Page 1

Förord

 Landstingens ekonomi och Kommunernas ekono-

miska läge, som kommer ut två gånger om året, redovisar förbunden sin bild av landstingens respektive kommunernas ekonomiska situation och utveckling. Sedan hösten  tillbaka samordnar förbunden sina båda ekonomiska rapporter. Del  i rapporterna är gemensam. Den innehåller en bedömning av sektorns ekonomi till och med år  samt en redovisning av förbundens prognos för den samhällsekonomiska utvecklingen. Vidare analyseras i ett specialavsnitt de senaste årens utveckling av ungdomars studier och förvärvsarbete. I del  av Landstingens ekonomi framgår att landstingen vidtar kraftfulla åtgärder för att bromsa kostnadsutvecklingen. I del  av Kommunernas ekonomiska läge konstateras att det blir ett underskott trots skattehöjningar, sparpaket och ökade statsbidrag. I denna del redogörs för hur kommunerna klarar att omfördela resurser från krympande till växande verksamhet samt hur kostnaderna har utvecklats de senaste tio åren. Rapporterna är utarbetade av tjänstemän vid Landstingsförbundets samhällsekonomiska sekretariat och Svenska Kommunförbundets finanssektion. De personer som deltagit i arbetet framgår av insidan på respektive rapports omslag. Även andra medarbetare på förbunden har bidragit med fakta och synpunkter. Stockholm i maj  Stefan Ackerby Samhällsekonomiska sekretariatet

Maj-Lis Åkerlund Finanssektionen

Landstingsförbundet & Svenska Kommunförbundet

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

– Inledning –

1


Innehåll Trots besparingar och skattehöjningar väntar underskott .................................................... 

Del 1: Bokslut 2003 samt kommunernas bedömning 2004 ..............................................................  Höjda skatter och börsuppgång gav plus år  ......................................................................  Mycket ansträngt läge  enligt kommunerna ......................................................................  Växande underskott eller besparingar? Ekonomiska förutsättningar och prognos 2004–2007 ........................................................................................................................ 

Snabbt växande underskott om inget görs ................................................................................  Kostnadsökningar för handikappomsorg och avtalspensioner bakom underskott ..............  Lägre ökning av intäkterna ..........................................................................................................  Besparingar, skattehöjningar och underskott ............................................................................  Två kostnadsdrivare ....................................................................................................................  Statlig finansiering behövs inom handikappomsorgen ....................................................  Kompletterande ålderspensionen bakom ökade kostnader för avtalspensioner ..............  Anpassningsförmågan viktig framgångsfaktor ..................................................................  Konsten att styra resurserna dit behoven växer ........................................................................  Har kostnaderna skenat de senaste tio åren? ............................................................................  Allt mindre verksamhet att välja bort ........................................................................................  Två aktuella frågor ......................................................................................................................  Nytt utjämningssystem från  ..............................................................................................  Ansvarskommittén ........................................................................................................................ 

Del 2: Kommunernas och landstingens ekonomi ..............................................................................  Det ekonomiska läget i kommuner och landsting  ..........................................................  Prognos för  ............................................................................................................................  Full behovstäckning+god ekonomisk hushållning=omöjlig ekvation ..................................  Samhällsekonomisk utveckling ..................................................................................................  Internationella konjunkturen stärks ..........................................................................................  Svensk ekonomi ..............................................................................................................................  Ungdomars studier och förvärvsarbete ..................................................................................  Livsarbetstiden blir allt kortare ..................................................................................................  Arbetsmarknadsläget påverkar utbildningstiden ......................................................................  Debutåldern i arbetslivet har stigit ............................................................................................  Appendix ........................................................................................................................................ 

2

– Inledning –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Trots besparingar och skattehöjningar väntar underskott den senaste tiden handlat mycket om sparbeting, sänkta ambitioner och skattehöjningar. De senaste årens konjunkturavmattning har satt djupa spår i de kommunala skatteintäkterna och tvingat fram åtgärdsprogram i de flesta kommuner och landsting. Nu börjar vi se effekterna av dessa åtgärder, bland annat genom att kostnadsutvecklingen påtagligt dämpats.

Resursbristen är inte tillfällig Vår prognos är att de totala kostnaderna i år kommer att vara oförändrade jämfört med förra året, justerat för pris- och löneökningar. Med hänsyn till att behoven av vård, omsorg, skola och andra kommunala åtaganden fortsätter växa är detta i praktiken en besparing. Det innebär bland annat att antalet anställda i kommuner och landsting minskar i år och att det på flera håll kan bli aktuellt med uppsägningar av personal. De ekonomiska svårigheterna för många kommuner och landsting är emellertid inte ett övergående konjunkturproblem. Även sedan konjunkturen vänt uppåt kommer det att krävas besparingar och skattehöjningar för att kunna balansera intäkter och kostnader. Resultatet för  missvisande Enligt kommunernas och landstingens bokslut för  blev resultatet ett sammantaget underskott på  miljard kronor. En kraftig skattehöjning med  öre i genomsnittlig skattesats bidrog till ökade skatteintäkter. Men vår bedömning är att den prognos för det kommunala skatteunderlaget som låg till grund för boksluten överskattade skatteintäkterna med nästan  miljarder kronor. Därtill bidrog förra årets börsuppgång till att en del av tidigare nedskrivningar av aktietillgångarna kunde tas tillbaka. Rensat för dessa tillfälliga faktorer var resultatet bara något bättre än , då sektorn hade ett samlat underskott på  miljarder kronor. Stora underskott i år Det finns tydliga signaler att konjunkturen är på väg uppåt. Vår bedömning är att tillväxten i år blir

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

, procent, mot , procent per år de tre närmast föregående åren. Men de positiva effekterna på arbetsmarknaden dröjer och sysselsättningen väntas även i år ge ett negativt bidrag till det kommunala skatteunderlaget. Skatteintäkterna blir mindre än vad de flesta kommuner och landsting räknade med inför . Förra årets överskattning av skatteintäkterna kommer därtill att slå tillbaka i årets bokslut med motsvarande negativa effekt på resultatet. Till detta skall läggas att regeringen i  års ekonomiska vårproposition föreslår en sänkning av statsbidragen innevarande år till kommuner och landsting med , miljarder kronor, som en reglering av ändrade pensions- och skatteregler . Denna oväntade indragning sker när en stor del av budgetåret redan förflutit och kommunernas och landstingens möjligheter att anpassa kostnaderna är mycket begränsade. Trots en viss ljusning i samhällsekonomin, besparingar och en höjning av skattesatserna med  öre blir därför  ett mycket besvärligt år för den kommunala sektorn. Vår prognos är att underskottet i den kommunala sektorn kommer att hamna på nästan  miljarder kronor. Diagram • Kostnadsökning i fasta priser åren 1998–2004 Procent 3,0 2,5 2,0 Procent

 i kommuner och landsting har

1,5 1,0 0,5 0,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Källa: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

Resurstillskott krävs för att klara behoven Den kommunala sektorns ekonomiska problem är inte tillfälliga. Beräkningarna i denna rapport visar att villkoren fortsätter att vara kärva de närmaste åren. Även om konjunkturen nu vänder uppåt för-

– Inledning –

3


väntas inte samma snabba tillväxt av sysselsättning och skatteintäkter som till exempel under åren –. Befolkningsutvecklingen, krav på bättre tillgänglighet i vården, nya medicinska behandlingsmetoder och reformer inom handikapp- och barnomsorg är alla faktorer som kommer att driva på kostnaderna i kommuner och landsting. För att klara det kommunala åtagandet utan att sänka standarden krävs enligt vår bedömning en resurstillväxt på cirka  procent per år i fasta priser. Men denna resursökning är inte möjlig att klara med ett oförändrat skatteuttag, utan skulle resultera i ett underskott på  miljarder kronor . De statliga tillskott som föreslagits för  och  ger ett visst bidrag, men dessa är i hög grad knutna till satsningar som kräver ökade kostnader. Vår bedömning är dock att kommuner och landsting inte kommer att låta ekonomin gå mot så stora obalanser. I vår kalkyl antar vi att den kommunala verksamheten kommer att växa med måttliga ½ procent per år. Det är betydligt lägre än den tillväxt på  procent som kommuner och landsting hade i genomsnitt under det kärva -talet och väsentligt långsammare än de senaste åren. Det kan även jämföras med att hushållens konsumtionsutgifter beräknas växa med  procent per år. Ett mått på graden av obalans i den kommunala sektorn är att det skulle krävas ytterligare skattehöjningar på cirka , kronor för att sektorn skall klara både de växande behoven och leva upp till kravet på en god ekonomisk hushållning. Den genomsnittliga kommunalskatten skulle då bli , procent. Utan skattehöjning skulle verksamheten

Tabell B • Samlad resultaträkning för kommuner och landsting åren 2002–2007 * Miljarder kronor i löpande priser Verksamhetens intäkt. Verksamhetens kostn. Avskrivningar Nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag Finansnetto Resultat före e.o. poster varav landsting o regioner varav kommuner













130 –548 –18 – 436 380 51 –2

134 –576 –18 – 460 406 50 3

139 –595 –19 – 475 417 47 2

143 –620 –19 –497 437 57 1

146 –646 –20 –519 456 61 1

149 –670 –20 –541 477 61 1

–7 –8 1

–1 –2 1

–10 –4 –6

–2 –1 –1

–2 –1 –1

–1 0 –1

*Kommun- och Landstingsförbundens bedömning En väg mot balans åren –. Källa: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

4

behöva krympa med , procent per år för att framtida generationer inte skall få betala för vår kommunala service.

Dramatisk försämring av kommunernas resultat 2004 Kommunernas resultat kommer att försämras dramatiskt i år och uppgå till minus  miljarder kronor, trots att den genomsnittliga skattesatsen höjts med  öre motsvarande , miljarder kronor. Dessutom räknar vi med besparingar på  procent av verksamheten under . Detta innebär i praktiken att ingen utökning sker på grund av befolkningsförändring och statliga reformer. Det är ett mycket tufft sparbeting som det är långt ifrån säkert att kommunerna klarar. Tre av fem kommuner klarar inte balans  Enligt vår enkät till kommunernas ekonomichefer bedömer  kommuner, eller  procent av dem som svarat, att man inte klarar balanskravet.  kommuner eller  procent ser ljusare på situationen och bedömer att de når balans. Det ska dock noteras att bilden förmedlades av kommunerna innan vårpropositionen presenterades. Den innehåller en oväntad reglering av  års pensionsreform som innebär en minskning av statsbidraget för år  med  kronor per invånare, eller , miljarder kronor. Därför är situationen nu ännu sämre. Riktade bidrag ger ökade underskott Den svaga konjunkturen är inte huvudskälet till kommunernas svåra ekonomiska läge. Den dystra framtidsbilden beror framför allt på kostnadsökningar som kommunerna har svårt att råda över. Handikappomsorgens ökade kostnader är en av förklaringarna till kommunernas växande underskott. Nettokostnaderna beräknas öka med drygt  miljarder kronor per år mellan åren  och . En annan orsak är att kommunernas kostnader för avtalspensioner beräknas öka med , miljarder kronor eller  procent på bara fyra år. Vi kan konstatera att det kommunalt finansierade uppdraget har blivit för stort i relation till skatteintäkterna. En normal ökning av skatteunderlag och skatteintäkter räcker inte längre till pris- och löneökningar samt växande pensionskostnader. Skatterna måste höjas, även om kommunerna inte expanderar verksamheterna. Med nuvarande ambitionsnivå och skattesats växer underskottet till  miljarder år .

– Inledning –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Kostnaderna för -verksamhet har en särskilt snabb utveckling, samtidigt som det är det verksamhetsområde som kommunerna har minst möjlighet att påverka. Därför vidhåller vi att staten bör finansiera denna rättighetslagstiftning. Med knappa ekonomiska resurser är det viktigt att kommunerna kan satsa varje krona på mest effektiva sätt. Staten borde därför ta balanskravet på allvar och istället tillföra alla beslutade tillskott som generella statsbidrag. Det skulle väsentligt förbättra kommunernas möjligheter att styra resurserna effektivt och därmed nå balans i ekonomin. Har kostnaderna skenat i kommunerna de senaste tio åren? Våra beräkningar visar att kommunernas uppdrag är betydligt större idag jämfört med för tio år sedan. För att klara detta utökade välfärdsuppdrag har kommunerna tvingats göra kostnadsneddragningar inom både obligatoriska och frivilliga verksamheter. Med nu rådande service- och kostnadsnivå visar beräkningarna att kostnadsökningen till följd av fler barn i barnomsorgen, fler elever i skolan, överförandet av ansvaret för funktionshindrade till kommunerna samt ökat antal äldre äldre skulle motsvara omkring  miljarder kronor. Justerat för pris- och löneökningar har nettokostnaderna ökat med  miljarder kronor (+%) trots att kommunernas ansvarsområden är betydligt större år  jämfört med . Den sammantagna volymökningen har således varit betydligt lägre än de uppskattade behoven. En del av finansieringen har klarats med höjda statsbidrag och ökade skatteintäkter genom skatteväxlingar. Vi har beräknat dessa intäktsförstärkningar till – miljarder kronor. Intäkter från skattehöjningar utöver skatteväxlingar har uppskattats till  miljarder kronor. Resterande del av de ökade kostnaderna på grund av större verksamhet har därför fått klaras genom besparingar samt ökade underskott i kommunernas resultat. Ökade behov inom barnomsorgen på grund av flera populära reformer De stora förändringar som ägt rum inom barnomsorgen under de senaste tio åren beror i hög grad på ett antal stora reformer inom denna verksamhet. Antalet barn i åldrarna – år har minskat med knappt  . Under samma period har emellertid antalet inskrivna barn i olika barnomsorgsformer ökat med  . Kommunernas ekonomiska läge – maj 

Vi har i olika sammanhang pekat på att de olika reformerna har varit underfinansierade. För att klara efterfrågetrycket har kommunerna därför tvingats göra stora besparingar inom verksamheten. Jämfört med  har kostnaden per inskrivet barn minskat med drygt  procent. Konsten att styra resurserna dit behoven växer När varje krona ska kunna användas på bästa sätt är det viktigt att kunna flytta resurser från de verksamheter som krymper till de som växer. Vi har frågat kommunerna om hur man lyckas i detta omställningsarbete. Här är några reflektioner om hur man kan styra resurserna bättre: • Accepterade och transparenta resursfördelningssystem är  och . • Framförhållning är en nödvändighet för att klara svåra beslut och få tid för verkställighet av besluten. • Det är viktigt att se helheten och försöka undvika »enfrågepolitik«. • Utveckla sektorsövergripande samverkan. • Tidig information, bredare dialog och opinionsbildning är områden som behöver utvecklas och styras upp. • Det gäller att inte bara fokusera på besparingar utan också beskriva det man får ut av de totala resurserna.

Många kommuner vill poängtera att riktade statsbidrag ökar adminstrationen, skapar oreda och inlåsningseffekter och försvårar lokala lösningar och effektiviseringar.

Landstingens kostnadsökning bruten? Under åren – hade landstingen en alltför hög kostnadsutveckling. Sektorn lyckades därför inte, till skillnad från kommunerna, nå upp till ett positivt resultat under åren med goda ekonomiska förutsättningar. Medicinska framsteg tenderar att ge ökade totala kostnader för vården, främst genom att fler patientgrupper kan behandlas. Samtidigt har det skett stora förändringar inom vården som kan ha bidragit till att resurserna används mer effektivt. En tillbakablick på de senaste tio åren visar att sjukvårdskostnaderna i fasta priser ökat med ungefär , procent per år till följd av befolkningsutveckling och statliga beslut om höjda ambitioner. Eftersom den totala kostnadsökningen varit , procent per år skulle därmed nettoeffekten av medicinska frams-

– Inledning –

5


teg och produktivitetsökningen ha bidragit med en kostnadsökning på , procent per år. I likhet med kommunerna kommer landstingen att visa ett sämre resultat  än , trots kraftfulla åtgärder för att bromsa kostnadsökningarna. Att resultatet försämras förklaras emellertid av tillfälliga faktorer. Den underliggande förändringen går i positiv riktning, även om det är ett betydande underskott båda åren. För perioden – redovisas tre scenarier för landstingens ekonomi. När kostnaderna ökar i samma takt som behoven uppstår ett underskott på drygt  miljarder . För att nå ett resultat som är förenligt med god ekonomisk hushållning behöver nettokostnaderna i fasta priser minska med , procent per år eller skatten höjas med  öre. I ett tredje scenario antar vi att landstingen höjer skatten med totalt  öre och samtidigt lyckas hålla tillbaka kostnaderna så att sektorn närmar sig ekonomisk balans . Även om landstingen för närvarande i flera fall står inför personalneddragningar kommer personalrekryteringen på sikt att vara en utmaning. I ett särskilt avsnitt analyseras tillgången på specialistläkare. Redan om några år kommer pensionsavgång-

6

arna bland specialistläkarna att överstiga nytillströmningen från den svenska utbildningen. Det kommer att ställa krav på en organisation som använder läkarnas kompetens på ett effektivare sätt. Men även rekrytering från utlandet, som varit stor de senaste åren, kommer sannolikt att behöva fortsätta för att lösa vårdens behov av läkarkompetens.

Tar utbildningen för lång tid? Det bästa sättet att stärka den kommunala sektorns ekonomi är att öka sysselsättningen i samhället. I tidigare ekonomirapporter och andra sammanhang har vi pekat på vilken potential det finns i att en stor del av befolkningen står utanför arbetsmarknaden. I vårens rapport uppmärksammas den kraftiga minskning av ungdomarnas förvärvsarbete som ägt rum under -talet. Debutåldern för förvärvsarbete har uppskattningsvis skjutits upp med två år. Till stor del hänger detta samman med att fler ungdomar utbildar sig, vilket kommer att få positiva effekter för tillväxten längre fram. Men en annan förklaring är att bland annat gymnasieutbildningen för stora grupper tenderar att ta längre tid än förut.

– Inledning –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


• Del 1 • Del 1 • Del 1 • Del 1 • Del 1 • Del 1 • Del 1 • Del 1 • Del 1 •

Bokslut 2003 samt kommunernas bedömning 2004   preliminära bokslutsstatistiken  redovisar kommunerna ett resultat före extraordinära poster på , miljarder kronor, vilket är en förbättring med , miljarder kronor jämfört med år . I »förbättringen« ingår att skatteintäkterna är för högt uppbokade med cirka , miljarder kronor. År  blir ett kärvt år; endast två av fem kommuner tror sig klara balanskravet. Även de kommande åren blir tuffa. Var femte kommun tror att en skattehöjning är nödvändig åren  eller  för att nå balans.

Höjda skatter och börsuppgång gav plus år 2003 År  höjdes den genomsnittliga skattesatsen med  öre, den största höjningen sedan . Detta ökade intäkterna med , miljarder kronor. Trots höjningen ökade kommunernas kostnader snabbare än intäkterna, vilket ät en oroande utveckling. Enligt vår bedömning är dessutom skatteintäkterna i bokslutet cirka , miljarder kronor för höga, beroende på en för optimistisk prognos över  års skatteintäkter. Detta kommer att påverka  års bokslut negativt. I bokslutet  bokfördes en värdeminskning av kommunernas finansiella tillgångar på grund av det minskade värdet på kommunernas aktieinnehav. Nedskrivningen uppgick till , miljarder kronor. Under  steg börsen vilket har inneburit att merparten av nedskrivningen, , miljarder kronor, har återförts. Utöver detta har de övriga finansiella kostnaderna, där räntekostnaderna utgör den största posten, minskat. Att de finansiella kostnaderna minskade beror på att den lägre räntenivån började slå igenom. Det kan även vara så att kommuner valde allt kortare bindningstid på sina lån och därmed fick en lägre ränta. Trots att kommunernas totala skulder ökade minskade räntekostnaderna.

Värdeökningen på aktierna samt de lägre räntekostnaderna förbättrade det finansiella nettot med , miljarder kronor, vilket var mer än vad höjningen av skattesatsen gav. Årets resultat  försämrades något jämfört med . Intäkterna översteg kostnaderna med , miljarder kronor vilket är närmare  miljard kronor lägre än året innan. Splittrad bild mellan olika kommungrupper Det är till viss del en splittrad bild mellan olika kommungrupper. Förortskommunerna förbättrade sitt resultat och är därmed tillbaka på  års resultatnivå. Den positiva förändringen berodde framförallt på förbättrat finansiellt netto till följd av uppskrivning av de finansiella tillgångarna. Vidare uppvisar förortskommuner kraftigt ökade skatteintäkter på grund av en stor höjning av skattesatsen. Tabell 1 • Kommunernas resultaträkning åren 2002 och 2003 Miljarder kronor Verksamhetens intäkter Verksamhetens kostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansiella intäkter därav återföring av nedskrivning av finansiella tillgångar Finansiella kostnader därav nedskrivning/värdeminskning av finansiella tillgångar Resultat före extraordinära poster Extraordinära intäkter Extraordinära kostnader Årets resultat





87,3 –369,8 –12,8 –295,3

89,9 –387,6 –13,1 –310,8

255,9 40,2 10,3

269,9 39,3 11,3

–10,5

1,1 –8,2

–1,7 0,6

1,5

5,7 –3,2

2,0 –1,4

3,0

2,1

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

– del  –

7


Diagram 1 • Resultat före extraordinära poster per kommungrupp åren 2001–2003 Kronor per invånare 2001

1500

2002

2003

Kronor per invånare

1200 900 600 300 0

Övriga mindre

Övriga större

Glesbygdskommuner

Landsbygdskommuer

Industrikommuner

Medelstora städer

Större städer

Storstäder

–600

Förortskommuner

–300

Glesbygdskommunernas starka resultat från  har förbytts till ett underskott. Orsaken är ökade kostnader, bland annat avskrivningar. Den negativa resultatutvecklingen för landsbygdskommunerna fortsätter. För storstäderna, som fortfarande uppvisar ett positivt resultat, fortsatte resultatförsämringen. Ingen av kommungrupperna redovisar ett resultat som når upp till en långsiktigt hållbar nivå, det vill säga ett resultat som schablonmässigt kan värdesättas till  procent av intäkter av skatter och generella statsbidrag.

Källa: Bearbetning av :s räkenskapssammandrag.

8

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Diagram 2 • Kommuner fördelade efter möjlighet att klara balanskravet år 2004 Andel kommuner i procent

Kommunernas ekonomiska situation skiljer sig åt. Trots att kommunerna sammantaget redovisade , miljarder i överskott , innebär det inte att alla hade ett positivt resultat. De preliminära boksluten visar att  kommuner (%) redovisade ett negativt resultat före extraordinära poster. Vi har i tidigare rapporter visat denna negativa bild, som fortfarande gäller. Normalt frågar vi ekonomicheferna på hösten om deras bedömning av ekonomin innevarande år. Den här gången har vi redan nu frågat om deras bild av årets resultat . Tre av fem kommuner klarar inte balans  Av enkäten framgår att  kommuner eller  procent av de som svarat tror att kostnaderna kommer att överstiga intäkterna  och att de därmed inte klarar lagens krav på balans. Drygt  kommuner eller  procent ser ljusare på situationen och bedömer att de klarar balanskravet (se diagram ). Det ska dock noteras att bilden förmedlades av kommunerna innan  års ekonomiska vårproposition presenterades. Den innehåller en oväntad reglering av  års pensionsreform som innebär en minskning av statsbidraget för år  med  kronor per invånare, eller , miljarder kronor. Därför är situationen troligen sämre än vad som framgår av enkätsvaren. Det är ingen större skillnad i bedömningen av det ekonomiska läget mellan hög- och lågskattekommuner. För den fjärdedel av kommunerna med högst skattesats (över ,%) bedömer  procent att man inte kommer att klara balanskravet, samtidigt som  procent bedömer att man kommer att göra det. För den fjärdedel med lägst skatt (under ,) är motsvarande bedömning  respektive  procent. Hur kommunerna kommer att klara balanskravet  beror också på det ekonomiska utgångsläget. Bland de kommuner som redovisade överskott i bokslutet  bedömer många att de ska klara balans även . Men trots ett positivt bokslut  menar ändå  kommuner att man inte når balans . Av dessa hade elva ett överskott  som översteg   kronor per invånare (tabell ). Av gruppen övriga större kommuner tror endast  procent att balans nås  (se diagram ). Jämför vi bokslutet  med bedömningen för  kommer andelen inom gruppen som tror sig klara balans att minska betydligt.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

50 43% 40 Procent

Mycket ansträngt läge 2004 enligt kommunerna

34%

30 20

14%

10 0

5%

4% Ja, antagligen

Ja, säkert

Nej, Nej, säkert inte antagligen inte

Vet ej

Källa: Kommunförbundets enkät.

Även för förortskommunerna ser det mörkare ut . Bland glesbygdskommunerna tror däremot cirka  procent på ett positivt resultat, vilket är en lika stor andel som i bokslutet . Sammanfattningsvis framgår av diagram  att andelen kommuner som klarar balanskravet är lägre eller lika stort som i bokslutet . I sex av nio olika kommungrupper är bilden nästan densamma ; – procent av kommunerna räknar med att klara balanskravet. Av figur  (på sidan ) framgår i vilka län andelen kommuner, som bedömer att de klarar balanskravet , är högre eller lägre än genomsnittet i riket (%). Fler skattehöjningar att vänta Trots de senaste årens skattehöjningar verkar det som att ytterligare höjningar är att vänta. Redan nästa år kan skatterna komma att höjas. Vi har frågat kommunerna om de behöver höja skatten  eller  för att få en ekonomi i balans. Tabell 2 • Kommuner grupperade efter 2003 års resultat och möjlighet att klara balanskravet år 2004 Kronor per invånare och antal kommuner Resultat före e.o. poster 

Klarar balans

Klarar inte balans

mindre än –1 000 –1 000 till –500 –500 till 0 Med underskott

5 11 11 27

21 24 32 77

1 1 1 3

27 36 44 107

0 till 500 500 till 1 000 större än 1 000 Med överskott

37 24 15 76

51 16 11 78

6 2 3 11

94 42 29 165

103

155

14

272

Summa

Vet ej

Totalt

Källa:  och Kommunförbundets enkät.

– del  –

9


Diagram 3 • Andel kommuner efter kommungrupp och möjligheter att klara balanskravet år 2004 Andel kommuner Klarar balans

Klarar inte balans

Vet ej

Figur 1 • Andel kommuner länsvis som tror sig klara balanskravet år 2004 jämfört med genomsnittet för riket (38 procent) Fler än genomsnittet i riket

Klarade balans 2003

100

Färre än genomsnittet i riket

Procent

75

50

25

Övriga mindre

Övriga större

Glesbygdskommuner

Landsbygdskommuer

Industrikommuner

Medelstora städer

Större städer

Förortskommuner

Storstäder

0

Källa: Kommunförbundets enkät.

Flertalet kommuner () bedömer att oförändrad skattesats räcker för att klara balans (diagram ). Var femte kommun uppger dock att skatten kan behöva höjas  eller . Att så många redan nu gör den bedömningen visar att den lösning som sedan många år varit en sista utväg blir allt vanligare när intäkterna ökar långsammare än kostnaderna. En analys av de som tror att skatten kommer att höjas någon gång fram till och med  visar att andelen är högst bland kommunerna i Kronobergs (%) och Västerbottens län (%). Minst troligt är att kommunerna i Gävleborgs och Västernorrlands län kommer att höja sin skattesats. Enkäten visar också att det framförallt är de mindre kommunerna som tror på en skattehöjning. Cirka hälften av landets kommuner har en befolkning som understiger   invånare. Av dessa är det  proDiagram 4 • Antal kommuner som tror att skattehöjningar blir aktuella under 2005 och 2006 för att nå en ekonomi i balans år 2006 Antal kommuner 140

Källa: Kommunförbundets enkät.

cent som kan tänkas höja skatten. Endast  procent av de kommuner som har fler än   invånare tror däremot att en skattehöjning är nödvändig för att nå balans. Av enkäten framgår också att  procent av de kommuner som troligtvis behöver höja sin skatt tillhör den fjärdedel kommuner som vi tidigare definierat som lågskattekommuner, det vill säga har en skattesats som understiger ,. Så många som  procent av de som tror på en skattehöjning tillhör gruppen högskattekommuner. Det är således inte självklart att en kommun som redan nu har hög skatt utesluter skattehöjningar framöver.

135 Antal kommuner

120

Information om enkäten

100

Enkäten har besvarats av ekonomichefer eller motsvarande i  av Sveriges  kommuner, det vill säga  procent. I dessa kommuner bor  procent av befolkningen. Bortfallet är störst bland förortskommunerna ( av totalt  stycken eller %). I resterande kommungrupper ligger bortfallet inom respektive grupp mellan –  procent.

80 60

46

38

40 20 0

46

7 Ja, antagligen

Ja, säkert

Nej, Nej, säkert inte antagligen inte

Vet ej

Källa: Kommunförbundets enkät.

10

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Växande underskott eller besparingar? Ekonomiska förutsättningar och prognos 2004–2007 Snabbt växande underskott Kommunernas ekonomiska villkor blir mycket svåra de närmaste åren. Även om konjunkturen nu vänder uppåt förväntas inte samma snabba tillväxt av sysselsättningen och skatteintäkterna som till exempel under åren –. Kommunernas kostnader för handikappomsorg och avtalspensioner väntas fortsätta öka i snabb takt. Om kommunernas kostnader ökar i takt med behov och reformer växer underskottet till hela  miljarder kronor år . Trots ökade statsbidrag till kommunsektorn kommer det därför att krävas omfattande kostnadsminskningar eller skattehöjningar om kommunerna ska uppnå balans mellan intäkter och kostnader. Kommunerna kommer inte som de senaste åren att uppnå ett positivt resultat år . Årets resultat riskerar istället att bli det sämsta sedan . Underskott på 6 miljarder kronor år  – trots stora besparingar! Enligt vår bedömning kommer kommunernas resultat att försämras dramatiskt i år och sammantaget uppgå till minus  miljarder kronor. Detta trots att den genomsnittliga skattesatsen höjts med  öre motsvarande , miljarder kronor. Dessutom räknar vi med realt oförändrade verksamhetskostnader, vilket i praktiken på grund av befolkningsökning och statliga reformer innebär besparingar på drygt  procent. Prognosen för årets underskott bekräftas av den enkät som kommunerna besvarat (se avsnittet Mycket ansträngt läge  enligt kommunerna). Årets resultatförsämring beror framförallt på en svag utveckling av skatteintäkterna. Exklusive effekten av höjd skattesats ökar skatteintäkterna med enbart  miljarder kronor, eller , procent. Det förklaras av en svag ökning av skatteunderlaget i år (,%) och av en negativ avräkning av  års skatteintäkter med , miljarder kronor. Dessutom tillkommer som nämnts regleringen av förra årets pensionsreform och förändrade avdragsregler som sänker det generella statsbidraget med , miljarder kronor i år. Att stora förändringar av statsbidragsnivån beslutas långt in på året är högst anmärk-

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

ningsvärt mot bakgrund av att balanskravet ställer krav på stabila planeringsförutsättningar. Kommunförbundet är inte heller överens med regeringen om tillförlitligheten i det beräkningsunderlag som regleringen bygger på. Resultatet år  bedöms nu bli nästan  miljarder kronor sämre än i den prognos som presenterades i Kommunernas ekonomiska läge – november . Det förklaras framförallt av två engångseffekter. Avräkningen av  års skatteintäkter samt att regleringen av pensionsreformen i år avser både  och . För perioden – är utvecklingen av resultatet ganska likartad höstens bedömning, med motsvarande antaganden. Allt större underskott med nuvarande ambitionsnivå och skattesats Under den senaste tioårsperioden har kommunernas kostnader ökat långsammare än vad som följer av befolkningsförändringar och statliga reformer. De ekonomiska villkoren sätter gränser för kostnadsutvecklingen och kommunerna måste rätta mun efter matsäck. De ekonomiska förutsättningarna de närmaste åren framgår av tabell . Om kommunernas kostnader ökar i takt med behov och reformer växer underskottet till hela  miljarder kronor år , med nuvarande skattesatser. Kravet på kostnadsökningar till följd av behov och reformer uppgår i genomsnitt till  procent per år mellan  och . För att nå ett sammantaget nollresultat år  krävs i princip oförändrade kostnader (i fasta priser) alla åren, vilket alltså innebär besparingar på cirka  procent per år. Ett sammantaget nollresultat innebär dessutom att Tabell 3 • Genomsnittlig volymutveckling åren 2005 –2007 och resultat år 2007 med oförändrad kommunal skattesats Procentuell förändring och miljarder kronor Volymscenario I takt med behov och reformer Nollresultat God ekonomisk hushållning

Volymutveckling Resultat  per år, % mdkr 1,0 –0,1 –0,8

–11,1 0,0 7,0

Källa: Svenska Kommunförbundet.

– del  –

11


Tabell 4 • Kostnadsökningar till följd av demografi och statliga reformer i fasta priser, åren 2004–2007 Procentuell förändring

Demografiska behov* Statliga reformer därav  Total volymeffekt









snitt – 

0,4 0,6 0,3 1,1

0,4 0,9 0,3 1,3

0,4 0,6 0,3 1,0

0,3 0,3 0,3 0,6

0,4 0,6 0,3 1,0

Kostnadsökningar för handikappomsorg och avtalspensioner bakom underskott

*Inklusive effekten av en antagen fortsatt ökning av andelen inskrivna barn i kommunalt finansierad barnomsorg, vilket mer är att betrakta som en underliggande samhällsförändring. Källa: Svenska Kommunförbundet.

långt ifrån alla kommuner klarar balanskravet, även om resultatspridningen har minskat de senaste åren. Ekonomisk balans för i princip alla kommuner förutsätter ett större sammantaget överskott. Det finns även starka motiv för överskott i enskilda kommuner. För att uppnå vad som brukar kallas god ekonomisk hushållning krävs mer än ett nollresultat, bland annat för att inflationen inte ska urholka värdet av det egna kapitalet och som en buffert mot oväntade förändringar i omvärlden. Varje kommun definierar själv, efter egna förutsättningar, de mål som är förenliga med god ekonomisk hushållning. Schablonmässigt räknar vi med att det motsvarar ett resultat på  procent av kommunernas intäkter av skatter, generella statsbidrag och utjämning (cirka  mdkr). För att uppnå detta resultat år  måste kommunernas kostnader minska med , procent per år. Mot bakgrund av den starka statliga styrningen av kommunernas verksamhet via rättighetslagar och riktade statsbidrag som syftar till att öka personalstyrkan förefaller besparingar av en sådan storlek som mycket svåra att genomföra. Men det är inte heller särskilt troligt att kommunerna låter underskotten växa år efter år, vilket blir följden om kostnaderna ökar i takt med behov och reformer. En möjlighet att begränsa sparbetinget är höjda skattesatser. Den genomsnittliga skattesatsen har sammantaget höjts med  öre de senaste två åren. I avsnittet En väg mot balans diskuteras en möjlig utveckling för de närmaste åren, där gapet mellan behov och resurser antas fördelas på såväl skattehöjningar, besparingar och ekonomiska underskott. Trots den svaga konjunkturen och negativa skatteavräkningar är inte intäktsutvecklingen huvudskälet till kommunernas svåra ekonomiska läge.

12

Den dystra framtidsbilden beror framförallt på kostnadsökningar som kommunerna i liten utsträckning råder över. Dessa beror inte heller på konjunkturen.

Verksamhetens omfattning – hur påverkar demografi och reformer kostnaderna? På lite längre sikt innebär en ökad andel äldre i befolkningen att behoven av kommunal verksamhet växer snabbare än antalet invånare. Under perioden – är den demografiska utvecklingen relativt gynnsam jämfört med kommande decennier. Behovsökningen till följd av befolkningsförändringar är mindre än befolkningstillväxten. Under perioden svarar statliga reformer för större delen av den volymtillväxt som följer av behov och reformer. Viktiga reformer som driver upp kostnaderna under perioden är statsbidragen till personalförstärkningar inom skolan och förskolan. Eftersom kostnadsökningen motsvaras av en nästan lika stor intäktsökning har dessa reformer dock mindre betydelse för resultatutvecklingen. Ungefär hälften av reformeffekten förklaras av handikappomsorgens snabba kostnadsutveckling till följd av ambitionshöjningar i lagstiftningen. För denna reform ges ingen statlig kompensation. Handikappomsorgens nettokostnader beräknas öka med drygt  miljarder kronor per år mellan  och . Cirka hälften av denna kostnadsökning, eller drygt 4 miljarder under perioden, förklaras av att fler personer antas få fler insatser. Se avsnittet Statlig finansiering behövs inom handikappomsorgen. Kraftiga omfördelningar av resurser nödvändiga

Även om behovsökningen till följd av befolkningsutvecklingen är relativt begränsad under perioden ger förändringar i ålderssammansättningen upphov till andra utmaningar. Kommunerna måste göra betydande omfördelningar av resurser från krympande till växande verksamheter (se avsnittet Konsten att styra resurserna dit behoven växer). I beräkningarna har vi utgått från att kommunerna klarar av att omfördela resurser utan att till exempel kostnaden per elev i grundskolan ökar. Det är ett tufft antagande, inte minst mot bakgrund av elevutvecklingen inom grundskolan. Trots riktade statsbidrag till ökad personaltäthet måste grundskolans resurser minskas kraftigt under perioden till följd av färre barn. Dessa resurser måste

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


120

Barnomsorg

Grundskola

Gymnasieskola

Äldreomsorg

Handikappomsorg

Övrigt

115 110 Index

Samma löneökning som andra? De senaste åren har lönerna i kommunerna ökat mer än i privata sektorn. Utfallet av  års löneökningar är ännu inte helt klara. Men vi bedömer att lönerna ökade med knappt  procent i kommunerna, medan löneökningen i till exempel industrin stannade på , procent. Den svaga efterfrågan inom privat sektor och den låga inflationen har medfört att löneökningarna i hela ekonomin har sjunkit till knappt , procent. Beräkningarna i kalkylen utgår från att lönerna i kommunerna ökar i samma takt som på arbetsmarknaden i stort. En högre löneökningstakt i kommunerna även kommande år skulle ytterligare försvåra kommunernas ekonomiska situation. En procentenhets högre löneökning för anställda i kommunalt finansierad verksamhet än för genomsnittet på arbetsmarknaden kostar kommunerna cirka  miljarder kronor per år. Medan stora delar av den privata sektorn tecknat treårsavtal under våren har de kommunalt anställda knappt ett år kvar på sina avtal. Förra våren präglades av strejk och stort missnöje över lönesituationen bland Kommunals medlemmar. De avtal som träffades efter strejken innehåller löneökningsutrymme på  procent till vissa av Kommunals grupper. För övriga grupper är löneökningsutrymmet lägst  procent. En anledning till att lönerna för kommunanställda inte kommer fortsätta att öka mer än för andra grupper är kommunernas svåra ekonomiska läge. Samtidigt har tillgången på lärare och vårdpersonal förbättrats. Arbetsmarknaden präglas inte längre av brist på personal, även om det fortfarande är kommunala yrken som har förhållandevis bäst arbetsmarknad. Liksom tidigare ligger kommunala yrkesgrupper i topp på Arbetsmarknadsstyrelsens bristindexlista. Men en stor förändring har skett av exempelvis efterfrågan på undersköterskor, där man gått från brist till överskott i många kommuner. På sikt är dock behoven stora av denna och andra kommunala yrkesgrupper.

Diagram 5 • Volymutveckling av skattefinansierad verksamhet till följd av demografi och statliga reformer, åren 2003 –2007 Index 2003=100

105 100 95 90

2003

2004

2005

2006

2007

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Snabb ökning av kostnaderna för avtalspensioner Kommunernas kostnader för avtalspensioner beräknas öka från cirka , miljarder kronor (inklusive löneskatt) år  till knappt  miljarder år , en ökning med , miljarder eller  procent på bara fyra år. Om pensionskostnaderna hade ökat i samma takt som kommunernas intäkter eller övriga kostnader hade ökningen stannat vid , miljarder kronor. Resterande del, cirka 4 miljarder, kan därför ses som en merkostnad som tränger undan resurser från verksamheterna med motsvarande belopp. Pensionskostnadernas ökning är därför en starkt bidragande orsak till kommunernas ekonomiska problem. Se avsnittet Kompletterande ålderspensionen bakom ökade kostnader för avtalspensioner. Diagram 6 • Timlöneutveckling i förhållande till genomsnittet för samtliga löntagare, åren 1997–2003 Index 1997=100 Industri

Övrigt näringsliv

Kommuner

Landsting

Staten

103 102

Index

istället föras över till gymnasieskolan där antalet elever ökar kraftigt och till handikappomsorgen. Det är värt att peka på att utvecklingen i diagram  är ett genomsnitt för kommunerna. I enskilda kommuner kan omfördelningsproblematiken vara såväl avsevärt större som avsevärt mindre.

101 100 99 98

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Källa: Medlingsinstitutet och Svenska Kommunförbundet.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

– del  –

13


Tabell 5 • Skatteunderlagets utveckling exklusive regelförändringar åren 2002–2007 Procentuell förändring 











4,3*

2,7*

3,2

3,9

3,9

4,1

*Inklusive regelförändringar , respektive , procent. Källa: Svenska Kommunförbundet.

Lägre ökning av intäkterna Flertalet prognosmakare har underskattat konjunkturnedgångens effekter på sysselsättning och arbetslöshet. Sysselsättningen minskade med cirka , procent, räknat i arbetade timmar, under åren  och . Särskilt  begränsades dock effekterna på kommunernas skatteunderlag av ökade transfereringsinkomster, främst ökade sjukersättningar. Exklusive regelförändringar bedömer vi att skatteunderlaget ökade med , procent år  och att det ökar med , procent . Det är en kraftig nedväxling av skatteunderlagets och därmed skatteintäkternas ökningstakt, framförallt jämfört med åren  till . Under perioden  till  beräknas skatteunderlaget öka med cirka  procent per år. Kommunerna får alltså vänja sig vid betydligt lägre ökningar av skatteintäkterna. Att prognoser ofta underskattar svängningar har också betydelse. Under alla åren – fick kommunerna positiva skatteavräkningar. Det vill säga de preliminärt utbetalda skatteintäkterna var en underskattning av den faktiska utvecklingen. Som framgår av tabell  blir situationen den omvända år  och . Sedan Kommunernas ekonomiska läge – november  har förbundens prognos över skatteunderlaget justerats ner kraftigt. År  är skatteunderlaget nu drygt  procentenheter lägre än i höstens bedömning, vilket motsvarar cirka  miljarder kronor lägre skatteintäkter. Det beror dock till stor del på en långsammare pris- och löneutveckling. Den reala skillnaden blir därför mycket mindre. Tabell 6 • Prognos för kommunernas intäkter * åren 2003 –2007 Miljarder kronor i löpande respektive i fasta priser 









270 –2 39 79 388

275 –5 38 81 394

287 0 44 83 414

298 0 48 84 430

310 0 49 86 444

S:a intäkter i  års pris 388

383

389

391

390

Skatteintäkter därav avräkning Generella statsbidrag Övriga intäkter Summa intäkter

*Exklusive finansiella intäkter och försäljning av tillgångar. Källa: Svenska Kommunförbundet.

14

Åren  till  får ändå i ett längre perspektiv betraktas som relativt bra. Bruttonationalprodukten () beräknas öka med i genomsnitt drygt  procent per år och antalet arbetade timmar beräknas öka med sammantaget , procent. Även om det är betydligt sämre än under »de goda åren« utvecklas skatteintäkterna därför relativt hyggligt, även om det sker från ett svagt utgångsläge. År  beräknas den öppna arbetslösheten uppgå till , procent. Det innebär att arbetsmarknaden närmar sig ett normalläge. Eventuella ekonomiska underskott i kommunerna kan därför åtminstone inte detta år förklaras av konjunkturen. Däremot skulle större strukturella förändringar, som till exempel en kraftigt minskad sjukfrånvaro, kunna öka både sysselsättning och skatteintäkter. Svag ökning av totala intäkter Sammantaget ökar kommunernas intäkter med cirka  miljarder kronor i fasta priser mellan  och . Det är en mycket blygsam ökning mot bakgrund av att behovet av verksamhet till följd av demografi och statliga reformer växer med  procent per år eller cirka  miljarder kronor under perioden. Av tabell  framgår också varför resultatet försämras så mycket i år. I fasta priser minskar intäkterna med  miljarder mellan  och  till följd av skatteavräkningen och pensionsregleringen. Nästa år sker dock en motsvarande uppgång av intäkterna. I tabellen ser det också ut som om de generella statsbidragen ökar kraftigt år  och . Eftersom generella bidrag inte är riktade till en specifik kommunal verksamhet har ökade generella statsbidrag normalt en resultatförbättrande effekt (även om de också kan användas till mer verksamhet). Stora delar av ökningen är dock inga nya pengar, utan före detta riktade bidrag som förs över till det generella statsbidraget. Samtidigt införs nya riktade bidrag under perioden. Statsbidragen höjs och urholkas Kommunerna har till följd av riksdagsbeslut under senare år fått ekonomiska tillskott i olika former. Samtidigt har sektorn också drabbats av indragningar till följd av statliga beslut (se diagram ). Om man enbart jämför statliga indragningar och tillskott var indragningarna knappt  miljarder större än tillskotten –. En ytterligare effekt är den urholkning av statsbidragets värde som sker till följd av att det inte räknas upp med pris- och löne-

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Ökad verksamhet ställer krav på större årliga intäktsökningar Skatteintäkterna utgör knappt  procent av kommunernas intäkter. Skatteunderlag och skatteintäkter ökar i takt med pris- och löneökningar i samhället och är därför en bra finansieringskälla för personalintensiv verksamhet som den kommunala. Problemet är att skatteintäkternas årliga ökning till följd av ett allt större kommunalt uppdrag måste finansiera allt mer av löpande pris- och löneökningar. Ju mer verksamhet kommuner bedriver desto mer ökar kostnaderna från ett år till ett annat. Ett vidgat verksamhetsansvar som regleras via ökade generella statsbidrag innebär därför att ännu mer årliga kostnadsökningar måste finansieras med ökade skatteintäkter. Statliga reformer som ökar kommunernas kostnader har varit mycket vanliga på senare år. Dessa har ökat trycket på de kommunala skatteintäkterna, även om de initialt har varit fullt finansierade. Att höja avgifter har dessutom försvårats genom maxtaxor inom barn- och äldreomsorgen. Avgifterna för dessa svarar för  procent av de totala avgiftsintäkterna för skattefinansierad verksamhet. Avgiftsintäkterna har under de senaste åren finansierat – procent av kommunernas sammantagna kostnader. År  sjönk andelen till  procent. Med nuvarande begränsningar av avgiftsuttaget kommer denna andel att minska kontinuerligt. Trycket på skatteintäkterna som finansieringskälla för löpande kostnadsökningar ökar därför ytterligare. Slutsatsen är att nuvarande kommunala finansiering är otillräcklig i förhållande till det kommunala uppdraget. Risken för kontinuerliga skattehöjningar är stor. En lösning är att minska det kommunala ansvaret, till exempel genom att staten tar över finansieringen av -verksamheten.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

Diagram 7 • Statliga tillskott och indragningar i kommunerna åren 1993 –2007 Miljarder kronor i löpande priser Urholkning Summa

Miljarder kronor

ökningar. Urholkningen uppgår till knappt  miljarder . Sammantaget försvagades statsbidragen realt med cirka  miljarder mellan  och . Mellan  och  ökar tillskotten kraftigt, främst på grund av att de riktade statsbidragen till personalförstärkningar inom skolan förs över till det generella statsbidraget. Se vidare Appendix – beräkningsantaganden.

25 20 15 10 5 0 –5 –10 –15 –20 –25 –30 –35

1993

1995

1997

Indragningar Tillskott Summa inkl. urholkning

1999

2001

2003

2005

2007

Not: Se Appendix – beräkningsantaganden för beskrivning av kalkylen. Källa: Svenska Kommunförbundet.

Besparingar, skattehöjningar och underskott Av tabell  framgår att ökade kommunala kostnader i takt med demografiska förändringar och statliga reformer innebär att kommunernas underskott successivt växer till  miljarder kronor år . Det finns således ett gap mellan kommunala behov och resurser. Gapet är ytterligare  miljarder större om kommunerna dessutom ska uppnå ett resultat som är förenligt med det långsiktiga kravet på god ekonomisk hushållning. Detta är långt ifrån första gången som vi i Kommunernas ekonomiska läge presenterar ett framtida gap mellan behov och resurser med växande kommunala underskott som resultat. Den så kallade gapanalysen ska dock inte ses som en prognos av vare sig kostnads- eller resultatutveckling. Den överskattar framtida underskott, eftersom erfarenheten är att kommunerna inte låter underskotten skena iväg. Det är däremot inte säkert att gapet sluts genom besparingar. Kostnaderna har under vissa perioder ökat mer än vad som följer av demografi och reformer. Gapet har istället minskat med hjälp av skattehöjningar och ökade statsbidrag. Dessutom har kommunerna väldigt sällan redovisat ett sammantaget resultat som är förenligt med god ekonomisk hushållning.

– del  –

15


Tabell 7 • Kommunernas resultaträkning åren 2003–2007 – En väg mot balans Miljarder kronor i löpande priser respektive procent Prel. utfall 

Prognos 







Verksamhetens intäkter Verksamhetens kostnader Avskrivningar

89,9 –387,6 –13,1

92,9 –400,4 –13,3

95,2 –417,0 –13,7

97,0 –434,4 –14,1

98,8 –450,2 –14,5

Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto

–310,8 269,9 39,3 3,1

–320,8 275,2 37,7 2,0

–335,5 288,2 44,4 1,9

–351,5 300,8 47,6 1,8

–365,9 314,5 48,6 1,7

1,1

0,0

0,0

0,0

0,0

Resultat före extraordinära poster

1,5

–6,0

–1,0

–1,3

–1,1

Andel av skatteintäkter, generella statsbidrag o utjämning

0,5

–1,9

–0,3

–0,4

–0,3

därav värdeförändr. av finansiella tillgångar

Källa: Svenska Kommunförbundet.

En väg mot balans I detta avsnitt presenteras en sammanvägd bedömning av den kommunala ekonomin under perioden. Denna bedömning har också varit ett av underlagen till prognosen över hela den svenska ekonomins utveckling som presenteras i det samhällsekonomiska avsnittet. • Vår bedömning är att det statsfinansiella läget kommer att vara mycket ansträngt de närmaste åren. Det kommer inte att finnas något större utrymme för att öka statsbidragen till kommunerna, utöver vad som redan presenterats i  års ekonomiska vårproposition. Gapet lär därför inte slutas av ökade statsbidrag. • Det svåra ekonomiska läget under prognosperioden aktualiserar skattehöjningar. En knapp fjärdedel av de kommuner som besvarat vår enkät har också angett »Ja, säkert« eller »Ja, antagligen« på frågan om de bedömer att kommunen kommer att behöva höja skatten under  eller . Frågan är besvarad före vårproTabell 8 • Kommunala kostnadsökningar i fasta priser, åren 2004–2007 Procentuell förändring  Demografi o reformer 1,1 Besparing –1,1 Total volymeffekt 0,0







1,3 –0,5 0,9

1,0 –0,5 0,6

0,6 –0,7 0,0

snitt –  1,0 –0,7 0,4

Anm.: På grund av avrundning summerar inte alltid Demografi o reformer och Besparing till Total volymeffekt. Källa: Svenska Kommunförbundet.

16

positionen. I beräkningarna har vi antagit att kommunerna höjer skatten med 10 öre per år  till , eller sammantaget  öre. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen skulle därmed uppgå till knappt , kronor år . • Skattehöjningen är långt ifrån tillräcklig för att sluta gapet. Vi tror också att kommunerna kommer att göra neddragningar i verksamheten. Det vill säga kostnaderna kommer att öka mindre än vad som följer av demografi och reformer. I beräkningen uppgår besparingarna till i genomsnitt , procent av kostnaderna per år –. Att besparingarna antas bli något större  än år  och  beror på att det riktade statsbidraget till personalförstärkningar inom skolan upphör, vilket gör att även skolverksamheten kan komma att omfattas av mer betydande besparingar. Trots besparingarna antas de kommunala kostnaderna öka med cirka , procent per år under perioden. • Trots relativt stora kostnadsminskningar når kommunerna inte ett nollresultat under perioden. Som framgår av tabell  uppgår underskottet till cirka en miljard kronor åren –. Om kommunernas kostnader ökade i takt med demografi och reformer skulle antalet sysselsatta i kommunerna behöva öka med cirka   personer mellan  och . På grund av besparingarna beräknas sysselsättningsökningen begränsas till drygt   personer.

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Mycket kan bli annorlunda

Av många olika skäl kan utvecklingen komma att bli annorlunda än den vi skisserat ovan. I faktarutan framgår hur mycket några olika förändringar betyder för kommunernas intäkter och kostnader.

Hur mycket..?  års pris- och lönenivå Skatter och skatteunderlag Hur mycket skatteintäkter ger  öre högre kommunalskatt?

1,5 mdkr

Hur mycket (utöver de  öre som redan ingår –) måste skatten höjas för att uppnå god ekonomisk hushållning år  (resultat plus  mdkr)?* Hur mycket mer skatteintäkter ger  procent högre skatteunderlag?

55 öre

3,1 mdkr

Öka kommunernas möjligheter att Hur mycket högre skulle skatteunderlaget behöva vara för att uppnå god ekoklara balans! nomisk hushållning år  (med samma kommunala löneökningar etc)?* 2,6 % Statens styrning av kommunerna har stor Statsbidrag betydelse för sektorns möjligheter att Hur mycket måste det generella statsbidraget höjas om det ska öka handskas med de svåra ekonomiska villi samma takt som det kommunala skatteunderlaget? 2,0 mdkr koren. Trots statens ansträngda finanser Kostnader och verksamhet får kommuner och landsting ökade Hur mycket kostar en procent högre löner för kommunalt finansierad statsbidrag de närmaste åren. Men en stor personal (dvs. inklusive entreprenadverksamhet)? 3,3 mdkr del av de ökade statsbidragen är riktade till Hur stor besparing innebär en procents lägre verksamhetskostnader? 4,5 mdkr personalförstärkningar inom skolan och *Utifrån utgångsläget i tabell  år , dvs. ett underskott på , miljarder kronor. förskolan, vilket inte minskar trycket på den kommunala ekonomin. Kostnaderna ökar då i samma takt som statsbidragen. De riktade statsbidragen kommer vare sig att för- På både kort och lång sikt är ändå den viktigaste bättra resultatet eller verka återhållande på skatte- frågan hur kommunerna ska kunna finansiera löhöjningar. pande kostnadsökningar. Det kommunalt finansiStaten vill öka den kommunala sysselsättningen erade uppdraget har blivit för stort i relation till och höja kvaliteten i vissa verksamheter. Problemet skatteintäkterna. En normal ökning av skatteunär att den vill öka personaltätheten i alla kommu- derlag och skatteintäkter räcker inte längre till prisner, alldeles oavsett situationen i den enskilda kom- och löneökningar samt växande pensionskostnader. munen. Även kommuner med hög personaltäthet Skatterna måste höjas, även om kommunerna inte och som redan förra året redovisade betydande un- expanderar verksamheterna. Kostnaderna för derskott måste öka personaltätheten om de ska få verksamhet har en särskilt snabb kostnadsutvecktillgång till de ökade statsbidragen. I en svår eko- ling, samtidigt som det är det verksamhetsområde nomisk situation är det särskilt viktigt att resurser- som kommunerna har minst möjlighet att påverka. na kan användas där de bäst behövs. Staten borde Så länge kommunerna måste finansiera dessa kostdärför ta balanskravet på allvar och istället tillföra nadsökningar kommer den kommunala ekonomin alla beslutade tillskott som generella statsbidrag. att vara hårt pressad, även om till exempel sysselDet skulle väsentligt förbättra kommunernas möj- sättningsutvecklingen skulle bli väsentligt bättre än vi räknat med. ligheter att nå balans i ekonomin.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

– del  –

17


Två kostnadsdrivare   avsnitt beskriver vi närmare de två enskilda faktorer på kostnadssidan som just nu har störst betydelse för att kommunerna har svårt att få ihop ekonomin – handikappomsorgen och avtalspensionerna.

Statlig finansiering behövs inom handikappomsorgen Under -talet genomfördes flera reformer som ökade kraven och förväntningarna på kommunernas stöd och service till funktionshindrade. Förändringarna ställer krav på kommunerna att tillhandahålla tjänster som den funktionshindrade har laglig rätt till. Denna skyldighet har ytterligare förstärkts genom införandet av sanktionsmöjligheter i både lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade () och socialtjänstlagen (o). Fortlöpande förändringar i lagstiftning och praxis har också medfört att ambitionsnivån för handikappolitiken höjts. Kommunerna har inte fått kompensation för dessa ambitionshöjningar. Kraftiga kostnadsökningar inom handikappomsorgen Handikappomsorgen är den kommunala verksamhet som ökat snabbast under senare år. Antalet personer som omfattas av verksamheten uppgick år  till   personer. Av dessa var Diagram 8 • Utveckling av kostnader * för handikappomsorgen åren 1997–2002 Miljarder kronor i löpande priser SoL

LSS

Nettokostnader

35

Miljarder kronor

30 25 20 15 10 5 0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

*Kostnaderna redovisas både brutto och netto då kommunerna erhåller ersättning från Försäkringskassan för beviljade assistanstimmar > timmar/vecka. Källa: Svenska Kommunförbundet.

18

det   som erhöll en eller flera insatser enligt  och   som erhöll hjälp enligt o. Insatsen råd och stöd ges genom landstingens försorg och har därför inte räknats med. Antalet personer som erhåller stöd och service är  procent fler än år . Cirka , procent av befolkningen erhåller dessa insatser. År  ökade det totala antalet insatser med   till   insatser, vilket är en ökning med  procent. Jämfört med år  uppgår ökningen till  procent. Bruttokostnaderna för handikappomsorgen har fördubblats under perioden –. De har ökat från , till , miljarder kronor, vilket framgår av diagram . Nettokostnaderna, det vill säga de kostnader som kommunerna finansierar själva, har under perioden ökat med drygt  procent eller nästan  procent per år. Nettokostnaderna uppgick år  till , miljarder kronor. Av diagrammet framgår också att det till största delen är kostnaderna för  som ökat. Några orsaker till den kraftiga ökningen av kostnaderna är: • Ökad kunskap om  och medvetenhet om den högre ambitionsgraden i lagen samt de fördelar som en rättighetslag innebär för brukaren. Detta har lett till att fler sökt och fått sina behov tillgodosedda. • Tidigare fick många hjälp av sina anhöriga. Denna insats har nu till viss del ersatts av assistansersättning med anhörig eller annan anställd person som assistent. Ökningen av handikappomsorgen både kostnadsoch volymmässigt innebär att den tränger ut annan kommunal verksamhet; i första hand äldreomsorg eftersom den ofta finansieras inom samma budgetram. Vid centrala prioriteringar i kommunen som helhet påverkas även skola, barnomsorg och övriga verksamheter. I tabell  redovisas kostnadsutvecklingen mellan åren  och  för de olika insatserna som kan ges inom handikappomsorgen. Personlig assistans har ökat mest, därefter följer öppen verksamhet.

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Personlig assistans en kostnad för både stat och kommun Samhällets totala kostnad för personliga assistenter var , miljarder kronor år . Kostnaderna har ökat kraftigt för både kommunerna och staten. Inför reformen minskades det generella statsbidraget till kommunerna med , miljarder kronor, därför att staten räknade med att kostnaderna skulle minska för kommunerna när den statliga assistansersättningen infördes. Minskningen avsåg cirka   personer. Sedan  har antalet personer som fått statlig assistansersättning istället ökat med  procent. I december  var det drygt   som fick assistansersättning, av vilken kommunerna står för de första  timmarna. Det genomsnittliga antalet assistanstimmar per person och vecka har under samma tid ökat från  till drygt  timmar. I maj  begärde riksdagen att en översyn skulle göras av lagen om assistansersättning (). Regeringen har för avsikt att tillsätta en kommitté. Kommittédirektiven har försenats kraftigt och arbetet med översynen beräknas därför inte komma igång förrän till hösten . Kommunförbundet anser att inte enbart  ska ses över eftersom  utgör grunden för beslut om personlig assistent. Vi förutsätter således att hela lagstiftningen inom detta område kommer att ingå i översynen.

Tabell 9 • Kostnader för olika verksamheter inom handikappomsorgen, åren 2000–2002 Miljarder kronor i löpande priser 





Förändring –, %

Insatser enligt o 4,7 Boende enligt  10,4 Personlig assistans  7,1 Daglig verksamhet  3,2 Övriga insatser  2,4 Förebyggande insatser enligt o 0,6

5,0 11,2 8,2 3,5 2,5 0,6

5,5 12,0 9,7 3,8 2,7 0,7

10 7 18 9 8 17

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Nytt utjämningssystem för LSS från  Under år  infördes systemet med utjämning av -kostnader mellan kommunerna. Vi redogjorde i Kommunernas ekonomiska läge – november  för kommunernas olika förutsättningar inom handikappomsorgen. Kostnadsökningen varierar kraftigt mellan kommunerna. Inom länen har också funnits och finns avtal om kostnadsutjämning mellan kommunerna inom länen. När det nationella systemet nu införs bör dessa länsavtal upphöra enligt regeringens proposition. Många kommuner känner sig därför dubbelt drabbade eftersom det totalt sett inom kommunkollektivet saknas resurser för de ambitionshöjningar som skett sedan övertagandet av huvudmannaskapet. Därtill finns också många utomlänsavtal som drabbar framförallt kommuner med privata specialboenden för multihandikappade. Bristen i förslaget till utjämning är att kostnadsramen för staten är oförändrad. Det innebär att kostnadsökningarna inom -verksamheten måste hanteras av kommunerna genom nedprioriteringar av annan verksamhet. Det är inte en acceptabel lösning av skäl som redogjorts för ovan. Diagram 9 • Utvecklingen av kostnader för personlig assistans åren 1998–2002 Miljarder kronor i löpande priser Statens LASS

Kommunens LSS, LASS

12 10 Miljarder kronor

Den insats som kostar mest är boende med beslut,   kronor, följt av personlig assistans,   kronor och därefter särskilt boende enligt o med   kronor. Insatsen »boende med särskild service « kostar  miljarder kronor och står för  procent av den kommunala kostnaden för handikappomsorgen. Antalet vuxna som beviljats boende enligt  har ökat med  procent mellan åren  och . Antalet barn med insatsen har däremot minskat med  procent. Det beror på att barnen i högre grad kan bo i sina föräldrahem med personlig assistans eller annan stödinsats. Detta är en positiv utveckling som skett sedan kommunerna tagit över ansvaret för handikappomsorgen. Detta överensstämmer också med lagstiftningens intentioner om goda livsvillkor. Den -insats som ökat mest under perioden – är ledsagarservice, från   till   insatser, vilket är en fördubbling.

8 6 4 2 0

1998

1999

2000

2001

2002

Källa:  och Svenska Kommunförbundet.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

– del  –

19


Handikappomsorgens snabba kostnadsutveckling fortsätter Den framtida prognosen över utvecklingen inom handikappomsorgen bygger på antagandet om en fortsatt ökning av antalet personer som omfattas av reformen. Antagandet görs utifrån erfarenheterna hittills om att reformen medfört att fler personer erhåller stöd och service och att antalet insatser ökar. Därutöver finns för närvarande ett statsbidrag till personliga ombud avsedda för personer med psykiska funktionshinder. Syftet med denna insats är enligt regeringens bedömning att – procent ( – ) av målgruppen (cirka  ) kan ha behov av insatser. År  redovisades att   personer med psykiska funktionshinder fick stöd enligt , vilket är  procent fler än året innan. Det är således en bit kvar till den bedömda nivån. Dessutom har antalet elever i särskolan ökat under hela -talet. I den obligatoriska särskolan har antalet elever ökat med  procent under en tioårsperiod. För gymnasiesärskolan var elevökningen under samma period  procent. Orsakerna till särskolans kraftigt ökande elevantal har enligt Skolverkets utvärderingsrapporter bland annat varit att skolformen blivit mer accepterad. Kommunaliseringen och därmed närheten till skolan har gjort särskoleplacering lättare för elever och föräldrar. En annan förklaring enligt Skolverket är att brist på kompetens och resurser i grundskolan är en förklaring till elevökningen i särskolan. Skolverket anser också att det finns en ökad iver att testa och diagnostisera elever, vilket skapar tryck på inskrivning i särskolan. Riksförsäkringsverket anser i sin rapport Resurser att leva som andra att ökningen av personer som får stöd och service beror på den medicinsk– tekniska utvecklingen, som innebär att fler personer överlever sjukdomstillstånd och olycksfall och

Diagram 10 • Kommunernas pensionskostnader åren 2003 –2007 Miljarder kronor 25 KÅP

Miljarder kronor

20 15

Övrigt

10 Individuell del 5 0

2003

2004

2005

Källa:  och Svenska Kommunförbundet.

20

2006

2007

att fler barn överlever prematur- och förlossningsskador med svåra funktionshinder som följd. Vi har frågat ekonomicheferna hur de bedömer den framtida utvecklingen av kostnaderna inom handikappomsorgen. Närmare  procent uppger att kostnaderna kommer att fortsätta öka, mätt i fasta priser under perioden fram till . Det innebär att den dramatiska kostnadsökningen fortsätter. I prognosavsnittet Växande underskott eller besparingar? redovisas att bakom framtida prognostiserade underskott ligger ökande kostnader för handikappomsorgen. Nettokostnaderna beräknas öka med  miljarder kronor per år under prognosperioden och hälften av kostnadsökningen, drygt  miljarder kronor, beror på fler insatser.

Kompletterande ålderspensionen bakom ökade kostnader för avtalspensioner Kommunernas kostnader för avtalspensioner beräknas öka från cirka , miljarder kronor (inklusive löneskatt) år  till knappt  miljarder år ; en ökning med , miljarder eller  procent på fyra år. Kommunerna redovisar pensionskostnaderna enligt den så kallade blandade modellen. Det innebär något förenklat att årets pensionskostnader i resultaträkningen består av följande tre delar: • Pensionsutbetalningar för pensionsrättigheter intjänade före  (cirka , mdkr ). • Årets intjänande av individuell del, cirka  procent av årets lön (cirka  mdkr ). • Årets intjänande av kompletterande ålderspension för inkomster över , basbelopp,   kronor år  (drygt  mdkr ). Därutöver tillkommer kostnader för garantipension, ränte- och basbeloppsuppräkning för kommunens pensionsskuld, särskild ålderspension för personal inom räddningstjänsten samt efterlevandepensioner. Den viktigaste förklaringen till att pensionskostnaderna ökar kraftigt under perioden är utvecklingen av den kompletterande ålderspensionen (). Kostnadsökningen för kompletterande ålderspensioner beror främst på att: • fler personer får årsmedelpoäng över , basbelopp och därmed rätt till kompletterande ålderspension • årsmedelpoängen ökar för personer som redan har rätt till kompletterande ålderspension

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Antalet kommunalt anställda med rätt till  ökar för närvarande i mycket snabb takt. Av diagram  framgår att det år  endast var lite drygt   anställda som hade intjänad rätt till . I år beräknas antalet överstiga   och år  närma sig  . Kvalificeringskravet för  är att den anställdes så kallade årsmedelpoäng överstiger , basbelopp. Årsmedelpoängen beräknas som medelvärdet av de fem bästa årspoängen (årets lön dividerad med basbeloppet) under de senaste sju åren fram till och med två år före beräkningstidpunkten. Det vill säga år  beräknas årsmedelpoängen som medelvärdet av de fem bästa åren under perioden  till . På grund av att årsmedelpoängen och därmed pensionsrättigheten är ett rullande medelvärde med viss eftersläpning blir prognoserna över utvecklingen någorlunda säkra på några års sikt. Den snabba ökningen av antalet anställda med intjänad  beror till stor del på kraftiga reallöneökningar åren kring sekelskiftet. En annan orsak är den så kallade tidsfaktorn. Den anställdes pensionsrättighet beräknas genom att multiplicera årsmedelpoängen med tidsfaktorn. Denna utgörs av antalet anställningsår med pensionsgrundande lön dividerat med . I samband med övergången till  års nya kommunala pensionsavtal () började beräkningen av tidsfaktorn om från början. Endast tid från  får tillgodoräknas. Det innebär att intjänad  var mycket låg, framförallt de första åren med .

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

Diagram 11 • Antalet anställda i kommunerna med intjänad kompletterande ålderspension åren 1998–2006 Tusental personer 70 60 Tusental personer

• man årligen tjänar in / av den kompletterande ålderspensionen

50 40 30 20 10 0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Källa: .

Kostnaderna för kommunernas avtalspensioner är (och har framförallt varit) lägre än den långsiktiga nivån, räknat som andel av kommunernas lönesumma eller av skatteintäkterna. Den snabba ökningen av kostnaderna för  förväntas dock avta. Däremot ökar belastningen av pensionsutbetalningar för rättigheter intjänade före , när den stora fyrtiotalistgenerationen pensioneras. Även om ökade pensionskostnader utgör en mycket tung belastning på den kommunala ekonomin under prognosperioden är pensionskostnaderna långsiktigt trots allt inte det största problemet med att finansiera det kommunala uppdraget (se till exempel Kommunförbundets långtidsutredning Kommunala framtider, som publicerades ).

– del  –

21

2006


Anpassningsförmågan viktig framgångsfaktor   verksamheten när behov eller resurser förändras är en ständig utmaning för kommunerna. För att klara det utökade kommunala uppdraget har kommunerna gjort stora förändringar i verksamheten de senaste tio åren och liknande strukturförändringar kommer att vara aktuella även framöver. De närmaste årens befolkningsförändringar ger en relativt måttlig behovsökning. Samtidigt kommer en förändrad ålderssammansättning att ställa krav på omfattande omfördelningar av resurser mellan olika verksamheter, exempelvis från grundskolan till gymnasiet. Utvecklingen de närmaste åren och historiskt som beskrivs i detta kapitel kan sammanfattas i följande frågeställningar: . Kommer kommunerna klara att omfördela resurser från krympande till växande verksamheter? . Hur har kommunerna hanterat de senaste tio årens kraftiga utbyggnad av vård, skola och omsorg? . Får den frivilliga verksamheten stå tillbaka när resurserna viker?

Konsten att styra resurserna dit behoven växer I rapporten Kommunernas ekonomiska läge – november  fanns en beskrivning av de stora skillnaderna mellan kommunerna. Där framgick bland annat att få kommuner liknar det riksgenomsnitt som vi och andra så ofta använder för att beskriva kommunernas situation. Det blev också tydligt att befolkningen och dess sammansättning utvecklas olika och därmed behovet av kommunal verksamhet. I vissa kommuner kommer förskolan att växa på bekostnad av grundskolan, medan andra kommuner behöver satsa mer resurser på äldreomsorg och så vidare. Nu fortsätter vi detta tema med att belysa vikten av och möjligheterna till att flytta resurser från verksamheter som krymper till dem som växer. I beräkningar och prognoser utgår vi från att kommunerna lyckas flytta resurserna mellan de olika verksamheterna. Detta är ett ganska tufft antagande eftersom det finns trögheter i att anpassa verksamheterna.

22

Varför är det då så viktigt att lyckas med detta? När intäkterna växer långsammare än behoven blir det ännu viktigare med ett kostnadseffektivt resursutnyttjande och att pengarna används där de bäst behövs. Annars blir det ännu svårare att få behov och resurser att gå ihop. Vi har frågat kommunerna om de anser att de på ett tillfredställande sätt lyckats flytta resurser mellan krympande och växande verksamheter. Syftet med frågan är att få en översiktlig bild av anpassningsförmågan i kommunerna. Dessutom har vi frågat om: • Vilka svårigheter/hinder som upplevs som allra störst. • Vilka lösningar man har för att förbättra möjligheterna. • Vilka förutsättningarna är för att man på ett tillfredställande sätt ska kunna flytta resurserna mellan verksamheterna. Av svaren framgår att  kommuner (%) anser att man inte lyckats flytta resurserna mellan verksamheterna på ett tillfredställande sätt, medan  kommuner (%) anser sig ha gjort det. Resterande kommuner har svarat »vet ej« på frågan. Trycket från allmänheten största hindret för att flytta resurser När kommunerna har fått ange orsaker till problem med att omfördela resurser anges stark opinion från allmänheten som det främsta hindret (se diagram ). En del kommuner uppger att opinionen framförallt är ett problem när man behöver lägga ner en verksamhetsenhet, exempelvis en skola. Orsaken till nedläggningen kan vara olika men uppenbarligen uppstår ofta ett starkt motstånd från berörda föräldrar. Det näst vanligaste hindret är att den politiska processen tar för lång tid. Möjligheterna att få tag i personal med rätt kompetens just nu har förbättrats. Mindre kommuner har större problem än andra med att omfördela resurser.  procent av kommunerna med en befolkning som understiger   invånare, vilka utgör  procent av samtliga kommuner, har svårt att göra de förändringar som

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Resursfördelningssystem är A och O säger de som lyckats

Merparten av kommunerna som uppger att de lyckats med att omfördela resurser framhåller att de har ett resursfördelningssystem som tar hänsyn till befolkningsförändringar och andra förändringar i målgruppen. Det är viktigt att resursfördelningssystemet är transparent och accepterat bland politiker och tjänstemän. Lika viktigt är att resursfördelningssystemet fungerar från topp till botten, det vill säga att fullmäktige fördelar till nämnder och nämnder till resultatenheter på ett enhetligt och tydligt sätt. Flertalet kommuner har barnomsorg och skola under samma nämnd och upplever ingen svårighet att styra till nämndnivå. Det är svårare att omfördela resurser inom nämnden, på grund av revirtänkande, trögheter i personalminskning till följd av långa uppsägningstider samt möjligheten att avveckla övertaliga lokaler. Några små kommuner har en enda nämnd och ser inga svårigheter att fördela om resurserna. Tidigareläggning av budgetprocessen

Framförhållning är en nödvändighet för att klara svåra beslut säger flera, likaså att få tid för att verkställa besluten. Flerårsplaneringen pekar därför många också på som ett viktigt styrinstrument likKommunernas ekonomiska läge – maj 

50 40 30 20

Svårt att hitta ny personal med rätt kompentens

Svårt att hitta nya verksamhetsanpassade lokaler

Det saknas medel för omställningskostnader

Svårt att göra sig av med lokaler

Vi saknar ett resursfördelningssystem i budgetprocessen

Det tar tid att frigöra personalresurserna

0

Den politiska beslutsprocessen tar för lång tid

10

Stark opinion från allmänheten

Vilka lyckas med anpassning och varför? De flesta kommuner står i dagsläget inför befolkningsförändringar som innebär färre grundskoleelever och fler gymnasieelever. På sikt ökar också andelen äldre äldre i befolkningen.  kommuner (%) uppger att de lyckats bra med att omfördela resurser. Vi har också ställt frågan om vilka förutsättningarna är för att lyckas. Svaren från kommunerna präglas av den närliggande omstruktureringen inom skolområdet.

Diagram 12 • Orsaker till problem vid omfördelning av resurser Procent

Procent

krävs. För de kommuner som har mer än   invånare (% av kommunerna) uppger  procent av kommunerna att de har motsvarande problem. De vanligaste orsakerna till problemen i de mindre kommunerna är den starka opinionen (%), frigörandet av personalresurserna (%) och att den politiska processen tar för lång tid (%). Bland de mindre kommunerna varierar orsakerna mer än vad de gör bland de större kommunerna. Där är opinionen (%) följt av svårigheter att göra sig av med lokaler (%) och den politiska processen (%) de vanligaste orsakerna.

Källa: Kommunförbundets enkät.

som framförhållning i lokalplaneringen. Den politiska och administrativa ledningens roll och förhållningssätt är också ytterst viktiga för att lyckas med omfördelning av resurser. Helhetsgrepp, beslutsamhet och mod att fatta svåra beslut framhålls som viktiga framgångsfaktorer. Inom till exempel äldre- och handikappomsorgen lyfter man upp strategisk planering av insatser som en viktig del i att genomföra effektiviseringar. En medveten och tydlig styrning av resurser från särskilda boenden till mer hjälp och stöd i hemmet är exempel på en sådan strategisk inriktning. Trots goda förutsättningar i många kommuner vill man ändå poängtera att »bredvidsystem« leder till ökad administration och problem i den egna budgetprocessen. Det gäller till exempel statens beslut om etablering av friskolor och de riktade pengarna till skolan (Wärnerssonpengar) som skapar oreda och ger inlåsningseffekter. Vad vill kommunerna bli bättre på?

Det finns åtskilliga utvecklingsområden för den kommunala budgetprocessen. Många säger sig behöva utveckla resursfördelningsmodeller, medan andra redan utvecklat sådana och nu förfinar och vidareutvecklar dem i stället. Att göra olika roller tydliga är också ett viktigt område att lägga tid och energi på. Att se helheten och försöka undvika enfrågepolitik och politiska hjärtefrågor är centralt i omfördelningssammanhang. Det handlar om att få igång ett nämndövergripande samarbete för att lyckas. Tidig information, bredare dialog och opinionsbildning är områden som man pekar på behöver ut-

– del  –

23


vecklas och styras upp. Det gäller att inte bara fokusera på besparingar utan också beskriva allt man får ut av kvarstående resurser och positiva effekter av gjorda förändringar. Tyvärr fokuserar media ofta enbart på själva besparingen. De politiska partierna måste vara överens om spelreglerna, det vill säga att det kommer att krävas stora resursförskjutningar mellan verksamheterna, och tidigt informera och göra detta tydligt för allmänhet och medarbetare. Det är viktigt att skapa förståelse för övergripande ekonomiska mål och att ha en ekonomisk buffert för oväntade omvärldsförändringar. Balanskravet skapar i detta sammanhang fel fokus. Mycket tid och kraft ägnas åt sparande på marginalen utan att någon utvärdering görs av hela det kommunala uppdraget.

Har kostnaderna skenat de senaste tio åren? I detta avsnitt redovisas några preliminära resultat från ett pågående arbete med att analysera hur kommunernas ekonomi och verksamhet förändrats under de senaste tio åren. En utförligare redovisning kommer att presenteras senare i år. Startåret för analysen är  eftersom det var första året med det nya generella statsbidraget. Merparten av den statliga finansieringen sker sedan dess i form av generella statsbidrag. Beräkningarna avser den verksamhet som finansieras av skattemedel i form av kommunalskatt och statliga bidrag. Det kostnadsbegrepp som använts är nettokostnader (kostnader minus intäkter för olika verksamheter) plus riktade statsbidrag.1 I fortsättningen av redovisningen kommer begreppet nettokostnad att inkludera riktade statsbidrag. Diagram 13 • Nettokostnadsutveckling för den skattefinansierade verksamheten, åren 1993 –2003 Index 1993=100 Löpande pris

Löne- o prisutveckling

2003 års pris

160 150

Index

140 130 120

Kommunernas uppdrag idag större än för tio år sedan Våra beräkningar visar att kommunernas uppdrag är betydligt större i dag än för tio år sedan. För att klara detta utökade välfärdsuppdrag har kommunerna tvingats göra kostnadsneddragningar inom både obligatoriska och frivilliga verksamheter. Kommunernas nettokostnader för den skattefinansierade verksamheten har ändå ökat med  miljarder kronor eller  procent sedan . Drygt  procent av kostnadsökningen beror emellertid på ökade löner och priser. Det innebär att nettokostnaderna rensat för löne- och prisökningar endast ökat med  miljarder kronor (+%), trots att kommunernas ansvarsområden är betydligt större  än . Under den senaste tioårsperioden har dessutom de kommunalt anställdas löner utvecklats långsammare än i övriga sektorer på arbetsmarknaden. Om löneutvecklingen varit samma som på övriga arbetsmarknaden skulle utrymmet att öka kostnaderna för att klara en större verksamhet varit ännu lägre. Behovsökningen på grund av demografiska förändringar, ändrad lagstiftning och övriga förändringar i samhället har däremot varit betydligt högre än vad som motsvarar en volymmässig ökning av kostnaderna med  procent. Både demografi och nya reformer förklarar utvecklingen I tabell  ges några exempel på hur det kommunala uppdraget förändrats när det gäller framförallt de tunga åldersberoende verksamheterna. Förändringen beror på demografi, statliga reformer och underliggande förändringar i samhället, som till exempel ökad gymnasiefrekvens. De verksamheter som redovisas motsvarar ungefär tre fjärdedelar av kommunernas kostnader för skattefinansierad verksamhet. Utifrån den förändring av antalet personer i målgrupperna som redovisas i tabell  har vi gjort en uppskattning att utökningen av det kommunala uppdraget de senaste tio åren motsvarar en kostnadsökning på omkring  miljarder kronor. Denna uppskattning bygger på senast kända genomsnittskostnader för olika målgrupper. Detta är dock en underskattning eftersom dagens genomsnitts-

110 100

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Källa:  och egna beräkningar.

24

1. I beräkningarna ingår inte kostnader för ekonomiskt bistånd. För att få jämförbarhet har vi inte heller tagit med kostnader för bostadsbidrag till barnfamiljer och pensionärer som var kommunernas ansvar före .

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


kostnader är lägre än . Störst har neddragningen varit inom barnomsorgen (se avsnittet Ökade behov inom barnomsorgen... nedan). Den största kostnadsökningen har varit inom handikappomsorgen på grund av verksamhetsöverföringar från landstingen samt genom att fler erhåller insatser och att ambitionsnivån i lagstiftningen har höjts. Utöver det som redovisas i tabell  har också utökningar gjorts för andra delar av utbildningsområdet såsom särskola, kommunal vuxenutbildning, svenska för invandrare med mera. Dessa förändringar kan uppskattas till omkring  miljarder kronor. Finansiering genom både besparingar och höjda skatter och bidrag Det ökade behovet för de verksamheter som är kopplade till de målgrupper som redovisas i tabell  innebär ökade finansieringsbehov. En del av detta har klarats med höjda statsbidrag och ökade skatteintäkter genom skatteväxlingar. Vi har beräknat dessa intäktsförstärkningar till – miljarder kronor. Intäkter från skattehöjningar utöver skatteväxlingar uppgår till  miljarder kronor. Resterande del av behovsökningarna har fått klaras genom besparingar samt ökade underskott i kommunernas resultat. Besparingar har gjorts inom såväl de verksamheter som redovisas i tabell  som i andra verksamheter och då framförallt inom så kallade frivilliga verksamheter. Utvecklingen innebär att de obligatoriska verksamheternas andel av de totala kostnaderna ökat (se avsnittet Allt mindre verksamhet att välja bort). Den förbättrade kommunala ekonomin de första åren av -talet, med bland annat ökade skatteintäkter och statsbidrag, har gjort att kostnaderna kunnat öka volymmässigt för flertalet verksamheter. För att exemplifiera utvecklingen den senaste tioårsperioden inom den pedagogiska verksamheten har vi jämfört utvecklingen av verksamhetens omfattning med kostnaderna. Ökade behov inom barnomsorgen på grund av flera populära reformer Barnomsorgen har under de senaste tio åren genomgått stora förändringar. Antalet barn i åldrarna – år har minskat med knappt  . Kostnadstrycket borde därför ha minskat. Under samma period har emellertid antalet inskrivna barn i olika barnomsorgsformer ökat med  . Andelen inskrivna barn inom både förskola och fritidshem har ökat kraftigt mellan  och , medan antalet barn i familjedaghem minskat.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

Tabell 10 • Utveckling av olika målgrupper i kommunernas kärnverksamheter åren 1993 –2003 Tusental samt procentuell förändring Målgrupp, antal i tusental Inskrivna barn i förskola Inskrivna barn i fritidshem Inskrivna barn i familjedaghem Barn i förskoleklasser Elever i grundskolan Elever i gymnasiet Invånare – år i ordinärt o särskilt boende Insatser i handikappomsorgen Invånare – år Invånare – år Invånare – år Invånare – år Invånare –w år





Förändring tusental

%

322 133 128 58 894 287

352 342 40 90 1 046 330

30 209 –88 31 152 43

9 158 –69 54 17 15

24 4 823 315 231 120 47

21 91 746 319 263 142 71

–3 86 –77 4 32 23 23

–13 2 100 –9 1 14 19 49

Källa: , Skolverket och Socialstyrelsen.

De stora förändringar som ägt rum inom barnomsorgen under de senaste tio åren beror i hög grad på ett antal stora reformer inom denna verksamhet. De viktigaste är barnomsorgsgarantin , införandet av förskoleklasser , rätt till förskola för barn till arbetslösa , maxtaxa och rätt till förskola för barn till föräldralediga  samt allmän förskola för –-åringar . Vi har i olika sammanhang pekat på att de olika reformerna har varit underfinansierade. För att klara efterfrågetrycket har kommunerna därför tvingats göra stora besparingar inom verksamheten. Det innebär större barngrupper och därmed lägre personaltäthet. Av diagram  framgår att den stora ökningen av antalet inskrivna barn klarats genom en kraftig minskning av resursinsatsen per inskrivet barn. Jämfört med  har kostnaden per inskrivet barn minskat med drygt  procent. Detta är den främsta förklaringen till att barnomsorgen trots begränsade resurser kunnat fortsätta att byggas ut. Att kostnaden per inskrivet barn minskat så kraftigt beror bland annat på att andelen fritidshemsbarn är mycket större  än för tio år sedan. Besparingarna inom barnomsorgen i form av minskad kostnad per barn var störst i början av perioden och gällde då alla barnomsorgsformer. Inom förskolan har kommunerna gjort ökade satsningar de senaste åren så att kostnaden per inskrivet barn  är ungefär på samma nivå som för tio år sedan. Fritidshem och öppna verksamheter inom barnomsorgen är de verksamheter där neddragningar gjorts alla år. Personaltätheten inom fritidshem har åren

– del  –

25


En stor del av besparingarna har gjorts inom fritidshem och öppen verksamhet. Totalt sett är kommunernas kostnader för barnomsorgen nästan  miljarder kronor lägre  jämfört med , trots att antalet inskrivna barn i de olika barnomsorgsformerna är   fler.

Diagram 14 • Utvecklingen inom barnomsorgen, åren 1993 –2003 Index 1993=100 160

Nettokostnad totalt Nettokostnad per inskrivet barn 2003 års pris 2003 års pris

Antal barn 1–12 år

Antal inskrivna barn

140

Index

120 100 80 60 40

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Källa: , Skolverket och egna beräkningar.

– minskat från , till , barn per årsarbetare. Inom förskola och familjedaghem har personaltätheten efter en minskning de första åren åter ökat och var i stort sett oförändrad  jämfört med  (, respektive , barn per årsarbetare i förskola respektive familjedaghem). Av den totala ökningen av antalet inskrivna barn har vi uppskattat att merparten förklaras av de olika reformerna. Av detta har staten endast bidragit med en mindre del av finansieringen. Hade staten följt finansieringsprincipen och fullt ut finansierat de nya reformerna hade behovet av kostnadsminskningar varit lägre. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att utvecklingen inom barnomsorgen ser mycket olika ut om man jämför olika verksamheter. Minskning av kostnader på grund av demografi gäller enbart förskolan. Kostnadsökningar på grund av ökade behov gäller förskola och fritidshem, medan antalet inskrivna barn i familjedaghem har minskat kraftigt. Diagram 15 • Kostnads- och elevutveckling i grundskolan, åren 1993 –2003 Index 1993=100 Nettokostnad totalt 2003 års pris

130

Nettokostnad per elev 2003 års pris

Antal elever

120

Index

110 100 90 80 70

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Källa: , Skolverket och egna beräkningar.

26

Kostnadsökningar inom grundskolan på grund av fler elever Inom grundskolan förklaras kostnadsökningen till största delen av fler barn i grundskoleåldrarna. Kostnaderna inom grundskolan har under perioden – ökat med  miljarder kronor (+%) i fast penningvärde. Kostnadsökningen beror helt och hållet på att antalet elever blivit fler. Eftersom elevantalet ökat med  procent har kommunerna tvingats minska kostnaden per elev. De första åren ökade antalet elever snabbare än kostnaderna och kostnaden per elev minskade. Från år  har ökade resurser satsats, vilket bidragit till att kostnaden per elev kunnat öka något. Jämfört med  är kostnaden per elev år  dock fortfarande omkring  procent lägre (se diagram ). Ökade skatteintäkter och generella bidrag samt de senaste årens bidrag till personalförstärkningar kan vara en förklaring till att resurserna per elev successivt ökat de senaste åren. Utvecklingen av kostnaden per elev kan också jämföras med personaltätheten. Lärartätheten minskade fram till  och har därefter ökat så att den år  i stort sett är på samma nivå som . Kostnadsökningar inom gymnasieskolan på grund av fler elever Kostnaderna inom gymnasieskolan har under perioden – ökat med knappt  miljarder kronor (+%) i fast penningvärde (se diagram ). Antalet elever har under senaste tioårsperioden ökat med knappt   eller  procent. Liksom för grundskolan är det fler elever som förklarar kostnadsökningen för gymnasieskolan. En del av elevökningen beror på att vissa gymnasieprogram förts över till kommunerna från landstingen år . Denna överföring har finansierats med skatteväxlingar. Till skillnad från grundskolan har kostnaden per gymnasieelev varit i stort sett oförändrad under hela perioden. Antalet ungdomar i åldern – år minskade de två första åren och har därefter legat stilla fram till , då en uppgång inleddes igen. Totalt sett är det något fler ungdomar i gymnasieåldern år  än i början av perioden. Andelen ungdomar som går på

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


gymnasiet har ökat från  till  procent, vilket förklarar att antalet elever ökat under perioden.

Diagram 16 • Kostnads- och elevutveckling i gymnasieskolan, åren 1993 –2003 Index 1993=100

Allt mindre verksamhet att välja bort Kommunernas obligatoriska verksamhet har vuxit som andel av kostnaderna de senaste åren. Det innebär att den frivilliga del som kommunerna fritt styr över får mindre och mindre betydelse ur ett ekonomiskt perspektiv. För att en verksamhet ska vara obligatorisk i meningen att kommunerna måste sköta den krävs det åligganden i lag enligt regeringsformen.2 Det räcker således inte med allmänpolitiska uttalanden om vad kommuner ska göra för att verksamheten ska vara obligatorisk. Kostnad för den totala verksamheten Kommunernas kostnader uppgick  till  miljarder kronor. Exklusive flyktingmottagande och affärsverksamhet uppgick kostnaden till  miljarder kronor (se tabell ). Tabell 11 • Total verksamhet år 2002 Miljarder kronor Verksamhet Summa driftverksamhet Avgår: Flyktingmottagande Affärsverksamhet Totalt

Kostnad 371 2 22 347

Nettokostnad per elev 2003 års pris

Antal elever

Antal ungdomar 16–19 år

100

80

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Källa: , Skolverket och egna beräkningar.

lig tillsyn utövad av länsstyrelsen eller andra myndigheter. Obligatorisk verksamhet överstiger  procent Av kommunernas verksamhet uppgår den obligatoriska delen till  procent, räknat som andel av kommunernas kostnader. Utbildning samt äldreoch handikappomsorgen utgör den största delen av den obligatoriska verksamheten. Tabell 12 • Obligatorisk verksamhet år 2002 Andel av total verksamhet samt miljarder kronor Skattefinansierad verksamhet

Källa: Statistiska centralbyrån.

Obligatorisk kontra frivillig För att definiera vad som är obligatoriskt respektive frivilligt har kommunernas samtliga verksamheter analyserats. Följande kan sägas gälla generellt om obligatorisk verksamhet till skillnad från frivillig. Är uppgiften obligatorisk måste kommunen fullgöra den i den omfattning lagen kräver. Det finns dock utrymme inom verksamheten för kommunen att göra egna prioriteringar och val. Det finns med andra ord en viss grad av frivillighet även inom obligatorisk verksamhet. Om lagstiftningen innebär grundläggande rättigheter som den enskilde kan utkräva kan kommuner inte åberopa resursbrist för att underlåta eller vägra fullgöra uppgiften. För obligatorisk verksamhet brukar det i allmänhet finnas särskild stat2.  kap.  § . Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

Index

120

Nettokostnad totalt 2003 års pris

Obligatorisk verksamhet varav: Utbildning Äldre- o handikappomsorg Individ- o familjeomsorg Barnomsorg Övrigt

Procent

Mdkr

91

316,1

32 31 7 13 8

110,2 108,3 25,5 43,5 28,6

Källa: Bearbetning av :s räkenskapssammandrag.

I posten Övrigt ingår viss politisk verksamhet samt delar av verksamheten infrastruktur och skydd, främst gator och vägar samt räddningstjänst. Den obligatoriska verksamheten ökar

Den obligatoriska delen av verksamheten har  till  årligen ökat sin andel av den totala kostnaden på bekostnad av den frivilliga verksamheten. Det är särskilt tydligt  och . Dessa år tillfördes kommunerna ökade resurser via det generella statsbidraget. Den stora ökningen beror på att kommunerna satsade dessa resurser på den obligatoriska verksamheten, som till mycket stor del består av skola, vård och omsorg.

– del  –

27


Vilka obligatoriska verksamheter tar i anspråk ökade resurser?

Diagram 17 • Årlig förändring av kostnad i löpande priser för obligatorisk och total verksamhet, åren 1996–2002 Procent Obligatorisk verksamhet

Det är framförallt utbildning samt äldre- och handikappomsorgen som tagit ökade resurser i anspråk. För individ- och familjeomsorg och övriga delar gäller det omvända. När det gäller utbildning är det framförallt grundskolan som ökat sin andel till följd av den kraftiga elevökningen. Dessutom har förskoleklassen tillkommit som skolform från och med . Dessa kostnader låg delvis tidigare under barnomsorgen. När det gäller äldre- och handikappomsorgen är det den senare verksamheten som står för hela ökningen. För individ- och familjeomsorgen är den minskade andelen en effekt av lägre kostnader för försörjningsstöd (socialbidrag).

Totalt

8 7

Procent

6 5 4 3 2 1 0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Källa: Bearbetning av :s räkenskapssammandrag.

Den kraftiga ökningen mellan  och  beror på att kommunerna fick ansvaret för psykiatrin och -verksamheten. Vid övertagandet gjordes en skatteväxling som det första året motsvarade övertagen kostnad. Volymutvecklingen åren därefter har finansierats genom den ordinarie intäktsökningen samt besparingar i andra verksamheter. Den obligatoriska verksamhetens andel av totala kostnader har ökat med nära  procentenheter under perioden. Det motsvarar knappt  miljarder kronor mätt i  års prisnivå. Diagram 18 • Andel obligatorisk verksamhet, totalt samt per verksamhetsområde, åren 1995 –2002 Procent

Procent

Äldre o funktions- Individ- o familje- Barnomsorg Övrigt Utbildning Totalt hindrade omsorg

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Den frivilliga verksamheten bara  procent Den frivilliga verksamheten uppgår till  procent, räknat som andel av kommunernas kostnader. Fritid och kultur utgör den största delen av den frivilliga verksamheten. Den har dock minskat sin andel jämfört med , främst på grund av att det blev obligatoriskt för alla kommuner att ha ett folkbibliotek från och med . Det ökade kommunala uppdraget inom de obligatoriska verksamheterna har till en del finansierats med besparingar inom de frivilliga verksamheterna. Den möjligheten minskar i takt med att den obligatoriska verksamhetens andel ökar.

Avsnittets beräkningsförutsättningar framgår av noten nedan.3

Tabell 13 • Frivillig verksamhet år 2002 Andel av total verksamhet samt miljarder kronor Skattefinansierad verksamhet

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Frivillig verksamhet varav: Fritid Kultur delar av Infrastruktur o skydd Övrigt

2002

Mdkr

9%

31,2

3% 2% 2% 3%

9,6 5,5 5,8 10,4

Källa: Bearbetning av :s räkenskapssammandrag.

Källa: Bearbetning av :s räkenskapssammandrag. 3. Kostnaderna utgår från verksamheter som kommunen ska finansiera med egna skattemedel, statsbidrag och intäkter från utjämningssystemet. Verksamheter som till stor del finansieras genom riktade bidrag, som flyktingmottagande, har inte tagits med. Kostnaderna för kommunernas affärsverksamhet som bedrivs i förvaltningsform, som energi, vatten och avfallshantering, har inte heller tagits med. Anledningen är att många kom-

28

Procent

muner inte bedriver denna verksamhet i förvaltningsform utan i bolag, och att den har en låg andel av kommunal egenfinansiering. Ingen hänsyn har tagits till kommunernas intäkter från avgifter. En verksamhet blir inte mindre obligatoriskt om avgiftsfinansieringen är hög. Dessutom har maxtaxorna inom barnoch äldreomsorgen begränsat kommunernas möjlighet att själva påverka efterfrågan med taxan.

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Två aktuella frågor Nytt utjämningssystem från 2005 Regeringen har överlämnat en remiss till Lagrådet för en granskning av lagförslagets juridiska utformning. Därefter planerar regeringen att lämna en proposition till riksdagen i slutet av maj . Riksdagen bör därmed kunna fatta beslut hösten  och förslaget skulle då börja gälla den  januari . Lagrådsremissen kontra Utjämningskommittén I huvudsak skiljer sig lagrådsremissen (för kommunernas del) från Utjämningskommittén på följande punkter: • Den garanterade skattekraften ska enligt regeringens förslag uppgå till  procent av medelskattekraften. Det innebär att kommuner ska betala inkomstutjämningsavgift när deras skattekraft överstiger medelskattekraften med  procent. Utjämningskommittén föreslog en garantinivå på  procent. • Med regeringens förslag får Landstinget i Stockholms län en större andel av länets bidrag för kollektivtrafik än tidigare. • Enligt förslaget ges de högre byggkostnaderna i Storstockholm och merkostnader i glesbygd en större tyngd. Detta görs genom att delmodellerna byggkostnader samt administration, räddningstjänst m.m. i glesbygd uppdateras. • Enligt regeringens förslag maximeras de negativa bidragsförändringarna till motsvarande  öres skattesats för kommunerna. Den slutliga effekten beräknas på det skatteunderlag som gäller när systemet införs. Införandet sker över en period på högst sju år, vilket motsvar  öre på skatten årligen. Negativa förändringar som överstiger  öre förs permanent över till strukturbidraget. Utjämningskommitténs förslag skulle föras in över en period på tio år och den maximala förlusten var satt till  krona på eget skatteunderlag, eller  öre årligen.

I det följande redovisas huvuddragen i lagrådsremissen:

Statlig inkomstutjämning Regeringen föreslår att det generella statsbidraget och inkomstutjämningen i dagens system avskaffas. Kommunerna ska istället erhålla ett statligt bidrag som beräknas med utgångspunkt i skillnaden mellan garanterad och egen skattekraft. En kommuns skattekraft definieras som skatteunderlaget utslaget på samtliga invånare i kommunen. Den garanterade skattekraften ska enligt förslaget uppgå till  procent av medelskattekraften. Till skillnad från idag skulle därmed statsbidragen upp till  procent bli värdesäkrade, genom att de följer skatteunderlagets tillväxt. De ökar då i princip i takt med löne- och sysselsättningsutvecklingen i samhället. Bidrag, baserat på skillnaden mellan garanti och egen skattekraft, fördelas utifrån de länsvisa skattesatserna, det vill säga inte lika i kronor per invånare som idag. Det betyder något högre bidrag till kommuner i län där man skatteväxlat mer verksamhet med landstinget. Kompensationsgraden är liksom idag  procent. De kommuner som har en skattekraft över  procent av riksgenomsnittet betalar en inkomstutjämningsavgift till systemet, som används för att delfinansiera garantin på  procent. För de kommuner som ligger över garantin sänks kompensationsgraden till  procent. En kompensationsgrad på  respektive  procent på en garanterad nivå på  procent innebär en utjämningsgrad, det vill säga skatteintäkter inklusive utjämningsbidrag/avgift i relation till genomsnittet, på – procent 4. Exkluderas de tre kommuner med högst skattekraft blir utjämningsgraden – procent. Jämfört med dagens system är det en minskad utjämningsgrad för de kommuner som ligger över den garanterade nivån. Riktade bidrag blir generella För att finansiera garantinivån måste utöver det generella statsbidraget, som uppgår till   kronor per invånare , även ett antal riktade statsbidrag omformas till generella bidrag. För kommunernas del handlar det framförallt om Skolsatsningen. En4. Detta givet en genomsnittlig skattesats på , procent.

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

– del  –

29


ligt tidigare beslut ska dessa föras över till det generella statsbidraget . Regeringen har i den ekonomiska vårpropositionen föreslagit att  miljarder av Skolsatsningen ska föras över det till generella statsbidraget redan . Förslag i budgetpropositionen för  som påverkar statsbidragsnivån för  tillkommer (-kronan och sysselsättningsstödet). Regleringsbidrag/avgift – tydlighet Garantinivån ska ligga fast på  procent enligt förslaget oavsett om staten har råd att upprätthålla garantin eller inte. Regleringsbidrag respektive regleringsavgift föreslås för att »finansiera« statens kostnader att upprätthålla garantinivån. Regleringsbidraget/avgiften blir skillnaden mellan kostnaden för att upprätthålla garantinivån och det statsbidrag som finns avsatt i statens budget. Den beslutas årligen av staten och utgår lika i kronor per invånare. Regleringsbidraget/avgiften ändras liksom det nuvarande generella statsbidraget genom särskilda statliga beslut. Bidraget/avgiften kan även användas för att ge extra bidrag utöver uppräkning i takt med skatteunderlaget samt hantera ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. Kostnadsutjämningen förenklas och uppdateras Eftersom inkomstutjämningen är så långtgående behöver precisionen i kostnadsutjämningen vara god. Kommittén har sett över de modeller som ingår i utjämningen för kommunerna. Utgångspunkten för översynen har varit de grundförutsättningar som gäller för kostnadsutjämningen: • Kostnadsutjämningen ska baseras på mätbara och opåverkbara faktorer, som mäter strukturella kostnadsskillnader. Kompensation ska inte göras för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet.

De förändringar som regeringen föreslår är följande: • Delmodellerna för barnomsorg, grundskola, gymnasieskola samt äldreomsorg uppdateras utifrån aktuellt dataunderlag. • Delmodellen för individ- och familjeomsorg delas upp i två delar; där en ny del avser kostnadsskillnader inom barn- och ungdomsvården. • Kompensationen för minskning av antalet skolelever reduceras samtidigt som en ersättning för kraftig ökning av antalet skolelever införs.

30

• Nuvarande reduktion i delmodellen för kollektivtrafik försvinner och Landstinget i Stockholms län får en större andel av länets bidrag än tidigare. • Delmodellerna för vatten- och avlopp samt kallortstillägg utgår. • Delmodellerna för gator och vägar, uppvärmning, byggkostnader, administration, räddningstjänst med mera i glesbygd förs samman till en gemensam modell benämnd bebyggelsestruktur. Vissa delar, såsom byggkostnader, uppdateras innan de slås samman. • Delmodellerna för näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag tas bort och förs över till ett statligt strukturbidrag. Strukturbidrag och övergångsperiod på sju år De fasta införandetilläggen som kompenserar för förluster vid tidigare omläggningar av utjämningssystemet föreslås utgå. Det är  kommuner som  har dessa fasta tillägg. De negativa omfördelningseffekterna hanteras genom att ett nytt statligt strukturbidrag införs. Syftet med strukturbidraget är att renodla utjämningssystemet och rensa för regionalpolitiska inslag. Utjämningen ska enbart omfatta modeller som fångar upp strukturella kostnadsskillnader. Delmodellerna för näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag föreslår regeringen ska föras över till ett statligt strukturbidrag. Dessutom används strukturbidraget för att fasa in det föreslagna systemet. Positiva bidragsförändringar bör få slå igenom fullt ut när systemet införs. Kommuner med negativa förändringar får en längre tidsperiod på sig för att anpassa kostnaderna till intäkterna i det nya systemet. De bidragsminskningar som vissa kommuner får beror framförallt på att kallortstilläggen och de fasta införandetilläggen tas bort. Enligt regeringens förslag maximeras de negativa bidragsförändringarna till motsvarande  öres skattesats för kommunerna. Den slutliga effekten beräknas på det skatteunderlag som gäller när systemet införs. Införandet sker över en period på högst sju år, vilket motsvar  öre på skatten årligen. Negativa förändringar som överstiger  öre förs permanent över till strukturbidraget. Strukturbidraget ligger utanför kostnadsutjämningen och finansieras genom en justering av regleringsbidraget/avgiften.

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Ansvarskommittén I januari  beslöt regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom den svenska samhällsorganisationen. Kommittén har antagit namnet Ansvarskommittén. I mitten av december  redovisade kommittén ett första delbetänkande, Utvecklingskraft för hållbar välfärd ( :), vars syfte är att identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. Betänkandet är indelat i fyra delar: . Omvärlds-, samhälls-, och värderingsförändringar inklusive ekonomiska och demografiska utmaningar. . Dagens samhällsmodell. . Tjugotalet sammanfattande observationer. . Förslag till fortsatt arbete. Med hänvisning till bland annat Kommunförbundets långtidsutredning, Kommunala framtider, konstaterar kommittén att ett flertal faktorer pekar mot fortsatt växande anspråk på offentligt finansierad välfärd. Andelen mycket gamla ökar, vilket leder till ökade behov av vård och omsorg. Likaså skapar den tekniska utvecklingen nya möjligheter att hjälpa människor, vilket leder till ökade anspråk på hälsooch sjukvården. Samhällsutvecklingen i sig tenderar också att generera nya behov. I betänkandet diskuteras också vilka resurser vi kommer att förfoga över i framtiden för att finansiera välfärden. Kommittén ser med oro på att den totala arbetstiden tros minska på sikt. En förutsättning för att öka tillväxten, och därmed resurserna för den offentligt finansierade välfärden, är att få fler i arbete. Kommittén konstaterar att även förutsättningarna för tillväxtpolitiken har förändrats. Genom regionförstoring växer lokala arbets- och servicemarknader, vilket kräver ett vidgat regionalt perspektiv på näringslivsutveckling, infrastruktur och kollektivtrafik etc. Samhällsutvecklingen föder även nya politikområden och ger gamla frågor ny aktualitet. Aktuella exempel är jämställdhet, integration och hållbar utveckling, liksom ohälsoproblemen. De höga ohälsotalen medför stora samhälleliga kostnader och innebär att betydande resurser inte tas tillvara på arbetsmarknaden. Kommunernas ekonomiska läge – maj 

En nyckelfråga för den offentliga verksamheten som kommittén tar upp är hur personalförsörjningen ska klaras i framtiden. När de stora fyrtiotalistkullarna går i pension kommer konkurrensen om arbetskraften att öka. Kommittén noterar att det finns en utbredd diskussion om principen att ansvaret och resurserna ska följas åt, främst mot bakgrund av att rättighetslagstiftningen har ökat i omfattning. I en andra etapp är det tänkt att kommittén, efter tilläggsdirektiv som beräknas komma i månadsskiftet maj/juni , ska göra en fördjupad analys och bedömning och komma med förslag till konkreta förändringar. Kommittén föreslår regeringen att det fortsatta utredningsarbetet ska utgå från en strävan att åstadkomma en likvärdig samhällsservice i en samhällsorganisation med hög demokratisk legitimitet och närhet till medborgarna. För att förverkliga detta i en framtid som kännetecknas av betydande problem i balansen mellan resurser och anspråk föreslås i ett första steg att tre strategier utvecklas: . En strategi för en tydligare ansvarsfördelning i samhällsorganisationen. . En strategi för ökad utvecklingskraft på kommunal nivå. . En strategi för ökad utvecklingskraft på statlig nivå som innefattar en tvärsektoriell utveckling av statlig verksamhet och statlig styrning. I ett andra steg vill kommittén pröva angelägna samhällsområden gentemot de nämnda tre strategierna för att finna balanspunkterna mellan olika samhällsnivåer. Prioriterade frågeställningar i det fortsatta arbetet är ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån, förhållandet mellan regeringen och myndigheterna, det samlade kommunala uppdraget, den regionala samhällsorganisationen, förutsättningarna för statens faktiska styrning och kontroll, likvärdighet i välfärdstjänster och rättighetsreglering, driftsformer för offentlig verksamhet samt :s påverkan på samhällsorganisationen. Kommun- och Landstingsförbunden har i sitt gemensamma yttrande över Ansvarskommitténs delbetänkande konstaterat att en av de mest centrala frågeställningarna inför kommitténs fortsatta arbete är det kommunala välfärdsuppdragets omfattning och finansiering. Även om det inte ligger i kommitténs uppdrag att bestämma finansiering och omfattning av det offentliga välfärdsuppdraget i stort, måste alla förslag till förändringar i struktur och organisation

– del  –

31


som läggs beakta denna problematik och hur detta ska lösas i framtiden. Vi har i olika sammanhang fört fram idéer om hur välfärdens finansiering ska klaras i framtiden. Nedan följer några tänkbara vägar för att tillgodose de kommande behoven och samtidigt uppnå balans i kommunernas ekonomi: • Förtydliga och begränsa uppdraget. • Effektivisera verksamheten. • Ta bort alla krångliga riktade statsbidrag. • Öka avgiftsfinansieringen. • Öka sysselsättningen. • Omfördela det totala skattetrycket.

32

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


• Del 2 • Del 2 • Del 2 • Del 2 • Del 2 • Del 2 • Del 2 • Del 2 • Del 2 •

Kommunernas och landstingens ekonomi  kommuner och landsting utgör en stor och viktig del av svensk ekonomi. Enligt nationalräkenskaperna svarar den kommunala konsumtionen för , procent av  och den kommunala sektorns totala anspråk på skattemedel motsvarar , procent av . I tabell  framgår några ytterligare nyckeltal på en övergripande nivå.

Det ekonomiska läget i kommuner och landsting 2003 Det sammantagna resultatet i kommuner och landsting förbättrades väsentligt  jämfört med . Underskottet minskade från  till  miljard kronor tack vare stora skattehöjningar, en dämpning av kostnadernas ökningstakt och förbättrat finansnetto. Finansnettots förbättring förklaras av börsutvecklingen –. En del av de nedskrivningar av värdet på aktier som orsakades av börsfallet  kunde återföras när börsen vände upp . Enligt vår aktuella skatteunderlagsprognos innebar Ekonomistyrningsverkets () beräkning av det skatteunderlag som utgjorde grund för boksluten  en överskattning. Det betyder att skatteintäkterna i kommunernas och landstingens bokslut för  kan ha överskattats med närmare  miljarder kronor. En relativt svag konjunktur bidrog till att skatteunderlaget utvecklades betydligt långsammare än under de närmast föregående åren. En än värre effekt är att kommunernas och landstingens besparingsbeting har underskattats, vilket medför att intäktsprognosen har hållit uppe kostnadssidan på en för hög nivå. Detta skärper ytterligare besparingskraven de kommande åren.

Prognos för 2004 Såväl förbunden som  och Finansdepartementet har under våren reviderat ner prognoserna för skatteunderlagets utveckling under . Om de aktuella prognoserna visar sig korrekta kommer överskattningen av skatteintäkterna i  års resultat att få en lika stor negativ påverkan på skatteintäkter och resultat . Intäktsutvecklingen  försvagas ytterligare av regeringens förslag att effekter på skatteunderlaget av regelförändringar  (pensionsreformen m.m.) ska slutregleras inKommunernas ekonomiska läge – maj 

nevarande år. Förslaget är baserat på en ny beräkning som visar att reformerna medför en ökning av sektorns årliga skatteintäkter som är , miljarder kronor större än vad som tidigare beräknats. Beräkningen är behäftad med stor osäkerhet och förbundens bedömning är att den reglering som gjordes på statsbidragen för  väl överensstämmer med effekten på skatteintäkterna. Trots detta föreslår regeringen att statsbidragen i år ska minskas för  och retroaktivt för , det vill säga med dubbel effekt eller , miljarder kronor. Detta strider mot regeringens ambition att ge kommunsektorn rimliga planeringsförutsättningar. Totalt beräknas intäkterna bara öka med  procent i år, trots att skatteintäkterna växer med över  miljarder kronor till följd av skattehöjningar på  öre. Den svaga intäktsutvecklingen betyder att resultatet försämras med  miljarder kronor trots att kostnadernas ökningstakt fortsätter att dämpas. Den återhållsamma kostnadsökningen förklaras bland annat av effektiviserings-, omstruktureringsoch besparingsåtgärder som beslutades under . Tabell A • Nyckeltal för kommunal sektor och för svensk ekonomi åren 2003 –2007 Årlig procentuell utveckling om inte annat anges  Kommunala sektorns andel av totala skatter Skatteunderlag Medelskattekraft, kronor Medelskattesats, %* Löneutvecklingen i kommunal sektor Löneutvecklingen i hela ekonomin







56,3 4,1 3,2 3,9 3,9 4,1 146 302 149 684 153 098 158 343 164 062 31,17 31,51 31,66 31,81 31,96 4,0

3,3

3,5

3,6

3,7

3,5

3,3

3,5

3,6

3,7

*Fr.o.m. år  i enlighet med scenariot En väg mot balans. Källa: , Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

Full behovstäckning + god ekonomisk hushållning = omöjlig ekvation Behovsutvecklingen fram till  Under åren – ger befolkningsutveckling och statliga beslut sammantaget en kostnadsökning i fasta priser på , procent. Med de prisantaganden

– del  –



33


Diagram A • Resultatutveckling enligt tre olika utvecklingsvägar, åren 1997–2007 Miljarder kronor I takt med behoven

En väg mot balans

God ekonomisk hushållning

12 9

Miljarder kronor

6 3 0 –3 –6 –9 –12 –15 –18

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Källa: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

som används i kommun- respektive landstingskalkylen innebär det en kostnadsökning i löpande priser på , procent. Vid oförändrat skatteuttag beräknas intäkterna under samma period öka med , procent. En sådan utveckling skulle medföra att sektorns resultat försämras för att  visa ett underskott på  miljarder kronor. I diagram  illustreras denna utveckling av scenariot I takt med behoven. Där redovisas ytterligare två olika scenarier för åren –, vilka vi beskriver här nedan. Behoven av de tjänster som finansieras av kommuner och landsting styrs i stor utsträckning av befolkningsutvecklingen inom olika åldersgrupper. Med oförändrade kostnader per person i respektive ålder medför befolkningsutvecklingen en kostnadsökning på  miljarder kronor för den kommunala sektorn mellan åren –. Flera riksdagsbeslut kommer också att påverka kostnadsutvecklingen. Vår bedömning är att statliga Tabell B • Samlad resultaträkning för kommuner och landsting åren 2002–2007 * Miljarder kronor i löpande priser Verksamhetens intäkt. Verksamhetens kostn. Avskrivningar Nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag Finansnetto Resultat före e.o. poster varav landsting o regioner varav kommuner













130 –548 –18 – 436 380 51 –2

134 –576 –18 – 460 406 50 3

139 –595 –19 – 475 417 47 2

143 –620 –19 –497 437 57 1

146 –646 –20 –519 456 61 1

149 –670 –20 –541 477 61 1

–7 –8 1

–1 –2 1

–10 –4 –6

–2 –1 –1

–2 –1 –1

–1 0 –1

*Kommun- och Landstingsförbundens bedömning En väg mot balans åren –. Källa: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

34

reformer under perioden ökar kostnaderna med  miljarder kronor. Statsbidrag som följer av besluten ökar samtidigt med  miljarder kronor. Förklaringen till att statsbidragen ökar väsentligt mindre än kostnaderna är att kommunerna inte kompenseras för den snabba kostnadsökningen för -verksamheten. Den genomsnittliga skattesatsen har sedan  höjts från , till , kronor. Beräkningen av resultatet vid kostnadsökningar i takt med behoven bygger på ett antagande om att kommunalskatten behålls på  års nivå perioden ut. Med utgångspunkt från en resurstillväxt som följer behoven krävs för åren –  en ytterligare höjning av utdebiteringen med , kronor för att nå en ekonomi i balans. En slutsats är att en kostnadsutveckling i takt med de krav som ställs av befolkningsutveckling och statliga beslut inte ryms inom dagens skattenivå. Det finns dock möjligheter att öka produktiviteten och därmed möta behovsutvecklingen utan att kostnaderna behöver öka i samma takt. Samtidigt finns starka krafter som leder till ökad efterfrågan, vilket resulterar i ökade kostnader. En väg mot balans I avsnitten om kommun- respektive landstingssektorn i de båda rapporterna redovisas dels scenarier där kostnaderna ökar i takt med behoven som summeras ovan, dels scenarier som leder till god ekonomisk hushållning . Dessutom görs en bedömning för kommun- respektive landstingssektorn. Bedömningarna leder sammantaget till ett resultat  som är betydligt bättre än i scenariot där kostnaderna växer i takt med behoven, men betydligt sämre än i scenariot God ekonomisk hushållning. De visar tydligt på en fortsatt kärv ekonomi och leder till slutsatsen att underskotten är strukturella, inte konjunkturella. Om resurserna används mer effektivt kan ökande behov av kommunalt finansierade tjänster förenas med långsammare kostnadsökning, oförändrade eller till och med minskande kostnader. De stora kostnadsskillnaderna mellan enskilda kommuner respektive landsting för att producera en liknande tjänst indikerar att befintliga resurser kan användas mer effektivt. Det finns också exempel på kommuner och landsting som har lyckats öka sin produktion utan att öka resursinsatsen. Inom stora delar av kommunal verksamhet bestäms dock kvaliteten direkt av resursinsatsen, eftersom det ofta rör sig om tjänster från person till person. Det gäller i olika grad inom barnomsorg, skola, äldreomsorg och

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


sjukvård. Inom sjukvården bidrar den tekniska utvecklingen till kvalitetsförbättringar. Samtidigt visar erfarenheten att teknisk utveckling inom vården tenderar att ge ökade totala kostnader. I vår bedömning höjs utdebiteringen med  öre per år i kommunerna och med  öre per år i landstingen. Jämfört med scenariot I takt med behoven minskas kostnadernas ökningstakt i fasta priser med , procentenheter under perioden – . God ekonomisk hushållning Hur stort är utrymmet för kostnadsökningar om kommuner och landsting sammantaget ska nå målet god ekonomisk hushållning år ? God ekonomisk hushållning förutsätter ett visst överskott för att exempelvis parera oförutsedda händelser och för att inflationsskydda det egna kapitalet. Det är kommunerna och landstingen själva som bestämmer målen för god ekonomisk hushållning. I vår kalkyl har vi räknat med ett överskott på  procent av nettokostnaderna. Den samlade kommunsektorn behöver ett överskott på cirka  miljarder kronor för att uppfylla tvåprocentsmålet år . För att nå dit med oförändrad utdebitering krävs att kostnaderna inte växer med mer än , procent under perioden –. I reala termer motsvarar det en minskning med , procent per år. Det innebär en kostnadsutveckling som är väsentligt lägre än vad som motsvaras av demografi och reformer. Scenariot I takt med behoven innebär att kostnaderna är  miljarder kronor högre  än vad som är förenligt med god ekonomisk hushållning. Höjd utdebitering är i praktiken den enda metoden som kommunerna och landstingen förfogar över själva för att öka sina intäkter. För att nå god ekonomisk hushållning skattevägen krävs en höjning av utdebiteringen med , kronor. Intäkterna kan också öka om staten skjuter till mer pengar eller om sysselsättningen utvecklas mer positivt än väntat. Enligt vår bedömning uppgår statens nettotillskott till kommunsektorn mellan – till  miljarder kronor. En form för statliga tillskott skulle vara om de generella statsbidragen indexeras så att

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

de följer utvecklingen av skatteunderlaget, i enlighet med Utjämningskommitténs förslag. En sådan indexering skulle ge  miljarder kronor mellan  och . En stor del av den historiska kostnadsökningen har orsakats av successivt höjda ambitioner. Ett exempel på detta är kommunernas kostnader för  som formligen exploderat. Om staten övertog kostnaderna för   skulle det innebära en avlastning av kommunernas ekonomi som motsvarar  miljarder kronor . Våra kalkyler bygger på en samhällsekonomisk bedömning som redovisas i avsnittet Samhällsekonomisk utveckling. Det finns flera risker som gör att utvecklingen kan bli sämre, men det finns även möjligheter till en bättre utveckling. Sysselsättningen är den avgörande faktorn. Varje procentenhets ökning av antalet arbetade timmar innebär en ökning av skatteintäkterna med , miljarder kronor. Om man antar att samtliga personer som svarar för timökningen tidigare erhållit sjukpenning eller arbetslöshetsersättning blir effekten på skatteintäkterna betydligt mindre. Den stora vinnaren i det senare fallet är staten som får lägre transfereringsutgifter, men även kommunernas kostnader för socialbidrag och arbetsmarknadsåtgärder hålls till viss del nere. Kostnadsjämförelser mellan kommunerna respektive landstingen indikerar att det finns ett utrymme för produktivitetsökningar. För att dagens standard ska kunna bibehållas samtidigt som balans mellan intäkter och kostnader nås  utan skattehöjningar krävs en ökning av produktiviteten med  procent. Varje procentenhets ökning av produktiviteten innebär en minskning av underskottet  med  miljarder kronor. En förutsättning för att kostnadsökningarna i framtiden ska kunna begränsas till en takt som är förenlig med god ekonomisk hushållning är att ambitionsnivåerna inom de verksamheter som finansieras av kommuner och landsting begränsas. Därför krävs en diskussion om den framtida välfärdens finansiering och dess utformning i termer av verksamhet, omfattning och kvalitet.

– del  –

35


Samhällsekonomisk utveckling Internationella konjunkturen stärks Återhämtningen i den internationella konjunkturen stärks nu successivt om än i långsam takt. Konjunkturbilden är dock något splittrad. I såväl  och Japan som övriga Asien är tillväxttakten god, medan länderna i euroområdet fortsätter att släpa efter. I USA beräknas tillväxten kulminera innevarande år och uppgå till drygt  procent. Det är flera faktorer som gemensamt bidrar till den gynnsamma utvecklingen i . Efterfrågan stimuleras av låga räntor, uppgång på aktiebörsen och en svagare dollar. Den expansiva finanspolitiken beräknas bidra till att de disponibla inkomsterna fortsätter att öka. I kombination med låg inflation samt förbättrat arbetsmarknadsläge väntas den starka efterfrågan fortsätta att stärkas i år. Uppgången i den internationella konjunkturen i kombination med att dollarn försvagats förutses leda till att exporten ökar. Den goda efterfrågan, stigande vinster och låga finansieringskostnader torde leda till en fortsatt uppgång i näringslivets investeringar. Nästa år förmodas finanspolitiken bli mindre expansiv. Dessutom leder de stora budget- och bytesbalansunderskotten på sikt till en ränteuppgång eftersom en finansiering av stora underskott normalt leder till stigande räntor till följd av att behovet av stora utländska kapitalinflöden fortsätter vara stort. Diagram B • Budgetsaldo (vänster skala) och bytesbalans (höger skala) i USA, åren 1990–2003 Procent av BNP Budgetsaldo

Bytesbalans

3

0,6

2 0,2

1 Procent

0

– 0,2

–1 –2

– 0,6

–3 –4

–1,0

–5 –6

1980

1985

1990

1995

2000

–1,4

Tabell C • BNP-utveckling i några OECD-länder åren 2002–2005 Procentuell volymförändring från föregående år

 Japan Tyskland Storbritannien Sverige Norden exkl. Sverige Euroområdet  totalt









2,2 –0,3 0,2 1,7 2,1 1,4

3,1 2,7 -0,1 2,3 1,6 0,6

4,2 3,0 2,0 2,6 2,4 2,5

3,5 2,5 2,8 2,5 2,8 3,0

0,9 1,7

0,4 2,1

2,3 3,3

2,7 3,0

Källa: , nationella samt egna beräkningar.

En viss dämpning av tillväxten förutses därför under . Konjunkturutsikterna väntas dock vara fortsatt goda. Den export- och investeringsledda uppgången i Japan breddades mot slutet av förra året och omfattade även hushållens konsumtion. Exporten fortsätter att leda återhämtningen i år och nästa år, främst till följd av den starka efterfrågan i Kina och övriga Asien. Finanspolitiken har från och med i år börjat stramas åt beroende på den stora offentliga skulden på cirka  procent av  samt väntade kostnadsökningar för pensioner och sjukvård.  beräknas öka med  procent  och dämpas något . Kinas roll i världsekonomin blir allt viktigare. De senaste  åren har -tillväxten varit mycket stark – i genomsnitt drygt  procent per år – samtidigt som landets andel av världshandeln ökat från  till  procent. En av orsakerna till Kinas höga tillväxttakt är de betydande reformer som genomförts det senaste decenniet. Tillväxten under de senaste åren förklaras huvudsakligen av de låga arbetskraftskostnaderna i landet som lett till att utländska företag förlagt sin produktion där. Svensk handel med Kina har ökat kraftigt sedan mitten av -talet och utgör idag cirka , procent av den totala svenska utrikeshandeln. Kina är i dag världens tredje största importör och Sverige torde ha goda möjligheter att fortsättningsvis främjas av Kinas stora efterfrågan på högteknologiska produkter.

Källa: EcoWin.

36

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


De stora centralbankerna sänkte under  sina styrräntor till historiskt sett mycket låga nivåer och den expansiva penningpolitiken väntas fortsätta i år. Även Sveriges Riksbank bedriver en expansiv penningpolitik. Den sista mars i år sänkte Riksbanken styrräntan med , procentenheter till  procent. De långa obligationsräntorna förutses stiga i takt med den internationella konjunkturuppgången. Finansieringen av det amerikanska budgetunderskottet ökar utbudet av obligationer och förutses bidra till att långräntorna stiger. Börsuppgången sedan mars  kan förklaras av bland annat det förbättrade konjunkturläget och gynnsam vinstutveckling i näringslivet kombinerat med minskad skuldsättning. Dollarutvecklingen påverkas i stor utsträckning av utvecklingen på den amerikanska arbetsmarknaden. En god sysselsättningsutveckling och sjunkande arbetslöshet i  stärker den amerikanska dollarn och gynnar därmed den europeiska exportindustrin. De stora budget- och bytesbalansunderskotten i  (se diagram ) samt att Tyskland och Frankrike bryter mot konvergenskraven vad avser budgetunderskottens storlek kan leda till ekonomisk–

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

Diagram C • SEK:s utveckling mot USD och Euro, januari 1999 – mars 2004 SEK USD

EUR

7,0 7,5 8,0 8,5 SEK

Återhämtningen i euroområdet har gått långsamt. Under andra halvåret  vände emellertid konjunkturen uppåt. Till att börja med var uppgången exportledd men mot slutet av året bidrog även ökande investeringar. I år väntas hushållens konsumtion förstärka konjunkturen ytterligare. Det är främst dämpad inflationstakt, fortsatt låga räntor, tidigare genomförda skattelättnader och ett minskat sparande som förutses stimulera hushållen till ökad konsumtion i år. De svaga offentliga finanserna i främst Tyskland och Frankrike bedöms däremot få en viss hämmande effekt på den inhemska efterfrågan i år och nästa år. I de flesta av de länder som blev medlemmar i  den  maj  har en konjunkturuppgång påbörjats. :s utvidgning med tio nya medlemsländer bedöms leda till ett ökat handelsutbyte inom hela  och gynna tillväxtmöjligheterna i området. I de nordiska länderna beräknas konjunkturen stärkas i år. Den främsta drivkraften är hushållens konsumtion, men även exporten bedöms öka i takt med en stigande global efterfrågan. En expansiv ekonomisk politik är en annan orsak till den ekonomiska återhämtningen.

9,0 9,5 10,0 10,5 11,0 Jan -99

Jan -00

Jan -01

Jan -02

Jan -03

Jan -04

Källa: EcoWin.

politiska åtgärder som hämmar den internationella konjunkturuppgången. Den allt starkare internationella konjunkturen under det senaste året har främst tagit sig uttryck i betydande produktivitetsökningar. Tillväxten stiger men inte sysselsättningen i samma grad som vid tidigare uppgångar. Det är ännu för tidigt att avgöra om detta är ett nytt mönster, men om den höga arbetslösheten och svaga sysselsättningsutvecklingen fortsätter på längre sikt förvärras problemen för de offentligt finansierade verksamheterna – inte minst i Sverige. Det är särskilt allvarligt för finansieringen av kommunernas och landstingens verksamheter som baseras på beskattning av arbete. Konsekvenserna för den ekonomiska tillväxten och välfärdssystemen av en sådan strukturell förändring är på lång sikt svår att överblicka. Tabell D • Räntor och valutakurser, åren 2003 –2005 Nivå vid årets slut om ej annat anges 





2,75 1,00 2,00

2,00 1,50 2,00

2,50 3,00 2,50

Tyskland

4,77 4,25 4,29

5,00 5,10 4,50

5,25 5,40 4,90

Valutakurser -dollar (/) Euro (/) /

7,36 9,02 1,22

7,50 9,10 1,21

7,25 9,00 1,24

Styrräntor Sverige



Euroområdet Långa räntor Sverige



Källa: Riksbanken samt egna beräkningar.

– del  –

37


Tabell E • Försörjningsbalans åren 2003 –2007 Procentuell förändring från föregående år  BNP 1,6 Import 5,4 Tillgång 2,6 Hushållens konsumtionsutg. 2,0 Offentliga konsumtionsutg. 0,7 Statliga 0,8 Kommunala 0,6 Fasta bruttoinvesteringar –2,0 Lagerinvesteringar* 0,2 Export 5,9 Användning 2,6

Svensk ekonomi









2,4 5,8 3,3 2,0 0,6 0,5 0,7 3,8 0,0 6,2 3,3

2,8 6,7 3,9 2,2 0,9 0,5 1,0 6,4 0,0 6,7 3,9

2,2 5,5 3,2 2,0 0,5 0,5 0,5 5,0 0,0 5,2 3,2

2,1 5,2 3,0 2,0 0,5 0,5 0,5 4,0 0,0 5,0 3,0

*Förändring i procent av  föregående år. Källa: , Konjunkturinstitutet samt egna beräkningar.

Tabell F • Vissa nyckeltal för den ekonomiska utvecklingen åren 2003 –2007 Procentuell förändring från föregående år om inte annat anges Real disponibel inkomst Sparkvot, i % av disponibel ink. Sysselsättning, timmar Timlön Lönesumma Öppen arbetslöshet, i % av arbetskraften Total arbetslöshet, i % av arbetskraften Konsumentprisförändr. Nettoprisförändring 1*











0,0

1,9

1,6

1,5

1,7

8,0 -1,3 3,5 2,2

7,5 0,0 3,3 3,3

7,0 0,8 3,5 4,3

6,5 0,5 3,6 4,1

6,1 0,2 3,7 3,9

4,9

5,6

5,4

4,7

4,5

6,9 2,0 1,4 2,3

8,0 0,8 0,4 1,2

7,5 1,7 1,8 1,6

6,7 2,0 2,0 2,0

6,5 2,0 2,0 2,0

*1 är ett av Riksbanken definierat mått på den underliggande inflationen. 1 skiljer sig från  framförallt genom att räntekostnader och direkta effekter av ändrade indirekta skatter ej ingår. Källa: , Konjunkturinstitutet samt egna beräkningar.

Diagram D • BNP-utveckling och antal arbetade timmar, åren 1994–2003 Procentuell förändring jämfört med motsvarande kvartal föregående år Timmar

BNP

6 5 4 Procent

3 2 1 0 –1 –2 –3 Jan -94 Jan -95 Jan -96 Jan -97 Jan -98 Jan -99 Jan -00 Jan -01 Jan -02 Jan -03

Konjunkturen förbättras successivt Tecknen på återhämtning blir allt tydligare i den svenska ekonomin. Exporten fortsätter att utvecklas i god takt beroende på fortsatt stigande global efterfrågan samtidigt som hushållens konsumtion gynnas av låg inflation, låga räntor och stigande tillgångspriser (aktier och egna hem). Investeringarna väntas ta fart i år och fortsätta utvecklas gynnsamt nästa år. Sammantaget beräknas  öka med , procent i år och , procent nästa år. Antalet arbetsdagar är för de flesta arbetstagare fyra stycken fler i år jämfört med , till följd av hur helgdagarna infaller, vilket bidrar till att höja  med , procentenheter . Den kalenderkorrigerade tillväxten uppgår därmed till , procent . Exporten har utvecklats väl trots att viktiga delar av svensk exportindustri drabbades under den senaste lågkonjunkturen. Den goda exportutvecklingen under andra halvåret  väntas fortsätta i år och nästa år. En stark produktivitetstillväxt och gynnsam växelkurs är en stor del av förklaringen. Under  ökade hushållens konsumtionsutgifter jämförelsevis starkt trots att hushållens reala disponibla inkomster var oförändrade jämfört med året innan. Betydande realinkomstökningar åren dessförinnan möjliggjorde att hushållssparandet som andel av de disponibla inkomsterna kunde dras ner och därmed öka hushållens konsumtion. Det försämrade arbetsmarknadsläget med svagare sysselsättning och högre arbetslöshet har en återhållande effekt på konsumtionsutgifterna. Emellertid finns andra faktorer som gynnar en fortsatt god konsumtionstillväxt som exempelvis låga räntenivåer och en stark förmögenhetsställning. Under perioden – beräknas hushållens konsumtion öka med i genomsnitt cirka  procent per år. Den offentliga konsumtionen utvecklades svagt under . Det var framförallt den kommunala konsumtionen som bromsade utvecklingstakten. Den svaga konjunkturen åren – har inneburit att skatteintäkternas ökningstakt dämpats påtagligt. De svaga kommunala finanserna bedöms leda till en återhållen konsumtionsutveckling åren framöver. I år beräknas den kalenderkorrigerade offentliga konsumtionen bli närmast oförändrad jämfört med , vilket motsvarar en uppgång med drygt , procent till följd av högre antal arbetsdagar. Nästa år växer den kommunala konsumtionen till följd av de tillskott som kommunsektorn

Källa: .

38

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Svaga offentliga finanser Överskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick till , procent av  . I år beräknas inkomster och utgifter i stort sett balansera. Justerat för konjunkturläget ligger det offentliga sparandet under det mål på  procent av  som riksdagen beslutat. Mot slutet av perioden beräknas dock överskotten stiga och överstiga  procent av . Utrymmet för att de närmaste åren driva en expansiv finanspolitik är därför begränsat, även om en sådan skulle kunna motiveras med hänsyn till den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden. Låga timlöneökningar de närmaste åren Den svaga efterfrågan i svensk ekonomi och på svensk arbetsmarknad illustreras väl av de allt lägre pris- och löneökningarna. Förra året växlade de sammanlagda timlöneökningarna ner till cirka , procent, från , procent år . Vårens avtalsrörelse för huvuddelen av de privat anställda ser ut att leda till lägre löneökningar än föregående avtalsrörelse. Enligt de treårsavtal som hittills slutits avseende industrin ligger löneökningstakten på omkring –, procent per år. Därutöver bedöms löneglidningen uppgå till cirka  procentenhet, vilket leder till att löneökningstakten nu kommer ned till strax under , procent. Även inom den offentliga sektorn finns tendenser till en uppbromsning av löneökningstakten. Den tidigare heta arbetsmarknaden inom vård och omsorg samt skolan har också svalnat betydligt. De senaste tre åren har sysselsättningen i kommuner och landsting ökat, men i år tror vi på en minskad

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

sysselsättning. Kommunsektorns ekonomi är hårt pressad till följd av den allt svagare utvecklingen av skatteunderlaget. Förra året ökade timlönerna i den kommunala sektorn med  procent, att jämföra med en ökning på cirka , procent på arbetsmarknaden som helhet. I år och de närmast följande åren medför den svaga arbetskraftsefterfrågan att timlönerna sammantaget kommer öka med cirka , procent per år. Lönerna inom kommuner och landsting förutsätts i år och de närmaste åren öka i samma takt som för genomsnittet i riket. Den låga inflationstakten leder till, trots måttliga nominella löneökningar, att utvecklingen av reallönerna blir jämförelsevis god. Förbättringen på arbetsmarknaden dröjer Den öppna arbetslösheten var , procent (mars ) och det är den högsta marssiffran sedan . Antalet sysselsatta personer som varit förvånansvärt stabilt i stort sett hela konjunkturnedgången har fallit ordentligt de senaste månaderna. Sysselsättningen mätt som antal arbetade timmar har utvecklats betydligt svagare än antalet sysselsatta personer under de senaste åren. Man kan säga att det under den senaste konjunkturnedgången uppkommit ett gap mellan sysselsättningsutvecklingen mätt i personer respektive timmar (se diagram ). Den ökade frånvaron har lett till att antalet sysselsatta inte påverkats nämnvärt trots att den svagare efterfrågan i ekonomin medfört allt färre arbetade timmar. Nu tycks dock frånvaron ha nått sin topp och vara på nedgång. Det är därför rimligt att vänta sig att antalet sysselsatta personer utvecklas svagare än antalet arbetade timmar de närmaste åren. Med en sjunkande frånvaro kan antalet arbetade timmar öka utan att man behöver nyanställa. Vid Diagram E • Sysselsättning i arbetade timmar och antal sysselsatta, januari 1988– mars 2004 Index december 2000=100 Personer

Timmar

108 106 104 102 Index

tilldelats i regeringens vårproposition. Åren därefter växer sektorn i mycket ringa omfattning. Efter tre år av nedgång förutses investeringarna vända upp i år och ta ordentlig fart nästa år. Låga räntor, ökat resursutnyttjande och förbättrade vinstutsikter i näringslivet bidrar till den väntade investeringsuppgången. Inflationstakten har sjunkit dramatiskt från drygt  procent i mars  till –, procent i mars i år. Nedgången beror bland annat på lågt resursutnyttjande och ett dämpat kostnadstryck. De betydande prishöjningarna på el under vintern  och våren  har under våren i år dessutom fallit ur tolvmånaderstalen och därmed bidragit till fallet i inflationen. Den stegvis starkare kronan har därutöver bidragit genom lägre priser på importerade produkter.

100 98 96 94 92 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Källa: EcoWin och .

– del  –

39


löshet av , procent i år och sammantaget inklusive åtgärder en arbetslöshetsnivå på cirka  procent av arbetskraften. Nästa år väntas arbetslösheten sjunka något och uppgå till , procent.

Diagram F • Andelen av befolkningen i åldrarna 20– 64 år i arbete respektive sysselsatta, åren 1976–2003 Procent I arbete i befolkningen

Sysselsatta i befolkningen

90 85

Procent

80 75 70 65 60 1976

1980

1985

1990

1995

2000

Källa: Arbetskraftsundersökningarna, .

konjunkturuppgångar brukar arbetslöshet och sysselsättning normalt minska respektive öka med viss eftersläpning. Nu är detta än mer markerat på grund av situationen med att frånvaron tidigare maskerat och fördröjt försvagningen av arbetsmarknaden. Dessutom påverkar konjunkturuppgången inledningsvis främst export och investeringar som har mindre effekt på arbetskraftsefterfrågan än en konsumtionsledd uppgång. Vi bedömer att sysselsättningen minskar med cirka   personer i år. Först nästa år förutser vi en egentlig ökning av antalet arbetade timmar och så småningom även en ökning av antalet sysselsatta personer. Den starkare konjunkturen ger inte effekt på sysselsättningen förrän uppgången har spridit sig till tjänstesektorn. Sysselsättningen ökar därför enbart med cirka   personer som årsgenomsnitt år , medan ökningen blir starkare år . Det råder dock osäkerheter kring såväl styrkan i som längden på konjunkturuppgången varför vi bedömer att uppgången blir modest även år –. Kommunernas och landstingens ekonomi är som tidigare nämnts hårt ansträngd varför sektorn inte kommer att bidra nämnvärt till sysselsättningsuppgången. Vi bedömer dock att det inte blir några omfattande neddragningar i sektorn såsom i början av -talet. Den svagare utvecklingen på arbetsmarknaden har medfört att arbetslösheten ökat det senaste halvåret. Detta motverkas i dag av att arbetskraftsdeltagandet nu minskar; dels genom att fler studerar reguljärt, dels genom att arbetsmarknadsåtgärderna utökas. Den öppna arbetslösheten ligger enligt vår bedömning kvar på dagens nivå under resten av året. Det innebär en genomsnittlig arbets-

40

Blir sysselsättningsfallet i början av -talet permanent? För närvarande sjunker arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden. Läget på arbetsmarknaden befinner sig långt ifrån regeringens mål om en reguljär sysselsättningsgrad på  procent år  bland befolkningen i åldern –. Sysselsättningsgraden kommer i den åldersgruppen enbart att uppgå till – procent i år. Trots den relativt goda konjunkturen bedömer vi att sysselsättningsgraden kommer ligga kvar på denna nivå under prognosperioden. Bilden av sysselsättningen i ett litet längre perspektiv är inte ljus. Det tycks som att den sysselsättning som försvann under den djupa lågkonjunkturen vid -talets början inte kommer tillbaka. I statistiken över sysselsatta ingår även de frånvarande. Den nedre grafen i diagram  visar på andelen av befolkningen i arbetsför ålder som faktiskt är i arbete, det vill säga vi rensar bort dem som är frånvarande hela mätveckan. Det kan konstateras att enbart  procent av de i åldern – år är i arbete 1. En del är frånvarande på grund av semester, cirka  procentenheter av befolkningen. Denna andel är dock tämligen konstant över åren. Andra är frånvarande på grund av sjukdom, föräldraledighet, tjänstledighet eller annan anledning. Dagens nivå av antalet personer i arbete (som andel av befolkningen) är betydligt lägre än under -talet, då knappt  procent var i arbete. Det betyder att cirka  procent färre av befolkningen är i arbete i dag än åren före -talskrisen. En förklaring till den lägre andelen i arbete är att fler studerar längre. I diagram  ser vi att nedgången av andelen i arbete är som störst i den yngsta åldersgruppen. Vi belyser detta speciellt i avsnittet Ungdomarnas studier och förvärvsarbete. Andelen i arbete är däremot något högre bland de i den äldsta åldersgruppen, – år. En förklaring till detta är det högre arbetskraftsdeltagande bland kvinnor födda på -talet än bland kvinnor födda på -talet. Men särskilt notabelt är att även för kärngruppen på arbetsmarknaden, de i åldern – år, har andelen i arbete fallit från cirka  pro1. Bland de i arbete ingår även de som är frånvarande mindre än en vecka.

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Kommunernas ekonomiska läge – maj 

Diagram G • Andel av befolkningen i arbete i olika åldersgrupper åren 1976–2003 Procent 80

25–54 år

20–24 år

55–64 år

75

Procent

70 65 60 55 50 45 40

1976

1980

1985

1990

1995

2000

Källa: Arbetskraftsundersökningarna, .

ningen av antalet personer i arbete sker kontinuerligt och således inte är ett konjunkturfenomen. Man kan dock säga att takten i nedgången är konjunkturrelaterad. Den sysselsättning som förloras i nedgångar förefaller svår att vinna tillbaka i tider av god konjunktur. För att det ska vara möjligt att finansiera våra välfärdsambitioner framöver måste åtgärder vidtas som bryter utvecklingen och varaktigt ökar andelen av befolkningen som är i arbete. Diagram H • Andelen av befolkningen i åldrarna 16– 64 år i arbete i några län, åren 1976–2003 Procent Stockholms län

Jönköpings län

Västra Götalands län

Norrbottens län

72 70 68 66

Procent

cent till cirka  procent. Detta är mycket oroväckande och talar för att arbetsmarknaden inte fungerar väl. Det diskuteras ofta hur Sverige ska tillgodose behovet av arbetskraft framöver, då andelen äldre i befolkningen ökar. Dessvärre ser det ut som att det i dag antingen saknas lämpliga arbeten för stora grupper eller att incitamenten för att ingå i arbetskraften även bland de i »rätt« ålder är svaga. Man brukar säga att det finns strukturella problem på arbetsmarknaden. En indikation är det låga arbetskraftsdeltagandet i vissa län och bland vissa grupper. Regionalt skiljer sig sysselsättningsgraden kraftigt åt och även bland olika grupper på arbetsmarknaden. Diagram  visar dels länet med högst andel i arbete, Jönköping, dels det län med lägst andel i arbete, Norrbotten. Den regionala skillnaden har ökat betydligt under perioden. Under talet var skillnaden mellan högst och lägst cirka – procentenheter medan den i dag uppgår till  procentenheter. Även de befolkningsmässigt två största länen, Stockholm och Västra Götaland redovisas i diagrammet. Dessa två län ligger strax under Jönköping. Personer födda utanför Norden har mycket låg sysselsättningsgrad och en låg andel av befolkningen i arbete jämfört med befolkningen som helhet. Andelen i arbete bland de med utomnordiskt medborgarskap har dock ökat de senaste tio åren och uppgår till cirka  procent, att jämföra med cirka  procent för tio år sedan. Fler invånare med utländsk bakgrund kan därför inte förklara nedgången i andelen personer i arbete. Detta kan också åskådliggöras med att det är få utomnordiskt födda i exempelvis Norrbottens och Jämtlands län, vilka är de län som har den lägsta andelen personer i befolkningen i arbete. Med en mindre del av befolkningen i arbete blir det allt svårare att finansiera och producera skattefinansierad verksamhet. Det tycks som om minsk-

64 62 60 58 56 54 52

1976

1980

1985

1990

1995

2000

Källa: Arbetskraftsundersökningarna, .

– del  –

41


Ungdomars studier och förvärvsarbete    offentliga välfärden ska kunna finansieras måste skattebasen successivt vidgas genom att bland annat få fler i arbete. Idag under en genomsnittsvecka är det bara  procent av befolkningen i åldern – år som både har jobb och är på arbetet. Av de , miljoner som inte arbetar är drygt   studerande. Utbildningsnivån hos befolkningen är ojämförligt mycket högre nu än för  år sedan. Ökade kunskaper, både allmänna och yrkesmässiga, har varit avgörande förutsättningar för den väldiga välståndsökning som ägt rum sedan industrialiseringen av Sverige sköt fart under -talet. Utbildningen har bidragit till en produktivitetstillväxt som många gånger om kompenserat för det bortfall av livsarbetstid som de allt längre utbildningstiderna fört med sig. I de högre arbetskraftsåldrarna (– år) saknade för bara drygt tio år sedan över hälften av befolkningen utbildning utöver folk- eller grundskola. Denna andel är nu nere i  procent. Bland människor i – års ålder är det endast – procent som inte har gått någon form av gymnasieutbildning. Trots allt finns det rimligen en övre gräns där utbildningens produktivitetsvinster från samhällsekonomisk synpunkt inte längre uppväger det minskade utbudet av arbetstid. Så har det visserligen i någon mån alltid sagts, och exakt var gränsen går är svårt att avgöra. Mycket beror på i vilken grad den senarelagda debuten i arbetslivet leder till att också åldern för utträdet från arbetsmarknaden skjuts uppåt. Vi har sett att arbetskraftsdeltagandet i högre åldrar faktiskt har ökat under de senaste åren, det vill säga att den genomsnittliga »pensionsåldern« stigit. Detta kan bero på att -talsgenerationen är mer välutbildad och verkar inom andra yrken – med lägre åtminstone fysiska hälsorisker – än äldre generationer. Men utbildningen är inte bara en värdefull »produktionsfaktor«, den är också en investering i privata livsförutsättningar. Vi ser ett mönster där ungdomsutbildningen blir en del i ett livsprojekt snarare än – som för några decennier sedan – ett första steg i en livslång yrkesbana. Här finns ett spektrum

42

av val och överväganden. Elevernas val sammanfaller ofta med vilken självbild de fått i grundskolan, trygghet eller osäkerhet, könsbundenhet, föräldrarnas bakgrund. I ett mer mångfacetterat och individualiserat samhälle väljer många att hålla dörrarna öppna och ägnar gymnasieåren åt sådan utbildning som mer gagnar den personliga utvecklingen. Allt fler skaffar sig yrkesutbildningar senare på högskola eller inom annan eftergymnasial utbildning.

Livsarbetstiden blir allt kortare Längre utbildning kan också ses som ett sätt att ta ut den potentiella välståndsökningen som mer fritid (det vill säga mindre förvärvsarbetstid). Andra sätt har ju, sett i långt historiskt perspektiv, varit kortare veckoarbetstider, längre semester, lägre pensionsålder samt ökade möjligheter till sjuk- och föräldraledighet. Man kan uppskatta att en genomsnittsman född år  har förvärvsarbetat cirka   timmar under sitt liv,   timmar (eller %) färre än en man född . En man född år  hade vid  års ålder i genomsnitt arbetat cirka   timmar. Med det låg han   timmar (cirka  heltidsår!) efter vad  års man hunnit med vid samma ålder. Samtidigt behöver man också beakta under vilka tidsepoker insatserna gjorts. Idag åstadkommer vi helt andra resultat med antal »insatta timmar« inom så skilda verksamheter som kontorsarbete, byggnadsverksamhet eller inom skogsavverkning. Yngre generationer har åstadkommit ännu mindre arbetstidsvolymer, främst som återspegling av de längre utbildningstiderna. Kvinnornas inträde på arbetsmarknaden har historiskt sett ganska exakt kompenserat för det bortfall av arbetstid bland männen som berott på allmänt längre utbildningstid, tidigare utträde från arbetslivet och allmän arbetstidsförkortning. Men någon sådan reserv finns inte kvar att ta i anspråk. Kvinnor i alla åldrar förvärvsarbetar numera i nästan samma utsträckning som män. Kvinnornas insteg i penninghushållningen har finansiellt varit en förutsättning för de förlängda utbildningstiderna. Att fortsätta den processen blir emellertid problematiskt om den som hittilldags ska ske i skattefinansierade former – och därtill pa-

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Arbetsmarknadsläget påverkar utbildningstiden Ungdomarnas val av utbildningsnivå och sätt att fördela sin tid mellan studier, arbete och fritid styrs delvis av de kortsiktiga svängningarna på arbetsmarknaden. Sett från arbetsmarknadssynpunkt är konjunkturen nu på väg nedåt. Den öppna arbetslösheten ökade under  till , procent av arbetskraften, och enligt vår bedöming beräknas den uppgå till , procent år . Ungdomsarbetslösheten började öka tidigare. År  var  procent av arbetskraften i åldern – år öppet arbetslös, att jämföra med  procent två år tidigare. Förhoppningsvis är konjunkturförsämringen på arbetsmarknaden kortvarig. De år som gått sedan  har annars präglats av en avsevärd återhämtning från den föregående mycket djupa lågkonjunkturen. Att arbetslösheten är högre bland yngre än bland äldre är i och för sig naturligt med tanke på att de yngre inte är så fast etablerade på arbetsmarknaden. Sedan -talets början har ungdomsarbetslösheten varit ungefär dubbelt så hög som den totala arbetslösheten, både i låg- och högkonjunktur (se diagram I). Kommunernas ekonomiska läge – maj 

Diagram I • Öppen arbetslöshet totalt och bland ungdomar, åren 1985 –2003 Procent av befolkningen i respektive åldersgrupp 16–64 år

Procent

rallellt med tillväxt i annan offentlig konsumtion, till exempel äldreomsorg – och utan att någon ny arbetskraftsreserv, till exempel ökad arbetskraftsinvandring, kan disponeras. Det krävs fler arbetstimmar och större skattebas. Vi ska här inte närmare ifrågasätta det berättigade i att utbildningstiderna är, eller kommer att bli, minst – år för de flesta yrken. Kunskapskraven växer. Att många arbeten förr kunde utföras med bara – års folkskola som bakgrund berodde dessutom delvis på att de unga fick yrkesutbildning hos arbetsgivaren. Flera stora industriföretag hade egna bra och välrenommerade yrkesskolor. Idag är flertalet svenska inte sysselsatta inom industrin, utan inom kunskapsintensiv verksamhet och service och mycket av lärandet på arbetsplatser sker i andra former, ofta på informell väg. Men det kan finnas skäl att diskutera den tid det tar att nå en viss utbildningsnivå. En akademisk grundexamen kan i princip avläggas vid – års ålder med spikrak studiekarriär och utan värnpliktstjänstgöring. Att det i verkligheten tar längre tid är inte enbart negativt, det finns många fördelar med att varva teoretiska studier med praktisk arbetslivserfarenhet. Men det kan ifrågasättas om inte genomströmningstiden i utbildningssystemet blivit i längsta laget.

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

1985

16–24 år

1990

1995

2000

Källa: Arbetskraftsundersökningarna, .

När lågkonjunkturen bröt ut i början av -talet och en omfattande strukturell förändring av svenskt arbetsliv inleddes blev det en omskakande scenförändring för de ungdomar som stod i starten av sin arbetsmarknadskarriär. Det hade rått extrem högkonjunktur i senare delen av -talet, och hela samhället behärskades av en känsla av »prosperity forever«, evigt välstånd. Arbetskraftsbrist väntades bli -talets stora problem. Nästan ingen som ville ha arbete behövde vara utan. Ungdomarnas skolväg kantades bokstavligen av arbetsgivare som hade jobb att erbjuda. Många började tycka att utbildning inte var så viktigt, och sysselsättningsgraden steg i de yngre befolkningsgrupperna. Det var inte bara deltids- och feriearbetet som ökade, utan även andelen sysselsatta på heltid. Sedan exploderade den öppna arbetslösheten, från knappa  procent år  till över  procent  för ungdomar i åldern – år. Andelen sysselsatta av befolkningen i denna åldersgrupp sjönk från  till  procent. Arbetslösheten skulle ha stigit ännu mycket mer om det inte varit för att många ungdomar lämnade arbetskraften i statistisk mening. En stor del av dem var i realiteten arbetslösa, men ansåg det lönlöst att uppträda som aktivt arbetssökande. De föll alltså bort ur arbetslöshetsstatistiken. Utan denna minskning i arbetskraftsdeltagandet skulle arbetslösheten för –-åringarna ha ökat till nära  procent år ! Ungdomsarbetslösheten medförde en utbildningsexplosion av en styrka som inte skulle ha utvecklats vid en mindre dramatisk konjunkturnedgång. Det blev i ett slag arbetsgivarnas marknad och omöjligt att få jobb med bara grundskola bakom sig. Gymnasieskolan blev treårig för alla utbildningar vilket bidrog ytterligare till att arbetskraftsdeltagandet nästan utraderades i åldern – år.

– del  –

43


Diagram J • Arbetskraftdeltagandet bland unga och medelålders, åren 1990–2003 Procent av befolkningen i respektive åldersgrupp 30–54 år exkl. sysselsatta 1–19 timmar

25–29 år exkl. sysselsatta 1–19 timmar

20–24 år exkl. sysselsatta 1–19 timmar

95 90

Procent

85

Debutåldern i arbetslivet har stigit

80 75 70 65 60 55

1990

1995

2000

Källa: Arbetskraftsundersökningarna, .

Andra åtgärder på utbildningsområdet riktade till något äldre – främst Kunskapslyftet – hade delvis kortsiktiga arbetsmarknadspolitiska skäl som bakgrund. Med de stora svårigheterna att få jobb även efter avslutade gymnasiestudier var det också naturligt att allt fler började studera på högskolenivå. Andelen heltidsstuderande i åldersgruppen – år fördubblades mellan åren  och . Arbetskraftsdeltagandet har sjunkit radikalt sedan , inte bara i åldern – år utan även i den äldre ungdomsgruppen – år. Dessa nedgångar ligger delvis i linje med en långsiktigt fallande trend också för arbetsmarknadens »kärntrupp« av –-åringar – där nedgången främst

Diagram K • Debutåldern * i förvärvslivet, åren 1990–2003 Ålder Kvinnor

Män

21

20 Ålder

beror på en oroväckande ökning i antalet förtidspensionärer. Om man exkluderar personer med en arbetstid på mindre än  timmar per vecka – vilka till stor del kan antas vara studerande med extrajobb – blir nedgången i ungdomsgruppernas arbetskraftsdeltagande ännu markantare (se diagram ).

19

18

17

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

*Debutåldern är den genomsnittsålder då befolkningen nått ett arbetskraftsutbud på  timmar per vecka eller mer. Källa: Arbetskraftsundersökningarna, .

44

Arbetskraftsdeltagandets nedgång upphörde –  och förbyttes för de yngres del i en viss uppgång. Detta berodde på den ekonomiska återhämtningen och den ökande arbetsefterfrågan under -talets senare del. Men uppgången har inte på långt när medfört en återgång till tidigare nivåer. -talets djupa lågkonjunktur medförde förändringar i utbildningssystemet och i utbildningskraven som delvis initierades av önskemålet att bereda ungdomarna en meningsfull sysselsättning och att begränsa deras öppna arbetslöshet. Det finns också tecken på att förändringar i ungdomarnas studievanor och arbetsmarknadsbeteende har medverkat till att den mer definitiva debutåldern i arbetslivet höjts påtagligt under loppet av ganska få år. Ett konkret exempel är att allt fler genomgår ett fjärde gymnasieår inom Komvux i syfte att kvalificera sig för fortsatta studier. Uppskattningsvis har den genomsnittliga debutåldern stigit med två år sedan början av talet, mer för kvinnor än för män. Utslaget på ett – år långt förvärvsliv skulle detta motsvara en strukturell sänkning av arbetskraftsutbudet på uppemot  procent (se diagram ). Under de senaste två årens konjunkturavmattning har – i tillägg till den höjda arbetslösheten – tendensen i ungdomarnas arbetskraftsutbud återigen blivit svagt nedåtriktad. Än så länge är den inte så oroväckande. Men om ungdomarnas arbetsmarknad fortsätter att försvagas och om försvagningen blir långvarig finns risk för förändringar i studieoch arbetsmarknadsvanor som på ett varaktigt sätt ytterligare reducerar tillgången på arbetskraft – även i en framtida högkonjunktur. Om några år kommer arbetskraftstillgången att bli ett akut problem. Därför är det viktigt att redan nu se vilka grupper som skulle kunna öka sitt arbetskraftsdeltagande och än mer kunna bidra till produktion och sysselsättning. Studerande och ungdomar är en sådan grupp.

– del  –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Appendix – beräkningsantaganden  för beräkningarna är :s

bokslutsstatistik för år  samt  års preliminära resultat. Kostnader och intäkter för de kommunala verksamheterna skrivs fram per verksamhet i såväl fasta som löpande priser. Basen för olika verksamheters volymutveckling är  års befolkningsprognos från . Relevanta åldersgrupper har använts som underlag vid framskrivningen av de olika verksamheterna, exempelvis har grundskolan skrivits fram med –åringar och gymnasieskolan med –-åringar. För äldreomsorgen har en speciell beräkningsmetod använts. Med hjälp av verksamhetsstatistik, uppdelad på ålder och kön för antal personer med vård i ordinärt respektive särskilt boende, har vi fördelat ut de totala kostnaderna för äldreomsorgen och därefter slagit ut den kostnaden per person i befolkningen i respektive grupp. Därutöver har vi beaktat olika typer av regelförändringar och satsningar som riksdagen har beslutat om samt förslagen i  års ekonomiska vårproposition. Ändrade nivåer på de riktade statsbidragen påverkar både intäkts- och kostnadssidan. Höjningen av det generella bidraget för satsningar inom till exempel förskolan ingår också som en höjning av kostnaden. För år  och framåt har dessutom en specialbedömning gjorts för handikappomsorgen beroende på de senaste årens kraftiga kostnadsökningar. Vi bedömer att handikappomsorgen kommer att öka med  procent per år i volym, vilket troligtvis är en försiktig prognos. För omräkningen till löpande priser används ett antal olika prisindex som varierar mellan verksamheter med hänsyn till hur löneberoende respektive verksamhet är. Kommunernas kostnader är mer löneberoende än verksamhetens intäkter. Det innebär att prisindexen för kostnaderna ökar snabbare än motsvarande index för intäkterna. Vidare är till exempel äldreomsorgen mer löneintensiv än övriga

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

verksamheter, varför kostnaderna för denna verksamhet i löpande priser ökar snabbare, även om den underliggande volymutvecklingen är densamma.

Statsbidragen höjs och urholkas Det visar vi i diagram  på sidan . De statliga tillskotten omfattar höjningar av det generella statsbidraget, den så kallade -kronan åren – , satsningar på den nationella handlingsplanen, kvalitetssäkring inom barnomsorgen, det tillfälliga sysselsättningsstödet – , bidrag från Kommundelegationen  och  samt befolkningsminskningsbidrag  och . Tillskott som är riktade till en viss verksamhet och som motsvaras av ökade kommunala kostnader har utelämnats, exempelvis Skolsatsningen. Jämfört med tidigare prognoser upprätthålls och ökar nivån efter  beroende på nya tillskott i  års ekonomiska vårproposition samt att tidigare riktade statsbidrag till skolan förs över till statsbidragspåsen. Det senare är inget nettotillskott utan endast en omföring av resurser, som därmed kan användas inom andra områden. Indragningarna omfattar nivåsänkningen av det generella statsbidraget , höjda egenavgifter –  samt en ökad kostnad för det kommunala momssystemet. När det gäller egenavgifterna är det en minskning av skatteunderlaget utan full statlig kompensation. Om man enbart jämför statliga indragningar och tillskott är indragningarna knappt  miljarder större än tillskotten –. En ytterligare effekt är den urholkning av statsbidragets värde som sker till följd av att det inte räknas upp med pris- och löneökningar. Urholkningen uppgår till knappt  miljarder . Sammantaget försvagas statsbidragen realt med cirka  miljarder mellan  och . Mellan  och  bedöms statsbidraget urholkas med , miljarder kronor, vilket motsvarar en skattehöjning på  öre.

– Appendix –

45


Appendix – diagram Fördelningen av kommunernas kostnader   kostnaderna kan beskrivas på två sätt: Det ena sättet är att dela upp dem på kommunernas verksamheter, det andra är med fördelning på kostnadsslagen inom verksamheterna. Diagram 19 • Fördelning av kommunernas kostnader för verksamheten år 2002, cirka 371 miljarder kronor Övrigt 15,7 %

Förskoleverksamhet o skolbarnsomsorg 11,8 % Grundskola 18,5 %

Affärsverksamhet 5,9 % Individ- o familjeomsorg (exkl. ek. bistånd) 4,3 % Ekonomiskt bistånd 2,6 %

Gymnasieskola 7,0 %

Handikappomsorg 9,3 %

Övrig utbildning 4,5 % Äldreomsorg 20,4 %

Källa: .

Diagram 20 • Fördelning av kommunernas kostnader på kostnadsslag år 2002, cirka 371 miljarder kronor Kalkylerade kapitalkostnader 6,5 % Personal 56,9 %

Bidrag o transfereringar 5,7 % Externa lokalhyror 3,8 % Övriga tjänster 7,2 %

Delar man upp efter verksamheterna kan man dra tre slutsatser: För det första kan det konstateras att skola, vård och omsorg står för tre fjärdedelar av kommunernas samlade kostnader. Äldreomsorg är den enskilt största verksamheten. För det andra tydliggörs att en stor andel av kommunernas kostnader är starkt demografiskt relaterade, det vill säga att förändringar av åldersstrukturen påverkar kommunernas kostnader. För det tredje är en stor andel av kommunernas kostnader reglerade genom lagar och förordningar, vilket begränsar kommunernas möjligheter att minska kostnaderna när det uppstår förändringar på intäktssidan (se diagram ). Analyserar man istället kostnaderna utifrån de olika kostnadsslagen kan man se att den enskilt största kostnaden är den egna personalen, som tar i anspråk  procent av kommunernas resurser. Till detta kommer personalrelaterade kostnader i de delar av kommunernas verksamhet som bedrivs i annan regi. Om man lägger till dessa tjänster utgör de personalrelaterade kostnaderna för kommunen som helhet omkring  procent av de totala kostnaderna. De resterande  procenten består till största del av lokalkostnader, inköp av varor samt bidrag och transfereringar (främst till enskilda personer). Personalkostnadens stora andel gör att både pris och volym för arbetskraften är avgörande för de totala kostnaderna (se diagram ).

Fördelningen av kommunernas intäkter Köp av verksamhet 12,0 %

Externa varor 7,8 %

Källa: .

Diagram 21 • Fördelning av kommunernas intäkter för verksamheten år 2002, cirka 373 miljarder kronor Hyror, försäljning av verksamhet 4,6% Avgifter 7,3 % Riktade statsbidrag 4,4 % Generella statsbidrag 10,8 %

Källa: .

46

Övriga intäkter 4,5 % Skatteintäkter 68,5 %

Hur kommunerna finansierar den kommunala verksamheten framgår av diagram . Den största delen av intäkterna står kommunerna för själva. Skatteintäkter, avgifter samt en del övriga intäkter finansierar drygt  procent av verksamheten. Vid en första anblick kan detta tyckas ge bilden av ett stort eget finansiellt handlingsutrymme. Nu är det emellertid så att skatten i flertalet kommuner redan ligger högt, varför denna väg till ökade intäkter kan vara stängd. På avgiftssidan är möjligheten till intäktsökningar mycket begränsad sedan staten infört maxtaxor. Då det kommunala åtagandet kostar mer än vad dessa intäktskällor ger, skjuter staten till resterande intäkter i form av statsbidrag. Merparten av statsbidragen ges i form av ett generellt statsbidrag. En mindre del av statsbidraget är riktat till olika verksamheter och är förknippat med någon form av motprestation från kommunernas sida.

– Appendix –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 


Kommunernas ekonomiska läge – maj 

– Appendix –

47

7 610 3 590

3 590

1 140

3 265 4 345

1 330 1 330

2 660 1 140

11 200

3 800



5 240

10 160 5 240

4 540 5 620

15 400



7 323

13 267 6 900 423

867

5 660 6 740

20 590



150 8 895

15 665 8 322 423

500 2 700 443 150 22 436 10 002 436 1 256 1 250 170 160 13 374

500 2 700 347

214 170 11 829

20 497 8 560 436 1 199 1 250

865

2500

8 538 6 740

35 709



870

1 500

500 870

7 840 6 740

32 326



7 555 6 740

24 565



160 13 919

150 23 079 10 702 436 1 036 1 100 485

500 2 500

865

3 500

8 824 6 740

36 998



14 826

311

480

25 781 14 035

500 1 080

1 500 1 000

22 781

40 607



14 363

311

27 964 14 052

500

1 000 2 000

24 464

42 327



14 363

311

27 964 14 052

500

2 000

25 464

42 327



Appendix – tabeller

1 Varav till särskild satsning på vården år  =  mnkr, år  =  mnkr, år  =  mnkr och år  =   mnkr. Varav tillskott till utjämningssystemet  =  mnkr,  =  mnkr,  =  mnkr. 2 Ingår fr.o.m.  i det invånarrelaterade statsbidraget. 3 För  och  har   respektive   mdkr flyttats över till det generella statsbidraget. 4 »-kronan« fick kommunerna och landstingen även år  men som en kompensation för de engångsvisa retroaktiva pensionsutbetalningarna till följd av Arbetsdomstolens dom om det kommunala pensionsavtalet (dom nr  ⁄ ), den så kallade Törling-domen. 5 Varav till särskild satsning på vården år  =  mnkr, år  =  mnkr, år  =   mnkr och år  =   mnkr. Varav tillskott till utjämningssystemet  =  mnkr,  =  mnkr,  =  mnkr. 6 Ingår fr.o.m.  i det generella statsbidraget med   mnkr.

Total tillskott varav till: Kommunerna, inv.relaterat1 Kommunerna, åldersrelaterat 2 Särskild satsning på skolan/ personalförstärkning 3 Satsning på förskolan »-kronan« 4 Kvalitetssäkr. av  för kommuner som inför maxtaxa Tillfälligt sysselsättningsstöd Kommundelegationen Befolkningsminskning Kommunerna totalt Landstingen, inv.relaterat 5 »-kronan« 4 Tillfälligt sysselsättningsstöd Ökad tillgänglighet i vården 6 Tandvård Kommundelegationen Befolkningsminskning Landstingen totalt



Tabell 14 • Höjda statsbidrag och resurstillskott till kommuner och landsting åren 1997–2007 jämfört med 1996 års statsbidragsnivå Miljoner kronor, löpande priser


48

– Appendix –

Kommunernas ekonomiska läge – maj 

–4 693 37 954 –8 665 29 289

29 289

S:a tillskott/indragningar o regleringar –10 900 Utjämn.bidr. t.o.m. - 40 146 Neutralis.avg. t.o.m. - –6 164 Gen. statsbidrag, brutto 33 982 Momsavgift

Gen. statsbidrag, netto

29 118

–171 38 073 –8 955 29 118

–2 185 0 2 014 –171

0 0 0



6 270

355 1 963 1 292 3 610

1 330 1 330 2 660



6 501

0 85 1 466 1 551

1 935 3 015 4 950



2 465

–675 –2 592 – 85

1 275 1 275 2 550



– 816

–3 250 0 194 –3 056

1 120 1 120 2 240



–159

–2 002 0 –52 –2 054

1 895 0 1 895



30 474

35 014

41 511

42 529

40 726

38 753

698 0 698



36 549

35 089

35 089

– 449 –23 463

–2 363 –3 626 0 –22 005 1 629 1 470 –734 –24 161

285 0 285



44 740 51 010 57 511 59 976 59 160 59 001 58 552 –14 266 –15 996 –16 000 –17 447 –18 434 –20 248 –22 003

15 622

0 14 250 1 372 15 622

0 0 0



34 055

34 055

–1 034

–1 755 –327 762 –1 320

286 0 286



42 422

42 422

8 367

878 475 –203 1 150

7 217 0 7 217

46 420

46 420

3 998

0 0 1 698 1 698

2 300 0 0

Prognos  

Källor: –: regeringens budget- och kompletteringspropositioner; åren –: regeringens ekonomiska vårpropostioner och budgetpropositioner.

33 982

201 0 –4 894 –4 693

–1 824 0 –3 893 –5 717

Regleringar Effekter olika skatteförslag Momskontosystemet Övrigt Summa regleringar

0 0 0

–5 183 0 –5 183



Tillskott/indragningar Invånarrelaterat Åldersrelaterat Summa tillskott/indragn.

Utfall 

Tabell 15 • Utvecklingen av det generella statsbidraget »påsen«, åren 1993–2007 Miljoner kronor, löpande priser

Appendix – tabeller

47 420

47 420

1 000

0 0 0 0

1 000 0 5 500



7289 240 4  

http://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7289-240-4.pdf

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you