumen

summary

¿Cuál es la especificidad de los derechos sociales? ¿Cuál es la relación entre bienestar social y justiciabilidad? Un mayor activismo judicial ¿es solución a la falta de acceso de la población a bienes y servicios sociales? ¿Constituye un medio para resolver los bloqueos al ingreso de las demandas a la agenda pública? El movimiento a favor de la justiciabilidad de los derechos sociales tiende, en algunos casos, a enfatizar la borradura de sus diferencias con los derechos civiles y políticos. A la vez, la debilidad de las instituciones clásicas de la democracia para atender las cuestiones vinculadas con pobreza, desigualdad y exclusión es el argumento que posibilítale reclamo judicial. Bajo esas premisas, nos proponemos: i) reconocer la especificidad conceptual de los derechos sociales; ii) reflexionar sobre los procesos de justiciabilidad de los derechos sociales con el fin de establecer puntos de conexión entre cuestiones que hacen a la provisión colectiva de satisfactores y a las condiciones de exigencia política y jurídica en tanto derechos individuales. El trabajo ofrece un abordaje teórico, que intenta poner de relieve la discusión respecto del estatuto conceptual de los derechos sociales y la justiciabilidad, para lo cual examina evidencias y aprendizajes de un conjunto reciente de casos judiciales.

Which is the specificity of social rights and how are they linked with the social needs? Which is the relation between social welfare, demercantilization and justiciability of social rights? Higher level of activism in social rights, is a solution to the lack of access of the population to the goods and social services? Is this a way to break the barriers to canalize unsatisfied social demands in the public agenda? The current movement in favor of justiciablity social rights tends, in some cases, to emphasize the elimination of its differences with civil and political rights. Likewise, the incapability of the classic democratic institutions to face issues linked with poverty, inequality and exclusion is the argument that urges to affected groups to demand the judicial intervention in those cases of lack of access to goods and social services. Under these premises, we first propose to aknowledge, the conceptual specificity of ESCR. Secondly, we raise critical approaches on justiciability of the social rights. A further objective is to establish common issues between the collective provision of satisfactores and to the conditions of political and legal demands concerning about individual rights.

palabras clave

Palabras clave: bienestar /derechos sociales / desmercantilización

keywords

welfare / social rights / demercantilization

temas y debates 22 / año 15 / julio-diciembre 2011 / pp. 65-85

Política social y judicialización de los derechos sociales Social policies and social rights judicialization Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo

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1.Introducción

¿Cuál es la especificidad de los derechos sociales y cómo se vinculan con las necesidades sociales? ¿Cuál es la relación entre bienestar social y justiciabilidad de los derechos sociales? Un mayor activismo judicial en el terreno de los derechos sociales ¿es una solución a la falta de acceso de la población a los bienes y servicios sociales? ¿Constituye un medio para resolver los bloqueos al ingreso de las demandas sociales insatisfechas a la agenda pública? Bajo estas premisas, nos proponemos, en primer lugar, reconocer la especificidad conceptual de los derechos sociales. En segundo lugar, planteamos reflexiones críticas sobre los procesos de justiciabilidad de los derechos sociales con el fin de establecer puntos de conexión entre el problema de la provisión colectiva de satisfactores y las condiciones de exigencia política y jurídica dada su condición de derechos individuales. Para ello, el trabajo examina algunas evidencias y aprendizajes de un conjunto reciente de casos de litigio orientados a poner en vigencia diversos convenios de derechos sociales.

2. La especificidad de los derechos sociales1

Las necesidades reconocidas jurídicamente como derechos sociales comportan un mecanismo de protección legal de una mercancía ficticia llamada “trabajo”. Tal como señala Esping Andersen (1993: 60): “En la historia de la política social, los conflictos han girado principalmente en torno a qué grado de inmunidad de mercado sería permisible; es decir, los recursos, la extensión y la calidad de los derechos sociales”. La secuencia histórica respecto del alcance de los derechos sociales, en términos tanto de las necesidades cubiertas como de los sujetos protegidos, se vincula con la intensidad de la disputa política y la lucha social en torno al nivel de protección: se alude al tipo de riesgos sociales a los cuales se ve expuesta la población (vejez, enfermedad, desempleo, etc.) y a los sujetos de esos derechos (pobres e indigentes, trabajadores, minorías étnicas, ciudadanos, etc.). “Desmercantilización” aparece como un concepto central en esta discusión. Esping Andersen (2000: 64), sobre nociones desarrolladas por Polanyi ([1944]1992) y Offe (1990), indica que tal concepto “aspira a captar el grado en que los estados del bienestar debilitan el nexo monetario al garantizar unos derechos independientes de la participación en el mercado. Es una manera de especificar la noción de derechos de ciudadanía social de T. H Marshall”. Adelantado (1998: 143), completa la definición: “[…] la desmercantilización se podría entender como el conjunto de restricciones económicas, políticas y culturales (incluidas las de carácter ético) que limitan la entrada de bienes en la esfera mercantil, o intervenciones que extraen relaciones sociales de la misma”. Es decir, se trata de la extracción de una relación social del circuito mercantil y su adscripción a la regulación estatal. Holmes y Sunstein (1993) definen “derecho” como “intereses importantes que individuos o grupos pueden confiablemente proteger con los instrumentos del gobierno”. Ahora bien: ¿por qué ciertas necesidades son definidas, tratadas, transformadas o convertidas en derechos? Evidentemente existen en una sociedad necesidades infinitas, sin embargo, no todas ellas alcanzan el estatuto de derecho.


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A la vez, se puede especular que existen necesidades que pueden ser consideradas básicas y otras que no aceptan esa denominación con facilidad.2 Heller (1996) desarrolló aportes significativos a ese debate. Si bien afirma que las necesidades son siempre individuales, observa una relación social atributiva de las necesidades y, de ese modo, se convierten en abstracciones con relación a los deseos de cada individuo. A su vez, los satisfactores de esas necesidades son también abstracciones, y ambas abstracciones (necesidades y satisfactores) tienden a relacionarse. Introduce una diferencia entre necesidad y deseo, pues éste es siempre de carácter individual y concreto, en cambio, las necesidades tienen un carácter abstracto y atributivo3: son entonces una categoría social. A diferencia de las sociedades premodernas, siguiendo a Heller, la sociedad moderna no admite una distribución cualitativa (diferenciada) de necesidades entre los distintos grupos sociales, solamente acepta que exista una distribución desigual y asimétrica en cantidad. La distribución moderna de necesidades es totalmente cuantitativa y, a la vez, convertible a valores monetarios: de allí se sigue que el mercado sea la institución típica para la distribución de los objetos de satisfacción de esas necesidades. Es obvio que el mercado no opera como el único principio de organización y distribución de los satisfactores. Sigue Heller (Ibídem: 100-101): “En principio, hay una diferencia entre atribuirse necesidades políticas o socioeconómicas a uno mismo. Las principales necesidades políticas (la necesidad de igual ciudadanía y de igualdad ante la ley) no son mercancías escasas. El reconocimiento general de la ciudadanía (y el derecho al voto sin restricciones) sigue normalmente con rapidez la autoatribución general de esas necesidades. En lo que atañe a las necesidades socioeconómicas no es ése el caso; hay un límite a la satisfacción, a saber, los recursos disponibles. Es por esto por lo que hay que erigir instituciones especiales de reasignación y redistribución de necesidades. Lo que ahora se denomina ‘sociedad civil’ está compuesta principalmente por demandadores de necesidades y objetos de satisfacción, aunque no es la sociedad civil la que en realidad reasigna los objetos de satisfacción sino el Estado. Los grupos (clases, grupos étnicos, profesionales, corporaciones, mujeres, etc.) afirman ‘tener’ –qua grupo– ciertas necesidades y presionan para su satisfacción. De hecho, se trata de presionar al Estado, esto es, a la fuente última de redistribución”. La esfera estatal supone entonces la existencia de mecanismos públicos y colectivos de redistribución de los satisfactores. Heller (Ibídem: 102-103) ensaya una respuesta respecto de las razones por las cuales el continuo “necesidades-satisfactores” es una relación de derecho: “En sus impugnaciones, los grupos de la sociedad civil utilizan normalmente el lenguaje de los derechos. ‘El derecho a algo’ es la autorización legal para tener una necesidad de ese tipo. [...] Los derechos reconocen las necesidades, pero no pueden garantizar su satisfacción allí donde hay demandas en conflicto acerca de recursos escasamente disponibles. Por esto no es un problema menor el de si los derechos comportan o no deberes (obligaciones). Si un grupo de gente puede alcanzar el reconocimiento de sus necesidades sin reconocer, al menos, las mismas necesidades en otros reclamantes, el lenguaje de los derechos sirve al propio provecho y puede erosionar por completo las fibras sociales y políticas de una

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comunidad”. De allí que señale: “El privilegio es el lenguaje de las sociedades premodernas, el derecho es el lenguaje de las modernas; no estamos autorizados a usar ambos”. Heller (Ibídem: 106-107) aporta también la idea del reconocimiento: “Hoy en día, las necesidades sociopolíticas (carencias) son permisos. Los derechos también son permisos. En la medida en que las necesidades son atribuidas/ adscriptas y legalmente codificadas, uno tiene derecho a manifestar/reclamar esa necesidad. La necesidad es entonces reconocida socialmente. Es posible que no se haya proporcionado aun satisfacción para ella; pero esto es visto como una anomalía a subsanar. El permiso toma la forma parecida a `Puedo si quiero`, `Puedo serlo, puedo tomarlo, puedo usarlo si quiero ser tal y tal, o quiero tomar o usar esto y esto`”. Es característica de la sociedad moderna (de mercado) que los satisfactores de esas necesidades se encuentren cuantificados, “monetizados”, y constituye la paradoja del efecto “liberador” del mercado, pues mientras elimina la adscripción a cualquier determinación acentúa el problema de la distribución. En ese punto, bajo el supuesto de que todos los satisfactores pueden ser comprados y vendidos, la garantía de acceso a ese satisfactor se reduce a asignar un poder de consumo a quien no puede asumir el coste por sí mismo, es decir, a reconocer ese satisfactor como un derecho social. En otras palabras, a “desmercantilizar” el acceso a ese satisfactor. La historia de la política social en los últimos dos siglos ilustra respecto del incremento decisivo de la participación estatal en la producción de satisfactores, como expresión del creciente proceso de desmercantilización de la posición de las familias. Dicho proceso refiere al reconocimiento de niveles de inmunidad de los individuos frente al mercado a través de la provisión extra mercantil de satisfactores.4 La frontera entre la esfera del mercado y la esfera del Estado como productores y distribuidores de satisfactores es determinada mediante la protección legal que asegura el acceso a esos mismos. El proceso de desmercantilización significa poner bajo la responsabilidad del Estado la provisión de determinados bienes o recursos, normalmente definidos como derechos sociales (Adelantado, 1998). La presencia de los mercados en la regulación social es el hecho distintivo de nuestras sociedades como tipo histórico y constituye el medio de socialización característico de la modernidad basada en la emergencia de individuos libres y autónomos.5 Los satisfactores protegidos como derechos sociales suponen entonces un tipo de relación de los individuos con el mercado, específicamente una relación de inmunidad, dado que lo que aparece en tensión es la capacidad de satisfacer ciertas necesidades básicas adscriptas –en el sentido que define Heller, es decir, necesidades atributivas– más allá del nivel de participación de cada individuo en el mercado. El punto es central: tal como señala Polanyi ([1944]1992), una economía de mercado es un sistema económico regido, regulado y orientado por los mercados. El orden de la producción y distribución es confiado a ese mecanismo autorregulador y se espera que los individuos se comporten de modo tal que pretendan ganar siempre más dinero. Dicha economía supone la existencia de mercados donde la oferta disponible de bienes a un precio determinado será equivalente


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a una demanda a igual precio, y supone la presencia de dinero que funciona como poder adquisitivo. Tanto la producción y la distribución quedan aseguradas por los precios. Gracias a los precios, los bienes son distribuidos en la sociedad. La autorregulación supone que toda la producción está destinada a la venta en el mercado y que todos los ingresos provienen de ella. En consecuencia, existen mercados no solamente para los elementos de la industria sino para la tierra, el dinero y, fundamentalmente, para el trabajo. Todos los ingresos provienen así de ventas realizadas en el mercado y son suficientes para comprar todos los bienes producidos. En otras palabras, cuando Heller define a las necesidades como cuantificables y monetizadas, es decir, asumiendo que esos satisfactores son mercancías potencialmente disponibles para todos, el problema se reserva a la capacidad adquisitiva de cada individuo para satisfacer sus necesidades en el mercado. En el contexto de la presente discusión, ello tiene al menos dos implicancias: por un lado, es necesario que todos los satisfactores se encuentren disponible en el mercado, es decir, que puedan ser comprados y vendidos; sin embargo, la evidencia histórica indica que existen fallos de mercado que contradicen esa afirmación provisoria y obligan a una intervención sistémica de carácter político para asegurar su producción en cantidad y calidad, de modo tal de asegurar la reproducción de la “mercancía ficticia” llamada trabajo. Por otro lado, dada la característica biológica de esa “mercancía ficticia”, es imprescindible establecer áreas de producción de satisfactores extrañas al mercado, que suministren esos “bienes de uso” de modo tal que moderen y reduzca las condiciones de explotación de esa “mercancía” bajo el contrato salarial que, de lo contrario, llevarían a la desaparición física de sus soportes (los individuos): de eso se ocupan los derechos sociales, de atribuir a los individuos y grupos sociales esa garantía, a través de la distorsión del mercado, es decir, de la incorporación de una lógica extra mercantil para asegurar el acceso a esos satisfactores permitiendo la reproducción agregada y continua del trabajo (estrictamente de la relación social salarial). Si la expansión del capitalismo significó el triunfo de los mercados, no lo fue para los servicios sociales: como lo señala Esping Andersen (2000: 56), “la contradicción es que, si los individuos no tienen acceso a garantías ajenas al mercado, su capacidad de ser agentes de mercados libres y sin restricciones se verá reducida e, incluso, anulada”. Tal es la paradoja de las economías de mercado y tal es la operación de los derechos sociales en la construcción de mercados de tales características. La mercantilización del trabajo trajo aparejado un proceso de desmercantilización cuyo modelado fue (y es) obra de los derechos sociales. La definición entre la esfera de responsabilidad de cada individuo y la responsabilidad colectiva, entre lo que es una mercancía y entre lo que corresponde proteger como un derecho estructura las nociones vigentes respecto de la justicia social, es uno de los ejes principales de la lucha política y social y encarna el nivel de autonomía que los individuos y grupos sociales logran establecer respecto de la dependencia del mercado. La garantía de los derechos sociales hace presente el problema de la producción de satisfactores que supone un costo económico –una restricción– y, particularmente, una creciente complejidad burocrático administrativa: de allí la emergen-

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cia, maduración y consolidación de los Estados de bienestar durante el siglo veinte. Sin embargo, se comparte la posición que sostienen Holmes y Sunstein (1993): no hay derechos gratis. “El derecho al bienestar y el derecho a la propiedad privada tienen costos públicos. El derecho a la libertad de contratar tiene tantos costos como el derecho a la salud, el derecho de libertad de expresión tantos como el derecho a la vivienda digna. Todos los derechos le piden respaldo al erario público”. Pero en el caso de los derechos sociales aparece siempre la necesidad de producir un satisfactor material. Las obligaciones positivas del Estado con los derechos sociales adquieren un compromiso decisivo para asegurar su disfrute como tal (la satisfacción de la necesidad). En otras palabras, sin satisfactor no hay derecho. Contreras Peláez (citado por Courtis, 2002) afirma que “[…] la prestación estatal representa verdaderamente la sustancia, el núcleo, el contenido esencial del derecho; en casos como el derecho a la asistencia sanitaria o a la educación gratuitas, la intervención estatal tiene lugar todas y cada una de las veces que el derecho es ejercitado; la inexistencia de prestación estatal supone automáticamente la denegación del derecho”. Cobra sentido la idea de Heller respecto de la condición de los satisfactores como “mercancías escasas” y su denominación genérica como “derechos-prestación”. Courtis (2002: 13), citando a Van Hoof, afirma la idea de “cuatro niveles” de obligaciones estatales de los derechos sociales (por cierto, no exclusivas de esta categoría de derechos): obligación de respetar, de proteger, de garantizar y de promover el derecho en cuestión. Dice textual: “Las obligaciones de respetar el derecho en cuestión se definen por el deber del Estado de no injerir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho. Las obligaciones de proteger consisten en impedir que terceros injieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes, las obligaciones de garantizar suponen asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo. Las obligaciones de promover se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien”. Pero si la posición en relación al sitio de los derechos sociales como “desmercantizadores” de la fuerza de trabajo es acertada, las obligaciones positivas (proteger, asegurar y promover) son decisivas. De lo contrario, de aquello que no se responsabiliza el Estado queda a cargo de los mismos individuos en la búsqueda de un ámbito de satisfacción alternativo: el mercado, la familia o la comunidad. La oposición entre derechos que entrañan obligaciones del Estado y aquellos que no lo hacen puede descartarse: siempre hay obligaciones estatales. Tal como señalan Holmes y Sunstein (1999), “[…] los derechos y libertades individuales dependen fundamentalmente de la acción vigorosa del Estado. Sin gobierno efectivo, los ciudadanos estadounidenses no podrían disfrutar de su propiedad privada en la forma en que lo hacen. En realidad, disfrutarían de pocos o ninguno de sus derechos individuales constitucionalmente garantizados. La libertad personal, como los estadounidenses la valoran y la viven, presuponen cooperación social manejada por funcionarios gubernamentales. El reino privado que correctamente apreciamos, se sostiene, en realidad se crea, con acción pública. No se pide que ni


el ciudadano más autosuficiente cuide su bienestar material en forma autónoma, sin apoyo de los otros ciudadanos o de los funcionarios públicos”. No solamente los derechos sociales entrañan gastos, pues la administración de la justicia, el funcionamiento del cuerpo de policía y la organización de elecciones democráticas suponen obligaciones del Estado: lo que está en juego en todo caso es el tipo de obligaciones que entraña uno y otro y, tal como intentamos afirmar, en el caso de los derechos sociales lo sustantivo es la obligación estatal en la provisión de bienes y servicios sin los cuales el derecho se transforma en una declaración de principios. La “justiciabilidad” de los derechos sociales se entiende como la posibilidad de reclamo ante un juez que ordene una reparación, tal como ocurre con la violación de un derecho civil y político, o bien el cumplimiento de las obligaciones que constituyen el objeto del derecho: “Lo que calificará la existencia de un derecho social como derecho pleno no es simplemente la conducta cumplida por el Estado, sino la existencia de algún poder jurídico de actuar del titular del derecho en caso de incumplimiento de la obligación debida” (Artigas, 2005: 24). Esa condición hace posible que los derechos sociales funcionen como la “carta de triunfo” de los individuos (Dworkin, 1984). Es decir, la otra faceta de la obligación del Estado es la posibilidad de que los titulares de los derechos sociales puedan exigir su cumplimiento apelando a un tribunal de justicia. Bajo ese argumento, organizaciones sociales diversas, a través de acciones frente a tribunales nacionales e internacionales de justicia intentaron poner fin a la vulneración de derechos sociales influyendo en el diseño y/o en la implementación de políticas sociales. Distintos factores se combinan para explicar el incremento de reclamos judiciales vinculados con la satisfacción de derechos sociales en la región: el proceso de democratización y restauración del Estado de derecho; el deterioro de las condiciones económicas y sociales como consecuencia del proceso denominado de “ajuste estructural”; la crisis de los canales tradicionales de la democracia representativa caracterizada por la existencia de bloqueos o “callejones sin salida” en el sistema político; la ausencia de respuestas adecuadas de los poderes ejecutivo y legislativo; reformas constitucionales, como la de Argentina en 1994, que ampliaron el catálogo de derechos garantizados por el Estado e incluyeron nuevas herramientas para su protección. En tal escenario, aumentó la búsqueda de patrocinio y asesoramiento legal para el reclamo y la defensa de los derechos sociales, incrementando la demanda de servicios para acceder a la justicia; a la vez, surgieron sentencias innovadoras, de diferentes tribunales, fundamentadas en instrumentos internacionales de derechos humanos: por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia en Argentina alude o aplica en forma directa tratados que protegen derechos económicos y sociales para complementar normas constitucionales existentes, respecto de temas como salud, seguridad social, trabajo, derechos de los niños, progresividad y no regresividad; también apela a decisiones e informes de los órganos de protección del Sistema de Naciones Unidas y del Sistema Interamericano para interpretar

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3. La justiciabilidad de los derechos sociales

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textos internacionales o la propia Constitución (cfr. Rossi y Filippini, 2009).6 Como ilustran Sieder, Schjolden y Angell (2008), los procesos de “movilización legal” pueden ser dirigidos desde arriba, mediante la acción de los actores de elite entre quienes se cuentan los tribunales y especialmente las cortes constitucionales; desde abajo, mediante la movilización de diversos grupos sociales; e incluso desde el extranjero, mediante distintas formas de activismo en tribunales internacionales o de terceros países. Haciendo un balance general, señalan que “[…] la judicialización puede ser buena para ciertos grupos, por ejemplo, otorgando garantías específicas para que los recursos del gobierno se destinen a un conjunto particular de demandas, pero mala para la gobernanza en su conjunto; verbigracia, lleva a una presión fiscal creciente sobre un Estado carente de recursos o a la imposibilidad de que los gobiernos democráticamente elegidos definan prioridades presupuestales. La decisión de insistir en ciertos derechos a la salud, por ejemplo, tiene ciertas implicancias fiscales y pueden ir en detrimento de gobiernos duramente presionados que tratan de reducir los déficits fiscales. Estos desarrollos pueden ser también negativos para la democracia si los intereses minoritarios pueden bloquear la voluntad de la mayoría recurriendo a los tribunales. Una de las críticas comunes a la ‘ley hecha por los jueces’ es que lleva a que los jueces no elegidos y no responsables sustituyan a los funcionarios elegidos en el proceso de formulación de políticas. Sin embargo, contra esta crítica muchos argumentarían que los sistemas judiciales activistas pueden ser buenos para la democracia si defienden y protegen los intereses de los débiles y menos privilegiados –que después de todo son la enorme mayoría en muchos países– contra los ricos y poderosos” (Ibídem: 22). En suma, se trata de un proceso político abierto y controvertido, que reclama de mayor análisis.. Cabe entonces un examen crítico de los procesos que involucran de manera creciente a los tribunales en los asuntos mencionados.

4. Algunas experiencias de justiciabilidad de derechos sociales en Argentina

A la hora de hacer referencia a los procesos de justiciabilidad de los derechos sociales, cualquier intento de generalización está condenado al fracaso. Son comunes tanto los reclamos individuales como los colectivos; demandas que pretenden prestaciones que han sido interrumpidas o que excluyen a un grupo; otras que aspiran a la generación de nuevas prestaciones; demandas que implican erogaciones para el Estado y otras que no; presentaciones legales rechazadas por problemas de legitimación de los patrocinantes; sentencias favorables con diversos niveles de cumplimiento; litigios que abren canales de diálogo con otros actores y otros que generan mayor nivel de tensión; de tal modo, las combinaciones son innumerables. Abramovich (2009) propone criterios de clasificación en materia de intervenciones judiciales respecto de los derechos sociales y de los tipos de remedios adoptados por los jueces. Los tribunales pueden ser convocados a decidir respecto de diferentes tipos de materias o asuntos de las políticas sociales. En tales casos, se abren diferentes alternativas: a) decisiones judiciales que objetan la forma de implementación de las políticas por ser contrarias a estándares jurídicos (“Badaro”


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e “Itzcovich”); b) decisiones judiciales que disponen la implementación de políticas públicas definidas por las instancias de decisión política y no ejecutadas por las burocracias de nivel inferior o de nivel provincial o municipal (“Asociación Benghalensis”); c) decisiones judiciales que obligan a definir políticas públicas o emprender reformas estructurales de los sistemas de protección social, a partir de la aplicación directa de las normas constitucionales (“Defensor del Pueblo”); d) decisiones judiciales que reconfiguran aspectos parciales de las políticas públicas o de los sistemas de protección social en curso, obligando a extender el alcance de las prestaciones y servicios a supuestos beneficiarios no contemplados y/o beneficiarios excluidos (“Reyes Aguilera” y “casos sobre Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados- PJJHD”); e) decisiones judiciales que ordenan reformular los procedimientos para la elaboración o implementación de la política, promoviendo espacios de participación o mejorando el flujo de información pública disponible sobre ellas (“Elecciones Villa 20”).7 Según Abramovich (2009) la tipología de intervención judicial se hace más compleja cuando a las materias o asuntos se les suman la variedad de órdenes o remedios que pueden adoptar los jueces. El tipo de remedio varía de acuerdo al tipo de procedimiento respecto del cual se decide, ya sea un caso individual, un caso colectivo o una acción de clase en el que resulta parte directamente afectada por la decisión de un grupo de personas. Someramente podemos enumerar los siguientes tipos de remedios judiciales como: 1) remedios declarativos (“Itzcovich”); 2) emisión de órdenes detalladas y completas para cumplir con prestaciones y servicios (casos de acceso a medicamentos o “Asociación Benghalensis”); 3) emisión de instrucciones generales (al poder ejecutivo o al Congreso) para definir políticas o cursos de acción, acompañado por un sistema de supervisión de la ejecución de la orden (“Badaro”, “Defensor del Pueblo”); 4) emisión de instrucciones generales para definir una política y diseño de un procedimiento de diálogo, concertación o intercambio de información para calificar el proceso de elaboración o implementación de esa política (“Mendoza”). Como se puede observar, el tipo c) se trata de la imposición lisa y llana por parte de la justicia de prestaciones, servicios, e incluso de sistemas públicos destinados a resolver problemas estructurales, o un cambio radical de las regulaciones de determinados campos económicos o sociales, por lo general en casos colectivos, en función de su interpretación de las normas constitucionales e internacionales. En materia de actuación judicial, eso supone la definición del contenido de la política pública. Sin embargo, la complejidad de la situación depende de la combinación con el tipo de remedio propuesto por el poder judicial. Por ejemplo, considerando los remedios tipo 3 y 4, en esos tipos de casos colectivos con remedios abiertos o sistemas de reenvío a los otros poderes del Estado, los jueces se reservan el control y la supervisión del cumplimiento de la sentencia e instalan el tema en la agenda de los decisores. Otorgan a la deliberación democrática un espacio mayor para elegir las soluciones, considerando la complejidad de intereses puestos en juego y el impacto sobre el sistema fiscal y sectorial. Otro elemento de discusión se relaciona con la suerte que corren los casos plan-

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teados en forma individual o en forma colectiva. Ciertos casos individuales exitosos resultan beneficiosos para la persona que demanda pero no implican transformaciones de mayor alcance en la política pública. Los casos relacionados con el PJJHD representan un ejemplo: la actuación del poder judicial fue favorable en términos de incorporar receptores excluidos con posterioridad al cierre de inscripción, pues las múltiples intervenciones judiciales no provocaron la reapertura del plan por parte del poder ejecutivo. Además el propio poder judicial rechazó posteriormente los reclamos presentados de manera colectiva. Otro ejemplo en esa dirección lo constituye “Reyes Aguilera”: pese a que la Corte objetó el requisito de un cierto número de años de residencia para acceder a una pensión no contributiva por invalidez, el gobierno no lo eliminó, lo que potencialmente ha activado numerosas demandas judiciales para hacer valer el precedente. Las instancias judiciales generan múltiples mecanismos de articulación con los otros poderes y con otros actores sociales. Como señala Abramovich (2009), en algunos casos las sentencias con mandatos de prestaciones concretas pueden funcionar como una “señal de alarma” a los poderes ejecutivo y legislativo e indicarles que deben anticiparse a definir un curso de acción frente a un problema cuya importancia y magnitud pudieron haber subestimado. Esa función judicial puede ser provechosa para la efectividad de la acción de gobierno, pero el efecto virtuoso de la “cadena” de casos individuales depende de la capacidad de reacción del sistema político y de su plasticidad para entender la serie de litigios como señal de alarma y adaptar la agenda en consecuencia. En esa dirección, las decisiones de la Corte sobre los casos “Itzcovich” y “Badaro” fueron de carácter individual, pero con conocimiento de que la materia era común a una serie de casos en trámite y que si bien fueron presentados por abogados particulares, contaban con una amplia red de actores sociales interesados. Las decisiones judiciales provocaron cambios de políticas: el envío al Congreso y la aprobación de un nuevo régimen de recursos de apelación en materia previsional (Itzcovich) y de un nuevo sistema de movilidad de los haberes previsionales (Badaro). Es relevante también pasar revista a un conjunto de factores que podríamos llamar endógenos a la práctica judicial. Vale decir, aquellos componentes que preliminarmente y ad referéndum de una mayor investigación empírica, podemos denominar como las condiciones de operación del campo jurídico y el habitus de los miembros del aparato judicial.8 Otros autores hablan de “cultura legal interna como las normas, actitudes y prácticas de los abogados y los juristas” (Sieder et al., 2008: 26-27). Vale decir, aspectos relacionados con el origen social, la formación académica, la trayectoria vital de quienes ocupan los cargos de jueces y de quienes ejercen como abogados, forman parte de un bagaje cultural y de una experiencia subjetiva de alteridad respecto de la población demandante. Eso se manifiesta en diferentes aspectos de la práctica judicial e implica ciertas capacidades y formas de concebir y recrear la noción de “derecho social” de las poblaciones vulneradas. Por ejemplo: en las intervenciones relacionadas con el PJJHD los magistrados tuvieron dificultades para aceptar que un derecho pueda ser de incidencia colectiva


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donde se puede individualizar a sus titulares y el objeto del derecho se materialice en la entrega de dinero en efectivo. Pareciera que el propio poder judicial tiene dudas respecto de la naturaleza del PJJHD y del derecho social en juego: en una misma sentencia se reconoce tanto el carácter del programa tendiente a garantizar “el derecho a nivel de vida adecuado” como su “carácter alimentario”, hasta concebirlo como una mera garantía de “derechos patrimoniales individuales”. Dado que las causas se tramitaron por el fuero de la Seguridad Social, posiblemente los jueces hayan tendido a asimilar la prestación del PJJHD con las pensiones no contributivas y desde esa perspectiva encarar la resolución de las demandas judiciales (Arcidiácono, Fairstein y Kletzel: 2009). Cabe agregar que, en general, los abogados particulares encuentran mínimos incentivos económicos para el litigio en esas materias, recayendo mayoritariamente sobre las defensas públicas, los abogados pro bono, las clínicas jurídicas, las organizaciones de la sociedad civil o las defensorías del pueblo.9 En tal sentido, el papel y la conformación de las defensas públicas y de las asesorías tutelares o defensorías de menores es un aspecto fundamental, dada la necesidad de un diseño institucional apto para brindar servicios jurídicos que garanticen el efectivo acceso a la justicia de las personas que buscan protección judicial (Arcidiácono, et al.: 2008). Si bien es cierto que esas dependencias no son las únicas que integran la red de servicios jurídicos provistos a tal fin, sus características (calificación de los recursos humanos, autonomía funcional, recursos disponibles, etc.) les permiten convertirse en actores estratégicos con capacidad para promover nuevas formas de intervención judicial y administrativa, observándose acciones de algunos funcionarios que representan ejemplos de intervenciones creativas. Sin embargo, es frecuente encontrar “indiferencia y desconocimiento de la normativa internacional y nacional; falta de recursos estatales para que los grupos más afectados accedan a promover demandas judiciales o administrativas; dispersión de esfuerzos; falta de coordinación entre las agencias gubernamentales encargadas de brindar soluciones; ausencia de pensamiento estratégico para optimizar los recursos y la función […]” (Ibídem). A esa descripción se suma otro elemento central. Los protagonistas afectados por esos procesos suelen ser los sectores más vulnerables de la población, con dificultades de acceso a las redes de defensa y que en muchos casos cuentan con niveles limitados de alfabetización jurídica. En tal sentido, el acceso a las redes de patrocinio legal supone “[…] ‘una micropolítica’ en la exigibilidad jurídica de los derechos sociales que forma parte del problema político concreto: se requiere de agentes que litiguen y éstos son una ‘mercancía escasa’” (Gamallo, 2009: 55). En ocasiones el contexto adverso para realizar reclamos se sortea a partir de la articulación con organizaciones intermedias y partidos políticos, con el riesgo siempre presente de la cooptación e instrumentalización de las demandas y la desmovilización de la protesta con resultados no siempre aceptables, que pone en evidencia el dilema entre éxito jurídico versus pérdida de autonomía para llevar adelante una estrategia jurídica. Esas dificultades se agravan cuando se trata de individuos no organizados colectivamente o que no pertenecen a organizaciones con capacidad

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de movilización social. Por otra parte, aun el litigio exitoso supone, para esas poblaciones, costos de oportunidad inocultables, en términos de la demora en el usufructo de los bienes y servicios públicos solicitados, no comparables con situaciones donde los bienes y servicios públicos se suministran en forma corriente. Por otro lado, las reglas de procedimiento judicial ofrecen limitaciones. Si bien paulatinamente existen menores resistencias en torno a la justiciabilidad de esos derechos y numerosas sentencias reconocen obligaciones estatales en la materia y desafían prejuicios arraigados, en líneas generales los mecanismos procesales han sido pensados para la resolución de conflictos que no suelen involucrar a más de dos partes contendientes, donde los derechos suelen ser renunciables o transables, en los que desde el punto de vista de las soluciones sus efectos están acotados a las partes sin proyectarlos más allá de ellas. Las decisiones que los jueces suelen adoptar en casos relacionados con los derechos sociales no constituyen remedios de cumplimiento inmediato, en general no se agotan en un solo acto, ni involucran a un solo obligado sino a una multiplicidad de actores y a veces ni siquiera resulta realista establecer un determinado plazo de cumplimiento. Se evidencian falencias del poder judicial para abordar conflictos de carácter colectivo, que suelen ser procesados como conflictos de carácter privado entre partes en igualdad de condiciones. En la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, los casos de ocupación irregular de viviendas y desalojos masivos a familias en condición de vulnerabilidad muestran que la justicia entiende los problemas habitacionales como un mero conflicto entre particulares en iguales condiciones, y no se consideran como la vulneración de un derecho que obliga al Estado a emprender soluciones (Arcidiácono, et al.: 2008). La búsqueda de respuestas nos enfrenta con casos complejos que requieren abordajes y/o soluciones colectivas, donde están comprometidas cuestiones de definición, diseño e implementación de políticas públicas, demandando el involucramiento de múltiples actores y agencias, una adecuada planificación y tiempo para su implementación. Resultaría ingenuo pensar que ello pueda lograrse a partir de una decisión judicial específica y cumplirse de manera expedita. La sentencia no culmina el proceso ni dicta la solución definitiva que se adoptará: en muchos casos, lejos de constituir la culminación del proceso, la sentencia inicial opera como un punto de inflexión que inaugura un nuevo proceso de interlocución (Fairstein, Kletzel y García Rey, 2009).10 Asimismo es posible observar un conjunto de consecuencias indirectas o no deseadas. En algunos casos, el litigio en lugar de influir virtuosamente en la política puede implicar una actitud conservadora al desconocer, incluso discursivamente, el enfoque de derechos como una guía para la política pública.11 Otra consecuencia no deseada del litigio tiene que ver con la segmentación social que genera el acceso a la justicia y, en algunos casos, la exacerbación de conflictos en el interior de una población en igual condición de riesgo no cubierta por el “caso”. En algunas circunstancias, los conflictos políticos no resueltos llegaron a aumentar el malestar entre la población, por tratarse de sentencias favorables individuales o restringidas a un grupo delimitado de personas, que excluyeron a otro grupo en idénticas


condiciones que, por diversas razones, no tuvieron acceso a las redes de patrocinio legal. Un ejemplo paradigmático lo constituye el caso exitoso de “Villa La Dulce” en materia de derecho a la vivienda: al momento de la entrega de las unidades, se produjo un intento de intrusión por parte de otros grupos de personas, quienes teniendo ese derecho vulnerado, por diversas razones no habían sido incluidos en el proceso de movilización legal. Si bien el litigio logró su objetivo para las familias de “Villa La Dulce”, colocó en la superficie los problemas habitacionales que atraviesa la Ciudad de Buenos Aires, que desde ya excedían la posibilidad prácticas del litigio. Como contracara al éxito del caso se potenció una situación de segmentación social y territorial, que ejemplifica algunos de los límites que encuentra el proceso de justiciabilidad como vía para solucionar los problemas no resueltos por la política pública. Los derechos sociales como mecanismos de protección de satisfactores “desmercantilizadores” de las necesidades sociales refieren al problema estructural de las sociedades modernas (de mercado): en tanto más se debilita la dependencia respecto de los mercados, mayor autonomía asumen los individuos y los grupos sociales. El reconocimiento de los derechos sociales a la vez que establece principios en el plano ético normativo no alcanza para eludir los siempre problemáticos asuntos respecto de a quién se le cobran los impuestos, quiénes son los destinatarios de las acciones públicas para recibir esos satisfactores, qué cosa supone que hace la burocracia estatal o los proveedores autorizados para suministrarlos. Vale decir, esa orientación de principios generales nos hace subir un escalón en el debate del “deber ser” pero nos devuelve siempre al escenario de la formulación de las políticas estatales de provisión de satisfactores, vale decir, el juego de la argumentación y del debate democrático como forma de establecimiento de las prioridades políticas y presupuestarias. Los casos examinados ilustran los remedios que los jueces han proporcionado y, en forma especial, las limitaciones para lidiar con la complejidad y dinámica propias de las políticas de provisión pública en un contexto de escasez. La participación judicial en el terreno de la satisfacción de necesidades inscriptas en el discurso de los derechos sociales deriva de dos fuentes: primero, de la expansión de los tratados internacionales de derechos humanos y de su acogida constitucional, y segundo, de las “fallas” de la democracia representativa para dar respuesta a las demandas sociales. Sobre esa brecha, se montaron las estrategias de movilización legal de distintos actores sociales buscando en la justicia lo que, por acción u omisión, tendió a ser negado por los canales tradicionales de la democracia. Si bien la dinámica institucional generada a partir de las sentencias merece mayores esfuerzos de investigación empírica, los fallos que ofrecen resultados políticamente sostenibles son aquellos que se propusieron establecer canales de diálogo entre los poderes del Estado, es decir, aquellos que buscaron nutrir una agenda más sensible a través de alimentar los canales tradicionales de formación de la política pública. No obstante, es poco razonable esperar del “activismo ju-

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5. A modo de conclusiones

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dicial” una suplantación del ámbito de definición de la política pública en virtud de ciertas limitaciones estructurales del poder judicial: formación profesional, recursos disponibles, campo de actuación, entre otros asuntos. Los jueces pueden convertirse en actores relevantes dentro del proceso de formación de la política pública, con un peso institucional extraordinario en la agenda pública, en especial cuando promueven y facilitan la interrelación con los otros poderes del Estado. Sin embargo, podrán continuar las sentencias ejemplares, de alcance individual o colectivo, pero difícilmente se adviertan cambios sustanciales en la dinámica y orientación de la política pública únicamente a través de esos medios. A la vez, la capacidad de las sentencias para trascender el caso individual depende, como se señaló, del tipo de respuesta institucional y del remedio ordenado, pero también de otros factores no fácilmente categorizables: los antecedentes del tema, el tipo de derechos en juego, si se trata de prestaciones estatales regulares y existentes, si se trata de prestaciones que implican gastos adicionales, si son temas que se encuentran aceptados y legitimados socialmente, del grado de repercusión política y en la opinión pública de la temática, del sector social afectado y su capacidad de movilización, de la capacidad de construcción de alianzas o de cercanía con los centros de decisión, entre otros factores. En suma, se requiere de un mayor análisis de las sentencias para sistematizar ese conjunto de variables. La oposición que suele establecerse entre la movilización política y la movilización legal, planteándose como opciones dilemáticas entre la autonomía de la acción colectiva de los movimientos sociales y el paternalismo emergente de la vía judicial, es poco sustancial. A la luz de la experiencia es razonable pensar a la movilización legal como parte del repertorio de la movilización política, una forma particular de expresión de la voz mediante los estandarizados procedimientos del reclamo jurídico. Si Foucault invirtió a Von Clauservitz, con modestia podemos parafrasear que la movilización legal puede ser entendida como la continuación de la movilización política por otros medios. En ese entendimiento, los jueces son llamados a la arena pública ante el bloqueo de la agenda pública en democracias cooptadas e ineficaces frente a las demandas de los grupos en situación de vulnerabilidad. La capacidad de efectuar ese llamado, a la vez, está desigualmente distribuido entre tales poblaciones. De todos modos, se mantiene abierto el pronunciamiento respecto del curso de acción potencial de los jueces en el campo de las políticas sociales: la articulación entre la complejidad para la formación de las políticas públicas, por un lado, y las limitaciones del campo de acción judicial, por el otro, encierra el peligro de un movimiento hacia lo que puede denominarse un cambio de patrón: el paso del clientelismo tradicional al clientelismo judicial. Anexo: breve descripción de los casos citados: • En el caso “Badaro” (Corte Suprema, “Badaro, Adolfo Valentín c. ANSeS s/ reajustes varios”, 8/08/2006), la Corte Suprema profundiza la garantía constitucional de movilidad de los haberes jubilatorios, y el alcance de las obligaciones del Congreso Nacional y de la propia justicia respecto de su implementación. Para la Corte, la movilidad de los haberes no es


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un simple reajuste por inflación, sino una previsión con contenido social referente a la índole sustantiva de la prestación jubilatoria, que obliga a revisar su cuantía en el tiempo en función de alguna fórmula previsible de reajuste. Además agrega que la definición de esa fórmula no sólo es facultad sino un deber del Congreso. “Badaro” es un caso individual pero se trata de una acción representativa de una serie de demandas que cuestionaban el mismo retraso en la movilidad de los haberes. La Corte, al decidir el caso, es conciente del efecto colectivo de su decisión y de que está creando una suerte de mora institucional. En 2008 el Congreso Nacional a propuesta del poder ejecutivo, fijó un nuevo sistema de movilidad de los haberes a través de un índice periódico (ley 26.417). La Corte no fijó un mecanismo concreto de seguimiento del cumplimiento de su instrucción al poder legislativo. En el caso “Itzcovich” (Corte Suprema, “Itzcovich, Mabel c.  ANSeS s/reajustes varios”, 29/04/2005), la Corte declaró que una cláusula de la denominada “Ley de Solidaridad Previsional”, que sujetaba las decisiones de la Cámara Federal de Seguridad Social a una nueva apelación ordinaria ante la propia Corte, era inconstitucional. La mayoría del tribunal afirmó que se había empleado irrazonablemente ese recurso judicial para demorar pagos de la seguridad social y que los principios del debido proceso exigen celeridad, certeza y previsibilidad. La Corte examinó que las “estadísticas demuestran que el organismo previsional no ha utilizado en forma apropiada la vía procesal bajo análisis, pues en una significativa mayoría de recursos ordinarios que dedujo, el fallo final confirmó el que había sido impugnado o declaró desierto el remedio por falta de fundamento suficiente, lo cual ha implicado, por el tiempo necesario para tramitación y resolución, una injustificada postergación en el cobro del crédito de carácter alimentario que había sido reconocido en las instancias anteriores”. En 2000 la Corte confirmó las sentencias dictadas en un amparo presentado por Asociación Benghalensis, Fundación Descida, Fundación FEIM, Asociación Civil Intilla, Fundación RED, Fundación CEDOSEX, Fundación Argentina Pro Ayuda al Niño con Sida y Asociación Civil SIGLA (Corte Suprema, “Asociación Benghalensis y otros c/Estado Nacional”, 1/6/2000). Las organizaciones sociales demandaban que el Estado nacional cumpla con la obligación legal de asistencia, tratamiento, rehabilitación y suministro de medicamentos. La Corte confirmó, por un lado, la legitimación de las organizaciones para accionar no sólo en razón de su interés difuso en que se cumplan la Constitución y las leyes, sino en su carácter de titulares de un derecho de incidencia colectiva a la protección de la salud. Luego, el tribunal adoptó un remedio de tipo general, ya que obligó al Ministerio de Salud a cumplir con la Ley Nacional de SIDA cuyas prestaciones deben alcanzar a todas las personas que viven con VIH.

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A partir del caso “Halabi” (Corte Suprema, “Halabi, Ernesto c/ PEN ley 25.873 y decreto 1563/04 s/amparo”, 24/2/2009) la Corte habilitó la acción de clase con el fin de proteger derechos homogéneos permitiendo que sin necesidad de iniciar nuevos juicios, dichas sentencias tengan efectos sobre todos los ciudadanos con el mismo problema. Los magistrados destacaron que en determinadas circunstancias se afectan los derechos de las personas por una sola causa, siendo difícil para cada uno de los afectados iniciar una acción judicial, no justificándose que cada uno de ellos deba iniciar un juicio para reclamar por la inconstitucionalidad de una determinada norma legal. En el caso “Mendoza” por la contaminación de la Cuenca Matanza-Riachuelo (Corte Suprema, “Mendoza, Beatriz y otros c/ Estado Nacional y otros”, 20/06/2006), la Corte innovó en cuanto al procedimiento de ejecución de la sentencia. Estableció deberes de información a diversas empresas que operan en la ribera del río y a los gobiernos nacional, provincial y de la Ciudad de Buenos Aires, con competencia ambiental concurrente. También la Corte les impuso a los gobiernos el desarrollo de un “plan integrado basado en el principio de progresividad” a fin de cumplir con la obligación constitucional de proteger el ambiente. Además fijó un procedimiento de audiencias públicas con participación de los demandantes, el Defensor del Pueblo y otras organizaciones de la sociedad civil admitidas como terceros interesados, para provocar una discusión participativa de las propuestas gubernamentales, abriendo así un novedoso mecanismo de supervisión y seguimiento (Cfr. Fairstein y Morales, 2009). En el caso “Defensor del Pueblo” (Corte Suprema, “Defensor del Pueblo c/ Estado Nacional y otra ‒Provincia del Chaco‒ s/ proceso de conocimiento”, 18/09/2007), la Corte dispuso medidas cautelares ordenando al Estado nacional y a la provincia del Chaco el suministro de agua potable y alimentos a las comunidades indígenas Tobas que habitan dos departamentos de la provincia, en el marco de una acción de conocimiento promovida contra ambos Estados por el Defensor del Pueblo de la Nación en representación de los derechos colectivos de las comunidades indígenas afectadas por una situación de extrema pobreza. En el caso “Reyes Aguilera” (Corte Suprema, “Recurso de hecho deducido por Luisa Aguilera Mariaca y Antonio Reyes Barja en representación de Daniela Reyes Aguilera en la causa Reyes Aguilera, Daniela c/ Estado Nacional”, 4/09/2007), la Corte consideró por mayoría aunque con fundamentos diversos, que algunas prestaciones sociales no contributivas también están regidas por las obligaciones constitucionales del Estado en materia de seguridad social, en especial cuando esas prestaciones tienden a la protección del derecho a una vida digna de personas con discapacidades físicas. Se discutía la validez del Decreto 432/97 que exigía a una niña con discapacidad física absoluta, el requisito de 20 años de residencia en el país para acceder a una pensión por invalidez. La niña, de


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nacionalidad boliviana, había obtenido su radicación definitiva en 2001. Sus padres interpusieron una acción de amparo en la cual alegaron que el requisito de residencia era desproporcionado, pues implicaba una restricción del derecho a la seguridad social no ajustado a los fines de la ley que instituía el sistema de pensiones por invalidez y, por lo demás, conllevaba una desigualdad de trato en perjuicio de los extranjeros violatoria del artículo 20 de la Constitución Nacional. Aproximadamente unos 200 casos tuvieron por objeto impugnar la imposición sin fundamentos y en los hechos de una fecha de cierre para la postulación al PJJHD (repentinamente planteada por el poder ejecutivo el 17 de mayo de 2002, a pocos meses de su surgimiento). Los actores impugnaron la razonabilidad del requisito del plazo fatal y sostuvieron que el cierre de la inscripción contradecía la prórroga de la emergencia ocupacional, provocando una clara vulneración del principio constitucional de igualdad de trato al diferenciarse sin argumentos sólidos entre situaciones idénticas. Se dictaron numerosas sentencias en Cámara, todas similares, sin emitir un mensaje contundente al poder ejecutivo tendiente a evitar la repetición de casos similares. Pese a acatar las sentencias, el gobierno omitió modificar la política, ni siquiera intentó modificar su estrategia de defensa ante el poder judicial de modo de evitar continuar siendo condenado (Cfr. Arcidiácono, Fairstein y Kletzel, 2009). En la Villa 20, Villa Lugano, Ciudad de Buenos Aires (Cámara CAYT, Sala 1, “Villa 20 contra GCBA y otros sobre otros procesos incidentales”, del 24 de mayo de 2005, confirmando sentencia del Juzgado Nº 2), los miembros de la Junta Vecinal continuaban en sus cargos pese a que habían vencido sus mandatos. Las elecciones de representantes barriales fueron tradicionalmente organizadas por el Instituto de la Vivienda (IVC) del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. A su vez, ese mismo organismo remitía a los miembros de la Junta Vecinal alimentos y materiales para distribuir en el barrio. Un grupo de vecinos –con el patrocinio de abogados voluntarios– presentaron una acción judicial para convocar a elecciones en tiempo adecuado. El magistrado ordenó que toda la ayuda social fuera entregada a través de las parroquias del barrio y dispuso la intervención de la Junta Vecinal. Al tiempo, organizó judicialmente elecciones para designar a los representantes barriales. En el caso “Villa la Dulce” (Ciudad de Buenos Aires) se logró la homologación en sede judicial de un acuerdo extrajudicial que incorporó estándares internacionales en materia de derecho a una vivienda adecuada, en el cual el Gobierno de la Ciudad se comprometía a construir 86 viviendas para brindar una solución habitacional definitiva a las familias desalojadas de un predio privado, desocupado, donde construyeron casillas precarias. Asimismo, el gobierno se obligó a mantener vigente el alojamiento transitorio y la ayuda alimentaria a todas las familias y a asignar las partidas presupuestarias correspondientes hasta el cumplimiento del

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acuerdo. Las obras finalizaron en 2008. Diversos actores acompañaron el proceso durante casi siete años: la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, la Asesoría Tutelar en lo Contencioso Administrativo y Tributario N º 1 de la Ciudad, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y la Pastoral Social del Arzobispado de Buenos Aires (Cfr. Kletzel y Royo, 2008).

Referencias

1. Para esta sección se ha utilizado principalmente como base Gamallo (2009). 2. Entre otros, Dietersen (2001) desarrolla las posiciones de quienes, por una parte, consideran que las necesidades son universales, es decir, aplicables a cualquier ser humano independientemente de su historia y cultura y aquellas, que en cambio, sostienen los denominados “pluralistas culturales”, quienes adscriben a la idea de que las necesidades se vinculan con un determinado contexto socio cultural. Coraggio (1999), sobre la base de trabajos de Nefred Max-Neef, distingue entre necesidades humanas y satisfactores. Desde ese punto de vista, las necesidades humanas son finitas y clasificables: subsistencia, protección, afecto, conocimiento, participación, creación, esparcimiento y ocio, identidad, y libertad. Esas necesidades son invariantes y compartidas por todas las culturas en distintos momentos históricos. En cambio, lo que varía, temporal y culturalmente, son los tipos (en cantidad y calidad) de satisfactores a esas necesidades. Por ejemplo, la educación (formal e informal), el estudio, la investigación, la estimulación temprana y la meditación son satisfactores determinados de la invariante necesidad humana de conocimiento. 3. Para aclarar la distinción, Heller (1996: 86) afirma: “[…] el patriarca Jacob no necesitaba solamente una buena esposa, deseaba a Raquel”. 4. En rigor, debe incorporarse también a la esfera de la familia como fuente productora de bienestar (cfr. Esping Andersen, 2000 y Adelantado, 1998). Sin embargo, se puede prescindir de la referencia a la esfera familiar para el desarrollo de esta argumentación. 5. “Una sociedad sin mercado sería, en efecto, una gran Gemeinschaft, es decir, una manera de hacer sociedad cuya historia, tanto antigua como reciente, nos muestra que ha sido estructurada generalmente por relaciones de dominio despiadadas o por relaciones paternalistas de dependencia humillantes. Suprimir el mercado representa una opción propiamente reaccionaria, una suerte de utopía al revés, de la que Marx ya se burlaba al evocar ‘el mundo encantado de las relaciones feudales’. No hay modernidad posible sin mercado” (Castel, 2004: 118-119). 6. O´Donnell (2008: 353) distingue entre judicialización y juridización: “La judicialización de la política se debe concebir, en parte, como un fenómeno más amplio de la judicialización de las relaciones sociales en su conjunto. En gran medida, la judicialización de las relaciones sociales (mediante la cual las demandas sociales se procesan en los tribunales o en estructuras similares a los tribunales) es quizá la expresión de la creciente juridización de las relaciones sociales, que antes se dejaban a una regulación autónoma o informal, se entretejen mediante normas legales formales. […] Podemos presumir que cuanto más se legalizan y regulan las relaciones sociales, más incentivos y oportunidades surgen para reclamarlos en las cortes”. En forma paradójica, a medida que se extiende dicho proceso se perpetúan las llamadas “zonas marrones”, áreas del territorio donde impera una legalidad intermitente y sesgada y donde operan otros tipos de legalidad, básicamente variaciones de legalidad mafiosa (O´Donnell, 1993). Por otro lado, con la noción de “justiciabilidad” queremos designar una nueva generación de intervenciones judiciales en la materia, bajo las condiciones mencionadas (democratización, Estado de derecho, jerarquía constitucional de tratados internacionales de derechos humanos), sin desconocer la participación histórica del poder judicial en los asuntos sociales, por ejemplo bajo la vigencia en Argentina de la Ley 10.093 (conocida como Ley de Patronato) de 1919, cuyo sentido tuvo un carácter de tutela y control social por parte de los jueces. La paradoja es que si bien la lucha actual por la ampliación de los derechos sociales tiene como escenario los tribunales, el objetivo suele ser la modificación de los servicios sociales y no la administración de la protección social por parte de los jueces.


Bibliografía:

V. ABRAMOVICH; A. BOVINO y C. COURTIS (2006), La aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local. La experiencia de una década, Buenos Aires, CELS - Del Puerto. V. ABRAMOVICH y C. COURTIS (2006), El umbral de la ciudadanía. El significado de los derechos sociales en el Estado Social constitucional, Buenos Aires, Del Puerto. V. ABRAMOVICH (2009), “El rol de la justicia en la articulación de políticas y derechos sociales”, en

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7. Se realizó una selección intencional de casos judiciales donde se hubieran tratado temas vinculados a derechos sociales. Dicha muestra no tiene propósitos estadísticos sino que pretende ilustrar las dimensiones relevantes que se manifiestan en cada tratamiento singular. Mayoritariamente son casos donde se ha involucrado la Corte Suprema de Justicia de Argentina. En el Anexo se describen brevemente los casos citados. 8. Bourdieu sostiene que “[…] para comprender una producción cultural (literatura, ciencia, etc.) no basta con referirse a su contenido textual, pero tampoco referirse al contexto social y conformarse con una puesta en relación directa del texto y el contexto. […] Mi hipótesis consiste en suponer que entre esos dos polos, muy distantes, entre los cuales se presume, un poco imprudentemente, que podría pasar la corriente, hay un universo intermedio que llamo campo literario, artístico, jurídico o científico, es decir, el universo en el que se incluyen los agentes y las instituciones que producen, reproducen y difunden el arte, la literatura o la ciencia. Ese universo es un mundo social como los demás, pero que obedecen a leyes sociales más o menos específicas”. “La noción de campo pretende designar ese espacio relativamente autónomo, ese microcosmos provisto de sus propias leyes. Si bien está sometido, como el macrocosmos, a leyes sociales, éstas no son las mismas. Si bien nunca escapa del todo a las coacciones del macrocosmos, dispone de una autonomía parcial, más o menos marcada, con respecto a él” (2000:75/76). El concepto de habitus: “Los condicionamientos asociados a una clase particular de condiciones de existencia producen habitus, sistema de disposiciones duraderas y transferibles, estructuras estructuradas predispuestas a funcionar como estructuras estructurantes, es decir, como principios generadores y organizadores de prácticas y representaciones que pueden ser objetivamente adaptadas a su meta sin suponer el propósito consciente de ciertos fines ni el dominio expreso de las operaciones necesarias para alcanzarlos, objetivamente ‘reguladas’ y ‘regulares’ sin ser para nada producto de la obediencia a determinadas reglas y, por todo ello, colectivamente orquestadas sin ser el producto de la acción organizadora de un director de orquesta” (Bourdieu, 2007: 86). 9. Los abogados que actúan en la defensa pro bono destinan parte de su tiempo a la atención de individuos o grupos que carecen de recursos económicos para solventar el patrocinio. Las clínicas jurídicas pertenecen a universidades u organizaciones sociales y realizan el mismo tipo de trabajo como servicio a la comunidad. 10. Se han concebido y ordenado un conjunto de mecanismos de diversa índole tanto para la decisión del caso como para su posterior ejecución que incluyen: la conformación de espacios de diálogo entre los actores y representantes de las distintas esferas gubernamentales involucradas; la designación de peritos técnicos o auditores externos a las partes que hagan seguimiento de la implementación de las acciones tendientes a la satisfacción de los derechos; la intervención de los jueces en persona en el desarrollo de medidas probatorias; la celebración de audiencias informativas periódicas; y el permanente dictado de nuevas órdenes y la actualización y el seguimiento de los plazos de ejecución, entre otros (cfr. Fairstein, Kletzel y García Rey, 2009). 11. Arcidiácono, Fairstein y Kletzel (2009) plantean que los mecanismos de reclamo estuvieron ausentes en el diseño del Programa Familias, diseñado como uno de los sucesores del PJJHD. La “ficha de ingreso” tenía el requisito de la firma de una “carta de compromiso” por parte de los receptores que implicó la renuncia a reclamos. Campos, Faur y Pautassi (2007) señalan que la firma de ese instrumento deja en claro que la persona que recibe el subsidio no puede considerarse como titular de un derecho, pues no se puede condicionar el acceso al beneficio a la renuncia previa a ejercer reclamos administrativos y/o judiciales, dado que el reclamo es un componente esencial de la estructura de derechos. Resulta difícil no vincular esas definiciones con las demandas presentadas con relación al PJJHD: mientras éste último había incorporado cierta terminología discursiva en clave de derechos, esos elementos no se encuentran en aquel.

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Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo , “Política social y judicialización de los derechos sociales”.

temas y debates 22 / año 15 / julio-diciembre 2011 / pp. 65-85

Recibido: 03/09/2010. Aceptado: 30/03/2011.

Revista Temas y Debates. ISSN 1666-0714, año 15, número 22, julio-diciembre 2011, pp. 65-85 85


Estrategias de negociación del FMI y la Argentina durante el período 20032004 Negotiation strategies of IMF and Argentina during the period 2003-2004 Pablo Nemiña

resumen

summary

El presente trabajo busca realizar un aporte en sentido tanto teórico como empírico, a la temática de la relación entre el FMI y Gobiernos prestatarios. En términos teóricos, desarrolla un esquema conceptual de doble nivel para sistematizar el estudio de procesos de negociación entre los actores citados. El análisis se centra en las estrategias que implementan los negociadores, las cuales, a su vez, están en relación con la posición negociadora y el estilo de negociación. En términos empíricos, presenta un análisis de las negociaciones entre el FMI y el Gobierno argentino durante el período 2003-2004 en base al esquema planteado. Se proponen dos hipótesis. Primero, si bien tanto el Gobierno como el FMI desplegaron estrategias confrontativas, el primero consiguió imponer su criterio en la mayoría de los temas conflictivos porque articuló una posición negociadora de mayor fortaleza. Segunda, el Gobierno desplegó en la tercera revisión una estrategia confrontativa para evitar cumplir compromisos que abrían un conflicto con su base de apoyo local, pero el Fondo profundizó su negativa a tolerar incumplimientos. Esto estancó la negociación y determinó la suspensión del acuerdo.

This paper seeks to contribute in both theoretical and empirical sense, to the theme of the relationship between the IMF and borrowing governments. In theoretical terms, develops a two-level conceptual framework for systematizing the study of negotiation processes between the mentioned actors. The analysis focuses on the strategies implemented by the negotiators, which, in turn, are related to its bargaining position and negotiating style. Empirically, presents an analysis of the negotiations between the IMF and the Argentine government during the 2003-2004 period based on the scheme aforementioned. Two hypothesis are proposed. First, although both the government and the IMF deployed confrontational strategies, the former succeeded in imposing its criteria on the most contentious issues because rested on a stronger bargaining position. Second, the government deployed in the third review a confrontational strategy to avoid fulfilling commitments which will raise a conflict with its local support base, but the Fund stepped up its refusal to tolerate non-compliances. This stalled the negotiation and determined the suspension of the agreement.

palabras clave

negociaciones / FMI / Argentina / estrategias / condicionalidades

keywords

negotiations / IMF / Argentina / strategies / conditionalities

temas y debates 22 / año 15 / julio-diciembre 2011 / pp. 87-113

Pablo Nemiña es Sociólogo (UBA), candidato a Doctor en Ciencias Sociales por la UBA, becario CONICET con sede en el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martín, Argentina. E-mail: pablonemina@yahoo.com.ar

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1. Introducción

El presente trabajo se inscribe en la temática general de las relaciones entre el Fondo Monetario Internacional y los países en desarrollo (PED). El principal objetivo que guía el accionar del Fondo consiste en contribuir al equilibrio externo de las economías de sus países miembros. Para ello cuenta con una serie de instrumentos entre los cuales se encuentran: el seguimiento de indicadores macroeconómicos y financieros clave, la provisión de asistencia técnica y, en especial, la concesión de préstamos condicionales a aquellos países que enfrentan desequilibrios en su balanza de pagos. Durante sus primeros años de existencia el Fondo otorgó préstamos de baja magnitud. Las restricciones a los movimientos de capital derivadas del patrón dólar-oro limitaron la profundidad de los desequilibrios externos, y por ello, la magnitud de las inyecciones de capital necesarias para mitigarlos. Pero la globalización financiera iniciada en la década del ’70 y profundizada en los ‘90, aumentó la proporción y velocidad de circulación de los flujos de capital. Esto motivó el estallido de crisis financieras profundas, repentinas, y que en muchas ocasiones, excedían las fronteras de los países en los cuales se iniciaban (Chudnovsky, López y Pupato, 2003). De forma paralela a este proceso, se dieron dos transformaciones importantes en el organismo: primero, los PED se establecieron como los principales usuarios de sus recursos; segundo, fue reposicionado como la institución multilateral responsable de manejar los episodios de crisis financieras. El Fondo cumplió este rol en la crisis de la deuda latinoamericana en los ’80, y luego en la serie de sucesivas crisis de segunda mitad de los ’90 iniciada con la de México a fines de 1994. Así, el FMI se constituyó en un cuasi prestamista de última instancia, para lo cual incrementó paulatinamente sus recursos, y con ello, su capacidad de intervención en la definición de la política económica de esos países. La literatura que estudia estas transformaciones y sus implicancias puede dividirse en dos grupos, según la interpretación que plantean. Para el primero, las decisiones del FMI sobre la entrega de desembolsos y las condicionalidades que los acompañan, se basa exclusivamente en criterios técnicos consensuados internacionalmente, sin tomar en cuenta consideraciones políticas (Dell, 1981; Gold, 1983). Dado que esto garantiza la igualdad de tratamiento a los países, puede deducirse que el aumento de recursos del Fondo tendrá un efecto beneficioso para los gobiernos que soliciten su asistencia, ya que dispondrán de financiamiento externo sin enfrentar presiones políticas como sucedería si solicitaran, por ejemplo, créditos bilaterales. Por el contrario, el segundo grupo de autores parte del reconocimiento que las decisiones del FMI están influidas por criterios políticos. Estos resaltan que el Fondo aprovecha su diferencial de poder sobre los países que solicitan créditos para imponer condiciones que reflejan los intereses del sector financiero internacional (Stiglitz, 2002), de política exterior o financiera de los EE.UU. (Thacker, 1999 y Oatley y Yackee, 2004 respectivamente), de los bancos comerciales (Gould, 2003) o, más genéricamente, de los países centrales, a los cuales el Fondo “está a su servicio” (Toussaint, 2004: 45). El Fondo, en tanto actor social, también establece exigencias que expresan la orientación ideológica o los propios


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intereses de su burocracia (Chwieroth, 2007 y Vaubel, 1996 respectivamente). Sin embargo, el establecimiento de condiciones que demandan la aplicación de impopulares ajustes ortodoxos, no implica necesariamente la implementación efectiva de esas medidas por parte de los gobiernos. Al respecto, la evidencia empírica disponible permite observar que el nivel de cumplimiento de las condicionalidades es bastante bajo (Dreher, 2009: 249). Esto permite advertir que la relación entre el FMI y los PED no constituye un vínculo en el cual invariablemente el primero impone y los segundos acatan. Toda vez que existe un margen para la negociación, la conflictividad de la relación aparece más como el resultado contingente de las estrategias implementadas, que un supuesto dado de antemano. Así, la comprensión del sentido histórico de la relación entre el Fondo y los gobiernos requiere analizar las sucesivas negociaciones a través de las cuales emergen y se resuelven esos conflictos. Por consiguiente, la pregunta que orienta el presente trabajo apunta a comprender cómo se configuran los procesos de negociación entre el FMI y los países en desarrollo. Esta pregunta establece dos objetivos generales: primero, explicar qué factores inciden, y de qué manera, sobre la orientación de las estrategias que implementan los negociadores; segundo, explicar cómo inciden las estrategias del FMI y los gobiernos sobre el proceso de negociación. Para responder a los interrogantes se desarrolla un esquema conceptual de doble nivel, que permite sistematizar el estudio de las negociaciones tomando en cuenta la incidencia simultánea de la política internacional y la doméstica (Putnam, 1996). El análisis se centra en las estrategias que implementan el FMI y los gobiernos con relación a la negociación internacional. Se propone que las estrategias que implementan el FMI y el gobierno del país prestatario, determinan el grado de conflicto del proceso y las etapas específicas en las cuales se concentran la mayor parte de las disputas, al tiempo que orientan el resultado de las negociaciones. Las estrategias se caracterizan en función del otorgamiento de concesiones en la primera etapa de la negociación por un acuerdo o su revisión, y, en la segunda etapa, respecto de la implementación de las metas pautadas (en el caso del gobierno) y la tolerancia frente al incumplimiento de los compromisos asumidos (en el caso del FMI). Así, una estrategia confrontativa del gobierno implica una menor disposición a otorgar concesiones e implementar compromisos; por el contrario, mayores concesiones y un alto grado de tolerancia a los incumplimientos, caracterizan una estrategia cooperativa del FMI. A su vez, la implementación de una estrategia confrontativa o cooperativa no es aleatoria, sino que está en relación con la posición negociadora y el estilo de negociación. Por ejemplo, si el gobierno posee un estilo de negociación inflexible, demostrará poca disposición a otorgar concesiones; asimismo, en coyunturas en las cuales ambos implementan estrategias confrontativas, una posición de mayor fortaleza posibilitará otorgar menos concesiones que el adversario. El texto se organiza en dos partes, a su vez divididas en subsecciones. En la primera se desarrolla el esquema conceptual, y en la segunda se presenta el análisis de las negociaciones entre el FMI y la Argentina desde septiembre de 2003 hasta

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fines de 2004. La selección del caso se fundamenta en que se trata de negociaciones que en un período muy breve, presentan marcados cambios tanto en los condicionantes como en el resultado. La Argentina suscribe un acuerdo con el FMI, declara un breve default con el organismo, atraviesa una revisión con más de un tercio de los votos de los países miembro en contra, y poco después, lo suspende unilateralmente. Se plantean dos hipótesis. Primera, si bien tanto el Gobierno argentino como el FMI desplegaron estrategias confrontativas, el Gobierno consiguió imponer su criterio en la mayoría de los temas conflictivos porque su posición negociadora se vio fortalecida por al apoyo de EE.UU. y otros países centrales en coyunturas clave. Segunda, apoyado en la mejora de los indicadores macroeconómicos locales, el Gobierno mantuvo su baja disposición a cumplir compromisos que pudieran abrir un conflicto con actores locales; pero alentado por la consolidación del apoyo unánime del G71, el Fondo profundizó su negativa a tolerar incumplimientos. Esta situación determinó un estancamiento en la negociación correspondiente a la tercera revisión, que posteriormente derivó en la suspensión del acuerdo.

2. Primera sección: presentación del esquema conceptual de análisis 2.1. Enfoque estratégico de la negociación

La relación entre el FMI y los gobiernos tomadores de créditos puede concebirse como un conflicto internacional bilateral, ya que las discusiones se realizan en la arena global entre un Estado y un organismo multilateral (aunque el resultado de esas discusiones tenga efectos locales), y, a pesar de que otros actores con intereses en el resultado procuran intervenir en la discusión, formalmente sólo pueden sentarse a la mesa los representantes del FMI y el gobierno. La naturaleza de esta relación determina que sean las negociaciones el mecanismo mediante el cual se resuelven los conflictos que emergen entre los participantes. Una negociación se define a partir de dos elementos. Primero, implica un proceso interdependiente de toma de decisiones; es decir, el resultado final no se encuentra sujeto al control de una de las partes, sino que refleja una decisión colectiva. Bajo estas condiciones es poco probable que cada participante logre maximizar resultados, ya que el acuerdo final está delimitado por el comportamiento de otros actores (Hopmann, 1990). Segundo, se trata de un proceso interactivo entre dos o más partes, en el cual coexisten intereses comunes y en conflicto.2 Schelling (1964) identifica tres tipos de situaciones bilaterales, según cómo se presentan el conflicto y la cooperación. En un extremo se encuentran las situaciones de conflicto puro, en las cuales las partes promueven intereses completamente antagónicos; aquí no hay espacio para la negociación y sólo pueden buscar la imposición de su propuesta por la fuerza. En el extremo opuesto, las situaciones de pura colaboración son aquellas en las cuales las partes poseen intereses idénticos; aquí no hay necesidad de negociar para llegar a una solución mutuamente aceptable, dado que aunque actúen de forma independiente, ambas partes conseguirán el mismo resultado. Entre ambas se encuentran las situaciones de motivación mixta, en las cuales las partes promueven simultáneamente intereses comunes y antagónicos.


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La relación entre el FMI y un gobierno prestatario se ajusta al último de los tipos indicados. En términos estilizados, puede concebirse una negociación típica entre un gobierno y el Fondo, como una situación en la cual ambos coinciden en la importancia de que el primero reciba financiamiento multilateral para mitigar los efectos del desequilibrio externo que enfrenta (o puede enfrentar), pero difieren –en mayor o menor grado– respecto de la orientación que debe tomar la política económica para resolverlo, en esp|ecial, qué magnitud y temporalidad debe tener el ajuste a aplicar, y sobre qué actores económicos debe recaer principalmente. El presente trabajo se enmarca en el enfoque estratégico, el cual se basa en la idea de que la configuración y el resultado del proceso de negociación resultan de las elecciones estratégicas de los actores (Dupont y Faure, 1991: 44; Raiffa, 1991). Para acceder al financiamiento del Fondo, el país debe convenir un programa de política económica (o acuerdo), donde se establecen metas cuantitativas y estructurales. Estos acuerdos son el resultado de un complejo proceso de negociación, en el cual los negociadores procuran obtener el mayor beneficio para ellos y su base de apoyo. A tal fin despliegan una serie de estrategias de negociación, las cuales pueden caracterizarse en función de tres variables: a) disposición a otorgar concesiones, b) disposición a implementar los compromisos asumidos y c) disposición a tolerar los incumplimientos. La primera corresponde a la fase inicial de la negociación y refiere tanto al FMI como al gobierno que solicita el financiamiento. La segunda y tercera corresponden a la segunda etapa, y refieren al gobierno y al FMI respectivamente.3 Las combinaciones no son aleatorias. Que el FMI presente una alta disposición a otorgar concesiones al suscribir el acuerdo, o el gobierno una baja disposición a implementar compromisos, está en relación con dos factores que inciden sobre las estrategias: la posición negociadora y el estilo de negociación. La primera remite al grado de fortaleza que ostenta el negociador, lo cual se expresa en una posición negociadora fuerte o débil. La fortaleza se basa en recursos de poder, entre los cuales se destacan tres: a) los apoyos de actores que posean intereses similares, b) la neutralización de enfrentamientos con actores que posean intereses divergentes y c) el contexto macroeconómico local e internacional. Los dos primeros atributos implican considerar la capacidad de influencia, la cual Cox y Jacobson (1974: 4) definen como la capacidad de un actor de modificar el comportamiento de otro. En este sentido, si bien la construcción de un bloque de apoyo contribuye al fortalecimiento de la estrategia de un negociador, no todos los actores pueden reforzar la posición negociadora con la misma intensidad, en tanto la capacidad de influencia es función del poder. La influencia difiere del poder en tanto éste refiere a una posibilidad o potencialidad en relación al conjunto de recursos políticos y económicos disponibles; así, el poder puede ser convertido en influencia, pero no necesaria ni totalmente (Ibídem).4 Por ejemplo, ante un conflicto entre el FMI y un gobierno ambos procuran obtener el apoyo de –o neutralizar un enfrentamiento abierto con– los EE.UU., en función de la posición dominante que ese país ocupa en la arena internacional y en el interior del organismo.5

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Al profundizar en las implicancias del poder específicamente en una negociación, Lax y Sebenius (1986: 249) –precisando el planteo de Cox y Jacobson– critican la interpretación del poder simplemente como recursos que se poseen, ya que ella no toma en cuenta que tan importante como poseer recursos, es disponer de la voluntad y capacidad para movilizarlos. Esta discusión hace relevante introducir la distinción entre poder agregado, que refiere al total de recursos que se poseen, y poder temático, que remite a aquellos recursos que efectivamente pueden ser usados en un conflicto particular. Dado que una negociación es acerca de temas e intereses específicos, es comprensible que en esas situaciones el segundo sea más importante que el primero (Salacuse, 2000; Zartman y Rubin, 2000). La consideración del contexto como un tercer “recurso” se basa en las características del problema bajo análisis. A diferencia de los países industrializados, los PED con economías abiertas son mucho más vulnerables a los cambios en las condiciones económicas internacionales, los cuales influyen alterando la relación de fuerzas entre los negociadores (Kahler, 1993: 392). Por ejemplo, el estallido de una crisis financiera refuerza la posición negociadora del FMI, ya que puede proveer financiamiento en un contexto de restricción del crédito. Asimismo, la mejora de los indicadores financieros locales (en especial los referidos a la solvencia y la robustez de la posición externa) refuerza la posición negociadora del gobierno, ya que reduce la necesidad de contar con créditos externos. Desde una perspectiva estructuralista podría pensarse que la determinación de la posición negociadora bastaría por sí sola para explicar la implementación de una determinada estrategia. Los fuertes, en virtud de su diferencial de poder, desplegarían estrategias confrontativas, mientras que los débiles, concientes de sus limitaciones, procurarían sacar ventaja mediante estrategias cooperativas.6 Sin embargo, la habilidad y voluntad del negociador constituyen un segundo factor que incide sobre la orientación que asumen las estrategias (Salacuse, 2000: 257). Esto es así debido a que las estrategias no se implementan en el vacío; por el contrario, expresan conductas efectuadas por actores que poseen características específicas, las cuales configuran sus acciones y se reflejan en ellas. El estilo de negociación remite a la existencia de preferencias sólidas sobre el rumbo de la política económica por parte de los negociadores, lo cual se refleja en la flexibilidad o inflexibilidad para adaptarse a las exigencias del adversario. Por ejemplo, si el presidente no posee preferencias sobre la política económica será más flexible y estará más dispuesto a cooperar, mientras que otro que posee convicciones diferentes a la del FMI, se mostrará más confrontativo (Kahler, 1993: 372). El concepto de conjunto ganador facilita comprender de qué modo la posición negociadora, el estilo de negociación y las estrategias, inciden sobre el proceso de negociación. Se entiende por conjunto ganador el conjunto de todos los acuerdos posibles en un nivel7, que conseguirían ser aceptados en el otro (Putnam, 1996: 84). Cuanto más grande es el conjunto ganador, mayores son las posibilidades de ratificar un acuerdo, y al revés, cuanto más pequeño, menores las chances de que el gobierno y el FMI alcancen un acuerdo. En términos esquemáticos, la posición y el estilo configuran el conjunto ganador inicial; y las estrategias lo agrandan o achican.


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Por último, es necesario definir los dos elementos principales que integran un acuerdo con el FMI: los desembolsos y las condicionalidades que los acompañan. En el caso de los desembolsos, la evaluación de la disposición a otorgar concesiones es relativamente sencilla, ya que el Fondo no negocia sobre la magnitud de los montos a otorgar, sino sobre la aprobación o no del desembolso. Rara vez se observa una protesta de algún funcionario del país prestatario respecto de que el organismo otorgó un desembolso menor al requerido; en cambio, es común verlos desairados por la negativa del FMI a otorgar o ampliar un crédito. Así, para evaluar la disposición del Fondo a otorgar concesiones en relación con los desembolsos, es suficiente considerar si mostró resistencia para otorgar el financiamiento. Respecto de las condicionalidades se presenta una mayor dificultad, ya que la existencia de diferentes parámetros para clasificarlas vuelve más compleja su evaluación. En primer lugar, pueden identificarse dos clases: cuantitativas y estructurales. Las primeras refieren a metas numéricas sobre indicadores macroeconómicos como saldo fiscal, endeudamiento y base monetaria. Las segundas consisten en reformas del marco institucional de la economía. Aquí la variedad es mayor y se cuentan, entre otras, privatizaciones, desregulaciones y reformas al régimen financiero, tributario o laboral. Algunos autores plantean que la cantidad de condiciones incluidas en un acuerdo permite determinar la mayor o menor disposición del Fondo a otorgar concesiones (Buira, 2003; Dreher y Jensen, 2005). Sin embargo, una caracterización más precisa requiere considerar, además, el grado de exigencia que imponen esas medidas. Por ejemplo, tres condicionalidades que demanden la mera adecuación de los criterios de generación y administración de la información del sector público a los estándares internacionales, son de más fácil cumplimiento que una condición que exija la aprobación de una ley sobre la reforma del sistema jubilatorio. De este modo, la evaluación cuantitativa debe complementarse con un análisis cualitativo que permita determinar qué tipo de condicionalidades –y en qué coyunturas– reciben los países, y cuáles se cumplen (Vreeland, 2006). En este sentido, las condicionalidades pueden clasificarse según el tipo y el grado de exigencia que imponen. El tipo refiere a los requisitos formales de cumplimiento, que pueden ir de más duros a más blandos. La condicionalidad dura incluye las acciones previas y los criterios de ejecución, medidas cuantitativas y/o estructurales cuyo incumplimiento amerita la suspensión de los desembolsos. En estos casos, el organismo puede otorgar un waiver (dispensa)8 para que el programa continúe vigente, o no otorgarlo, lo que lleva a la suspensión del acuerdo. La condicionalidad blanda incluye las metas cuantitativas indicativas y los parámetros estructurales de referencia, cuyo incumplimiento no implica sanción en términos formales, pero es considerado al momento de la revisión del acuerdo (Woods, 2006b: 375). Por su parte, el grado de exigencia refiere a la magnitud y la duración del cambio que aportarían las condicionalidades si fueran implementadas. Mientras que en las cuantitativas la exigencia se determina por la magnitud relativa del ajuste (no es lo mismo que el FMI exija reducir el déficit fiscal en un 25%, que en un 75%), en las estructurales debe considerarse, además, la perdura-

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bilidad del cambio reclamado. Por ejemplo, no es lo mismo que se exija la mera preparación de un proyecto de ley, que la aprobación de legislación en torno a un determinado tema. 2.2. Breve dinámica del proceso de negociación En términos esquemáticos, las negociaciones entre el FMI y un gobierno en torno a la suscripción de un acuerdo pueden concebirse como un juego de dos niveles (Putnam, 1996). En el nivel I de negociación internacional, el director gerente del FMI y el presidente (quienes son los negociadores principales, ya que participan en los dos niveles de negociación) buscan sacar el mayor provecho para satisfacer las demandas de los grupos que ratifican sus decisiones, minimizando al mismo tiempo, los compromisos internacionales que conlleven reacciones locales adversas. En el nivel II de negociación local, los actores domésticos presionan a los negociadores para que implementen políticas en su favor, mientras que éstos buscan aumentar su poder construyendo coaliciones con esos grupos. Los negociadores principales aparecen en ambos niveles y no pueden ignorar ninguno, ya que se condicionan mutuamente. El hecho de que los negociadores deben negociar simultáneamente en ambos niveles para alcanzar un acuerdo, hace necesario distinguir entre niveles y etapas de negociación. Los primeros refieren al ámbito en el cual se desarrolla la negociación, y las segundas refieren a la secuencia temporal de la misma. En términos analíticos las negociaciones pueden dividirse en dos etapas, en las cuales se concentran y destacan en cada una conflictos correspondientes a un nivel determinado (sin perjuicio de que, en la práctica, tengan implicancias en ambos niveles debido a la interacción existente entre la dimensión local e internacional). En la primera etapa la disputa gira esencialmente en torno a los términos del acuerdo provisional, esto es, el monto del financiamiento y las condicionalidades que se incluirán en la carta de intención; por lo tanto, el conflicto se manifiesta esencialmente en el plano internacional. Esta etapa comienza cuando, ante la manifestación del interés del país miembro, el FMI envía una misión de técnicos al país para negociar junto a los funcionarios locales. En esta instancia intervienen, por parte del FMI, los técnicos de área y la Gerencia; por parte del gobierno, los técnicos y funcionarios del Banco Central y el ministerio de Economía, y el presidente (Stiles, 1991: 26). Un negociador que implementa una estrategia cooperativa, demuestra una alta disposición a otorgar concesiones frente a los planteos del adversario. Por el contrario, si demuestra una baja disposición, implementa una estrategia confrontativa. En este caso, dispone de una serie de tácticas que pueden distinguirse en tres grupos según el medio que utilizan para presionar al adversario: a) demora, b) arrinconamiento, y c) suspensión (Kahler, 1993: 378). En el primer grupo se incluyen, en el caso del FMI, demorar el envío de la misión o del acuerdo preliminar al Directorio para su ratificación; respecto del gobierno puede señalarse el aplazamiento de la revisión trimestral y –excepcionalmente– la dilación en la devolución de un crédito. Las tácticas del segundo grupo procuran arrinconar al adversario


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para que otorgue concesiones. Algunas de las más comunes implementadas por ambos negociadores son la exigencia de redactar los compromisos en la carta de intención de forma precisa (para acentuar el conflicto con actores que sostienen posiciones diferentes), y la divulgación de los pormenores de la negociación. Dado que la politización de un tema aumenta la participación social (y con ella el debate y el conflicto), muchas veces los gobiernos ocultan o divulgan parcialmente los compromisos incluidos en un acuerdo para evitar resistencias internas. Las tácticas del tercer grupo incluyen amenazas de suspensión, o la suspensión temporal de la negociación9; son las menos frecuentes y se utilizan excepcionalmente. Debido a que una mayor fortaleza de la posición negociadora amplía el margen de acción y aumenta las posibilidades de éxito de la estrategia, tanto la Gerencia como el gobierno procuran obtener el apoyo de los actores con los cuales comparten intereses, o neutralizar conflictos con los actores que poseen diferentes posturas en relación con los temas en discusión. Del ámbito internacional –desde el punto de vista del gobierno negociador– intervienen los gobiernos de los países centrales, y en menor medida, asociaciones de instituciones financieras y grupos de acreedores. Del ámbito local intervienen los partidos políticos, corporaciones empresarias, asociaciones bancarias y sindicatos, entre otros. La lista de actores no pretende ser definitiva, sino que varía en función de los temas en discusión. Por ejemplo, la privatización de una empresa generará la resistencia de los sindicatos de empleados que allí trabajan; o el aumento del gasto corriente, la reacción de los acreedores. Concluida la negociación entre la misión y el gobierno, aquella regresa a la sede del FMI en Washington con un borrador del acuerdo. Luego de consultar a técnicos de otras áreas y obtener el visto bueno de la Gerencia y el presidente del país, redacta la versión definitiva de la carta de intención, que será presentada por el director gerente ante el Directorio Ejecutivo para su ratificación.10 En términos analíticos, aquí se cierra la primera etapa de la negociación y se abre la siguiente. En la segunda etapa la tensión se traslada al ámbito doméstico de cada negociador, quien debe obtener la ratificación del acuerdo. Dado que rara vez un acuerdo preliminar que es puesto a consideración del Directorio Ejecutivo del FMI es desechado11, en la práctica la disputa suele girar alrededor del desempeño del país respecto de la implementación de los compromisos asumidos. La ratificación del acuerdo en los países no implica una votación formal, sino su implementación.12 Por ello, unos meses después el organismo envía una nueva misión para efectuar una revisión13, lo cual implica monitorear el cumplimiento de las condicionalidades y recomendar al Directorio –en caso de ser necesario– el otorgamiento de waivers ante desvíos. Esta instancia intensifica los conflictos relativos a la segunda etapa de la negociación, y con ellos, las estrategias del gobierno y el organismo. Aquí también los negociadores disponen de tácticas que se distinguen en tres grupos según el medio que utilizan para presionar al adversario: a) demora, b) indiferencia, y c) suspensión. En el primer grupo se incluyen, en el caso de la Gerencia, demorar el envío de la misión o de la aprobación de la revisión; respecto del gobierno, una excesiva

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parsimonia en el cumplimiento de los pasos necesarios para aprobar las medidas requeridas. En el segundo grupo pueden señalarse, para la Gerencia, la argumentación de la imposibilidad de conceder un waiver debido al reducido margen para que sea aceptado por el Directorio o mantener sin cambios la meta original ante un incumplimiento; en el caso del gobierno, sobresale la falta de disposición para resolver los obstáculos políticos o burocráticos para cumplir los compromisos. Las tácticas del tercer grupo incluyen amenazas de suspensión, o la suspensión temporal de la revisión. El proceso continúa de esta forma hasta que el acuerdo: concluye en el tiempo establecido, es cancelado por el Fondo ante numerosos incumplimientos, o queda suspendido por la decisión del gobierno de no avanzar en las revisiones (por lo general, para evitar cumplir compromisos que el FMI no acepta flexibilizar). El diagrama 1 resume el proceso explicado. Diagrama 1: Esquema de negociación entre el FMI y un gobierno en torno a un acuerdo (desde el punto de vista del gobierno)

Etapa I Negociación internacional

Etapa II Ratificación / Implementación Actores directamente participantes Gobiernos de países industrializados Actores indirectamente participantes Acreedores y sector financiero internacional Empresas transnacionales Directorio Ejecutivo FMI

Nivel I Internacional

Aprobación del Acuerdo Negociador Principal Director Gerente Misión negociadora del FMI

Negociador Principal Director Gerente

Carta de intención Solapamiento Niveles I y II Nivel II Doméstico

Negociador Principal Presidente Equipo negociador del PED

Negociador Principal Director Gerente Misión negociadora del FMI

Revisión del Acuerdo Negociador Principal Presidente Gobierno del PED

Implementación del Acuerdo Actores participantes Partidos políticos (Congreso) Empresas locales Acreedores y sector financiero local Sindicatos y movimientos sociales

Negociador Principal Presidente Equipo negociador del PED

Recorrido del proceso de negociación Estrategias explicadas Actores intervinientes Instancias del acuerdo

A continuación, se presenta un análisis del proceso de negociación entre el FMI y el Gobierno argentino durante septiembre de 2003 y fines de 2004. Se plantea


que la clave de que el Gobierno suscribiera un acuerdo con condiciones menos exigentes a las esperadas, residió en la implementación de una estrategia confrontativa y el fortalecimiento de su posición negociadora, merced al apoyo de los EE.UU. y otros países centrales en coyunturas decisivas. Por ello, el apoyo unánime del G7 a la posición del Fondo en la tercera revisión, sumado a la decisión del Gobierno de evitar cumplir compromisos asumidos, motivaron la suspensión el acuerdo. El estudio se realiza en base al esquema antes desarrollado, a fin de ilustrar su utilidad como herramienta de análisis y comprensión de la incidencia de las estrategias sobre procesos de negociación. Para ello, se consultan fuentes documentales y periodísticas que permitan reconstruir el proceso con la mayor exactitud posible.

3. Segunda sección: análisis de la negociación entre el FMI y Argentina (2003-2004) 3.1. El esquema “flujo cero”

Con la llegada de la misión del organismo al país el 4 de agosto de 2003, se dio inicio formal a las negociaciones entre el FMI y la administración Kirchner por la suscripción de un nuevo acuerdo Stand-By, que renovara el programa transitorio suscripto en enero de ese año. Las autoridades locales buscaban un acuerdo por tres años, con el fin de despejar el frente externo por la casi totalidad del mandato. Si bien las variables macroeconómicas mostraban una mejoría respecto del peor momento de la crisis de 2001, el nivel de reservas aún era bajo y en el corto plazo debían afrontarse vencimientos muy elevados con el FMI, que por limitaciones reglamentarias no podían ser refinanciados (ver cuadros 1 y 2).

Argentina. Deuda del Sector Público con organismos internacionales y detalle de deuda con FMI sobre reservas (2002-2006), en millones de dólares al final del período, al tipo de cambio de referencia Concepto A A.a

Stock de deuda con OI FMI

2002

2003

2004

2005

2006

30.359

32.118

30.601

25.269

15.155

14.253

15.463

14.071

9.453

0

B

Reservas BCRA

10.476

14.119

19.646

28.077

32.037

C

Ratio (A.a/B)

137%

110%

72%

34%

0%

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía y BCRA

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Cuadro 1

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Cuadro 2 Argentina-FMI: flujo de fondos y negociaciones Sep-03 a Sep04, en millones de dólares

Fecha Desembolsos Reembolsos Negociaciones Sep-03 2.559 2.984 Acuerdo Oct-03 0 90 Nov-03 0 293 Dic-03 0 30 Ene-04 357 0 1ª Revisión Feb-04 0 144 Mar-04 3.111 3.455 2ª Revisión Abr-04 0 236 May-04 0 124 Jun-04 0 326 3ª Revisión (inc.) Jul-04 0 142 Ago-04 0 282 Sep-04 0 421 Fuente: elaboración propia en base a datos del FMI

Debido a que el Fondo no estaba dispuesto a comprometer mayor financiación neta, Kirchner buscaba mantener el esquema de financiamiento “flujo cero” para encarar el venidero proceso de renegociación de la deuda con acreedores privados, con menor presión sobre las cuentas externas. El esquema garantizaba que los desembolsos del FMI sólo cubrieran los vencimientos de capital, debiendo la Argentina cancelar con sus reservas los intereses. La importancia de lograr este acuerdo para el Gobierno, se entiende al observar que esos desembolsos equivalían al 50% del total de las fuentes de financiamiento proyectadas para 2004 (ver cuadro 3).

Cuadro 3

Argentina: fuentes financieras presupuestadas (2004-2005), en millones de pesos

Concepto Endeudamiento con el FMI Otras fuentes Total del financiamiento

2004 2005 22.600 15.644 18.297 32.564 44.596 55.423

Fuente: elaboración propia en base a Mensaje de Remisión del Presupuesto 2004 y 2005


3.2. Las vías FMI y Kirchner para la sustentabilidad

Las negociaciones en torno al acuerdo giraron fundamentalmente alrededor de cuatro ejes relacionados entre sí: la vía para alcanzar un crecimiento sustentable, la magnitud del superávit primario para los años siguientes, las características de la reestructuración de deuda con los acreedores privados y la implementación de re-

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Pero en una manifestación más del nuevo paradigma que orientaba su acción, el Fondo presionó al Gobierno con nuevas condiciones como requisito previo a la suscripción del acuerdo. La nueva política financiera internacional que los EE.UU. desplegaron desde la asunción de Bush14 basada en la reducción del riesgo moral, junto con la reforma de la política de condicionalidad de 2002, mediante la cual el organismo buscó reducir los incumplimientos a través del mayor uso de acciones previas, determinaron que hacia comienzos de la década del 2000, el Fondo manifestara una menor predisposición a otorgar desembolsos, al tiempo que endureciera y reenfocara su condicionalidad hacia sus áreas primarias de expertise (política tributaria, monetaria y financiera). Además, había dos motivos adicionales que promovían la renuencia del Fondo a otorgar créditos: primero, la intención de resolver el riesgo de incobrabilidad que implicaba su elevada exposición crediticia (a fines de 2003 los cinco mayores deudores concentraban el 85% del total de créditos pendientes); segundo, la pretensión de deslindarse de su corresponsabilidad frente a la crisis argentina. Respecto de este último punto, cabe señalar que luego de su fallida intervención en las crisis de México, el Sudeste Asiático, Rusia y, ahora, la Argentina, el FMI se encontraba profundamente deslegitimado como organismo capaz de contribuir al orden monetario internacional y evitar las crisis financieras. Estilizadamente, los sectores progresistas criticaban que aplicaba la misma receta para cualquier país, sin importar sus características particulares, y que sus grandes paquetes de financiamiento constituían en la práctica un salvataje para los acreedores externos (Stiglitz, 2002). Las miradas conservadoras, en cambio, lo señalaban como un organismo “blando”, cuyos programas no lograban que los países implementaran las políticas comprometidas (Cato Institute, 2003: 647). En este sentido, el FMI aceptó como única autocrítica sobre su papel en la Argentina durante los ‘90, no haber sido lo suficientemente duro como para garantizar el cumplimiento de los ajustes fiscales y las reformas estructurales pendientes (IMF, 2003b). Sin embargo, el Fondo no podía manifestar sorpresa por lo que sucedía en un país que había sido ponderado como su “mejor alumno”, y cuya política económica había estado bajo su supervisión ininterrumpida durante trece años (Blustein, 2005). La crisis de la Argentina era, además del fracaso de las decisiones políticas domésticas, la demostración de la fallida actuación del FMI en tanto garante y promotor de un régimen económico estructuralmente insostenible, que privilegió la especulación financiera por sobre la actividad productiva. De este modo, su inflexibilidad servía al doble propósito de redimirse de sus errores previos, y mostrarse ante la comunidad internacional como una institución que todavía podía ser útil como garante del comportamiento económico “responsable” de los países en desarrollo.

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formas estructurales. El Fondo proponía lograr la sustentabilidad del crecimiento a través de la consolidación de mayores niveles de ahorro fiscal. Para esto sugería elevar los ingresos fiscales, limitar el crecimiento del gasto y profundizar el ajuste provincial. Un superávit fiscal primario más elevado posibilitaría alcanzar una reestructuración de deuda rápida, aceptable para la mayoría de los acreedores y sustentable en el mediano plazo. Para consolidar el proceso, debían implementarse reformas para alentar el clima de inversión y el ingreso de inversión extranjera. Entre estas reformas, se contaban la renegociación de contratos con empresas privatizadas de servicios públicos que incluyeran un aumento en las tarifas, un ajuste en las finanzas provinciales, la compensación a los bancos por la salida de dólares por amparos judiciales15, la reestructuración de los tres principales bancos públicos y una reforma impositiva para extender el IVA, eliminar los derechos de exportación y el impuesto al cheque (IMF, 2003a). El Fondo consideraba que las metas de crecimiento establecidas en el borrador del programa (5.5% para 2003 y 4% para 2004-06) eran ambiciosas, ya que la trayectoria argentina de largo plazo en el período 1968-2001 mostraba un crecimiento de sólo 2% anual (Ibídem: 60). Esto era decisivo ya que si se establecía un supuesto de crecimiento más bajo, sería necesario garantizar un superávit primario de mayor magnitud para asegurar una reestructuración de deuda aceptable por la mayoría, en especial cuando no se contaba con financiamiento externo adicional para tal efecto. Esta exigencia era sostenida, además del FMI, por los acreedores (internacionales y locales) y por los gobiernos de Italia y Japón. En estos países la presión era más acentuada, ya que contaban con una gran cantidad de pequeños inversores minoristas afectados por el default (Bruno, 2004). También Holanda, Australia, Suiza y los países nórdicos, apoyaban al FMI; pero lo hacían porque consideraban que el programa propuesto por Argentina no incluía las políticas de ajuste necesarias para reestablecer la estabilidad económica, entre ellas, la falta de una estrategia de renegociación de deuda que garantizara la normalización de las relaciones con los acreedores (Costello, 2004: 14). Si bien existían acuerdos con la propuesta del Fondo (por ejemplo, garantizar elevados niveles de superávit primario y limitar el endeudamiento provincial), la propuesta del gobierno de Kirchner difería en los supuestos iniciales del programa y, por lo tanto, en la graduación con la cual debían implementarse algunas medidas, así como en su apreciación de la necesidad de implementar otras. En este sentido, a la exigencia del organismo de elevar los niveles de ahorro e inevitablemente moderar el crecimiento, el Gobierno contraponía la propuesta de reforzar el crecimiento, para obtener los recursos que permitieran lograr la consolidación fiscal con reducción de pobreza y mayor empleo (Zoccali, 2003). Para sostener su argumento, señalaba que en contraste con el déficit fiscal ajustado promedio del 2% del PBI del período 1992-2001, ahora, en un contexto de alto crecimiento, había un compromiso de alcanzar un superávit primario del 3% del PBI para 2004. Asimismo, se negaba a otorgar compensaciones a los bancos por los amparos y a comprometer aumentos generales en las tarifas de servicios públicos (en su lugar, proponía renegociar caso por caso).


La propuesta del Gobierno contaba con el apoyo de la casi totalidad del sector productivo y gran parte del arco político local. En este sentido, junto a la Unión Cívica Radical –principal partido de la oposición– y sectores del centroizquierda, manifestaron su apoyo las principales corporaciones empresarias de la industria, el comercio, y el agro, así como la principal central obrera. Pero no sucedió lo mismo con los actores económicos cuyos reclamos eran atendidos de forma parcial. En el caso de las empresas privatizadas, se dio una división entre las concesionarias de servicios poco sensibles a la opinión pública (por ejemplo, terminales portuarias de Buenos Aires y servicios aeroportuarios) y las concesionarias de servicios muy sensibles a esta última (en especial los servicios destinados a usuarios residenciales). Mientras que para las primeras se autorizaron aumentos y/o se mantuvo la dolarización de las tarifas, con las segundas hubo un mayor nivel de confrontación, ya que el Gobierno condicionó las mejoras en los contratos a la suspensión de las demandas en los tribunales internacionales y al mantenimiento del congelamiento tarifario para los usuarios residenciales (Nahón, 2006: 16). Los bancos locales no se manifestaron públicamente sobre la negativa del Gobierno a aceptar incluir en el acuerdo un compromiso para otorgar compensaciones por los amparos, y buscaron negociar separadamente. Por último, en el frente internacional el Gobierno contaba con el apoyo de Francia y España, que si bien procuraban que sus empresas concesionarias de servicios públicos obtuvieran una mejora en los contratos, también sopesaban el impacto que conllevaría para sus empresas del sector productivo el recrudecimiento de la crisis. Por ello, si bien respaldaron el reclamo de las concesionarias, también apoyaron la propuesta del Gobierno de priorizar el crecimiento, y por ende, a la economía real sobre la financiera. Luego de permanecer dos semanas en el país, la misión negociadora del FMI retornó a Washington a mediados de agosto con la intención de realizar las consultas internas de rigor y definir la carta de intención. Pero hacia los primeros días de septiembre de 2003 la negociación se empantanó, lo cual hizo necesario que una nueva misión volviera al país. Con todo, el conflicto no se extendería por mucho más: Argentina debía cancelar vencimientos con el Fondo por casi 3.000 millones de dólares, y la demora en la suscripción del acuerdo había llevado a decidir si se afrontaba el pago sin la garantía de su posterior reembolso. El Fondo, conciente de la débil situación externa del país, demoraba la firma del acuerdo como una estrategia para que el Gobierno otorgara concesiones en los puntos más conflictivos de la negociación. No obstante, el presidente Kirchner se mantuvo inflexible y no abonó el vencimiento. Si bien esta decisión acentuaba la confrontación y con ello, las presiones políticas sobre el Gobierno, complicaba también al Fondo, que sufría un impacto negativo sobre sus finanzas. Pueden señalarse tres razones que motivaron la decisión del Gobierno: primero, Kirchner adoptó desde un primer momento un estilo inflexible de negociación, a la luz de la experiencia de la administración Duhalde, que recién consiguió cambiar la lógica de la negociación con el Fondo en 2002

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3.3. La suscripción del acuerdo

101


cuando incumplió un pago con el Banco Mundial (Bembi y Nemiña, 2007: 67); segundo, aprovechó al límite el apoyo casi unánime de los actores económicos dominantes locales; tercero, poseía un margen de acción más amplio gracias a la limitada intervención del gobierno de EE.UU. en la negociación. Con todo, la sensación de que la confrontación entre Argentina y el Fondo había entrado en un espiral que amenazaba con generar mayores turbulencias financieras y políticas, llevó al gobierno de Bush a presionar al organismo para que flexibilizara su posición. El apoyo a la postura argentina por parte del actor internacional con mayor capacidad de influencia sobre el FMI, motivó que la Gerencia agrandara su conjunto ganador y se suscribiera el acuerdo aceptando la posición del Gobierno argentino en los puntos más conflictivos. Respecto del superávit primario, se fijó la meta de 3% del PBI para 2004, y se supeditaron las próximas a las obligaciones que surgieran de la reestructuración de deuda venidera (aunque se indicó que la tendencia para los años siguientes sería creciente). Respecto de las reformas estructurales más conflictivas, en algunos casos se respetó el criterio fijado por el Gobierno (por ejemplo, renegociar caso por caso y sin garantizar aumentos de tarifas en la reestructuración de los contratos con empresas privatizadas) y en otros se pospuso por un año su implementación (entre otras, la reforma a las leyes de coparticipación, responsabilidad fiscal e impositiva, y la reestructuración de los bancos públicos).16

Cuadro 4

Argentina: principales condicionalidades estructurales bajo el Acuerdo Stand-By 2003-2006, por tipo y cumplimiento Condicionalidad

Plazo

1ª Rev Dic-03

2ª Rev Mar-04

3ª Rev Jun-04 Incom.

Comentarios

Tipo: criterio de ejecución (Performance) 1. No acumular atrasos con acreedores bilaterales y multilaterales

Continua Cumpl

Waiver No cumpl

Cumpl

2. Ninguna nueva moratoria impositiva

Continua Cumpl

Cumpl

Cumpl

3. No implementar instrumentos que afecten los derechos de los acreedores

Continua Waiver No cumpl

Cumpl

Cumpl

4. Aprobación del Congreso de la legislación para la reforma de la administración impositiva

Fin de Waiver Nov-03 Cumpl

-

-

5. Aprobación del Congreso del Presupuesto 2004 (con superávit primario para la Nación de 2.4% del PBI)

Fin de Cumpl Dic-03

-

-

2ª Rev: breve demora en un pago al FMI

Con demora de casi un mes


Fin de Waiver Dic-03 Cumpl

-

-

7. Concluir las compensaciones a los bancos derivadas de la pesificación asimétrica y la indexación

Fin de Waiver Dic-03 Posp a Fin de Mar-04

n/c Posp a Fin de Jun-04

Cumpl

8. Aprobación del Congreso de la legislación para la reforma de los marcos concesionarios de los servicios públicos

Fin de Cumpl Dic-03

-

-

9. Acuerdo entre el Gobierno y provincias sobre los principios de reforma a la coparticipación federal y la ley de responsabilidad fiscal

Fin de n/c Mar-04

n/c

Parc cumpl

10. Efectivizar acuerdos bilaterales entre Nación y provincias, representando al menos un 100% del déficit provincial consolidado en 2002

Fin de n/c Mar-04

n/c

Cumpl

11. Enviar al Congreso los proyectos de reforma a leyes de coparticipación y responsabilidad fiscal

Fin de n/c May-04

n/c

Parc cumpl

12. Ratificación por parte del Congreso y las legislaturas provinciales de reforma a leyes de coparticipación y responsabilidad fiscal

Fin de n/c Ago-04

n/c

n/c

13. Enviar al Congreso el Presupuesto 2005

Fin de Sep-04

n/c

n/c

n/c

14. Enviar al Congreso el proyecto de reforma impositiva

Fin de Sep-04

n/c

n/c

n/c

15. Concluir un plan de acción para reforzar a los Bancos Nación y Provincia de Buenos Aires

Fin de n/c Dic-04

n/c

n/c

Tipo: parámetro de referencia (Benchmark) 16. Anunciar oferta de reestructuración de deuda en default

Fin de Cumpl Oct-03

-

-

Con demora de casi un mes

Se acordó sobre responsabilidad fiscal pero no sobre coparticipación.

Se envió el proyecto de creación del régimen federal de responsabilidad fiscal

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6. Eliminar todos los planes de competitividad

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17. Iniciar revisión estratégica de Bancos Nación y Provincia de Buenos Aires

Fin de Posp a Feb-04 Abr-04

Posp a Jun-04

Cumpl

En 2ª revisión se estableció con criterio de ejecución. Concluyó a fin de 2005.

18. Lanzar segunda reforma de administración impositiva para mejorar áreas aduanera y de seguridad social

Fin de n/c Mar-04

n/c

Cumpl

Con demoras

Cumpl Cumplida Parc cumpl Parcialmente cumplida No cumpl No cumplida

Posp Pospuesta n/c No corresponde evaluar Evaluación concluida

Fuente: elaboración propia en base a Memorandum of Economic Policies del Acuerdo Stand-By 2003-6, IMF Staff Reports for 1st y 2nd Reviews of SBA Arrangement, Diario La Nación, www.diputados.gov.ar y www.infoleg.gov.ar

La ratificación en el Directorio no estuvo exenta de conflictos. Si bien recomendó la aprobación del acuerdo, el director gerente señaló que hubiese preferido que el programa tuviera metas mucho más exigentes, pero no pudo lograrlo debido a las presiones recibidas. Aunque no lo explicitó, era evidente que se refería a los EE.UU. (La Nación, 12/9/03). Asimismo, la falta de definiciones sobre las reformas estructurales llevó a los directores por Suiza, Holanda, Australia y los países nórdicos17 a abstenerse en la votación.

3.4. Primera oferta de reestructuración de la deuda en default

Poco después el Gobierno presentó la primera oferta de canje de deuda. Sobre un stock de deuda impaga de unos 87.000 millones de dólares (se dejaban afuera los intereses vencidos desde fin de 2001) propuso una quita del 75% sobre dicho monto, argumentando que era compatible con la meta de superávit primario de 3% del PBI pactada con el FMI. Como era esperable, fue rechazada por la mayoría de los acreedores y la comunidad financiera, quienes plantearon que debía mejorarse ofreciendo una quita no mayor al 35% (La Nación, 4/12/03). Por entonces el FMI se mantuvo al margen, argumentando que como se trataba de una negociación entre la Argentina y los acreedores privados, su participación sería inapropiada (Dawson, 2003). El Gobierno nacional realizó varias presentaciones internacionales explicando la propuesta de reestructuración y en noviembre inició la negociación con el Fondo por la primera revisión del acuerdo. La totalidad de las metas cuantitativas había sido cumplida18 y, respecto de las condicionalidades estructurales, sólo se habían registrado incumplimientos en el compromiso de no posponer las ejecuciones hipotecarias y la finalización de la compensación a bancos por el impacto de la pe-


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sificación e indexación asimétrica, por lo que se esperaba que no hubiera mayores sobresaltos en la revisión19. Sin embargo, la relación se tensaría una vez más. Como la Argentina poseía en default una parte de su deuda con acreedores privados, la aprobación de la revisión requería que el FMI determinara si el país estaba negociando de buena fe.20 Para ello se establecían tres requisitos que el país deudor debía cumplir: a) iniciar un diálogo temprano con sus acreedores; b) compartir información económica relevante; y c) permitirles aportar sugerencias sobre el diseño de la reestructuración. La amplitud y relativa vaguedad de estos criterios, sumado a la ausencia de mecanismo alguno para resolver de forma “ordenada” el default, otorgaron al organismo una vía para presionar en pos de una mejora en la oferta a los acreedores. Luego de la negociación con el equipo técnico del Gobierno, la misión del FMI regresó a Washington a definir los últimos detalles de la carta de intención. Pero la Gerencia demoraría la revisión como estrategia de presión para que el Gobierno elevara la meta de superávit primario de 2004. Ante esto, el Gobierno respondió haciendo pública su sorpresa por el intento de modificación de las pautas establecidas. El secretario de Finanzas señaló que la demora era resultado de una fuerte presión de los acreedores, de la cual el Fondo se había hecho eco (La Nación, 19/12/03), y el presidente Kirchner manifestó en varios discursos en el ámbito local, su negativa a ceder a esta exigencia. Las estrategias del organismo y del Gobierno para ganar márgenes de acción en la negociación tenían puntos en común. Ambos demostraban una postura inflexible que se comprendía por dos motivos: primero, poseían sólidas preferencias de política económica, que los hacía poco permeables a las sugerencias del adversario; segundo, argumentaban que enfrentaban fuertes presiones en sus entornos domésticos (nivel II), las cuales reducían el margen para flexibilizar su conjunto ganador. La Gerencia se hacía eco del reclamo de los acreedores y exigía un aumento del superávit. Argumentaba que de no elevarse, sería muy difícil obtener el consenso necesario para la aprobación de la revisión en el Directorio. Por su parte, el Gobierno se negaba a comprometer una meta mayor de ahorro, ya que se mostraba convencido de la necesidad de mantener los altos niveles de crecimiento económico para reactivar el mercado interno, y así, disminuir progresivamente el desempleo y la pobreza. Argumentaba que, de ceder, perjudicaría a los actores locales que apoyaban su política económica y legitimaban su gestión. Una vez más, la intervención de los EE.UU. fue crucial para destrabar el conflicto en el nivel I y permitir la ratificación de la revisión. En un contexto marcado por la crisis financiera que afectaba a Brasil –como consecuencia del recambio presidencial– y la inestabilidad política en Bolivia –motivada por la renuncia del presidente Sánchez de Losada–, la administración Bush procuró evitar la profundización de la inestabilidad regional. No obstante, indicó que la Argentina debía prepararse para dar “pasos difíciles”, en alusión a una supuesta mejora de la oferta a los acreedores (La Nación, 10/1/04). Con todo, las diferencias con la estrategia de renegociación de la deuda del Gobierno motivaron que en un inusual gesto de disentimiento, ocho directores se

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abstuvieran de ratificar la revisión. A los representantes de Holanda, países nórdicos, Australia, Bélgica y Suiza, se sumaron tres integrantes del G7: Reino Unido, Italia y Japón (La Nación, 29/01/04). El hecho fue descrito como una “revuelta sin precedentes en el directorio del FMI” (Beattie citado por Helleiner, 2005: 956), ya que además de que un tercio de los directores –que sumaban el 35% de los votos– se opuso a la aprobación, se quebró la posición conjunta de apoyo a Argentina en la votación del Directorio que hasta entonces mostraba el G7. Sin embargo, el bloque de países más desarrollados unificaría lentamente su posición. Luego de su reunión en febrero de 2004, el G7 llamó a que la Argentina entablara negociaciones constructivas con sus acreedores a fin de alcanzar una elevada tasa de participación en la reestructuración de la deuda (G7, 2004). El Fondo sintió respaldada su postura y, haciéndose eco del reclamo, estableció como requisito para la aprobación de la segunda revisión, una serie de nuevas demandas para favorecer a los acreedores, entre las cuales se destacaban: otorgar trato preferencial al recientemente creado Comité Global de Acreedores de la Argentina (GCAB, por sus siglas en inglés) por sobre los restantes 20 grupos de acreedores privados21, y establecer un piso del 80% de aceptación de la propuesta de canje de deuda (La Nación, 07/03/04). El Gobierno, que procuró fortalecer su posición negociadora mediante el apoyo externo, consiguió a modo de legitimación de su estrategia, una declaración del G1522 señalando que el desarrollo sustentable era un requisito central para posibilitar el pago de las deudas (La Nación, 29/2/04). Asimismo, recibió un respaldo de Brasil, quien solicitó al presidente Bush que apoyara a la Argentina en la negociación con el FMI (La Nación, 2/3/04). Por último, el Gobierno también realizó reuniones informativas con los embajadores en Argentina de los países cuyos representantes se habían abstenido en la anterior votación del Directorio, con el fin de contribuir a modificar su postura (La Nación, 6/3/04). En lo que parecía haberse constituido en una constante, mientras la Gerencia dilataba su visto bueno a la carta de intención como estrategia de presión al Gobierno para que mejorara la oferta a los acreedores, éste amenazaba con no abonar un vencimiento si el Fondo no aprobaba la revisión, en función del buen desempeño demostrado en la implementación del acuerdo. En este sentido, el Gobierno había cumplido todas las condiciones cuantitativas y, a excepción de la finalización de las compensaciones a los bancos y el inicio de la revisión estratégica de los bancos públicos (que serían pospuestas para la siguiente revisión), había cumplido el resto de las condiciones estructurales. Finalmente se llegó a un acuerdo gracias a que ambos actores cedieron en sus planteos iniciales. El Gobierno consiguió evitar o suavizar las nuevas exigencias planteadas por el Fondo con relación al canje: no se le otorgó trato preferencial al GCAB ni se definió un porcentaje mínimo de aceptación para el canje (aunque se hizo referencia a que se esperaba alcanzar un “umbral adecuado”, fórmula que, ciertamente, dejaba amplio espacio a la interpretación). Pero la desigual relación de fuerzas motivó que Argentina debiera resignar más que el organismo, por lo que tuvo que comprometerse a profundizar el diálogo con los acreedores y, lo


más importante, a mejorar la oferta de reestructuración de deuda (Bonelli, 2004: 333). Esto no se hizo explícito en la carta de intención, para evitar que el Gobierno enfrentara una pérdida de legitimidad en su nivel II. Con este compromiso, los 24 directores del Fondo aprobaron por unanimidad la segunda revisión. En junio de 2004 la Argentina realizó una nueva oferta que mejoró los términos de la anterior, al plantear una quita promedio de entre el 65 y el 70% del valor nominal (Damill, Frenkel y Rapetti, 2005). Paralelamente, una misión del Fondo viajó a Buenos Aires para monitorear el cumplimiento de las metas pautadas para la tercera revisión, y retornó a Washington con la expectativa de que no habría sobresaltos. Pero la tercera revisión del acuerdo encontró nuevos obstáculos. El Gobierno había cumplido todas las condicionalidades cuantitativas (La Nación, 13/6/04) y mostraba un buen desempeño en relación a las estructurales (de ocho metas de ejecución, había cumplido cinco). Pero la Gerencia del Fondo dilató la aprobación de la carta de intención como estrategia para presionar por la implementación de las tres reformas estructurales pendientes: 1) aprobar una nueva ley de coparticipación, 2) realizar las revisiones estratégicas de los bancos Nación y Provincia de Buenos Aires, y 3) concluir la renegociación de los contratos con empresas privatizadas. Si bien esta última no era una condicionalidad formal, las dos primeras eran metas de ejecución cuyo incumplimiento conllevaba la suspensión del acuerdo, y el Fondo, fortalecido en su posición negociadora, no estaba dispuesto a ceder en la exigencia de su cumplimiento. Asimismo, demandaba controlar la incipiente inflación mediante un enfriamiento de la economía y la apreciación del tipo de cambio, lo cual implicaba que el Gobierno fuera en la dirección opuesta a su estrategia económica y, por ende, en contra de su base de apoyo política. Paralelamente, EE.UU. tomaba distancia de la negociación, no sin dejar en claro su posición: el Fondo no debía interferir en la reestructuración de la deuda, y el Gobierno tendría que cumplir su compromiso de establecer en el acuerdo una meta de superávit primario mayor al 3% del PBI para 2005 (Taylor citado por Barón, 10/06/04). La posición adoptada por EE.UU. traslucía que no intervendrían nuevamente para destrabar la negociación ante un hipotético conflicto en el nivel I. Frente a esta situación, el Gobierno procuró influir sobre el Fondo mediante la presión internacional. Así, por ejemplo, gestionó la publicación en los principales diarios del mundo de una solicitada de apoyo a su estrategia de renegociación de la deuda firmada por 148 destacadas personalidades del mundo, que iban desde el líder político Mikhail Gorbachov al actor Viggo Mortensen (La Nación, 30/7/04). Sin embargo, días después el director gerente del Fondo pospuso a septiembre el tratamiento de la revisión por parte del Directorio. Esto obligaba a incluir en la negociación el aumento del superávit para 2005, ya que por esa época el Gobierno prepararía el presupuesto para enviar al Congreso. En este marco, el Gobierno decidió desistir de la revisión, y por lo tanto, dejar virtualmente suspendido el acuerdo. Desde entonces, la Argentina dejaba de recibir desembolsos del FMI y debía afrontar los vencimientos de capital con sus propios recursos; pero a cam-

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3.5. Suspensión del acuerdo

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bio, evitaba comprometer un aumento del superávit primario y avanzar con las reformas estructurales exigidas. Paralelamente, el gobierno de Kirchner utilizó la suspensión del acuerdo como argumento para desactivar el reclamo del FMI por una nueva mejora de la oferta a los acreedores. Recurriendo a la estrategia de “bolsillo único”, señaló que cualquier mejora en la oferta implicaría una afectación del ritmo de cancelación de vencimientos con el propio FMI, debido a que el país no podía afrontar simultáneamente ambas obligaciones financieras. Cabe señalar que si bien el Gobierno manifestaba una fuerte negativa a comprometer metas mayores al 3% del PBI, el ahorro fiscal superaba los niveles establecidos en el acuerdo con el FMI y los presupuestos, basados, por cierto, en estimaciones muy conservadoras de crecimiento. En efecto, esa meta había sido superada tanto en 2003 (3.2%) como en 2004 (5.3%) y sería superada en 2005 (4.4%).23 Si bien la decisión del Ejecutivo ponía un techo a las aspiraciones de los acreedores, le permitía disponer con mayor libertad de los recursos que superaran la meta, otorgándole un importante margen de acción en el ámbito político local. Dos factores –interrelacionados entre sí– permiten comprender la suspensión del acuerdo: primero, la dificultad de alcanzar un acuerdo en el nivel I, por los reducidos tamaños de los conjuntos ganadores de cada parte; segundo, la abstención a intervenir de EE.UU.. En primer lugar, la baja tolerancia del Fondo a los incumplimientos del Gobierno dejó a este último dos alternativas: flexibilizar su posición e implementar las medidas reclamadas (lo cual hubiera implicado un conflicto con su base de apoyo en el nivel II), o suspender el acuerdo. La prescindencia de los EE.UU. limitó las posibilidades de flexibilizar la posición del organismo, pero también evitó que Argentina abriera un frente de conflicto con ese país al suspender el acuerdo. Esta decisión tuvo dos consecuencias. La primera, buscada, evitar cumplir con las condicionalidades del Fondo y obtener, así, un mayor margen de autonomía en la definición de la política económica. La segunda, no buscada, dejar de recibir desembolsos, lo cual aumentaba la presión sobre las cuentas externas. Pero debido a la mejora de los indicadores macroeconómicos (en especial el aumento de las reservas y la disminución de los intereses de la deuda), el pago de los vencimientos con el organismo podía ser afrontado con relativamente menos dificultades. En segundo lugar, así como el distanciamiento de los EE.UU. contribuyó a la suspensión del acuerdo, también posibilitó al Gobierno mantener sin cambios su oferta a los acreedores privados. La orientación ideológica de la política financiera de la administración Bush, motivó que los EE.UU. consideraran la reestructuración de la deuda como una negociación privada entre el país y sus acreedores, en la que no debían intervenir el FMI ni otros Estados. Ello restó fuerza al reclamo de los acreedores por la mejora de la oferta del canje, quienes sólo lograron un apoyo explícito a su posición por parte del Gobierno americano luego de que las autoridades del G7 acercaron posiciones para evitar que se agravaran las diferencias –y el conflicto– entre el bloque de naciones más poderosas. Allí, por cierto, los países con posiciones más duras –Italia y Japón– también cedieron en la magnitud de su reclamo. Por ello, la prescindencia de los EE.UU. reforzó la posición argentina en la negociación para resolver el default.


El presente trabajo pretende aportar resultados en sentido tanto teórico como empírico. En primer lugar, se desarrolla un esquema conceptual para analizar los procesos de negociación entre el FMI y los gobiernos prestatarios. Su principal aporte es que permite sistematizar el análisis de las negociaciones, a partir de las estrategias que implementan los negociadores para orientar el resultado en beneficio propio y de su base de apoyo, dentro del margen de acción con el que cuentan. A su vez, las estrategias se caracterizan por la fortaleza de la posición negociadora y el estilo de negociación, lo cual permite comprender por qué se implementan determinadas estrategias. En segundo lugar, se presenta un análisis de las negociaciones entre el Fondo y el Gobierno argentino durante el período 2003-2004, en base al esquema citado. Allí se pone de manifiesto que la configuración de las sucesivas negociaciones puede comprenderse a partir de las cambiantes estrategias que implementan los negociadores. El Gobierno era conciente de que tenía un margen limitado para no cumplir los compromisos que se asumieran, y el Fondo advertía que no habría chances de que el primero cumpliera otras medidas que no fueran las incluidas en el acuerdo (la excepción la constituye el compromiso de proponer una segunda oferta de canje de deuda, aunque debe considerarse que la misma estuvo lejos de satisfacer las expectativas iniciales de los acreedores). La limitada diferencia de fortaleza entre las posiciones negociadoras y –en especial– la inflexibilidad de los dos negociadores, contribuyeron a que ambos desplegaran estrategias confrontativas en la primera etapa; esto se reflejó en la implementación de variadas estrategias de demora y arrinconamiento por parte de ambos, determinando sucesivos e intensos conflictos en la primera etapa de las negociaciones iniciales. Ahora bien, si tanto el Fondo como el Gobierno –apoyados en un estilo inflexible– desplegaron estrategias confrontativas, ¿cómo se logró alcanzar acuerdos y qué características tuvieron? Aquí es relevante considerar el papel jugado por los cambios en las posiciones negociadoras. En las dos primeras negociaciones, el apoyo otorgado por EE.UU. reforzó ostensiblemente la posición del Gobierno en términos de poder temático, lo cual posibilitó que primara su punto de vista sobre los aspectos más conflictivos en disputa. Esto derivó en la ruptura de la habitual homogeneidad que muestran los países del G7 en las negociaciones financieras internacionales. Pero la recomposición del bloque redundó en un reforzamiento de la posición del FMI, que le permitió conseguir que el Gobierno aceptara aumentar la oferta del canje. La lenta pero constante mejora de los indicadores macroeconómicos fortaleció la posición del Gobierno, lo cual aumentó su margen para evitar implementar las reformas pendientes que planteaban conflictos con los lineamientos centrales de su política económica y, por ende, con su propia base de apoyo local. Así, desplegó una estrategia confrontativa en las negociaciones correspondientes a la tercera revisión. Debido a que el Fondo mantuvo su baja disposición a tolerar incumplimientos, la situación determinó un incremento del nivel de conflicto que se vio reflejado en la implementación de tácticas de demora, arrinconamiento y, en el

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4. Reflexiones finales

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caso del Gobierno, de suspensión. La imposibilidad de modificar los conjuntos ganadores, en especial por la decisión de EE.UU. de mantenerse al margen del conflicto, derivó en la suspensión definitiva del acuerdo. Las negociaciones analizadas permiten observar que los valores que adoptan el estilo de negociación y la posición negociadora, contribuyen a orientar las estrategias que despliegan los negociadores. A su vez, las estrategias inciden sobre la determinación del grado de conflicto de la negociación (y qué etapas en especial), y orientan el resultado de la misma. El caso analizado, en el que tanto el FMI como el Gobierno desplegaron estrategias confrontativas en la primera etapa de las negociaciones, pone de manifiesto el rol que juega la posición negociadora como factor clave en la determinación del resultado en esas circunstancias. En síntesis, el esquema de doble nivel aparece como una herramienta útil para el análisis de procesos de negociación internacionales, tomando en consideración los condicionamientos domésticos existentes. Referencias

1. Integran el G7: Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Canadá. 2. Como señala Persson, si no hay intereses comunes, no hay nada para lo cual negociar; y si no hay intereses divergentes, no hay nada acerca de lo cual negociar (1994: 211). 3. La primera etapa refiere a la negociación entre el FMI y el gobierno del país por la suscripción de un acuerdo, y la segunda etapa refiere a la ratificación e implementación del mismo por parte del Fondo y el gobierno respectivamente. Este punto se desarrolla más adelante. 4. Esta definición plantea una diferencia con la interpretación extendida de Weber. Para éste, el poder incluye a la influencia (en los términos de Cox y Jacobson), toda vez que define al primero como “la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aún contra toda resistencia y cualquiera sea el fundamento de esa probabilidad” (2005: 43). 5. Aunque esto no implica reconocer que EE.UU. puede determinar por sí solo el resultado de la negociación, su posición suele establecer los límites entre los cuales puede desenvolverse la negociación y ubicarse el resultado que cuente con su aval (Woods, 2006a: 38). 6. Si bien la referencia a la cooperación o confrontación es útil para caracterizar de forma general a las estrategias de los negociadores, se reconoce que éstas nunca se dan de forma ideal, y siempre se encuentran estrategias orientadas parcialmente por uno y otro paradigma. El análisis, en todo caso, debe determinar a cuál de los dos se asemeja más el comportamiento desplegado. 7. Las negociaciones entre el FMI y un gobierno pueden concebirse como un juego de dos niveles. El primero, internacional, donde negocian el FMI y el gobierno; y el segundo, donde cada actor debe obtener en su entorno doméstico la ratificación del acuerdo alcanzado en el nivel I. Este argumento se desarrolla más adelante. 8. Aunque el staff del organismo puede otorgar un waiver siempre y cuando considere que el país ha adoptado o planea adoptar medidas para corregir la desviación, en la práctica los waivers suelen operar como un instrumento político a través del cual el FMI manifiesta su apoyo o desacuerdo con la gestión económica del país (Buira, 2003). 9. Si la suspensión es definitiva, la misma deja de considerarse una táctica, y expresa el fracaso de la negociación. 10. Debido a las características del proceso de ratificación, se entiende al Directorio Ejecutivo como el ámbito doméstico de negociación de nivel II de la Gerencia del FMI (Kahler, 1993; Dash, 1999). 11. El Directorio está integrado por 24 directores que representan a los 186 países miembros, y el director gerente, quien preside las reuniones y cuenta con voz, pero no con voto. En esta instancia los países centrales ostentan mayor poder de decisión, ya que poseen la mayoría de los votos (EE.UU., el país con la mayor cantidad de votos, posee casi el 17%; lo siguen Japón con el 6%, Alemania con el 5.8% y Francia y el Reino Unido con 4.8% cada uno. Argentina ostenta el 1%). Aunque suelen darse discusiones intensas, los acuerdos avalados por el staff y la Gerencia suelen ser


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Otras fuentes

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Recibido: 01/11/2010. Aceptado: 11/11/2011.

Pablo Nemiña, “Estrategias de negociación del FMI y la Argentina durante el período 2003-2004”. Revista Temas y Debates. ISSN 1666-0714, año 15, número 22, julio-diciembre 2011, pp. 87-113.

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Fuentes documentales

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La estrategia “híbrida” de desarrollo del gobierno de Lula: neodesarrollismo heterodoxo The “hybrid” strategy of development of Lula´s government: heterodox neodevelopmentalist Esteban Actis

resumen

summary

El presente artículo analiza la estrategia de desarrollo adoptada por el gobierno de Lula en Brasil, durante sus ocho años de mandato. En la misma se observa la adopción de políticas económicas cuyos sustentos teóricos forman parte tanto de la ortodoxia económica de la teoría monetarista/neoliberal como de ideas vinculadas a los enfoques (neo) desarrollistas. Dicha situación hace que en la práctica la estrategia tenga características particulares (siendo un “híbrido”), adquiriendo la conceptualización de “neodesarrolismo heterodoxo”.

This article discusses the development strategy adopted by the government of Lula in Brazil, during his eight years in office. It is observed that the economic policies had different theoretical underpinnings: orthodox economic theory (monetarist / neoliberal ideas) and approaches related to (neo) development. This situation means that in practice the strategy has unique characteristics (being a “hybrid”). The conceptualization of this phenomenon has been defined as “heterodox neo-developmentalist”.

palabras clave

Brasil / estrategia de desarrollo / neodesarrollismo / políticas macroeconómicas ortodoxas

keywords

Brazil / estrategy of development / neodevelopmentalist / orthodox macroeconomics

temas y debates 22 / año 15 / julio-diciembre 2011 / pp. 115-135

Esteban Actis es Licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario y Becario Doctoral de CONICET, Argentina. E-mail: e.actis@conicet.gov.ar

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1. Introducción

La llegada al poder de un presidente obrero y sindical en enero de 2003 generó expectativas e incertidumbre tanto en Brasil como en el resto del mundo. Después de una larga militancia política y sindical Luiz Inácio “Lula” Da Silva, líder del Partido dos Trabalhadores (PT), se convirtió en el presidente constitucional de la República Federativa de Brasil. Dichas expectativas estaban presentes en aquellos sectores de la sociedad que habían sufrido los efectos de la aplicación de políticas neoliberales. La clase media, obreros y desocupados apostaron a un cambio político y económico, lema principal del PT. A su vez, la elección en Brasil tuvo un poder simbólico muy fuerte en América latina, en medio de un contexto signado por la inestabilidad política institucional en muchos países y por las señales de agotamiento de un modelo de desarrollo marcado por el denominado Consenso de Washington. Contrariamente, tanto para el establishment brasileño como para los mercados internacionales y organismos multilaterales de crédito, el nuevo presidente era toda una incógnita por el rumbo económico que iba a adoptar. Las constantes críticas de Lula a sus predecesores en política económica, principalmente a Fernando Henrique Cardoso (FHC), hacían suponer que se estaba en presencia de la implementación de una nueva estrategia de desarrollo. Concluidos los ocho años de mandato, observamos que el gobierno de Lula ha llevado a la práctica una nueva estrategia. Sin embargo la misma tiene rupturas y continuidades con sus predecesores, a partir de combinar premisas de la teoría monetaria y la teoría (neo) estructuralista o desarrollista. Por tal motivo el objetivo de este trabajo es analizar el carácter híbrido de la estrategia de desarrollo implementada por el mandatario, lo que hemos denominado como neodesarrollismo heterodoxo.

2. Aproximación teórica y conceptual

El concepto de estrategia de desarrollo ha sido objeto de múltiples abordajes, lo cual se ha expresado tanto en la ausencia de una definición unívoca como en la proliferación de adjetivaciones respecto al mismo (sustentable, duradero, humano, equitativo, inclusivo, territorial, regional, local, endógeno, de arriba-abajo, etc.). Pese a ello, y sin ánimo de clausurar el debate, entendemos por estrategia de desarrollo a una articulación particular entre la política y la economía, entre el Estado y el mercado, entre lo público y lo privado que busca, en un contexto histórico determinado, la transformación de las estructuras productivas. Ahora bien, desde una perspectiva económica, el concepto estudiado es analizado de acuerdo a un criterio fundamental. La principal línea divisora en relación con el carácter de las estrategias de desarrollo es el grado de intervención pública orientada a lograr las metas establecidas, así como la importancia que se otorga a la aceleración del proceso de transformación productiva, más allá del ritmo natural del mercado (Devlin-Moguillansky 2009: 100). Tal definición nos plantea que hay dos grandes grupos de estrategias de desarrollo. Por una parte, existen estrategias en las cuales las intervenciones públicas


“El neodesarrollismo como visión moderna, es un conjunto de propuestas de reformas institucionales y de políticas económicas a través de las cuales las naciones de desarrollo medio buscan, al inicio del siglo XXI, alcanzar a los países desarrollados… al igual que el antiguo desarrollismo, no es solo una teoría económica: se basa principalmente en la macroeconomía keynesiana y en la teoría económica del desarrollo, pero es una estrategia nacional de desarrollo”. Esta estrategia es la que sostiene la importancia de la alianza público-privado, en el sentido de tomar medidas que estimulen mejor al sector privado a tomar decisiones compatibles con las metas de la estrategia en cuestión. El núcleo de dicha alianza, no son las decisiones concretas que la sustentan, sino las percepciones compartidas por el sector privado y el sector público sobre el rumbo económico y productivo que debe adoptarse. Como argumenta Stiglitz (1998) las estrategias de desarrollo con un enfoque proactivo de transformación surgen, en primer lugar, a partir de un diagnóstico y evaluación, tanto desde el gobierno como de los sec-

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están encaminadas a fortalecer la acción autónoma de las fuerzas del mercado; en éstas existe una confianza en que el libre juego del mercado resolverá los problemas económicos y que una política macroeconómica “sana” genera incentivos suficientes como para que los empresarios lideren por sí mismos una transformación productiva basada en las ventajas comparativas internacionales del país. En consecuencia, el alcance y objetivos de las intervenciones públicas son relativamente limitados y guardan una distancia prudente respecto de las acciones del mercado. La otra estrategia es la que desconfía de algunas de las señales del mercado y de que las ventajas comparativas estáticas por sí solas puedan impulsar la transformación productiva (se reconoce que las señales de corto plazo podrían exhibir fallas importantes en materia de asignación de los recursos). Por tales motivos la intervención pública se vuelve indispensable para la corrección de las fallas del mercado. En las ideas y teorías económicas, el primer tipo de estrategia es parte del paradigma “monetarista” o “neoliberal”, mientras que la segunda es propugnada por el “estructuralismo” (políticas desarrollistas) o lo que se conoce actualmente como el “neoestructuralismo” (políticas neodesarrollistas), cuyos teóricos principales forman parte de la denominada corriente “cepalina”.1 Sin embargo, el neodesarrollismo según el economista y académico Bresser-Pereira (2009: 84) no debería encasillarse de forma pura en ninguno de los grupos porque puede ser calificado como una estrategia impura o como “tercer discurso” dado que el Estado y el mercado son instituciones de la sociedad; son sus instrumentos de acción colectiva y son las herramientas principales de cada sociedad para alcanzar sus objetivos. El instrumento fundamental es el Estado; el mercado lo complementa. En otras de sus publicaciones el ex Ministro de Hacienda de Sarney (Bresser-Pereira, 2007: 114) sostiene:

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tores empresariales, de las oportunidades clave para mejorar el posicionamiento del país en el mercado mundial, con una proyección a mediano y largo plazo e identificando las restricciones primarias que es preciso superar, reducir o eliminar a fin de aprovechar dichas oportunidades.

3. Matices y diferencias del proyecto neoliberal en Brasil

Los desajustes en el sector externo experimentados por Brasil en 1998 y el fin del Plan Real a partir de la devaluación de su moneda en enero de 1999, mostraron cierto agotamiento de la aplicación de políticas macroeconómicas ortodoxas propias de las ideas neoliberales propugnadas por el Consenso de Washington. En tal contexto, y a los fines del trabajo, es pertinente analizar cuál fue el impacto de la apertura de la economía llevada adelante en la década de los noventa en el aparato productivo e industrial de Brasil. A diferencia de otros países de la región pero, especialmente en comparación con la República Argentina, la liberalización de la economía brasileña tuvo su singularidad. Compartimos con José Fernández Alonso (2009) que no obstante la adscripción de ambos países a los programas de liberalización y desregulación, durante las gestiones de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) Brasil ejecutó significativas reformas pro mercado pero lo hizo con menor énfasis que lo experimentado en la Argentina. Un ejemplo visible es la no privatización de empresas de sectores estratégicos, como es el caso de Petrobras.2 Otro ejemplo muy significativo que nos permite visualizar hasta que punto Brasil adscribió a las premisas neoliberales fue la decisión de no desmantelar su banco nacional de desarrollo, el BNDES. De acuerdo a los fundamentos del Consenso de Washington este tipo de institución era innecesaria e ineficiente en un contexto de liberalización de los flujos financieros. Según este modelo, el desarrollo económico debería estar orientado por las iniciativas y los intereses del sector privado (o del “mercado”) y no por acciones dirigidas o financiadas por el Estado. Empero, el Banco tuvo un rol muy importante en esos años por dos funciones específicas: “1) asumiendo las funciones de gestor del programa de privatizaciones actuando como uno de los financiadores en la adquisición y las fases previa y posterior a la venta, es decir, en la preparación (saneamiento financiero) de las empresas que habían de privatizarse y, posteriormente, en el financiamiento de inversiones por parte de los nuevos propietarios. Esto explica el paradójico (en apariencia) aumento de los desembolsos del banco destinados al sector público en plena era de la liberalización 2) crédito de largo plazo a la industria pesada y a la infraestructura, las nuevas áreas de actuación del BNDES en los años noventa despertaron poco interés en el sistema financiero privado por el elevado riesgo” (Hermann, 2010: 205). El caso del BNDES nos demuestra que la dirigencia brasileña entendió que más allá del contexto internacional de preeminencia del mercado sobre el Estado, éste


4. La estrategia de desarrollo del gobierno de Lula

Finalizado el gobierno del ex líder metalúrgico, podemos afirmar que el gobierno de Lula implementó una nueva estrategia de desarrollo. Esta tesis es compartida por el académico brasileño Nelson Barbosa y el economista del BNDES y asesor del Ministerio de Hacienda, José Antonio Pereira de Souza. Sus argumentos sustentan nuestra lectura que el gobierno “retomó el papel del Estado en el estímulo al desarrollo y en planeamiento en el largo plazo…con la conservación de la estabilidad macroeconómica” (Barbosa y Pereira de Souza, 2010: 71). Sin embargo, los autores dividen en dos etapas las políticas económicas aplicadas. La primera (2003-2005) en la cual se privilegió un enfoque ortodoxo y un segunda etapa de 2005-2008 donde comenzó un “nuevo modelo de desarrollo” en el que “Lula optó por una política económica desarrollista” cuyas implicancias posibilitaron sortear, de acuerdo a dichos autores, los años 2009 y 2010 signados por la crisis internacional. Desde nuestra perspectiva la principal crítica a dicho supuesto es considerar los dos períodos como “puros” en cuanto a las políticas económicas aplicadas. Si bien

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seguía siendo un instrumento fundamental para el desarrollo económico y social del país. En los años noventa encontramos vestigios de un modelo de desarrollo impuro. El gobierno de FHC visualizó muy bien, como señala Hermann (2010), la existencia de fallas e incertidumbres inherentes al mercado financiero. Según el autor, los mercados financieros tienden a expandirse en forma “incompleta” y no logran atender adecuadamente las necesidades de crecimiento y, sobre todo, de desarrollo económico. En esas condiciones por más avanzado que sea el sistema financiero, la actuación del Estado mediante la regulación financiera y a través de los bancos de desarrollo es un modo eficaz de aumentar la eficiencia del sector. Otro aspecto nodal para comprender las limitaciones de las reformas en Brasil fue el rol de la burguesía y el empresariado. Como señala Bresser-Pereira (2009) ante la embestida de las ideas neoliberales, la participación de los empresarios industriales en la vida política fue perdiendo influencia en la definición de una estrategia nacional de desarrollo, situación que adquirió mayor importancia si se tiene presente el rol del empresariado en el modelo desarrollista llevado adelante entre 1930 y 1980, producto de una coalición política que tuvo como principales actores a los empresarios industriales y a la burocracia pública. Esta situación comienza a revertirse ya a fines de los años noventa, a partir de un consenso entre los empresarios sobre cuál debía ser el futuro económico del país. Así, las organizaciones como la ONIP (Organizacao Nacional da Industria do Petroleo), la FIESP (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) y la CNI (Confederação Nacional da Indústria) buscaron formas de acciones capaces de conciliar la heterogeneidad y las disputas internas con el objetivo de generar formas articuladas de actuación. La nueva estrategia que debía adoptar el nuevo gobierno, según estos sectores, era apuntar a una corrección selectiva del proceso de apertura y una revisión de los puntos fundamentales de la política económica con la preservación de la estabilidad (Diniz y Boschi 2003).3

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es cierto que desde 2005 se comienzan a visualizar rasgos desarrollistas en la estrategia, ellos no surgen como abandono de la ortodoxia macroeconómica, sino de manera simultánea y como complemento. Esto es lo que llevó a que la estrategia haya sido híbrida, en particular desde el 2005 a la fecha.

4.1. La política macroeconómica del gobierno de Lula: privilegiando la ortodoxia

Mucho se ha hablado y debatido acerca del rumbo económico adoptado por el presidente Luiz Inácio Lula da Silva cuando llegó al poder en enero de 2003. Algunos de sus detractores han acusado al líder del Partido dos Trabalhadores de continuar con algunas de las políticas de su predecesor FHC y de haber optado por la ortodoxia macroeconómica, en detrimento de la opción heterodoxa y expansiva. En este sentido la decisión del gobierno de designar a Henrique Meirelles al frente del Banco Central de Brasil, hasta entonces presidente del Bank Boston y vinculado al establishment financiero internacional, fue un claro indicio de continuidad en materia económica. En el período 2003-2010 y más allá de los cambios acaecidos en la economía internacional4, el objetivo de la política económica del gobierno fue privilegiar el control de la inflación sobre el crecimiento5, premisa propia de la ortodoxia. El actual ministro de Hacienda, Guido Mantega, ha dejado bien en claro, una vez más, que la meta económica de la actual mandataria Dilma Rousseff, “será mantener la inflación bajo control”.6 Tal objetivo explica la decisión de optar por un tipo de cambio revaluado, altas tasas de interés y un exhaustivo control sobre el gasto público durante todos los años de gestión. Este último es un indicador importante para ver la ortodoxia macroeconómica. En 2010, ante un escenario de fuerte crecimiento, el gobierno decidió recortar gastos por más de 35.000 millones de reales, lo que equivale alrededor del 1% del PBI. En palabras del propio ministro “El gobierno no permitirá que la economía crezca un 7% y cuenta con varias herramientas para mantener al crecimiento a un ritmo sostenido…la mejor manera de arrojar un balde de agua fría en este calor, si está de hecho hirviendo, para enfriar la demanda, es a partir de una forma fuerte y rápida reducción de la demanda del Gobierno, el gasto actual”.7 Motivo por el cual, después de la retracción del PBI en 2009 (0,2%) el gobierno estimó que el crecimiento en 2010 iba a ser del 5% y no del 8% (PAC, 2010). En este sentido, ciertas políticas económicas del gobierno de Lula, a pesar de su discurso crítico con los preceptos del organismo multilateral de crédito, estuvieron en sintonía con las recomendaciones del FMI para las economías latinoamericanas. Cuando el FMI en su Regional Economic Outlook dedicado al Hemisferio Occidental (FMI, 2010) habla de “garantizar un aterrizaje suave” en Sudamérica, está haciendo referencia a un enfriamiento de la economía para así combatir lo “caluroso del sur”, en alusión a los desajustes que produce un fuerte crecimiento de las economías de la región. Bresser-Pereira, identificado con los postulados neodesarrollistas, ha sido uno de los mayores críticos del modelo de Lula. En una entrevista brindada al diario


argentino Página 12, sostuvo que el real revaluado y los tipos de interés altos para contener la inflación atentan contra la expansión de la economía; para él“en el nuevo desarrollismo, la estabilidad no debe ser solo estabilidad de precios, sino también un tipo de cambio competitivo y un tipo de interés moderado, de manera que haya un razonable pleno empleo. Para la ortodoxia convencional, el equilibrio es solo de precios, por lo cual el Banco Central debe cuidar sólo la inflación. Para el nuevo desarrollismo, también se debe preocupar por el tipo de cambio”.8 El funcionamiento de la Balanza de Pagos de Brasil en los últimos años9 refleja el impacto de la ortodoxia macroeconómica en la vinculación económica con el mundo. La Cuenta Corriente en 2007 mostró un magro superávit (1.551 millones dólares) pasando al déficit en 2008 (28.192 millones de dólares) y 2009 (24.302 millones de dólares). Dicho déficit obedece no tanto a la Balanza Comercial de bienes sino a la cuenta Servicios y Rentas. El ajuste de la Balanza se da por un abultado superávit en la Cuenta Capital y Financiera. En 2007 la cifra fue superior a los 89.000 millones de dólares, continuando en 2008 y 2009, años de crisis financiera internacional y de retracción de los flujos de capitales, con 29.352 y 71.301 millones de dólares respectivamente.

Cuadro N° 1

En un análisis desagregado, los números de la Cuenta Capital y Financiera indican que gran parte del ingreso de capitales son inversiones en cartera (50.283 millones de dólares en 2009). Dado el sostenido crecimiento del producto, un tipo de cambio revaluado y altas tasas de interés, en contraposición con el estancamiento económico de los países en desarrollo cuyas tasas de interés no alcanzan el 1%, Brasil se ha convertido en uno de los destinos preferidos por el mercado privado de capitales. Un claro indicador de que los capitales tienen mayoritariamente como destino la compra de activos financieros fue la revalorización del BOVESPA (Bolsa de Valores de Sao Paulo) en un 900% en el periodo 2003-2008 (Steinberg, 2008). En definitiva, el ahorro de Brasil con el mundo no es genuino, obedece en gran medida a los volátiles flujos internacionales de capitales, situación que produce indefectiblemente una revaluación en el tipo de cambio, afectando parte de la competitividad del sector industrial, según las premisas del neodesarrollismo. El 2008, año de mayor superávit en la Cuenta Capital y Financiera, coincidió con la decisión de la calificadora de riesgo Stándard & Poor´s de otorgarle el grado de inversión a los t��tulos de deuda de Brasil.

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Fuente: P. Kliass y P. Salama (2008)

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En respuesta a este escenario, el gobierno de Lula ha comenzado a aplicar impuestos a las inversiones en cartera. En octubre de 2009 el monto era del 2%, incrementándose en un 4% en junio de 2010. Empero, a partir de los resultados de tal medida podemos sacar dos conclusiones: la primera es el carácter heterodoxo de la misma, indicador de la no adscripción a algunas premisas de la ortodoxia financiera; la segunda, y la más importante, es el escaso peso que tienen los impuestos de entradas de capitales para los inversionistas, rebatiendo así un argumento del establishment financiero internacional. La estrategia de desarrollo del gobierno de Lula, retomando el pensamiento de Bresser Pereira, no puede ser considerada como “neodesarrollista”. A partir de un enfoque exclusivo en variables macroeconómicas (estabilidad de precios, tipo de cambio, tasa de interés) queda en evidencia la ortodoxia del modelo. Empero, como desarrollaremos a continuación, y como se hizo referencia en el apartado teórico-conceptual no son únicamente las políticas macroeconómicas las que definen la modalidad de la estrategia de desarrollo. Se debe considerar el grado de intervención pública orientado a la aceleración del proceso de transformación productiva más allá del ritmo natural del mercado.

4.2 Los Programas de Aceleración al Crecimiento (PAC) y el rol del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES): matriz desarrollista

Una de las principales características o creencias básicas de cualquier modelo desarrollista es, sin lugar a duda, la participación activa del Estado en el proceso económico. Más específicamente, coincidimos con Sikkink (2009) en que el Estado, en un modelo desarrollista, tiene el rol de canalizar la iniciativa privada hacia áreas prioritarias, y si bien el principal responsable del desarrollo debe ser el sector privado, la industrialización no puede llevarse a cabo sin la dirección y la asistencia del Estado. Este ha sido el fundamento del Programa de Aceleración al Crecimiento (PAC 1, 2006-2010 y PAC 2, 2010-2014) como eje de un conjunto de políticas de desarrollo productivo. El gobierno de Lula llegó a la conclusión que la aceleración del crecimiento en Brasil requería una mayor inversión en infraestructura y que el gobierno debía jugar un papel crucial en la coordinación de los proyectos, en garantizar la demanda y la financiación a largo plazo. El eje de la PAC fue justamente dirigir créditos e inversiones a obras de infraestructura, partiendo del fundamento que el sector privado por sí solo no estaba en condiciones de liderar semejante empresa. Esta evaluación netamente desarrollista, fue la misma que realizó el gobierno de Kubitschek cuando lanzó el “Plan Metas” en 1956, siendo éste un antecedente directo de la PAC. El aspecto nodal de la PAC es su estrecha relación con la política de inversiones. El dato del incremento de la tasa de inversiones en relación al PBI ilustra sólo una parte del fenómeno y está en sintonía con muchos países de la región. El principal indicador a considerar es, a nuestro entender, el volumen de los créditos dirigidos del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES).


Cuadro N° 2

Fuente: Ferraz (2010: 9)

Fuente: Ferraz (2010: 15)

En 2009, año de crisis y retracción del crédito a nivel internacional, esos créditos se convirtieron en el principal actor de financiamiento que tuvo la economía brasileña, con una participación del 37%10 sobre el total del crédito (Ferraz, 2010: 20). El BNDES es el primordial instrumento financiero de la PAC. En 2007 los desembolsos del Banco para la PAC fueron de más de 7 mil millones

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Cuadro N° 3

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de Reales, alcanzando un monto de 43 mil millones de Reales en 2009, una variación porcentual mayor al 468% (PAC, 2010: 24). En palabras del presidente del BNDES, Luciano Coutinho: “Nos interesa atraer capital del exterior pero no nos gustaría depender demasiado de ello; preferimos la formación de capital a partir del ahorro interno”.11 Con respecto al BNDES debemos diferenciar dos aspectos. Por un lado los desembolsos, que en 2009 fueron de 68.800 millones de dólares, representando aproximadamente un 17% del PBI (Ferraz, 2010); por el otro las prioridades y sectorización de los créditos. A diferencia de la prioridad en infraestructura y bienes de capital del BNDES durante el modelo desarrollista tradicional (1930-1980), y de su funcionalidad a las privatizaciones en los años noventa, en el interregno 2003-2010 las preferencias tuvieron tres ejes: infraestructura / estructura productiva / exportaciones-internacionalización de capitales.

Cuadro N° 4

Fuente: Ferraz (2010: 28)

El BNDES contribuyó al buen funcionamiento del mercado de crédito al ejercer un papel estabilizador en las fluctuaciones cíclicas. Hay que recordar que en los países en vía de desarrollo las variaciones de la tasa de interés en el corto plazo, se reflejan en las tasas de largo plazo desalentando la inversión productiva. En el caso brasileño el costo del financiamiento del BNDES está determinado por la Tasa de Interés de Largo Plazo (TJLP).12


Cuadro N° 5 Tasas de interés de la Selic y la TJLP (2003-2010) año Tasa Prom. Anual

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Selic

25,5%

16%

19%

15,35

12%

12,4%

9,25%

9,75%*

TJLP

11,5%

9,85

9,75%

7,8%

6,35%

6,25%

6,15%

6,00%

*última referencia octubre de 2010

Si las empresas brasileñas tuvieran su parámetro para la captación de recursos de largo plazo en referencia a la tasa de corto plazo (en Brasil denominada Selic) los proyectos de inversión estarían limitados a aquellos que tuvieran una tasa de retorno lo suficientemente alta como para cubrir no solo el valor promedio de esta tasa, sino también el riesgo asociado a sus fluctuaciones. Cabe recordar que las tasas de intereses brasileñas son, en términos reales, una de las más altas entre los países emergentes, como mecanismo antiinflacionario. Por tal motivo, la existencia del crédito dirigido permitió y permite que las empresas inviertan en una gama mucho mayor de proyectos, considerando que el parámetro de la TJLP establece un costo –positivo en términos reales– mucho más estable, lo que le confiere previsibilidad al flujo de caja de los proyectos. Ante la deficiencia del mercado de crédito brasileño, el crédito dirigido ha sido un mecanismo esencial para viabilizar la implementación de proyectos de inversión que, aunque presenten tasas de retorno real positivas, no se financiarían en las condiciones vigentes para el crédito libre.13 Como lo ilustra un informe del propio BNDES, los créditos del Banco no alteran la política monetaria; contrariamente tienen un papel complementario en el sistema. “una mayor estabilidad de la tasa de largo plazo implica que los efectos de la política monetaria sean más intensos en el crédito al consumo y al capital

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Fuente: elaboración propia a partir de datos de BNDES, disponibles en http:// www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Custos_ Financeiros/Taxa_de_Juros_de_Longo_Prazo_TJLP/index.html y datos del Diario Estadao On line, del día 11/3/09, disponible en http://www.estadao.com.br/especiais/a-evolucao-dataxa-selic,50931.htm

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de giro que en el crédito a la inversión. Este impacto diferenciado de la política monetaria en el consumo y en la inversión hace que el Banco Central pueda contener la demanda agregada (vía crédito libre) sin comprometer el aumento futuro de la capacidad productiva (vía crédito dirigido). El crédito del BNDES a la inversión ejerce así un papel estabilizador, permitiendo que el gobierno alcance sus objetivos de corto plazo (reducción de la demanda agregada) y de largo plazo (crecimiento económico), como un instrumento complementario y no conflictivo a la política monetaria” ( Barros De Castro y Pires De Souza, 2005: 5). En este punto se visualiza con mayor claridad lo “híbrido” del modelo de desarrollo. Como señala la economista Dal Paggeto, Brasil ha logrado convivir con un escenario de tipo de cambio poco competitivo y tasas de interés muy altas a partir de una estructura muy sesgada de los créditos del BNDES, la que le ha dado viabilidad a un modelo de baja rentabilidad en los sectores transables.14 La impronta desarrollista de la administración de Lula puede apreciarse en su totalidad en un informe publicado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil en 2003. El gobierno realizó una evaluación de la inserción de la industria brasileña en el sistema productivo internacional y la ubicó en un espectro intermedio. En la parte inferior de esa escala, estaba la competencia basada en bajos costos (competencia por abajo) y en la parte superior la competencia caracterizada por innovación y diferenciación de producto (competencia por arriba). Según el documento: “Partiendo de esa visión de actualidad de la industria brasileña, la visión de futuro adoptada por el país es la de salida “por arriba”, mediante la inducción a la modificación del nivel competitivo de la industria por la innovación y diferenciación de productos y servicios, con inserción y reconocimiento en los principales mercados del mundo. Esa visión está íntimamente asociada con innovación tecnológica, con inserción positiva en la sociedad del conocimiento –lo que incluye educación en todos los niveles, inclusión digital, desarrollo científico y tecnológico– con mayor protagonismo en el comercio exterior en los segmentos de mayor intensidad tecnológica, con internacionalización de empresas brasileñas. El fortalecimiento y la expansión de la base industrial brasileña y el aumento de la capacidad innovadora de las empresas de la base industrial brasileña promueven la sustentación del crecimiento. Y de un nuevo tipo de crecimiento”.15 Cuando el informe plantea “la visión de futuro adoptada” está haciendo referencia implícita a una estrategia. La expresión “mediante la inducción a la modificación del nivel competitivo de la industria” la podemos relacionar con lo dicho por Devlin y Moguillansky sobre las estrategias que desconfían de algunas de las señales del mercado y de que las ventajas comparativas estáticas por sí solas puedan impulsar la transformación productiva.


La transformación productiva de la estrategia de desarrollo en estudio tuvo su impronta en la perspectiva microeconómica, es decir crear condiciones del lado de la oferta para promover el desarrollo. La adopción de políticas macroeconómicas ortodoxas no implicó un proceso de desindustrialización ni afectó el desempeño de los sectores productivos. Desde 2003 a la fecha, los sectores industriales brasileños han sido uno de los mayores beneficiados con el modelo. Dos son los indicadores que nos permiten afirmar lo dicho. El primero es el aumento de las exportaciones y el segundo es la consolidación y profundización del proceso de internacionalización de capitales brasileños a través de IED de empresas transnacionales. Tanto exportaciones como internacionalización de capitales han tenido y tienen políticas públicas específicas, y organismos que apoyan y sustentan su expansión como la Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI), la Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversiones (APEX) y el ya mencionado Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES). En lo que respecta a las exportaciones de bienes, de acuerdo a los datos de la Balanza de Pagos se observa un incremento exponencial de la misma. En 2003 fueron 73.084 millones de dólares, pasando cinco años más tarde, en 2008, a 197.942. Es importante destacar esto porque la balanza comercial durante el gobierno de Lula jamás fue deficitaria, con un tipo de cambio revaluado. No obstante, el dato relevante es la participación de productos industriales (manufacturados o semimanufacturados) en la totalidad de las exportaciones.

Cuadro N° 6

2006

2007

2008

2009

2010 (ene-jun)

54,3%

52,3

46,8%

44%

40,5%

Semimanufacturados

14,2%

13,6

13,7%

13,4%

13,9%

Primarios

29,3

32,1

36,9%

40,5%

43,4%

Op. Especiales

2,2

2%

2,6

2,1%

2,2%

Productos (% s/total) Manufacturados

Fuente: elaboración propia en base a información de la APEX (2006, 2007, 2008, 2009, 2010) En los datos del Cuadro N° 6, si bien hay un fuerte contenido de valor agregado de las exportaciones, se observa una tendencia preocupante. En los últimos años se está produciendo una primarización de la estructura exportadora de Brasil. En 2006 casi el 70% de las exportaciones fueron bienes industriales; en los años pos-

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Años

Exportación por tipo de producto

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teriores ese porcentaje se fue reduciendo, llegando a superar apenas el 50% en lo que va de 2010, en detrimento de un incremento importante de los bienes primarios. En 2009, la soja y sus derivados se convirtieron en el principal producto exportable (APEX, 2009), siendo en años anteriores los materiales de transporte. En segundo lugar, como ya mencionamos, uno de los aspectos destacados, y su vez, una manifestación concreta de la estrategia de desarrollo de Brasil desde el 2003 hasta la fecha, ha sido el incremento de flujos de Inversión Extranjera Directa (IED)16 de empresas transnacionales de capitales brasileños en el exterior. Datos de los economistas Luís Afonso Lima (presidente de la Sociedad Brasileña de Estudios de Empresas Transnacionales, SOBEET) y Octavio De Barros, señalan que entre los años 2000 y 2003 el promedio de egresos de IED era de 700 millones de dólares al año, pasando a ser de 14.000 mil millones entre los años 2004-2008 (Afonso Lima-De Barros, 2009). Según datos de la CEPAL (2009), se estima que en Brasil hay 877 empresas que invierten en el exterior, incluyendo estatales y privadas. Las cifras de IED de empresas brasileñas en 2009 mostraron una significativa retracción producto de los efectos de la crisis financiera y económica internacional. La desinversión neta brasileña en el exterior fue de un monto equivalente a 10.000 millones de dólares, resultado atribuible a los elevados montos recibidos por préstamos y amortizaciones de sus filiales en el exterior para dotar de fondos a sus matrices en condiciones de elevada incertidumbre financiera y la caída de la demanda global (CEPAL, 2010). Por tal motivo, no debemos subestimar el dinamismo de las empresas brasileñas que invierten fuera de Brasil: el aumento de la participación en capital de esas empresas en el exterior ascendió a 4.500 millones de dólares (CEPAL, 2010). Los montos de IED de Brasil en el primer cuatrimestre de 2010 alcanzaron una cifra superior a los 11 mil millones de dólares, en un contexto de fuerte recuperación económica. De continuar con ese ritmo, en 2010 la IED de Brasil estaría en montos similares o superiores al 2008. Estos datos nos muestran que la caída abrupta en 2009 se debió más a factores coyunturales (la crisis financiera internacional) que estructurales. La consolidación de Brasil como un país emisor de flujos de IED a partir de 2004 nos lleva inexorablemente a indagar acerca de su vinculación con la ya mencionada estrategia de desarrollo del gobierno de Lula. Uno de los últimos aportes teóricos de Dunning (1997) ha sido el de ligar las etapas de desarrollo económico con su condición de emisor/receptor de IED, a partir de la denominada teoría del sendero de desarrollo de las inversiones la cual sostiene que a medida que un país se desarrolla, se producen cambios en las estructuras de las firmas. La emisión de IED de potencias emergentes como Brasil, China e India en los últimos años validaron la teoría de Dunning. En el caso de Brasil, de acuerdo a la evolución de sus principales empresas visualizamos tres fases que han experimentado a lo largo de los últimos ochenta años, las cuales están estrechamente vinculadas a la estrategia de desarrollo: una primera etapa de consolidación en el mercado interno a partir del proceso de indus-


Cuadro N°7

trialización por sustitución de importaciones (1930-1980), un segundo momento de inserción en los mercados externos vía exportación (1980-2000), y un tercero que corresponde a la fase de internacionalización palpable en la última década. Estas etapas no deben ser vistas como compartimentos estancos. López (1999) señala que muchas empresas brasileñas comenzaron su proceso de internacionalización en los años setenta. Empero, hasta los años noventa la internacionalización productiva era “muy baja” y por casos aislados. En aquellos años algunos analistas hablaban de un proceso de internacionalización en curso (Ventura Dias, 1994). Ahora bien, ¿cuál es la relación entre las políticas de corte desarrollista con la internacionalización de capitales? La respuesta debe buscarse en el papel del BNDES. Desde 2003 el Banco apoya los proyectos de IED de empresas brasileñas en el exterior por medio del financiamiento o de participación accionaria (BNDES, 2008). A partir de ese año, el fomento a la internacionalización de empresas fue identificado como un objetivo. Desde entonces, año a año, los montos destinados a dicho fin son acompañados por estructuras organizacionales en el interior del BNDES. Como señalan Ribeiro y Casado Lima (2008), el BNDES incorporó a la integración sudamericana como una prioridad en su estrategia de actuación, acompañando y financiando tanto operaciones vinculadas a las exportaciones como a la internacionalización de empresas.

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Fuente: Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comércio Exterior (2010)

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Hasta el año 2008 el Banco tenía dos programas vinculados al proceso de internacionalización. Uno directo, el “Programa de internacionalización de empresas”17 destinado a empresas de capital brasileño que desarrollan actividades industriales o servicios de ingeniería y que posean una estrategia de largo plazo de internacionalización, vía construcción de nuevas unidades, adquisición, ampliación o modernización de unidades instaladas y participación societaria. Una operación financiada por el BNDES, a modo de ejemplo, fue la compra, en septiembre de 2005, de la empresa argentina Swift Armour S.A. por parte del grupo brasileño Friboi S.A.. El valor de la operación fue de 120 millones de dólares, de los cuales 80 millones fueron otorgados por el BNDES, a ser devueltos en cinco años (Ochoa, 2007). No solamente el Banco lleva adelante operaciones directas, también apoya a empresas con subsidiarias en el exterior por medio de lo que se conoce como suppliers credits, es decir giros de capitales para formación de stock en el exterior o compra de bienes de capital. Según Raúl Ochoa (2007) esta modalidad fue implementada en Weg (motores); Bematech (electrónica); Karsten (textiles); Tramontina (utensilios) y Portobello (cerámica). El otro programa que indirectamente está relacionado con la internacionalización de capitales es el de “infraestructura”18, en áreas como la expansión y modernización del sector eléctrico; la diversificación de la matriz energética nacional; el desarrollo del mercado de gas natural; la promoción de energías renovables, entre otras. Si bien el programa se orienta a financiar proyectos a realizarse en Brasil, no se deja de lado el apoyo a empresas que realizan obras de infraestructura en el exterior, principalmente si ellas tienen un impacto indirecto en Brasil. Un ejemplo fue el crédito de 142 millones de dólares otorgado a la empresa TGS Argentina (controlada por Petrobras) para la ampliación del gasoducto San Martín tramo Bahía Blanca-Buenos Aires, en 2005.19 Otro aspecto a destacar es la participación activa de empresas brasileñas en licitaciones que llevan adelante los Estados de países sudamericanos en materia de obra pública. Esto se debe a que las empresas de Brasil cuentan con ventaja en uno de los requisitos a evaluar en todo proceso licitatorio: el financiamiento. Ningún país de Sudamérica tiene un Banco de desarrollo y respaldatorio como el BNDES, motivo por el cual las empresas nacionales deben buscar la fuente de financiación en el sistema bancario local (donde la tasa a largo plazo es altísima) o en los organismos multilaterales de crédito. El incremento de IED por parte de transnacionales brasileñas también obedece a la decisión de mantener un tipo de cambio revaluado. Como sostienen Barbosa y Pereira de Souza (2010: 99): “Una de las consecuencias de la apreciación del real fue que los activos externos resultaron relativamente baratos para las grandes empresas brasileñas que, a su vez, aprovecharon un momento de elevación de sus ganancias y liquidez internacional para internacionalizarse”. En síntesis, queda en evidencia que no se puede explicar y comprender el proceso de internacionalización de capitales brasileños sin entender el carácter híbrido de la estrategia de desarrollo.


Antes de concluir, creemos pertinente destacar un último aspecto. La estrategia que implementó Brasil en los últimos ocho años tiene características propias que hacen dificultosa su emulación. En este sentido, los debates entre economistas y académicos al intentar comparar las políticas aplicadas por los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner en la Argentina con las del gobierno de Lula tienden a simplificar situaciones por demás complejas. Tanto la crítica desde la heterodoxia económica brasileña que postula que Brasil debe adoptar las mismas políticas que la Argentina, como desde la ortodoxia argentina la cual rescata las políticas macroeconómicas del vecino, parten de la convicción de que las estrategias de desarrollo pueden ser intercambiables. Compartimos con Zaiat esta afirmación: “Brasil a diferencia de la Argentina, posee una poderosa base industrial (no desmantelada por las políticas neoliberales) y de infraestructura, el desarrollo de grandes firmas nacionales estatales (Embraer y Petrobras) y privadas (JBS-Friboi, Camargo Correa, Odebrecht, Santista) y la presencia activa de un banco de desarrollo (BNDES) que financia a las empresas, constituyen una estructura de soporte que le permite eludir por ahora los obstáculos de la apreciación del tipo de cambio, lo que implica que a Lula puede servirle la estrategia de atrasar el dólar con tasas altas para contener la inflación”.20 A nuestro entender el error en que se incurre es la no visualización de que ciertas políticas como las económicas tienen, como sostuvimos, un trasfondo contextual, histórico y socio-cultural que en última instancia posibilitan su implementación. La consecución de ciertos logros económicos y sociales21 a partir de la implementación de lo que hemos denominado como neodesarrollismo heterodoxo debe entenderse como una experiencia de carácter puramente nacional. Las políticas públicas, principalmente las económicas, que dan como resultado estrategias de desarrollo particulares no pueden ser analizadas sin tener presentes variables (históricas, sociales y culturales) que las cruzan y en gran medida las condicionan. Analizar la estrategia de desarrollo en Brasil bajo el gobierno de Lula, haciendo especial referencia a la articulación entre Estado y mercado, no debe escindirse tanto del modelo desarrollista imperante por más de cincuenta años, como de las particularidades propias del modelo aperturista iniciado a fines de los años ochenta. La teoría económica, como toda teoría, parte de supuestos abstractos y tiende a establecer un conjunto de categorías y conceptos que en muchos casos conforman modelos cerrados. Por tal motivo es necesaria la contrastación empírica para analizar cuáles han sido los resultados de las políticas aplicadas. Como se intentó mostrar a lo largo del trabajo, de acuerdo a la conceptualización hecha por Devlin y Moguillansky, la estrategia de desarrollo aplicada entre 20032010 en Brasil no puede encasillarse fácilmente. La misma combinó aspectos propios del enfoque monetarista-ortodoxo con políticas del paradigma estructuralista-

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5. Conclusiones

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desarrollista. Tal condición híbrida llevó a la conceptualización de la misma como neodesarrollismo heterodoxo para dar cuenta del fenómeno estudiado. El gobierno de Lula no quedó encasillado en teorías económicas puntuales. Las elevadas tasas de interés para contener la inflación o los recortes en el gasto público no necesariamente implican calificar de ortodoxa a la administración del PT. Su virtud fue la de combinar pragmáticamente aspectos que a priori aparecen como contradictorios. Con respecto a la variable contextual, los cambios en el orden económico internacional ‒crisis económica del atlántico norte a partir de 2008 y crecimiento exponencial de algunas potencias emergentes como China‒ han comenzado a jaquear la estrategia de desarrollo. El gobierno de Dilma Rousseff afronta un escenario más que complejo. Las políticas monetarias de los países en desarrollo (con tasas cercanas al 0%) están provocando que los flujos de capitales encuentren en el mercado brasileño una rentabilidad para la inversión en cartera revaluando aún más la ya apreciada moneda del gigante sudamericano. La repercusión en el plano productivo es una paulatina pero marcada primarización de las exportaciones, panorama agravado por el aumento de las importaciones provenientes de China, el principal socio comercial de Brasil. La incógnita es saber si, tal como pudo maniobrar el gobierno de Lula, las políticas desarrollistas, como los planes de aceleración al crecimiento o los fondos del BNDES serán suficientes para que Brasil evite un proceso de desindustrialización y pérdida de competitividad productiva. El tiempo mostrará la sustentabilidad o no del neodesarrollismo heterodoxo que Brasil experimentó en los últimos años. Referencias

1. Para más información sobre el enfoque estructuralista y neoestructuralista ver Bielschowsky (2009). 2. Otro ejemplo relevante fueron las políticas en el sistema previsional. Los países de la región optaron por tres tipos diversos de reformas estructurales: a) el modelo sustitutivo, en el que el sistema de capitalización individual y con contribuciones definidas reemplaza al sistema de reparto y de beneficios definidos; b) el modelo paralelo o dual, en el que conviven de forma excluyente el sistema de reparto y el sistema de capitalización individual; y c) el modelo mixto, en el que se complementan los dos sistemas de manera no excluyente. Sin embargo, Brasil eligió una orientación estratégica de reformas de fortalecimiento del pilar de reparto (Bertranou y Grafe, 2007). 3. Estos autores señalan que en 2002 la CNI propuso un programa de desarrollo industrial articulado en tres ejes: el comercio exterior y de negociaciones comerciales internacionales; políticas de innovación tecnológica y política de desarrollo integrada nacionalmente para reducir las asimetrías nacionales. 4. Hacemos referencia a las restricciones y condicionantes del sistema económico y financiero internacional, como por ejemplo la liquidez del sistema, la política de la FED, los contextos recesivos como el sufrido en 2009, etc. 5. La inflación pasó de 12,6% en 2003 a alrededor de los 5 puntos en los cinco años siguientes. El crecimiento del PBI de Brasil fue de 1,1% en 2003; 5,7% en 2004; 3,2% en 2005; 4,0% en 2006; 5,7% en 2007; 5,1% en 2008. Datos del Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística (IBGE), disponible en <http://www.ibge.gov.br/espanhol/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1330&id_ pagina=1>. 6. “Ministro de Hacienda de Brasil niega que economía de giro a la izquierda con nuevo gobier-


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Esteban Actis, “La estrategia ‘híbrida’ de desarrollo del gobierno de Lula: neodesarrollismo heterodoxo”. Revista Temas y Debates. ISSN 1666-0714, año 15, número 22, julio-diciembre 2011, pp 115-135.

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Recibido: 06/12/2010. Aceptado: 07/09/2011.

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reseñas

bibliographic reviews

A la sombra de las dictaduras. La democracia en América Latina, de Alain Rouquié Under the shadow of dictatorship. Democracy in Latin America, by Alain Rouquié

Hugo Quiroga - pp. 139-142 La política exterior de Cristina Fernández. Apreciaciones promediando su mandato, de Alfredo Bologna y otros The foreign policy of Cristina Fernández. Averaging her management, by Alfredo Bologna and others

Alejandro Simonoff - pp. 145-147 Las voces del miedo. Los intelectuales autoritarios argentinos en las primeras décadas del siglo XX, de Olga Echeverría Voices of fear. Argentine authoritarian intellectuals in the early twentieth century, by Olga Echeverría

Martín Vicente - pp. 149-151


Libro: A la sombra de las dictaduras. La democracia en América Latina Alain Rouquié Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2011 (359 pp.)

La producción académica de Alain Rouquié ha dejado marcas profundas en la ciencia política, la sociología y la historia de nuestro continente. Sus estudios sobre el autoritarismo político contemporáneo, el poder militar y la democracia constituyen una reflexión ineludible para el universo intelectual de Latinoamérica y del mundo, en donde ha abierto nuevos campos de estudios y ha dejado planteadas pistas relevantes para futuras líneas de investigación. Su contribución a la comprensión del autoritarismo militar permitió, en su momento, trazar las coordenadas necesarias para poder navegar por las aguas agitadas de la militarización de la política y la sociedad. Sin los textos de Alain Rouquié hubiéramos carecido de brújula. La obra de Rouquié sobresale por la calidad de los estudios comparados y por el dominio excepcional de la historia de nuestros países. Su obra es organizada por la capacidad siempre brillante de su pluma que construye un legible universo histórico-político. El análisis político comparado de su libro A la sombra de las dictaduras. La democracia en América Latina contiene referencias históricas, de cada uno de nuestros países, que nos remiten al siglo XIX, al hecho de que la independencia de las colonias fue proclamada en nombre de la soberanía del pueblo, con todas sus ambigüedades y diferencias regionales y locales. Solo la democracia puede forjar la nación, mientras que la soberanía popular es la que crea al pueblo en estos Estados nacientes e inciertos de la región. En las sociedades latinoamericanas el régimen representativo surge antes que el Estado de derecho democrático. El recurso a estos orígenes aparentemente tan lejanos representa una “opción heurística”, un método, un enfoque, que Rouquié lo explica muy bien en un texto anterior de 2006, titulado Le Brésil au XXIe siècle. Naissance d’un nouveau grand. Se trata, dice nuestro autor en este libro, de un punto de “vista genético”, muy próximo a lo que ciertos autores denominan “sociología histórica de la política”. En su opinión, la sincronía inventa el presente, mientras que un acontecimiento o una institución es siempre un resultado, algo que se termina. En el libro que comentamos, Rouquié examina las características propias de los regímenes postautoritarios, la calidad de la democracia así establecida, los comportamientos electorales y la demanda de ciudadanía. No le interesa ahora poner en consideración las diversas causas del retroceso autoritario, sino mostrar la evo-

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Hugo Quiroga Profesor Titular de Teoría Política de la Facultad de Ciencia Política y RRII de la Universidad Nacional de Rosario y de la Universidad Nacional del Litoral, Argentina. E-mail: haquiroga@fibertel.com.ar

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lución política de América latina en los siglos XX y XXI, que revela los avances de la democracia en sociedades que han vivido notables transformaciones. A la vez, el autor nos advierte sobre las imperfecciones, paradojas, y límites de las democracias postautoritarias. En el complejo inventario de los desafíos que debe enfrentar la democracia en América latina, sobresalen dos núcleos argumentativos centrales que atraviesan toda la obra como un hilo conductor, que sacuden al lector, y promueven una reflexión sobre el porvenir de nuestras democracias. La primera, hace referencia al histórico movimiento pendular dictadura/democracia, en el cual ‒en palabras de Rouquié‒ la victoria de la democracia nunca es absoluta, en tanto las democracias latinoamericanas son herederas de las dictaduras, cuando no son sus prisioneras. Las “nuevas democracias”, o “democracias restauradas” a partir de 1980, no constituyen un mero paréntesis con respecto a una “normalidad” político liberal y pluralista de occidente, son siempre herederas de los regímenes anteriores. En su concepción, la sombra de la dictadura sobrevuela las democracias. Naturalmente, en el libro se destacan las particularidades y los matices claros y diferenciadores que se observan en cada uno de los países de América latina en la producción de un orden democrático estable y legítimo. La segunda línea argumentativa, pone de relieve la tentación mayoritaria. La dinámica de la democracia “implica también el riesgo de la erosión del pluralismo competitivo”. El principio de la mayoría abre, entonces, las puertas a una connotación plebiscitaria y hegemónica de la democracia. El riesgo es que una mayoría busque aplastar a una minoría. No hay que desconocer que las reglas y las conductas de las mayorías se enmarcan en el Estado de derecho. Dictadura y democracia son dos momentos históricos conexos y relevantes en el plano de la experiencia colectiva, en el que cada uno deja sus huellas, sus marcas. Bajo el telón de fondo del autoritarismo, el examen del orden democrático adquiere un nuevo realce en el libro del politólogo francés, en el que la democracia se muestra preocupada por obstaculizar toda regresión autoritaria. Las referencias de Tocqueville están presentes en el análisis comparativo de Rouquié, quien piensa a la democracia como un molde amplio, sin limitarla al ámbito político-institucional; más bien es vislumbrada como una manera de ser de la sociedad. Pero tampoco puede haber ciudadanía política sin Estado de derecho, sin el respeto irrestricto a la ley, sin igualdad civil. Son los derechos civiles universales los que instituyen al ciudadano. El universalismo democrático no existe ‒escribe Rouquié‒ cuando la soberanía del pueblo funda los nuevos Estados. Se ha observado en el continente cómo se construían “democracias sin ciudadanos”, un oxímoron político que señala la particularidad de los sistemas representativos de América latina. La sucesión pacífica del poder a través de elecciones limpias, plurales y competitivas, es una parte de la democracia, y la más fácil de llevar a cabo ‒remarca Rouquié‒, aún cuando haya sido una labor muy complicada para la mayoría de nuestros países. Lo difícil es instalar un ejercicio democrático del poder, porque efectivamente el “Estado no nace de una elección”, el problema que planteamos es saber también cómo construir una verdadera ciudadanía en situaciones de desigual-


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dades vergonzantes, inaceptables, y de debilidad institucional. Las democracias “no existen sin ciudadanos” o, resaltamos nosotros, sin la conciencia de los ciudadanos de sus derechos, y sin su cumplimiento efectivo. En algunos países el fin de los regímenes militares contemporáneos no implicó la desaparición de las dictaduras, por cuanto sus dirigentes y las instituciones que los sostuvieron permanecen en su lugar. En ciertos casos han “desaparecido las dictaduras pero no los dictadores”. Las elecciones por sí solas no constituyen democracia, se necesita igualmente del Estado de derecho y del ejercicio regulado del poder. Rouquié no pasa por alto, con su mirada crítica, la nueva arquitectura política de Venezuela, Bolivia y Ecuador, caratuladas por su propios dirigentes como “socialismo del siglo XXI” o “revolución ciudadana, democrática y nacionalista”. Las experiencias singulares de regímenes antipolíticos o democracias plebiscitarias no son definidas como populistas. No es una omisión de nuestro autor, su posición es clara. El retorno de la noción de populismo en el mundo (de izquierda o de derecha), que sirve para deslegitimar al adversario, ha dado lugar a un abusivo uso semántico y a un estiramiento conceptual, que finalmente transforman a esa noción en un seudoconcepto, que explica todo y, a la vez, nada. El concepto de populismo en América latina es la expresión de una construcción histórica determinada: Perón en Argentina, Vargas en Brasil, Velasco Ibarra en Ecuador, Cárdenas en México. Rouquié no duda en afirmar que la democracia se ha instalado en América latina, fruto de una larga historia ‒cargada de avances y retrocesos, de claroscuros‒ que comienza con los Libertadores de ayer, continúa con las nuevas democracias, y los refundadores del siglo XXI. Así, el valor del voto democrático como “vector de cambio” es una de las expresiones más impactantes de los progresos del orden democrático. El sufragio no sólo sirve para nombrar a los gobernantes, sino que es una institución fundamental, junto a las elecciones competitivas, para cambiar de régimen y modificar equilibrios políticos y sociales. En 2010, ningún Estado de América continental escapa del sistema representativo. A pesar de las transformaciones del espíritu público y la desmilitarización de la vida política, la estabilidad de la democracia latinoamericana no está en todas partes asegurada. Su preocupación por el porvenir de la democracia es legítima, frente a las “tentaciones autoritarias”. La política concentrada en la pura decisión, separada de las instituciones deliberativas, es el contramodelo de una democracia republicana. Aunque la democracia se encuentre en su mejor momento en América latina, retrocede en relación con sus instituciones. La crisis o fragmentación del sistema de partidos, la debilidad del parlamento, y la ineficacia de los órganos que imparten justicia, no ayudan a devolverle vigor a la democracia. Es cierto también que ha habido progresos económicos en la región y una particular expansión de la ciudadanía, pero hay fracturas sociales y culturales evidentes, desconfianza política manifiesta, y apatía en muchas de nuestras sociedades. En rigor, se marcha y se construye la democracia por el camino de los grises, sin dejar de reconocer sus matices. Desde luego no hay democracia perfecta, la democracia es siempre un proceso inacabado e inacabable. Las marcas de las dictaduras están presentes, en el teji-

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do social, y en la vida cotidiana. Sin embargo, advierte Rouquié, la democracia aguanta a pie firme, porque el tiempo trabaja para ella, incluso a la sombra de la dictadura. Es por ello que “la esperanza y la sospecha” aparecen como dos elementos complementarios e indispensables de la vida democrática. Este libro agudo, inteligente y provocador es una invitación a continuar con el derrotero intelectual de un autor que pretende mantener encendida la llama de la democracia que nunca se apagó. Un sitio en el cual los dirigentes y los ciudadanos respeten a rajatabla las reglas de juego político, la Constitución y sus instituciones. Bienvenido este libro y el mundo teórico-político al que nos reintroduce.


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Libro: La política exterior de Cristina Fernández. Apreciaciones promediando su mandato Alfredo Bruno Bologna y otros UNR Editora, Rosario, 2010 (488 pp.)

La publicación del quinto tomo de la colección sobre política exterior por parte del Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario de la Universidad Nacional de Rosario (CERIR) es un hecho auspicioso. Este libro es parte no solo de un proyecto de seguimiento y análisis de la política exterior argentina durante dieciséis años, lo que constituye un valor en sí mismo, sino también un testimonio de la evolución de la disciplina en ese lapso. La tarea no resultó sencilla, pero podemos decir que el CERIR es un ejemplo a imitar por su constancia, su determinación. Y una muestra de una presencia federal de los estudios internacionales que debe ser resaltada, y muchas veces es ignorada desde el centro político del país. En estos dieciséis años, se pasó del paradigma del realismo periférico a su default, en donde esta colección mantuvo su coherencia bajo la dirección de Alfredo Bruno Bologna. De todos los volúmenes reseñados por nosotros, este último nos resultó el más cómodo para su lectura. El libro está escrito en el marco de la revitalización de la teoría de la autonomía, y no es para menos: Rosario fue el lugar donde Juan Carlos Puig pensó, presentó y escribió los trazos más importantes de sus aportes a la disciplina. El artículo de Bologna “La autonomía heterodoxa de la política exterior de Néstor Kirchner” establece el punto de partida y el criterio ordenador del libro: la inserción internacional argentina, bajo esa perspectiva, de las gestiones K. Pero esa adscripción no impide que muchos de los autores realicen una lectura crítica desde ese marco teórico. Esta Autonomía se manifiesta de manera coherente pero no es unívoca, es plural. Ello se puede observar en los diversos matices presentados en conceptos tales como “uso doméstico de la política exterior”; textos como los de Anabella Busso y Gladys Lechini lo emplean de manera contrastante, poniendo de manifiesto esas diversas formas en las cuales los márgenes de maniobra pueden ser interpretados. El concepto recorre todo el libro y su forma de tratamiento por los autores permite establecer cruces interesantísimos, ya que está dividido por temas, regiones o países, donde se encuentra una correspondencia notoria, por ejemplo en el caso de los análisis sobre el desendeudamiento y el de la relación con Venezuela, o

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Alejandro Simonoff Coordinador del Centro de Reflexión en Política Internacional, Universidad Nacional de La Plata, Argentina. E-mail: asimonoff2000@yahoo.com.ar

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las vinculaciones con Estados Unidos y Brasil, o las de este último con el de la institucionalización del Mercosur, etc. O incluso en la caracterización de la relación con Caracas desde un punto de vista pragmático y no ideológico, como algunos cultores del neoconservadurismo y neoliberalismo local gustan identificar, que recorre muchos de los artículos, muestra hasta que punto este trabajo tiene su coherencia. La existencia de varios capítulos referidos a la cuestión económica (el desendeudamiento, la inversión europea, su comercio), y los artículos más políticos que no se desentienden de esta cuestión, muestran las implicancias de la crisis de 2001 en nuestro relacionamiento externo, como así también su incidencia en las estrategias para el presente y futuro. Dadas las características de esta reseña no nos extenderemos en un análisis puntual de cada uno de los capítulos que lo componen, ya que excedería los límites que nos hemos impuesto para este trabajo. Pero a pesar de esta aclaración, resulta evidente que los artículos de los investigadores consagrados como Bologna para el caso de Malvinas, el de Anabella Busso para Estados Unidos, el de Miryam Colacrai para Chile, el de Gladys Lechini para África y el de Marta Cabezas con su trabajo sobre la Inversión Europea conviven perfectamente con los de los jóvenes investigadores. El rasgo más notable de aquellos textos, como no podía ser de otro modo, son también las propuestas para la investigación que proponen, como por ejemplo, la idea de Miryan Colacrai de analizar una relación bilateral en tres anillos (política exterior tradicional, relaciones de la interdependencia propias del “Estado red” y la diplomacia de los partidos políticos) resulta sumamente interesante para aplicar. De los noveles investigadores queremos resaltar, a modo de ejemplo, el trabajo de Julieta Cortés y Nicolás Creus por su combinación de un aparato teórico muy bien desarrollado y su aplicación a un caso concreto, como es en este caso la relación con Brasil. La utilización de conceptos como necesidad y desilusión para caracterizar esta etapa no pueden ajustarse más a la realidad y a la necesidad de conceptualización. Como las necesidades de la crisis llevaron a una aproximación que no fue suficientemente bien explotada, por el carácter fundamentalmente discursivo de la autonomía por parte de los gobiernos y no construyendo a partir de ella instrumentos más eficaces que provean de mayores márgenes de maniobra, llevando a desilusiones en este plano. Lo mismo podríamos decir del texto sobre la institucionalización del Mercosur, escrito por Hugo Daniel Ramos, el cual puntualiza casi milimétricamente los compromisos entre los Estados Parte y cómo repercuten, y repercutirán en el futuro. O el caso del investigador invitado, el académico venezolano José Briceño Ruiz quien en su trabajo analiza las relaciones entre su país y el nuestro bajo el criterio del pragmatismo, un justo término, y no la diatriba generalmente ideológica y simplista que estamos acostumbrados a oír sobre esta vinculación. Para finalizar queremos señalar que es un volumen que cumple con varias funciones, es un material recomendable para la obtención de información sobre los


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eventos que atraviesa nuestra política exterior reciente, tiene un criterio pedagógico por su fácil lectura y puede convertirse en un útil manual, pero también aporta elementos para la reflexión sobre ella, aspecto que resulta ineludible.

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Libro: Las voces del miedo. Los intelectuales autoritarios argentinos en las primeras décadas del siglo XX Olga Echeverría Prohistoria Ediciones, Rosario, 2009 (284 pp.)

Las complejas relaciones entre intelectuales y política son el eje de este libro de la historiadora Olga Echeverría, basado en su Tesis Doctoral presentada en el Doctorado Interuniversitario en Historia, de la Universidad Nacional del Centro. Compuesto por una introducción, dos partes subdivididas en siete capítulos (cuatro para la primera, tres para la segunda) y un epílogo, Las voces del miedo analiza los discursos y las acciones de una serie de intelectuales argentinos ligados al nacionalismo y al catolicismo de derecha, donde sobresalen Leopoldo Lugones, Carlos Ibarguren y los actores de las revistas Criterio y La Nueva República. El abordaje del trabajo aparece centrado en las articulaciones entre discurso y acción que conformaron las estrategias intelectuales de estos actores dentro del conjunto de las derechas argentinas en los años abarcados por el libro. De la amplia bibliografía que se ha ocupado de estas tendencias en las derechas nacionales, la investigadora del Conicet establece, tal como lo plantea, una relación analítica con el modo de abordar tales espacios en línea con los trabajos de Fernando Devoto, comprendiendo a estos lineamientos ideológicos en su complejidad y heterogeneidad y, al mismo tiempo, estableciendo las pautas que los relacionan con el discurso rector, fundante, del liberal-conservadurismo decimonónico. En el primer capítulo, Echeverría trabaja sobre la figura de Lugones y sus múltiples posturas ideológicas y estéticas, estudiando la conformación de la figura del escritor como “paladín del militarismo” que se daría a partir de los años ’30. Un espacio aparte merece el abordaje a la biografía del autor de Las fuerzas ocultas, en tanto allí la historiadora encuentra los núcleos de sus diversas estrategias intelectuales, tanto artísticas como ideológicas. Pese a sus diferentes instancias político-ideológicas, del socialismo al autoritarismo y del ateísmo a la reivindicación del catolicismo, éstas son interpretadas y concebidas por la voluntad de Lugones de colocar al intelectual como un actor central, tutelar, de la sociedad. Carlos Ibarguren es el protagonista del segundo capítulo, en el que se estudia a este intelectual tanto en sus roles de político como de funcionario, y dentro del entramado de una amplia familia patricia, en la que sobresalía el militar golpista de 1930, el general José Félix Uriburu. Aquí, nuevamente, la autora enfatiza el rol de las estrategias intelectuales: si en un hombre de letras, sin capital social heredado como Lugones éstas apuntaban a consolidar la figura intelectual en un sitio central, en un integrante de las elites tradicionales como Ibarguren las estrategias

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Martín Alejandro Vicente CONICET-UNGS/USAL, Argentina. E-mail: vicentemartin28@gmail.com

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intelectuales apuntaron a una reproducción de tal capital centrado en las ligazones con los miembros del mundo político y el funcionariado estatal. La revista Criterio es el eje del tercer capítulo donde se analizan las diversas implicancias del espacio católico y su relación con el campo político. La publicación es entendida como “destinada a solidificar moralmente a las clases privilegiadas”. Echeverría dedica, además, espacios propios a dos autores pertenecientes a los ámbitos católicos pero con obras claramente diferenciadas, como Juan Manuel Gálvez y Gustavo Martínez Zuviría (alias Hugo Wast), por cuyas estrategias intelectuales la autora los califica como “individualista” y “orgánico”, respectivamente. Analiza en profundidad dichas estrategias en estos autores, enfatizando el cruce entre catolicismo y política. En el capítulo cuarto, el eje está puesto en la revista La Nueva República, y el grupo de intelectuales nacionalistas que conformaron tal experiencia, como los hermanos Julio y Rodolfo Irazusta, Ernesto Palacio y Juan Carulla. La historiadora elige centrarse en las representaciones que, desde la publicación, se hacían de la “generación del ‘80”, y describe a la experiencia como “uno de los primeros intentos de organización político-ideológico autoritario con intenciones de conformarse en un actor político” desde el espacio de intervención intelectual, que aquí es entendido como una formulación en la línea del nacionalismo republicano teorizado por el autor francés Charles Maurras. A partir de su segunda parte, construida en torno al estudio de estos espacios luego del golpe de Estado septembrino del ‘30, la obra estudia en el primer capítulo los intentos y frustraciones de Lugones e Ibarguren en torno a la experiencia autoritaria. Allí se destaca la imposibilidad de conformar los proyectos corporativos deseados por ambos, de cuño militarista y centrados en la idea de futuro en el primero y de un reaccionarismo filofascista orientado hacia el pasado en el segundo. El segundo capítulo de esta sección se enfoca también en La Nueva República; muestra el tránsito de la revista desde el entusiasmo con el golpe que derroca a Hipólito Yrigoyen hasta el fracaso a la hora de imponer el programa político, centrado en una República jerárquica. Aquí, además, Echeverría dedica un apartado a tratar el surgimiento de las lecturas revisionistas de la historia nacional que caracterizaron al grupo neorrepublicano dentro de las corrientes historiográficopolíticas en la vida intelectual argentina. Criterio es retomada como eje del capítulo III, donde se analiza centralmente el acercamiento “al pueblo” de la publicación confesional y su rol en el entramado de los discursos nacionalistas y anticomunistas. El eje está colocado en la postulación de una centralidad de la religión católica en los espacios de las derechas argentinas, que acabará configurando una pauta clave en los procesos sociales que definirían la transformación del conjunto del catolicismo nacional luego de los años que abarca el estudio. En el epílogo de la obra, Echeverría señala que se ha estudiado, en un sentido político, la historia de un fracaso: el de hombres que se autoconcibieron como los esclarecidos capaces de iluminar el horizonte nacional, que apoyaron el quiebre democrático pero acabaron decepcionados porque la realidad no confluyó con sus


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teorizaciones programáticas. Pero entre estos hombres y sus proyectos, destaca la autora, se produjeron diversos momentos centrales para comprender la historia de las derechas argentinas en las primeras décadas del siglo pasado, entre las reformulaciones del legado del liberal-conservadurismo tutelar y el heterogéneo amanecer del discurso autoritario contemporáneo.

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institutional information

información institucional

Reseña sobre Presupuesto Participativo Review about “Presupuesto Participativo” (Participative Budget)

Cintia Pinillos y Gisela Signorelli - pp. 155-156 Temas y Debates tiene ya su propia página web Website Temas y Debates

Adriana Chiroleu - pp. 159


Presupuesto Participativo Facultad Ciencia Política y Relaciones Internacionales - Universidad Nacional de Rosario

A lo largo del segundo cuatrimestre de 2011 se implementó por primera vez el Presupuesto Participativo (PP) de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, impulsado por la nueva gestión de gobierno. La incorporación de este dispositivo democrático en una institución pública de educación superior constituye una experiencia innovadora para la promoción de la participación de diversos actores en el proceso de toma de decisiones. Las políticas participativas que implican la discusión sobre el destino de parte de los fondos públicos favorecen la información y la transparencia de las acciones, estableciendo ámbitos deliberativos en los que se involucran actores que habitualmente no participan de los espacios institucionales de decisión. El objetivo principal que impulsó la incorporación del Presupuesto Participativo como herramienta de gestión democrática en nuestra Facultad, fue promover el involucramiento de los integrantes de los claustros docente, estudiantil y no docente en la definición sobre el destino del 10% del presupuesto disponible. De manera simultánea, a lo largo del proceso participativo se incentivó la inclusión de los miembros de la comunidad que quisieran sumarse a la iniciativa, el diálogo libre, informado y respetuoso entre los participantes, la creatividad en la generación de ideas para dar respuestas relevantes a los problemas identificados y la equidad en la distribución de los bienes en juego. Como toda herramienta que involucra la participación directa de los actores, genera desafíos para las estructuras de cogobierno tradicionales y culturalmente arraigadas en las instituciones universitarias, a la vez que contribuye a incrementar el compromiso y la responsabilidad de los actores en los procesos de toma de decisiones, a partir de la inclusión de voces diversas y complementarias, potenciando los resultados de las mismas así como también la legitimidad de las acciones consensuadas en ámbitos de deliberación pública. El diseño y la implementación del PP estuvieron coordinados desde la Secretaría de Planificación y Gestión Institucional, y se contó con el apoyo de un Comité Asesor integrado por docentes-investigadores de la casa que cuentan con una importante experiencia tanto en la gestión como en el estudio de políticas participativas. También se vieron involucradas activamente las distintas Secretarías y especialmente la Secretaría de Comunicación y Gestión de Medios, a través de la

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Reseña presentada por Cintia Pinillos y Gisela Signorelli Cintia Pinillos es Secretaria de Planificación y docente-investigadora de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Gisela Signorelli es Secretaria Técnica de la edición 2011 del Presupuesto Participativo de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales y becaria del CONICET.

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cual se difundieron las convocatorias para participar de las actividades, así como también los resultados de cada una de las etapas. La elaboración del diagnóstico y la formulación, presentación y selección de proyectos fue promovida por los tres claustros, a través de diversos dispositivos, inspirados en experiencias desarrolladas por gobiernos locales que fueron adaptadas para que resultaran efectivas en el contexto institucional de nuestra Facultad. En los tres talleres de diagnóstico, uno por cada claustro, se trazaron los lineamientos que orientaron la elaboración de los proyectos. En ellos participaron alrededor de ochenta personas. Dentro de las prioridades establecidas en el diagnóstico, el espacio físico y el equipamiento apareció como un aspecto central, lo cual se vio reflejado en todo el proceso. En la etapa de elaboración de proyectos, se realizaron dos talleres que contaron con la participación de cincuenta personas. Como resultado de los mismos se presentaron cerca de veinte ideas proyecto que finalmente se materializaron en quince proyectos realizados por treinta y cinco proyectistas. Los autores de las ideas proyectos trabajaron en reuniones de diseño con las Secretarías vinculadas con cada propuesta. Por el claustro docente se presentaron ocho proyectos, cuatro por el claustro estudiantil y tres por el claustro no docente. La votación se llevó a cabo el 16 de noviembre, resultando ganadores tres proyectos: “Refuncionalización de la sala de profesores”, por el claustro docente; “Sala multifuncional para estudiantes”, por el claustro estudiantil; y “Espacio multifuncional. Re-encontrando nuestro espacio como parte de la comunidad universitaria”, por el claustro no-docente. A través de las distintas etapas de esta primera edición del PP participaron cerca de quinientas personas. Este número constituye un dato significativo, sobre todo considerando el carácter innovador de la propuesta y los tiempos que lleva la apropiación a nivel institucional de nuevas herramientas participativas. Por otro lado, el proceso abierto por el PP tuvo resultados cualitativos aún más importantes: involucró a actores que habitualmente no intervienen en el proceso de toma de decisiones, contribuyó a la difusión de información relevante sobre el funcionamiento de la Facultad y favoreció el debate sobre el presente y el futuro de nuestra comunidad educativa. Más información: www.fcpolit.unr.edu.ar. Contacto: ppfcpolit@gmail.com


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Temas y Debates tiene ya su propia página web

En los últimos tiempos, las revistas académicas, de análisis, reflexión y propuestas, no sólo se encuentran en nuestro medio en el tradicional formato papel. Además, y facilitando su visibilidad y circulación, el soporte digital es actualmente, cada vez más demandado y puesto en uso. Por estos motivos, y a partir de la obtención del Premio CLACSO “Juan Carlos Portantiero” de apoyo a revistas de Ciencias Sociales en el año 2009, Temas y Debates estará desde ahora disponible, sin perder su tradicional presentación en papel, en el mundo digital. A través de la página web de nuestra Facultad: www.fcpolit.unr.edu.ar o en forma directa, ingresando a www.temasydebates.com, es posible encontrar en acceso abierto, datos generales de la revista: periodicidad, bases a las que se encuentra indexada, miembros del Consejo de Redacción, normas editoriales, etc. Además, puede accederse a los números anteriores en forma completa en formato pdf. También encontrarán en la página links a otras publicaciones similares de toda nuestra región con las que Temas y Debates mantiene convenios de canje a través de la Biblioteca de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Esta sección pretende contribuir a generar una mayor visibilidad de la producción académica en los ámbitos de formación e investigación. Finalmente, la página agilizará la comunicación entre colaboradores y lectores y el Equipo de Edición de la revista pudiendo acceder a un área de Comentarios y, asimismo, a su Suscripción, en donde se ofrecen varias posibilidades de acceso a la revista en formato papel. Creemos que la posibilidad de contar con una página propia traerá enormes beneficios que, no sólo facilitarán nuestra comunicación con colaboradores y lectores, sino también, con todos aquellos interesados en las problemáticas que rodean la actualidad de las Ciencias Sociales.

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Adriana Chiroleu Directora de Temas y Debates

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Instrucciones a los autores

Temas y Debates es una publicación académica de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, dedicada a la difusión de trabajos inéditos en Ciencias Sociales, especialmente en las áreas de la Ciencia Política, Relaciones Internacionales, Comunicación Social y Trabajo Social, con el objetivo de fortalecer el vínculo entre autores, profesionales e investigadores del campo académico nacional e internacional. Recoge colaboraciones de las diversas disciplinas de las ciencias sociales, es editada de manera semestral y recibe los siguientes tipos de trabajos: - Artículos de investigación: deberán ser textos originales. - Comunicaciones y estados del arte. - Reseñas.

1. Presentar una nota con pedido de publicación dirigida al Comité de Redacción, que incluya, el título del trabajo, los datos completos del autor (nombre y apellido, máximo grado académico alcanzado), la pertenencia institucional, la dirección postal, el número de teléfono y el correo electrónico. 2. Deben presentarse dos (2) copias impresas, que no contengan los datos del autor para garantizar el anonimato de la evaluación. Asimismo, debe presentarse en CD o vía correo electrónico el texto con los datos completos del autor. Las copias impresas deberán ser enviadas a la dirección que se indica al final. 3. Extensión de los trabajos: máximo 65.000 caracteres para artículos, 25.000 caracteres para notas y comunicaciones y 10.000 caracteres para reseñas bibliográficas. Los trabajos deben presentarse en hoja A4 (297 x 210 mmm), a espacio y medio, con márgenes de 3 cm. Deben ser digitados en fuente Times New Roman tamaño 12.

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Los trabajos con pedido de publicación deben ser inéditos, en español o portugués, no estar postulados para su publicación en otras revistas. Deberán, además, observar las siguientes normas:

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4. Los cuadros y gráficos se incluirán en hojas separadas del texto, numerados y titulados, haciendo referencia a su ubicación en el texto. 5. Citas y Referencias: Para las citas se utilizará el sistema Harvard (Apellido del autor, año de edición: número de página si correspondiere) en el cuerpo del texto. Ejemplo: (Bourdieu, 2000:23). Las notas ampliatorias o aclaratorias deberán enumerarse correlativamente a pie de página. 6. La Bibliografía deberá ser ordenada alfabéticamente por autor, al final del artículo, y deberá contener los siguientes datos en este orden: a) iniciales de los nombres y apellido del autor (en mayúsculas); b) año de edición, entre paréntesis; c) título de la obra (en bastardilla); d) lugar de edición; e) casa editorial; f) volumen, tomo; g) en el caso de artículos de revistas, el título de estas últimas se incluirá en bastardilla y el título del artículo en letra normal, entre comillas separados entre comas. Ejemplos: - Para libros: P. BOURDIEU (2000), Las estructuras sociales de la economía, Buenos Aires, Manantial. - Para capítulos de libro: M. DIAMOND (1996), “El Federalista” en L. STRAUSS y J. CROPSEY (comp.) Historia de la Filosofía Política, México, Fondo de Cultura Económica. - Para artículos de revistas: J. M. GÓMEZ (1997), “Globalização da política. Mitos, realidades e dilemas”, en Praia Bermelha, Río de Janeiro, Vol. I, Nº 1. - Para la Web: Citar los datos según se trate de un libro, artículo de libro, revista o artículo de diario o periódico. Incluir la fecha de publicación electrónica, la fecha de la última actualización disponible, y la fecha en que se accedió al sitio Web y se tomó la cita, así como la dirección electrónica o URL entre < >. 7. Resumen: El/los autores deberán enviar un resumen de una extensión máxima de 200 palabras (o 1000 caracteres) y las palabras claves, ambos en español o portugués según corresponda a la lengua de escritura y en inglés.


8. Título del artículo: Debe ser presentado en español o portugués según corresponda a la lengua de escritura y en inglés.

En caso de ser publicado el artículo, el/los autor/es transfieren todos los derechos de autor a Temas y Debates, sin cuyo permiso expreso no podrá reproducirse ninguno de los materiales allí publicados. Asimismo, Temas y Debates, asume los derechos para editar, publicar, reproducir, distribuir copias, preparar trabajos derivados en papel y/o electrónicos e incluir el artículo en índices nacionales e internacionales o bases de datos. Se solicita a los colaboradores la entrega de la nota expresa de originalidad y cesión de los derechos de autor. Temas y Debates no se hace responsable por los trabajos no publicados ni se obliga a mantener correspondencia con los autores. Toda correspondencia debe dirigirse a: Revista Temas y Debates Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario Riobamba 250 Bis – Monoblock 1 – Planta Baja - Secretaría de Investigación y Posgrado. 2000 Rosario / ARGENTINA Tel: 54-341-4808522 interno 138. Fax: 54-341- 4808522 interno 108 Correo electrónico: temasydebates@fcpolit.unr.edu.ar / temasydebates01@gmail.com

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Para la aprobación de su publicación los trabajos serán sometidos a la consideración del Comité de Redacción y de evaluadores externos. Se tendrá en cuenta para su aprobación la pertinencia del tema propuesto, calidad de la publicación, actualización de la bibliografía y el cumplimiento de normas formales de redacción. En primer lugar, los artículos serán objeto de una evaluación preliminar por partes de los miembros del Consejo de Redacción quienes determinaran la pertinencia para su publicación. Una vez establecido que el artículo cumple tanto con los requisitos temáticos como los formales, será enviado a dos pares académicos externos, quienes determinarán, de manera anónima, 1) recomendar la publicación como artículo o comunicación sin modificaciones, 2) publicar con sugerencias de reelaboración y 3) no recomendar la publicación. En caso de haber dos evaluaciones con pedido de modificaciones, ambos serán remitidos al autor para poder incorporarlo en el texto. En caso de tener una evaluación positiva y una negativa, se enviará el trabajo a un tercer árbitro. El proceso de evaluación puede durar un mínimo de seis meses (los resultados del proceso de evaluación serán inapelables en todos los casos)

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Notes for contributors Temas y Debates is a biannual academic journal edited by the Faculty of Political Science and International Relations of the National University of Rosario, the journal is devoted to the dissemination of unpublished works on Social Sciences, especially in the fields of Political Science, International Relations, Social Communication and Social Work. The primary aim of the journal is to strengthen the links between authors and researchers from the national and international academic field The contributions received from diverse Social Sciences disciplines include the following kinds of work: - Research articles - Communications - State of the art in Social Sciences specific topics - Reviews These works must be unpublished, written in Spanish or Portuguese, and, not presented to be published by other journals. Also, they must meet the following requirements: 1. A publication request letter addressed to the Editing Committee specifying title of the work, author’s personal data (first and last names, highest academic degree earned, institution/s where he/she works, address, phone number, and, e-mail). 2. In order to guarantee the anonymity of the selection, two (2) printed copies without the author’s data must be sent to the address indicated at the end. The text with author’s full data must be sent on a CD-R or by e-mail. 3. Maximum extent of the works: 65,000 characters for articles, 25,000 characters for notes and communications, and 10,000 characters for bibliographical reviews. A4 sheet-size (297 x 210 mm), one and a half line spacing, 3 cm margins, and, Times New Roman 12 font are required. 4. Charts and diagrams must be separated from the text, numbered, and presented with their corresponding titles and references regarding their place in the text. 5. Quotations and references: Harvard system must be used for quotations within the text (author’s last name, publication year: page number). Example: (Bourdieu, 2000:23). Correlatively numbered footnotes must be used for explanatory or enlarging notes.


6. Bibliography must be at the end of the article; introduce authors in alphabetical order; and, include the following data: a) initial of the first name and the last name of the author in capital letters; b) publication year into brackets; c) title of the work in italics; d) publication place; e) publishing company; f) volume, tome; g) in the case of articles of journals, the title of the journal must be in italics, and, the title of the article must be presented in standard Time New Roman font, into quotation marks and between commas. - Book example: P. BOURDIEU (2000), Las estructuras sociales de la economía, Buenos Aires, Manantial. - Book-chapter example: M. DIAMOND (1996), “El Federalista” en L. STRAUSS y J. CROPSEY (comp.) Historia de la Filosofía Política, México, Fondo de Cultura Económica. - Journal-article example: J. M. GÓMEZ (1997), “Globalização da política. Mitos, realidades e dilemas”, en Praia Bermelha, Rio de Janeiro, Vol. I, Nº 1.

7. Abstract: author/s must send an abstract with a maximum extent of 200 words (or 1,000 characters) accompanied by its key words. It must be written either in Spanish or Portuguese, according to the source language, and in English. 8. Title of the article: it must be written either in Spanish or Portuguese, according to the source language, and in English. The selection of works to be published will be done by the Editing Committee and externaladvisors. Relevancy of the proposed topic, quality of the work, bibliographical updating, and the fulfilment of writing rules will be taken into account for the acceptance. First, the members of the Editing Committee will preliminarily set the relevancy of the article to be published. Second, provided that topical as well as formal requirements are met, two

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academic peers will anonymously set what follows: 1) recommendation for either publication as article or communication without changes, 2) publication with suggested re-elaboration, and, 3) no recommendation for publication. In the case there are two evaluations that ask for modifications; both will be sent to the author in order to be joined in the final text. If one of the academic peers recommends the publication of the work and the other considers it is not publishable, a third referee will be called, (in both cases, the results of the selection process will not be appealable). Author/s of the article/s to be published must transfer copyright to Temas y Debates. Thereby, published material cannot be reproduced without explicit authorization of this journal which, in turn, has the rights to edition, publication, reproduction, and, copy delivery of the work. The article may be included in national and international indexes as well as data bases, and, it may also be source of other derived works to be presented in paper or electronically. Collaborators are asked a letter including explicit originality and assignment of copyright. Temas y Debates is neither accountable for unpublished works nor compelled to be in correspondence with authors. Correspondence must be sent to the following address: Revista Temas y Debates Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario Riobamba 250 Bis – Monoblock 1 – Planta Baja - Secretaría de Investigación y Posgrado. 2000 Rosario República Argentina Tel: 54-341-4808522 interno 138. Fax: 54-341- 4808522 interno 108 E- mail: temasydebates@fcpolit.unr.edu.ar / temasydebates01@gmail.com


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