Page 1

Ekonomirapporten. OM KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS EKONOMI – OKTOBER 2015


Ekonomirapporten. OM KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS EKONOMI – OKTOBER 2015


Redaktörer Nils Mårtensson tfn 08-452 78 86 Annika Wallenskog tfn 08-452 77 46 Upplysningar om innehållet Eva-Lena Arefäll tfn 08-452 79 45 (riktade statsbidrag skolan) Per-Lennart Börjesson tfn 08-452 77 55 (samhällsekonomi) Jonas Eriksson tfn 08-452 78 79 (läkemedel, landstingens ekonomi) Anders Folkesson tfn 08-452 7337 (utjämningen) Mona Fridell tfn 08-452 79 10 (utbildning, riktade statsbidrag skolan) Håkan Hellstrand tfn 08-452 78 19 (samhällsekonomi, arbetsmarknad) Madeleine Holm tfn 08-452 70 01 (landstingens ekonomi, appendix) Anna Kleen tfn 08-452 77 62 (offentliga finanser) Bo Legerius tfn 08-452 77 34 (skatteunderlag) Roger Molin tfn 08-452 77 26 (e-hälsa, statlig styrning) Nils Mårtensson tfn 08-452 78 86 (pensioner) Måns Norberg tfn 08-452 77 99 (flyktingmottagande) Karin Perols tfn 08-452 76 82 (flyktingmottagande) Agneta Rönn tfn 08-452 79 97 (bemanning hälso- och sjukvård) Per Sedigh tfn 08-452 77 43 (kommunernas ekonomi, appendix) Peter Sjöquist tfn 08-452 77 44 (Sverigeförhandlingen) Siv Stjernborg tfn 08-452 77 51 (pensioner)

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting 1:a upplagan, oktober 2015 Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Omslagsillustration Jan Olsson Form & illustration ab Diagram Håkan Hellstrand, Elisabet Jonsson Tryck Linköpings Tryckeri ab Papper Skandia 2000 White 240 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt Chronicle och Whitney.

isbn 978-91-7585-077-1 issn 1653-0853

2 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


Förord

Ekonomirapporten belyser landstingens och kommunernas ekonomiska situation och förutsättningar samt den samhällsekonomiska utvecklingen på några års sikt. Den ges ut av Sveriges Kommuner och Landsting (skl) två gånger per år. Kalkylerna i denna utgåva avslutades den 25 september. De sträcker sig fram till år 2019. I höstens rapport kan vi konstatera att det ekonomiska läget är fortsatt bekymmersamt i sektorn. Många kommuner och landsting brottas med underskott och ett kraftigt kostnadstryck. Det finns flera förklaringar till detta. I den här rapporten tittar vi särskilt på de ökade kostnader som följer av bemanningsproblem i vården. Vi beskriver även de problem som vi kan se med den statliga styrningen. Det finns många exempel på att riktade statsbidrag snarare ställer till än löser problem i den kommunala sektorn. Särskilt tydligt är detta på skolans område. Staten förväntar sig också att kommunerna ska vara med och finansiera den planerade höghastighetsjärnvägen. Bakom rapportens beräkningar ligger en kraftig revidering av befolkningsprognosen, som en följd av den ökade invandringen. På vår webbplats www.skl.se kan du hitta underlag från våra rapporter när det gäller centrala tabeller och diagram på sidan Sektorn i siffror. Rapporten är utarbetad av tjänstemän inom förbundets sektion för ekonomisk analys. Rapporten är en tjänstemannaprodukt och har inte varit föremål för politiskt ställningstagande. De personer som har deltagit i arbetet och som kan svara på frågor framgår av förteckningen på sidan 2. Även andra medarbetare inom skl har bidragit med fakta och värdefulla synpunkter. Därutöver får vi stor hjälp av engagerade ekonomer och andra medarbetare ute i kommuner och landsting via våra olika nätverk, dagliga kontakter och enkäter. Vi beklagar de tekniska problemen med den enkät som skickades till kommunernas ekonomichefer. Ett särskilt tack till alla er som ändå tog er tid att svara. Jag vill rikta ett varmt tack till er alla som deltagit i framtagandet av denna rapport! Stockholm i oktober 2015 Annika Wallenskog Sektionen för ekonomisk analys

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 3


Innehåll 5

Slutsatser och sammanfattning

9

Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar

13 13 21 24

Samhällsekonomin Mot konjunkturell balans Skatteunderlag och offentliga finanser Tilltagande pris- och löneökningar

27 27 28 32 33

Kommunernas ekonomi Tillfälliga intäkter har förbättrat resultaten Utmaningar de närmaste åren Kommunernas ekonomi de närmaste åren Vår prognos för åren 2015 och 2016

37 37 38 43 48 50

Landstingens ekonomi Engångseffekter ger ryckiga resultat Kraftiga kostnadsökningar i landstingen Landstingens ekonomi de närmaste åren E-hälsa som svar på utmaningar? Läkemedelskostnaderna och avtal om förmånen

53 53 54 60

Statlig styrning Tillfälliga statsbidrag och krav på medfinansiering hämmar långsiktig utveckling Generella och riktade statsbidrag Kommunal medfinansiering – Sverigeförhandlingen

65

Appendix

4 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


Slutsatser och sammanfattning Kostnadstrycket i kommunsektorn ökar nu så starkt att det krävs betydande skattehöjningar framöver, på närmare 2 skattekronor fram till 2019. För att bryta utvecklingen krävs helt nya åtgärder, från såväl kommuners och landstings som från statens sida. Utvecklingen av intäkterna är relativt positiv men räcker ändå inte till för att möta de kostnadsökningar våra kalkyler pekar på; cirka 270 miljarder kronor i löpande priser perioden 2014– 2019. Det ekonomiska läget i kommunsektorn blir allt mer besvärligt. Landstingens samlade resultat väntas försämras rejält 2015, till ett underskott på 1 miljard kronor. Även kommunernas samlade resultat försämras kraftigt, för andra året i rad, till 7 miljarder kronor, trots tillskott av bland annat afa-pengar. År 2016 räknar vi med att kommunerna lyckas klara verksamheterna utan skattehöjningar, med endast en mindre resultatförsämring. Däremot räknar vi med vissa skattehöjningar i landstingen. Detta trots att 2016 bjuder på den högsta ökningen av skatteunderlaget hittills under 2000-talet, på 5½ procent. Stor ökning av befolkningen driver upp kostnaderna Den viktigaste orsaken till den dåliga ekonomin är det höga kostnadstrycket. Främst är det befolkningsförändringar som ligger bakom. Fler äldre driver kostnader i sjukvård och äldreomsorg och fler barn driver upp kostnaderna i skolan. Det har länge varit känt att den demografiska utvecklingen tillsammans med den ökade efterfrågan av välfärd kommer innebära ett ökat kostnadstryck, men det blir nu alltmer tydligt. Det som nu tillkommer är en stor invandring, som påverkar en rad verksamheter inom både kommuner och landsting. Att en relativt stor del av invandrarna är i yrkesverksam ålder bör på sikt ha en positiv inverkan på möjligheterna att finansiera välfärden, genom att försörjningskvoten förbättras. Om nyanländas etablering på arbetsmarknaden lyckas väl, så förbättras förutsättningarna för den långsiktiga finansieringen av välfärden. Under de närmaste åren är det emellertid inte troligt att nyanlända med en gång kan försörja sig och betala skatt i samma utsträckning som befolkningen i övrigt.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 5


Slutsatser och sammanfattning

Erfarenheten visar att det tar lång tid innan flyktingar/asylsökande etablerar sig på den svenska arbetsmarknaden. En större befolkning innebär ökade kostnader, oavsett var människorna kommer ifrån. I beräkningarna antar vi att invandrare och asylsökande har samma behov av skola, vård och omsorg som övriga befolkningen i motsvarande ålder, trots att de nyanlända snarare är i behov av större insatser. Detta är emellertid inte något som beaktas i våra beräkningar, då det saknas underlag för en sådan bedömning. Resultatet av våra kalkyler, som endast sträcker sig fram till 2019, blir att den nya befolkningsprognosen innebär en extra belastning för kommunsektorns ekonomi. På längre sikt blir kalkylerna mer positiva. Riktade statsbidrag hämmar utvecklingen och driver upp kostnaderna Ytterligare en faktor som driver på kostnaderna är de riktade tillfälliga statsbidragen till kommuner och landsting. Detta är dock något som staten kan påverka. Det finns i dagsläget över 80 riktade statsbidrag som vart och ett motsvarar någon statlig reform med förhoppningar om förbättringar i de kommunala verksamheterna. Det kan vara bra med satsningar om de verkligen leder till förbättringar, men det förutsätter att de är genomtänkta, förankrade och långsiktiga. Så är tyvärr inte alltid fallet. Det finns en rad exempel på riktade statsbidrag som snarare ställer till än löser problem. Man kan rent av fråga sig om inte de riktade statsbidragen, där staten definierar angelägna utvecklingsområden, äventyrar det som är styrkan i den svenska välfärden: dess decentraliserade karaktär. Detta sätt att styra fråntar de lokala ledningarna ansvaret och minskar den utvecklingskraft och lokala anpassningsförmåga som finns i ett decentraliserat välfärdssystem. Ett annat, och nytt, inslag i relationerna mellan staten och kommunsektorn är att kommunsektorn förväntas vara med och finansiera investeringar som rimligtvis är statliga åtaganden. Andra faktorer bakom kostnadstrycket Det finns även andra faktorer som bidrar till det ökade kostnadstrycket. Flera har berörts i tidigare Ekonomirapporter, såsom krav på ökad omfattning och bättre kvalitet på välfärdstjänster, nya läkemedel och behandlingsmetoder, tryck på omvandling mellan verksamheter av demografiska skäl och ett starkt omvandlingstryck hos kommuner och landsting som krymper eller växer, då såväl en ökande som minskande befolkning kräver anpassning. Inom sjukvården ser vi växande bemanningsproblem som leder till störningar i verksamheten och ökade kostnader. Ökade investeringar medför ökade avskrivnings- och räntekostnader. Aktuellt är också nyinvesteringar i bostäder och kollektivtrafik samt en ökad omfattning av ersättningsinvesteringar. Det finns även en underliggande ökning av pensionskostnaderna, som blir allt kraftigare, då antalet kommunala pensionärer ökar samtidigt som intjänandekostnaderna för de anställda ökar. En bidragande orsak är den statliga karriärtjänstreformen för lärare som medför ökade pensionskostnader. Den senaste prognosen visar på en ytterligare belastning på grund av nya indexeringsregler i den allmänna pensionen som medför en övervältring av pensionskostnader från staten till kommunsektorn på cirka 2,5 miljarder kronor mot slutet av vår kalkylperiod 2019. Kostnaderna ökar således pga andra faktorer än vad som enbart följer av en större befolkning och en ökad andel äldre. För åren 2015–2016 är denna komponent betydande, cirka 1,5 procent per år i fasta priser. I kalkylen för åren 2017– 2019 räknar vi med att denna dämpas.

6 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


Slutsatser och sammanfattning

Den svenska ekonomin växer Det finns dock även positiva faktorer. Trots en måttlig tillväxttakt i omvärlden hålls den svenska ekonomin uppe av inhemsk efterfrågan och växer ganska starkt. bnp beräknas såväl i år som nästa år öka med över 3 procent. Detta gör att sysselsättningen ökar och att arbetslösheten pressas ned mot 6½ procent, vilket innebär att vi redan 2016 beräknas nå balans på arbetsmarknaden. Sysselsättningsökningen och växande pensionsinkomster gör att skatteunderlagstillväxten accelererar 2016. Den samhällsekonomiska utvecklingen åren 2017–2019 är mer osäker. Enligt vår kalkyl ser vi då en långsammare tillväxt och stigande räntor. Vi räknar med att de offentliga finanserna kommer att visa underskott alla år fram till 2019, men underskottet förväntas gradvis minska. Kalkylåren efter 2016 visar också måttligare sysselsättningsökning och stagnerande arbetslöshet. Ett problem dessa år är att bnp och sysselsättning utvecklas svagt per capita. Visserligen ger den nya arbetsmarknadspolitiska sysselsättningsåtgärden Extratjänster viss draghjälp åt sysselsättningsutvecklingen, men arbetade timmar väntas ändå inte öka lika snabbt som under konjunkturuppgångens slutfas. Skatteunderlaget ökar nominellt sett hyggligt, men sämre i reala termer på grund av större prisökningar i kommunsektorn. Dessutom tunnas skatteunderlagsökningen ut av ett ökat antal nya invånare med lägre arbetskraftsdeltagande. Den sammantagna effekten blir att skatteunderlaget i reala termer minskar per invånare åren 2017–2019, något som framgår av diagram 1. Diagram 1 • Real procentuell förändring av skatteunderlaget per invånare och år Procent 2,0

Skatteunderlag, realt per capita 1,5 1,0

Procent

0,5

Snitt 2002−2014

0,0 −0,5 −1,0 −1,5 −2,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Den långsammare tillväxttakten, de högre pris- och löneökningarna och betydligt större befolkning gör att skatteunderlaget minskar realt per invånare åren 2017–2019.

Källa: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting.

Utvecklingen framöver ter sig alltmer ohållbar Vår bild av utvecklingen fram till 2019 är oroande. Kommunsektorns totala kostnader beräknas öka i löpande priser med cirka 270 miljarder kronor mellan 2014 och 2019, på grund av de faktorer som beskrivits ovan. För att inte resultatet ska försämras i någon större utsträckning måste således intäkterna öka i motsvarande omfattning. Det viktigaste bidraget är ökningen av skatteunderlaget. Därutöver krävs ytterligare åtgärder som stärker intäkterna. Kalkylen utgår ifrån att staten höjer statsbidragen framöver med 2 procent per år i fasta priser från och med 2017, något som är i enlighet med en långsiktig historisk trend. Därutöver krävs skattehöjningar på närmare 2 kronor för att få ihop kalkylen.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 7


Slutsatser och sammanfattning

Diagram 2 • Resultat i kommuner och landsting, inkluderande skattehöjningar på knappt två kronor fram till 2019 Miljarder kronor och procent av skatter och statsbidrag

Miljarder kronor

För att klara ett resultat på en procent av skatter och statsbidrag, cirka 10 miljarder, krävs att skatten fram till 2019 ökar med 1 krona och 92 öre jämfört med dagens nivå. Det motsvarar i dagens penningvärde 38 miljarder i ökade intäkter 2019. Dessutom krävs att staten ökar statsbidragen med 2 procent i reala termer per år 2017–2019, vilket motsvarar en nivåhöjning på 16 miljarder. Vi har valt att låsa resultatet vid en procent av skatter och statsbidrag. Skälet till att resultatet inte låses vid nivån 2 procent, nivån som är en tumregel för god ekonomisk hushållning i sektorn, är att det knappast är rimligt med ett resultat på den nivån.

24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 −2 −4 −6 −8 −10

2 procent

Uppräknade statsbidrag

Ej uppräknade statsbidrag

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Frågan är om en sådan utveckling är hållbar. För att undvika skattehöjningar i denna storleksordning krävs att kommuner och landsting hittar nya vägar att klara sina åtaganden. Även staten bör bidra, genom att ge bättre planeringsförutsättningar. Det kommuner och landsting behöver är långsiktiga och stabila planeringsförutsättningar samt generella statsbidrag som inte urholkas. Kommunsektorn har stått inför stora utmaningar tidigare. En liknande situation fanns i början av 1990-talet. I till exempel vården förmådde man då kombinera stora kostnads- och personalminskningar med en kraftig expansion av vårdinsatserna, särskilt för de äldre. Nyckeln var ny teknik och nya synsätt som gjorde det möjligt att bedriva vård med kortare vårdtider och även att utföra insatser som tidigare bedrivits i sluten vård som öppen vård, det vill säga utan inläggning vid sjukhus. Staten bidrog då till att omvandla riktade bidrag till generella för att underlätta omvandlingen. Vi ser således ett behov av en bättre dialog mellan staten och kommunsektorn och skulle därför välkomna en utredning om den statliga styrningen av kommunsektorn, förutsatt att den leder till snabba åtgärder. Kan ny teknik vara en lösning? Ett område med stor potential är den tekniska utvecklingen genom digitalisering. E-hälsa är ett samlingsnamn för digitala tjänster i vården som är på stark frammarsch och ses globalt som ett viktigt verktyg för att möta framtidens utmaningar. E-hälsa kan på sikt medföra betydande förbättringar för såväl patienter som vårdpersonal. Människor kan få en ökad kontroll när det gäller den egna hälsan, vilket framöver kan få en stor betydelse i ett preventivt syfte. Informationshantering, som är en central del inom vården men även inom flera andra verksamheter, kan effektiviseras. Det finns flera exempel på att stora steg nu tas för att införa denna teknik.

8 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


KAPITEL

1

Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar I denna rapport räknar vi, i enlighet med SCB:s reviderade befolkningsprognos, med en betydligt större invandring än tidigare. Det innebär att arbetskraften och sysselsättningen ökar och att skatteunderlaget därmed blir större. Men den positiva effekten begränsas av att flyktinginvandrare har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Flyktingmottagandet och en därmed större befolkning innebär också ökade kostnader för kommuner och landsting. Dessa kostnadsökningar är under de närmaste åren betydligt större än de intäktstillskott som uppstår i form av ökade skatteinkomster. Detta sätter en betydande press på kommunernas och landstingens ekonomi de närmaste åren. scb:s senaste befolkningsprognos som publicerades i maj innebar en påtaglig uppjustering av nettoinvandringen jämfört med bedömningen från året Diagram 3 • Nettoinvandring i olika SCB-prognoser Antal invandrare relativt antal utvandrare 120 110

Framskrivning 2015 100 90

Tusental

80 70 60 50

Framskrivning 2014

40 30 20

Framskrivning 2009

10 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Bilden visar hur SCB fått lov att revidera upp nettoinvandringen successivt i befolkningsprognoserna. Det som ser ut som en nedgång år 2019 innebär fortfarande en nettoinvandring på 70 000 personer per år.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 9


1. Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar

innan. Det är högst troligt att även denna befolkningsprognos kommer att behöva revideras upp ytterligare. Sådana uppjusteringar har också gjorts tidigare. I diagram 3 jämförs de två senaste årens prognoser med den som gjordes 2009. I den senaste scb-prognosen beräknas nettoinvandringen åren 2010–2019 sammantaget uppgå till omkring 775 000 individer jämfört med knappt 300 000 i den bedömning som scb gjorde år 2009. Det innebär att befolkningen beräknas vara betydligt större år 2019 än i tidigare prognoser. I 2009 års bedömning beräknades befolkningen i slutet av år 2019 uppgå till 9,8 miljoner invånare, att jämföra med 10,4 miljoner i scb:s senaste bedömning. Hela denna skillnad består i stort sett av en större nettoinvandring. Skillnaden i nettoinvandring är, som framgår i diagram 3, också stor mellan scb:s senaste prognos och den ifjol. Denna skillnad har betydelse för beräkningarna i denna Ekonomirapport. I diagram 4 framgår skillnaden i antalet invånare i olika åldersgrupper mellan 2015 och 2014 års befolkningsprognos. Som synes är tillskottet av befolkning i yrkesaktiv ålder (det vill säga 20–64 år) betydligt större än tillskotten i grupperna barn och äldre. Diagram 4 • Jämförelse av befolkningen i 2015 och 2014 års befolkningsprognos Jämförelse av antalet invånare i olika åldersgrupper 110

20−64 år

100 90 80

Tusental

70 60

0−19 år

50 40 30 20

Bilden visar skillnaden i antalet invånare i olika åldersgrupper mellan SCB:s senaste och SCB:s föregående befolkningsprognos.

65+ år

10 0 2015

2016

2017

2018

2019

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Att en relativt stor del av invandrarna är i yrkesaktiv ålder bör på sikt ha en positiv inverkan på möjligheterna att finansiera välfärden. Men för de närmaste åren är det inte så, beroende på att dagens invandrare till mycket stor del består av flyktingar. Det är knappast rimligt att räkna med att dessa med en gång kan försörja sig och betala skatt i samma utsträckning som befolkningen i övrigt. I verkligheten tar det lång tid innan flyktingar/asylsökande etablerar sig på den svenska arbetsmarknaden. Detta är också något vi räknar med (se faktarutan »Integrationens betydelse för arbetsutbudet« på sidan 20) i våra kalkyler. En större befolkning innebär inte enbart att det blir fler som kan arbeta och betala skatt utan det betyder också ökade kostnader för kommuner och landsting – detta oavsett var människorna kommer ifrån. I beräkningarna antar vi att invandrare och asylsökande har samma behov av skola, vård och omsorg som övriga befolkningen i motsvarande ålder, trots att de nyanlända snarare är i behov av större insatser och därmed drar större kostnader än övriga i befolkningen. Detta är emellertid inte något som beaktas i våra beräkningar, då det saknas underlag för en sådan bedömning.

10 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


1. Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar

Resultatet av våra kalkyler, som endast sträcker sig fram till 2019, blir som förväntat att den nya befolkningsprognosen innebär en extra belastning för den kommunala ekonomin som måste hanteras. På längre sikt blir kalkylerna mer positiva, men i denna rapport gör vi inte sådana långsiktiga beräkningar. Kraven på kommunernas och landstingens verksamhet beräknas år 2019 bli 1,5 procent större med den nya befolkningsprognosen jämfört med den befolkningsprognos som låg till grund för föregående Ekonomirapport. Det motsvarar ökade kostnader på cirka 17 miljarder kronor detta år 1. Samtidigt beräknas den uppjusterade befolkningsprognosen ge ett tillskott på knappt 1 procent till skatteunderlaget, vilket höjer skatteinkomsterna med omkring 7 miljarder kronor. Det kvarstår därmed ett glapp på 10 miljarder kronor mellan ökade kostnader och ökade intäkter för kommunsektorns del. Om detta glapp täcks via höjda skatter motsvarar det en sammantagen höjning av kommun- och landstingsskatten med drygt 40 öre.

1. Totalbefolkningen beräknas bli 1,7 procent större år 2019 jämfört med i den tidigare befolkningsprognosen. Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 11


1. Ny befolkningsprognos ger ändrade fÜrutsättningar

12 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


KAPITEL

2

Samhällsekonomin Vår bedömning är att den svenska ekonomin är på väg upp ur lågkonjunkturen och nästa år når konjunkturell balans. Det innebär att sysselsättningen och därmed skatteunderlaget i år och nästa år växer förhållandevis snabbt. Samtidigt ställer den omfattande invandringen och den snabba befolkningsutvecklingen stora krav på kommunernas och landstingens verksamhet. I år och nästa år ser detta ut att kunna klaras utan större skattehöjningar eller tillskott från statens sida, men under de därpå följande åren 2017– 2019 blir uppgiften betydligt svårare, delvis till följd av att skatteunderlaget då inte längre växer lika snabbt.

Mot konjunkturell balans Den svenska ekonomin befinner sig sedan ett par år tillbaka i en konjunkturåterhämtning. Inhemsk efterfrågan växer snabbt och bnp beräknas såväl i år som nästa år öka med drygt 3 procent. Tillväxten i den svenska ekonomin gör att sysselsättningen ökar och arbetslösheten gradvis pressas tillbaka. I slutet av nästa år beräknas den svenska ekonomin nå konjunkturell balans. Arbetslösheten har då nått ner mot 6½ procent och inflationstalen, enligt kpi, ligger nära 2 procent. De följande åren beräknas den svenska ekonomin befinna sig i konjunkturell balans, ett tillstånd då varken hög- eller lågkonjunktur kan sägas råda. Arbetslösheten uppgår till strax över 6 procent och kpif-inflationen (inflationen enligt kpi rensat för effekten av ändrade räntor) ligger stabilt på 2 procent. Samtidigt växer bnp årligen med drygt 2 procent. Utvecklingen under dessa år ska inte uppfattas som en prognos utan som ett resultat av de antaganden som gjorts, bland annat vad gäller utveckling av produktivitet och arbetsmarknad. I år och nästa år växer efterfrågan i den svenska ekonomin snabbt. Inte minst investeringarna och den offentliga konsumtionen uppvisar jämförelsevis höga tillväxttal. När den konjunkturella återhämtningen är över och konjunkturell balans har nåtts antas tillväxten i investeringarna bli mer normal. Däremot fortsätter den offentliga konsumtionen, inte minst den kom-

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 13


2. Samhällsekonomin

munala konsumtionen, att växa i snabb takt. Bakgrunden är en fortsatt mycket snabb befolkningstillväxt. Mellan åren 2014 och 2019 ökar antalet invånare i Sverige med i genomsnitt 1,3 procent per år. Det är tre gånger så snabbt som genomsnittet för de senaste tre decennierna. Den främsta förklaringen till denna skillnad är en fortsatt mycket omfattande flyktinginvandring. Den snabbt växande befolkningen innebär att kommunala verksamheter i form av skola, vård och omsorg behöver öka i omfattning snabbt. Diagram 5 • Arbetsmarknadsgapet Miljoner timmar per kvartal 2 100 2 050 2 000

Antalet arbetade timmar har efter den snabba rekylen under 2010 endast marginellt närmat sig den potentiella nivån. Dock sker ett litet ryck så att gapet sluts under 2016, vilket följs av en blygsammare tillväxttakt.

Miljoner timmar per kvartal

Potentiella timmar 1 950 1 900 1 850 1 800

Arbetade timmar

1 750 1 700 1 650 1 600 1 550 1 500

2000 2001 2002 2003200420052006200720082009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting

Under den konjunkturella återhämtningen 2015 och 2016 ökar sysselsättningen och därmed skatteunderlaget snabbt. Kommunernas och landstingens skatteintäkter kan då ganska väl matcha de kostnadskrav som befolkningsutvecklingen ställer. Med den därefter mer dämpade tillväxten i sysselsättning och skatteunderlag är denna ekvation inte lika lätt att lösa. Kommunerna och landstingen tvingas då till betydande skattehöjningar för att intäkterna ska fås att täcka kostnaderna. Fram till 2019 beräknas utdebiteringen sammantaget höjas med 1 krona och 92 öre. Måttlig tillväxt i vår omvärld Den internationella återhämtningen har, totalt sett, varit relativt trög. Ett undantag är usa där ekonomin växer i hygglig takt och där utvecklingen på arbetsmarknaden har varit stark. Också i Storbritannien och Tyskland utvecklas arbetsmarknaden starkt sedan en tid tillbaka. På andra håll i Europa har det gått väsentligt trögare. I tillväxtländer som Ryssland och Brasilien är utvecklingen mycket svag. Även i Kina gnisslar det nu betänkligt. Den svenska exporten avsätts till mycket stor del i Europa. Bortemot tre fjärdedelar avsätts här. Problemtyngda länder som Brasilien och Ryssland tar emot mindre än 3 procent av svensk varuexport. De två mer snabbväxande tillväxtländerna Kina och Indien tog 2014 emot 3½ respektive knappt 1 procent av vår export. Utanför Europa ligger den viktigaste avsättningsmarknaden för svensk export i usa, dit närmare 7 procent av den svenska varuexporten går. Dessa uppgifter ska inte tolkas som att dessa fem stora ekonomier är av begränsad betydelse för hur den svenska exporten utvecklas. De fem ländernas påverkan på svensk export, svensk ekonomi och den globala konjunkturutvecklingen är betydligt större än så. Utvecklingen, inte minst i för oss tunga

14 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


2. Samhällsekonomin

exportmarknader i Europa, beror i mycket hög grad på hur det går i usa och i de ovan nämnda tillväxtländerna. Dessvärre kan man konstatera att mycket här skulle kunna se bättre ut. I usa pressas industrin av den starka dollarn. Det ser då bättre ut för inhemsk efterfrågan. Bostadsinvesteringarna är på väg upp och tjänstesektorn går relativt starkt. Utvecklingen på den amerikanska arbetsmarknaden är fortsatt stark och arbetslösheten är nästan nere på samma nivå som före finanskrisen. Den amerikanska ekonomin fortsätter växa med 2½–3 procent årligen, vilket i stort sett är i linje med hur det sett ut historiskt. Utvecklingen i Kina beräknas däremot fortsätta att försvagas. En väsentlig del i detta är en svagare utveckling av byggnadsinvesteringarna, vilket härrör från osäkerhet på bostadsmarknaden. Oron har också varit stor på de kinesiska finansiella marknaderna med betydande prisfall på Shanghaibörsen under sommaren. Ryssland och Brasilien är två råvaruexporterande länder som drabbats hårt av det prisfall som skett på råvaror. I båda fallen bidrar också inhemska faktorer till den svaga utvecklingen. bnp beräknas sammantaget minska under prognosåren, både i Ryssland och Brasilien. Låga priser på olja och gas har också en negativ inverkan på våra grannländer. För Norge, som är en betydande exportör av olja och gas, dras nu offshoreinvesteringarna ner väsentligt. Nedgången är kännbar för norsk ekonomi och tillväxten i bnp reduceras högst väsentligt. Trots fallande krona och expansiv finans- och penningpolitik har traditionell export endast delvis kunnat kompensera investeringsbortfallet. Finland påverkas indirekt av prisfallet på olja och gas genom den svaga utvecklingen i Ryssland och fallet i den betydelsefulla exporten dit. Man plågas också av omfattande strukturproblem i skogs- och elektronikbranschen. Finsk bnp beräknas bli i stort sett oförändrad i år och endast växa svagt nästa år. Även om tillväxten gradvis förbättras i Danmark så innebär detta att utvecklingen i våra tre grannländer, som tillsammans tar emot ungefär en fjärdedel av svensk export, sammantaget blir mycket svag i år. Det blir dock något bättre 2016. Tabell 1 • Internationell BNP-tillväxt Procentuell förändring, kalenderkorrigerade värden

USA Tyskland Storbritannien Norden* Euroområdet Världen** Exportvägd BNP° Sverige

2013

2014

2015

2016

2,2 0,2 1,7 0,5 –0,4 3,4 1,0 1,2

1,5 1,6 2,8 1,3 0,8 3,5 1,8 2,4

2,5 1,7 2,6 0,9 1,4 3,3 1,8 3,2

2,8 2,0 2,5 1,6 1,8 3,7 2,2 3,4

Tillväxten förväntas på de flesta håll bli starkare nästa år.

*Danmark, Finland och Fastlandsnorge viktade med deras respektive betydelse som mottagare av svensk export. ** Vägt med köpkraftsjusterade vikter. °BNP-utvecklingen i ett tjugotal länder viktade med dessa länders respektive betydelse som mottagare av svensk export. Källa: Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Utvecklingen är mer positiv i övriga Europa. Tillväxten i Storbritannien ligger stabilt på 2½ procent och tillväxten i en rad väst- och centraleuropeiska länder är på väg upp mot 2 procent. I Tyskland, som vid sidan om Norge är vår viktigaste exportmarknad, beräknas bnp öka med 1,7 procent i år och 2,0 pro-

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 15


2. Samhällsekonomin

cent nästa år. De tyska hushållen har en bra inkomstutveckling till följd av förbättringarna på arbetsmarknaden. Sysselsättningen har ökat i över fem år och arbetslösheten är nu nere på 4,5 procent. Företagens syn på klimatet inom industrin och handeln ligger också över ett historiskt genomsnitt. Detta i kombination med extremt låga räntor gör att man kan förvänta sig tilltagande företagsinvesteringar. Låg inflation håller räntorna nere Oljepriset har under det senaste året mer än halverats i dollar räknat. Även en lång rad andra råvarupriser har backat påtagligt. De lägre råvarupriserna har bidragit till att inflationen i många länder bitit sig fast på låga nivåer. Centralbankerna har med olika åtgärder försökt pressa upp inflationen, men utan att i någon nämnvärd grad ha lyckats. En ökad tillväxt och ett därigenom ökat resursutnyttjande väntas bidra till att råvarupriserna vänder uppåt och att löneutvecklingen efterhand får något bättre fart. Styrräntorna befinner sig i dagsläget på extremt låga nivåer och i de länder där den konjunkturella återhämtningen nått längst beräknas snart höjningar ske. Först ut tippas den amerikanska centralbanken, Federal Reserve, bli. En höjning där är sannolik före årets slut. Därefter antas Bank of England följa i början av nästa år. Euroområdets centralbank (ecb) beräknas däremot vänta ytterligare något år med att höja räntan. Tabell 2 • Svenska räntor och kronkurser, årsgenomsnitt Procent, årsmedeltal

Riksbankens räntehöjningar nästa år stärker kronan mot euron.

Reporänta* 3-månaders statsskuldväxlar 10-åriga statsobligationer Växelkurs, kr/euro Växelkurs, kr/dollar

2013

2014

0,75 0,9 2,1 8,65 6,51

0,00 0,4 1,7 9,10 6,86

2015 –0,35 –0,3 0,7 9,36 8,42

2016 0,00 –0,2 1,4 9,15 8,74

*Vid årets slut. Källa: Riksbanken och Sveriges Kommuner och Landsting.

Den svenska Riksbanken har som ambition att hålla kronan svag och på den vägen öka möjligheterna att få upp inflationen till 2 procent. En svensk styrräntehöjning kommer därför inte att ske förrän andra centralbanker också höjt. En sådan höjning kan bli möjlig under nästa år förutsatt att inflationen mera påtagligt rört sig uppåt, samtidigt som riskerna för en mer påtaglig kronförstärkning inte bedöms som alltför stora. Riksbanken beräknas höja styrräntan vid två tillfällen nästa år så att den mot slutet av året når 0 procent. Den stramare penningpolitiken medför att kronan stärks mot framförallt euron. Mot slutet av 2016 går det att få 1 euro för 9 kronor jämt. Inhemsk efterfrågan – draglok i svensk ekonomi Normalt brukar det vara exporten som agerar draglok i den fas då konjunkturen är på väg att återhämta sig. Åtminstone brukar det vara så för svensk del. Efter 1990-talskrisen och efter it-kraschen i början av seklet var det i huvudsak exporten som lyfte den svenska ekonomin ur lågkonjunkturen. Denna gång är förutsättningarna annorlunda. Trots att kronan under det senaste året försvagats med omkring 10 procent, har den svaga utvecklingen i vår omvärld inneburit att exporten ökat i relativt måttlig takt. En bidragande orsak till den svaga utvecklingen är att svensk export i relativt hög grad består av in-

16 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


2. Samhällsekonomin

vesteringsvaror och att investeringskonjunkturen, inte minst i Europa, under flera år varit ytterligt svag. De svenska industriföretagen ger ändå uttryck för en relativt påtaglig optimism. Det märks bland annat i Konjunkturinstitutets månatliga konjunkturbarometrar. Enkätsvaren, liksom statistik från scb, indikerar att tillväxten för svensk export är på väg att öka. Men vi tror inte att den svenska exporten i närtid når några högre höjder. Vår bedömning är att den växer med 4,6 procent i år och 5,9 procent 2016. Vilket kan jämföras med en genomsnittlig tillväxt på 7,6 procent återhämtningsåren 2004–2007. Tabell 3 • Internationell tillväxt och svensk export Procentuell förändring

Internationell BNP* Valutakurs, SEK/nat. val**. Svensk export Bytesbalans, % av BNP

2013

2014

2015

2016

1,0 –2,8 –0,7 5,8

1,8 4,9 3,5 5,4

1,8 6,2 4,6 7,5

2,2 –1,2 5,9 6,9

Starkare internationell tillväxt och kronförsvagning stärker svensk export, men inte lika mycket som i tidigare konjunkturuppgångar.

*BNP-utvecklingen i ett tjugotal länder viktade med dessa länders respektive betydelse som mottagare av svensk export. **Kronans kurs mot svensk exports främsta konkurrentländers valutor. Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Istället är det i hög grad investeringarna som sätter fart på svensk ekonomi. Det extremt låga ränteläget innebär gynnsamma förutsättningar för investeringar. Framförallt växer byggnadsinvesteringarna snabbt; under 2014 växte de med närmare 15 procent. Tillväxten bedöms bli hög, om än inte lika hög, i år och nästa år. Till betydande del kan byggnadsinvesteringarnas starka tillväxt återföras på kraftigt ökade bostadsinvesteringar. Även kommunsektorns investeringar växer snabbt. Tabell 4 • Fasta bruttoinvesteringar Procentuell förändring i fasta priser

2013

2014

2015

2016

Bostäder Övrigt Näringsliv Kommunala investeringar Statliga investeringar Totalt

0,9 0,7 2,9 –2,6 0,6

19,8 6,1 7,7 –1,5 7,6

11,8 4,2 5,1 –0,9 5,1

4,9 9,0 1,0 5,2

Byggnadsinvesteringar

–3,1

14,6

7,9

5,7

6,6

Investeringarna fortsätter växa i snabb takt.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

I perioder av konjunkturell återhämtning brukar inte den offentliga konsumtionen ge några mer betydande bidrag till efterfrågan. Denna gång är det emellertid annorlunda. Antalet invånare i Sverige växer för närvarande snabbt till följd av en omfattande flyktinginvandring. Under de närmaste åren beräknas befolkningen öka med i genomsnitt 1,3 procent per år. Det kan jämföras med en årlig tillväxt på i genomsnitt knappt ½ procent under de tre senaste decennierna. Den kraftigt växande befolkningen och det omfattande flyktingmottagandet ställer stora krav på staten, kommunerna och landstingen. Resultatet blir att den offentliga konsumtionen i år och nästa år växer väsentligt snabbare än normalt. Hushållens konsumtionsutgifter har under en period utvecklats väsentligt långsammare än hushållens disponibla inkomster, vilket inneburit att hus-

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 17


2. Samhällsekonomin

hållens sparande under de senaste åren nått mycket högt. Teoretiskt finns här en potential för ett betydande efterfrågetillskott från hushållens sida. Men trots en ökad tillväxt i den svenska ekonomin och ett förbättrat arbetsmarknadsläge har hushållen valt att hålla hårt i sina pengar. Vad denna återhållsamhet beror på kan man bara spekulera i, men klart är att under det senaste året har hushållens förväntningar om den svenska ekonomins framtid kraftigt förskjutits i negativ riktning. I den senaste Konjunkturbarometern uppgav 37 procent av de tillfrågade att de väntar sig att svensk ekonomi kommer att försämras kommande tolv månader. För ett år sedan svarade bara 15 procent på detta sätt. 2 Vad denna negativa förskjutning beror på är inte klart, men den kan förklara varför hushållens konsumtionsutgifter inte växer snabbare. Diagram 6 • Hushållens konsumtion och sparande Procentuell förändring i fasta priser respektive procent av disponibel inkomst 16 14

Sparkvot

12 10

Sparkvot, äldre definition

Procent

8 6 4 2 0

Hushållens konsumtion

−2 −4 −6

Hushållens sparande förblir högt 2015 och 2016, men sjunker sedan gradvis.

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 20002002200420062008 2010 2012 2014 2016 2018

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Det innebär att hushållens konsumtionsutgifter inte ger något mer påtagligt tillskott till den totala efterfrågan i år. Nästa år, i takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras ytterligare, räknar vi med att hushållens konsumtionsutgifter växer något snabbare – med 3 procent att jämföra med årets ökning på 2,4 procent. Det innebär att sparandet sjunker något, men inte heller en ökning av konsumtionsutgifterna på 3 procent är särskilt mycket mot bakgrund av den snabba ökningen av befolkningen. Sysselsättningsutvecklingen har överraskat positivt sedan finanskrisen. Återhämtning till nivån före fallet 2009 gick på två år och sedan 2011 har antalet sysselsatta ökat med runt 200 000 personer, eller 1 procent per år. Antalet arbetade timmar har haft samma positiva utveckling. Samtidigt har antalet personer i arbetskraften ökat i nästan samma omfattning, framförallt tack vare större befolkning men också tack vare att arbetskraftsdeltagandet ökat med 1 procentenhet (en större andel av befolkningen i åldern 15–74 år deltar i arbetskraften). Det har inneburit att arbetslösheten bara minskat marginellt. Den senaste tiden ser det ut att ha skett ett trendbrott. Sysselsättningen ökar inte lika mycket och ökningen av arbetskraften har nästan upphört. Därmed har vi också kunnat se en mer markant minskning av arbetslöshetstalen. Det närmaste året ser vi framför oss att sysselsättningen fortsätter öka tack vare att tillväxten tar lite bättre fart, vilket innebär att arbetslösheten fortsätter minska. Minskningen av arbetslösheten kommer dock att se mer dramatisk ut än vad den egentligen är. När den nya arbetsmarknadspolitiska sysselsättningsåtgärden Extratjänster införs hos offentliga arbetsgivarna ersät2. Man får gå tillbaka till slutet av 2012 för att finna en lika negativ syn bland hushållen på svensk ekonomis framtid. 18 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


2. Samhällsekonomin

ter den åtgärden Fas 3 för långtidsarbetslösa. Personer på extratjänster får lön och räknas som sysselsatta, vilket inte gäller Fas 3. Därmed ökar sysselsättningen med drygt ½ procent och arbetslösheten minskar med nästan lika mycket. Det förklarar att arbetslösheten i balans är betydligt lägre än i tidigare prognoser. Diagram 7 • BNP, arbetade timmar och produktivitet Index 2000 kvartal 1 = 100, säsongrensade värden 155 150

Index, 2000, kv 1 = 100

145 140

BNP

135 130

Produktivitet

125 120

Arbetade timmar

115 110 105 100 95

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

En inte oväsentlig ökning av antalet arbetade timmar samtidigt som BNP-tillväxten varit relativt svag har resulterat i en i stort sett stillastående produktivitet. Sedan mitten av 2014 ser vi dock en markant ökning.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Utvecklingen åren 2017–2019 skiljer sig på flera sätt från utvecklingen för i år och nästa år. En avgörande skillnad är att perioden till och med 2016 innebär en konjunkturell återhämtning med relativt hög tillväxt i den svenska ekonomin, en vikande arbetslöshet och en stigande inflation samtidigt som utvecklingen därefter ska ses som ett konjunkturellt normaltillstånd där varken hög- eller lågkonjunktur antas råda. Efter 2016 förutsätts nivån på arbetslöshet och inflation stabiliseras, samtidigt som tillväxten i ekonomin avgörs av befolkningsutvecklingen och det antagande som görs om långsiktig produktivitetstillväxt. Utvecklingen efter 2016 är därför ingen prognos utan ett resultat av de olika antaganden som görs. Sveriges bnp beräknas åren 2017–2019 växa med drygt 2 procent per år. En sådan tillväxt är något starkare än normalt, men inte om man sätter den i relation till befolkningsutvecklingen. Den offentliga konsumtionen, inte minst den kommunala, beräknas fortsätta växa snabbt som en följd av den snabbt växande befolkningen. Mellan 2016 och 2019 beräknas den kommunala konsumtionen öka med i genomsnitt 2,3 procent per år i kalenderkorrigerade termer. Eftersom skatteunderlaget (realt) inte växer i samma snabba takt krävs betydande skattehöjningar. Dessa skattehöjningar beskär hushållens disponibla inkomster. Räknat per invånare ökar hushållens reala disponibla inkomster enbart med 0,3 procent per år i genomsnitt under åren 2017–2019. Tabell 5 • Hushållens reala disponibla inkomster Procentuell förändring

Inkomster Antal invånare Inkomst per invånare

1980–2014

2014–2016

2016–2019

2,0 0,4 1,6

2,4 1,3 1,1

1,6 1,3 0,3

Kommunernas och landstingens skattehöjningar åren 2017–2019 försvagar hushållens inkomstutveckling påtagligt.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 19


2. Samhällsekonomin

Integrationens betydelse för arbetsutbudet Vi har på annat håll i rapporten beskrivit hur den nuvarande stora flyktinginvandringen satt alltmer avtryck i befolkningsprognoserna. Nu räknar vi med att inflyttningen till Sverige blir betydligt större än i tidigare prognoser. Vad betyder det för arbetsutbudet och antalet arbetade timmar framöver? Hur vi gör i prognosen Vi vet att etableringen på arbetsmarknaden oftast tar lång tid. Med ledning av befintlig statistik och egna antaganden konstruerar vi en modell, där flyktinginvandrare successivt integreras alltmer och efter 8 år i landet når samma arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet som utrikes födda från samma ländergrupper med långa vistelsetider i Sverige (tabell 6). Vi gör inga antaganden vare sig om att integrationen förbättras över tiden eller att det skulle vara svårare att integreras när det på kort tid kommer många flyktingar. När vi tar hänsyn till invandring och vistelsetider på detta sätt får vi 2019 ett arbetskraftsdeltagande som är 0,7 procentenheter lägre och en arbetslöshet som är 0,2 procentenheter högre än om vi bara skriver fram med total befolkningsförändring och åldersstruktur. Tabell 6 • Arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet för flyktinginvandrare efter vistelsetid Procent av befolkningen respektive arbetskraften

Vistelsetid 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8 år 9 år eller mer

AK-tal

Arbetslöshet

31 40 46 51 54 57 60 65 70

37 25 20 16 15 14 13 12 12

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Outnyttjad arbetskraft – ett räkneexempel Hur mycket påverkas arbetslösheten och sysselsättningen om skillnaden beroende på födelseland minskar? Från 2014 års Arbetskraftsundersökning kan vi konstatera att arbetskraftsdeltagandet var drygt 2 procentenheter lägre och arbetslösheten 10 procentenheter högre för utrikes födda jämfört med inrikes födda (tabell 7). Tabell 7 • Arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet efter födelseplats 2014 Procent av befolkningen respektive arbetskraften

Inrikes Arbetskraftsdeltagande 72,4 Sysselsättningsgrad 67,9 Arbetslöshet 6,1

Utrikes

Totalt

70,1 58,8 16,1

71,9 66,2 7,9

Källa: Arbetskraftsundersökningen (SCB).

Som räkneexempel kan vi låta alla invånare ha samma arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet som inrikes födda. Då får vi en sysselsättning som är 3,4 procent högre än vad den faktiska är ( tabell 8). Medelarbetstiden är ungefär densamma för inrikes och utrikes födda, därmed blir effekten lika stor på arbetade timmar. Effekten på skatteunderlaget blir mindre eftersom det också består av annat än lön. Dessutom antar vi att den genomsnittliga lönen för utrikes födda var lägre än för inrikes födda. Resultatet blir i vårt räkneexempel att skatteunderlaget ökar med knappt 2 procent, vilket motsvarar en utdebitering på 0,57 kronor. Tabell 8 • Effekter på sysselsättning och skatteunderlag Procentuell nivåeffekt

Effekt Sysselsättning Arbetade timmar Skatteunderlag Skattesats

3,4 3,4 1,9 0,57 kr

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Efterfrågeutvecklingens sammansättning skiljer sig under kalkylåren därmed påtagligt från vad som brukar vara det normala. Den skattefinansierade konsumtionen fortsätter att växa snabbt i reala termer, till och med lika snabbt som hushållens konsumtionsutgifter. Då ska man också ha i minnet att hushållens konsumtionsutgifter dessa år utvecklas snabbare än hushållens inkomster.3 Det grundläggande problemet är att bnp och sysselsättningen inte utvecklas bättre i förhållande till befolkningens storlek. Under åren 2017–2019 ökar bnp per capita med i genomsnitt endast 1,0 procent per år. Antalet arbetade timmar per invånare i totalbefolkningen minskar samtidigt med 0,5 procent per år. Det senare kan jämföras med att antalet arbetade timmar i den svenska ekonomin beräknas ha minskat med 0,1 procent per år räknat per invånare mellan 2008 och 2016. Skillnaden mellan en minskning på 0,1 procent och 0,5 innebär markant sämre möjligheter att finansiera skola, vård och omsorg med ett oförändrat skatteuttag. 3. I löpande priser ökar den kommunala konsumtionen med 5,4 procent per år jämfört med 4,1 procent för hushållens konsumtionsutgifter och 3,6 procent för hushållens disponibla inkomster. 20 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


2. Samhällsekonomin

Tabell 9 • Försörjningsbalans Procentuell förändring i fasta priser

2014

2015

2016

2017

2018

2019

BNP Import Hushållens konsumtion Offentlig konsumtion Stat Kommuner Fasta bruttoinvesteringar Lagerinvesteringar* Export Summa användning

2,3 6,3 2,2 1,6 1,2 1,8 7,6 0,1 3,5 3,4

3,4 3,4 2,4 2,0 1,7 2,1 5,1 –0,1 4,6 3,4

3,6 6,1 3,0 3,2 1,9 3,6 5,2 0,0 5,9 4,3

2,4 5,2 2,4 1,9 1,0 2,3 3,1 0,0 4,8 3,2

2,2 4,6 2,1 1,8 1,0 2,1 2,9 0,0 4,4 2,9

2,1 4,4 2,0 1,7 1,0 2,0 2,5 0,0 4,3 2,8

BNP kalenderkorrigerad

2,4

3,2

3,4

2,6

2,3

2,1

BNP växer 2015 och 2016 årligen med närmare 3½ procent. Efter att den svenska ekonomin nästa år nått konjunkturell balans blir tillväxten svagare.

*Lageromslag i procent av BNP. Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Skatteunderlag och offentliga finanser Tillväxten i skatteunderlaget avtar när konjunkturåterhämtningen är över Sedan 2011 har den reala 4 tillväxten i skatteunderlaget varje år varit starkare än genomsnittet för föregående konjunkturcykel (2001–2007). Enligt vår prognos för 2015 och 2016 kommer den att vara stark även dessa år (diagram 8). Förklaringen är att svensk ekonomi under denna period tar sig upp ur den djupa lågkonjunktur som inleddes med finanskrisen 2008–2009, till en situation med konjunkturell balans. Tillväxten är starkare i återhämtning än i balans. Diagram 8 • Nominell och real skatteunderlagstillväxt exklusive effekt av regelförändringar samt prisutveckling på kommunernas och landstingens kostnader Procentuell förändring 8 7

Nominellt skatteunderlag

6 5

3 2 1

Priser

Procent

4

0 −1

Realt skatteunderlag

−2 −3 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Efter en konjunkturell återhämtningsperiod med stark skatteunderlagstillväxt väntas den svenska ekonomin nå konjunkturell balans 2016. Därefter förutsätts ekonomin befinna sig i ett tillstånd då varken hög- eller lågkonjunktur råder, med avtagande skatteunderlagstillväxt som följd.

Källa: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Under andra halvan av 2016 beräknas den svenska ekonomin nå konjunkturell balans och återhämtningsfasen är över. Antalet arbetade timmar ökar då långsammare och därmed avtar också skatteunderlagets reala tillväxt. En 4. Efter avdrag för prisutveckling på kommunernas och landstingens kostnader, där priserna för kommunernas respektive landstingen vägts samman utifrån deras respektive andelar av totala kostnaden. Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 21


2. Samhällsekonomin

uppväxling av prisökningstakten innebär trots det att skatteunderlaget i nominella tal fortsätter att växa relativt starkt. Men det är inte bara det att pris- och löneökningarna tilltar på grund av starkare konjunktur. Därutöver ökar kostnaderna för de kommunala tjänstepensionerna till följd av det nya sättet att indexera inkomstanknutna allmänna pensioner (se faktaruta på sidan 26). Sammantaget betyder det att inbromsningen blir kraftigare i reala termer än i nominella. Tabell 10 • Nominell, underliggande, och real skatteunderlagstillväxt samt prisutveckling i kommuner och landsting Procent

Även om skatteunderlaget i nominella tal ökar starkt åren efter 2016, gör de prisoch löneökningar sektorn möter att den reala utvecklingen blir långsam.

Faktiskt skatteunderlag Regelförändringar Underliggande Prisutveckling Realt skatteunderlag

2014

2015

2016

2017

2018

2019

3,2 –0,4 3,7 2,2 1,4

4,7 0,4 4,3 2,3 1,9

5,4 –0,1 5,5 2,8 2,7

4,4 0,0 4,4 3,0 1,4

4,6 0,0 4,6 3,5 1,1

4,3 0,0 4,3 3,1 1,1

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Minskat underskott i offentligt finansiellt sparande Allt sedan finanskrisen bröt ut för sju år sedan har den offentliga sektorns utgifter överstigit inkomsterna. Förra året uppgick underskottet till 1,7 procent av bnp och i år beräknas underskottet minska till 1,3 procent (tabell 11). Utgifterna ökar med andra ord långsammare än inkomsterna. Framförallt ökar transfereringar till hushållen måttligt. Nedgången i arbetslösheten tar lite bättre fart under innevarande halvår, vilket medför lägre kostnader för a-kassa och ersättning vid deltagande i arbetsmarknadsprogram. Den låga inflationen innebär att de transfereringar som är knutna till inflationen ökar långsamt. Därtill medför det låga ränteläget att statens ränteutgifter för statsskulden faller nominellt. På inkomstsidan ligger en återbetalning av premier från afa Försäkring i år som tillfälligt förstärker kommunsektorns inkomster. Konjunkturåterhämtningen fortsätter under 2016 med lägre arbetslöshet och växande inkomster. Därmed förväntar vi oss en lika stor förbättring av sparandet nästa år som i år, det vill säga med knappt ½ procentenhet av bnp. I våra kalkyler har vi tagit hänsyn till förslagen i Budgetpropositionen för 2016 på cirka 25 miljarder kronor i form av främst utgiftssatsningar och skattehöjningar. Vi räknar med att reformer som genomförs finansieras fullt ut. Långsamt mot balans Underskotten förväntas gradvis minska under vår beräkningsperiod, men inte ens slutåret för vår kalkyl uppstår överskott. Under 2016 antar vi att ekonomin når konjunkturell balans. Blygsammare bnp-tillväxttal får till följd att förbättringen av det offentliga sparandet går långsammare. Beräkningen från och med 2017 är inte en prognos utan en kalkyl för att illustrera utvecklingen av det offentliga sparandet givet vissa antaganden. I vår kalkyl antar vi att det offentliga åtagandet bibehålls, vilket för vår del innebär att ersättningsgraden i de sociala transfereringssystemen bibehålls och att den kommunala konsumtionen från och med 2017 ökar i takt med demografin plus en historisk trend på 0,7 procent per år. Givet den starka befolkningstillväxten leder det till att kommunsektorns konsumtion ökar med i genomsnitt 2,5 procent per år mellan 2015–2019.

22 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


2. Samhällsekonomin

Diagram 9 • Skatter och avgifter samt offentliga utgifter (exkl. ränteutgifter) Procent av BNP 54 53 52

Andel av BNP, procent

51

Utgiftskvot

50 49 48 47 46 45 44 43

Skattekvot

42 41 40

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Skattekvoten har fallit markant sedan år 2000. De utgiftssatsningar vi räknar med framöver medför kraftiga skattehöjningar.

Källa: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Vidare antar vi att statsbidragen ökar med 2 procent realt per år från och med 2017 samt att kommunsektorn anpassar sitt skatteuttag så att kommuner och landsting uppnår ett resultat på 1 procent av skatter och bidrag. Det medför att kommunalskatten måste höjas med 1,92 kronor till 2019 jämfört med idag, vilket motsvarar 38 miljarder kronor i dagens penningvärde. Merparten av höjningen, 1,80 kronor, sker under perioden 2017–2019. Skattekvoten, det vill säga skatter och avgifter i relation till bnp, har fallit markant de senaste femton åren. I år räknar vi med att kvoten är 6,5 procentenheter lägre än år 2000. Det vi ser framför oss är en ökning av skattekvoten med nästan 2 procentenheter. För 2016 är ökningen 0,6 procentenheter av bnp bland annat till följd av de skattehöjningar regeringen föreslagit. För åren därefter krävs kommunalskattehöjningar för att finansiera ökade utgifter inom vård, skola och omsorg som den starka befolkningstillväxten i kombination med den allt äldre befolkningen medför. Utgiftskvoten, utgifter exklusive ränteutgifter i relation till bnp, ökar med 0,6 procentenheter jämfört med idag (diagram 9). Det är den offentliga konsumtionen som står för ökningen. Transfereringar och investeringar växer i Tabell 11 • Den offentliga sektorns finanser Procent av BNP

Inkomster varav skatter o avgifter Utgifter Konsumtion Investeringar Transfereringar varav hushållstransf Ränteutgifter Finansiellt sparande Staten Ålderspensionssystemet Kommunsektorn Bruttoskuld Finansiell nettoförmögenhet

2014

2015

2016

2017

2018

2019

48,5 43,5 50,2 26,3 4,4 18,6 15,0 0,9 –1,7 –1,4 0,1 –0,4 44,9 19,1

47,8 43,0 49,1 26,1 4,3 18,1 14,6 0,7 –1,3 –1,0 0,2 –0,5 44,2 19,3

48,2 43,6 49,2 26,3 4,4 17,8 14,6 0,8 –0,9 –0,2 0,1 –0,8 42,9 18,3

48,9 44,2 49,5 26,4 4,4 17,9 14,5 0,9 –0,7 –0,1 0,1 –0,7 42,5 18,6

49,5 44,6 50,0 26,5 4,4 18,0 14,5 1,0 –0,5 0,0 0,1 –0,6 42,0 19,5

50,0 44,9 50,2 26,7 4,3 18,0 14,5 1,1 –0,3 0,1 0,2 –0,6 41,3 20,6

Det offentliga sparandet stärks gradvis. Störst förbättring sker i staten under konjunkturåterhämtningen i år och nästa år då staten är mest konjunkturkänslig.

Källa: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 23


2. Samhällsekonomin

princip i samma takt som bnp. Sammantaget förbättras sparandet, men 2019 kvarstår ändå ett underskott på 0,3 procent av bnp.

Tilltagande pris- och löneökningar Under 2016 ska arbetsmarknadens parter förhandla fram ett stort antal löneavtal. Därmed är det svårare att göra en prognos för de närmaste årens löneutveckling än när det finns slutna avtal. Vi har en modell där lönerna bestäms utifrån konjunkturläget, näringslivets produktivitet och prisökningar. Konjunkturläget kan utläsas ur diagram 7 (på sidan 19), det faktiska antalet arbetade timmar ligger lägre än potentialen (som är den timvolym som är förenlig med Riksbankens inflationsmål och konjunkturell balans), men vi är relativt nära att gapet sluts. I diagram 10 ser vi att den höga arbetslösheten har pressat ner löneökningarna under normalnivå. Det talar för att löneökningstakten successivt kommer att öka från dagens 2,5 procent till runt 3,5 procent under 2017. Den senare ökningstakten är lika med vår bedömning av summan av näringslivets prisökningar och produktivitet i normalkonjunktur. Löneprognosen är konsistent med vår inflationsprognos, som innebär ett relativt snabbt närmande till 2 procents inflation. Diagram 10 • Arbetslöshet och timlöneökningar Procentuell förändring 10 9

Arbetslöshet 8 7

Procent

6 5 4

Timlöneökning (KL)

3 2

Sambandet mellan arbetslöshet och löneökningar är tydligt. Hög arbetslöshet håller tillbaka lönerna och låg arbetslöshet innebär högre löneökningar.

1 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Löneökningarna var enligt Nationalräkenskaperna relativt beskedliga 2014 och företagens produktivitet ökade samtidigt nästan lika mycket. Det resulterade i att företagens enhetsarbetskostnader endast ökade svagt. Och eftersom priserna höjdes betydligt mer innebar detta en förbättrad lönsamhet för företagen. Företagens lönsamhet beräknas förbättras ytterligare i år. Lönerna och företagens produktivitet ökar ungefär lika mycket samtidigt som priserna höjs relativt snabbt. En väsentlig del i företagens förbättrade lönsamhet är den försvagade svenska kronan.

24 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


2. Samhällsekonomin

Tabell 12 • Näringslivets priser och löner Procentuell förändring respektive procent

2014 Lön (inkl. sociala avgifter) 1,9 Produktivitet* 1,5 Enhetsarbetskostnad* 0,4 Förädlingsvärdespris* 1,5 KPIX 0,2 KPIF 0,5 KPI –0,2

2015

2016

2017

2018

2019

3,0 2,9 0,1 2,0 0,5 1,0 0,1

3,6 2,7 0,8 1,0 1,4 1,7 1,4

3,3 2,4 0,9 1,5 1,8 1,9 2,9

3,5 2,1 1,4 1,6 1,8 2,0 3,1

3,6 2,1 1,5 1,6 1,8 2,0 2,9

Företagens förädlingspriser har i år och i fjol höjts betydligt mer än företagens enhetsarbetskostnader, vilket är liktydigt med en förbättrad lönsamhet.

*Näringslivet exklusive finans- och fastighetsverksamhet. Källa: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Konsumentpriserna har under de senaste åren utvecklats ytterligt svagt, även om man räknar bort inverkan av sänkta räntor och fallande råvarupriser. Riksbanken är rädd för att låga inflationsförväntningarna ska bli bestående, vilket allvarligt skulle försvåra möjligheterna att få upp inflationen till målet 2 procent. Det är bakgrunden till den expansiva penningpolitik som nu förs. Den svenska kronan har under de senaste två åren försvagats kraftigt. Detta tillsammans med bättre fart i svensk ekonomi gör att inflationen rört sig uppåt. Räknar man bort effekten av ändrade räntor och energipriser så är inflationen uppe i 1½ procent. Efterhand kommer den negativa effekten av lägre räntor och sänkta energipriser att falla ur tolvmånaderstalen för kpi. Mot slutet av nästa år beräknas inflationen beräknad enligt kpi nå upp i 2 procent. Tabell 13 • Nyckeltal arbetsmarknad Tusental respektive procent

Befolkning 15–74 Arbetskraften Rel AK-tal, % Arbetslöshet, % Sysselsatta Arbetade timmar NR timlöner, % KL timlöner, % Lönesumma, %

2014

2015

2016

2017

2018

2019

0,7 1,3 71,9 7,9 1,4 1,9 1,9 2,9 3,8

0,8 0,8 71,9 7,4 1,4 0,9 3,0 2,6 4,0

1,3 0,6 71,4 6,7 1,3 1,6 3,2 3,2 4,6

1,1 0,8 71,2 6,3 1,1 1,0 3,4 3,4 4,1

0,9 0,8 71,2 6,2 0,9 0,9 3,5 3,5 4,3

0,6 0,7 71,3 6,2 0,7 0,6 3,6 3,6 4,2

Sysselsättningen beräknas utvecklas svagt efter att ekonomin uppnått balans. Den lägre arbetslösheten gör att lönerna kommer att utvecklas något snabbare de sista åren i beräkningsperioden.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 25


2. Samhällsekonomin

Ny indexering för pensioner försämrar för pensionärer, kommuner och landsting från och med 2017 Regeringens förslag till ändringar i det allmänna pensionssystemet får konsekvenser både för pensionärers och kommunsektorns ekonomi från och med 2017. Pensionärer får en minskad pension med knappt 3 000 kronor år 2018. Kommunsektorn påverkas på två olika sätt; försämrat skatteunderlag och ökade pensionskostnader. Nuvarande regler De inkomstanknutna allmänna pensionerna indexeras med ett följsamhetsindex. Tanken med följsamhetsindexeringen är att pensioner och pensionsinkomster ska utvecklas i takt med genomsnittsinkomsterna för dem i förvärvsaktiv ålder. Indexets konstruktion är ganska komplicerad. Något förenklat kan sägas att utvecklingen påverkas av den genomsnittliga realinkomstutvecklingen under en treårsperiod samt inflationstakten enligt Konsumentprisindex under det sista av de tre åren. Det innebär att det senaste årets prisförändringar har stor betydelse för hur mycket indexet förändras enskilda år. Därmed minskar pensionsinkomsternas följsamhet till inkomsterna för dem i förvärvsaktiv ålder, vilket bidrar till att systemet uppfattas som icke intuitivt och svårt att förstå. Föreslagen förändring För att öka aktualiteten och följsamheten till övriga inkomster samt förenkla beräkningen har regeringen föreslagit att inkomstindex ska beräknas på nytt sätt (se prop. 2014/15:125). Enligt förslaget ska indexet för ett visst år räknas upp med den prognostiserade förändringen av medelinkomsten mellan de två närmast föregående åren.

26 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Påverkan på pensionärernas och kommunsektorns ekonomi När det nya beräkningssättet tillämpas första gången, med verkan på 2017 års pensioner, ska uppräkningen göras med förändringen av medelinkomsten mellan år 2015 och 2016 (enligt en prognos som görs år 2016). Med nuvarande sätt att räkna skulle det blivit en rekyl efter den mycket låga inflationsutveckling som varit och därmed en stark uppgång av inkomstindex 2017 och 2018. Regeringens nya metod innebär en svagare utveckling av inkomstindex och därmed en svagare utveckling av pensionsinkomsterna. År 2017 är effekten inte så stor men år 2018 uppgår den till cirka 2 600 kronor för en genomsnittlig pensionär med inkomstanknuten pension. Eftersom pensionerna ingår i det kommunala skatteunderlaget innebär det att kommunernas inkomster år 2018 blir cirka 1,2 miljarder lägre än vid en indexering med nuvarande regler. Motsvarande inkomstminskning för landstingen landar på cirka 0,7 miljarder. Därutöver ökar kommunsektorns kostnader för tjänstepension. Då uppräkningen av inkomstbasbeloppet (som följer inkomstindex) blir lägre kommer en större del av lönesummorna hamna över 7,5 inkomstbasbelopp, som utgör gräns för den förmånsbestämda tjänstepensionen. Det blir på så sätt en övervältring av kostnader från stat till arbetsgivare. I kommunsektorn handlar det initialt om ökade kostnader för pensionsintjänande av 2–3 miljarder kronor år 2018 och samma belopp år 2019, utifrån prognosticerade effekter på grund av metodförändringen i inkomstindex.


KAPITEL

3

Kommunernas ekonomi Vi räknar med ett sammanlagt resultat för kommunerna på 7 miljarder kronor år 2015. Men då ingår en engångsintäkt på 3,5 miljarder från AFA Försäkring. Justerat för engångsintäkten innebär det en försämring av resultatet med 6,5 miljarder jämfört med 2014. Bland de stora verksamheterna har kostnaderna för förskolan, grundskolan och hemtjänsten ökat kraftigt under 2015. Vår bedömning är att flyktingmottagandet kommer att öka kraftigt både i år och de kommande åren. Under 2016 ser vi också en markant ökning av riktade statsbidrag. Dessa motsvaras dock av ungefär lika stora kostnader. År 2019 motsvarar gapet mellan kostnader och intäkter över 1 krona i skattehöjningar.

Tillfälliga intäkter har förbättrat resultaten Resultatnivån för kommunerna har varit god under de senare åren, men förklaras till stor del av tillfälliga poster. Även om det sammantagna resultatet Diagram 11 • Kommunernas resultat före extraordinära poster Miljarder kronor respektive procent av skatter och generella bidrag 4,5 3,8

4,0

3,0

3,3

3,2 2,7

2,7

A. Procent

3,5

3,4

2,7 2,2

2,2

2,5 1,8

2,0 15

10,6

10,1

9,0

15,3

10,5

9,4 7,0

5

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

B. Miljarder kr

10

14,3

13,6

13,3

Resultaten har de senaste åren till stor del påverkats av tillfälliga faktorer som AFApengar och konjunkturstöd.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 27


3. Kommunernas ekonomi

ser bra ut de senaste tio åren betyder inte det att alla kommuner har goda resultat. Variationen är stor. De senaste fyra åren har i genomsnitt 13 procent av kommunerna haft ett negativt resultat medan 48 procent haft ett resultat som överstiger 2 procent av skatter och bidrag. Totalt ökade kostnadsvolymen med 1,7 procent 2014, men som framgår av tabellen nedan är variationen mellan verksamheterna stor. På grund av färre elever har gymnasieskolan minskat i omfattning. Särskilt riktade insatser, som består av flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder, har ökat snabbast de senaste åren. De uppgick år 2014 till 2,7 procent av verksamheten. Flyktingmottagandet ersätts till stor del av staten, vilket betyder att verksamhetens intäkter ökar i ungefär samma takt som kostnaderna. Även den politiska verksamheten ökade betydligt 2014, vilket kan förklaras av att valen i både Sverige och i Europaparlamentet till stor del administreras av kommunerna. De stora verksamheterna har också ökat mycket, vilket drar upp den totala volymen. Se tabell 14. Tabell 14 • Totala kostnader för egentlig verksamhet 2014 samt andel och utvecklingen i fasta priser Miljarder kronor samt andel och utveckling i procent

2014, mdkr

Den verksamhet som ökar mest är särskilt riktade insatser, där flyktingmottagandet ingår. Gymnasieskolan är den enda verksamhet som minskar.

Politisk verksamhet 6,7 Infrastruktur o skydd 40,0 Kultur- o fritidsverksamhet 27,5 Förskoleverksamhet, pedagogisk omsorg 65,4 Grundskola, förskoleklass, fritidshem, grundsärskola 120,3 Gymnasieskola, gymnasiesärskola 41,1 Vuxen- o övrig utbildning 8,4 Äldreomsorg 109,2 Funktionshindrade 64,8 Individ- o familjeomsorg 40,3 Särskilt riktade insatser 14,8 Övrigt 5,0 Totala kostnader 543,5

Andel, Volymök- Volymökn./år % ning 2014 2009–2013 1,2 7,4 5,1 12,0 22,1 7,6 1,6 20,1 11,9 7,4 2,7 0,9 100

8,1 0,0 1,3 2,1 3,0 –2,6 3,5 1,7 0,4 1,9 11,9 0,1 1,7

0,3 1,6 1,2 3,2 0,4 –1,4 1,4 0,7 2,0 2,7 1,6 0,6 1,1

Anm.: Övrigt består av primärvård och färdtjänst. Dessutom tillkommer Affärsverksamhet på 24 miljarder kronor som till största delen finansieras med avgifter. Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Utmaningar de närmaste åren De demografiska förändringarna innebär både ett fortsatt ökat tryck på många verksamheter och ett tryck på omprioritering mellan verksamheter. Därtill kommer ett ökat antal asylsökande som leder till ett ökat tryck på såväl skolan som på integrationsarbetet. En fråga som verkar växa i omfattning är riktade statsbidrag och de försämrade planeringsförutsättningarna som följer av dessa. Dessa omfattande förväntade kostnadsökningar kräver nytt arbetssätt och nya metoder, både i kommunerna och på det sätt som staten styr kommunsektorn. Läs mer om det i kapitlet »Statlig styrning«. Stora verksamheter ökar mycket även 2015 Ekonomicheferna har tillfrågats om någon särskild verksamhet »sticker ut« kostnadsmässigt. Den verksamhet som flest kommuner bedömer att kostna-

28 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


3. Kommunernas ekonomi

derna ökar snabbast inom är institutionsplaceringar av barn (42 procent). Särskilt gruppen pendlingskommuner (54 %) pekar ut detta område som problematiskt. En stor andel av ekonomicheferna (30–40 %) uppger också att kostnadstunga verksamheter som förskola, grundskola och hemtjänst har ett ökat kostnadstryck. Jämfört med enkäten förra året (avsåg även då 2015) uppger färre att förskolan och grundskolan står för högst kostnadsökningar, medan institutionsplaceringar har ökat mer än förväntat. Diagram 12 • Verksamheter som »sticker ut« 2015 enligt en enkät till kommunernas ekonomichefer Andel kommuner i procent 50 Ökande kostnader 45 Minskande kostnader 40

Procent

35 30 25 20 15 10 5 0 Förskola

Grundskola

Gymnasieskola

Hemtjänst

Funktionshindrade

IFO

Inst.plac. barn

Inst.plac. vuxna

Av de stora verksamheterna är det förskola, grundskola och hemtjänsten som sticker ut i flest kommuner.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting, enkät till kommunernas ekonomichefer (n=195).

Stort flyktingmottagande och många ensamkommande barn Det stora flyktingmottagandet, och den kraftiga ökningen av antalet asylsökande, får förhållandevis liten betydelse för »årets resultat« i denna kalkyl. Huvudorsaken är att ökade kostnader antas åtföljas av ökade intäkter i form av statliga bidrag. Det finns skäl att ifrågasätta sambandet, det vill säga hur väl de statliga bidragen täcker kostnaderna vad gäller såväl asylsökande som flyktingmottagandet. Denna eventuella obalans går inte att utläsa ur kommunernas räkenskaper, då kostnader och intäkter delvis återfinns inom olika verksamheter. I denna framskrivning antas också nettokostnaderna minska något i och med de höjda statliga ersättningar som föreslås inom flyktingmottagandet samt för undervisning av asylsökande elever. Även för mottagandet av ensamkommande barn föreslås ändringar i ersättningarna till kommunerna. Regeringen vill differentiera ersättningen med avseende på boendetyp samt att insatser som tidigare ersattes med kommunens faktiska kostnad ska schabloniseras. Det kanske viktigaste förslaget för mottagande av ensamkommande barn är dock det så kallade stödboendet, ett mer flexibelt alternativ till en hvb-placering. Den nya placeringsformen stödboende införs troligen under 2016 och regeringen avser att lansera nya ersättningar efter detta. Det återstår att se om budgetbesparingen, omkring 1 miljard kronor 2017 som regeringen räknar med, kan översättas till motsvarande besparing för boendekostnader i kommunernas egna och upphandlade boenden. Pressen läggs på kommunerna att omsätta den kommande lagändringen och de nya schablonerna till billigare lösningar. Detta sker vid en tid då behovet inom mottagandet är rekordstort, vilket gör det osäkert om detta kan åstadkommas med bibehållen kontroll på kostnaderna.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 29


3. Kommunernas ekonomi

Även om »årets resultat« inte påverkas nämnvärt i kalkylen innebär situationen stora utmaningar på såväl kort som lång sikt, inte minst för de kommunala verksamheterna inom individ- och familjeomsorgen och skolan. Även bostadsförsörjningen har hamnat i fokus. Den så kallade tvångslagstiftningen är tänkt att komplettera dagens frivilliga överenskommelser om flyktingmottagande mellan kommunerna och staten. Lagen innebär att en kommun kan anvisas att ta emot nyanlända oavsett om kommunen har en överenskommelse om mottagande eller inte. Att ta emot en anvisad nyanländ innebär, bland annat, att kommunen ska ordna med en bostad. Hur detta kommer att hanteras av de kommuner där mer eller mindre omfattande bostadsbrist råder är oklart och det är heller inget som har kunnat beaktas i vår ekonomiska framskrivning. Pensionskostnaderna stabila men ökar framöver Pensionskostnaderna i kommunerna har ökat i många år. Mycket på grund av att pensionsutbetalningarna på den »gamla pensionsskulden « har ökat då allt fler anställda med intjänande före 1998 gått i pension. I kommunerna ska pensionskostnaderna bokföras enligt den så kallade blandmodellen, vilket innebär att den gamla skulden kostnadsförs vid utbetalningen medan det nya intjänandet kostnadsförs/utbetalas direkt vid intjänandet. De närmaste två åren ser pensionskostnaderna stabila ut. De låga prisökningarna leder till låg uppräkning samtidigt som puckeln nu verkar vara nådd när det gäller utbetalningar på den gamla skulden. Åren 2018 och 2019 när prisökningarna väntas ta fart blir dock kostnaderna högre. Dessutom ser det ut som om förändringen i beräkningsmetod av inkomstindex 2017 leder till ett lägre golv/tak, vilket i sin tur leder till att fler inkomsttagare får löner över taket på 7,5 inkomstbasbelopp, och får därför förmånsbestämd pension (se faktaruta på sidan 26). Satsningar på lönejusteringar för kommunala yrkesgrupper (exempelvis lärare) som ligger nära inkomsttaket kan också medföra ökade kostnader för den förmånsbestämda tjänstepensionen. Vår kalkyl pekar mot att pensionskostnaderna beräknas öka med nästan 5 miljarder kronor i fasta priser mellan åren 2017 och 2019. Merparten av de kommunalt anställda har enbart inkomster under 7,5 inkomstbasbelopp och därmed enbart en avgiftsbestämd pension. Högt tryck på investeringar År 2013 investerade kommunerna och de kommunala bolagen tillsammans för över 90 miljarder kronor. Investeringarna ökar nu i en högre takt än under de senaste åren. Detta bekräftas även av den enkät som kommunernas ekonomichefer svarat på. Det innebär att såväl avskrivningarna som de finansiella kostnaderna kommer att öka. Mönstret att investeringarna överskattas budgetåret och underskattas de efterkommande två åren, som vi tillämpar i våra beräkningar, verkar stå sig. De senaste fyra åren har i genomsnitt 89 procent av de budgeterade investeringarna genomförts. Enligt enkäten avseende 2015 kommer 84 procent att genomföras. Oklart om föreskrifter för särskilt boende Socialstyrelsens förslag till föreskrifter om bemanning i särskilda boenden (det som tidigare kallades för demensföreskrifterna) bereds i Regeringskansliet för regeringens eventuella medgivande för beslut. skl har under lång tid

30 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


3. Kommunernas ekonomi

motsatt sig dessa föreskrifter av flera skäl, bland annat för att ett genomförande skulle bli ytterst kostsamt. Det är inte känt när regeringen kommer att fatta sitt beslut. Några ekonomiska konsekvenser av föreskrifterna ingår inte i den här rapporten. Stora effekter av budgetpropositionen I Budgetpropositionen för 2016 finns många förslag som har stora effekter på kommunernas verksamheter. Det gäller såväl via generella som riktade statsbidrag. Regeringen föreslår en rejäl neddragning av de generella bidragen på 470 miljoner kronor för gymnasiereformen (Gy 11). Skälet är att regeringen räknar med besparingar på grund av reformen. Vi ser ingen besparingspotential i detta och neddragningen har inte förhandlats i enlighet med rutinerna för finansieringsprincipen. Regeringen avser att under hösten 2015 lämna en proposition till riksdagen med förslag om en ny placeringsform, boende för stöd och tillsyn (stödboende) inom den sociala barn- och ungdomsvården, som beräknas träda i kraft under 2016. Placeringsformen beräknas innebära lägre kostnader för kommunerna och regeringen föreslår därför att de generella bidragen minskas med 14 miljoner kronor 2016 och med 27 miljoner från och med 2017. Placeringsformen är under remissbehandling och ingen förhandling har skett i enlighet med finansieringsprincipen. Kommunerna behöver stabila planeringsförutsättningar; att göra en indragning innan det är känt hur besparingen ska gå till är ingen bra ordning. Regeringen minskar det generella statsbidraget med 850 miljoner kronor för kommunerna från och med 2016 som följd av ökade inkomstutjämningsavgift för de femton kommuner som har högst medelskattekraft. Avgiftshöjningarna ska införas successivt. Därför införs ett införandebidrag, som alla kommuner finansierar, för att mildra effekterna för de som får högre avgifter. Inom skolans område föreslås en mängd olika reformer som främst finansieras med riktade statsbidrag. Till exempel mindre barngrupper i förskolan och personalförstärkning till fritidshemmen, lågstadielyftet, mattesatsning i årskurs 4–6 och upprustning av skollokaler. Dessutom föreslår regeringen ytterligare en satsning på lärarlöner, med 1,5 miljarder kronor år 2016 och 3 miljarder år 2017. Den 1 juli startade en satsning på bemanning inom äldreomsorgen som ska fortsätta till och med 2018. Bemanningssatsningen är ett specialdestinerat bidrag som ska rekvireras av varje kommun, men fastställs efter behov i enlighet med standardkostnaden i kostnadsutjämningssystemet. Men i år upphörde dock den statliga satsningen på »Mest sjuka äldre«, vilket gör att nettoökningen blir relativt liten i år. Regeringen gör en höjning av avgifterna inom äldreomsorgen möjlig från den 1 juli 2016 genom en höjning av avgiftstaket (maxtaxan). Den ekonomiska regleringen görs genom att det generella bidraget minskas motsvarande den möjliga höjningen av avgiftsintäkterna. Sedan är det upp till kommunerna att höja avgifterna (vilket vi också räknar med i denna kalkyl). På arbetsmarknadsområdet finns två satsningar som tar sikte på kommunerna: extratjänster och traineeplatser. Det är inte helt enkelt att genomskåda, vilket genomslag effekterna av alla dessa åtgärder kommer att få, men vi har valt att beakta förslagen i budgetpropositionen i vår framskrivning.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 31


3. Kommunernas ekonomi

Kommunernas ekonomi de närmaste åren De demografiska behoven växlas upp För kommunerna sammantaget har demografiska förändringar inneburit ökade resursbehov som motsvarar en kostnadsökning på ungefär 0,5 procent per år under de senaste tio åren. Efter 2012 har dessa växlats upp och förväntas åren 2015–2019 att uppgå till i genomsnitt 1,6 procent per år. Det är en dramatisk förändring. Enbart skillnaden som uppkommer mellan scb:s befolkningsprognoser från 2014 och 2015 är mycket stor. Se även kapitlet »Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar«. Diagram 13 • Beräknade demografiska behov av 2014 och 2015 års befolkningsprognoser Årlig procentuell utveckling 2,4 2,2 2,0

Utfall och 2015 års prognos

1,8

Procent

1,6 1,4 1,2

2014 års prognos

1,0 0,8 0,6 0,4 0,2

Det sker just nu en rejäl uppväxling av de demografiska behoven.

0,0 2000 2001 20022003200420052006200720082009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

I tabellen nedan redovisas skillnaderna mellan dessa två prognoser per år och för hela perioden. Tabell 15 • Beräknade demografiska behov med 2014:s och 2015:s befolkningsprognoser Årlig procentuell utveckling samt förändringen under perioden

2014 års prognos 2015 års prognos Skillnad

2015

2016

2017

2018

1,2 1,4 0,2

1,3 1,7 0,4

1,3 1,8 0,5

1,3 1,6 0,3

2019 2015–2019 1,3 1,5 0,2

6,5 8,2 1,7

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Eftersom storleken på verksamheterna är starkt beroende av befolkningsutvecklingen inom de aktuella åldersgrupperna blir också variationen stor mellan de olika verksamheterna. Bland de största verksamheterna är det inom skolans område som ökningarna kommer att vara störst. Volymen på gymnasieskolans verksamhet minskar inledningsvis men tar sedan fart. I diagram 14 redovisas den totala volymutvecklingen, det vill säga inklusive demografi, statliga reformer och en skattad trend.

32 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


3. Kommunernas ekonomi

Diagram 14 • Totala volymförändringar inom olika kommunala verksamheter Procentuell förändring, index 2014=100 Grundskola

125

Totalt Funktionshindrade

120

Index, 2014 = 100

Förskola 115

Äldreomsorg Gymnasieskolan

110

105

100

Sammantaget uppgår dessa verksamheter till cirka 75 procent, men i »Totalt« ingår samtliga verksamheter utom affärsdrivande.

95 2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Vi bedömer att kostnaderna för flyktingmottagandet kommer att öka kraftigt. Under åren 2015–2018 med 40, 35, 20 respektive 10 procent. Det betyder å ena sidan att kostnaderna mer än fördubblas till 2019, men å andra sidan att intäkterna från staten för detta ökar i ungefär samma omfattning. Men vi måste också beakta att de direkta kostnaderna för flyktingmottagandet år 2014 endast uppgick till 1,3 procent av de totala kostnaderna. Därför redovisas inte den utvecklingen i diagram 14.

Vår prognos för åren 2015 och 2016 Beräkningarna bygger på den bedömning som presenteras i kapitlet »Samhällsekonomin«. Det innebär en mycket stark utveckling av skatteunderlaget 2015–2016. Räknat per invånare är dock utvecklingen inte lika stark. Åren därefter minskar till och med skatteunderlaget per invånare i reala termer. Vi räknar med de förslag om indragningar och tillskott som föreslogs i höstbudgeten. Åren 2017–2019 antas de generella statsbidragen öka i takt med den trendmässiga utvecklingen. Vi räknar med beslutad återbetalning, av 2004 års inbetalda premier, från afa Försäkring för 2015. Resultatet 2015 förstärks därför med 3,5 miljarder kronor. Några ytterligare återbetalningar kommande år kommer inte att göras. Skattesatserna I skrivande stund är osäkerheten kring skattesatserna 2016 stor; många kommuner fattar beslut under oktober. Kostnadstrycket talar för att det kan bli en del höjningar, medan den goda skatteunderlagsutvecklingen talar emot. I vår enkät har de flesta ekonomicheferna svarat att det inte blir någon förändring men många har svarat att de inte vet. En bedömning av enkätsvaren tyder på att ett tjugotal kommuner kommer att höja, medan ett fåtal kommer att sänka skatten. Gissningsvis kan det röra sig om 5 öre i höjd medelskattesats. Vi har valt att inte räkna med någon skattesatsförändring 2016. Stockholmskommunerna och landstinget kommer att växla skatt med 2 öre för att kommunerna tar över viss hälso- och sjukvård inom lss. Denna effekt är inte heller beaktad.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 33


3. Kommunernas ekonomi

Så här har vi räknat Beräkningarna bygger bland annat på den bedömning som presenteras i kapitlet Samhällsekonomi. Utfallet för 2014 är enligt det slutliga bokslutet som scb publicerade i september. Åren 2015 och 2016 är en prognos med bland annat en bedömning av kostnadsutvecklingen, medan beräkningarna för åren 2017–2019 är mer schablonmässiga kalkyler som utgår från att kostnadsvolymen och statsbidragen ökar i takt med den historiska trenden. När det gäller statsbidragens utveckling visar historien att ökade bidrag är troliga på sikt. I den här rapporten räknar vi med en uppräkning på 2 procent utöver kommunalt prisindex. Samma löneutveckling antas för anställda i kommunerna som för resten av arbetsmarknaden från och med 2016, men med hänsyn tagen till att lärarna får en något högre löneutveckling 2016 och 2017 på grund av lärarlönelyftet.

Tabell 16 • Nyckeltal för kommunernas ekonomi Procentuell förändring om inget annat anges

Medelskattesats, nivå i % (exkl. Gotland)* Skatteintäkter o generella statsbidrag, LP Skatteintäkter o generella statsbidrag, FP Verksamhetens kostnader**, LP Verksamhetens kostnader**, FP Implicit prisindex (PKV)°

Utfall 2014

Prognos 2015 2016

2017

Kalkyl 2018

2019

20,59

20,63

20,63

20,80

21,23

21,67

3,1

4,1

4,8

5,2

6,4

6,2

0,8 4,2 1,8 2,3

1,4 5,3 2,7 2,6

1,7 6,5 3,4 3,1

1,7 6,0 2,6 3,3

2,4 5,7 2,2 3,4

2,3 5,3 1,9 3,3

Anm.: FP = fasta priser, LP = löpande priser. *Inklusive skatteväxling 2015 för kollektivtrafik och regionbildning motsvarande –1 öre. Skatteväxling 2016 ingår inte. **Kostnader för egentlig verksamhet exklusive bistånd. °Åren 2016–2017 ingår lärarlönesatsningen med 0,3 procentenheter per år. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Vår kalkyl för åren 2017 till 2019 I detta avsnitt visar vi de konsekvenser som den samhällsekonomiska utvecklingen väntas få på kommunernas ekonomi på några års sikt. För att göra en rimlig prognos för kostnadsvolymen behöver antaganden om storleken på statsbidrag och förändrade skattesatser göras. I Appendix redovisas en känslighetsanalys av skatteunderlagskalkylens konsekvenser för att visa vad som händer om inga politiska beslut tas. I vår kalkyl för åren 2017–2019 antar vi att de generella statsbidragen årligen ökar i takt med en skattad trend på 2 procent utöver ökade löner och priser. Detta innebär ett antagande om att staten år 2019 kommer att tillföra ytterligare 11 miljarder kronor jämfört med höstbudgeten. Tabell 17 • Skatteintäkter och generella statsbidrag, nivå samt kalkylerat tillskott Miljarder kronor

Prognos 2015 2016 Skatter o generella statsbidrag varav uppräknade statsbidrag varav höjd skatt

489,7

513,3

2017

Kalkyl 2018

2019

540,1 3,3 3,7

574,6 7,1 13,5

610,3 11,1 24,6

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Kommunernas kostnader förväntas utvecklas enligt trend och demografiskt betingade behov under kalkylperioden. Det är antalet barn i grundskoleåldern som ökar mest, men även antalet gymnasieungdomar börjar öka efter en längre tids minskning. Volymökningen dämpas jämfört med prognosåren men ligger ändå 1 procentenhet över det årliga genomsnittet för perioden 2010–2014.

34 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


3. Kommunernas ekonomi

Tabell 18 • Kostnadsökning på olika komponenter, årlig förändring Bidrag i procentenheter, fasta priser

Demografiska behov Övrigt Total volymförändring

02–05

Utfall 06–09

10–14

0,4 0,3 0,7

0,5 0,9 1,4

0,7 0,6 1,3

Prognos 2015 2016 1,4 1,3 2,7

1,7 1,7 3,4

Kalkyl 2017–2019 1,6 0,6 2,3

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

För att nå ett resultat på 1 procent av skatter och generella bidrag behöver skattesatsen vara 1,04 kronor högre 2019 än den är 2015 5. En så stor skattehöjning är knappast trolig varför rationaliseringar behöver göras, till exempel med ny teknik och nya metoder. Se avsnittet om E-hälsa som svar på utmaningarna i kapitlet »Landstingens ekonomi«. Diagram 15 • Kommunernas resultat samt vad 2 procent av skatter och bidrag motsvarar Miljarder kronor 18 16 14

Miljarder kronor

2 procent 12 10 8

Resultat 6 4 2 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Resultaten förväntas minska 2015 och 2016. Från och med 2017 höjs skattesatsen så att resultaten blir 1 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

5. Skälen till att vi inte räknar på tumregeln 2 procent är att vi tror att kommunerna får det svårt att leva upp till den nivån under kalkylperioden och att det inte är troligt att skatterna höjs för att nå den nivån. Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 35


3. Kommunernas ekonomi

36 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


KAPITEL

4

Landstingens ekonomi Landstingen väntas redovisa ett sammantaget underskott 2015 på drygt 1 miljard kronor. Det är en försämring jämfört med föregående år på strax över 4 miljarder. Detta sker trots att alla landsting utom tre har höjt skatten under de senaste fyra åren för att kunna finansiera ökade kostnader. En växande befolkning och en ökande andel äldre driver upp kostnaderna, tillsammans med flera andra faktorer. En sådan faktor är ökande bemanningsproblem som leder till störningar i vården och ökade kostnader. Kostnadsutvecklingen inom hälso- och sjukvården är ohållbar på sikt. Det krävs skattehöjningar i landstingen på nästan en krona fram till 2019 för att finansiera trendmässiga kostnadsökningar.

Engångseffekter har givit ryckiga resultat År 2014 redovisade landstingen ett samlat resultat på 3,3 miljarder, vilket motsvarar 1,3 procent av skatteintäkter och statsbidrag. Hälften av resultatet berodde på engångseffekter från reavinster. Landstingens resultat har varierat kraftigt under de senaste åren. Engångseffekter har påverkat resultatet både negativt och positivt. Under åren 2011 och 2013 sänktes diskonteringsräntan för beräkning av pensionsskulden, vilket innebar ökade kostnader på sammanlagt 14 miljarder kronor. Stora återbetalningar av arbetsmarknadsförsäkringar från afa Försäkring på sammanlagt 6 miljarder hade motsatt effekt på resultaten åren 2012 och 2013. Det är stora skillnader i resultatet mellan landstingen. Endast Stockholms läns landsting har haft överskott varje år de senaste fem åren. Åtta av landstingen har haft underskott minst tre av de senaste fem åren. Resultaten i landstingen under den senaste tioårsperioden har i genomsnitt motsvarat cirka 1 procent av skatteintäkter och statsbidrag , det vill säga hälften av vad som brukar anges som tumregel för god ekonomisk hushållning.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 37


4. Landstingens ekonomi

Diagram 16 • Landstingens resultat före extraordinära poster Miljarder kronor respektive procent av skatter och generella statsbidrag 3

2,3

2,1

2,0

2,1

1,3

1,0 1

A. Procent

2 1,3

0,4

0 −1,1

−1

4

−0,7 5,0

4,7

4,2

4,0 3,3

2,8

2

B. Miljarder kr

Resultatnivån har varit tillfredsställande enstaka år sedan 2005. En tumregel för god ekonomisk hushållning säger att resultatet ska uppgå till minst 2 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag, detta mål har bara nåtts tre år. Resultatutvecklingen påverkas dock av olika engångseffekter, såsom återbetalning av premier från AFA Försäkring och sänkt RIPS-ränta.

1,9 0,9

0

−1,8 −2

−2,5

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Källa: Statistiska centralbyrån.

Diagram 17 • Antal landsting med underskott samt med resultat som motsvarar minst 2 procent av skatter och statsbidrag Antal landsting 18

17

Underskott 16

16

Resultat större än 2 procent

14

Sju landsting klarade 2014 ett resultat som motsvarar 2 procent medan sju landsting redovisade underskott. Enligt landstingens egna prognoser för 2015 väntas antalet med underskott öka till åtta. Endast två tror på ett resultat som motsvarar god ekonomisk hushållning.

Antal landsting

14 12

11 10

10

10 8

8

8 7

6 4

10

5

5

3

3 2

2

7

2

2

2 0

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kraftiga kostnadsökningar i landstingen Mycket talar för att kostnadstrycket kommer att tillta. Ett trendbrott förefaller ha inträffat 2014 då landstingens kostnader ökade snabbare än under tidigare år. Hälso- och sjukvårdskostnaderna som omfattar 90 procent av landstingens totala kostnader ökade sammantaget med 5,1 procent i löpande priser 2014. Det är betydligt mer än under de fem åren dessförinnan då de i genomsnitt ökade med 3,2 procent. Inom hälso- och sjukvården står specialiserad somatisk vård för drygt hälften av kostnaderna. Kostnaderna för denna ökade med 5,3 procent 2014, vilket var mer än 1,5 procentenheter snabbare än den genomsnittliga årliga ökningen sedan 2009. Även kostnaderna för primärvård och specialiserad psykiatrisk vård ökade snabbare än tidigare år. Läkemedelskostnaderna minskade i genomsnitt med 1,4 procent åren 2008–2013. Särskilt stora var minskningarna åren 2012 och 2013. Denna utveckling bröts 2014, då läkemedelskostnaderna istället ökade. (Se mer om kostnadsutvecklingen för läkemedel i avsnittet »Läkemedelskostnaderna och avtal om förmånen« på sidan 50.)

38 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


4. Landstingens ekonomi

Tabell 19 • Kostnader för hälso- och sjukvård, per verksamhet Miljoner kronor, andelar och procentuell förändring

Landstingens kostnader Hälso- och sjukvård (exkl. tandvård o politisk verksamhet) varav: Primärvård Specialiserad somatisk vård Specialiserad psykiatrisk vård Läkemedel (förmånen) Övrig hälso- o sjukvård

Miljoner kronor

Andel, %

2014, ut2009–2013, veckling % utveckling % per år

249 948

100

5,1

3,2

45 634 137 034 22 892 20 004 24 384

18 55 9 8 10

4,6 5,3 3,8 1,1 9,4

3,7 3,7 3,2 –1,4 4,4

Landstingens kostnader för hälso- och sjukvård ökade snabbare 2014 jämfört med tidigare år.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Det finns indikationer på ett lägre resursutnyttjande i den slutna somatiska vården I fasta priser ökade kostnaderna för specialiserad somatisk vård med över 2,5 procent 2014. Man kan fråga sig vad som ligger bakom en så kraftig kostnadsökning. En utgångspunkt i vårdsverige sedan lång tid tillbaka är att det finns en medveten strävan att förflytta vård från sjukhusens slutenvård till en lägre, effektivare omhändertagandenivå. Att viss specialiserad vård således flyttas från sluten till öppen vård kan både handla om »lättare« vård – vilket gör att den vård som är kvar, generellt sett, är mer vårdtung – men också om att den öppna specialiserade vården blir allt mer kvalificerad när det gäller vad som kan utföras. Detta var fallet även under 2014. Produktionen inom den slutna vården minskade, beroende på hur man mäter den, med mellan 2–3 procent 6. Nedgången beror inte bara på överflyttning till andra vårdformer. Bemanningsproblem har lett till störningar vid sjukhusen med stängda vårdplatser som följd. Detta har också gått ut över den planerade verksamheten, med inställda operationer. Däremot fanns stora delar av kostnaderna kvar; dels fasta kostnader, dels dyra bemanningslösningar, både externa och interna. Dessutom var man tvungen att köpa vård av andra vårdgivare. En preliminär bedömning är att bara en relativt liten del av de ökade kostnaderna inom den slutna vården kan förklaras av ökad vårdtyngd, vilket indikerar en försämring av resursutnyttjandet. Vi kan också se att vårdtiderna inte längre minskar. Under en lång tid har minskade vårdtider hållit tillbaka kostnadsökningarna, men så är alltså inte längre fallet. När det gäller den öppna somatiska vården kan vi se en ökning 2014 i både antalet läkarbesök (2 %) och vårdkontakter hos övriga yrkesgrupper (5 %). Våra analyser indikerar att läkarbesöken blivit mer komplicerade, precis som de bör bli när vård flyttas från sluten till öppen vård. Kostnaderna för den öppna somatiska vården ökade med cirka 3 procent i fasta priser 2014. Men här ser vi inte samma tecken på försämring i resursutnyttjandet som i den slutna vården. Diagram 18 på sidan 40 visar hur kostnaderna för den somatiska vården fördelar sig efter ålder. Kostnaderna ökar framförallt i gruppen 65–74 år, kostnadsökningen är 5 miljarder kronor mellan 2009 och 2014 i fasta priser. Antal invånare i gruppen 65–74 år har ökat med drygt 20 procent under samma tidsperiod. Att kostnaderna inte har ökat mer beror sannolikt på ett bättre hälsoläge jämfört med tidigare år, vilket dämpat vårdutnyttjandet. 6. Enligt PAR, patientregistret, och egna beräkningar.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 39


4. Landstingens ekonomi

Diagram 18 • Kostnad specialiserad somatisk vård, 2014 års priser Miljarder kronor 2009 30

2013 2014

Miljarder kronor

25

20

15

10

5

År 2014 ökade kostnaderna i den somatiska vården för samtliga åldersgrupper. Ökningen var som störst i gruppen 65–74 år.

0 0−14

15−24

25−44

45−64

65−74

75−84

85−

Ålder Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Bemanningsproblem i hälso- och sjukvården Personalkostnaderna, som utgör mer än hälften av landstingens kostnader för hälso- och sjukvård i egen regi, ligger bakom en stor del av kostnadsökningen i landstingen 2014. De ökade med 5,2 procent, vilket kan jämföras med en genomsnittlig årlig ökning på 3,1 procent perioden 2009–2013. Vad beror bemanningsproblemen på?

Enkätsvar och diskussioner med företrädare för landsting och regioner 7 bekräftar bilden av att bemanningsproblem har lett till störningar i verksamheterna, särskilt vid sjukhusen där vårdplatser stängts och planerade operationer ställts in. Vissa uppger att de klarar att hantera köerna genom effektivisering och/eller att köpa kapacitet från andra. På de flesta håll blir resultatet dock en förlängning av köerna under hösten, vilka senare måste arbetas ikapp. Det finns olika förklaringar till bemanningsproblemen: • Generationsväxling Pensionsavgångarna ökar och när de äldre och erfarna ska ersättas av yngre uppstår behov av omställning, inskolning och handledning. • Ökad sjukfrånvaro Den har börjat öka de senaste åren, och ökningen fortsätter 2015; innebär ökade kostnader och ökad användning av ersättare. • Svagt resursutnyttjande – Det finns förbättringsmöjligheter när det gäller schemaläggning, bemannings- och produktionsplanering, användning av medicinska resurser och samarbete mellan olika enheter. – Den personal som nyanställs används i vissa fall snarare till kvalitetshöjning än att bidra till ökad verksamhetsproduktion. – Den yngre generationen tenderar i högre utsträckning än den äldre att vilja arbeta på »kontorstid«. Det kan i princip innebära att det finns för mycket personal på vardagar och för lite på helger, kvällar och nätter. – Det finns inslag av att många erfarna i professionen tenderar att få administrativa befattningar. • Inlåsningseffekter Landsting och regioner optimerar inte resurserna på ett mer övergripande plan. Man är låst i befintliga strukturer och det är politiskt svårt att göra förändringar. • Brist på nytänkande Arbetssätten anpassas inte till de möjligheter som följer av ny teknik när det gäller digitalisering (se även avsnittet om e-hälsa). 7. Bland annat en enkät besvarad av 17 landsting.

40 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


4. Landstingens ekonomi

Antalet anställda i vården ökar…

…men större efterfrågan än tillgång på vissa specialistkompetenser Hälso- och sjukvårdens efterfrågan på vissa specialistkompetenser är idag större än utbudet – det gäller bland annat specialistsjuksköterskor inom akutvården samt specialister i allmänmedicin, psykiatri och vissa andra specialiteter. Det finns dock skillnader mellan landstingen och regionerna, både i hur svårt det är att rekrytera och vilka grupper som efterfrågas mest. Efterfrågan på specialistsjuksköterskor och läkare inom psykiatrin är dock större än utbudet på väldigt många håll. På senare tid har bland annat det stora behovet av specialistsjuksköterskor blivit uppenbar, inte minst vid många större sjukhus i storstäderna. Efterfrågan på specialister i allmänmedicin är större än utbudet framför allt i de glest befolkade delarna av landet jämfört med storstadsregionerna. Kostnaderna för bemanningsföretag ökar Problemen med att bemanna vården med egen personal har lett till att sjukvårdens användning av hyrläkare ökat kraftigt. På senare tid har också användningen av hyrsköterskor ökat. Totalt sett utgör dock inte landstingens kostnader för inhyrd personal någon

stor del varken av nettokostnaderna (1,4 % 2014) eller av de totala lönekostnaderna (4,7 % 2014). I nedanstående diagram visas utvecklingen sedan 2009 av kostnadsandelen för bemanningsföretag. Utvecklingstrenden visar en tydlig ökning sedan 2010. Diagram 19 • Inhyrd personal som andel av lönekostnader för hälsooch sjukvård i egen regi respektive av totala nettokostnader HoS Procent

Andel av lön

4,5

Andel av nettokostnad 4,0 3,5 3,0

Procent

Det blir alltfler anställda inom hälso- och sjukvården (hos). De stora personalgrupperna i egen regi har ökat med 1,9 procent sedan 2010. Den största förändringen skedde mellan 2013 och 2014 (+1,3 %). Det är framförallt läkare utan specialistkompetens som ökat*. Gruppen sjuksköterskor har ökat under lång tid, men ökningstakten avtog 2014. Yrkesgruppen undersköterskor har minskat under flera år, utvecklingen vände dock år 2014 då antalet undersköterskor ökade igen. Den enda yrkesgruppen som minskat varje år från 2010 är administratörer inom vården. Även inom den privata vården, som huvudsakligen finansieras av landstingen, har antalet läkare och sjuksköterskor ökat. En annan tendens är att sjukfrånvaron åter har börjat öka efter att ha minskat varje år mellan 2006 och 2011. Sedan 2011 har sjukfrånvaron för anställda i landstingen ökat från 4,7 till 5,5 procent. Detta verkar fortsätta även under 2015. Andra kvartalet hade landstingens sjukfrånvaro ökat med 0,5 procentenhet jämfört med motsvarande kvartal året före. Den ökade sjukfrånvaron och svårigheter att bemanna vården har lett till mer övertidsarbete i de flesta landsting.**

2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2009

2010

2011

2012

2013

2014

Skillnaderna mellan landstingen är emellertid stora – från 177 till 820 kronor per invånare 2014. Totalt sett har användningen av bemanningsföretag ökat och fortsätter också att öka – under första halvåret 2015 ligger ökningen preliminärt på omkring 20 procent jämfört med motsvarande period föregående år. Vissa landsting/regioner har vidtagit åtgärder för att bromsa utvecklingen (till exempel Gävleborg, Jönköping och Västra Götaland) och har också lyckats nå effekter, vilket har dämpat kostnadsökningarna. I några andra landsting har ökningen snarare tilltagit. En tydlig ökning kan ses när det gäller inhyrning av sjuksköterskor. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

*Novemberstatistik Landstingsanställd personal, Sveriges Kommuner och Landsting. **skl:s Novemberstatistik.

Vad gör landsting och regioner för att möta situationen?

I enkätsvaren redovisas exempel på hur landsting och regioner hanterar situationen för att få en bättre effektivitet i verksamheten: • Förbättrad produktions- och kapacitetsplanering – optimering och behovsstyrd bemanning. • Restriktivitet i anställningar eller centralisering av anställningsbeslut. • Sammanslagning av enheter, länskliniker, stängning av vårdplatser, växelvisa öppethållanden, »poliklinisering« av vissa behandlingar samt omorganisationer. • Kompetensplanering, att rätt yrkesgrupp arbetar med rätt saker, till exempel inrättande av »vårdnära service«.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 41


4. Landstingens ekonomi

Flera landsting arbetar också med att minska behovet av bemanningsföretag. Skälen är inte främst ekonomiska utan också att man bedömer att användandet av hyrpersonal kan få negativa effekter för kontinuitet, patientsäkerhet och arbetsmiljö. Åtgärder som nämns i enkäten är bland andra ett långsiktigt kompetensförsörjningsarbete. På kort sikt vidtas andra åtgärder, till exempel inrättande av fler st-läkartjänster och särskilda utbildnings- och lönesatsningar på de yrkesgrupper som man behöver mest. Kompetensväxling är också ett sätt att möta behoven. Flera landsting och regioner har infört eller överväger »utfasningsprogram« för hyrpersonal. I några fall har man i princip stoppat anlitandet av hyrpersonal, utom vid »medicinsk risk«, eller lagt beslutsbefogenheterna på hög nivå i hälso- och sjukvårdsorganisationen. Något landsting jobbar för bättre »köpbeteende« och att utveckla processen och hanteringen kring avrop, avtalsskrivande och uppföljning av kostnadsutvecklingen för hyrpersonal. Några landsting efterfrågar nationella insatser med inriktning mot upphandling. Även kostnaderna för kollektivtrafiken ökar kraftigt Kostnaderna för kollektivtrafiken ökade med 7,7 procent 2014, vilket var en snabbare ökningstakt jämfört med åren dessförinnan. Kollektivtrafikens snabba kostnadsökning mellan 2007 och 2012 förklaras främst av ett ökat utbud och satsningar på tågtrafiken som också har den högsta trafikeringskostnaden. Skatteunderlaget räcker inte för att finansiera en högre kostnadsutveckling Skatteintäkter är landstingens främsta källa när det gäller att finansiera verksamheten. Under perioden 2006–2011 var skatteunderlagets utveckling i prinDiagram 20 • Kostnadsutveckling, skatteunderlagsutveckling och skattesats Skattekrona och procent 11,30

Skattesats

11,20 11,10

Skattesats 11,00 10,90 10,80 10,70 10,60 10,50 6,0

Kostnader

Skatteunderlag

5,5 5,0 4,5 4,0

Procent

Skatteunderlagets utveckling har, med undantag för år 2009, i princip varit tillräcklig för att finansiera kostnaderna. En väsentligt högre kostnadsutveckling har under de senaste åren krävt skattehöjningar i allt större utsträckning. Under den senaste tioårsperioden har medelskattesatsen ökat med sammanlagt 44 öre, varav 37 öre sedan år 2011.

3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2006

2007

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

42 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015


4. Landstingens ekonomi

cip tillräcklig för att finansiera kostnadsökningarna. Sedan 2011 har emellertid skatterna höjts med i genomsnitt 10 öre per år.

Landstingens ekonomi de närmaste åren Beräkningarna för åren 2015–2019 bygger på: • Enkäter och uppgifter från landstingen i form av delårsbokslut för första tertialet 2015 inklusive prognos för helåret, samt budget för 2016. • Återbetalning av premier från afa Försäkring 2015, vilket förstärker resultatet med drygt 1,3 miljarder kronor. • Utveckling av löner, priser och skatteunderlag enligt den bedömning och de beräkningar som beskrivs i kapitlet »Samhällsekonomin«. • Statliga tillskott 2016 enligt förslagen i regeringens budgetproposition. • Kostnader som åren 2017–2019 ökar i takt med befolkningsförändringarna samt en historiskt skattad kostnadstrend, cirka 1 procent utöver demografin sett över en konjunkturcykel. • Höjningar av de generella statsbidragen 2017–2019 i takt med den trendmässiga utvecklingen. • Intäkter som ökar i takt med kostnaderna när det gäller läkemedelsförmånen. Kraftig och oväntad resultatförsämring 2015 Landstingen väntas sammantaget redovisa ett underskott på 1 miljard kronor 2015. Återbetalning från afa Försäkring, en positiv skatteunderlagsutveckling och skattehöjningar i fyra landsting innebär en stark ökning av intäkterna men räcker ändå inte för att möta de ökade kostnaderna. Det blir därmed det första året med underskott för landstingen som helhet sedan 2004, bortsett från åren 2011 och 2013, då stora engångskostnader förklarar underskotten. I prognosen för 2015 ingår omställningskostnader på 0,5 miljarder kronor i Stockholms läns landsting. Diagram 21 • Landstingens resultat 2014 och prognos 2015, inklusive AFA Procent av skatteintäkter och statsbidrag

2014

:a

*V

st er

Ri Gö ket ta la Bl nd Vä ekin ge st er bo tte n U Ö pps st a er l gö a tla nd Ka lm a Sö rm r l a Jö nd nk öp Vä in st g m an Kr lan on d ob er g Ö re b Gä ro vle bo rg

2015 prognos T1

m tla n no d rrl No an rrb d ot te n *H all an Da d lar na Sk St åne oc kh o Vä lm rm lan d

Procent

°17 8 7 6 5 4 3 2 1 0 −1 −2 −3 −4 −5 −6 −7 −8

Landstingen redovisade sammantaget ett resultat för 2014 på 3,3 miljarder. Enligt prognosen som landstingen gjorde vid första tertialuppföljningen försämras resultaten i år för 75 procent av landstingen.

*Landsting som höjt skattesatsen 2015, exklusive skatteväxlingar. ˚Resultatet i Uppsala läns landsting motsvarade 17 procent av skatter och bidrag till följd av reavinst från försäljning av tillgångar. Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 43


4. Landstingens ekonomi

Kostnaderna väntas sammantaget öka med 5,5 procent 2015, vilket motsvarar en ökning på 3,6 procent i fasta priser. Det är en betydligt snabbare ökning än snittet på 2,0 procent de senaste tio åren, vilket förstärker bilden av att det inträffade ett trendbrott 2014. Det oväntat kraftiga kostnadstrycket medför att nettokostnaderna överskrider budgeten i sexton landsting och underskott väntas i åtta av landstingen 2015. Diagram 22 • Utveckling av landstingens nettokostnader under 2015 Procentuell utveckling, ackumulerat värde jämfört med föregående år

Kostnadsökningen i landstingen är i genomsnitt per augusti 5,4 procent. Spridningen mellan landstinget med högst och lägst nettokostnadsutveckling är mellan 3,3 och 7,6 procent.

16 14

Max−värde

12

Procent

10 8

7,6

Vägt medel

6

5,4

4

3,3

2

Min−värde

0

Så här har vi räknat Beräkningarna bygger på den bedömning som presenteras i det samhällsekonomiska kapitlet. För 2016 räknar vi med förslag om tillskott i regeringens budgetproposition. Åren 2017–2019 antas de generella statsbidragen öka i takt med den trendmässiga utvecklingen. Men höjda statsbidrag kräver nya beslut av riksdagen, och även om historiska erfarenheter talar för att ökade bidrag är sannolika, kan detta inte tas för givet. Staten och skl träffade i mars 2015 en ettårig överenskommelse om statens bidrag till landstingen för kostnaderna för läkemedelsförmånerna m.m. Bland annat klargjordes att landstingens kostnader för läkemedel mot hepatit C, förskrivna enligt Smittskyddslagen, för år 2014 fullt ut skulle ersättas av staten och för 2015 till 70 procent. Dessa intäkter redovisas 2015 och stärker resultatet. För 2016 och framåt har överenskommelse ännu inte träffats. Vi antar därför att intäkterna för läkemedelsförmånen ökar i takt med kostnaderna. Vi har räknat med beslutad återbetalning av tidigare inbetalda premier från afa Försäkring för 2015. Resultatet 2015 förstärks med drygt 1,3 miljarder i och med att 2004 års inbetalda premier återbetalas.

−2 −4 Jan

Feb

Mars

Apr

Maj

Juni

Juli

Aug

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Tabell 20 • Nyckeltal för landstingens ekonomi Procentuell förändring om inget annat anges

Utfall 2014 Medelskattesats, nivå i skattekronor* Skatteintäkter o generella statsbidrag, LP** Skatteintäkter o generella statsbidrag, FP** Verksamhetens kostnader, LP** Verksamhetens kostnader, FP** LPIK°

Prognos 2015 2016

2017

Kalkyl 2018

2019

11,26

11,35

11,47

11,83

12,10

12,23

3,6

4,6

6,0

6,6

6,5

5,1

1,5 5,0 2,8 2,1

2,7 5,5 3,6 1,9

3,7 5,2 2,9 2,3

3,9 5,4 2,8 2,5

2,8 6,1 2,4 3,6

2,2 5,2 2,3 2,8

Anm.: FP = fasta priser, LP = löpande priser. *Inklusive skatteväxling 2014 för hemsjukvård och färdtjänst, –1 öre på skattesatsen. Skatteväxling 2015 för framförallt kollektivtrafik, +1 öre på skattesatsen. **Rensat för effekten av skatteväxling 2014 och 2015. °Prisindex med kvalitetsjusterade löner för landsting. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

44 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


4. Landstingens ekonomi

De demografiska behoven tilltar framöver Delvis beror de ökade kostnaderna på demografiska förändringar som ökar vårdbehoven. Befolkningen ökar kraftigt liksom antalet äldre. Se även det inledande kapitlet »Ny befolkningsprognos ger ändrade förutsättningar«. Diagram 23 • Demografiska behov i landstingen Procentuell utveckling 2,2

Utfall och 2015 års prognos

2,0 1,8 1,6

Procent

1,4 1,2 1,0

2014 års prognos

0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Fram till 2012 låg det demografiska trycket på 1 procent per år. Sedan har det successivt ökat. Enligt den senaste befolkningsprognosen från SCB kommer Sveriges befolkning att öka ännu snabbare framöver än vad som tidigare beräknats, vilket medfört en upprevidering av det demografiska trycket perioden 2015–2019.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Den senaste revideringen av befolkningsprognosen innebär ytterligare ökade demografiska behov med 1,6 procent sammanlagt, för perioden 2015–2019. Tabell 21 • Demografiska behov i landstingen enligt ny befolkningsprognos Procentuell årlig förändring

Tidigare prognos Ny prognos Ökning per år

2010– 2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

1,0

1,3 1,3 0

1,4 1,5 0,1

1,3 1,6 0,3

1,2 1,7 0,5

1,2 1,5 0,3

1,1 1,4 0,3

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Positivt resultat 2016 Nästa år, 2016, beräknas skatteunderlaget växa med 5,5 procent i löpande priser, vilket är en skaplig ökning, även om effekten på resultatet tunnas ut av ökat antal nya invånare med lägre arbetskraftsdeltagande. Flera landsting planerar skattehöjningar, motsvarande en ökning av medelskattesatsen med 12 öre enligt vår bedömning. De demografiskt betingade behoven ökar med 1,6 procent jämfört med 2015. I enkätsvar anger femton landsting att budgeten för 2016 innehåller åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen. Vår bedömning är att kostnadsökningstakten kommer att uppgå till 2,9 procent i fasta priser. Resultatet i landstingen 2016 beräknas till 1 miljard kronor, vilket motsvarar 0,3 procent av skatteintäkter och statsbidrag. Även investeringsutgifterna ökar. Under den senaste sju åren har landstingens investeringar fördubblats och framöver gör vi bedömningen att de i genomsnitt ökar med 8 procent per år i löpande priser under 2015–2017.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 45


4. Landstingens ekonomi

Kalkyl för landstingens ekonomi åren 2017–2019 Landstingens totala kostnader, inklusive kollektivtrafik med mera, ökar kraftigt åren 2015–2016. Därefter fortsätter de demografiskt betingade kostnaderna att öka i en snabb takt. Däremot antas en trendmässig kostnadsökning som förklaras av andra orsaker än den demografiska utvecklingen. Sammantaget innebär det att vi räknar med att kostnaderna ökar med 2,5 procent om året utöver prisökningar (tabell 22). Sedan lång tid har hälso- och sjukvårdens kostnader ökat med cirka 0,8 procent utöver demografiskt betingade resursbehov. Ökningstakten har varit snabbare inom kollektivtrafiken. Fram till år 2018 ökar de demografiskt betingade resursbehoven kraftigt. I år ökar kostnaderna med cirka 3,6 procent. Nästa år räknar vi med att kostnaderna ökar med cirka 2,9 procent. För kalkylperioden antas kostnaderna öka i takt med demografi och trend, 2,5 procent per år.

Tabell 22 • Kostnadsökning på olika komponenter, årlig förändring Bidrag i procentenheter, fasta priser

02–05

Utfall 06–09

10–14

Prognos 2015 2016

Kalkyl 17–19

Demografiska behov Övrigt* Total volymförändring*

0,7 1,0 1,7

1,0 1,4 2,4

1,1 0,8 1,8

1,5 2,1 3,6

1,6 1,3 2,9

1,5 1,0 2,5

Demografi + trend

1,6

1,9

2,0

2,5

2,5

2,5

*Rensat för effekten av skatteväxling 2012, 2013, 2014 och 2015. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Pensionskostnaderna i landstingen uppgår 2014 till cirka 19 miljarder kronor 8, och beräknas enligt kalkylen öka med cirka 9 miljarder kronor i löpande priser fram till år 2019. Ökningen beror bland annat på att avsättningen för de anställdas förmånsbestämda tjänstepension växer kraftigt på balansräkningen, och närmar sig nu den gamla skulden (ansvarsförbindelsen) i storlek. Detta innebär att även den finansiella kostnaden, som tillkommer för värdesäkring av pensionerna, ökar betydligt. I flertalet landsting motsvaras denna kostnad av ökad avkastning på tillgångar i finansiella placeringar. Det bör dock betonas att denna utveckling är starkt förknippad med de antagande om priser, löner med mera som ligger bakom kalkylen. Osäkerheten ökar ju längre framåt man blickar.

Tabell 23 • Skatteintäkter och generella statsbidrag, nivå samt tillskott Miljarder kronor

Prognos 2015 2016 Skatter och bidrag totalt varav uppräknade statsbidrag varav höjd skatt

271,2

287,6 2,5

2017

Kalkyl 2018

2019

306,5 0,5 10,5

326,3 2,5 17,0

343,1 3,8 20,8

Anm.: Redovisningstekniskt förs läkemedelsbidraget till de generella statsbidragen. Överenskommelse mellan parterna saknas idag men vi utgår från att bidraget utvecklas i takt med kostnaderna. I kalkylen antas även de riktade statsbidragen öka i takt med kostnaderna, vilket år 2019 innebär ytterligare cirka 1,1 miljarder kronor i statliga tillskott utöver de som redovisas i tabellen. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Landstingens inkomstkällor utgörs enligt resultaträkningen främst av skatter, men även av verksamhetsintäkter och generella statsbidrag. Riktade statsbidrag ingår i verksamhetsintäkterna. Skatteunderlaget beräknas minska åren 2017–2019 räknat per invånare och i fasta priser. Utvecklingen av verksamhetsintäkterna beräknas ha en margi8. Inklusive särskild löneskatt 24,26 procent.

46 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


4. Landstingens ekonomi

nell resultatpåverkan. De generella statsbidragen antas årligen öka i takt med en skattad trend på 2 procent, utöver effekten av ökade löner och priser. Det innebär ett antagande om tillskott på drygt 4 miljarder kronor jämfört med vad som aviserats i Budgetpropositionen för 2016. Slutsatsen blir att den underliggande utvecklingen av intäkterna inte räcker för att möta det ökade kostnadstrycket. Våra kalkyler visar att det, förutom den ökning på 12 öre som prognostiseras för 2016, krävs ytterligare skattehöjningar motsvarande 76 öre fram till 2019. Vi bedömer dessutom att landstingssektorn inte kan uppnå ett resultat som överstiger 1 procent av skatter och bidrag. Ytterligare skattehöjningar för att klara av målet på 2 procent framstår i detta läge inte som särskilt realistiskt. Läs mer i faktarutan »Känslighetskalkyler för åren 2017–2019« i Appendix. Diagram 24 • Landstingens beräknade resultat samt vad 2 procent av skatter och bidrag motsvarar Miljarder kronor 14 12

Miljarder kronor

10 8

2 procent

6 4 2

Resultat

0 −2 −4 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

För att 2016 klara ett resultat på 1 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag krävs skattehöjningar och en återhållsam kostnadsutveckling. För åren 2017–2019 räknar vi med höjda statsbidrag med 2 procent i fasta priser. Därutöver krävs skattehöjningar motsvarande 88 öre för att möta det ökande kostnadstrycket.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Sammanfattningsvis ser läget allvarligt ut för landstingen. Ett trendbrott förefaller ha inträffat 2014 då kostnadsökningarna tog fart, vilket väntas leda till underskott för nästan hälften av landstingen 2015, trots en positiv utveckling av intäkterna. Tillväxten i skatteunderlaget räcker inte heller till för att möta det kraftiga kostnadstrycket framöver, varför det är troligt att fler skattehöjningar väntar. Den bild som nu framträder väcker flera frågeställningar: • Klarar landstingen att bryta kostnadstrenden framöver? • Kan skattesatsen höjas med de 88 ören som krävs i annat fall? • Kan en effektivare och flexiblare bemanning inom hälso- och sjukvården bidra till lösningen på kort sikt? • Kan användandet av ny teknik, till exempel digitala hälsotjänster, vara receptet på längre sikt? • Är en genomgripande förändring i hälso- och sjukvårdens arbetssätt och organisation möjlig? • Hur ska strukturen på hälso- och sjukvården se ut framöver och när kan en ny struktur bli verklighet? • Med de utmaningar som vi ser framför oss krävs en styrning som bygger på ansvar. Kommer statens detaljstyrning via riktade statsbidrag att minska så att innovationskraften i landstingen får utrymme?

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 47


4. Landstingens ekonomi

E-hälsa som svar på utmaningar? Att vården står inför stora utmaningar är inget nytt. Vården förmådde under den ekonomiska krisen på 1990-talet kombinera stora kostnads- och personalminskningar med en kraftig expansion av vårdinsatserna, särskilt för de äldre. Nyckeln var ny teknik och nya synsätt som gjorde det möjligt att bedriva vård med kortare vårdtider och även att utföra insatser som tidigare bedrivits i sluten vård som öppen vård, det vill säga utan inläggning vid sjukhus. Också dagens utmaningar kan hanteras, bland annat genom den potential som ny teknik och digitalisering medför. E-hälsa är det begrepp som används som samlingsnamn för digitala hälsotjänster. Området är på stark frammarsch och ses globalt som ett av de viktigaste verktygen för att möta framtidens utmaningar. E-hälsotjänster ger patienten större delaktighet i sin egen vård och ger en bättre kontroll över den egna hälsan genom mer kontinuerlig uppföljning, både av patienten själv och av vårdpersonal. Patienter med kroniska sjukdomar kan följa och rapportera sin hälsa och sina medicinska värden kontinuerligt. E-hälsotjänster i hemmet kan larma när värden indikerar att en försämring är på gång. I preventivt syfte kan människor genom ny teknik få ökad kunskap om hur olika levnadsvanor och andra faktorer påverkar hälsan. Fysisk aktivitet är till exempel ett effektivt sätt att förebygga och behandla flera vanliga kroniska sjukdomar, som hjärt–kärlsjukdom, typ 2-diabetes, smärta, depression, frakturer och cancerformer som bröst- och tjocktarmscancer. Det kan också gälla för depression och demens. E-hälsotjänster kan på sikt möjliggöra tidigare upptäckt av sjukdomar, vilket kan korta tiden från första symptom till diagnos och behandling. Det ena spåret i e-hälsoutvecklingen handlar alltså om att ge brukare bättre verktyg. Det andra spåret handlar om att med teknikens hjälp förbättra de olika verksamhetsstöd som personalen i vården behöver ha tillgång till. Ett utvecklingsområde är förbättrade journalsystem som kan integrera kunskapsoch beslutsstöd. Med aktuell kunskap enkelt åtkomlig finns potential att förbättra både diagnos och behandling, främst för kroniska sjukdomar, det område som dominerar sjukdomspanoramat. Dessutom kan åtgärder som idag tar lång tid därför att det manuella inslaget är stort, exempelvis hantering av remisser och uppföljning/registrering i kvalitetsregister, rationaliseras genom automatiskt datafångst direkt från journalen. Landstingen har såldes mycket att vinna på att införa ny teknik. Även i den kommunala verksamheten ser vi en utveckling mot att invånarna erbjuds olika former av digitala tjänster, framförallt när det gäller att öka människors trygghet, delaktighet och självständighet. Med mobila trygghetslarm, fallsensorer, medicinpåminnare och digitala kommunikationslösningar kan fler människor leva längre med god livskvalitet i sina egna hem.

48 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


4. Landstingens ekonomi

Två exempel på vad e-hälsa kan innebära Exempel 1 – SLL:s budgetförslag för 2016 »Stockholm ska gå i bräschen för e-hälsoutvecklingen i landet, och höjer nu ambitionsnivån för att både patienter och vårdpersonal fullt ut ska kunna dra nytta av digitaliseringens möjligheter. Satsningarna på fler och smartare e-tjänster för både patienter och vårdpersonal får ökad prioritet för att öka vårdens tillgänglighet, säkerhet och effektivitet. Satsningar på utbildning och stöd för patienter att använda digitala kontaktvägar genomförs. En genomgripande modernisering genomförs av sjukvårdens it-miljö inklusive journalsystemen. Ansträngningarna ska öka för att snabbare fasa ut föråldrade eller dåligt fungerande it-system som kan utgöra en säkerhetsrisk och skapar en stressande arbetsmiljö för personalen. Telefon, e-tjänster eller videokonsultation ska bli en lika naturlig del av vårdutbudet som fysiska besök. Landstingets ersättningssystem och vårdavtal ska därför stimulera utförare att erbjuda en god tillgänglighet för alla patienter genom både fysiska och virtuella besök.«

Exempel 2 – Klipp ur Dagens Medicin om Västra Götaland »Västra Götalandsregionen ska införa ett nytt system för digital patologi och har tecknat ett tioårigt avtal, värt 431 miljoner kronor, med företaget Tieto. Enligt ett pressmeddelande är syftet med det nya systemet, kallat Patos, att digitalisera och effektivisera diagnostiken av cancersjukdomar, kvalitetssäkra analyser samt att väsentligt förkorta väntetiderna från remiss till svar. – Vi genomför ett paradigmskifte inom den kliniska patologin i regionen. Ingen patologiverksamhet har tidigare samordnat digitalisering av hela produktionsprocessen med själva diagnostiken, säger Mikael Wintell, verksamhetsutvecklare inom Västra Götalandsregionens hälso- och sjukvårdsavdelning, i pressmeddelandet. Det nya systemet ska börja implementeras på samtliga av regionens patologilaboratorier under året. För att kunna leverera systemet har Tieto bildat en särskild leveransorganisation med samarbeten med en rad olika företag inom processutveckling, laboratorieutrustning, materialförsörjning, digital bildhantering och bildanalys.«

E-hälsa möjliggör omställning, men stökar också till

Mycket talar för att stora steg mot en mer digitaliserad vård kommer att tas de närmaste åren. Troliga förändringar är: • att tillgång till internet blir en förutsättning för full tillgång till vården • att vården blir mindre beroende av fysiska möten, vilket ökar kontinuiteten • att vården blir mer hälsofrämjande • att vården blir mer individualiserad och flyttar ut från vårdmottagningar till enskilda människors vardag • att vården blir mer kunskapsbaserad och på sikt mer jämlik • att personalens arbetssituation blir bättre, med enkel tillgång till beslutsstöd och genom att vårdens olika delar kan utbyta information. Detta förutsätter investeringar i en gemensam digital infrastruktur och anpassning av arbetssätt och organisation. Det är emellertid ingen enkel och rätlinjig resa som inletts. Arbetssätt och organisation behöver förändras. Arbetsuppgifter behöver växlas mellan personalgrupper, och även tas över av patienter och av datorer. Olika yrken kommer att omdefinieras, tillkomma eller försvinna.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 49


4. Landstingens ekonomi

Läkemedelskostnaderna och avtal om förmånen Ettårig överenskommelse om läkemedelsbidraget Staten och skl träffade i mars en ettårig överenskommelse om statens bidrag till landstingen för kostnaderna för läkemedelsförmånerna med mera. För år 2015 erhåller landstingen 22,5 miljarder kronor i bidrag. I beloppet ingår bidrag för läkemedelsförmånerna på 19,2 miljarder. Utöver detta ingår bidrag för vissa läkemedel förskrivna enligt smittskyddslagen, vissa överföringar av läkemedel till slutenvården, vissa överföringar av förbrukningsartiklar, samt visst bidrag för dostjänsten. För läkemedel för behandling av hepatit C ingår i beloppet ett bidrag på 840 miljoner kronor, det vill säga 70 procent av den beräknade kostnaden för år 2015. Dessutom ingår 657 miljoner kronor som bidrag för landstingens kostnader för läkemedel för behandling av hepatit C under år 2014. Avtalet innehåller härutöver två vinst- och förlustdelningsmodeller – en för hepatit C-läkemedel och en för kostnader för läkemedelsförmånen – som träder i kraft när kostnaderna avviker med mer än 3 procent från överenskommet belopp. Dessa innebär att staten och landstingen delar lika på eventuell kostnadsavvikelse. Vår prognos pekar på att kostnaderna för läkemedelsförmånen överstiger avtalets belopp med mer än 3 procent. Givet våra antaganden kommer ytterligare drygt 200 miljoner kronor att tillfalla landstingen. Detta innebär att landstingens kostnader för läkemedelsförmånen är drygt 800 miljoner högre än intäkterna. Även landstingens kostnader för hepatit C 2015 ser ut att överstiga avtalat belopp. Även här ser det alltså ut att bli ytterligare pengar till landstingen, dock betydligt mindre. Parterna är överens om att avtalet för 2016 och eventuellt även 2017 ska ha samma konstruktion som årets avtal. Man är även överens om behovet av att hitta en mer långsiktig och förutsägbar ersättningsmodell på sikt. Regeringen aviserade en översyn i den senaste budgetpropositionen. Läkemedelskostnaderna väntas öka kraftigt framöver

Efter några år med kostnadsminskningar för läkemedelsförmånen blev kostnaderna 2014 i stort sett oförändrade trots att Västra Götalandsregionen själva valde att upphandla förbrukningsartiklar inom förmånen för cirka 200 miljoner kronor. Inräknas dessa kostnader var kostnadsökningen drygt 1 procent. För kommande år väntar vi en snabbare kostnadsutveckling, bland annat till följd av den kraftigt växande befolkningen och snabbare introduktion av nya läkemedel. Statistiken bekräftar detta och visar en kraftig uppgång hittills under året. Vi bedömer det som troligt att kostnadsökningen fortsätter året ut. Vår prognos är att kostnaderna ökar med 5 procent jämfört med 2014, vilket är den största ökningen på mycket länge. En viktig förklaring till den oväntat kraftiga ökningen av förmånskostnaderna 2015 är att läkemedelsvolymen ökar. Mätt som ddd (definierad dygnsdos) är ökningen drygt 2 procent. En orsak till detta är givetvis den kraftiga befolkningstillväxten och fler äldre i befolkningen. Dessutom inkluderades två prostatacancerläkemedel i förmånen runt halvårsskiftet 2015. Kostnaderna för dessa läkemedel är betydande. Men eftersom

50 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


4. Landstingens ekonomi

dessa tidigare främst utgjordes av rekvisitionsläkemedel 9 påverkas inte landstingens totala kostnader i lika stor utsträckning. Andra förklaringar till den höga ökningstakten är att de senaste årens kostnadsdämpande effekter avtar. Det gäller bland annat patentutgångar, landstingens införande av decentraliserat budgetansvar samt Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets genomgångar. Diagram 25 • Landstingens kostnader för läkemedelsförmånen, per månad Miljoner kronor, löpande priser, faktiska, säsongsrensade samt trendade värden 2 000

Originalserie 1 900

Miljoner kronor

1 800

Säsongrensad serie Trend

1 700 1 600 1 500 1 400 1 300 1 200 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2011

2012

2013

2014

2015

Efter flera år av minskade kostnader för läkemedelsförmånen började kostnaderna åter öka runt årsskiftet 2013/2014. Ökningen har fortsatt under 2015. Ökningen till och med augusti är på 4,5 procent jämfört med motsvarande period året innan.

Anm.: Läkemedel och förbrukningsartiklar som ingår i förmånen men där landstinget själva valt att egenupphandla ingår inte i dessa siffror. Källa: E-hälsomyndigheten och Sveriges Kommuner och Landsting.

Vi bedömer att kostnaderna för läkemedelsförmånen för 2016 ökar med drygt 4,5 procent. Av kostnadsökningen härrör cirka 2 procent från regeringens reform om kostnadsfria läkemedel för unga. Sedan några år råder stora skillnader mellan den nationella statistiken och de faktiska kostnaderna för rekvisitionsläkemedel. Det gör det svårt att prognostisera kostnadsutvecklingen. Vår bedömning är att kostnaderna årligen kommer att öka med cirka 4 procent. Läkemedel mot hepatit C-infektion är nya och ingår i landstingens gemensamma ordnade införande av nya läkemedel. Läkemedlen kan förskrivas enligt smittskyddslagen och expedieras utan kostnad för den enskilde. Dessa kostnader ingår därför inte vid en konventionell sammanställning av läkemedelsförmånskostnaderna. Under 2014 godkändes fyra nya läkemedel mot hepatit C och under 2015 har ytterligare läkemedel introducerats. Effekterna av riskdelningen enligt de så kallade trepartsöverenskommelserna som tecknats mellan staten, företagen och samtliga landsting har också betydelse. Från och med den 1 juli 2015 finns nya rekommendationer som öppnar för behandling av mindre svårt sjuka (fibrosgrad 2), vilket gör att fler blir aktuella för behandling. Vi gör bedömningen att kostnaderna, efter riskdelning, landar på cirka 1,3 miljarder kronor 2015, vilket är cirka 100 miljoner kronor mer än vad som tidigare antagits. Därmed finns det en risk att vinstoch förlustdelningsmodellen i avtalet med staten löses ut även för läkemedel mot hepatit C. För år 2016 bedömer vi att kostnaderna minskar till 1 000 miljoner kronor. Dessa kostnadsuppskattningar förutsätter bland annat en fortsatt prisdynamik på grund av fler lanseringar och ökad konkurrens inom terapiområdet. 9. Rekvisitionsläkemedel avser läkemedel som upphandlas av landstingen och ges i regel till patienter under överinseende av hälso- och sjukvårdspersonal, i huvudsak inom den specialiserade vården. Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 51


4. Landstingens ekonomi

52 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


KAPITEL

5

Statlig styrning Riktade tillfälliga statsbidrag till kommuner och landsting är mer regel än undantag. Det har avsevärda negativa effekter på den långsiktiga utvecklingen. Kommuner och landsting tvingas i praktiken att lägga resurser på de områden som staten definierat som viktiga, på bekostnad av långsiktigt angelägnare utvecklingsbehov i den egna kommunen eller landstinget. Det skapar en kortsiktighet i inriktning och styrning som äventyrar en långsiktigt god utveckling anpassad till lokala förutsättningar och behov. Det skapar också oklara ansvarsförhållanden avseende det långsiktiga utvecklingsansvaret för verksamheterna. Satsningarna medför dessutom ofta tids- och kostnadskrävande administration.

Tillfälliga statsbidrag och krav på medfinansiering hämmar långsiktig utveckling Man kan rent av fråga sig om inte de riktade tillfälliga statsbidragen, där staten definierar angelägna utvecklingsområden, äventyrar det som är styrkan i den svenska välfärden, dess decentraliserade karaktär. Det fråntar de lokala ledningarna ansvaret. Det minskar den utvecklingskraft och lokala anpassningsförmåga som finns i ett decentraliserat välfärdssystem. Till detta har under senare år kommit nya krav på medfinansiering från statens sida. Detta ställer kommuner och landsting i en utpressningssituation och kan i praktiken tvinga kommuner och landsting att finansiera satsningar som hör till statens ansvarsområde. Det ställer också kommuner och landsting inför stora finansieringsproblem. Ansvaret för transportinfrastruktur är delat mellan stat, kommuner och landsting, och i viss mån privata vägföreningar. Utgångspunkten borde vara att investeringar ska följa ansvarsgränserna och att medfinansiering av infrastruktur från kommuner och landsting enbart ska komma ifråga då tydliga lokala och regionala mervärden uppnås. Den höghastighetsjärnväg som nu utreds är till övervägande delen ett nationellt intresse, till skillnad från utbyggnad av regional och lokal infrastruktur som till exempel tunnelbana eller re-

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 53


5. Statlig styrning

gionala spår. Det är därför orimligt att kommuner och landsting svarar för någon större del av finansieringen av den nya järnvägen. En helt ny järnväg medför även utan medfinansiering stora kommunala investeringsbehov i kommuner med nya stationsområden.

Generella och riktade statsbidrag De generella statsbidragen används i systemet för kommunalekonomisk utjämning för att utjämna för skillnader i intäkter och strukturella förutsättningar. De är inte avsedda för någon specifik verksamhet utan är på samma sätt som skatteintäkterna föremål för politiska prioriteringar enligt principerna för kommunalt självstyre. Inom de generella statsbidragen regleras också för utökat eller minskat uppdrag mellan stat och kommuner eller landsting enligt finansieringsprincipen. Riktade statsbidrag avser däremot att finansiera ett bestämt ändamål eller uppdrag. De är ofta tidsbegränsade och kopplade till en motprestation samt någon form av återrapportering. Det kan handla om satsningar på karriärtjänster i skolan eller på att korta väntetiderna i den specialiserade sjukvården. Både de generella och de riktade statsbidragen är nominellt oförändrade över åren, de räknas alltså inte upp med prisökningar och förändras inte heller i takt med demografin. Därigenom urholkas värdet av statsbidragen. Utan beslut om nya statsbidrag urholkas därmed kommunernas och landstingens intäkter. Detta försvårar planeringen eftersom en relativt stor intäktspost måste beräknas som oförändrad. Som följd uppstår finansieringsproblem vid beräkningar över fler år. Statsbidragen beslutas årligen av riksdagen efter förslag i regeringens vårproposition eller i budgetpropositionen på hösten. Vanligast är att tillskotten aviseras i vårpropositionen men föreslås skarpt först i budgetpropositionen. Först i december vet alltså landsting och kommuner med säkerhet hur stora statsbidragen blir och villkoren för bidragen blir ofta inte klarlagda förrän en bit in på budgetåret. Det försvårar planeringen och minskar även trovärdigheten för budgetprocessen i kommuner och landsting. Gemensamt för statens satsningar via riktade statsbidrag är att det är tillfälliga satsningar. Det betyder att kommuner och landsting inte kan låta verksamheten öka permanent baserat på de riktade statsbidragen, vilket också det försvårar planeringen. Riktade statsbidrag till skolan De senaste åren har det på skolans område införts flera riktade statsbidrag. Det kan vara positivt för huvudmännen med mer resurser. Men tillfälligt riktade satsningar kan också ha en negativ inverkan på resursanvändningen och de skapar tids- och kostnadskrävande administration. Det kan också vara svårt för kommunerna att hinna ta del av alla satsningar. Samråden kring finansieringsprincipen fungerar inte heller så bra som de borde. De sker ibland för sent och beräkningarna »går inte att ändra på«, eftersom pengarna redan avsatts i regeringens budgetproposition. Ibland är det svårt för kommunerna att hålla reda på om ett statsbidrag är riktat eller generellt. Vissa satsningar består både av generella och riktade statsbidrag, det gäller till exempel satsningar för att stärka elevernas matematikkunskaper. I det fallet har de generella statsbidragen ökats på grund av krav på utökad undervisningstid i matematik samtidigt som det finns pengar att söka för till exempel fortbildning av lärare. Fortbildningsinsatserna är fri-

54 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


5. Statlig styrning

villiga medan det är obligatoriskt för huvudmännen att utöka undervisningstiden och därför har kommunerna ersatts via de generella statsbidragen för den delen. Hur kommunerna sedan ersätter skolorna är upp till varje kommun att bestämma. En del kommuner ger det ökade statsbidraget direkt till skolverksamheten. I andra fall kan skolan slippa en besparing som andra nämnder får. Då syns det inte lika tydligt att skolan fått del av beloppet. I andra kommuner tvingas man kanske prioritera en annan kommunal verksamhet och skolan får ett utökat uppdrag men oförändrad ram, vilket ställer krav på anpassningarna inom skolverksamheten. Det kan också finnas kommuner som redan tidigare på eget initiativ utökat undervisningstiden i matematik och därmed inte får någon ökad kostnad. I regeringens vårproposition i april 2015 aviserades flera nya riktade statsbidrag, bland annat ett för att minska storleken på barngrupperna i förskolan. För att kunna ta del av ett sådant statsbidrag behöver kommunerna få tidig information om vilka ekonomiska förutsättningar och villkor som gäller för satsningen. Informationen till kommunerna är dessvärre ofta bristfällig vid tiden för vårpropositionerna. Det försvårar planeringsarbetet och försämrar möjligheterna att komma igång med satsningar i tid. Några exempel på statsbidrag

• Information och ansökningsblanketter avseende statsbidraget för mindre barngrupper i förskolan kom i början av juli, alltså när de flesta hade semester. Sista datum för ansökan till Skolverket var den 4 september. skl har fått signaler om stark kritik mot statsbidraget från flera kommuner. Det gäller inte bara den orimligt knappa tiden för att ansöka om bidraget utan också om bidragets konstruktion. Skolverkets ansökningsblanketter och tillhörande instruktioner utgår från begreppet avdelningar på ett sätt som många kommuner inte använder sig av idag, mer än i den statistik som de årligen rapporterar in till scb. Annan kritik som framförts är att det är olyckligt att statsbidraget endast får användas för att minska barngrupperna. Det finns kommuner som redan har en tillfredsställande nivå på barngruppernas storlek och som bedömer att bästa sättet att höja kvaliteten i förskolan är kompetensutvecklande insatser för personalen. Men sådant får inte det aktuella statsbidraget användas till. • Administrationen kan vara omfattande. När det gäller karriärtjänsterna krävs till exempel redovisning på personnummernivå. I en del fall krävs att kommunerna tillskjuter egna pengar också, till exempel ingår inte kompensation för ökade pensionskostnader när det gäller karriärtjänsterna. För deltagande i Lärarlyftet delas finansieringsansvaret mellan staten, huvudmannen och i vissa fall den enskilde läraren. Riksrevisionen redovisade i december 2014 rapporten Specialdestinerade statsbidrag. – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (rir 2014:25), där de granskat ett antal riktade statsbidrag. Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet med riktade statsbidrag på skolområdet inte fungerar effektivt och att de inte i tillräckligt hög grad bidrar till en likvärdig utbildning för eleverna. På det sätt som de granskade bidragen är utformade gynnar de inte ett deltagande av de huvudmän som relativt sett är i ett större behov av insatser. Statsbidragen fördelas inte till de som behöver dem bäst, sett till kunskapsresultat. Riksrevisionens analys, vid jämförelser som innefattar resultat på olika betygsnivåer och de olika bidragen, visar att skolor som har låga

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 55


5. Statlig styrning

kunskapsresultat i årskurs 9 generellt tar emot statliga bidrag i mindre utsträckning än skolor med höga kunskapsresultat. I juni 2015 presenterade Skolverket rapporten Bidrag till skolans utveckling. Hur kommuner tar del av statsbidrag 2011–2014. Skolverket drar där likartade slutsatser som Riksrevisionen och pekar också på behovet av att minska detaljregleringen i de förordningar som styr bidragen. Skolverket lyfter även fram att en orsak till att kommuner inte tar del av ett statsbidrag är att dess utformning inte stämmer med den specifika situationen i kommunen. Riktade statsbidrag och bidrag till fristående skolor

Tidigare var det ofta kommunerna som ansökte om riktade statsbidrag och sedan fördelade bidragen till kommunala och fristående huvudmän. Statsbidragen för maxtaxa och kvalitetsstärkande åtgärder är sådana exempel. Numera är det dock vanligast att Skolverket beräknar bidragsramar per huvudman och att de fristående huvudmännen själva ansöker om riktade statsbidrag. Egentligen ska riktade statsbidrag som söks av respektive huvudman, inte behöva skapa problem i förhållande till lika villkorsprincipen (resurserna för ett barn eller en elev ska vara lika stora oavsett huvudmannaskap). I varje fall inte om kommunen har ett uppbyggt »pengsystem«. Då kan kommunen utgå från föregående års bidragsbelopp, lägga till eventuella satsningar/effektiviseringar och räkna upp med eventuell pris- och lönekompensation. De riktade statsbidragen kan hanteras utanför »pengsystemet« och bara betalas ut till de skolor som ska ta del av dem. Det finns dock kommuner som inte har pengsystem utan utgår från föregående års kostnader när de ska fastställa bidragsbeloppen och då får de även med kostnader som täcks av statsbidrag. Enklast för dem bör vara att nettoberäkna bidragen, det vill säga minska kostnaderna med statsbidragsintäkter. Men det finns kommuner som missar detta och då får en fristående skola som själv sökt statsbidrag, både sitt eget statsbidrag och en del av kommunens statsbidrag. Övriga fristående skolor får del av kommunens bidrag utan att själv ha ansökt. För samtliga kommuner innebär riktade bidrag ett ökat krav på administrationen kring statsbidragen, utöver själva ansökningsförfarandet. Kommunerna måste hålla reda på vilka intäkter som kan räknas bort från bidragen och vilka statsbidrag som alla huvudmän bör få del av. Kommunens bidragsbeslut till en fristående huvudman ska vara försett med en motivering. Motiveringen kan utgöras av ett beräkningsunderlag, gärna kompletterat med en förklarande text, som på ett sammanfattande sätt klart beskriver hur bidraget beräknats. Utgångspunkten bör vara att den enskilde huvudmannen utifrån beräkningsunderlaget ska kunna bedöma om kommunen använt samma grunder som vid fördelning av resurser till de egna verksamheterna. När det nu finns så många riktade statsbidrag som de kommunala skolorna kanske tar del av i varierande grad, kan det finnas behov av att beskriva vilka statsbidrag som ingår i bidragen till de egna verksamheterna men som inte ingår i bidragen till andra huvudmän. När det gäller de så kallade karriärtjänsterna och sannolikt även de nya 3 miljarderna som ska satsas på löneökningar för lärarna, tillkommer problem ur ett lika villkorsperspektiv. Eftersom statsbidraget inte täcker de ökade pen-

56 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


5. Statlig styrning

sionskostnaderna utan kommunerna själva måste finansiera dessa kostnader, måste eventuellt kommunalt tillskott ingå i beräkningen av bidrag till fristående huvudmän. Om man då använder ett genomsnittligt po-påslag får alla del av detta, även skolor som inte ansökt om statsbidragen. Den problematiken gäller både internt i kommunen och vid bidragsgivning till andra huvudmän. Ska det bli rättvist bör po-påslagen differentieras men det kan innebära administrativt merarbete att hantera det per enhet. I kommuner med många fristående huvudmän skulle det nog bli ogörligt att ha olika po-påslag per huvudman med hänsyn till vilket löneläge deras personal har. Enligt regelverket ska dessutom bidragen bygga på kommunens genomsnittliga kostnader för den egna verksamheten. Det är osäkert om domstolarna skulle godkänna ett po-påslag som bygger på att huvudmannen har ett visst löneläge. Staten kan kräva att de riktade statsbidragen används för specifika ändamål men kommunerna kan inte kräva att de fristående skolorna använder de kommunala bidragsbeloppen på ett visst sätt. Det finns domar mot kommuner som försökt villkora delar av bidragen till fristående skolor 10. Kommunens bidragssystem får inte vara detaljstyrande. Sedan halvårsskiftet 2014 finns det dock krav på att kommunerna och rektorerna ska ta hänsyn till skolornas och elevernas olika förutsättningar och behov, när de fördelar resurser. Förändringar i skollagen ska liksom ovan, ofta tillämpas från halvårsskiftena och om förändringarna påverkar kommunernas kostnader och/eller resursfördelningsmodell kan kommunerna behöva ändra de fastställda bidragsbeloppen mitt under budgetåret. Ett exempel är att maxtaxan för avgifter i förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg höjdes den 1 juli 2015. Därmed kommer intäkterna att öka för de enskilda förskolor som själva hanterar föräldrarnas avgifter. Kommunen har rätt att minska bidragsbeloppet med avgiftsintäkterna och skulle då behöva ändra bidragsbeloppet från halvårsskiftet 2015. Enligt regelverket ska dock bidragsbelopp till en fristående skola fastställas inför varje kalenderår. Kommunerna har alltså krav på sig att fastställa bidrag till fristående skolor som innebär lika villkor för huvudmännen och att varje skola och elev får rätt resurs utifrån sina förutsättningar. Resursfördelningen får inte vara styrande och beräkningen av bidraget måste vara transparent. Att lyckas med detta samtidigt som bidragssystemet är administrativt hanterbart är en verklig utmaning för kommunerna! Kommunerna har, som nämns ovan, sedan den 1 juli 2014 förtydligade krav på sig att ta hänsyn till skolornas olika förutsättningar. När Skolverket fastställer ramar för hur stort bidrag som respektive huvudman kan få, tas vanligtvis inga hänsyn till skolornas eller huvudmännens olika förutsättningar. Skolverket har dock fått i uppdrag av regeringen att föreslå en »praktiskt användbar fördelningsnyckel för fördelning av statsbidrag mellan skolor i behov av riktade utvecklingsinsatser«. Riktade statsbidrag har en rad inbyggda problem. Många av dem är omständliga att både ansöka om och redovisa, och en del kräver även medfinansiering. Dessutom införs de ofta med kort varsel och är förenade med detaljerade bestämmelser om vad pengarna får användas till och inte. Ytterligare ett problem är signalvärdet som riktade statsbidrag har, det vill säga att fokus lätt hamnar på att göra vissa specifika åtgärder och insatser snarare än att arbeta långsiktigt med utveckling och förbättringar.

10. En kommun beräknade bidraget till enskilda förskolor exklusive kommunens kostnader för högskoleutbildad förskolepersonal. Kammarrätten i Göteborg (mål nr 2136-11) konstaterade att bidraget villkorats, då den enskilda förskolan måste ha samma sammansättning av personal som kommunen för att få ersättning för högskoleutbildad personal. En sådan begränsning är inte förenlig med lagstiftningen. Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 57


5. Statlig styrning

Förslag på åtgärder för att förenkla och effektivisera systemet med riktade statsbidrag inom skolan

skl är av uppfattningen att riktade statsbidrag bör undvikas i det längsta, det finns andra bättre möjligheter att öka kvaliteten i skolan. De senaste årens bidragshysteri har knappast ökat kvaliteten i skolan. Om man från statens sida ändå har krav på att bidragen ska vara riktade, så bör nedanstående råd följas. Avisera bidrag i god tid och anpassa införandet. Anpassa införandet efter budgetoch planeringsprocessen i kommunerna. Det är bättre att skjuta upp införandet av ett bidrag än att de som kan söka bidraget måste forcera fram sina ansökningar. Det krävs tid att sätta sig in i vad ett bidrag innebär och för att planera de insatser som bidraget avser. Att bidrag införs med kort varsel ökar bara risken för att avstå från att söka eller att ansökningar inte blir adekvata. Vilket i sin tur leder till merarbete för både Skolverket och de sökande. I värsta fall innebär det att de pengar som avsatts för statsbidraget inte går åt. Konsultera berörda innan bidrag införs. Samråd med de som berörs av ett bidrag innan det införs, exempelvis med huvudmännen och Skolverket, som är den myndighet som administrerar de allra flesta bidragen. Riksrevisionen har i den tidigare nämnda rapporten pekat på vikten av att regeringen efterfrågar Skolverkets sakkunskap inför inrättandet av nya bidrag. Även de som bidragen avser, både kommuner och fristående skolhuvudmän, kan bidra med värdefull kunskap om hur ett statsbidrag bör utformas. Minska detaljstyrningen av vad bidrag får användas till. Skolverket påpekar i tidigare nämnda rapport att det inte är givet att de behov som identifierats nationellt överensstämmer med de behov som finns hos en viss huvudman. Det visar på vikten av att utforma statsbidrag mer flexibelt, så att de kan användas friare. Ett sätt att minska detaljreglering av vad bidrag får användas till kan vara att slå ihop flera av de förhållandevis små bidrag som finns för olika ändamål. Samla dem i större bidrag för respektive skolform och vidga användningsområdet. Minska detaljstyrningen av bidragsadministrationen. Det är inte ovanligt att förordningar i detalj anger hur ett bidrag ska administreras, till exempel vad ansökan ska innehålla, sistadatum för rekvisition och hur redovisningen ska gå till. Det finns flera exempel på hur det lett till att kommuner gått miste om bidrag eller blivit återbetalningsskyldiga. Självklart behöver det finnas bestämmelser om exempelvis hålltider, men hur de administrativa rutinerna kring ett statsbidrag ser ut bör Skolverket utforma, gärna i samråd med skolhuvudmännen. Fördela bidrag mer efter behov. Både Riksrevisionen och Skolverket har i tidigare nämnda rapporter påtalat behovet av att rikta riktade statsbidrag mer efter behov än vad som sker idag. Även skl anser att en sådan utveckling är nödvändig för att effektivisera bidragen. Att de riktade statsbidragen differentieras utifrån förutsättningar och behov är också rimligt sett till att kommunerna enligt skollagen är skyldiga att fördela resurserna till skolväsendet på detta sätt. Statsbidrag för ökad bemanning inom äldreomsorgen År 2014 var det sista året med statliga medel till satsningen »Mest sjuka äldre«. Det innebar minskade statsbidrag 2015 med närmare 1 miljarder kronor. Den 1 juli startade en ny satsning på bemanning inom äldreomsorgen med statligt stöd på 1 miljard kronor (halvår). Satsningen ska fortsätta till 2018 med 2 miljarder kronor per år. Beslutet fattades i juni, vilket innebär att det finns en hel del att önska vad gäller framförhållningen för 2015.

58 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


5. Statlig styrning

Det fina med dessa riktade statsbidrag är att de betalas ut efter behov i enlighet med standardkostnaden i utjämningssystemet, det vill säga med ett generellt mönster med inriktning på äldreomsorg. Det märkliga är att det fastställda stödet måste rekvireras av varje kommun. Även enskilda utförare har möjlighet att ta del av medlen via kommunen. Socialstyrelsen ska ha rekvisitionen från kommunen senast den 31 oktober. Senast den 8 februari 2016 ska varje kommun med hjälp av ett frågeformulär redovisa hur medlen använts. Om de inte använts rätt ska de återbetalas. Vad ska då medlen användas till? Något förenklat ska det gå till personalkostnader för personal som arbetar nära de äldre. Med tanke på att det rör sig om en tillfällig satsning gäller det för kommunerna att inte låta verksamheten öka permanent så att de står med en för stor kostym när pengarna försvinner 2019. Hur ska kommuner göra som har konstaterat för höga kostnader och som är mitt inne i ett effektiviseringsprojekt? Satsningen kan göra det möjligt att tidigarelägga planerade åtgärder för att trygga den framtida kompetensförsörjningen. Det kan till exempel handla om att höja upp deltider till heltid samtidigt som sättet att organisera arbetet anpassas till detta sätt att bemanna. Äldreomsorgen är en komplex verksamhet som 2014 uppgick till 109 miljarder kronor. Att explicit följa upp mindre än 1,8 procent av verksamheten leder inte utvecklingen framåt, om det ens är möjligt på ett konstruktivt sätt. Det leder bara till ökad administration och ineffektivitet. En särskild svårighet gäller vid uppföljningen av enskilda utförare där det saknas insyn och där många företag jobbar över kommungränserna. Statsbidrag för hälso- och sjukvård Budgetpropositionen för 2016 inleds med en positiv nyhet genom att landstingen föreslås få 1 miljard kronor 2016 fördelat efter befolkningsmängd. Det är en generell engångsförstärkning utan krav på motprestation. Det ger landstingen full frihet att satsa på det som är mest angeläget i respektive landsting. Regeringen föreslår också att denna engångsvisa satsning från och med 2017 läggs i det generella statsbidraget, men då med ett lägre belopp, 500 miljoner kronor. Man ska dock inte överbetona betydelsen av denna ökning 2017, det är långt ifrån kompensation för demografiska förändringar med ökande och åldrande befolkning Under de senaste åren har flera av de riktade statsbidragen till landstingen varit prestationsbaserade. Landstingen har inte fått del av satsningen i relation till befolkningsmängd, utan i relation till hur väl man presterat på ett visst område, exempelvis att korta väntetiderna. Regeringen har dock sagt sig vilja avskaffa de prestationsbaserade statsbidragen och följdriktigt föreslås i budgetpropositionen att tillgänglighetssatsningen, mera känd som kömiljarden, ska avvecklas i och med att landstingen i januari 2016 får del av den miljard som finansierat insatser under 2015. De pengar som då betalas ut går till landstingen fördelat efter folkmängd, som ett stimulansmedel för förbättrad tillgänglighet. I Budgetpropositionen för 2016 ersätts kömiljarden av en så kallad professionsmiljard, 1 miljard årligen från och med 2016. Den syftar till att höja kvalitet och effektivitet i hälso- och sjukvården genom att professionernas kompetens används bättre. Dock framgår inte av budgetpropositionen om, och i så fall hur, resurserna i professionsmiljarden ska fördelas till landstingen. För att professionsmiljarden ska kunna ersätta kömiljarden finansiellt för landstingen, krävs att även professionsmiljarden konstrueras så att hela miljarden går till landstingen. Eftersom regeringen i budgetpropositionen betonar att

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 59


5. Statlig styrning

professionsmiljarden ersätter kömiljarden, förutsätter landstingen att också professionsmiljarden konstrueras så att den fördelas till landstingen, men det är alltså inget som går att utläsa ur budgetpropositionen. Och besked lär dröja. Regeringen säger sig i budgetpropositionen ha fokus på grupper med omfattande vårdbehov, och nämner personer med kroniska sjukdomar. Därför fortsätter regeringen satsningen på att förbättra vården för personer med kroniska sjukdomar, den så kallade kronikersatsningen som omfattar 450 miljoner kronor åren 2014–2017. Åren 2016 och 2017 handlar det om 150 miljoner kronor per år och från och med 2018 50 miljoner årligen. Anmärkningsvärt är dock att dessa resurser de första två åren inte fördelats till landstingen, utan använts till olika nationella utvecklingsinsatser och även till statens egna myndigheter. Det som ser ut att ge landstingen resurser på kronikerområdet har alltså hittills inte gjort det. Det är inte heller i budgetpropositionen uttryckt hur de 400 miljoner kronor som under åren 2016–2019 ska gå till förlossningsvård och kvinnors hälsa, kommer att fördelas till landstingen. Här finns dock vägledning genom att förberedelser pågått under 2015, vilket gör det troligt att fördelningen till landstingen kommer att ske efter folkmängd med villkor i övrigt reglerade i en överenskommelse mellan skl och regeringen. När det däremot gäller de 130 miljoner kronor per år 2016–2019 som enligt budgetpropositionen föreslås förstärka primärvården med fokus på kvinnors hälsa, sägs i budgetpropositionen inget om, och hur, dessa resurser kommer att fördelas till landstingen. Det finns alltså så sent som i oktober 2015 flera riktade statsbidrag där det är oklart både om resurser kommer att gå till landstingen och i så fall hur fördelningen till landstingen kommer att ske. Informationen till landstingen i budgetpropositionen är ytterst knapphändig, vilket försvårar planeringsarbetet och försämrar möjligheterna att komma igång med satsningar i tid.

Kommunal medfinansiering – Sverigeförhandlingen Ansvaret för transportinfrastruktur är delat mellan stat, kommuner och landsting, och i viss mån privata vägföreningar. Utgångspunkten är att investeringar ska följa ansvarsgränserna och att medfinansiering av infrastruktur från kommuner och landsting enbart ska komma ifråga då tydliga lokala och regionala mervärden uppnås. Sverigeförhandlingens huvuduppdrag handlar om att utreda förutsättningarna för och förhandla om finansiering av en ny stambana för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. En höghastighetsjärnväg är till övervägande delen ett nationellt intresse, till skillnad från utbyggnad av regional och lokal infrastruktur som till exempel tunnelbana eller regionala spår. Det är därför orimligt att kommuner och landsting svarar för någon större del av finansieringen av den nya järnvägen. Dessutom kommer en helt ny järnväg att medföra stora kommunala investeringsbehov i de kommuner som får planerade tågstopp, framförallt kring stationsområden. Höghastighetsjärnväg mellan de största städerna i Sverige Det finns ett behov av att utöka tågkapaciteten och samtidigt korta restiderna när det gäller persontrafik. Frågan om att bygga en ny höghastighetsjärnväg för persontrafik mellan de största städerna i Sverige har därför utretts flera gånger. Den nu aktuella utredningen, Sverigeförhandlingen, tillsattes av den förra regeringen men fortsätter med i stort sett oförändrade direktiv.

60 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


5. Statlig styrning

Frågan om en ny järnväg är nu i ett skarpt läge för kommunerna som förväntas vara med och finansiera denna satsning. I Sverigeförhandlingen innefattas bland annat att ingå överenskommelser med berörda kommuner och andra aktörer om utformning av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad samt om medfinansiering av höghastighetsbanorna. Förhandlingspersonen ska även ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra berörda aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna i dessa län. Förhandlingspersonerna har även i uppdrag att utreda förutsättningarna för fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige, med betydande inslag av medfinansiering från näringsliv, kommuner och landsting. I utredningens första delredovisning, som kom i juni, föreslås lagändringar som tydliggör hur markvärdeökning som uppstår genom investeringar i infrastruktur kan ligga till grund för medfinansiering i samband med att kommunerna tecknar exploateringsavtal med en markägare. skl är i sitt remissvar positiva till denna möjlighet men bedömer att den torde få relativt låg betydelse för kommuner som ligger utanför storstadsregionerna. I dessa kan den dock få större betydelse vid utbyggnad av regional och lokal infrastruktur eftersom man då har större möjlighet att bedöma effekterna på markvärden av en enskild investering. Slutredovisning av hela utredningens uppdrag ska ske i december 2017. Kostnad för den nya järnvägen

Trafikverkets senaste bedömning av totalkostnaden för höghastighetsbanan är 166–173 miljarder kronor i 2013 års prisnivå, vilket motsvarar cirka 2,3 miljarder kronor per mil. I den nationella planen för infrastrukturinvesteringar uppgår anslaget för alla investeringar i vägar och järnvägar till cirka 23 miljarder kronor per år under perioden 2014–2025. I beloppet ingår även ränta och amorteringar på tidigare lånefinansierade objekt. Det skulle alltså krävas att Trafikverkets nuvarande investeringsram inte användes till någon annat i minst 8 år vid en fullständig anslagsfinansiering. Då ingår inte några kommunala eller privata finansieringar av stationer och stationslägen som kan förväntas bli mycket omfattande. Järnvägen beräknas vara färdigt för trafikering i sin helhet tidigast 2035. Beräkning av nyttor

Sverigeförhandlarna vill att enskilda kommuner ska beräkna en lång rad olika nyttor av en utbyggnad av höghastighetsjärnvägen till exempel nyttor för arbetsmarknaden, näringslivet, miljön och bostadsmarknaden. Dessa nyttor ska kvantifieras per kommun och region och sedan ligga till grund för förhandlingen om medfinansiering. Detta är något helt nytt i infrastrukturplaneringen på nationell nivå. Den enda av dessa nyttor som på ett rimligt sätt kan påverka en kommuns intäkter och därmed möjligheterna att medfinansiera är ett ökat bostadsbyggande, men det förutsätter att kommunen kan få del av den värdestegring på byggbar mark som förväntas inträffa. En ökad befolkning eller ökade inkomster ger inte med automatik bättre ekonomi för en kommun. Service till nya invånare kostar i princip lika mycket som för de befintliga. Om medelinkomsten i en kommun ökar snabbare än riksgenomsnittet utjämnas det till stor del över hela landet via inkomstutjämningen.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 61


5. Statlig styrning

Övriga nyttor ska finnas med i de samhällsekonomiska kalkyler som Trafikverket gör i beslutsprocessen för infrastrukturinvesteringar. Syftet med dessa kalkyler är dock att jämföra nyttoeffekter av olika projekt, inte att fördela kostnadsansvar. skl är därför mycket tveksam till den metod som Sverigeförhandlingen använder för att förhandla om medfinansiering med kommuner och regioner. Ökade markvärden som grund för medfinansiering

Nettoöverskottet för markanvisningar (där kommunen äger mark och en byggherre får ensamrätt att förhandla med kommunen om marköverlåtelse) och för exploateringsavtal (där en privat markägare träffar avtal med en kommun om bland annat fördelning av kostnader för åtgärder som möjliggör byggande) varierar kraftigt mellan olika byggprojekt. Kommunerna är många gånger inte så stora markägare att de har nytta av ett högre markvärde och markpriset är beroende av betalningsviljan för de bostäder som ska byggas och påverkas därför av priser och hyror i de befintliga bostäder som finns i närområdet. Även tekniska förutsättningar som till exempel behov av marksanering, extra ljudisolering mm. påverkar möjligheterna till överskott. Dessutom brukar prissättningen variera beroende på om bostäderna som ska byggas upplåts med hyresrätt eller med bostadsrätt. Här påverkar både marknadsefterfrågan och den olikformiga fastighetsbeskattningen projektens »betalningsförmåga«. Eftersom förutsättningarna skiljer sig åt i hög grad mellan kommuner i de expanderande storstadsregionerna och i andra delar av landet kommer principerna för markprissättningen att variera stort. Kommunerna är genom krav i lagstiftning ålagda att dels verka för en fungerande bostadsmarknad för alla invånare, dels undvika att gynna enskilda personer eller företag genom att sälja mark under marknadspriset. Kommunerna ställs inför uppgiften att balansera dessa delvis motstridiga krav. Ett strikt företagsekonomiskt agerande med strävan att maximera en kommuns intäkter står oftast i strid med det mer samhällsekonomiskt grundade kravet på att skapa förutsättningar för en väl fungerande bostadsmarknad. I Stockholmsförhandlingarna, som handlade om utbyggnad av tunnelbanan, gjordes beräkningar av kommunernas medfinansiering utifrån möjliga intäkter från exploatering och markförsäljning. Intäkter beräknades från nybyggnad av bostäder och kommersiella lokaler. Även befintliga lokaler beräknades i vissa fall ge tillskott. Förutsättningen för beräkningen var då lägenheter som byggs i storstadsområde och mark som i huvudsak ägs av kommunerna. En uppskattning av överskottet för bostadsbyggandet i dessa kalkyler hamnade på cirka 5 000 kr per m2. Den faktiskt överenskomna medfinansieringen var cirka en tredjedel av de beräknade intäkterna. Om man tillämpar samma typ av beräkning på större kommuner efter den nya järnvägens sträckning, men anpassade efter förutsättningarna som råder där, kan man få fram ett samband mellan kommunal medfinansiering och antal lägenheter som behöver byggas. Ett antagande om en genomsnittlig storlek på 75 m2 och en intäkt på 1500 kronor per m2 ger det samband som visas i diagram 26.

62 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


5. Statlig styrning

Diagram 26 • Samband mellan kommunal medfinansiering (=möjliga intäkter) och antal lägenheter som behöver byggas Tusental lägenheter respektive miljoner kronor 100

Antal lägenheter

75

50

25

0 0

2 500

5 000

Medfinansiering, miljoner kronor

7 500

10 000

En sammantagen kommunal medfinansiering på 5 miljarder kronor skulle alltså innebära ett bostadsbyggande på 45 000 lägenheter längs den nya järnvägen. Det är frågan om stora risker för de kommuner som ska dela på kostnaden, med en osäker intäktskalkyl både vad gäller belopp och återbetalningstid.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 63


5. Statlig styrning

64 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


APPENDI

X

Här redovisas några nyckeltal samt samlade resultaträkningar för kommuner respektive landsting och även summerade till en sammantagen bild. För diagram med fördelningen av kostnader och intäkter för kommuner och landsting var för sig, tabeller med översikt över statsbidragen och andra data som vi brukat redovisa i Ekonomirapportens Appendix hänvisar vi till vår webbplats, och området Sektorn i siffror. Gå till www.skl.se, välj Ekonomi, juridik, statistik/Ekonomi/ Sektorn i siffror. En sammantagen bild av kommuner och landsting Tabell 24 • Nyckeltal för kommuner och landsting 2014–2019 Procent och tusentals personer

Utfall 2014 2015 Medelskattesats, % Kommuner, inkl Gotland Landsting*, exkl Gotland

Prognos 2016

2017

Kalkyl 2018

2019

31,86

31,99

32,11

32,64

33,34

33,91

20,65 11,26

20,70 11,35

20,70 11,47

20,87 11,83

21,30 12,10

21,73 12,23

Utfall 2014

Prognos 2015 2016

2017

1 099

1 111

1 143

1 172

1 195

Kommuner

829

838

865

887

906

922

Landsting

270

273

279

284

289

295

2,2

3,0

3,2

2,7

2,3

2,1

1,8 2,8

2,7 3,6

3,4 2,9

2,6 2,8

2,2 2,4

1,9 2,3

Antal sysselsatta**, tusental

Volymutveckling, % Kommuner Landsting

Kalkyl 2018

2019 1 216

*Gotlands skatteunderlag ingår inte och det går därför inte att summera totalen. **Medelantalet sysselsatta enligt Nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 65


Appendix

Tabell 25 • Sammantagen resultaträkning 2014–2019 Miljarder kronor

Verksamhetsintäkter* Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto Resultat före e.o. poster Andel av skatteintäkter o statsbidrag, %

Utfall 2014

Prognos 2015 2016

177 –870 –28 –721

187 –914 –30 –757

203 –967 –33 –797

219 –1 022 –35 –838

232 –1 083 –37 –889

241 –1 140 –40 –939

602 127 6 14

634 127 3 6

671 130 3 7

712 134 0 9

761 140 –3 9

807 146 –5 10

1,9

0,9

0,9

1,0

1,0

1,0

2017

Kalkyl 2018

2019

Anm.: Konsolidering har gjorts avseende köp mellan sektorerna. *Engångseffekten av återbetalning av AFA-premier ingår i verksamhetens intäkter med 5 miljarder för 2015.

Tabell 26 • Kommunernas resultaträkning 2014–2019 Miljarder kronor

Utfall 2014 Verksamhetsintäkter* Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto Resultat före e.o poster Andel av skatteintäkter o statsbidrag, %

Prognos 2015 2016

2017

Kalkyl 2018

2019

128 –573 –19 –465

136 –601 –21 –485

151 –638 –22 –510

164 –676 –23 –536

173 –716 –25 –568

179 –755 –27 –602

390 80 4 10

410 80 3 7

433 81 3 6

455 85 1 5

486 89 –1 6

517 93 –3 6

2,2

1,5

1,2

1,0

1,0

1,0

*Engångseffekten av återbetalning av AFA-premier ingår i verksamhetens intäkter med 3,5 miljarder kronor för 2015.

Tabell 27 • Landstingens resultaträkning 2014–2019 Miljarder kronor

Verksamhetsintäkter* Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto Resultat före e.o. poster Andel av skatteintäkter o statsbidrag, %

Utfall 2014

Prognos 2015 2016

51 –299 –9 –257

53 –315 –10 –272

54 –331 –11 –287

57 –348 –12 –302

61 –368 –12 –320

64 –388 –13 –337

212 47 1 3,3

224 47 0 –1,0

238 49 1 1,0

257 50 –1 3,1

275 52 –3 3,4

290 53 –3 3,6

1,3

–0,4

0,3

1,0

1,0

1,0

2017

Kalkyl 2018

2019

*Engångseffekten av återbetalning av AFA-premier ingår i verksamhetens intäkter med 1,4 miljarder kronor år 2015.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

66 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


Appendix

Kalkylantaganden för kommuner 2017–2019 – känslighetsanalys För att balansera att kommunernas kostnader ökar enligt historisk trend krävs mer än intäkterna från skatteunderlagsutvecklingen. I våra kalkyler har vi räknat med ökning av statsbidragen. I tabellen nedan redovisas resultaten av fyra kalkyler för att visa på omfattningen av problematiken för åren 2017–2019. Vår prognos för 2016 är utgångspunkt för beräkningarna. Tabell 28 • Redovisning av hur olika antaganden påverkar olika variabler 2017–2019

År Skattesats Statsbidrag Volym Resultat, %

1. Resultat i % av skatter o bidrag

2. Volymutveckling,%

3. Statsbidragsökning, mdkr

4. Skattehöjning, öre

2017 2018 2019

2017 2018 2019

2017 2018 2019

2017 2018 2019

Oförändrad

Oförändrad

Oförändrad

Oförändrad Trend 2,6 2,2 1,9

Oförändrad

0,3

–2,7

–5,2

0,2

–0,3 –0,7 2%

12 2,6

14 Trend 2,2

15 1,9

2%

58

59

61

Oförändrad Trend 2,6 2,2 1,9 2%

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

1. Vilket resultat blir det med oförändrad skattesats, oförändrade statsbidrag och en trendmässig kostnadsvolym?

År 2017 blir resultatet 0,3 procent av skatter och bidrag och 2019 uppgår resultatet till –5,2 procent, vilket motsvarar 30 miljarder kronor. 2. Vilken volymutveckling är förenlig med oförändrad skattesats, oförändrade statsbidrag och ett resultat som motsvarar 2 procent av skatter och bidrag?

År 2019 är volymen 7,7 procent lägre jämfört med kalkylalternativet. 3. Hur mycket måste statsbidragen höjas för att kommunerna skall klara ett resultat som motsvarar 2 procent av skatter och bidrag givet oförändrad skattesats och en trendmässig kostnadsvolym?

Statsbidragen måste öka med 12 miljarder kronor 2017, och totalt med 41 miljarder kronor år 2019. 4. Hur mycket måste skattesatsen höjas för att med oförändrade statsbidrag och en trendmässig utveckling av kostnadsvolym klara ett resultat som motsvarar 2 procent av skatter och bidrag?

År 2017 behöver skatten höjas med 0,58 kronor och år 2019 med totalt 1,78 kronor.

Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi 67


Appendix

Kalkylantaganden för landsting 2017–2019 – känslighetsanalys Enbart ett ökat skatteunderlag räcker inte till för att finansiera landstingens verksamheter. Utan anpassning av verksamhetsvolymer eller tillskott uppstår betydande obalanser. I tabellen nedan redovisas resultaten av fyra känslighetsberäkningar för att visa på omfattningen av problematiken för åren 2017–2019. Vår prognos för 2016 är utgångspunkt för beräkningarna. Tabell 29 • Redovisning av hur olika antaganden påverkar olika variabler 2017–2019

År Skattesats Statsbidrag Volym Resultat, %

1. Resultat i % av skatter o bidrag

2. Volymutveckling,%

3. Statsbidragsökning, mdkr

4. Skattehöjning, öre

2017 2018 2019

2017 2018 2019

2017 2018 2019

2017 2018 2019

Oförändrad

Oförändrad

Oförändrad Trend 2,8 2,4 2,3

Oförändrad

–1,9

–4,6 –6,2

–1,1

–0,1 2%

0,8

55

Oförändrad 12 2,8

9 Trend 2,4 2%

6 2,3

37

22

Oförändrad Trend 2,8 2,4 2,3 2%

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

1. Vilket resultat blir det med oförändrade skatter och statsbidrag och en kostnadsvolym som inkluderar ambitionshöjningar i takt med trenden, 2,5 procent om året i genomsnitt?

Redan år 2017 uppgår då resultatet till –1,9 procent av skatter och bidrag och år 2019 uppgår underskottet till –6,2 procent vilket motsvarar minus 19,8 miljarder kronor. 2. Vilken volymutveckling är förenlig med oförändrade skatter och statsbidrag och ett resultat på 2 procent av skatter och bidrag?

År 2019 är volymen 8,2 procent lägre jämfört med vårt kalkylalternativ. Inget av åren räcker volymutrymmet till för att kompensera för de ökade behov som följer av befolkningsutvecklingen. 3. Hur mycket måste statsbidragen höjas för att landstingen ska klara ett resultat på 2 procent av skatter och bidrag givet oförändrade skatter och en kostnadsvolym som inkluderar ambitionshöjningar?

Redan 2017 krävs ett tillskott på 12 miljarder kronor och totalt under kalkylperioden krävs 27 miljarder kronor år 2019. 4. Hur mycket måste skatten höjas för att landstingen ska klara ett resultat på 2 procent av skatter och bidrag givet oförändrade statsbidrag och en kostnadsvolym som inkluderar ambitionshöjningar?

Redan år 2017 behöver skatten höjas med 0,55 kronor och år 2019 med totalt 1,14 kronor.

68 Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi


Ekonomirapporten. Oktober 2015 Om kommunernas och landstingens ekonomi är en rapportserie från Sveriges Kommuner och Landsting som kommer ut två gånger per år. I serien behandlar vi det ekonomiska nuläget och utvecklingen i kommuner och landsting. Kalkylerna i den här utgåvan sträcker sig till år 2019. Det finns flera exempel på att de statliga bidragen snarare ställer till än löser problem i den kommunala sektorn. Särskilt tydligt är detta på skolans område. I höstens rapport skärskådar vi den statliga bidragsgivningen till kommuner och landsting. Staten förväntar sig också att kommunerna ska vara med och finansiera den planerade höghastighetsjärnvägen. Invandringen har ökat kraftigt de senaste åren och prognoserna har reviderats upp markant. I rapporten beskrivs konsekvenserna av detta översiktligt för kommuner och landsting. Det ekonomiska läget är bekymmersamt i många kommuner och landsting. För sektorn som helhet räknar vi med en kraftig resultatförsämring mellan 2014 och 2015. Framförallt beror detta på ökade kostnader. Resultatet beräknas därefter fortsätta ligga på en låg nivå trots skattehöjningar. Det finns flera förklaringar till de kraftiga kostnadsökningarna. I den här rapporten tittar vi särskilt på de ökade kostnader som följer av bemanningsproblem i vården. Samtidigt som utmaningarna är stora finns också möjligheter. E-hälsa är ett samlingsnamn för digitala tjänster i vården som är på stark frammarsch. De ses globalt som ett viktigt verktyg för att möta framtidens utmaningar. I rapporten ger vi en bild av teknikens möjligheter och visar några exempel på aktiviteter som pågår i sektorn. På webbsidan Sektorn i siffror på www.skl.se finns aktuella uppgifter om bland annat kommunernas och landstingens samlade kostnader och intäkter. Sidan samlar de diagram och tabeller som har brukat presenteras i Ekonomirapportens Appendix.

Beställ eller ladda ned på www.skl.se/publikationer eller på telefon 08-452 75 50. Pris 100 kr exkl. moms och porto. ISBN 978-91-7585-077-1 ISSN 1653-0853

Post 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Telefon 08-452 70 00 www.skl.se

7585 077 1  

https://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7585-077-1.pdf

7585 077 1  

https://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7585-077-1.pdf