Page 1

Va i samverkan Samverkansformer inom vatten- & avloppsfรถrsรถrjning

VA-Forsk


Förord

Det finns idag ett stort intresse i kommunerna för att utveckla samverkan i va-verksamheten, men det har hittills saknats en vägledning som kan ge hjälp med praktiska frågor. Därför har den här rapporten kommit till. Den beskriver bland annat styrkor och svagheter med olika samverkansformer och redovisar erfarenheter från de senaste decennierna. Den går igenom juridiska och strategiska frågor som ansvariga politiker och tjänstemän bör förhålla sig till inför ett samverkansbeslut. Vid Lunds universitet bedrivs sedan början av Iggo-talet ett antal forskningsprojekt inriktade mot organisering, styrning och finansiering av samhällets infrastruktur. Forskningen vid Institutet för ekonomisk forskning initierades i samarbete med bland annat gatu- och fastighetssektionen vid Svenska Kommunförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting) och VA-Forsk inom Svenskt Vatten. Läs mer om forskningen i Lund på www.teknikprogrammet.se. Skriften är ett resultat av denna satsning. Projektet har finansierats av

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

VA-Forsk och Sveriges Kommuner och Landsting. Huvudförfattare är ekonomie doktorerna Hans Knutsson och Ulf Ramberg. Beskrivningen av de praktiska exemplen har gjorts av Hans Knutsson och doktoranderna Anna Thomasson och Anders Isaksson. Ekonomie doktor Ola Mattisson har kommit med många konstruktiva förslag. För de juridiska avsnitten svarar förbundsjurist Anna Eklund vid Sverige Kommuner och Landsting. Jan Söderström vid Sveriges Kommuner och Landsting har varit projektledare och frilansjournalisten Birgitta Johansson redaktör. Projektets referensgrupp har bidragit med kloka synpunkter på innehållet. Ett varmt tack till Roger Bergström, Svenskt Vatten, Tomas Carlsson, Orsa, Lennart Hansson, Sveriges Kommuner och Landsting, Benny Jansson (s), Hällefors, Anders Lingsten, konsult, Mikael Medelberg, Roslagsvatten, Ulf Molin (c), Höganäs, Peter Stahre, Malmö, och Agneta Äkerberg (c), Falkenberg. Sveriges Kommuner och Landsting och VA-Forsk i april 2005

1


Innehåll

Förord

1

Samverkan ett sätt att möta framtida utmaningar

3

Varför samverka?

4

Vad menas med va-samverkan?

9 13

Att tänka på inför samverkan Vad säger lagstiftningen?

18

Olika organisatoriska lösningar

20

Samverkan genom avtal

21

Samverkan genom gemensam nämnd

23

Exempel

1 : Gemensam nämnd för va-drift i Åstorp

25

Samverkan genom aktiebolag

27

Exempel

2: Roslagsvatten AB

29

Exempel

3: Stockholm Vatten AB

32 35

Samverkan genom kommunalförbund Exempel

4: Bergslagens Kommunalteknik

37 40

Privat entreprenad - en alternativ driftform Exempel

5: Entreprenadiösningen i Norrtälje

.42

Sammanfattande råd

44

Litteratur- & källförteckning

46

Sveriges Kommuner och Landsting © Sveriges Kommuner och Landsting 2005

118 82 Stockholm • Tfn 08-452 70 00 • Epost: gata@skl.se • Webb: www.skl.se Sedan 1 januari 2005 samverkar Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet under gemensamt namn. ISBN: 91-7164-031-2 Tryckeri: EDITA Text: Hans Knutsson och Ulf Ramberg Projektledare: Jan Söderström Foto: Thomas Henriksson (sid 8, 13, 15, 19,22,33,34,36.41), Sune Högberg/Himlajorden (sid 38), Björn Hårdstedt (sid 5), Konny Domnauer (sid 11) Redigering och form: Björn Hårdstedt Distribution: Tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, www.skl.se (välj Publikationer)

2

Va i samverkan


Samverkan ett sätt att möta framtida utmaningar

Alla organisationer möter förr eller senare utmaningar som gör att den organisatoriska lösning man har för tillfället ifrågasätts, både när det gäller vad man gör och hur man gör det. Forskning har visat att anpassningsförmågan till nya förutsättningar är avgörande för organisationers långsiktiga överlevnad. Samma sak gäller för vatten & avloppsverksamheten (va) i början av 2ooo-talet. Annars är risken stor att den legitimitet man har som leverantör aven livsviktig och grundläggande samhällsförsörjning minskar. Va-sektorns utmaningar

Till dagens utmaningar för va-sektorn hör frågor om kompetensförsörjning, investeringsbehov på grund av skärpta miljö- och kvalitetskrav, reinvesteringsbehov i ledningsnätet, nya krav från kunder och ägare, samt förändrad ansvarsfördelning på grund av vattenplanering i avrinningsområden med anledning av EG:s ramvattendirektiv. Fyra praktiska exempel på samverkan

Den här skriften handlar mest om samverkan som ett sätt att tackla utmaningarna. Samverkan är inte identiskt med sammanslagning, utan kan bestå av samarbete i många olika former. Samverkan kräver kunskap, reflektion och handling och är inget man kan kasta sig huvudstupa in i. Processen, själva vägen till samverkan, kan vara krokig och problematisk. Att samverkansprocessen kan se olika ut illustreras i skriftens fyra praktiska exempel som representerar olika grad av interkommunal samverkan: • Helsingborgs stad som sköter delar av

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

va-verksamheten åt grannkommunen Åstorp i en gemensam nämnd. • Roslagsvatten AB som distribuerar dricksvatten och renar avloppsvatten för alla kommunalt anslutna kunder i Österåker, Vaxholm, Vallentuna och Knivsta. Dessa kommuner är tillsammans med Danderyd och Täby bolagets ägare. • Stockholm Vatten AB, ett kommunalägt bolag som ägs av Stockholm stad och Huddinge kommun. • Bergslagens kommunalteknik, ett kommunalförbund som bland annat ansvarar för vatten & avlopp i de fyra bergslagskommunerna Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora. Andra sätt att möta utmaningar

Men samverkan mellan kommuner är inte enda sättet att anpassa sig och möta framtida utmaningar. Man kan tänka sig flera olika lösningar. Exempelvis kan enskilda kommuner välja att fortsätta driva vatten & avlopp i egen regi och målmedvetet arbeta med att förbättra effektiviteten i den egna organisationen, i stället för att bli effektivare tillsammans med andra. Det finns en bred repertoar av effektiviseringsverktyg att arbeta med, alltifrån management och marknadsutnyttjande till investeringar i ny teknik. Marknadsutnyttjande, till exempel upphandling av produkter och tjänster, kan vara ett verktyg för att uppnå högre effektivitet både om man väljer att driva vatten & avlopp i egen regi eller i en samverkansform. I skriften illustreras detta med exemplet Norrtälje kommun, där det privata bolaget VeoIia Water AB sedan den I januari 2002 sköter driften av vatten och avlopp.

3


Varför samverka?

Utbyggnaden av vatten- och avloppssystem inleddes under senare hälften av I8oo-talet. Sedan dess har utgångspunkten varit att kommunen har ansvaret för va-försörjningen i tätorterna inom sitt eget geografiska område. Historiskt var det inget större problem att kommunerna var små eftersom de tekniska kraven på vatten- och avloppsrening var låga. Kommunerna hade själva kompetens att sköta anläggningarna. Under senare delen av I96o-talet höjdes ambitionsnivån kraftigt, och en storskalig utbyggnad av avloppsreningsverken startade. Utbyggnaden sammanföll i tiden med kommunsammanläggningarna i början av I9lo-talet. Kommunerna blev då så stora att de kunde rekrytera personal med nödvändig kompetens för att sköta de tekniskt alltmer komplicerade va-anläggningarna. Samverkan har funnits under lång tid för att ta tillvara stordriftsfördelar vid byggande av produktionsanläggningar. Redan 1926 bildades Norrvatten som ett kommunalförbund för att klara vattenförsörjningen för kommunerna i norra Storstockholm. På motsvarande sätt bildades Käppalaförbundet i norra Stockholm, SYVAB i södra Storstockholm och GRYAAB i Göteborgsregionen för att lösa avloppsreningen gemensamt för flera kommuner. Drivkrafter för samverkan

Idag är stordriftsfördelar oftast inte den viktigaste drivkraften för samverkan. Det handlar i stället om att möta en rad andra utmaningar. Det finns åtminstone sex drivkrafter för samverkan, nämligen kompetensförsörjning, skärpta miljö-

4

och kvalitetskrav, teknikutveckling, ansvarsfördelning, kapitalförsörjning och ökade kundkrav. Det är viktigt att tydliggöra den egna kommunens drivkrafter i början av samverkansprocessen och att hålla dem levande genom hela processen. Kompetensförsörjning

Under de senaste decennierna har vattenverk och avloppsreningsverk utvecklats till sofistikerade processindustrier. Kraven har successivt skärpts på dricksvattnets kvalitet och leveranssäkerhet och på att avloppsvattenreningen fungerar utan störningar. För att kunna följa med i den tekniska och juridiska utvecklingen krävs det specialisering i större omfattning än va-företagen hittills har haft. Dessutom står va-verksamheten inför ett generationsskifte som innebär att man måste förnya sin personal. Hur ska kompetensförsörjningen lösas? Hur stor behöver verksamhetsvolymen vara för att kunna attrahera och finansiera framtida strategisk va-kompetens? Ett exempel på strategisk kompetens är den inköpskompetens som krävs i och med att va-företag ofta gör upphandlingar för stora belopp. För en kompetent och uppdaterad va-organisation verkar det krävas större verksamhetsvolym än de flesta kommuner har idag. Risken är stor att det i alltför små verksamheter blir generalister och tusenkonstnärer som ska svara för strategiska beslut om komplexa förhållanden som gäller infrastrukturens framtid. Svårigheten att rekrytera välutbildad och kompetent personal är påtaglig

Va i samverkan


och gäller framför allt de mindre kommunerna. Men även stora kommuner har problem. Den förväntade bristen på kompetenta medarbetare är ett strategiskt problem och därmed en viktig drivkraft vid valet av organisatorisk lösning. Skärpta miljö- och kvalitetskrav samt teknikutveckling

Skärpta krav och teknikutveckling är två olika drivkrafter, men de behandlas tillsammans därför att det finns ett samspel mellan dem inom va-sektorn. Det betyder att teknisk utveckling samspelar med de skärpta miljö- och kvalitetskrav som har sett och kan förvänta oss även i framtiden. Skärpta krav kommer inte minst från EG-direktiv när det gäller miljöfrågor kring avlopp, slam och grundvatten, och kvalitetsfrågor kring dricksvattnet. Nya eller skärpta miljökrav tvingar ibland fram nya tekniska lösningar. Andra gånger är det ny teknik som möjliggör tuffare miljökrav. Det här ställer krav på va-verksamhetens förmåga att anpassa sig och utnyttja re-

Samverkansformer inom vatten- & avlopps försörjning

surserna effektivt. För att kunna behålla rimliga kostnadsnivåer kan det komma att krävas förändringar av både anläggningar och organisation. Ansvarsfördelning

Vatten & avlopp (va) är en del av samhällets lokala infrastruktur, men vaverksamheten påverkas också av de frågor som diskuteras på nationell nivå och inom EU. I början av 2ooo-talet började ansvarsfördelningen i samhället ifrågasättas. Förslaget till ny va-lag lyfter fram kommunernas roll för va-försörjningen. Men vilka uppgifter ska egentligen vara kommunala i framtiden, och hur ska gränserna dras? Genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten ledde till inrättandet av fem vattendistrikt i Sverige den I augusti 2004, något som aktualiserar frågan om kommungränsernas betydelse för va-försörjningen. Va-organisationen kan bli en tydlig vattenvårdsaktör, och har då möjlighet att påverka samhällsplaneringen, bland annat när det gäller skydd av vattentäkter och planering av bostadsområden med

5


tanke på dagvatten, enskilda avlopp och översvämningsrisker. Vad som är möjliga lösningar på va-verksamhetens utmaningar påverkas också av den pågående översynen av va-lagen. I utkastet till ny va-lag föreslås exempelvis vissa undantag från lokaliseringsprincipen (se sidan 18). Ka pita Iförsörj n ing

En annan drivkraft handlar om långsiktig kapitalförsörjning, bland annat om hur fördelningen mellan skatte- och avgiftsfinansiering av den offentliga sektorn ska se ut i framtiden. Vad och hur mycket ska betalas via skatt respektive avgifter? Frågan berör vatten & avlopp i allra högsta grad eftersom effekterna av fortsatt teknikutveckling, kompetensbrist och skärpta krav sannolikt kommer att resultera i ett ännu större tryck på höjda avgifter. Det finns också ett stort reinvesteringsbehov när det gäller ledningsnäten. Ökade kundkrav

Under senare år har kundernas krav på service och tillgänglighet ökat. Man accepterar inte på samma sätt som tidigare oplanerade avbrott i va-försörjningen. Kunderna ställer också krav på att va-verket lämnar klar och tydlig information om sin verksamhet, på ett sätt som är anpassat till kundernas behov. Ett uttryck för detta är att information ska finnas tillgänglig på va-verkets webbplats och att man där ska kunna sköta vissa ärenden interaktivt, till exempel redovisa vattenmätarställning och framföra klagomål. Kraven på effektivare information och kundkontakter kan vara en drivkraft för samverkan. Potentiella samverkanseffekter

Att kommuner vill samverka i olika former baseras ytterst på en ide om att det är fördelaktigt att agera gemensamt. Det

6

finns potentiella samverkanseffekter som kan frigöras i en ny organisationsstruktur. Ett plus ett blir större än två, det vill säga resurserna kan utnyttjas effektivare. På åtminstone fyra olika områden kan det uppstå positiva samverkanseffekter när organisationer bildar aHianser eller fusioneras, nämligen när det gäller tillgång till kapital, styrka på marknaden, ledarskap och kompetens samt operativa fördelar. Alla samverkanseffekterna behöver inte finnas samtidigt eller ha samma betydelse. Vissa åtgärder är avengångskaraktär med omedelbart genomslag, till exempel sänkta inköpspriser. Andra tar längre tid att realisera men har långsiktig utvecklingspotential. Det tar exempelvis tid innan förstärkt specialistkompetens ger märkbara effekter på va-försörjningen. Tillgång till kapital

Genom att gå samman kan man skapa finansiella samverkanseffekter som innebär att organisationen får tillgång till kapital på ett effektivare sätt. Normalt har en större organisation bättre tillgång till kapitalmarknaderna; det kan ge mer eller billigare kapital till verksamheten. Att vara fler intressenter innebär också möjligheter att dela på riskerna. Styrka på marknaden

Förbättrad marknadskraft är en annan tänkbar samverkanseffekt. En större organisation får ökad verksamhetsvolym och blir därmed en starkare förhandlingspart. Större förhandlingsstyrka kan ge fördelaktigare villkor vid inköp, upphandling av driftentreprenader och vid förhandling med myndigheter och avnämare. Organisationen blir också en intressantare kund att leverera till, och leveranserna blir säkrare.

Va i samverkan


Ledarskap och kompetens Ökad volym innebär bättre "bärkraft" att utveckla och underhålla specialiserad kompetens. Samtidigt kan storleken göra organisationen mer attraktiv för både specialist- och ledarskapskompetens. Om kompetensen kan användas inom ett mer omfattande verksamhetsområde kan den genomsnittliga nivån höjas, samtidigt som förutsättningarna för lärande blir bättre.

Operativa fördelar De operativa fördelarna man först tänker på brukar vara stordriftsfördelar. En stordriftsfördel innebär att det blir billigare per styck om man gör mer av samma sak, det vill säga om den tillgängliga kapaciteten kan utnyttjas bättre. Två kommuner kan exempelvis bygga en gemensam reningsanläggning som täcker bådas behov utan att den blir dubbelt så dyr som en anläggning för bara den ena kommunen; styckpriset blir lägre för båda. Ett annat exempel är prispress genom stora upphandlingsvolymer. En annan operativ fördel uppstår när man utvecklar arbetssätt och metoder där de samverkande organisationernas resurser kombineras på nya sätt. Genom att till exempel kombinera de anställdas olika kompetenser kan man utveckla nya och förbättrade tjänster eller möjliggöra att anställda går in och täcker för varandra vid sjukdom. Eftersom en stor del av kostnadsmassan är fast inom vatten & avlopp ger stordriftsfördelar stora besparingar främst i ett anläggningsskede. I ett driftskede där merparten av kostnadsmassan inte går att påverka är det huvudsakligen fördelar genom nya resurskombinationer som är intressanta.

Va-verksamhet på regional nivå Den traditionella utgångspunkten att vatten & avlopp huvudsakligen är en

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

kommunal angelägenhet inom ett väldefinierat geografiskt område luckras upp allt mer. Nuvarande va-organisationer kan vara på väg att bli regionala vattenvårdsaktörer. Tillsammans med andra regionala aktörer kan va-verksamheten i sin nya roll bli en aktiv part i den regionala samhällsplaneringen och ta nya grepp för att göra den regionala va-försörjningen effektivare. I det här perspektivet måste va-aktörerna fundera över vad de har gjort hittills och vad som behöver göras framöver. Det gäller att flytta tanken från den egna verksamhetens enskilda delar till systemnivån i regionen.

Regional nivå Hur får vi en uthållig avloppsrening i regionen?

Inre effektivitet - hur gör vi?

Yttre effektivitet - vad gör vi?

Kan tekniken i vårt avloppsverk förbättras? Kommunnivå

Att tänka i större system Man talar ibland om inre och yttre effektivitet. Den inre avser hur något görs, medan den yttre tar fasta på vad som görs. Under Iggo-talet har kommunerna ägnat mycken möda åt att förbättra den inre effektiviteten i enskilda delar av verksamheten. Det har handlat om sådant som gradvisa förbättringar av avloppsreningsprocesser och justering av administrativa rutiner på kontoren, det vill säga effektivisering av enskilda delar i den egna verksamheten. På det här sättet har man kunnat dämpa effekterna av Iggo-talets nedskärningar.

7

När va-verksamheter ska samverka på regional systemnivå handlar det inte längre i första hand OID-atL effekiiYjsera~a-.-egna..YeJ:k

samhetsdelar. Man måste höja blicken och se till hela regionens bästa.


När man nu vet hur saker ska göras blir det dags att fundera över vad som ska göras. För att skapa en meningsfull struktur och en fungerande ekonomisk enhet kan man inte längre göra alla va] utifrån lokala, kommunala förutsättningar. Det krävs samordning och regionala hänsyn från både offentliga och privata intressen, något som förutsätter en betydligt mer långsiktig tidshorisont. Samverkan på den regionala systemnivån kan rentav innebära smärtsamma beslut om att avveckla egna verksamhetsdelar med hög inre effektivitet. För att det här ska gå att genomföra är det viktigt att parterna upplever sig som vinnare på längre sikt. Motkrafterna vid förändringar på den större systemnivån kan nämligen bli starka.

8

Både hotbild och vision behövs För att hantera motkrafterna krävs det en tydlig och stark samverkansvision. Utan en sådan försvåras de nödvändiga förändringarna i den kommunala beslutskulturen. Parterna måste släppa tanken på att råda över allt själva och börja lösa problem mer tillsammans med andra. Det finns ett stort behov aven vision som driver samverkansambitionerna framåt, en vision som bärs av parterna. Men erfarenheterna visar att en positiv vision inte räcker för att hantera motkrafterna. Den behöver kompletteras med en gemensam hotbild - ett gemensamt problem - så att alla parter verkligen gör gemensamma ansträngningar. Många exempel från både privat och offentlig sektor visar att det gemensamma problemet är avgörande för att skapa uppmärksamhet och legitimitet för det man ska åstadkomma gemensamt.

Va i samverkan


Vad menas med va-samverkan?

Det finns ingen precis definition av vad som menas med samverkan inom den kommunala världen. Begreppet används som samlingsnamn för allt som innebär att två eller flera kommuner "gör något" tillsammans. Att två kommuner har ett gemensamt lager av kemikalier är lika mycket ett exempel på samverkan som att sex kommuner har byggt och driver en gemensam reningsanläggning. Samtidigt är det uppenbart att de här två exemplen är mycket olika och har vitt skilda förutsättningar när det gäller sättet att samverka och vilka samverkanseffekter som kan uppnås. Att börja samverka innebär på samma gång både en integrationsprocess och en separationsprocess. För de inblandade parterna är det fråga om att vänja sig vid något nytt under tiden som man i varierande utsträckning lämnar något välbekant. Förändringar i en organisation skapar alltid motkrafter, inte minst när maktstrukturer och beslutsbefogenheter hotas. Poängen med integrationsprocessen är att man behöver bli involverad i någon annans verksamhet för att kunna frigöra de potentiella samverkanseffekterna. Ju större integration man etablerar i sin samverkan, desto större kan samverkanseffekterna bli. Men det gäller att inte glömma bort vad man eventuellt förlorar på hemmaplan när man startar samverkan med en annan kommun. Förlusterna av separationen bör vägas mot vad man kan vinna. Samverkan inom kommuner

Den här skriften handlar om va-samverkan mellan olika kommuner. Men i

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

kommunerna är det vanligt att va-verksamheten samverkar med andra nyttigheter i samma kommun (figur nedan). De flesta kommuner utom de allra största städerna har någon form av integrerad teknisk förvaltning, där bland annat vatten & avlopp, park och gata ingår. På det sättet skapar man operativa fördelar genom att kombinera resurserna på olika sätt.

Kommun A

Kommun 8

Kommun C

Park

Park

Park

Gata

Gata

Gata

Renhållning

Renhållning

Renhållning

Vatten & avlopp

Vatten & avlopp

Stadsnät

Stadsnät

Fjärrvärme

Fjärrvärme

Elnät

Elnät

Samverkan mellan kommuner

Vatten & avlopp

El-marknad Samverkan mellan nyttigheter inom kommuner

Om man rycker ut exempelvis vatten & avlopp ur en sådan organisation för att i stället bilda en regional va-organisation kan det uppstå olägenheter. Det kan till exempel medföra högre kostnader för förvaltningsledning, beredskap och kartverk för de verksamhetsområden som blir kvar. Därför är det mycket viktigt att man funderar igenom ordentligt vilken samverkan som ger de största fördelarna för kommunen innan man drar igång ett projekt. Det är ett strategiskt beslut som bör vara väl underbyggt genom att fördelar och nackdelar beskrivs för de olika alternativen.

9

De flesta kommuner har idag integrerade tekniska förvaltningar där vatten & avlopp ingår. Regional samverkan kan ske antingen mellan integrerade tekniska förvaltningar eller mellan separata va-organisationer.


Fullsortimentsvaruhus eller nischade fackbutiker?

När va-verksamheter ska samverka kan det ske på två olika sätt: samverkan mellan integrerade tekniska förvaltningar eller mellan separata va-verksamheter. I det första fallet handlar det om att flera "fullsortimentsvaruhus" ska samverka med varandra, i det andra fallet handlar det om "nischade fackbutiker". Bergslagens Kommunalteknik är ett exempel på samverkan mellan "fullsortimentsvaruhus" (se sidan 37). Man kan också tänka sig samverkan mellan en integrerad teknisk förvaltning i en kommun och va-verksamheten i en annan kommun. Men samverkansprocessen underlättas av att kommunerna har relativt likartad organisation. Tre principiella samverkansformer

Det går att identifiera åtminstone tre olika former av samverkan mellan kommuner: utbyten, arbetsdelning och gemensam lösning (se figur nedan). Gränserna mellan de tre formerna är flytande, men de representerar olika grad av resursintegration mellan parterna. Den principiella skillnaden mellan utbyte och arbetsdelning är att ett utbyte sker mellan två självständiga organisationer som inte har förändrats för att samverka, medan arbetsdelning innebär en anpassning av organisationerna i varierande utsträckning. Skillnaden mellan en långt driven arbetsdelning och en gemensam lösning behöver inte vara stor. Den viktigaste Olika grader av integration vid interkommunal samverkan.

skillnaden är att även ledningsfunktionen är integrerad om man skapar en gemensam enhet. En gemensam ledningsfunktion kräver att det finns samsyn mellan kommunerna om vad som ska uppnås och hur det ska göras. • Utbyten - en fråga om att "hjälpas åt"

Vid samverkan som baseras på utbyten har varje kommun en egen va-organisation som är anpassad till kommunens va-ambitioner. Utbyten bygger på att varje samverkande part ställer egna resurser till de andras förfogande och får tillgång till motsvarande från de övriga. Det kan gälla erfarenheter och kunskaper, men också maskiner och tjänster. När man ska göra något för första gången kan man leta kunskap i samverkansnätverket. På det här sättet stärks den interna förmågan, samtidigt som kommunerna kan ta sig an saker gemensamt. Det kan också vara så att flera kommuner har gemensamma intressen i förhållande till en tredje part. Det är exempelvis vanligt att flera kommuner gör gemensam upphandling där en större inköpsvolym kan ge förmånligare inköpsvillkor. På samma sätt kan det finnas fördelar i att agera samordnat gentemot avnämare eller övervakande myndigheter. Den totala banken av erfarenheter och resurser ökar, samtidigt som man kan agera mer kraftfullt. Eftersom utbyten normalt är en lös form av samverkan innebär den vanligen inte

Grad av integration

Låg

t-------.....;;.------...

......

Hög

Utbyten

Arbetsdelning

Gemensam lösning

Samverkan om enskilda frågor och aktiviteter, där varje part har ansvar för sin helhet.

Samverkan om hur definierade arbetsinsatser och resurser ska fördelas, där varje part anpassar sin organisation därefter.

Parterna har ett gemensamt ansvar för en avgränsad delverksamhet eller för en helhet.

10

Va i samverkan


några långsiktigt bindande förpliktelser eller krävande förberedelser. Utbyte av kompetens eller maskiner kan förhållandevis enkelt avbrytas, och en part kan välja att stå utanför en samordnad upphandling. • Arbetsdelning - "hjälpas åt" blir ett åtagande Vid arbetsdelning fördelar de samverkande kommunerna olika typer av vaarbetsinsatser mellan sig. Varje kommun behåller en egen va-organisation, men anpassar omfattningen av sin verksamhet efter den fördelning av arbetsinsat-

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

ser och resurser som man har kommit överens om för det samlade geografiska området. Samverkan innebär alltså inte bara gemensamt utnyttjande av existerande resurser inom de samverkande organisationerna, utan också en ömsesidig dimensionering av respektive va-organisations verksamhet. Arbetsdelning är en form av samverkan där parterna integrerar på ett sådant sätt att deras verksamhet på hemmaplan påverkas om relationerna inte fungerar. Det gäller att komma överens och hålla sig till det avtalade, annars klarar ingen av parterna sitt helhetsåtagande.

11


• Gemensam lösning - åtagandet fördjupas

Om parterna väljer att integrera ytterligare kan de samverka genom att skapa olika former av gemensamma lösningar. En gemensam lösning kan gälla antingen för hela den organisatoriska grundstruktur parterna samverkar inom eller för en avgränsad delverksamhet. Det kan innebära antingen att hela eller delar av de befintliga organisationerna slås samman, eller att det bildas en ny gemensam organisation. Beroende på hur omfattande ambitioner parterna har finns det åtminstone fyra olika alternativ för vad de kan välja att integrera och ha gemensamt (figur nedan): • Gemensam produktion. Parterna kan ha gemensam driftorganisation, medan varje kommun har sina egna va-anläggningar och sitt eget ledningsnät. • Gemensamma anläggningar. Parterna kan ha gemensamma anläggningar. • Gemensam strategi. Om parterna vill integrera ytterligare skapar de en gemensam funktion för ledning och beställning. Varje kommun är egen huvudman och har eget avgiftskollektiv, men verksamheten samordnas och bedrivs någorlunda enhetligt i alla de samverkande kommunerna. Gemensamma anläggningar kan ingå, men är ingen förutsättning.

Fyra principiella val för en gemensam lösning, med exempel på vad de kan innebära i praktiken.

• Gemensamt kundkollektiv. Parterna kan välja att integrera helt och skapa en gemensam huvudman och ett gemensamt avgiftskollektiv för hela det geografiska området.

En gemensam lösning innebär att det inte finns några lättillgängliga reservalternativ för den enskilda kommunen att ta till om man är missnöjd med de aktiviteter som utförs. Men de ökade potentiella fördelarna med en så här långtgående samverkan får anses kompensera för de frågor där den enskilda kommunen upplever sig behöva stå tillbaka för det gemensammas bästa. Vad ska vi ändra på - och hur mycket?

Valet av samverkansform kretsar således kring två frågor: vad och hur mycket ska vi ändra på i vår nuvarande organisation för att uppnå de resultat av samverkan som vi vill ha? Att utbyta erfarenheter över telefon regelbundet är ett slags samverkan där åtagandet inte sträcker sig längre än till att svara i telefonen. Inget har egentligt förändrats i någon av organisationerna. Att gemensamt finansiera och styra ett gemensamägt bolag är något helt annat, där strategi, anläggningar, produktion och finansiering sker inom ramen för samma organisation. Åtagandena i ett sådant fall är många och långsiktiga och kan inte lämnas utan vidare.

Gemensam Gemensamma produktion anläggningar Exempel pil vad det kan innebära i praktiken:

Gemensam strategi

Gemensamt kundkollektiv

Driftorganisation

ledningskompetens Beställarkompetens

Helt integrerat kundkollektiv med gemensam taxa

12

Avloppsrening ledningsnät

Va i samverkan


Att tänka på inför samverkan

Eftersom det är arbetsamt och resurskrävande att samverka är det klokt att ta en strategisk diskussion innan man börjar. Samverkan kan inte vara allas lösning på alla problem. För de kommunledningar som är intresserade av vasamverkan finns det ett antal strategiska frågor att ta ställning till.

med egna resurser, eller om man kan ta hjälp av externa resurser. Det är vanligt att man direkt diskuterar olika organisatoriska lösningar. Men det är viktigt att först diskutera vilka bakomliggande motiv och avsikter det finns med en eventuell organisatorisk förändring. Viktigt i samverkansprocessen

Börja i de konkreta problemen och motiven!

Först och främst måste den enskilda kommunens problem konkretiseras utifrån de utmaningar man upplever sig stå inför. Vilka problem vill vi lösa med samverkan? Vad betyder de olika drivkrafterna för oss? Det kan till exempel handla om att analysera hur skärpta miljökrav påverkar kommunens befintliga va-anläggningar och kompetensförsörjning. En central fråga är om det är strategiskt viktigt att klara av utmaningarna

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

Det är inte enkelt att navigera i samverkansprocessen. Varje samverkanssituation är unik. När frågan om samverkan väcks internt är det viktigt att både politiker och tjänstemän så snabbt som möjligt är med i diskussionen. Till en början är frågan om samverkan kanske en ledningsfråga. Men som många andra omfattande förändringar kan rykten om samverkan snabbt skapa kraftiga spänningar i organisationen. Det gäller med andra ord att informera personalen så sakligt och snabbt som möjligt för att

13


få dem med på de värderingar som samverkanstankarna bygger på. Oro, ryktesspridning och missuppfattningar ger dåligt stöd för en process som oftast är skör i början. Håll drivkrafterna levande! Ju större intern samsyn det finns kring behovet av att samverka, desto bättre förutsättningar finns det att lyckas.

Val av samverkanspartner En grundläggande förutsättning för att det ska bli någon samverkan är att minst två parter ungefär samtidigt känner sig redo och motiverade att börja samverka. Samverkan underlättas om parterna har ungefär samma syn på tänkbara samverkanseffekter. Sedan gäller det att lära känna varandra och bygga upp ett förtroende. Ju större och djupare förtroendet är, desto mindre blir behovet av styr- och kontrollinstrument. Vem tar initiativet till samverkan? Är det jämbördiga parter som ska samverka, eller är styrkebalansen ojämn? Parterna

kan ha olika förutsättningar på många sätt, bland annat när det gäller ekonomi, kompetensnivå, personalstyrka och tekniska lösningar. Hur ska obalanserna justeras, både reella och upplevda? Förtroende och engagemang för samverkan påverkas av parternas styrka, men också av antalet parter som ska samverka. Ju fler parter, desto större är risken för intressekonflikter, och desto mer kan det behövas av styrning och kontroll.

Var går gränsen för samverkan? Frågan om samverkan väcks ofta i samband med att praktiska problem är svåra att lösa. Går det att lösa problemen tillsammans med någon annan? För att besvara frågan kan vi tänka i termer av potentiella samverkanseffekter. Kan vi tillsammans med grannkommunen frigöra resurser för nödvändig spetskompetens? Kan grannkommunen samutnyttja det avloppsreningsverk vi själva behöver? Är de intresserade?

Siljan Vatten - samverkan som aldrig blev av Frågan om va-samverkan mellan fem de Siljanskommunerna Mora, Orsa, Rättvik, Leksand och Älvdalen initierades 1999 av dåvarande verkställande direktören för Mora Vatten. Motiven var de utmaningar som va-sektorn ansågs stå inför, nämligen nya krav från EGdirektiv och ett generationsskifte på personalsidan. Förhoppningen var också att samverkan skulle leda till effektiviseringar och därmed begränsa kostnadsökningarna, något som i sin tur skulle få positiva effekter för va-taxan. Va-cheferna i de fem kommunerna träffades regelbundet under drygt ett år. De utarbetade ett underlag där de föreslog att det skulle

14

bildas ett gemensamt aktiebolag som skulle få ansvar för drift och underhåll. Anläggningar och beslut om va-taxor skulle däremot ligga kvar på respektive kommun. När underlaget presenterades för politiker i de olika kommunerna mottogs det med viss tveksamhet. Leksand var först ut att behandla förslaget i kommunfullmäktige, och där röstades förslaget ned. Efter det ansågs det inte längre meningsfullt att driva frågan vidare. En viktig anledning till att förslaget inte gick igenom var att ideerna kring samverkan inte hade förankrats ordentligt i respektive organisationer innan det färdiga förslaget presenterades. Både

tjänstemän och politiker anser att detta är den viktigaste förklaringen. Det fanns inget politiskt klimat som stödde en samverkansprocess. En annan bidragande orsak anses ha varit att va-verksamheten var organiserad på olika sätt i de fem kommunerna. Det upplevdes som svårt att hitta en gemensam organisationsform. Dessutom var det inte tydligt vilka fördelar, förutom kompetensförsörjning, som samverkan skulle ge upphov till och för vem fördelarna skulle uppstå. Det gick till exempel inte att visa att en samverkan skulle ge ekonomiska fördelar.

Va i samverkan


Om samverkan visar sig vara intressant leder det vidare till frågan om organisatorisk lösning. Hur mycket och vad ska vi ändra på i våra befintliga organisationer? Hur långt vågar vi gå? Hur stort inflytande på verksamheten vågar vi låta någon annan få? Eller uttryckt i andra termer - hur hög grad av integration vågar vi oss på? Frågan handlar i grund och botten om vårt förtroende för den part vi samverkar med, något som påverkas av bland annat personliga relationer, tillförlitligheten i de beslut som fattas, avtalskonstruktioner och lagstiftning. Sådana faktorer påverkar också omfattningen av den ekonomiska och den politiska risk som beslutsfattarna tar. Den politiska risken är i många fall större än den ekonomiska. Om tillförlitligheten i samverkanslösningen anses hög av parterna kan samverkan sträcka sig till att omfatta även ansvaret för verksamheten. Då låter man en annan organisation ta det juridiska ansvaret för va-verksamheten i den egna kommunen, det vill säga axla huvudmannaskapet. Men det innebär inte att det politiska ansvaret försvinner.

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

Hur ska organisationen utformas?

Den organisatoriska lösningen bör väljas på så sakliga grunder som möjligt. Det är bland annat viktigt att ta ställning till de ingående parternas organisatoriska grundstrukturer. Är det intressant att samverka bara i va-frågor eller ska samverkan vara bredare, kanske som i en integrerad teknisk förvaltning? Vilka verksamheter ska ingå om man väljer att samverka i två eller flera integrerade förvaltningar? Finns det något att vinna på att bjuda in fler kommuner i gemenskapen och bredda det geografiska området? Om svaret blir ja på den sista frågan bör man välja en organisationsform som gör att en sådan tillväxt underlättas. När det gäller de tre olika samverkansformerna - utbyten, arbetsdelning och gemensam lösning - blir de juridiska och ekonomiska frågorna allt viktigare ju mer omfattande integrationen är. För gemensamma lösningar måste man ställa sig frågor som: Vem ska äga anläggningarna och ledningsnätet? Ska avgifterna vara lika? Vem fattar besluten, och i vilken ordning sker det?

15


Kulturella skillnader

Det är i de gemensamma lösningarna som kulturella skillnader mellan kommunerna blir extra påtagliga. För personalen kan skillnaderna ta sig uttryck i olika lönenivåer och anställningsförmåner. Olika redovisningsprinciper kan göra det problematiskt att införa enhetliga avgifter, även om ambitionen finns. Att samma organisation har olika va-avgifter beroende på var kunden bor kan vara svårt att kommunicera till kunderna. Principerna för anläggningsregister kan också variera, och parterna kan ha olika kriterier och möjligheter att bedöma kvaliteten på sina ursprungliga ledningsnät. Det är viktigt att man enas om vilka princi per som ska gälla. Dessutom kan ägarnas krav variera beroende på kulturella skillnader. Det finns därför all anledning för ägarna att gemensamt fundera över vilka nya och gemensamma krav de vill ställa. Makten och inflytandet över verksamheten är en ofrånkomlig fråga. Ya-frågorna är av sådan livsnödvändig karaktär att den som har ansvaret för verksamheten också bör kunna påverka den. Därför har det stor betydelse hur det politiska inflytandet kan garanteras. En annan fråga är vilken öppenhet och insyn man vill ha i sin organisation.

Yalet av organisatorisk lösning kan också påverkas av antalet aktörer på den lokala va-marknaden och vilka erfarenheter parterna har av samarbete med dem. Ibland kan valet av lösning förklaras av att det finns ett fåtal dominerande beslutsfattare bland de samverkande parterna. Andra gånger påverkas det av hur grannkommunerna har valt att lösa sina utmaningar. En förhoppning är att va-branschens ledande politiker och tjänstemän kommer att välja många olika lösningar. Om lösningen blir för "standardiserad" finns det risk att lärandet och utvecklingskraften inom va-sektorn blir hämmad, och det vinner ingen på. Inlärningseffekterna av ett "följa lohn"-beteende är inte särskilt stora. Glöm inte bort att motiv och syfte med samverkan bör diskuteras och definieras innan man bestämmer sig för organisatorisk lösning! Drivkrafter för samverkan: • • • • • •

Kompetensförsörjning Miljö- och kvalitetskrav Teknisk utveckling Ansvarsfördelning Kapitalförsörjning Ökade kundkrav

Huvudmannaskap för

Varierande motiv bakom val av organisation

va-verksamheten

Motiven bakom valet av samverkanslösning varierar från en situation till en annan. Det kan handla om ideologiska motiv och kommunens politiska situation. Det kan också handla om hur parterna värderar betydelsen av olika tänkbara samverkanseffekter och vilken organisationslösning de bedömer bäst kan ge de önskade effekterna. Yalet av lösning kan också inspireras av vilka erfarenheter parterna har av olika organisationsformer, till exempel aktiebolag.

Figuren på sid 17 ger en bild av olika organisations- och samarbetsformer inom va-verksamheten, kopplat till begreppet huvudmannaskap. Med huvudman menas i det här sammanhanget den som enligt lagen har det yttersta ansvaret för verksamheten. Enligt nu gällande va-lag 2 § (1970:244; lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar) är det kommunen som ska se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd, om vatten och avlopp för befintlig eller blivande bebyggelse ordnas i ett större sam-

16

Va i samverkan


Det gäller att börja i de konkreta problemen i den enskilda kommunen, inventera de samverkanslösningar som finns och komma fram till vilken lösning som bäst löser problemet. Det finns sedan många organisationsformer att välja på. Vissa av dem gör att kommunen släpper det egna huvudmannaskapet. Driften kan läggas ut på entreprenad i samtliga orga nisationsformer.

Grad av integration Total integration

Helt egen va

Arbetsdelning

Traditionell va

Egen nämnd

Egen nämnd

och förvaltning

och förvaltning

Eget aktiebolag

Kommunen har huvudmannaskapet

manhang och det behövs med hänsyn till hälsoskyddet. Kommunen har alltså det yttersta ansvaret för att va-verksamhet ordnas om det behövs. Det är detta huvudmannaskap som kommunen kan välja att samordna med annan kommun. Utöver detta finns det i va-lagen ett snarlikt begrepp om att "den som driver allmän va-anläggning är anläggningens huvudman". Till det huvudmannaskapet är det kopplat vissa rättigheter: ta ut avgifter, bestämma anläggningens verksamhetsområde och bestämma de

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

Gemensam lösning

Avtal med annan kommun

/

B. Gemensam koncern

J

C. Gemensamt aktiebolag

l

Samordnat huvudmannaskap

avtalsvillkor som ska gälla (allmänna bestämmelser). Om kommunen driver en allmän va-anläggning är kommunen huvudman för själva va-anläggningen, men dessutom också ytterst ansvarig för va-verksamheten enligt 2 § va-lagen. Men om ett aktiebolag eller annan juridisk person än kommunen driver en allmän va-anläggning som har allmänförklarats av länsstyrelsen är aktiebolaget huvudman för va-anläggningen, medan kommunen har kvar huvudmannaskapet enligt 2 § va-lagen.

17


Vad säger lagstiftningen?

Här presenteras först vissa allmänna delar ur den lagstiftning som har betydelse för kommunernas möjligheter att samverka: kommunallagen, förslaget till ny va-lag samt lagen om offentlig upphandling. Under exemplen senare i skriften tas de delar upp som berör det aktuella exemplet.

Kommunallagens lokaliseringsprincip Lokaliseringsprincipen innebär att en kommun får bedriva verksamhet bara i den egna kommunen. Den gäller som utgångspunkt och så länge inte något annat är stadgat i den lag som reglerar själva verksamheten. På vissa områden, till exempel inom räddningstjänsten och vid tillsyn enligt miljöbalken, finns det uttryckligt lagstöd för en kommun att utföra arbete åt en annan kommun. I de här fallen gäller inte lokaliseringsprincipen, utan lagstiftaren har uttryckligen gett kommunen kompetens att utföra uppgifter åt en annan kommun. Förslaget till ny va-lag föreslår en uppluckring av lokaliseringsprincipen när det gäller va-verksamhet.

Förslag till ny va-lag I förslaget till ny va-lag (Allmänna vattentjänster. Betänkande av va-lagsutredningen, SOU 2004:64) föreslås bland annat en bestämmelse som öppnar möjligheter för kommuner att äga va-anläggningar och driva va-verksamhet även i närliggande kommuner, om det för med sig att de samlade resurserna utnyttjas effektivare. Förslaget innebär således en kompetensutvidgning för kommunerna och får till följd att lokaliseringsprincipen inte gäller för den situationen. Ge-

18

nom kompetensutvidgningen har inte bara kommunen utan även kommunala bolag rätt att lägga anbud i annan kommun. Utredningen föreslår också att varje kommun ska besluta om hur taxan för de allmänna vattentjänsterna ska se ut i den egna kommunen. Det gäller för all allmän va-verksamhet där, även sådan som ägs av annan kommunal huvudman.

Lagen om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling (LOU, 1992:1528) tillkom som en följd av Sve-

riges inträde i EES-avtalet. Lagen håller på att omarbetas för att uppfylla nya EG-direktiv. Hänvisningar till lagtexten avser den lagstiftning som fortfarande gäller våren 2005. LOU gäller vid upphandling som görs av bland annat kommuner, landsting och andra upphandlande enheter. Till upphandlande enheter hör också kommunala bolag (1 kap. 6 § LOU). För att LOU ska tillämpas ska det vara fråga om en upphandlingssituation, det vill säga köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster. Det finns inget generellt undantag från lagen när en kommun köper exempelvis en tjänst från en annan kommun eller ett landsting. Man kan alltså behöva iaktta LOU:s regler vid samarbete mellan kommunala organ. LOU föreskriver på vilket sätt en upphandling ska göras. Reglerna är olika beroende på vad som ska upphandlas och hur stort värdet är på det som ska upphandlas. Syftet med LOU är att den offentliga sektorn ska köpa in varor och tjänster på ett affärsmässigt sätt och

Va i samverkan


utnyttja de konkurrensfördelar som finns på marknaden. Det är den upphandlande enhetens egna behov som ska styra, och de krav som har ställts i förfrågningsunderlaget är man skyldig att hålla sig till vid utvärdering av anbuden. Kraven ska uttryckas i neutrala termer; man får exempelvis inte ställa krav på ett visst märke. I vissa fall går det att använda förenklade upphandlingsförfaranden. När det gäller en upphandlande enhet inom den tekniska sektorn finns det särskilda bestämmelser i 4 kapitlet i LOU som anger hur man ska upphandla varor och tjänster inom just det här området. Men här finns det under vissa förutsättningar ett undantag som innebär att den upphandlande enheten inte behöver upphandla tjänster som köps in från bland annat så kallade anknutna företag. Med anknutet företag menas bland annat företag som den upphandlande enheten kan utöva ett bestämmande inflytande över, till exempel ett helägt

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

kommunalt aktiebolag. Undantaget gör det alltså möjligt att handla tjänster direkt från ett helägt kommunalt bolag utan upphandling enligt LOu. Undantaget gäller bara för köp av tjänster, inte för köp av varor. Dessutom ska leveransen av tjänsterna vara aven viss omfattning och ha pågått en viss tid. Det är alltså ganska många förutsättningar som ska vara uppfyllda. Men om man väl uppfyller dem är det bra ur samverkanssynpunkt eftersom enheten slipper upphandla tjänsten och kan samverka med just det företaget. LOU gäller utöver de regler som styr kommunernas möjligheter att samarbeta. Således kan ett samarbete vara lagligt enligt regler som finns i kommunallagen. Men bestämmelserna i LOU kan leda till att samarbetet inte kommer till stånd därför att kommunen måste upphandla den tjänst som man tänkt samarbeta kring.

19


Olika organisatoriska lösningar

Samverkan kan i praktiken variera till både omfattning och form. Resten av skriften beskriver fyra fall av samverkan, samt en lösning med entreprenad (Norrtälje). Samverkansexemplen presenteras i stigande grad av integration med början i ett exempel som startade i form av ett interkommunalt avtal, men förändrades till en gemensam nämnd (Helsingborg-Åstorp). De fyra samverkansexemplen finns med i figuren på sid 17.

20

• Helsingborg-Åstorp (gemensam nämnd) • Roslagsvatten (gemensam koncern) • Stockholm Vatten AB (gemensamt aktiebolag) • Bergslagens Kommunalteknik (kommunalförbund) Allra först beskrivs samverkan genom avtal, den samverkansform som föregick den gemensamma nämnden i Helsingborg-Åstorp.

Va i samverkan


Samverkan genom avtal

Samverkan genom avtal är ett sätt för kommuner att hjälpa varandra. Det är en relativt enkel och rättfram form för uppdelning av arbetsuppgifter mellan två eller flera kommuner. Genom avtalet etableras också vanligen en relation mellan en köpare och en säljare, men relationen kan också utgöras av ett ömsesidigt utbyte av tjänster. I de fall avtal tecknas regleras också varaktigheten.

ning med ettårsavtal, med sex månaders uppsägning och automatisk förlängning på ett år om ingen uppsägning sker. För samråd och information kan en referensgrupp inrättas med enbart förtroendevalda, enbart tjänstemän eller med en blandad sammansättning från kommunerna. En sådan referensgrupp kan inte fatta några beslut som gäller avtalet och tillämpningen av det.

Juridik

Styrkor och svagheter

I kommunallagen finns det inte några regler om interkommunala avtal. I stället kommer ett sådant avtal att bedömas ur kompetenssynpunkt och utifrån bestämmelsen i kommunallagen (2 kap I §) om kommunernas allmänna befogenheter och den eventuella speciallagstiftning som råder för verksamheten. Om man använder enbart ett avtal som grund för samarbete kan man inte skapa särskilda gemensamma förvaltningsorgan. Om ett samarbete gäller en anläggning som den ena av två samarbetande kommuner äger är det också den kommunen som fattar alla beslut om anläggningen. Den andra kommunens inflytande begränsas till avtalet.

Rent allmänt är avtalets styrka att det är enkelt. Med enkla dokument kan man reglera arbetsdelningen, exempelvis:. Vem gör vad för vem? Vad betalar respektive part?

Vad ett avtal ska innehålla varierar beroende på vad samverkan gäller. Avtalstid, uppsägning, samråds- och insynsregler samt frågan om hantering av tvister bör alltid finnas med. Avtalstiden beror främst på vilken verksamhet avtalet gäller. Både alltför korta och alltför långa avtalstider kan vara till nackdel för parterna. Det kan vara svårt att samordna avtalstiden med mandatperioden eftersom ett avtal kan ingås när som helst under perioden. Om man inte vill binda en ny politisk majoritet är det en lös-

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

En tänkbar svaghet är att avtalets utformning har direkta konsekvenser för styrkan i själva samverkansåtagandet - oklara formuleringar kan reducera avtalet till ord utan förpliktelser. Allmänt hållna avtal kan leda till att de inte tas på allvar och att de alltför lättvindigt sägs upp. En annan svaghet är att nu gällande lagstiftning begränsar samarbetet till sådana situationer där inblandade parter bidrar i förhållande till den egna nyttan med samarbetet. Alltså kan inte en kommun mot bakgrund av gällande rätt utföra arbete åt annan kommun i enbart den andra kommunens intresse. Dessutom kan ett avtal om köp av tjänster angripas med stöd av LOU, beroende på innehåll och omfattning.

Sa mverka nseffekte r Genom ett interkommunalt samverkansavtal kan man uppnå samverkanseffekter främst kring kompetens och operativa förutsättningar. Finansiella effekter verkar svårare att nå eftersom en

21


avtalad arbetsdelning knappast påverkar kreditvärdighet och finansiella nyckeltal i någon större utsträckning. En ren arbetsdelning då två parter ömsesidigt arbetar åt varandra med olika saker inrymmer i sig inte heller någon tydlig ökning av förhandlingsstyrkan. Det är bara om avtalet uttryckligen omfattar till exempel gemensam inköpsfunktion som det går att öka styrkan på marknaden. Politiskt inflytande

Innehållet i ett avtal kan i varierande utsträckning bakbinda politiska beslutsfattare. En inneboende risk i en kontraktsrelation är att den ena parten kan bli beroende av den andra. Traditionell marknadsekonomi bär i sig en drivkraft

22

att utnyttja andras svaga punkter. Det här visar sig tydligast den dag då avtalet ska förnyas, även om det inte är troligt att en kommtlnledning upprepade gånger låter sig utnyttjas. Många samverkansavtal

Det finns många olika exempel på interkommunal samverkan med hjälp av avtal. Avtalen handlar vanligen om en specifik aktivitet, till exempel inköpssamverkan, gemensam reservdelshållning eller gemensam utrustning. Det finns också kommuner som bildar kommitteer för att lösa relationen gentemot myndigheter om de har en gemensam recipient.

Va i samverkan


Samverkan genom gemensam nämnd

Efter revidering av kommunallagen är det sedan 1997 möjligt för kommuner att samverka genom att bilda en gemensam nämnd. Avsikten är att möjliggöra samverkan i ett offentligrättsligt organ utan att bilda någon ny juridisk person. Den gemensamma nämnden ingår i "värdkommunens" organisatoriska struktur. r princip kan alla kommunala verksamheter bedrivas i form aven gemensam nämnd.

fatta alla ingående parters geografiska område och medlemmar. Uppgiften som den gemensamma nämnden ska sköta måste vara gemensam för alla ingående parter. Varje kommun behåller sitt huvudmannaskap för den verksamhet som den gemensamma nämnden sköter, och är alltså ytterst ansvarig för den. Den gemensamma nämnden har sin hemvist hos en av parterna (värdkommunen) och ingår i dess organisation.

Principiellt ska en gemensam nämnd följa värdkommunens arbetsformer och beslutsprocesser. Lagstiftningen reglerar några grundläggande förutsättningar för samarbetet, men det är upp till parterna att komma överens om nämndens inriktning och sammansättning, de procedurer som ska användas samt hur ekonomiska aspekter ska hanteras. Tanken är alltså att samverkansformen gemensam nämnd ska vara öppen och skapa möjligheter för kommuner att göra gemensam sak på verksamhetens villkor, så länge parterna kan avtala om hur de vill göra.

Fullmäktige i varje kommun måste besluta att samarbetet ska ske i den gemensamma nämnden. Det ska skrivas ett avtal om samarbetet och upprättas ett reglemente för den gemensamma nämnden. Av avtalet och reglementet ska det framgå vilka uppgifter den gemensamma nämnden ska ha och hur den ska arbeta.

Det finns inte så många exempel på gemensam nämnd inom den tekniska sektorn. Ett fall inom vatten & avlopp är den samverkan som finns mellan Åstorp och Helsingsborg och som startade med ett avtal. Efterhand som man fördjupade samverkan har man valt att göra det inom ramen för en gemensam nämnd, inte minst med tanke på reglerna i lagen om offentlig upphandling.

Juridik Reglerna för gemensam nämnd finns i kommunallagen. När man samarbetar i en gemensam nämnd utvidgas den kommunala kompetensen till att om-

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

r den gemensamma nämnden ska det ingå minst en ledamot från varje samverkande part, som i och med detta har vissa insyns- och styrmöjligheter. Fullmäktige i respektive kommun har rätt att begära upplysningar från nämnden. Ordförande, vice ordförande samt anställda som arbetar för den gemensamma nämnden i de samverkande kommunerna är skyldiga att lämna muntliga upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om uppgifterna inte är hemliga på grund av sekretess. Dessutom får fullmäktigeledamöter i de samverkande kommunerna ställa interpellationer till den gemensamma nämndens ordförande. På det sättet kan de partier som inte har representanter i nämnden få möjlighet till insyn och deltagande i nämndens verksamhet.

23


Styrkor och svagheter Den gemensamma nämnden påminner om kommunalförbundet (sidan 35) när det gäller styrkor och svagheter. Som organisationsform är den gemensamma nämnden generellt sett bra genom att det bildas en ny beslutande enhet som ett tecken på ett ömsesidigt åtagande att samverka. Den gemensamma nämnden ingår i värdkommunens struktur när det gäller budget och relation till fullmäktige. En gemensam nämnd kan vara lämplig om det är få parter som samverkar. En möjlig svaghet är att den gemensamma nämnden, med värdkommun och övriga ingående kommuner, kan bli otydlig i förhållande till medborgarna i takt med att medlemskommunernas storlek eller antal ökar.

Sa mverkanseffekter En gemensam nämnd kan omfatta alla de tänkbara samverkanseffekter som nämns på sidan 26. Finansiell styrka,

24

marknadskraft, kompetens och operativa förutsättningar kan förbättras genom den gemensamma nämnden. Men potentialen i samverkanseffekterna är beroende av hur avtalet utformas, det vill säga hur stora åtaganden som medlemskommunerna är villiga att göra.

Politiskt inflytande Att bilda en gemensam nämnd är att enas om beslutsfattandet. Om parterna anser att rätt beslut fattas är sannolikt en fråga om vilka motiv de har. Det är därför viktigt att medlemskommunernas motiv till att gå samman stödjer varandra. Som politiker bör man således, innan den gemensamma nämnden bildas, vara väl införstådd med vad man förväntas ge respektive få. Att de olika parternas inflytande senare kan komma att utmanas över tiden är en ständig risk, men det bör kunna motverkas genom att man kan visa att det har fattats fördelaktiga beslut för samtliga parter.

Va i samverkan


Exempel 1 :

o

Gemensam nämnd för va-drift i Astorp

Åstorp är en nordvästskånsk kommun 1,5 mil öster om Helsingborg. Där bor idag drygt 13 000 personer. Befolkningen har ökat sedan mitten av 1990-talet med omkring 700 personer, och ökningen fortsätter. Kommunen är kompakt till sin karaktär, med omkring två mils avstånd mellan västra och östra delen. En bilfärd mellan Helsingborgs stora avloppsreningsverk i hamnområdet och Åstorps centrum tar cirka IS minuter. I Åstorps kommun finns det vattenverk och avloppsreningsverk på två orter, Nyvång och Kvidinge. Avloppsreningsverket i Nyvång är det större och modernare av de två och kommer att ersätta det i Kvidinge. Åstorps egen va-organisation består av fem anställda som sköter ledningsnätet, en arbetsledare, två halva tjänster för projektering och planering, samt en chef för teknisk verksamhet (del av samhällsbyggnadschef).

Avtal omvandlades till gemensam nämnd

Åstorp och Helsingborg har samverkat sedan årsskiftet 1996, då det första avtalet mellan kommunerna undertecknades. Avtalet förnyades utan ändringar 1998 och löpte därefter ut först 2002. I samband med den andra avtalsförlängningen fick Åstorps företrädare onda aningar; kommunallagen och LOV seglade upp som hot mot ytterligare en avtalsperiod. Om Åstorp gjorde en offentlig upphandling var risken stor att en annan part än Helsingborgs kommun skulle vinna.

Helsingborgs tekniska förvaltning sköter idag driften av Åstorps avloppsreningsverk och avloppspumpsstationer. Helsingborg har också hand om Åstorps egenkorttroll (provtagning och rapportering till länsstyrelsen) samt beredskapstjänstgöring för Åstorps anläggningar.

Lösningen blev att Åstorp och Helsingborg bildade en gemensam nämnd från och med den I januari 2003. På det sättet fann man en juridiskt giltig grund för samarbetet. Nämnden beslutar politiskt om samma verksamhet som har bedrivits sedan 1996. Styrande för den gemensamma nämnden är ett i princip oförändrat samverkansavtal, med den skillnaden att beslutsgången har förändrats i och med nämndens tillkomst. Dessutom löper samverkansavtalet tills vidare med ett års ömsesidig uppsägningstid.

Åstorps kommun äger sina avloppsanläggningar, och kommunens fullmäktige beslutar om investeringar. Budgeten innehåller kostnader för avtalad verksamhet, närmare 3,7 miljoner kronor per år. Personalkostnaderna uppgår till 850 tusen kronor. En heltidsanställd är utlånad från Åstorp till Helsingborg, men arbetar uteslutande med driften av ÅStorps anläggningar. Övriga personalkostnader debiteras löpande enligt fastställd timtaxa.

För den gemensamma nämndens arbete är också ett reglemente utarbetat. Värdkommunen Helsingborg fastställer driftbudgeten efter samråd med Åstorp. De kostnader som uppkommer i Helsingborg som en följd av samverkansavtalet ersätts enligt självkostnadsprincipen. Helsingborg har i egenskap av värdkommun civilrättsligt ansvar och kan därmed komma att bli ersättningsansvarig. Om det gäller Åstorps verksamhet och skadan inte är direkt orsakad av Helsing-

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

25


borgspersonalens försumlighet ska Åstorp ersätta Helsingborg i motsvarande omfattning. Drivkrafter till samverkan

I Åstorp var styrningen av de tekniska verksamheterna oklar under flera år; det gällde inte minst va-verksamheten. Efter en del personalrockader, allmänt bristfällig kompetens i va-frågor och ett osäkert politiskt beslutsunderlag riktade Åstorp blickarna utanför kommunen efter hjälp. Att själv rekrytera kompetent personal upplevdes som både svårt och kostsamt. Att Åstorps dåvarande tekniske chef i grunden var stadsarkitekt och av praktiska skäl tillförordnad teknisk chef lyfts fram som en betydelsefull faktor för att överhuvudtaget "be om hjälp". Han vände sig till storebror i väster, Helsingborg. Båda kommunerna var och är fortfarande medlemmar i NOSAM (Nordvästra Skånes kommuner i samverkan) som är en sammanslutning av tio kommuner med ett uttalat syfte att skapa närmare samarbete (Helsingborg, Åstorp, Bjuv, Svalöv, Landskrona, Klippan, Höganäs, Örkelljunga, Ängelholm och Båstad). Erfarenheter

Sedan 1996 har det inte gjorts några principiella ändringar i avtalsskrivningarna. Erfarenheterna är enbart goda. Ekonomiskt ser sig båda parter som vinnare. Det är en praktisk lösning för Helsingborg; personalen får "mental stimulans" och får samtidigt se "världen utanför". Åstorp får det de behöver: god beredskap, förmåga att hålla hög standard i sitt va-system, att kunna förse invånarna med dricksvatten och avloppsrening och

26

samtidigt leva upp till skärpta miljökrav. De operativa och kompetensmässiga samverkanseffekterna är tydliga, och i och med att samverkansavtalet inordnades under en gemensam nämnd blev de kompetens- och ledningsrnässiga samverkanseffekterna ännu påtagligare. Effekterna av samverkan är inte särskilt överraskande för de två parterna. Man har lärt känna varandra, lärt sig mer om varandras verksamheter och fått ett öppnare sinne för samverkan över kommungränserna. Drift och underhåll av Åstorps anläggningar betraktas numera av Helsingborgs va-personal som en del av den egna verksamheten. För närvarande utreds en eventuell utökning av samarbetet till fler kommuner inom NOSAM, något som beaktades redan när den gemensamma nämnden bildades. Det samverkansavtal som fanns från början har med andra ord banat väg för utökad va-samverkan. Men för att ett samverkansavtal ska fungera räcker det inte med allmänna viljeyttringar. Avgörande för framgången för Åstorps och Helsingborgs samverbnsavtal om arbetsdelning är att avtalet är konkret, tydligt och praktiskt inriktat. Det har tvingat fram påtagliga organisatoriska förändringar i de två kommunernas vaverksamhet. Det krävs ett visst mått av politiskt mod för att gå in i en gemensam nämnd. Det är troligt att små kommuners politiker tappar en del av sitt inflytande genom att förlita sig till en större grannkommun, något som också märktes i det här fallet när en gemensam nämnd bildades med motparten som värdkommun. Men eftersom båda parter är nöjda är frågan oproblematisk i just det här fallet.

Va i samverkan


Samverkan genom aktiebolag

Två eller flera kommuner kan tillsammans bilda ett gemensamt aktiebolag. Inom aktiebolaget bedrivs sedan den verksamhet man vill samverka kring. Samverkan kan ske med olika omfattning och kring olika delverksamheter. De åtaganden som tilldelas bolaget regleras i ägardirektiv. Ett gemensamt bolag kan bildas för att samverka om drift och underhåll. Man kan också samverka kring all va-verksamhet som omfattas av det kommunala åtagandet. Det finns alltså möjlighet att i ett aktiebolag ha olika grader av integration mellan kommunerna. Men bildandet av ett gemensamt bolag visar att avsikten är att samverkan ska vara på längre sikt. En styrelse ansvarar för och styr det gemensamma aktiebolagets verksamhet. Ägarna utser styrelseledamöterna som kan vara antingen politiker från kommunerna eller externt rekryterade personer. Styrelseledamöterna ska tänka på verksamhetens bästa och är personligt ansvariga för den verksamhet som bedrivs i bolaget. Det operativa ledarskapet i bolaget är av styrelsen delegerat till en verkställande direktör. Samverkan i ett gemensamt aktiebolag regleras i en bolagsordning och genom avtal.

Juridik Enligt kommunallagen finns det möjlighet att samarbeta genom att bilda ett gemensamt aktiebolag. 3 kapitlet r6 § ger förutsättningar för att överlämna kommunala angelägenheter till privaträttsliga organ som aktiebolag. Samma kommunalrättsliga principer som styr den rent kommunala verksamheten styr också kommunala företag. Det betyder att lokaliserings-, likställighets- och

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

självkostnadsprinciperna oftast gäller även för kommunala företag. Inom kommunerna finns det specialreglerade områdena där man i lag har reglerat hur uppgiften ska fullgöras, till exempel grundskola och socialtjänst. På sådana områden får en kommunal angelägenhet i princip inte överlåtas till ett aktiebolag. Myndighetsutövning får överlämnas till ett aktiebolag bara om det finns särskilt lagstöd för det. Det krävs beslut av fullmäktige för att en kommunal angelägenhet ska kunna lämnas över till ett aktiebolag. I fråga om helägda aktiebolag som kommunen ensam bildar ska vissa villkor i kommunallagens 3 kapitelr7 § vara uppfyllda. Fullmäktige ska fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut fattas som är av principiell natur. För delägda företag gäller att fullmäktige ska se till att den juridiska personen blir bunden av villkoren i 3 kapitlet 17 § i kommunallagen i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållanden, verksamhetens art och omständigheter i övrigt. Fullmäktige ska utse minst en lekmannarevisor. Vid nybildning av delägt företag och när det bara är offentliga intressen inblandade kan man utgå från att bestämmelserna bör tillämpas i motsvarande mån. Men vissa modifikationer blir nödvändiga. Samma fullmäktige kan exempelvis inte utse samtliga styrelseledamöter. Det finns möjlighet att i konsortialavtal reglera hur ledamöterna ska utses. Konsortialavtalet är ett komplement till

27


bolagsordningen. I avtalet reglerar aktieägarna sina befogenheter och rätten att disponera sina aktier i bolaget. Ett sådant avtal binder aktieägarna gentemot varandra.

hur samverkan utformas i det speciella fallet. Bolagiseringen medför också att verksamheten avskiljs från övrig kommunal verksamhet; det innebär att verksamheten får en tydligare identitet.

Kommunstyrelsen ska ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs av kommunala företag. Det innebär att kommunstyrelsen ska ha fortlöpande tillsyn över verksamheten mot bakgrund av uppställda mål och andra ägardirektiv. Bolaget måste därför tillgodose kommunstyrelsens behov av information.

Aktiebolagsformen kan också innebära vissa svagheter, till exempel att det kostar både tid och resurser att bygga upp en ny verksamhet. När en ny större organisation skapas finns det också risk för ökad byråkrati. Ett gemensamt bolag kan dessutom medföra centralisering av verksamheten; risken finns då att lokalkännedomen försämras.

Koncernbildning

Med koncern menas en grupp av privaträttsliga juridiska personer som styrs av samma ägarintressen. En koncern är inte någon egen juridisk person och innebär ofta att ett aktiebolag i sin tur bildar ett nytt aktiebolag, ett dotterbolag. De juridiska förutsättningarna för samarbete i en koncern är i princip desamma som för samarbete i ett aktiebolag. Det som sker praktiskt är att ett aktiebolag bildar ett annat aktiebolag. För att bilda det första aktiebolaget gäller de regler som har redovisats ovan. För dotterbolaget är det däremot oklart om reglerna i kommunallagens 3 kapitel 17 § gäller, utom bestämmelserna om lekmannarevisorer. Sa mverka nseffekter

Styrkan med ett gemensamt aktiebolag är att det skapar förutsättningar att uppnå alla de fyra samverkanseffekterna: tillgång till kapital, styrka på marknaden, kompetensförsörjning och operativa fördelar. I vilken omfattning samverkanseffekterna uppnås beror på

28

Politiskt inflytande

Vissa hävdar att bolagsformen kan leda tiU minskat politiskt inflytande, något som utifrån ett demokratiskt perspektiv upplevs som negativt. Genom att en verksamhet överförs till ett gemensamt aktiebolag minskar den enskilda kommunens möjlighet till inflytande över verksamheten och begränsas till att utforma ägardirektiv och utse styrelseledamöter. En del av de negativa konsekvenserna kan hanteras genom utformning av tydliga ägardirektiv och uppföljning av verksamheten från ägarkommunernas sida. Det demokratiska inflytandet kan också upplevas som begränsat i de fall fördelningen av ägarandelarna innebär att en kommun har majoritet; det kan medföra att övriga kommuners inflytande riskerar att minska. I aktiebolag är det möjligt att utse styrelseledamöter som inte är förtroendevalda utan valda på grund av sin expertkompetens. Detta är inte möjligt i gemensam nämnd eller kommunalförbund.

Va i samverkan


Exempel 2:

Roslagsvatten AB

Roslagsvatten AB är ett kommunalt bolag som ägs av sex kommuner: Österåker, Vaxholm, Danderyd, Täby, Knivsta och Yallentuna. Gemensamt för ägarkommunerna är att de flesta är mindre kommuner vars folkmängd ökar. Täby kommun är undantaget med en folkmängd på ungefär 60 000 invånare. Minst är Yaxholms kommun med cirka 9 700 invånare. Österåkers kommun har 36 000 invånare, Danderyd knappt 30 000, Yallentuna nästan 27 000 och Knivsta ungefär 13 000 invånare. Österåker är majoritetsägare i bolaget och har 62 procent av andelarna. Näst största ägaren är Yaxholms kommun som har drygt IS procent. Knivsta och Yallentuna äger vardera 10 procent av bolaget, medan Täby och Danderyds ägarande1ar är mer symboliska och utgörs av ungefär en procent vardera.

Samverkan i koncern

Samverkan i Roslagsvatten AB har uppstått genom sammanslagning av vaverksamheterna i Österåker, Vaxholm, Knivsta och Yallentuna. Produktion, anläggningar, strategi och ledning är de områden som de fyra kommunerna har valt att integrera med varandra. Samverkan mellan Danderyd och Täby och de övriga fyra gäller kundtjänst, debitering och mätaravläsning. Koncernen Roslagsvatten AB utgörs av moderbolaget Roslagsvatten och fyra dotterbolag. Koncernbolagen är huvudman för va-verksamheterna i de fyra största ägarkommunerna och ansvarar för all drift och all personal. r Knivsta

Roslagsvatten bildades 1989 då va-verksamheten i Österåker bolagiserades. 1994 utökades Roslagsvattens verksamhet i och med att Yaxholms kommun gick in som delägare. Efter det kom Roslagsvatten att stå som huvudman för va-verksamheten i båda kommunerna. Verksamheten i Roslagsvatten utvidgades ytterligare under 2001 och 2002 då bolaget tog över ansvaret för kundtjänst, avgiftsdebitering och mätaravläsning i Danderyds och Täbys kommuner som båda kom att bli delägare i bolaget. r januari 2003 respektive april 2004 övertog Roslagsvatten även huvudmannaskapet för va-verksamheten i Knivsta och Yallentuna.

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

29


kommun har jour och akutunderhåll handlats upp av Uppsala kommun som ligger närmare geografiskt sett. I Vallentuna bedrev Ragnsells va-drift och underhåll efter en upphandling 1999, men sedan den I april 2005 ansvarar Roslagsvatten för drift och underhåll även där. Utöver moderbolaget består koncernen av fyra dotterbolag: Österåkersvatten AB, Vaxholmsvatten AB, Knivsta Vatten AB och Vallentuna Vatten AB. Respektive dotterbolag äger de fyra kommunernas anläggningar och tillgångar. Strukturen med dotterbolag som ägare av tillgångar innebär att va-kollektiven i ägarkommunerna hålls separerade. Dotterbolagen beslutar om investeringar och taxor. De leds av varsin styrelse av politiskt tillsatta representanter från respektive kommun. Ledamöter från dotterbolagens styrelser sitter även i moderbolagets styrelse som representant för sin kommun. Verksamheten i Roslagsvatten styrs och bedrivs enligt de mål som anges i ägardirektiv och bolagsordning som har godkänts av samtliga kommuner. Genom ägardirektivet är ansvaret för beslut som rör verksamheten delegerad från kommunerna till moderbolaget, och beslut kring drift och underhåll som fattas i moderbolaget fattas utifrån de överenskomna målen. Men kostnader och intäkter från de olika ägarkommunerna håUs isär och debiteras respektive kommuns dotterbolag varje kvartal. Drivkrafter till samverkan

Kommunerna som ingår i Roslagsvatten hade alla liknande motiv till samverkan. De hade behov av att samverka kring både ansvar- och verksamhetsfrågor. I Österåkers kommun var motiven främst produktionsrelaterade. Det fanns en vilja att separera verksamheten från övrig teknisk verksamhet som var skattefinansierad; detta var anledningen till

30

att va-verksamheten först bolagiserades. Man behövde också lösa det framtida behovet av reinvesteringar och nyinvesteringar, och man behövde skapa en grogrund för kompetensutveckling inför de kommande pensionsavgångarna. Men bolaget som bildades hade överkapacitet, och det utgjorde incitament till att samverka med andra kommuner. Vaxholms kommun hade tidigare haft vatten & avlopp utlagd på entreprenad, och kommunen ansågs sakna den kompetens som krävdes för att vara en bra beställare. Dessutom var anläggningarnas kapacitet för liten och kommunen kunde inte leva upp till de krav lagstiftningen ställde. Således fanns det i Vaxholm behov av att lösa både verksamhets- och ansvarsproblem. Drivkrafterna i Vallentuna och Knivsta verkar ha varit främst produktionsrelaterade eftersom båda kommunerna är små med behov av att uppnå stordriftsfördelar och effektivare resursutnyttjande inom va-verksamheten. Erfarenheter

Erfarenheterna från arbetet med vatten & avlopp inom det koncept som Roslagsvatten utgör är övervägande positiva. De operativa fördelarna är kanske mest framträdande. Resursutnyttjandet har blivit effektivare eftersom vissa verksamheter är gemensamma för alla kommuner. När Roslagsvatten först bildades fanns det 30 anställda. Sedan dess har verksamheten utökats till att omfatta fem andra kommuner, men antalet anställda har bara ökat till 47. Delvis beror det på att det från början fanns överkapacitet i organisationen, men delvis också på de stordriftsfördelar som har uppstått genom samverkan. Det har också uppstått samverkanseffekter när det gäller management och kompetens. Roslagsvatten upplevs som en attraktiv arbetsgivare och har inte

Ya i samverkan


Att utöka Roslagsvatten till att även omfatta andra kommuner är en fråga för framtiden. Men det finns en risk med att utöka verksamheten för mycket och ta in även större kommuner, eftersom de specifika behov som finns i delägarkommunerna då riskerar att bli mindre prioriterade än vad de är nu. Det finns också en övre gräns för hur stor en verksamhet kan bli innan möjligheten att uppnå stordriftsfördelar avtar.

haft några problem med att rekrytera ny personal för att ersätta dem som gått i pension. Lokalkännedom och kunskap om ägarkommunernas specifika förutsättningar och behov har i och med bolagisering och samverkan också kunnat utvecklas inom bolaget. Konceptet med moderbolag och kommunspecifika dotterbolag medger inflytande och beslut på kommunnivå i en koncern med gemensam kompetens.

Ägarandel. huvudmannaskap och inriktning på samverkan varierar mellan de sex kommunerna inom Roslagsvatten.

Huvudman

Dotterbolag

Drift

Anläggningar

Strategi

Kundkollektiv

Österåker (62 %)

Roslagsvatten

Ja

Ja

Ja

Ja

Nej

Vaxholm (15 %)

Roslagsvatten

Ja

Ja

Ja

Ja

Nej

Knivsta (10 %)

Roslagsvatten

Ja

Ja

Ja

Ja

Nej

Vallentunavatten

Ja

Ja

Ja

Ja

Nej

Danderyd (1 %)

Egen

Nej

Delvis

Nej

Nej

Nej

Tciby (l %)

Egen

Nej

Delvis

Nej

Nej

Nej

Ägarkommuner

Vallentuna (10 %)

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

31


Exempel 3:

Stockholm Vatten AB

Stockholm Vatten AB är ett kommunalägt bolag som ägs av Stockholms stad (98 procent), och Huddinge kommun (2 procent). Stockholms stad hade i början av 2004 drygt 760 000 invånare och Huddinge kommun drygt 85 000. Befolkningen har ökat i båda kommunerna sedan 1995, men Huddinge har haft en något snabbare ökningstakt. Stockholms stad och Huddinge kommun enades i slutet av 1990-talet om en långsiktig samverkan kring sina vaverksamheter. Det resulterade i att de två kommunägda va-bolagen Stockholm Vatten AB och Huddinge Vatten AB slogs samman den I januari 1997. Huddinge Vatten hade ett halvår tidigare blivit dotterbolag till Stockholm Vatten när förhandlingarna kring samgåendet var avslutade. Dotterbolaget fusionerades sedan med moderbolaget, och Huddinge kommun fick en ägarandel i Stockholm Vatten på 2 procent. Huddinge kommun tilldelades en ordinarie styrelseplats och en suppleantplats i Stockholm Vattens styrelse. Huddinge kommun utser en politiker från varje partiblock till de två platserna. Vid samgåendet slöts ett avtal om vad parterna skulle åta sig. Samverkan i Stockholm Vatten AB

De två kommunerna valde en gemensam lösning som princip för sin samverkan. I Stockholm Vatten är alla delar av va-verksamheten totalt integrerade. Stockholm Vatten AB är huvudman för va-verksamheten i Stockholms stad och Huddinge kommun. Bolaget producerar dricksvatten och renar avloppsvatten i de två kommunerna med en gemensam va-taxa. Stockholm Vatten äger och an-

32

svarar för driften av två vattenverk och två avloppsreningsverk samt ledningsnät, pumpstationer och vattenreservoarer i Stockholm och Huddinge. Huddinge kommun utgör idag ett driftområde inom Stockholm Vatten. Personalen från Huddinge Vatten integrerades helt i Stockholm Vattens organisation, och samgåendet gick smidigt. Drivkrafter till samverkan

Stockholm Vatten hade sedan 1990 varit huvudman för va-verksamheten inom Stockholms stad. Huddinge kommun ställdes i mitten av 1990-talet inför problem som ledde fram till samverkansbeslutet. Huddinges problem hade att göra med både ansvar och verksamhet. Det var Huddinge som tog initiativet och föreslog ett samgående. Många år före samgåendet var de två parterna nära integrerade genom att Stockholm Vatten levererade allt dricksvatten och renade Huddinges avloppsvatten. Dessutom var taxenivån densamma för likvärdiga brukare. Vid tidpunkten för samgåendet hade Huddinge Vatten stora resurskrävande anläggningsprojekt framför sig. Dels hade de brister i den tekniska kompetensen, dels skulle kostnaderna för reinvesteringar och nyanläggningar medföra rejäla taxehöjningar. På gränsen meUan de två kommunerna finns ett sjösystem som båda parter har miljöansvar för, ett ansvar som Huddinge skulle få svårt att leva upp till. Vid ett samgående skulle det bli lättare att planera och genomföra de nödvändiga åtgärderna av sjörestaurering och vattenvård på ett bättre sätt för båda parter. Dessutom skulle led-

Va i samverkan


ningsdragning till nya bostadsområden underlättas. Det fanns också en tydlig politisk vilja i Huddinge kommun att förhindra att deras va-bolag skulle få privata ägare. Erfarenheter

De goda erfarenheterna av samverkan överväger, även om det har förekommit en del mindre goda. Det är positivt att miljöprojekten har kunnat genomföras på ett resurseffektivt och smidigt sätt genom samgåendet. Huddinge kommun har fått tillgång till Stockholm Vattens kompetens och finansiella resurser, och de stora investeringarna är genomförda utan att va-taxan har höjts. De samverkanseffekter som har uppnåtts gäller kompetensförsörjning, tillgång till kapital och operativa fördelar. Tillgången till teknisk kompetens och möjligheten att följa med i den tekniska utvecklingen verkar vara det främsta argumentet för samverkan. Alla är överens om att Huddinge har fått ut mycket av samverkan. En positiv faktor för Stockholm Vatten är att befolkningstillväxten har varit snabbare

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

i Huddinge kommun än i Stockholms stad där det mesta är färdigbyggt. Denna tillströmning av nya abonnenter är bra för Stockholm Vatten eftersom bolaget har överskottskapacitet i sina anläggningar. En positiv faktor för det demokratiska inflytandet är att kommunerna har väl genomarbetade och tydliga ägardirektiv och en kontinuerlig uppföljning av verksamheten. Bolaget har en politiskt vald styrelse som speglar majoritetsförhållandena. Man följer offentlighetsprincipen och strävar överhuvudtaget efter öppenhet för att motverka förutfattade meningar om kommunala bolags slutenhet. Men samgåendet har också medfört en del mindre goda erfarenheter. En lärdom är vikten av att göra noggranna kalkyler och inspektioner inför ett samgående för att minimera negativa överraskningar. Inför samgåendet gjordes en översyn av va-ledningsnätet i Huddinge. Det konstaterades att ledningsnätet genomsnittligt var yngre än i Stockholm. Stockholm Vatten drog därför slutsatsen att de kalkylunderlag som användes för

33


att beräkna kostnader för underhåll och reinvesteringar skulle kunna tillämpas även för ledningsnätet i Huddinge. Men det har visat sig att standarden på ledningsnätet var sämre än man trodde från början, och kostnaderna för underhåll och reinvesteringar har därför blivit högre än beräknat. Tidigare fanns det en del skillnader i taxesättningen, men vid samgåendet infördes en enhetlig taxa för de två kommunerna. Det medförde en taxesänkning för flerbostadshus i Huddinge kommun med cirka JO procent. Detta tillsammans med de oväntat stora kostnaderna för underhåll av ledningsnätet i Huddinge kommun innebär att kostnaderna som helhet har blivit högre än

34

beräknat. Kostnadstäckning ligger ett antal år framåt i tiden, enligt beräkningar som Stockholm Vatten har gjort. Samgåendet som helhet är positivt. Det anses viktigt att anlägga ett helhetsperspektiv på va-frågor i regionen, och det har samgåendet bidragit till. Inom Stockholm Vatten är man övertygad om att det kommer att initieras mer regionalt samarbete de kommande åren, kanske i bolagsform men även i andra samverkansformer. Vid diskussioner med andra kommuner i regionen är det främst kompetensfrågor som återkommer. Det anses vara viktigt för regionen att va-samverkan ökar i omfattning eftersom kommungränsen inte är en bra uppdelningsgrund för va-frågor.

Va i samverkan


Samverkan genom kommunalförbund

Ett kommunalförbund innebär att två eller flera kommuner bildar en ny organisation där de blir medlemmar. Kommunerna överlämnar ansvaret för (slår samman) en eller flera verksamheter till kommunalförbundet. Det bildas då en större enhet som kan bli starkare som köpare eller säljare. Resultatet är en ny kommunal enhet som utgörs av ett antal medlemskommuner.

Juridik Ett kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Kommunallagen innehåller regler om kommunalförbund. Förbundet har självbestämmanderätt inom ramen för förbundsordningen, kommunallagen och annan lagstiftning som kan gälla för verksamheten. Kommunalförbundet övertar uppgifterna från sina medlemmar och anses ha exklusiv kompetens att sköta dessa. Det innebär att medlemmarna inte längre har befogenhet att verka inom de uppgifter som har överlämnats till kommunalförbundet. I vad mån medlemskommunerna kan göra kompletterande insatser avgörs med ledning av förbundsordningen. Kommunalförbundet kan organiseras antingen med fullmäktige som utser en styrelse, eller med en förbundsdirektion som är både beslutande församling och styrelse. I kommunallagen anges inte vilken form som ska användas; förbundsmedlemmarna bestämmer själva i förbundsordningen. Valet av organisation kan bero på verksamhetens art och antalet kommuner. Andra faktorer som

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

kan inverka är behovet av politiskt inflytande, möjligheter till löpande politisk styrning och kravet på representativitet både mellan medlemmarna och när det gäller partiproportionalitet. Till ledamot eller ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling får bara den väljas som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens fullmäktige. Inskränkningen i valbarheten har gjorts mot bakgrund aven bestämmelse i regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Genom regeln säkerställs kopplingen mellan respektive medlem och kommunalförbundets beslutande församling. Förbundsordningen ska innehålla bestämmelser om hur medlemmarna ska styra och få insyn i förbundets ekonomi och verksamhet. Medlemmarna får på det sättet inom lagens ram stor möjlighet att välja de styrmedel och styrsystem de anser lämpliga. Villkor som bör ingå i förbundsordningen kan exempelvis handla om budget, godkännande av beslut, kvalificerad majoritet och medlemmarnas möjlighet att väcka ärenden. Medlemmarna kan tillförsäkra sig yttranderätt innan frågor av principiell betydelse eller större vikt avgörs. Men beslutanderätten ligger kvar hos kommunalförbundet. Kommunstyrelsen ska ha uppsikt över kommunalförbundet, men kan inte bestämma över det. Kommunstyrelsen kan göra uttalanden, påpekanden och lämna råd om verksamheten. I förbundsordningen kan det föreskrivas att förtroendevalda hos medlemmarna som inte är ledamöter och ersättare i förbundets organ ska ha rätt att närvara,

35


yttra sig och även göra protokollsanteckningar vid sammanträden. Styrkor och svagheter

Som organisationsform är kommunalförbundet bra genom att det bildar en större och enskild enhet, med en tydlig uppgift. Kommunalförbundet kan medföra att det skapas en särskild identitet, men det kan också upplevas som en kommun i kommunen med otydlig förankring i de enskilda medlemskommunerna. Samverkanseffekter

I ett kommunalförbund kan man få alla de samverkanseffekter som har nämnts tidigare. Kommunerna kan stå starkare

36

tillsammans när det gäller tillgång till kapitel, styrka på marknaden, kompetensförsörjning och operativ verksamhet. Politiskt inflytande

Förbundsformen kan upplevas som byråkratisk, trögrörlig och svårmanövrerad. Utifrån sett kan förbundet ha svårare än enskilda kommuner att snabbt anpassa sin verksamhet till förändrade förutsättningar i omvärlden. Men i ett demokratiskt perspektiv behöver detta inte vara en nackdel. Just trögheten i det beslutande systemet kan garantera att medborgarna ges större möjligheter att påverka beslut.

Va i samverkan


Exempel 4: Bergslagens Kommunalteknik

De fyra kommunerna Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora har sedan I april 2003 en omfattande samverkan kring kommunalteknisk försörjning i kommunalförbundet Bergslagens Kommunalteknik (BKT). BKT innebär en fullständigt samordnad försörjning av gata, park, va, avfall, idrottsanläggningar och lokalvård. Förbundet är det första försöket i landet att samverka om drift och underhåll inom hela det kommunaltekniska fältet. Medlemskommunernas alla operativa resurser har samlats i BKT för att kunna användas mer effektivt. Genom att dimensionera och organisera resurserna för hela verksamhetsområdet uppnår man successivt både breddning och fördjupning av verksamheten. BKT har en direktion. Att välja direktion i stället för fullmäktige ansågs givet. Alla inblandade förespråkade en ledning med begränsat antal platser för att säkerställa förbundets exekutiva kapacitet. Ambitionen är att direktionen ska ha en aktiv roll i styrning och prioritering av verksamheten. Förbundet har inte varit ett uttryck för något beställar/utförarkoncept. Iden är att aktivt styra den gemensamma enheten snarare än att köpa från den eller konkurrensutsätta den. Direktionen förväntas ha överblick över hela verksamhetsområdet och leverera mesta möjliga tekniska service till respektive kommun. Det är kommunalförbundets direktion som verkställer besluten inom den gemensamma organisatoriska ramen. Respektive kommun kvarstår som ägare för alla anläggningstillgångar. Förbundet ska i princip inte ha långfristiga skulder och

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

inte äga anläggningstillgångar såvida de inte används i alla fyra kommunerna. BKT fungerar i stället som operatör och huvudman, med ansvar för att föreslå investeringar och äska medel genom att föreslå taxenivå i respektive kommun. En särskild överenskommelse säger att om någon av kommunerna inte godtar en taxehöjning som BKT har föreslagit övergår myndighetsansvaret till den kommunen. Den enskilda kommunen tar vid behov upp nödvändiga lån för investeringen. Kommunalförbundet tar över huvudmannaskapet för de uppgifter det har fått enligt förbundsordningen. Samverkan om drift och underhåll

av anläggningar Ya-verksamheten som bedrivs inom ramen för BKT omfattar drift och underhåll av vattenverk, avloppsreningsverk och ledningsnät. Samtliga fyra kommuner har vardera ett större avloppsreningsverk och ett större vattenverk. Till det kommer en mängd mindre vattenoch avloppsreningsverk och ett större antal pumpstationer. Inom förbundet drivs totalt cirka 250 anläggningar. Operativt arbetar man i allt väsentligt på samma sätt inom BKT som tidigare i de fyra enskilda kommunerna. Yarje kommun drev tidigare verken i egen regi, parallellt med egna resurser för arbete med ledningsnätet. Större reparationer och anläggningsarbeten köptes externt från entreprenörer. Den integration som gjorts handlar om kompetensutbyte och utbyte av erfarenheter kring de skillnader som finns i de olika tekniska lösningarna i kommunerna.

37

BERGSLAGENSf,t KOMMUNALUKNIK Halleforselindesberg. Ljusnarsberg • Nora


Vid årsskiftet 200412005 är dessutom personalen samlad i en BKT-gemensam struktur, där all personal ska kunna tjänstgöra inom förbundets hela geografiska område. "Det finns inga gränser", är va-chefens sammanfattande kommentar. Drivkrafter till samverkan

Verksamhetssäkring är det viktigaste motivet till att BKT bildades. Folkmängden minskar i de fyra medlemskommunerna, och det förstärker de förväntade problemen med det förestående generationsskiftet. Med färre invånare minskar den kommunala verksamhetsvolymen. De mindre medlemskommunerna har länge stått inför dilemmat att inte ha råd med spetskompetens, och har samtidigt haft problem att locka duktiga generalister till kommunen. De har behövt "förvaltningskonstnärer" med många strängar på sina lyror. Genom att samordna verksamheten har man fått en organisation som är dimensionerad för att försörja de fyra kommunernas drygt 47 000 invånare. BKT har bättre bärkraft för specialistkompetenser, och kan därför hålla högre och jämnare kvalitet i va-verksamheten. Verksamhetssäkringen leder också till bättre förutsättningar att ta ett juridiskt ansvar som huvudman, men det har inte varit huvudargumentet för att bilda BKT. Viktiga faktorer som bidrog till att BKT kom till stånd var först och främst att kommunalråden gemensamt hade en tydlig vision och en stark vilja. För det andra var det mer regel än undantag att problematiska detaljfrågor fick vänta tills förbundschefen var utsedd och hunnit tillträda sin tjänst. Det gällde till exempel frågan om tillsättningen av avdelningscheferna i förbundet. De som arbetade med bildandet tilläts alltså blicka förbi flera praktiska problem som annars kunde ha försenat eller rentav förhindrat bildandet av BKT.

38

Va i samverkan


Erfarenheter

Kompetensmässiga samverkanseffekter uppnåddes i och med att förbundet bildades. Man eftersträvar också en likriktning avegenkontrollverksamheten.

Inom BKT är erfarenheterna av samverkan överlag mycket goda. Under de första 18 månaderna uppträdde av förklarliga skäl allehanda barnsjukdomar. Problemen gällde främst att få till stånd en fungerande ekonomisk styrning. IT-baserade system för ekonomi, fakturering och rapportering var inte på plats vid starten, och det innebar stora svårigheter att administrera och följa upp verksamheten. Flera centrala överenskommelser var inte heller färdiga när BKT började sin verksamhet. Därför var inte heller de budgetmässiga förutsättningarna klara; det gjorde att många frågor fick lösas efterhand.

De operativa samverkanseffekterna blir alltmer påtagliga ju längre tid förbundet får verka. Stora kvalitetsskilInader rådde mellan kommunernas va-verksamhet. Under det första verksamhetsåret utfördes därför ett stort arbete för att inventera anläggningar och utrustning i de olika kommunerna, och för att se över systemen för kostnadsuppföljning. Det handlade om att dels uppdatera anläggningsregister med mera, dels skapa enhetliga principer för redovisning av drift, underhåll och investeringar.

Fyra kommuners mångåriga rutiner separerades från sin moderkommun och skulle integreras i en gemensam organisation. I samband med det var tre faktorer av mycket stor vikt för förbundets positiva utveckling: personalens lojala och trogna arbete, den politiska övertygelsen och gemensamma visionen om samverkande Bergslagskommuner, samt inte minst en drivande förbundschef.

Man har också fått samverkanseffekter när det gäller arbetet med verksamhetsledning. Man har gjort en översyn av organisationen för att anpassa den till BKT som ett verksamhetsområde och inte fyra olika. Under hösten 2004 förändrades va-organisationen genom att delas in i dels två geografiska driftområden, dels två avdelningar för dricksvatten respektive avloppsvatten.

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

39


Privat entreprenad - en alternativ driftform

Med en entreprenad menas att en kommun handlar upp en verksamhet eller delar aven verksamhet från en privat entreprenör. Den upphandlande kommunen blir köpare och entreprenören säljare. Omfattningen av relationen, både i förhållande till verksamheten och tidsmässigt, regleras i det avtal parterna ingår med varandra. Upphandlingen kan omfatta drift, underhåll och investeringar - eller enbart någon av dessa.

att kommunen tar befattning med verksamheten i alla frågor som inte hör till den löpande driften. Verksamheten är alltjämt en kommunal angelägenhet. Kommunen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, uppföljning och utvärdering, eventuella kompletterande insatser samt sådana uppgifter som kommunen inte kan överlämna till den externa producenten att fatta beslut om, till exempel taxor.

Juridik

Samverka nseffekter

Ett entreprenadförhållande mellan en kommun och en entreprenör är egentligen ingen samverkansform, utan en alternativ driftform. Det kommunala huvudmannaskapet vid driftentreprenader innebär att när en entreprenör får i uppdrag att ombesörja driften aven kommunal verksamhet är det fortfarande fråga om en kommunal verksamhet i förhållande till kommunmedlemmarna. Kommunen ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehåll, och det är således inte fråga om någon privatisering i den meningen att någon annan än kommunen ytterst ansvarar för verksamheten. Kommunen ansvarar för kontroll och uppföljning av att entreprenören verkligen fullföljer sitt åtagande enligt kontraktsvillkoren.

En aventreprenadupphandlingens styrkor är att man som köpare kan dra nytta av entreprenörens både breda och djupa kompetens från liknande objekt. Dessutom kan konkurrenstrycket i en entreprenadupphandling bidra till prispress.

Den ansvariga nämnden ska se till att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden ska också se till att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt i övrigt. Det bibehållna kommunala huvudmannaskapet vid driftentreprenad innebär

40

Entreprenad behöver inte bara ge upphov till fördelar, utan innebär även vissa risker. En av entreprenadens potentiella svagheter är entreprenörens vinstintresse. Rationaliseringar för att uppnå vinst kan leda till att kvaliteten blir lidande om kostnaderna pressas för mycket. Risken är antagligen störst då entreprenören har lagt ett för lågt anbud i samband med upphandlingsförfarandet. Det finns också en risk att ett för lågt anbud på sikt medför att entreprenören går i konkurs. En entreprenadIösning kräver mycket av kommunens beställare. Dels måste beställaren från början ha god kunskap om kommunens befintliga va-kvalitet och dimensionering, dels måste han eller hon löpande hålla sig uppdaterad när det gäller anläggningarnas status, investeringsbehov och utvecklingspotential.

Va i samverkan


Kostnaderna för det arbetet bör vägas in vid valet av organisatorisk lösning. Politiskt inflytande

Kommunens möjlighet att påverka en upphandlad verksamhet är beroende av innehållet i avtalet, bland annat vilka

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

möjligheter det ger att följa upp och utvärdera verksamheten. Det gäller alltså att föreskriva de villkor man vill ha, till exempel när det gäller beslut om taxor och kundtjänstens organisation. Man måste tänka igenom noga i förväg vad som ska stå i avtalet.

41


Exempel 5: Entreprenad lösn ingen

Norrtälje kommun har cirka 54 000 invånare. invånarantalet har de senaste tio åren ökat med 20 procent och fortsätter att öka. Beslut om att lägga ut kommunens va-verksamhet på entreprenad fattades efter valet 1998 och ingick som en del i de borgerliga partiernas politik. Upphandling genomfördes av drift och underhåll av vatten & avlopp i kommunen. Från den I januari 2002 tog det franska företaget Veolia Water AB (dåvarande Vivendi Water) över ansvaret för va-verksamheten. Avtalet mellan Norrtälje kommun och Veolia löper på tio år med möjlighet till två års förlängning. VeoIia ansvarar för drift och visst underhåll av både vatten och avlopp samt för kundtjänst och avgiftshantering. I ansvaret för driften ingår även ett ansvar att planera underhåll och att utarbeta beslutsunderlag till tekniska nämnden. Veolia har ansvar för underhåll och investeringar i de fall kostnaderna inte överstiger 30 000 kronor. Om kostnaderna ligger mellan 30 000 och 100 000 kronor står Veolia för 30 000 kronor och kommunen för resten. Om kostnaderna överstiger 100 000 kronor står kommunen för hela kostnaden. Beslut som rör investeringar fattas av tjänstemän på tekniska kontoret om investeringen är av mindre slag. Beslut om större investeringar fattas av tekniska nämnden. Va-taxan beslutas av kommunfullmäktige; Veolia kan bara lämna rekommendationer. Kommunen kontrollerar och följer upp den verksamhet som Veolia utför. Förutom verksamhetsrapportering till kommunen ska Veolia kvartalsvis avlägga lagstadgade rapporter till olika

42

orrtälje

myndigheter. Ersättning utgår till Veolia i form av två fasta priser: fast pris I och fast pris 2. fast pris I är ersättning för administration; där finns det utrymme för Veolia att göra vinst. Med administration menas hela tjänstemannasidan samt kundtjänsten. Fast pris 2 är ersättningen för de kostnader Veolia har för att driva verksamheten. Om kostnaden för att driva verksamheten under ett år än mindre än ersättningen ska kommunen och Veolia dela på vinsten. Det är ett incitament för båda parter att sträva efter att verksamheten fungerar så bra som möjligt.

Drivkrafter för entreprenadIösningen Motiven bakom entreprenadupphandlingen i Norrtälje var främst av ideologisk art. Men det fanns också problem inom va-verksamheten som behövde lösas. Exempelvis hade underhållet av va-anläggningarna under en längre tid varit eftersatt. Dessutom hade kommunen en tid haft problem med kvaliteten på dricksvattnet.

Erfarenheter Erfarenheterna från upphandlingen verkar till största del vara positiva. En samverkanseffekt hos entreprenören som kommunen anser sig ha fått ta del av gäller management och kompetens. Veolia tillhör en större koncern som bland annat är specialiserad på va-verksamhet. Det finns inom koncernen tillgång till kompetens, erfarenhet och ny teknik som Norrtälje kommun tidigare inte har haft. I och med att verksamheten specificerades och dokumenterades i detalj inför

Va i samverkan


~1LIA V\'<lle l

upphandlingen ökade kännedomen om verksamheten hos tjänstemännen och därmed även möjligheten att förbättra styrning och uppföljning. Kostnaderna för va-driften har minskat som ett resultat av de operativa samverkanseffekter som Veolia räknar med att kunna uppnå. Den ersättning som kommunen ska betala till Veolia för driften enligt fast pris räknas enligt avtalet ner med en faktor. Nedräkningen genomförs årligen och baseras på Veolias egna beräkningar av möjligheten att effektivisera driften av verksamheten. Men erfarenheterna har inte varit odelat positiva. Det har till exempel uppstått frågetecken kring ansvarsfördelningen. Diskussioner har förts kring vad som ska definieras som underhåll respektive investeringar. Incitamentsstrukturen i samband med underhåll och investeringar är också en fråga som har diskuterats. På beställarenheten finns det viss osäkerhet kring vad som händer när avtalet

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

löper ut. Det är framför allt två faktorer som anses kunna orsaka problem framöver. Den ena är personalfrågan. Veolia har tagit över all kommunens personal. När avtalet löper ut är det inte säkert att den personalen finns kvar eller vill byta arbetsgivare. Oavsett om kommunen väljer att återigen handla upp va-driften eller återta den i egen regi kan det bli problem med kompetensförsörjningen. Den andra frågan som kan vålla problem är hur anläggningarna ska värderas och bedömas i samband med att avtalet mellan Veolia och Norrtälje kommun löper ut. Det kommer då att ha gått tio eller tolv år sedan avtalet skrevs. Under den här tiden har utvecklingen inom vasektorn fortsatt inom olika områden, till exempel när det gäller teknisk standard och lagkrav. Problemet är att det i avtalet inte är reglerat och specificerat hur anläggningarnas skick ska bedömas och utvärderas i samband med avtalets utgång.

43


Sammanfattande råd

Varför ska va-verksamheter samverka med andra kommuner? Det finns många drivkrafter, bland annat kompetensförsörjning, skärpta miljö- och kvalitetskrav, teknikutveckling, de nya vattendistrikten och samarbetet i avrinningsområden, styrka på marknaden, ökade kundkrav och kapitalförsörjning. Samverkan är en process styrd av ett politiskt beslut och med ett oklart slutmål. Ingen samverkan är den andra lik, men det går ändå att lära sig av andras processer. Parterna måste vara beredda på att breddning och förankring i den egna kommunen tar tid. Sedan kan det ta flera år att jämka ihop de kulturer som möts från två eller flera kommuner. Alla berörda med från början

För att samverkansprocessen ska lyckas är det viktigt att politiker, ägare och personal är med i den från början. Det gäller att klargöra för alla varför det är nödvändigt och positivt att samverka. Börja i de konkreta problemen och motiven. Vad betyder de olika drivkrafterna för oss - kompetensförsörjning, miljöoch kvalitetskrav, teknikutveckling, ansvarsfördelning, finansiering och kundorientering? Håll drivkrafterna levande under processen! Samverkan tar tid - kalendertid

Erfarenheterna pekar entydigt på att samverkan tar tid. Det gäller inte nödvändigtvis i form av stora arbetsinsatser, utan i form av kalendertid - veckor, månader och år. Det gäller att löpande skapa en gemensam bild av läget och vart man är på väg. Varje part måste hinna värdera situationen, förankra och

44

ge sitt medgivande för att processen ska kunna gå framåt. I den processen legitimeras de gemensamma ansträngningarna, samtidigt som lösningen får sin unika karaktär i det enskilda fallet. Om besluten genomförs fortare än de hinner legitimeras hos individerna kommer de inte att få genomslag, och risken är stor att fel saker händer. Det handlar om kulturer som ska smältas samman. Precis som mycket "sitter i väggarna" i en bostad finns det mycket inbyggt och inbakat i en kommuns vaorganisation av värderingar och normer. Ingen samverkan är den andra lik

Samverkan inom vatten & avlopp handlar om relationer mellan professionella parter. Relationerna kan se olika ut när det gäller ålder, antal kommuner som deltar och syftet med samverkan. En nyligen initierad samverkan mellan tre parter verkar under andra förutsättningar än en liknande samverkan som har existerat i 20 år. Samverkan mellan två parter har andra egenskaper än en liknande samverkan mellan tio parter. Kommuner som samverkar för att ta fram en gemensam informationsbroschyr har en helt annan relation än om de samverkar kring gemensam upphandling av va-driften. Exemplen som redovisats i denna rapport visar att det är svårt att kopiera färdiga samverkanslösningar. Även om ingen samverkansprocess är den andra lik finns det naturligtvis ändå många lärdomar att dra från andras samverkansprocesser. Det framstår t ex som särskilt viktigt att påpeka det stora värdet av

Va i samverkan


klara och tydliga formuleringar kring hur ansvaret för drift respektive investeringar regleras i avtal, vare sig det gäller entreprenadavtal eller samverkansavtal. Förändringsprocess med oklart slutmål

Samverkan är förknippad med många positiva värden. Det är lätt att glömma bort att samverkan också är en organisatorisk förändring i den meningen att befintliga rutiner och strukturer ifrågasätts. Samverkan är inget direkt och konstant samverkanstillstånd efter ett klubbslag i fullmäktige, utan snarare en förändringsprocess styrd aven politisk viljeinriktning men med ett oklart slutmål. För att samverkan ska få betydelse måste individer bryta sina mönster och agera på nya sätt. Av erfarenheter både i verkligheten och i teorin vet vi att den här typen av förändringar är problematiska att genomföra eftersom motkrafterna ofta är kraftfulla och många. Samverkan innebär att ge och ta

I det idealiska fallet bör samverkan innebära att alla kan känna sig som vinnare på längre sikt. Men på kort sikt, i den

Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning

förändring och anpassning som måste till i samband med samverkansprocessens start, måste alla parter vara beredda på att acceptera förändringar även till det sämre. I många samverkansexempel betonar man att respekt, lyhördhet och ambition att ge och ta är avgörande för att kunna skapa stabila förutsättningar att agera gemensamt. Alla strukturella beslut innebär att någon vinner och någon förlorar. Att vara generös mot de andra när man får fördelar är avgörande för den långsiktiga möjligheten att jämka samman alla olika intressen. Mångfald av lösningar

Det finns sällan bara en enda lösning på en utmaning. De närmaste tio åren kommer vi förhoppningsvis att få se en uppsjö av olika organisatoriska va-lösningar. Den här skriften är en vägledning och säger inget om vilken samverkansform som är bäst för den ena eller andra kommunen. Kommunerna har frihet att välja den lösning som passar bäst för den egna kommunen och för regionen. Det är viktigt att det verkligen blir många olika lösningar; det innebär utvecklingskraft i verksamheten.

45


litteratur- & källförteckning

Oalman L. Kommunallagen, sekretesslagen och de kommunala företagen. Svenska Kommunförbundet och Kommentus Förlag 1995.

Berslagens kommunalteknik. Teknikprogrammets rapportserie nr 146, Lunds universitet, Institutet för ekonomisk forskning 2004.

Forsberg N. Offentlig upphandling i praktiken. Nordstedts Juridik AB 1998.

Mattisson O och Knutsson H. Att staga upp ett kommunalförbund - Bergslagens Kommunalteknik efter ett år. Teknikprogrammets rapportserie nr 147, Lunds universitet, Institutet för ekonomisk forskning 2005.

Gossas M. (2004). En kommunreform för 2000-talet. Kommunal ekonomi och politik. Volym 8, nr I, sid 27-50 Hallgren T, med flera. Kommunala driftentreprenader. Svenska Kommunförbundet och Kommentus Förlag 2001. Hansson L. Att planera fram strukturomvandlingar: Några erfarenheter från TENK-projektet. Teknikprogrammets rapportserie, Lunds universitet, Institutet för ekonomisk forskning 1994. Hentze M, Sylven H. Offentlig upphandling. Nordstedts Juridik AB 1998. Hilborn I, med flera. Kommunallagen. Kommentarer och praxis. Svenska Kommunförbundet och Kommentus Förlag 2001. Hilborn L och Riberdahl C. Kommunala samverkansformer. Svenska Kommunförbundet och Kommentus Förlag 2000. Kotter J P. Leda förändring - hur du blir framgångsrik på 2000-talet. Malmö: Egmont Richter AB 1998.

Mattisson, O, Thomasson A och Ramberg U. Uthålliga va-system - internationella erfarenheter av organisationsformer och drivkrafter i en va-sektor i utveckling. Va-Forskrapport 2005-02, Svenskt Vatten. Odevall C. Regionala va-företag, va-Forskrapport 2003-09, Svenskt Vatten. Ramdirektivet för vatten - en kommunal utmaning, Meddelande MI26, Svenskt Vatten 2002. Svenska Kommunförbundet. Kommun och landstingssamarbete. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet 2003. Thomasson A. Hur kommer framtidens va-organisationer att se ut? VA-Forskrapport 2004-16, Svenskt Vatten.

Offentligt tryck

Mattisson O. Kommunala huvudmannastrategier för kostnadspress och utveckling - en studie av kommunal teknik. Lund University Press, Lund 2000.

OS 20or:6I Samverkan mellan kommuner: för ökad attraktivitet, tillväxt och sund ekonomi. Regeringskansliet: Finansdepartementet, Fritzes, 2001.

Mattisson O och Ramberg U. När ett plus ett blir tre. RVF-utveckling 2004:10. Renhållningsverksföreningen 2004.

Proposition I996/9T105 Kommunal samverkan.

Mattisson O och Knutsson H. Samverkan i kommunalförbund - bildandet av

46

Allmänna vattentjänster. Betänkande av va-Iagsutredningen. SOU 2004:64.

Va i samverkan


Besök förbundens "publikationssajt"

Sveriges Kommuner och Landsting har en nätbokhandel där alla våra publikationer finns presenterade och kan beställas. Gå till www.skl.se och välj Publikationer. Där kan du söka på flera olika sätt efter det som intresserar dig. Välj till exempel "Vatten & avlopp" i fältet "Sök på kategori", och du får en träfflista över alla de ideskrifter, handböcker och rapporter som Sveriges Kommuner och Landsting och tidigare Kommunförbundet givit ut i ämnet. På webbsidan är det också enkelt att beställa det du vill läsa. I vissa fall finns bilagor att hämta i elektronisk form utan kostnad.

Sök

Ya I samverkan - Samverkansformer inom vatten- &

avloppsförsörjning

pS Intext eller kategori

Fritext (ex ISBN, titel, best nr)

Alla organisationer möter förr eller senare utmaningar som ifrtQ4.sätter b~de vad man gör och hur man oör det. Till dagens utmanin9ar för va-sektorn hör fr&gor om kompetensförsörjning, investeringsbehov p~ grund av skärpta miljö- och kvalitetskrav} reinvesterinQsbehov i ledningsätet, nya 'krav fr&n kunder och ägare samt förändrad ansvarsfördelning p& orund av vattenplanerino i avrinningsomrgden med anledning av EG:s ramvattendirektiv. Den här skriften handlar i huvudsak om samverkan som ett sätt att tackla utmaningarna, men berör även ytterligare en väg att g~: att lägga va· försörjninoen p~ entreprenad. Samverkan är inte identiskt med sammanslagninOI utan kan best~ av samarbete i m~nga olika former. Samverkan kräver kunskap, reflektion och handling och är inget man kan kasta sig huvudstupa in i. Processen, själva vägen till samverkan, kon vara krokig och problematisk. Att samverkansprocessen kan se olika ut illustreras i skriftens fyra praktiska exempel som representerar olika Qrad av interkommunal samverkan: • Helsingborgs stad som sköter delar av va-verksamheten ~t grannkommunen Ästorp i en gemensam nämnd. • Roslagsvatten AB som distribuerar dricksvatten och renar avloppsvatten för alla kommunalt anslutna kunder i ett antal grannkommuner. • Stockholm Vatten AB, ett kommunaläot bolag som äos av Stockholm stad och Huddinge kommun. • Bergslagens kommunalteknik, ett kommunalförbund som bland annat ansvarar för va·försörjningen i de fyra bergslagskommunerna Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsben~ och Nora. Den här rapporten beskriver styrkor och svagheter med olika samverkansformer och redovisar erfarenheter från de senaste decennierna. Den ggr igenom juridiska och strategiSka fr~gor som ansvllriga politiker och tjänstemlln bör förhålla sig till inför ett samverkansbeslut. j

~IS;:Ö:::k=P::;&;:k=.=t=eg=o=r=i====-~-'.

e

Sök Sök

~

For detaljerad "Soknlng

Senast Inkomna

• Ansv",r~kommltt6ns hovudfr~oor - Ett drskuuionsund ... l s,mverkan Samverk",nsformer inom vatten·

• Va

& ....

• Kvalltetsbnstkostnader i Qrundskolan - R8dets und .. • M81uppfyllelse och kv.l,tet r förskol.n - R&det un ... • Svensk Sjukvård i internattonelI belysning - En ja ... • Teknik med öppna öron KundtJanst i teknisk forva .. • Arbeuratten j kommuner och lands "9 - En oversIk ... • Att m~ta for att veta - PraktIska r8d och tips om .

Författare/arg: Svenoes Kommuner och Landsting Ämne50rd: Vatten, vattenverk, Avloppsverk, Samver'klln, Samarbete, 8olaglsennQ, Kommunalförbund, Kommunallag, Kommunala företaQ, PlanerinQ, Framtidsstudier Förlag: Stockholm Utgivnlngs3r: 2005 Pris: 1-4 st: 145 kr/st ISBN-nr: 91-7164-031-2 5 st eller Her: 95 kr/st

lägg i varukorq . .

Din varukoro

IDin .... rukor; 'r tom Trycksaksbeställning Tfn: 020-31 32 30 FaH: 020·31 3240 E-post: orderOkommentus.s.

::::::::J

G& tUI kassan


Va i samverkan Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning Alla organisationer möter förr eller senare utmaningar som ifrågasätter både vad man gör och hur man gör det. Till dagens utmaningar för va-sektorn hör frågor om kompetensförsörjning, investeringsbehov på grund av skärpta miljö- och kvalitetskrav, reinvesteringsbehov i ledningsnätet, nya krav från kunder och ägare, samt förändrad ansvarsfördelning på grund av vattenplanering i avrinningsområden med anledning av EG:s ramvattendirektiv. Den här skriften handlar i huvudsak om samverkan som ett sätt att tackla utmaningarna, men berör även ytterligare en väg att gå: att lägga va-försörjningen på entreprenad. Samverkan är inte identiskt med sammanslagning, utan kan bestå av samarbete i många olika former. Samverkan kräver kunskap, reflektion och handling och är inget man kan kasta sig huvudstupa in i. Processen, själva vägen till samverkan, kan vara krokig och problematisk. Att samverkansprocessen kan se olika ut illustreras i fyra praktiska exempel som representerar olika grad av interkommunal samverkan: • Helsingborgs stad som sköter delar av va-verksamheten åt grannkommunen Åstorp i en gemensam nämnd. • Roslagsvatten AB som distribuerar dricksvatten och renar avloppsvatten för alla kommunalt anslutna kunder i ett antal grannkommuner. • Stockholm Vatten AB, ett kommunalägt bolag som ägs av Stockholm stad och Huddinge kommun. • Bergslagens Kommunalteknik, ett kommunalförbund som bland annat ansvarar för va-försörjningen i de fyra bergslagskommunerna Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora. Den här rapporten beskriver styrkor och svagheter med olika samverkansformer och redovisar erfarenheter från de senaste decennierna. Den går igenom juridiska och strategiska frågor som ansvariga politiker och tjänstemän bör förhålla sig till inför ett samverkansbeslut.

Sveriges Kommuner och Landsting

VA-Forsk

118 82 Stockholm. Besök: Hornsgatan 20 Tfn: 08-452 70 00. Webbplats: www.skl.se Fler exemplar av denna skrift kan beställas på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, eller på förbundens webbplats www.skl.se. välj Publikationer.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet; samverkan

7164 031 2  

https://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-031-2.pdf

7164 031 2  

https://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-031-2.pdf