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FACOLTA’ di SCIENZE ORGANIZZATIVE e GESTIONALI Tesi di Laurea in Scienza della politica

LA STORIA ELETTORALE ITALIANA

Relatrice: Ch.ma Prof.ssa Alessia SEPE

Tesi di Laurea di: Francesco REALE Matr. 60204

Anno Accademico 2007-2008


Francesco Reale 60204 Relatrice : Prof.sa A. Sepe

A mio padre

Ringraziamenti

Il mio desiderio, alla fine del percorso didattico e prima che il mio elaborato finisca inesorabilmente nei meandri dell’archivio universitario, è quello di ringraziare sentitamente tutto il personale della “ Tuscia “ , e in particolare la mia Relatrice , per l’aiuto a me fornito, in questa che è stata senza ombra di dubbio un’esperienza indimenticabile. Un immenso abbraccio va a mia moglie e a mia figlia, sostegni confortanti e pazienti nei momenti di difficoltà. Tuttavia in questi anni difficili il mio augurio più vivo e sincero va a tutto il mondo universitario e alle istituzioni scolastiche, malgrado le tendenze attuali, e purtroppo future, siano per la riduzione dei fondi verso tutte le strutture didattiche. Bisognerebbe riflettere sulle priorità dei tagli alla spesa pubblica, perché troppo spesso non si tiene in considerazione che investire nell’istruzione e nella cultura significa prevenire i mali della società. Con vero affetto

YÜtÇvxávÉ extÄx Un politico pensa alle prossime elezioni, un uomo di stato alle prossime generazioni

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Francesco Reale 60204 Relatrice : Prof.sa A. Sepe

“ La vittoria ha mille padri, la sconfitta è orfana” Winston Churchill

Abstract Definire i sistemi elettorali come un puro e semplice calcolo matematico, che trasformi le preferenze dell’elettorato in assegnazione di seggi o cariche , sarebbe sicuramente riduttivo. Sulla base di questo presupposto l’obiettivo dell’elaborato è quello di evidenziare come il sistema elettorale italiano abbia subito , nell’era contemporanea , inevitabili trasformazioni . Ho cercato di analizzare , partendo dal 1861 fino ai giorni nostri, il processo evolutivo e mutevole delle elezioni , in funzione delle molteplici situazioni politiche e sociali. Inoltre ho tenuto conto di come le stesse mutazioni interne, abbiano influenzato gli equilibri del sistema politico in Italia ; è risultato inevitabile che le scelte , riguardo i sistemi elettorali, abbiano subito i condizionamenti socio-politici legati alle questioni governative. Uno sguardo attento va anche al voto per le amministrazioni locali, nonché alle proiezioni delle nostre preferenze verso il consolidamento dell’Unione europea. Infine mi è sembrato doveroso sottolineare, come lo stesso sistema elettorale attuale sia motivo di discussione parlamentare, dimostrazione che il processo è da considerarsi dinamico e inarrestabile.

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PREMESSA Le schede di lettura che compongono il presente elaborato intendono offrire un contributo informativo a margine di un dibattito , quello sulla riforma del sistema elettorale , destinato a dominare a lungo la scena politica e legislativa. Il fine è fornire una serie di sintetici, ma puntuali resoconti, sui sistemi elettorali che hanno caratterizzato la nostra storia repubblicana e che disciplinano la formazione degli organi che esprimono la rappresentanza politica nel nostro Paese. Ho voluto aggiungere una serie di informazioni relative alla evoluzione e alla trasformazione del sistema elettorale italiano, nell’ambito di significativi passaggi storici, al fine di evidenziare il confronto tra le realtà sociali che hanno caratterizzato la metamorfosi democratica della nostra società. Questa lettura del percorso , dedicata ai sistemi elettorali italiani, permette di cogliere il senso di un faticoso, lungo e ancora non concluso progetto volto a soddisfare le esigenze, progressivamente emerse, di un più diretto e coinvolgente rapporto tra cittadini-elettori e organi della rappresentanza politica. Va sicuramente riconosciuto che l’impianto proporzionalista , pressoché puro della legislazione elettorale immediatamente successiva all’entrata in vigore della Costituzione del 1948, ha permesso di soddisfare le esigenze di ampia rappresentatività delle istituzioni di una giovane democrazia, ancora bisognosa di assicurare l’integrazione politica di ampie fasce della sua popolazione, tradizionalmente emarginate dai processi della rappresentanza politica. Vero è, tuttavia, che gli anni a noi più vicini hanno posto in termini sempre più stringenti un’esigenza di funzionalità e di assunzione precisa di ruoli e responsabilità, al pari di altre realtà presenti nel panorama internazionale, da tempo caratterizzate in questo senso. È il tema , ( per dirla con Maurice Duverger ), del passaggio dalla democrazia mediata, nella quale agli elettori è sottratto il potere determinante di scelta ed

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investitura

sostanziale

del

Governo,

con

connessa

impossibile

responsabilizzazione dello stesso ad un preciso programma, alla democrazia immediata, nella quale tale potere è restituito al suo naturale titolare. La legge elettorale ha costituito nell’esperienza italiana lo strumento principale di tale trasformazione, perseguita ora per la via maestra dell’intervento legislativo parlamentare, ora mediante la via emergenziale del referendum abrogativo. Le vicende relative all’approvazione della ultima legge elettorale, nello scorcio finale della XIV Legislatura , dimostrano peraltro i limiti di una completa equiparazione della legge elettorale ad una qualunque legge ordinaria soggetta ad approvazioni a maggioranza semplice. Tirando le somme si può forse rimanere perplessi di fronte alla diversificazione dei modelli applicabili ai vari periodi storici, tale da fare dell’Italia il paese prediletto dagli studiosi di legislazione in materia di voto e scienza dei sistemi elettorali; tuttavia considerando questa varietà di soluzioni territorialmente e anacronisticamente articolate, non si può fare a meno di cogliere una conferma della serietà e fecondità dello sforzo, che attraversa la nostra storia degli ultimi anni, di realizzare un diretto e più saldo collegamento tra elettori ed istituzioni rappresentative e di governo.

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CAPITOLO 1 Le origini: dal Regno d’Italia all’avvento del fascismo

Quando il Regno d’Italia nasce, nel 1861, eredita la forma di governo che si era sviluppata, in via di prassi, nel Regno di Sardegna e di conseguenza ne adotta anche la Costituzione scritta, lo “Statuto albertino”. Suddetto testo di stampo costituzionale flessibile, analogo ad altri ottocenteschi, poneva le basi per quella che viene chiamata, dalla dottrina italiana “forma di governo costituzionale pura” 1 . Una forma di governo dualistica, caratterizzata da una netta separazione tra due organi, forniti di due distinte forme di legittimazione: il Re, legittimato su base tradizionale ed il Parlamento, dotato di una camera elettiva, sia pure eletta con suffragio limitato 2 , e pertanto legittimato grazie al principio rappresentativo. Il governo era nominato dal Re, e soltanto ad egli doveva rispondere, in un contesto nel quale al regnante spettava una posizione di assoluta preminenza 3 . L’evoluzione di questa forma di governo, però, si era già indirizzata, nel Regno di Sardegna, verso una forma di governo parlamentare, nella quale le decisioni politiche venivano assunte dal binomio governo-parlamento: la Camera elettiva era riuscita ad imporre al Re la nomina di un Presidente del consiglio e di ministri graditi alla maggioranza parlamentare, e la revoca di ministri sgraditi, venendosi a configurare un rapporto di fiducia, in base al quale il governo era responsabile del suo operato

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V. C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Padova, Cedam, 1973. La Camera dei deputati. Il Senato era invece composto di membri nominati a vita dal Re (Statuto

albertino, art.33). 3

Statuto albertino, art. 5: spetta al Re il potere esecutivo; art. 6: Il re nomina e revoca i suoi ministri; art.9: spetta al Re lo scioglimento della Camera elettiva; art.7: il Re condivide il potere legislativo, attraverso la sanzione sulle leggi.

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di fronte al Parlamento 4 . Tale evoluzione, avvenuta senza alcuna modifica dello statuto, non è stata priva di incertezze, e molti autori hanno sottolineato come in Italia il Re non ha mai ceduto appieno alcuni suoi poteri, specie nel campo della politica estera e della difesa. Nei momenti di crisi, come è avvenuto nella c.d. “crisi di fine secolo” (1898) di fronte alla crescita dei movimenti operai, con la Marcia su Roma (1922) e con il crollo del fascismo (1943) il Re ha ripreso in mano i poteri ancora riconosciutigli formalmente dallo Statuto, come quello di nominare il presidente del consiglio 5 . Il ruolo svolto dal sistema elettorale e il suo impatto sul funzionamento della forma di governo, in tutta questa fase, è stato minimo. Il Regno d’Italia ha conosciuto un’alternanza di sistemi elettorali di tipo maggioritario, basati su collegi uninominali o plurinominali di piccole dimensioni, fino alla introduzione, nel 1919, di un sistema elettorale di tipo proporzionale, con il voto espresso in vasti collegi plurinominali su liste contrapposte di candidati, rispetto alle quali l’elettore disponeva anche di un voto di preferenza. Quello che invece è risultato decisivo per l’evoluzione non solo della forma di governo, ma della forma di Stato, è stato l’allargamento del suffragio, che in origine era rigidamente censitario: si pensi che la legge elettorale del 1848 riconosceva il diritto di voto soltanto al 2% della popolazione. Attraverso successive riforme (nel 1877 si arriva al 7%, nel 1912 al 23%) si giunge, nel 1919, al suffragio universale maschile (per quello femminile occorre attendere il 1946). Pertanto, ad un sistema politico basato sul notabilato locale, si sostituisce, attraverso i decenni, un sistema più articolato, che vede la nascita dei partiti politici di massa, cattolico e socialista, che sostengono fortemente la legge elettorale proporzionale del 1919. Tuttavia, il breve esperimento di democrazia 4

V. S. MERLINI, Il governo costituzionale, in R. ROMANELLI, a cura di, Storia dello Stato italiano, Donzelli, Roma, 1995; 5 Questi caratteri della forma di governo nel Regno d’Italia sono sottolineati da U.ALLEGRETTI, Profilo di storia costituzionale italiana, Il Mulino, Bologna, 1989.

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parlamentare condotto tra il 1919 e il 1922 si scontra con la crisi del primo dopoguerra e, in un quadro caratterizzato da instabilità governativa 6 e disordine sociale, si assiste all’affermazione violenta del movimento fascista: a seguito di una prova di forza del partito fascista, con la Marcia su Roma, il Re, dopo aver rifiutato di firmare il decreto di stato d’assedio, richiestogli dai vertici militari e dal governo Facta, nomina Benito Mussolini Presidente del consiglio, benché il partito fascista fosse minoritario in parlamento. Dal 1922 il regime fascista realizzò, progressivamente, un sistema elettorale improntato su criteri diversi da un’ equa rappresentanza democratica. La legge n. 2444 del 18 novembre 1923 (c.d. legge Acerbo)7 sanciva che il partito che avesse conquistato almeno il 25% dei voti avrebbe ottenuto addirittura 2/3 dei seggi. Il restante 1/3 sarebbe stato suddiviso tra le varie liste di opposizione. La legge Acerbo del 1923 si iscriveva perfettamente nel programma del regime fascista, che voleva stravolgere le basi di uno stato liberale ormai afasico e agonizzante. Infatti l’ abnorme premio di maggioranza sancito dalla nuova normativa aveva il chiaro obiettivo di rafforzare fino a renderla padrona della Camera elettiva la maggioranza fascista. Lo stravolgimento del sistema elettorale conobbe un ulteriore “ salto di qualità ” con la legge n. 1019 del 17 maggio 1928, la quale sanciva che la scelta dei candidati alle elezioni doveva essere operata dai rappresentanti delle associazioni di categoria; essi avrebbero proceduto compilando una lista di candidati successivamente 6

Tra il 1919 e il 1922 si susseguono sei governi, guidati da Francesco Saverio Nitti (2), Giovanni Giolitti, Ivanoe Bonomi, Luigi Facta (2). Visani scrisse sull'importanza politica della legge: « L'approvazione di quella legge fu - questa la tesi sostenuta da Giovanni Sabbatucci, pienamente condivisibile - un classico caso di "suicidio di un'assemblea rappresentativa", accanto a quelli "del Reichstag che vota i pieni poteri a Hitler nel marzo del 1933 o a quello dell'Assemblea Nazionale francese che consegna il paese a Petain nel luglio del 1940". La riforma forni all'esecutivo "lo strumento principe - la maggioranza parlamentare - che gli avrebbe consentito di introdurre, senza violare la legalità formale, le innovazioni più traumatiche e più lesive della legalità statuaria sostanziale, compresa quella che consisteva nello svuotare di senso le procedure elettorali, trasformandole in rituali confirmatori da cui era esclusa ogni possibilità di

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scelta". »

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approvata dal Gran Consiglio del Fascismo; ai cittadini non restava che approvare o disapprovare in blocco con un “sì” o un “no” la lista. Infine, con la legge n. 129 del 19 gennaio 1939 , la Camera dei Deputati fu abolita e sostituita dalla Camera dei Fasci e delle Corporazioni 8 , non più elettiva in quanto i suoi membri sarebbero stati proclamati dall’ alto. Sinteticamente si può affermare che il processo formativo di Democrazia indiretta abbia subito, nel periodo esaminato , una forte inversione di tendenza. Molto distante risulta il raggiungimento dei veri obiettivi, insiti nell’applicazione pura della Democrazia in quanto tale.

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l'art. 2 della legge istitutiva recitava: "Il Senato del Regno e la Camera dei Fasci e delle Corporazioni

collaborano col governo alla formazione delle leggi".

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CAPITOLO 2 La forma di governo parlamentare prevista dalla Costituzione e la sua prima applicazione (1948-1953)

Negli anni dell’Assemblea costituente, la scelta in favore di una forma di governo parlamentare appare quasi inevitabile. Da un lato, essa era prefigurata dalla “costituzione provvisoria”, ovvero il decreto legislativo luogotenenziale n. 98 del 16 marzo 1946, adottato nel periodo transitorio: vi si prevedeva una forma di governo parlamentare, destinata a durare fino all’entrata in vigore della nuova Costituzione9 . Dall’altro, con la sola eccezione del Partito d’azione (un partito laico di impronta liberale che svolse un ruolo importante nella lotta di liberazione ma ottenne solo 7 seggi nell’Assemblea costituente), che era favorevole a una forma di governo presidenziale all’americana, tutti i principali partiti politici (comunista, socialista, cattolico) erano sostenitori della forma di governo parlamentare 10 . I costituenti, peraltro, erano consapevoli del ruolo che la frammentazione partitica nel parlamento del Regno aveva svolto nel determinare il clima di instabilità che aveva favorito l’avvento del fascismo. Essi, pertanto, approvarono a larga maggioranza un ordine del giorno, il c.d. “ordine del giorno Perassi” 11 , nel quale si impegnavano ad adottare una forma di governo parlamentare, ma con 9

D.lgs.lgt. 98/1946, art. 3: “Il Governo è responsabile verso l´Assemblea Costituente. Il rigetto di una proposta governativa da parte dell´Assemblea non porta come conseguenza le dimissioni del Governo. Queste sono obbligatorie soltanto in seguito alla votazione di una apposita mozione di sfiducia, intervenuta non prima di due giorni dalla sua presentazione e adottata a maggioranza assoluta dei Membri dell´Assemblea”.

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V. G. SABBATUCCI,Storia Contemporanea “Il Novecento”, Laterza 2007 L’ordine del giorno Perassi, approvato il 5 settembre 1946 dall’Assemblea costituente, stabiliva che “La seconda sottocommissione, ritenuto che né il tipo de governo presidenziale né quello del governo direttoriale risponderebbero alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l'adozione del sistema parlamentare, da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell'azione di governo e ad evitare degenerazioni del parlamentarismo”. 11

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dispositivi idonei ad evitare quelle che erano chiamate le “degenerazioni del parlamentarismo”. Quanto al sistema elettorale, è totalmente assente in questa fase l’idea che il sistema elettorale possa servire per assicurare stabilità all’esecutivo ed incidere, quindi, sulla forma di governo. I grandi partiti politici protagonisti dell’Assemblea costituente vedono nel sistema elettorale essenzialmente una garanzia della democrazia partecipativa e del pluralismo partitico e optano, senza incertezze, per un sistema elettorale di tipo proporzionale, che rispecchia quello utilizzato per l’elezione dell’Assemblea costituente 12 . La decisione appare fortemente influenzata dal clima storicopolitico in cui i costituenti operano: da un lato, il ventennio fascista e la volontà di ripristinare la centralità del parlamento, che il fascismo aveva accantonato, in favore del governo; dall’altro, le incertezze e diffidenze tra i partiti che iniziavano ad affacciarsi con l’inizio della guerra fredda. In Italia il sistema elettorale non è costituzionalizzato. L’unica disposizione in materia, nella Costituzione originaria, la si trovava nell’art. 57, secondo il quale “Il Senato della Repubblica

è eletto a base regionale”. Tuttavia, il sistema

proporzionale è sotteso a molti quorum previsti dalla Costituzione e a molti articoli sulla formazione degli organi 13 : d’altra parte, le prime leggi elettorali

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Decreto legislativo luogotenenziale 10 marzo 1946, n. 74: con tale atto fu adottato un sistema elettorale proporzionale "con voto diretto, libero e segreto, attribuito a liste di candidati concorrenti" in 32 collegi plurinominali; nell'ambito di ciascun collegio i seggi venivano attribuiti mediante la determinazione di un quoziente elettorale (calcolato dividendo la somma dei voti validi espressi per il numero dei seggi assegnati al collegio), corretto con "più uno" o con "più due", a seconda che i seggi superassero o no il numero di 20. I seggi non attribuiti nei vari collegi venivano assegnati in un collegio unico nazionale sulla base dei voti residui di ciascuna lista, mediante il quoziente naturale (ottenuto dividendo il numero dei voti residui di tutte le liste per il numero dei seggi ancora da attribuire). 13

Si pensi all’art.82 Cost., secondo il quale “Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi.

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dell’era repubblicana furono approvate dalla stessa Assemblea costituente 14 . Il sistema elettorale in esse previsto era a prima vista diverso per le due Camere, come conseguenza di due ordini del giorno approvati in Assemblea costituente: per l’elezione della Camera dei deputati vi si stabiliva il sistema proporzionale, per il Senato quello maggioritario. Nella legge elettorale per la Camera, in tal modo, si dava vita

a un sistema proporzionale a liste

concorrenti, mentre la legge per l’elezione del Senato prevedeva l’assegnazione dei seggi in collegi uninominali se si fosse ottenuto il 65% dei voti, un quorum molto difficile da raggiungere, come l’esperienza avrebbe dimostrato 15 . In mancanza di tale quorum, i seggi sarebbero stati assegnati, a livello regionale, con un sistema proporzionale, per cui nella pratica i due sistemi hanno finito per funzionare in modo molto simile. Nel corso della I legislatura (1948-1953) il sistema mostrò la tendenza ad un funzionamento bipolare, grazie ai risultati elettorali del 18 aprile 1948 che, nel clima della guerra fredda, vedevano contrapporsi da un lato la Democrazia cristiana, DC, con il 48, 5% dei voti, dall’altro il Fronte popolare, una alleanza

tra

comunisti, PCI e socialisti, PSI, con il 31% dei voti. Tuttavia, fin da allora emersero difficoltà a garantire la stabilità di governo, come testimonia il susseguirsi, in tale fase, di ben tre esecutivi, tutti guidati da De Gasperi. Il principale problema era rappresentato dalla presenza di governi di coalizione e dalla fragilità delle coalizioni: si iniziò pertanto a riflettere sulla esigenza di una riforma elettorale che rafforzasse la posizione del governo 16 , riforma che fu approvata alla fine della legislatura, in un clima di violento scontro politico.

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Legge 20 gennaio 1948, n. 6 “Norme per l’elezione della Camera dei deputati”; legge 6 febbraio 1948 n. 29 “Norme per l’elezione del Senato della Repubblica”. 15

I senatori eletti con tale maggioranza sono stati soltanto 15 nel 1948, 6 nel 1953, 5 nel 1958, 3 nel 1963, 2 nel 1968, 2 nel 1972, 2 nel 1976, 1 nel 1979, 1 nel 1983, 1 nel 1987, 2 nel 1992. 16 V. M. S .PIRETTI,La fabbrica del voto,Laterza, 1998

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La legge elettorale del 1953, che i suoi oppositori definirono allora "Legge truffa" 17 , fu una modifica in senso maggioritario della legge proporzionale vigente all'epoca dal 1946. Promulgata il 31 marzo 1953 (n° 148/1953) , la legge, composta da un singolo articolo, introdusse un premio di maggioranza consistente nell'assegnazione del 65% dei seggi della Camera dei Deputati alla lista o a un gruppo di liste apparentate in caso di raggiungimento del 50% più uno dei voti validi. Voluta dal Governo di Alcide De Gasperi, venne proposta al Parlamento dal ministro dell'Interno Mario Scelba e fu approvata solo con i voti della maggioranza, nonostante i forti dissensi manifestati dalle altre formazioni politiche di destra e sinistra. Vi furono grandi proteste contro la legge, sia per la procedura di approvazione che per il suo merito. Il passaggio parlamentare della legge vide un lungo dibattito alla Camera, ma una lettura fulminea al Senato, i cui presidenti Paratore e Gasparotto in sequenza si dimisero quando capirono che la maggioranza aveva intenzione di forzare la mano per ottenere la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale in tempo per svolgere le elezioni in primavera con la nuova legge. Il nuovo Presidente della Camera alta, Meuccio Ruini, approfittò della sospensione domenicale dei lavori per la Domenica delle Palme del 1953 per riaprire la seduta e votare l'articolo unico della legge: ne scaturì un tumulto d'aula, che secondo Falcone Lucifero produsse l'uscita dall'aula del segretario generale Galante alla testa dei funzionari parlamentari (a suo dire, il resoconto della seduta fu redatto direttamente nei locali del Gruppo della Democrazia Cristiana). Il gruppo del

PCI

contestò la regolarità della seduta,

preannunciando che non avrebbe mai votato a favore del processo verbale di quella seduta: non ve ne fu bisogno, perché il giorno dopo il Capo dello Stato firmò il decreto di scioglimento delle Camere ed il Senato si riconvocò solo 17

Legge 31 marzo 1953, n. 148.

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nella nuova legislatura. In ogni caso, quel processo verbale non fu mai approvato e il 31 luglio dell'anno successivo la legge maggioritaria fu abrogata 18 . Secondo gli oppositori l'applicazione della riforma elettorale avrebbe introdotto una distorsione inaccettabile del responso elettorale; i fautori invece vedevano la possibilità di assicurare al Paese dei governi stabili non ritenendo praticabili alleanze più ampie con i partiti di sinistra o con i monarchici e i neofascisti rimasti. Se anche appare scorretto sostenere che la Costituzione del 1948 recepisse un favore per il proporzionale, è però vero che già da allora il sistema del premio di maggioranza era considerato assai rudimentale, per conseguire le esigenze di governabilità delle democrazie moderne, da buona parte della dottrina politologica. Queste critiche sono riemerse, a cinquanta anni di distanza, nei confronti della legge n. 270 del 2005 (il cosiddetto "Porcellum", dall'epiteto denigratorio rivoltole dal suo stesso proponente, l'allora ministro Calderoli) 19 .

18

V. G. PASQUINO; I sistemi elettorali, Il Mulino, Bologna, 2006

19

Già Ministro delle riforme istituzionali nel governo Berlusconi II, è coordinatore delle Segreterie nazionali della Lega Nord per l'indipendenza della Padania e vice-presidente del Senato. Attualmente copre l'incarico senza portafoglio di Ministro per la Semplificazione Normativa.

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Capitolo 3 Una forma di governo a pluralismo estremo e polarizzato (1953-1992) e la riforma elettorale maggioritaria del 1993

Nelle successive legislature, i timori sul funzionamento della forma di governo italiana si concretizzarono, e l’Italia divenne un caso di scuola per i politologi, quanto a instabilità e scarsa durata dei governi. In questo periodo, che copre nove legislature (dalla II alla X), si susseguirono ben 42 governi. Si trattava di coalizioni, imperniate sulla Democrazia cristiana, alla quale si affiancavano partiti centristi e, a partire dall’inizio degli anni Sessanta, anche il partito socialista. La instabilità era generata da problemi interni alle coalizioni e a volte agli stessi partiti, rispetto ai quali i meccanismi previsti nell’art. 94 si dimostrarono del tutto inutili: le crisi di governo non furono mai generate da un voto di sfiducia, ma assumevano sempre carattere extraparlamentare. In tale situazione, il ruolo di mediazione del Presidente della Repubblica, nella soluzione delle crisi di governo, si rivelò decisivo e si svilupparono molteplici convenzioni costituzionali che andarono ad integrare le scarne disposizioni degli artt.92 e 93 Cost. 20 , sulla formazione del governo, e dell’art.88 Cost., sullo scioglimento delle Camere. La causa della instabilità è unanimemente trovata nel sistema partitico, la cui frammentazione si proiettava, attraverso il sistema elettorale proporzionale, sulla composizione delle Camere. Peraltro, né i regolamenti interni di queste, quanto alla formazione dei gruppi parlamentari, né le leggi sul finanziamento della politica, contenevano norme finalizzate a favorire una semplificazione del quadro partitico. Si è pertanto parlato di “multipartitismo estremo e polarizzato” 21 , per indicare un sistema caratterizzato da elevata frammentazione ideologica, nel quale i partiti estremi 20 21

Varie fonti Costituzionali. V.G. PASQUINO,Nuovo corso di scienza politica,Il Mulino,Bologna,2004

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(comunisti e neofascisti) hanno ideologie ritenute antisistema e non possono partecipare alla maggioranza, mentre il partito di centro (DC) è costretto a governare con i piccoli partiti di centro-destra o centro-sinistra., per cui l’unico cambiamento possibile è la rotazione dei partner minori (liberali, repubblicani, socialdemocratici). Di conseguenza, l’Italia è stata definita una “democrazia mediata”, utilizzando la classificazione introdotta da Duverger 22 : nel senso che gli elettori, al momento delle elezioni, danno un mandato in bianco ai partiti per la formazione del governo, sulla quale non possono in alcun modo incidere. Il tema della riforma della forma di governo è diventato attuale dagli inizi degli anni Ottanta, quando si è cominciato a discutere, nelle forze politiche, di una “grande riforma” che rendesse possibili governi più stabili e forti. A tale fine, nel 1983, è stata istituita, con deliberazione delle due Camere, una commissione parlamentare per le riforme istituzionali (c.d. “commissione Bozzi”, dal nome del suo presidente), che ha elaborato alcune proposte, rimaste però senza seguito. Molteplici altre proposte si sono susseguite negli anni, volte a introdurre forme di governo presidenziali, semipresidenziali,

neoparlamentari,

o

a

rafforzare

i

congegni

di

razionalizzazione della forma parlamentare, ad esempio introducendo la sfiducia costruttiva: l’Italia è sembrata ripercorrere il dibattito che aveva travagliato la IV Repubblica francese. Tuttavia, tutto si è concluso in un niente di fatto: anche se l’art.138 Cost 23 . prevede che sia sufficiente la maggioranza assoluta delle due Camere per modificare la Costituzione (in questo caso è 22

Maurice Duverger (Angoulême, 5 giugno 1917) è un giurista, sociologo e politologo francese. Esperto di diritto pubblico, al suo nome è legata la teorizzazione dell'elezione a suffragio universale e diretto del presidente del Consiglio dei ministri. 23 Articolo 138: “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti”.

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possibile la richiesta di un referendum confermativo), è prevalsa a lungo l’interpretazione secondo la quale per “grandi riforme” occorrerebbe la più alta maggioranza dei 2/3, quasi impossibile da raggiungere sul tema della forma di governo. E’ stato soltanto agli inizi degli anni Novanta che si sono create le condizioni politiche per introdurre alcune riforme. Infatti, la XI legislatura (1992-1994) ha visto il crollo dell’intero sistema partitico nato nel secondo dopoguerra, in conseguenza delle inchieste giudiziarie che vanno sotto il nome di “mani pulite”. In questo clima, caratterizzato dai governi “tecnici” di Giuliano Amato (un professore di diritto costituzionale da lungo tempo in politica con il Partito socialista) e Carlo Azeglio Ciampi (già Governatore della Banca d’Italia) supportati dal sostegno del Presidente della Repubblica, Oscar Luigi Scalfaro, l’attenzione si è concentrata sulla riforma delle leggi elettorali, vista come primo passo verso una riforma della forma di governo. Un importante impulso in questa direzione è derivato dal “movimento referendario”, che diede voce ai diffusi sentimenti di insoddisfazione ed inquietudine che animavano la società. Si ritenne che l’applicazione del sistema elettorale vigente avesse provocato un “eccesso di proporzionalismo” favorendo, di fatto, una crescente frammentazione delle forze politiche, causa della degenerazione del sistema dei partiti, dei finanziamenti illeciti, della corruzione del sistema politico. Tale movimento, trasversale rispetto ai partiti politici, promosse due referendum abrogativi, volti a manipolare, tramite sapienti “tagli”, le leggi elettorali del 1948, stravolgendone il testo 24 . Il primo, che si tenne nel giugno 1991, era finalizzato alla introduzione di una “preferenza unica”, per porre fine a brogli elettorali, 24

L’uso di questo strumento si spiega con il fatto che nella Costituzione italiana l’unico referendum previsto, se si toglie quello costituzionale dell’art.138, è finalizzato ad abrogare “una legge o una parte di essa” (art.75). Ciò ha determinato un uso manipolativo del referendum abrogativo, al fine di ottenere una “normativa di risulta” (dopo l’abrogazione referendaria) totalmente diversa da quella preesistente.

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ed ottenne una percentuale di sì del 95,6% dei votanti. Il secondo, molto più rilevante, mirava a rendere effettivamente maggioritaria la legge elettorale del Senato, eliminando l’obbligo del raggiungimento del 65% dei voti nel collegio, ed

ottenne l’82,7% dei sì.

In conseguenza di questo secondo

referendum, il Parlamento affrontò con imprevista sollecitudine il tema delle riforme elettorali approvando nell’agosto 1993 le nuove leggi per la Camera e per il Senato 25 . Per Legge Mattarella, dal nome del suo relatore, Sergio Mattarella, si intende difatti la riforma della legge elettorale, che fu attuata in seguito al referendum del 18 aprile 1993,

che introdussero in Italia per

l'elezione del Senato e della Camera dei deputati un sistema elettorale in gran parte maggioritario a turno unico, sostituendo il precedente proporzionale, in vigore dal 1946. La legge è stata la prima volta applicata nelle elezioni politiche del 1994 ed è stata in vigore fino alle elezioni del 2001, per l'approvazione della legge 21 dicembre n. 270/2005, di orientamento proporzionale. Questa riforma del sistema elettorale venne soprannominata Mattarellum da Giovanni Sartori, con un ampio e duraturo seguito fra i commentatori politici nei media. La Legge

configurava un sistema

elettorale maggioritario, corretto da una sensibile quota proporzionale pari ad un quarto dei seggi di ciascuna assemblea. In prima istanza, il territorio nazionale era suddiviso in 475 collegi uninominali per la Camera, e in 232 per il Senato. L'attribuzione di questo primo gruppo di seggi avveniva molto semplicemente in base ad un sistema maggioritario a turno unico plurality: veniva eletto parlamentare il candidato che avesse riportato la maggioranza relativa dei suffragi nel collegio. Nessun candidato poteva presentarsi in più di un collegio. I rimanenti seggi erano invece assegnati con un metodo tendenzialmente proporzionale, funzionante però con meccanismi differenziati 25

Legge 4 agosto 1993, n.277 “Nuove norme per l’elezione della Camera dei deputati” e legge 4 agosto 1993, n.276, “Norme per l’elezione del Senato della Repubblica”.

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fra le due assemblee. Per quanto riguarda la Camera, l'elettore godeva di una scheda elettorale separata per l'attribuzione dei 155 seggi residui, cui accedevano solo i partiti che avessero superato la soglia di sbarramento 26 nazionale del 4%. Il calcolo dei seggi spettanti a ciascuna lista veniva effettuata nel collegio unico nazionale mediante il metodo Hare dei quozienti naturali e dei più alti resti; tali seggi venivano poi ripartiti, in ragione delle percentuali delle singole liste a livello locale, fra le 26 circoscrizioni plurinominali in cui era suddiviso il territorio nazionale, e all'interno delle quali i singoli candidati , che potevano corrispondere a quelli presentatisi nei collegi uninominali , venivano proposti in un sistema di liste bloccate senza possibilità di preferenze. Il meccanismo era però integrato dal famigerato metodo dello scorporo 27 , volto a dar compensazione ai partiti minori fortemente danneggiati dall'uninominale: successivamente alla determinazione della soglia di sbarramento, ma antecedentemente al riparto dei seggi, alle singole liste venivano decurtati tanti voti quanti ne erano serviti a far eleggere i vincitori nell'uninominale , cioè i voti del secondo classificato più uno , i quali erano obbligati a collegarsi ad una lista circoscrizionale. Per quanto riguarda il Senato, gli 83 seggi proporzionali venivano assegnati, secondo il dettato costituzionale, su base regionale. In ogni Regione venivano assommati i voti di tutti i candidati uninominali perdenti che si fossero collegati in una lista regionale, ed i seggi venivano assegnati utilizzando il metodo

26

Per evitare la frammentazione dei sistemi partitici, le formule proporzionali prevedono per lo più clausole di sbarramento definite anche soglie di esclusione ( o di accesso al parlamento ). Di solito, queste soglie sono fissate non in cifra assoluta, ma in termini percentuali : ad esempio, il 3 per cento su scala nazionale in Spagna e Grecia, paese nel quale la formula è stata introdotta con le elezioni del 1993; il 4 per cento in Norvegia e Svezia; il 5 per cento in Germania. 27

Per aggirare la quota proporzionale venivano usate le cosiddette liste civetta, ossia delle liste fittizie cui venivano collegati i candidati nei collegi uninominali. Alle elezioni del 2001 una di queste liste civetta, collegata alla Casa delle Libertà, prese il nome di Abolizione Scorporo.

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D'Hondt 28 delle migliori medie: gli scranni cosĂŹ ottenuti da ciascuna lista venivano assegnati, all'interno di essa, ai candidati perdenti che avessero ottenuto le migliori percentuali elettorali. Ancor piĂš che alla Camera, ove lo scorporo era parziale, lo scorporo totale previsto per il Senato faceva funzionare la quota proporzionale di fatto come una stramba quota minoritaria, in aperto contrasto con l'impianto generale della legge elettorale.

28

Nei sistemi proporzionali, ci sono diverse formule di traduzione dei voti in seggi, che con poche variazioni del meccanismo, sono suscettibili di produrre modifiche significative sulla rappresentanza parlamentare dei partiti. Le tre piÚ diffuse sono la formula Saint-Lague modificata ( utilizzata in Danimarca, Norvegia e Svezia ), la formula d’Hondt ( a lungo utilizzata in Germania, adesso utilizzata in Spagna ) e la formula Hare ( utilizzata in Germania dopo il 1987 ).

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CAPITOLO 4 Verso il bipolarismo: tentativi di riforma costituzionale

Il nuovo sistema è stato sperimentato nel 1994, nel 1996 e nel 2001 e ha prodotto risultati non univoci. Nella prima applicazione, nelle elezioni del 1994, esso non ha semplificato il quadro politico: ottennero seggi ben 21 formazioni politiche, la maggior parte delle quali erano riunite in tre coalizioni, di centro, di centro-sinistra, di centro-destra (quest’ultima forte della maggioranza assoluta dei seggi nelle due camere). Il governo che si formò, però, guidato dal nuovo leader del centro-destra Silvio Berlusconi, famoso imprenditore con rilevanti interessi nel settore dei mass media, fu di breve durata (solo nove mesi), e fu costretto a dimettersi, secondo la vecchia prassi delle crisi extraparlamentari, per l’uscita dal governo di un partito della coalizione. Tale crisi produsse un acceso dibattito, nel quale intervennero molti costituzionalisti, circa l’impatto della riforma del sistema elettorale sulla forma di governo 29 . Le successive elezioni del 1996, e quelle del 2001, hanno mostrato la tendenza ad un funzionamento bipolare del sistema politico e ad una crescente personalizzazione della competizione elettorale: entrambe hanno visto fronteggiarsi quasi esclusivamente due coalizioni, una di centro-sinistra (l’Ulivo), vincitrice nel 1996, guidata da Romano Prodi, un economista cattolico che aveva già rivestito importanti incarichi pubblici e una di centrodestra (la Casa delle libertà), capeggiata da Berlusconi, vincitrice nel 2001. Tale tendenza è stata enfatizzata dall’utilizzo, per i candidati nei collegi uninominali collegati ai partiti di ciascuna delle due coalizioni, di identici contrassegni, contenenti, oltre al simbolo della coalizione, anche l’indicazione

29

V. M.S. PIRETTI, La fabbrica del voto , Laterza, Bari, 1998.

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del nome del “candidato premier” 30 . Entrambe le legislature, benché durate assai più a lungo della maggior parte delle legislature repubblicane, hanno però evidenziato una serie di irrisolti problemi nel nuovo quadro bipolare. La estrema frammentazione delle coalizioni e in secondo luogo il fenomeno del transfughismo hanno fatto emergere tutti i limiti dell’utilizzo dei sistemi elettorali quali strumenti per incidere sul funzionamento della forma di governo e ha spostato di nuovo l’attenzione sul tema delle riforme costituzionali. In questo campo, a partire dagli inizi degli anni Novanta un tentativo di riforma è stato infine posto in essere, in via unilaterale dal governo, nel corso della XIV legislatura 31 . Le Camere hanno approvato a maggioranza assoluta il testo di una riforma costituzionale di tutta la Parte II della Costituzione, compresa la forma di governo, che è stato sottoposto agli elettori e da questi bocciato nel referendum costituzionale 32 del 25 e 26 giugno 2006. Il progetto prevedeva una sostanziale elezione diretta del presidente del consiglio (chiamato Primo ministro nel testo), che avrebbe dovuto poi nominare e revocare i ministri. Il rapporto di fiducia tra Primo ministro e Camera (il progetto prevede l’abbandono del bicameralismo perfetto) era implicito: qualora si fosse rotto, il parlamento avrebbe dovuto essere sciolto. Al contempo, al Primo ministro era affidato il potere di scioglimento delle

30

Le elezioni primarie sono state promosse in Italia da Romano Prodi e Arturo Parisi a partire dalle elezioni regionali del 2005, per delegare i potenziali elettori nella scelta dei candidati alla presidenza di due Regioni, la Puglia e la Calabria. Tuttavia, il più importante esempio di elezione primaria, svolta su scala nazionale e indirizzato a tutti gli elettori italiani di centrosinistra, si è svolto il 16 ottobre 2005 quando l'Unione ha chiesto ai suoi elettori di scegliere il candidato alla Presidenza del Consiglio per le future elezioni politiche, che hanno conferito l'incarico a Romano Prodi. La coalizione di centrodestra, la Casa delle Libertà, non ha mai organizzato elezioni primarie per scegliere i suoi candidati. 31 La XIV Legislatura è durata dal 30 maggio 2001 al 27 aprile 2006. 32

Il testo del quesito referendario recita: « Approvate il testo della Legge Costituzionale concernente 'Modifiche alla Parte II della Costituzione' approvato dal Parlamento e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005? »

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camere. Egli, inoltre, poteva porre la questione di fiducia su di un disegno di legge per farlo approvare subito e senza emendamenti dalle Camere, con appello nominale. In caso di voto contrario avrebbe dovuto dimettersi, ma anche la Camera sarebbe stata sciolta, salvo l’intervento della sfiducia costruttiva, ovvero di un voto compatto della medesima maggioranza emersa dalle elezioni in favore di un nuovo Primo ministro.

Questo testo ha

provocato una levata di scudi in gran parte della dottrina, in quanto, anche se finalizzato a superare alcune disfunzionalità del sistema italiano, è stato accusato di dare luogo a una eccessiva concentrazione di potere in un “uomo solo” e svuotando i poteri di garanzia e

controllo del Presidente della

repubblica e sulla base di tali argomenti è stato bocciato dagli elettori 33 . In questo quadro si inserisce la legge 21 dicembre 2005, n. 270, fortemente voluta dalla maggioranza di governo di centro-destra e da questa approvata con il duro dissenso dell’opposizione (che è uscita dall’aula al momento del voto). Tale legge, infatti, per un lato è legata alla riforma costituzionale bocciata con il referendum costituzionale 34 del giugno 2006, della quale avrebbe dovuto costituire il complemento. Per un altro, è frutto del clima politico di contrapposizione e scontro che ha dominato la XIV legislatura e che ha spinto la maggioranza a modificare, poco prima delle elezioni, la legge elettorale del 1993, la cui applicazione era apparsa ad essa sfavorevole, secondo i sondaggi e le proiezioni degli analisti. La legge nº 270 del 21 dicembre 2005 è una

legge elettorale

dall'allora Ministro Roberto Calderoli

italiana, scritta principalmente e ha modificato il precedente

meccanismo misto, per 3/4 a ripartizione maggioritaria dei seggi, in favore di 33

Il referendum, che ha visto partecipare al voto il 52,3% degli aventi diritto ha prodotto : Risposta affermativa SI’ 9.962.348 pari al 38.68% ; risposta negativa NO 15.791.293 pari al 61.32%. 34

Il testo del quesito referendario recita: « Approvate il testo della Legge Costituzionale concernente 'Modifiche alla Parte II della Costituzione' approvato dal Parlamento e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005? »

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un sistema proporzionale corretto, a coalizione, con premio di maggioranza ed elezione di più parlamentari contemporaneamente in collegi estesi, senza possibilità di indicare preferenze. Il sistema introdotto dalla legge 270 è completamente nuovo, anche se il premio di maggioranza per la coalizione vincente alla Camera (un vero e proprio unicum nel contesto europeo) era già apparso in due leggi elettorali italiane del passato: la legge Acerbo del 1923 e la cosiddetta "legge truffa" del 1953. Punti salienti della legge sono: ƒ

Abolizione dei collegi uninominali: l'elettore precedentemente poteva votare su due schede per la Camera dei Deputati e una scheda per il Senato, mentre la parte proporzionale alla Camera veniva espressa con la seconda scheda, dando la possibilità di scegliere una lista, al Senato si procedeva a un recupero su base regionale fra i non eletti all'uninominale.

ƒ

Liste bloccate: con l'attuale sistema, replicante quello in vigore per la quota proporzionale prevista dal precedente Mattarellum 35 , l'elettore si limita a votare solo per delle liste di candidati, senza la possibilità, come si verifica tuttora per le elezioni europee, regionali e comunali, d'indicare preferenze. L'elezione dei parlamentari dipende quindi completamente dalle scelte e dalle graduatorie stabilite dai partiti.

ƒ

Premio di maggioranza: viene garantito un minimo di 340 seggi alla Camera dei Deputati alla coalizione che ottiene la maggioranza relativa dei voti. Da notare che 12 seggi, assegnati alla circoscrizione Esteri, sono contemplati a parte, come anche il seggio della Valle d'Aosta. I voti della Valle d'Aosta e degli italiani all'estero non sono calcolati nemmeno nella determinazione della coalizione vincente. Per quanto

35

Questa riforma del sistema elettorale venne soprannominata Mattarellum da Giovanni Sartori, con un ampio e duraturo seguito fra i commentatori politici nei media.

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concerne il Senato, il premio di maggioranza è invece garantito su base regionale, in modo da assicurare alla coalizione vincente in una determinata regione almeno il 55% dei seggi ad essa assegnati. ƒ

Programma elettorale e capo della forza politica: la legge prevede l'obbligo, contestualmente alla presentazione dei simboli elettorali, per ciascuna forza politica di depositare il proprio programma 36 e di indicare il proprio capo.

ƒ

Coalizioni: la legge prevede la possibilità di apparentamento reciproco fra più liste, raggruppate così in coalizioni. Il programma ed il capo della forza politica, in caso di coalizione, devono essere unici: in questo caso viene

assunta

la

denominazione

di Capo

della

coalizione.

Egli

tecnicamente non è candidato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, poiché spetta al Presidente della Repubblica la nomina di quel incarico. ƒ

Soglie di sbarramento: per ottenere seggi alla Camera, ogni coalizione deve ottenere almeno il 10% dei voti nazionali; per quanto concerne le liste non collegate la soglia minima viene ridotta al 4%. La stessa soglia viene applicata alle liste collegate ad una coalizione che non ha superato lo sbarramento. Le liste collegate ad una coalizione che abbia superato la soglia prescritta, partecipano alla ripartizione dei seggi se superano il 2% dei voti, o se rappresentano la maggiore delle forze al di sotto di questa soglia all'interno della stessa (il cosiddetto miglior perdente). Al Senato le soglie di sbarramento (da superare a livello regionale) sono pari al 20% per le coalizioni, 3% per le liste coalizzate, 8% per le liste non coalizzate e per

36

Confrontando i programmi delle maggiori forze politiche si possono notare analogie di proposte per quanto riguarda, ad esempio, la necessità di investire su scuola, università e ricerca , seppur con diverse sfumature quanto al metodo migliore per farlo.

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le liste che si sono presentate in coalizioni che non abbiano conseguito il 20%. ƒ

Minoranze linguistiche 37 : le liste delle minoranze linguistiche riconosciute coalizzate o non, potranno comunque accedere al riparto dei seggi per la Camera dei Deputati ottenendo almeno il 20% dei voti nella circoscrizione in cui concorrono.

ƒ

Sono inoltre previste per la prima volta delle circoscrizioni estere 38 , che permetteranno di eleggere 12 seggi alla Camera dei Deputati e 6 seggi al Senato della Repubblica .

La prima applicazione di tale sistema, nelle elezioni dell’aprile del 2006, ne ha mostrato pregi e difetti. Da un lato, la tendenza alla bipolarizzazione del sistema politico italiano è risultata enfatizzata dalla legge: nonostante la formula proporzionale utilizzata, infatti, prevalgono gli elementi di correzione del sistema proporzionale, che premiano le coalizioni. Ciò spiega la scomparsa, quasi in tutte le circoscrizioni, di eventuali “third parties”, a differenza di quanto avvenuto nelle elezioni precedenti e d’altro canto è continuata la tendenza alla frammentazione delle forze politiche denotando come la nuova legge elettorale si è dimostrata capace di produrre una maggioranza eterogenea . Quanto all’altra “chimera” sempre inseguita nella storia della forma di governo italiana, la stabilità, questa non è certamente assicurata dalla legge elettorale. Non soltanto per la esiguità e casualità della maggioranza al Senato; piuttosto perché la stabilità dei governi esula dalle 37

La legge 482/1999 riconosce l'esistenza di dodici minoranze linguistiche definite "storiche" e ne ammette a tutela le rispettive lingue. 38

Le circoscrizioni estere permetteranno di eleggere 12 seggi alla Camera dei Deputati (6 in Europa, 3 in America Meridionale, 2 in America Settentrionale e Centrale, 1 in Africa, Asia, Oceania e Antartide) e 6 seggi al Senato della Repubblica (2 in Europa, 2 in America Meridionale, 1 in America Settentrionale e Centrale e 1 in Africa, Asia, Oceania e Antartide).

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capacità operative della legislazione elettorale, rientrando invece nel terreno dei meccanismi costituzionali di rapporto tra i diversi organi: qualsiasi coalizione che abbia vinto il premio di maggioranza può rompersi il giorno dopo le elezioni, senza che ciò imponga nuove elezioni. In altre parole, i partiti della coalizione vittoriosa possono “lucrare” il premio di maggioranza, e poi andare ciascuno per la propria strada, dando vita a nuove e diverse coalizioni, senza incorrere in alcuna sanzione. Emergono così tutti i limiti dell’esperienza italiana degli ultimi 15 anni, che ha visto l’uso della legislazione elettorale come strumento per razionalizzare la forma di governo. Se ne comprendono le ragioni pratiche, in quanto è assai più facile modificare la legge elettorale, a maggioranza semplice in Parlamento, o con referendum abrogativo, che modificare la Costituzione 39 . Si tratta, però, di uno strumento non solo inadeguato, ma anche improprio: privilegiando le esigenze della governabilità su quelle della rappresentanza proprio nel momento più importante di espressione della volontà popolare, le elezioni politiche, si rischia di accentuare la distanza tra elettori ed eletti e la sfiducia dei cittadini per la politica e le istituzioni, accrescendo l’apatia e la disaffezione al voto 40 . Questo è un rischio che nessun sistema democratico può permettersi di correre, nemmeno in nome della mitica “governabilità”.

39

V.S. CASSESE,Manuale di diritto pubblico, Giuffrè, 2005. Alle elezioni politiche del 1948 ci fu un’affluenza per la Camera del 92 %; le percentuali da allora fino ad oggi sono sensibilmente diminuite fino a giungere al 81 % nelle politiche del 2001 . I numeri calano ulteriormente nelle elezioni amministrative , e inoltre bisogna tener conto dei numerosi referendum che non hanno raggiunto il quorum . 40

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Capitolo 5

Le amministrazioni locali e un voto per l’Europa

Gli anni che vanno dal 1990 al 1999 rappresentano un decennio di profondi cambiamenti sia nel sistema di relazioni tra i diversi livelli istituzionali in cui si riparte la Repubblica italiana, sia nell’assetto organizzativo di ciascuno di essi 41 . La ricca ed innovativa legislazione che ha interessato il sistema delle autonomie regionali e locali ha investito, infatti, sia la distribuzione delle competenze, sia l’organizzazione dei processi decisionali in ambito locale, contribuendo, in questo modo, ad arricchire e perfezionare il principio costituzionale di autonomia. Nell’ambito di queste riforme normative un posto di primo piano assumono le innovazioni in materia elettorale, a partire dalla legge n. 81 del 1993, che ha previsto l’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti di provincia e ha introdotto sistemi elettorali tendenti a garantire una consistente maggioranza nei consigli comunali e provinciali. Con riferimento ai Comuni, la riforma del 1993 ha previsto una disciplina differenziata a seconda del numero di abitanti. Nei Comuni in cui la popolazione è inferiore a quindicimila abitanti l’elezione del sindaco e del Consiglio comunale avviene con sistema integralmente maggioritario e votazione in un unico turno. In particolare Sindaco e Consiglio sono eletti sulla base di liste concorrenti nell’intero territorio del comune. Ciascuna lista esprime anche un candidato capolista che è candidato alla carica di sindaco. L’elettore dispone di un voto e vota contestualmente la lista ed il relativo candidato alla carica di sindaco. Dispone anche di un voto di preferenza in favore di un candidato della lista prescelta. È eletto alla carica di primo 41

L’Art. 117 della Costituzione afferma inizialmente che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

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cittadino il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi. Si procede ad una votazione di ballottaggio 42 soltanto nel caso di parità di voti. Alla lista collegata alla candidatura a sindaco vincente spettano i due terzi dei seggi assegnati al Consiglio. I restanti seggi sono ripartiti proporzionalmente fra le altre liste concorrenti e distribuite fra queste con il metodo dei quozienti D’Hondt in base alla cifra elettorale che ciascuna lista ha conseguito. Non è prevista alcuna soglia di sbarramento per le liste ai fini della partecipazione all’assegnazione dei seggi. Nei Comuni con popolazione superiore ai 15 mila abitanti, l’elezione del Sindaco e del Consiglio comunale avviene con sistema proporzionale, correzione maggioritaria e doppio turno di votazione. All’atto della presentazione della candidatura ciascun candidato a sindaco deve dichiarare il collegamento con una o più liste presentate per l’elezione del Consiglio comunale. La circoscrizione elettorale è costituita dall’intero territorio del comune. L’elettore dispone di due voti , uno per la lista e l’altro per il candidato alla carica di Sindaco e di un voto di preferenza per un candidato della lista prescelta. E’ possibile esprimere un voto disgiunto. L’assegnazione dei seggi del Consiglio è fatta successivamente alla proclamazione del candidato alla carica di Sindaco. È proclamato eletto sindaco, al primo turno di votazione, il candidato che ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validi (50 per cento più uno). Se nessun candidato ottiene questo risultato si procede ad un secondo turno elettorale (ballottaggio), fra i due candidati alla carica di sindaco che hanno ottenuto al primo turno il maggior numero di voti. Per i candidati ammessi al ballottaggio 42

Curiosa è la storia della parola “ballottaggio” nei nostri vocabolari. Nell’Ottocento i linguisti toscani storcono la bocca. Il Fanfani non lo ammette nel proprio dizionario, il Rigutini (suo stretto collaboratore nel “Vocabolario italiano della lingua italiana parlata”) invece sì. Lo fa, è vero, a denti stretti. “Si potrebbe dire ‘secondo scrutinio’, ma la voce francese ha preso il sopravvento e a nessuno sarà possibile di cacciarla né con la ragione, né con le lepidezze”. Fatto sta che il Tommaseo, dopo di lui, resisterà e non accetterà nel proprio repertorio questo francesismo, mentre il Petrocchi (1900) sarà meno schizzinoso e Panzini (1903) si accoderà al giudizio di Rigutini. Pochissime sono le testimonianze letterarie. Carducci accoglie la parola in una sua lettera, Pirandello in un romanzo.

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rimangono fermi i collegamenti con le liste dichiarati al primo turno. Tuttavia, entro sette giorni dalla prima votazione, essi hanno la facoltà di dichiarare il collegamento con ulteriori liste. Al secondo turno di votazione è eletto Sindaco il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi. Partecipano all’assegnazione dei seggi soltanto le liste che hanno ottenuto almeno il 3 % dei voti validi, o facciano parte di un gruppo di liste che ha raggiunto complessivamente il 3 % dei voti. L’attribuzione dei seggi alle liste è effettuata successivamente alla proclamazione dell’elezione del sindaco, al termine del primo o del secondo turno. Se un candidato è proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate, che non abbiano già conseguito il 60% dei seggi del Consiglio, ma abbiano ottenuto almeno il 40% dei voti validi, viene assegnato il 60% dei seggi, sempre che nessuna altra lista, o altro gruppo di liste collegate (ovviamente, ad altro candidato alla carica di sindaco) non abbia ottenuto il 50 % dei voti validi. Qualora, invece, il candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al secondo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate, che non abbiano ottenuto il 60 % dei seggi, viene assegnato il sessanta % dei seggi, se nella prima votazione nessuna altra lista o coalizione di liste abbia ottenuto più del 50 % dei voti validi. I seggi che residuano sono assegnati alle liste non collegate al candidato proclamato sindaco. Nel caso delle elezioni alla Provincia il territorio viene suddiviso in tanti collegi uninominali quanti sono i consiglieri da eleggere compreso il Presidente della provincia 43 . I partiti e i gruppi politici presentano proprie candidature in almeno un terzo dei collegi uninominali. Le candidature sono contraddistinte dal medesimo contrassegno e costituiscono 43

Nell'ordinamento italiano il presidente della provincia è l'organo monocratico a capo del governo di una provincia. Secondo l'art. 36 decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) è uno degli organi di governo della provincia, assieme alla giunta provinciale e al consiglio provinciale. Prima della L. 142/1990 era denominato presidente della giunta provinciale.

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un gruppo di candidati collegati. Il sistema è a doppio turno: una prima votazione alla quale partecipano tutti i candidati a presidente della provincia ed una eventuale votazione di ballottaggio, che si svolge nella seconda domenica successiva a quella della prima votazione. L’elettore 44 dispone di due voti: uno per il candidato nel collegio ed uno per il candidato alla presidenza della provincia. Non è ammesso il voto ‘disgiunto’: cioè scegliere un candidato uninominale non collegato al candidato presidente prescelto. Il voto ad un candidato uninominale “si trasferisce” al candidato presidente collegato. Nella prima votazione è proclamato Presidente della provincia il candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi espressi (50 per cento più uno). In caso di ballottaggio, partecipano alla tornata elettorale soltanto i due candidati alla presidenza che hanno ricevuto il maggior numero di voti validi 45 . Restano confermati i collegamenti dichiarati per il primo turno di votazione, ma i gruppi di candidati che erano allora collegati con un candidato alla Presidenza escluso dal ballottaggio possono dichiarare di collegarsi ad uno dei due candidati nella votazione di ballottaggio se questi rendono dichiarazione corrispondente. Nella seconda votazione l’elettore esprime il voto per uno dei due candidati. È eletto Presidente della provincia il candidato che ottiene il maggior numero di voti validi. L’assegnazione dei seggi ai candidati è fatta in primo luogo con il metodo dei divisori D’Hondt tra le cifre elettorali di ciascun gruppo di candidati (somma dei voti validi ottenuti da ciascun candidato con il medesimo contrassegno). Se al termine di questa assegnazione il gruppo, o i gruppi di candidati collegati al presidente eletto non hanno conseguito almeno il 60 % dei seggi di cui è composto il Consiglio provinciale (con arrotondamento matematico e compreso il seggio 44

Nelle elezioni politiche nazionali il diritto di voto è sempre riservato ai cittadini della nazione in cui si svolgono le elezioni. Nelle elezioni amministrative, invece, in alcuni paesi (non l'Italia) possono votare anche gli stranieri residenti. 45

V. S: CASSESE, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 2006.

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del presidente), ai gruppi di candidati collegati al presidente eletto è assegnato quel numero di seggi e i restanti sono assegnati ai gruppi di candidati non collegati al presidente eletto. La ripartizione dei seggi fra gruppi di candidati collegati è fatta utilizzando il metodo dei divisori D’Hondt e le cifre elettorali conseguite dai gruppi di candidati nella prima votazione. I membri del Parlamento europeo devono essere eletti , ai sensi della disciplina comunitaria “a scrutinio di lista o uninominale preferenziale con riporto di voti di tipo proporzionale” e gli stati membri “possono consentire il voto di preferenza secondo le modalità da essi stabilite”. Nella scelta del sistema elettorale ciascuno Stato membro non deve “pregiudicare complessivamente il carattere proporzionale del voto”, con ciò vincolando i Paesi non solo all’adozione di un sistema proporzionale, ma altresì altamente rappresentativo 46 . I membri italiani del Parlamento europeo sono 76, come previsto dal Trattato di Atene 47 del 16 aprile 2003, e sono eletti su base circoscrizionale. A tale scopo, il territorio nazionale è diviso in cinque circoscrizioni elettorali: Italia nord occidentale, Italia nord orientale, Italia centrale, Italia meridionale, Italia insulare. L’Italia ha adottato il sistema elettorale proporzionale. Alla assegnazione dei seggi concorrono in ciascuna circoscrizione liste di candidati non collegate fra loro. La ripartizione dei seggi è fatta in sede di collegio unico nazionale fra gruppi di liste circoscrizionali contraddistinte dal medesimo contrassegno. Non è prevista nessuna soglia di sbarramento per accedere alla ripartizione dei seggi. L’elettore può votare soltanto per una delle liste presentate nella circoscrizione e può esprimere la propria preferenza per uno o più candidati; il numero massimo delle preferenze esprimibili è pari a tre; per i candidati presenti nelle liste di minoranze linguistiche collegate può essere espressa una preferenza soltanto il riparto dei seggi è effettuato con il metodo 46 47

V. T. BALLARINO, Manuale breve di Diritto dell’Unione europea, Cedam, 2007 V. B. CONFORTI, Diritto internazionale, Editoriale scientifica, 2007

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del quoziente naturale e dei maggiori resti, dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall’ultimo censimento generale della popolazione, per il numero dei membri spettante all’Italia e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti .L’Atto relativo all’elezione dei rappresentanti nell’Assemblea a suffragio universale diretto, firmato a Bruxelles il 20 settembre 1976, ha sancito l’elezione diretta del Parlamento europeo 48 . L’Atto fissa alcuni principi Comuni (durata del mandato, status, incompatibilità e verifica dei poteri del parlamentare europeo) e rimette alle disposizioni nazionali di ciascuno Stato membro la puntuale disciplina del sistema elettorale. In Italia tale disciplina elettorale è stata originariamente definita dalla legge 24 gennaio 1979, n. 18, e poi successivamente varie volte integrato. Più recentemente, nel 2002 il Consiglio dei Ministri ha adottato una decisione (2002/772/CE) che ha modificato la precedente disciplina comunitaria, introducendo importanti novità (fra cui la nuova dizione “membro del Parlamento europeo” in luogo della precedente “rappresentante”, con la quale venivano definiti gli eurodeputati).

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Il Parlamento europeo è l'assemblea parlamentare dell'Unione europea, l'unica ad essere eletta direttamente dagli europei. Insieme al Consiglio dell'Unione europea, rappresenta una delle due camere che esercitano il potere legislativo nell'Unione. Tuttavia, i loro poteri non sono identici (c.d. bicameralismo imperfetto), e devono convivere coi poteri che il Trattato riserva agli Stati membri. Il Parlamento ha la propria sede ufficiale a Strasburgo, ove avvengono le sessioni plenarie, ma si riunisce anche a Bruxelles e in Lussemburgo. È il secondo parlamento plurinazionale al mondo ad essere eletto a suffragio universale diretto, dopo l'India, con più di 342 milioni di votanti. Ogni cinque anni, a partire dal 1979, si tengono le elezioni in cui vengono eletti i 785 eurodeputati, che attualmente rappresentano circa 492 milioni di abitanti.

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INDICE

Abstract

Pag. 3

Premessa

Pag. 4

CAPITOLO 1 Le origini: dal Regno d’Italia all’avvento del fascismo

Pag. 6

CAPITOLO 2 La forma di governo parlamentare prevista dalla Costituzione e la sua prima applicazione (1948-1953)

Pag. 10

CAPITOLO 3 Una forma di governo a pluralismo estremo e polarizzato (1953-1992) e la riforma elettorale maggioritaria del 1993

Pag. 15

CAPITOLO 4 Verso il bipolarismo: tentativi di riforma costituzionale

Pag. 21

Capitolo 5 Le amministrazioni locali e un voto per l’Europa

Pag. 28

Conclusioni

Pag. 35

Fonti bibliografiche, siti internet

Pag. 36

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Conclusioni

Senza ombra di dubbio si potrebbe affermare che il sistema elettorale perfetto non esiste ed è necessario in conclusione, prenderne atto , per poter accettare serenamente le norme che regolano le elezioni. Ne è pura testimonianza, l’applicazione differenziata che si fa negli stati democratici di Maggioritario e proporzionale, sistemi misti e sistemi corretti, ripescaggi e clausole di sbarramento, premi di maggioranza, turno unico e doppio turno. Non c’è un sistema uguale all’altro in Europa, ognuno ha le sue particolarità e differenze. Già questo la dice lunga sulle difficoltà di arrivare davvero a una rappresentatività democratica compiuta e completa. Parlare dei sistemi elettorali, in realtà, può portare lontano; dalle considerazioni politiche si può arrivare a riflessioni di tipo filosofico, come quella assai semplice e già evocata molte volte nei secoli, che la democrazia non è un metodo perfetto di governo, ma un sistema con molti limiti e contraddizioni. Tuttavia i sistemi elettorali vigenti, ma anche le proposte di riforma attualmente discusse, rischiano di accentuare la distanza tra ceto politico e opinione pubblica. Appare invece necessario introdurre modifiche al sistema elettorale che riaffermino il ruolo decisivo di una rappresentanza politica effettiva. A tal fine diventa urgente uscire alla retorica della governabilità “ad ogni costo”, che domina la riflessione sui sistemi elettorali in Italia, per interrogarsi con maggiore impegno sul ruolo del rappresentato e sul collegamento con il rappresentante. È bene, inoltre, abbandonare sistemi elettorali troppo artificiali e complessi, le cui alterazioni degli esiti del suffragio non avvicinano l’eletto, ma neppure il governo, al corpo elettorale.

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Fonti Bibliografiche:

C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Cedam , Padova, 1973. S. MERLINI, Il governo costituzionale, in R. ROMANELLI, a cura di, Storia dello Stato italiano, Donzelli, Roma, 1995 . U. ALLEGRETTI, Profilo di storia costituzionale italiana, Il Mulino, Bologna,1989. G. SABBATUCCI, Storia Contemporanea “Il Novecento”, Laterza , Bari , 2007. M.S. PIRETTI, La fabbrica del voto , Laterza , Bari, 1998. G. PASQUINO; I sistemi elettorali, Il Mulino, Bologna, 2006. S. CORRADO, Elezioni e partiti in Europa : Assetti istituzionali, partiti politici, risultati e sistemi elettorali dal 1945 ad oggi, FELTRINELLI,1979. G. PASQUINO,Nuovo corso di scienza politica,Il Mulino,Bologna,2004. S. CASSESE,Manuale di diritto pubblico, Giuffrè , 2005 T. BALLARINO, Manuale breve di Diritto dell’Unione europea, Cedam , 2007. B. CONFORTI, Diritto internazionale, Editoriale scientifica, 2007. S: CASSESE, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 2006.

Siti internet: www.governo.it www.amministrazioneincammino.it www.storiain.net www.supermatura.net www.sapere.it www.politicaonline.net

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la storia elettorale italiana  

la mia tesi di laurea in scienze organizzative e gestionali

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