Page 1

PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. riaditeľ Inštitútu pre verejnú správu

Vývoj vzdelávania zamestnancov územnej verejnej správy u nás a bilancia 40ročnej činnosti IVS Keď nejaká verejná inštitúcia u nás počíta svoju históriu na štyri desiatky rokov, môže vzniknúť pocit, že ide o relikt z čias minulého režimu – a ak ide o vzdelávaciu inštitúciu, dokonca dojem, že ide o inštitúciu, ktorá plnila predovšetkým ideologické úlohy... Inštitút pre verejnú správu, ktorý začal písať svoju históriu v roku 1968, mal od počiatku predsa len menej problematický pôvod. I. Inštitút pre verejnú správu vznikol pred takmer 40 rokmi ako Inštitút SNR pre národné výbory a väčšiu časť svojej histórie bol s národnými výbormi spojený nielen názvom, ale aj zameraním svojej činnosti – aj preto jeho históriu treba začať pohľadom do histórie národných výborov. Ak začneme našu analýzu pohľadom pred horizont 40 rokov, môžeme skonštatovať, že tak ústredná štátna správa ako aj národné výbory, títo ”nositelia a vykonávatelia štátnej moci v obciach, okresoch a krajoch a strážcu práv a slobôd ľudu” v dikcii čl. X. Ústavy z 9. 5. 1948 (ústavný zákon č. 150/1948 Zb.) kládli dosť dlho na svojich zamestnancov skôr ideovopolitické kritériá ako kritériá odborné – a pokiaľ odborné, tak predovšetkým v podobe všeobecných a nie osobitných kvalifikačných predpokladov, ktoré v tom čase neboli ani nijako všeobecne záväzným spôsobom špecifikované. Referentská sústava (Gašpar 1970: 41) a výlučné podriadenie národných výborov pôvodne výrazne represívne orientovanému Ministerstvu vnútra1 až do roku 1954 napokon profilovali tieto štruktúry skôr do úloh triedneho boja ako verejnej správy. Pre zmenu charakteru národných výborov na orgány verejnej správy bol dôležitý ústavný zákon č. 81/1953 Zb. o vedení národných výborov vládou, ktorým boli národné výbory vyňaté z pôsobnosti ministra vnútra, čím sa oslabil ich represívny charakter a lepšie sa otvoril priestor pre prijímanie iných (”civilných”) úloh. Táto skutočnosť mala vplyv aj na ďalšie formovanie úloh a štruktúry orgánov národných výborov. Zároveň sa však upevnila centralizácia. Národné výbory už neboli riadené len jedným ministerstvom, ale celou vládou, čím sa zvýraznilo ich komplexné riadenie (Girášek, 1970, s. 123). Ďalšiu zmenu smerom k posilňovaniu odbornosti v činnosti národných výborov prinieslo vládne nariadenie č. 33/1958 Zb. o organizácii výkonných orgánov národných výborov, ktorým sa zaviedol tzv. princíp odvetvového riadenia. ”Národné výbory organizujú jednotlivé odvetvové odbory v súlade s pôsobnosťou kompetentných ústredných úradov tak, aby tieto odbory boli schopné čo najúčelnejšie plniť úlohy podľa pokynov národného výboru a jeho rady a podľa zásadných smerníc odvetvového odboru rady národného výboru vyššieho stupňa a kompetentného ústredného úradu. Pritom treba dbať na to, aby ťažisko operatívnej činnosti bolo na odvetvových odboroch rád okresných národných výborov a aby odvetvové 1

Napr. vládne nariadenie č. 22/1953 Zb. o úprave dôchodkov z dôchodkového zabezpečenia a zaopatrení osôb nepriateľských ľudovodemokratickému zriadeniu v § 2, ods. 1 zverilo okresnému národnému výboru na základe uznesenia jeho rady znížiť starobné, invalidné a vdovské dôchodky znížiť až na úroveň sociálnych dôchodkov nielen ”význačným predstaviteľom predošlého politického a hospodárskeho zriadenia a vdovám po nich”, ale aj ”tým, ktorí horlivo slúžili predošlému kapitalistickému poriadku, a vdovám po nich, ak tieto osoby prejavujú nepriateľský postoj k ľudovodemokratickému poriadku”. V ods. 2 zverilo dokonca radám KNV právo dôchodok celkom odňať (Piate, 1961).

1


odbory rád krajských národných výborov riadili a kontrolovali prácu odvetvových odborov rád národných výborov nižšieho stupňa a pomáhali im” (§ 15, ods. 2). Prijatím zákona č. 65/1960 Zb. o národných výboroch vznikol aj právny rámec pre „priemyselnú výrobu miestneho významu“, čo sa stalo významným impulzom pre hľadanie možností odbornej prípravy zamestnancov rozvíjajúcich sa komunálnych podnikov služieb. Rámec pre vzdelávacie aktivity tu vytváral § 14 zákona č. 186/1960 Zb. o sústave výchovy a vzdelávania (tzv. školského zákona) a vyhláška č.51/1962 Zb. o podnikových inštitútoch. Zákon uvádzal, že „podnikové inštitúty poskytujú pracujúcim, ktorí dosiahli stredné odborné alebo úplné stredné odborné vzdelanie a majú viacročnú odbornú prax, vyššie odborné vzdelanie špeciálne zamerané na určitý odbor a potrebné všeobecné vzdelanie“. Aj keď vykonávacia vyhláška hovorila o štúdiu „technických, výnimočne aj iných odborov“ (§1 ods. 4) a zriaďovať mohli tieto inštitúty „výnimočne aj ústredné orgány“ (§2 ods. 1), na tomto základe vznikol napr. v podmienkach vtedajšieho štátoprávneho usporiadania v r. 1966 Inštitút Ministerstva vnútra ČSSR pre miestne hospodárstvo a v tom čase aj Slovenský vzdelávací ústav miestneho hospodárstva a dopravy, v roku 1967 Ústav pre vzdelávanie pracovníkov v poľnohospodárstve a výžive (dnes Agroinštitút Nitra) a pod. Nešlo však ešte o vzdelávacie inštitúcie, ktoré by mali vzťah k orgánom vtedajšej verejnej správy. II. 27. júla 1966 bolo československou vládou prijaté uznesenie č. 264 o novom systéme podnikovej výchovy s prijatou úlohou zriadiť Inštitút Ministerstva vnútra ČSSR a inštitút pri Slovenskej národnej rade, ktoré mali ako jedna zo súčastí vzdelávacieho systému zabezpečovať výchovu a zvyšovať kvalifikáciu funkcionárov, poslancov a pracovníkov národných výborov. Na plenárnej schôdzi vlády 20. septembra 1967 bol na základe tohto uznesenia schválený Systém zvyšovania kvalifikácie poslancov, funkcionárov a pracovníkov národných výborov, ktorý pozostával z piatich pilierov: straníckych školení, vzdelávania v rámci školskej sústavy (na úrovni stredných a vysokých škôl), podnikových školení, školenia v národných výboroch a mimoškolskej výchovy – a v rámci podnikového školenia mali byť zriadené aj vyššie uvedené inštitúty. 18. novembra 1967 podpísal vtedajší minister vnútra ČSSR Josef Kudrna rozhodnutie o zriadení Inštitútu ministerstva vnútra ČSSR pre národné výbory s termínom vzniku od 1. januára 1968. Tento sa však už 15. januára 1968 zlúčil so spomínaným Inštitútom ministerstva vnútra ČSSR pre miestne hospodárstvo a od tohto dátumu pôsobil ako Inštitút pre národné výbory a miestne hospodárstvo v Prahe (dnes je jeho pokračovateľom Institut pro místní správu Praha v zriaďovateľskej pôsobnosti Ministerstva vnútra ČR). V podmienkach unitárneho štátu, keď na Slovensku neexistovali ministerstvá, vznikol 5. augusta 1968 uznesením Predsedníctva Slovenskej národnej rady č. 138 Inštitút SNR pre národné výbory. Národné výbory krátko na to prešli (po prijatí zákona č. 134/1968 Zb. o československej federácii) do pôsobnosti republikových orgánov. V tom čase vznikli v pôsobnosti slovenských republikových orgánov aj ďalšie obdobné vzdelávacie inštitúcie, napr. v roku 1970 Ústav výchovy a vzdelávania pracujúcich v stavebníctve (dnes Ústav vzdelávania a služieb, s.r.o. Bratislava) a ďalšie. Ak teda hovoríme o štyroch desaťročiach vzdelávania zamestnancov verejnej správy na Slovensku, máme tým na mysli toto sformovanie základnej štruktúry vzdelávacích inštitúcií v druhej polovici šesťdesiatych rokov – bol to však len prvý krok k formovaniu uceleného systému vzdelávania. Aj keď úlohou Inštitútu pre národné výbory v čase jeho vzniku bolo zabezpečovanie politickej a odbornej výchovy funkcionárov a ostatných pracovníkov národných výborov,

2


z poverenia ministerstva vykonával aj ďalšie úlohy v oblasti atestácie a vydávania preukazov osobitnej odbornej spôsobilosti pre celý rad oblastí. Okrem iného inštitút v tom čase zabezpečoval krátkodobé štúdium ale i pomaturitné štúdium a dlhodobé štúdium vedúcich pracovníkov národných výborov, kvalifikačné kurzy a semináre pre vybrané kategórie pracovníkov, školenia technických a ekonomických špecialistov ale aj špecialistov pre výchovu učňovského dorastu, školenia lektorov a inštruktorov pre internú odbornú výchovu pracovníkov národných výborov, školenia určených novozvolených funkcionárov po voľbách do národných výborov a pod. Až desať rokov po svojom vzniku – od 1. januára 1978 – sa Inštitút zlúčil so Slovenským vzdelávacím ústavom miestneho hospodárstva a dopravy do podoby Inštitútu Ministerstva vnútra SSR pre národné výbory, miestne hospodárstvo a dopravu (neskôr len Inštitút MV SSR pre národné výbory). Týmto zlúčením sa ďalej rozšírila pôsobnosť inštitútu o vedúcich a zodpovedných pracovníkov podnikov miestneho hospodárstva a dopravy. Ako uvádza dobová Encyklopédia Slovenska (II, 1979: 448), na základe perspektívnych a ročných plánov, schválených ministerstvom, organizoval pre vedúcich pracovníkov národných výborov dlhodobé a krátkodobé kurzy internátneho štúdia a štúdia popri zamestnaní; uskutočňoval cyklickú prípravu vedúcich funkcionárov okresných národných výborov a vedúcich pracovníkov útvarov krajských národných výborov, poskytoval metodickú a poradenskú pomoc národným výborom vypracúvaním študijných osnov, učebných pomôcok, prednáškami pri príprave poslancov a pri internej výchove a vzdelávaní pracovníkov krajských národných výborov a okresných národných výborov; po voľbách venoval osobitnú pozornosť príprave novozvolených funkcionárov národných výborov. III. Na začiatku svojho pôsobenia nemal inštitút vlastné priestory. Sídlil v budove ministerstva vnútra a vzdelávacie aktivity sa často konali v rôznych rekreačných zariadeniach mimo Bratislavy. Pri počte šiestich zamestnancov, s ktorými začínal, nešlo o rozsiahlu ale ani príliš kvalitnú vzdelávaciu činnosť. Až v druhej polovici 70. rokov sa začalo s výstavbou terajšej budovy v bratislavskej Dúbravke (podľa modernistického návrhu architekta Vladimíra Dědečka), ktorá bola odovzdaná do užívania v roku 1984. Zlepšili sa tým podmienky nielen pre rast kvality vzdelávacej činnosti, ale aj úroveň poskytovania nadväzujúcich ubytovacích a stravovacích služieb. Obsah špeciálneho vzdelávania pre potreby verejnej správy sa začal formovať až neskôr. Vzdelávanie zamestnancov národných výborov bolo prvýkrát rámcovo upravené zákonom o národných výborov až od 1. 4. 1983, keď nadobudla účinnosť novela č. 139/1982 Zb., ktorou sa v zákone doplnil § 63a, splnomocňujúci ministerstvo vnútra po dohode s príslušnými ústrednými orgánmi štátnej správy ustanovovať všeobecne záväzným právnym predpisom predpoklady pre výkon funkcií, ktoré vyžadujú osobitnú odbornú spôsobilosť, vymedziť najmä obsah odbornej spôsobilosti, spôsob jej overovania a formy ďalšieho zdokonaľovania. Takýmto všeobecne záväzným predpisom sa stala úprava LP-175/1983 o osobitnej odbornej spôsobilosti pracovníkov národných výborov na výkon niektorých funkcií, ktorú vydalo Ministerstvo vnútra SSR s účinnosťou od 1. 1. 1985. Úprava bola publikovaná v Ústrednom vestníku SSR, čiastka 5/1984. Možno teda konštatovať, že až od roku 1985 nadobudlo vzdelávanie zamestnancov miestnej verejnej správy u nás systematický charakter – pre ústredné orgány štátnej správy takýto predpis neexistoval. Inštitút v tom čase realizoval povinné vstupné kurzy prípravy funkcionárov ONV a ObNV v Bratislave, školenie najmä novozvolených poslancov vyšších stupňov národných

3


výborov, krátkodobé kurzy pre pracovníkov národných výborov (vedúcich jednotlivých odborov okresných národných výborov, pracovníkov na úseku matrík a štátneho občianstva, semináre lektorov a pod.) ale najmä trojročné štúdium, zriadené ministrom vnútra SR pre vedúcich pracovníkov a funkcionárov národných výborov. IV. Verejnú správu v Slovenskej republike charakterizujú od r. 1989 zásadné zmeny. V rámci procesu reformy národných výborov a miestnej štátnej správy došlo v Slovenskej republike v roku 1990 prijatím zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení k obnoveniu samosprávy obcí. Zároveň bol prijatý zákon č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy, čím došlo k vyčleneniu štátoprávnych činností z činnosti samosprávnych orgánov obcí a k ich začleneniu do pôsobnosti orgánov miestnej štátnej správy a teda aj k faktickému vzniku duálnej sústavy verejnej správy2. Vzdelávanie zamestnancov miestnej verejnej správy bolo rámcovo upravené vyššie uvedenými zákonmi. Vzdelávanie zamestnancov pred nástupom do verejnej správy Vlastne až po roku 1990 v súvislosti so zmenami vo verejnej správe sa sformoval systém vysokoškolského štúdia pre potreby verejnej správy3 – a hneď v niekoľkých profiloch bakalárskeho, inžinierskeho i magisterského štúdia, ktorý sa rozvinul až do súčasného stavu, v ktorom možno verejnú správu študovať • jednoodborovo ako bakalárske a magisterské štúdium na Fakulte verejnej správy UPJŠ v Košiciach a na Vysokej škole ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave, ako bakalárske štúdium na Fakulte sociálno-ekonomických vzťahov Trenčianskej univerzity A. Dubčeka, • ako verejnú správu a regionálny rozvoj alebo regionálny rozvoj a verejnú správu ako bakalárske a inžinierske štúdium na Národohospodárskej fakulte Ekonomickej univerzity v Bratislave, na Ekonomickej fakulte Univerzity M. Bela v Banskej Bystrici, na Ekonomickej fakulte Technickej univerzity v Košiciach, • ako verejnú politiku a verejnú správu ako bakalárske štúdium na Fakulte sociálnych štúdií Vysokej školy v Sládkovičove, ako bakalárske a magisterské štúdium na Fakulte politických vied a medzinárodných vzťahov Univerzity M. Bela v Banskej Bystrici atď. Vzhľadom k týmto profilom štúdia možno konštatovať, že sformovaný systém vysokoškolského štúdia pre potreby verejnej správy na Slovensku je v súčasnosti kvantitatívne i kvalitatívne takmer vyvážený. Zatiaľ tu ešte stále chýba akreditácia pre tretí – doktorandský – stupeň vysokoškolského štúdia v odbore verejná správa. Oveľa zložitejšie sa však vyvíjala situácia vo vzdelávaní desaťtisícov zamestnancov, ktorí vo verejnej správe pôsobili na pozíciách, kde by sa predpokladalo nadobudnutie osobitných kvalifikačných predpokladov po nástupe do verejnej správy. Už obdobie rokov 1990 – 1992 naznačilo, že podobne, ako vznikol duálny systém verejnej správy, vznikol aj duálny systém vzdelávania vo verejnej správe. 2

V obvodných a okresných úradoch pritom pôsobilo cca 6500 odborných zamestnancov, v orgánoch špecializovanej miestnej štátnej správy cca 3500 odborných zamestnancov (Berčík 1991:8). 3 Prvé podnety k sformovaniu vysokoškolského štúdia vznikali už hneď v roku 1990 (pozri www.fvs.upjsk.sk), aj keď samotné školy začali vznikať až v závere 90. rokov.

4


Naďalej však nevznikol žiadny ucelený systém vzdelávania pre zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy. Vzdelávanie zamestnancov územnej samosprávy Zákon o obecnom zriadení č. 369/1990 Zb. sa tejto problematiky dotkol len veľmi okrajovo. V § 5 ods. 3 sa uvádza, že „orgány štátu poskytujú obciam pomoc v odborných veciach ... a podieľajú sa na odbornej príprave pracovníkov obcí a poslancov obecných zastupiteľstiev“4. Od počiatku vzniku miestnej samosprávy u nás bola táto okrem výkonu vlastných samosprávnych úloh (tzv. originálnych kompetencií) poverovaná aj výkonom určitých úloh v mene štátu (tzv. prenesené kompetencie). Ani pre tieto činnosti, vykonávané obcami v mene štátu, však nebola zákonom ani iným všeobecne záväzným predpisom stanovená povinnosť nadobudnutia osobitných kvalifikačných predpokladov. V tomto období sa predstavy o pokrytí potrieb vzdelávania zamestnancov miestnej samosprávy ešte len kryštalizovali a nie vždy sa podarilo ich skutočne realizovať. Išlo napr. o projekt Akadémie miestnej samosprávy, ktorý mal byť formou pomaturitného školenia poslancov a zamestnancov úradov samosprávy (Berčík 1991:9) a mala mať podobu cca štvorsemestrálneho štúdia (Czafik 1991:16). Od júna 1991 začala na pôde ZMOS pôsobiť sekcia vzdelávania, ktorá ale vyvíjala len minimálnu činnosť a v priebehu roku 1992 fakticky zanikla. Žiaden ucelený systém vzdelávania volených predstaviteľov a zamestnancov miestnej samosprávy však v tomto období nevznikol a väčšina aktivít mala len dočasný charakter. Väčšinu vzdelávacích aktivít pre miestnu samosprávu v tomto období naďalej vykonávali štátne vzdelávacie inštitúcie, aj keď za finančne a organizačne nevyjasnených podmienok. Pozitívom tohto obdobia bolo v závere roku 1993 prijatie materiálnej pomoci v rámci programu PHARE (v podobe počítačov, tlačiarní, kopírovacích zariadení, faxov, písacích strojov a spätných projektorov), ktorá v nasledujúcom období umožnila začať budovanie siete regionálnych vzdelávacích centier s inšpiráciou vo vzdelávaní miestnej samosprávy v Dánsku a Holandsku. Prvé z nich vznikli v závere roku 1993 (Rimavská Sobota, Nitra, Štrba, Martin, Zvolen) a na začiatku roku 1994 (Prešov, Rovinka, Trenčín), resp. v rokoch 1996 – 1997 (Michalovce, Prešov, Trnava, Košice). RVC vznikali zväčša ako záujmové združenia miest a obcí5, riadené konferenciami starostov členských miest a obcí a financované z členských príspevkov. Od svojho vzniku začali organizovať vzdelávacie aktivity, zamerané na právne aspekty fungovania samospráv, ekonomiku, sociálnu politiku, životné prostredie, rozvoj cestovného ruchu, správu nehnuteľností a pod. – teda väčšinou na problematiku, korešpondujúcu s kompetenciami, ktoré v tom čase obce vykonávali. Išlo o vzdelávacie aktivity prevažne jednorazové a jednodenné, reagujúce pružne na aktuálne potreby miestnej samosprávy. V roku 1994 vznikla Nadácia vzdelávania samosprávy SR. Zriadilo ju Združenie miest a obcí a pôsobila ako servisné centrum pre zabezpečovanie spoločných projektov, ktoré potom realizovali RVC. Hlavným cieľom nadácie bola podpora vzdelávacích aktivít pre volených predstaviteľov samosprávy miest a obcí na Slovensku a výkonného aparátu miest a obcí a komunálnych podnikov, ako aj metodická, organizačná a koordinačná pomoc rozvoja 4

Jediná zmienka o kvalifikačných predpokladoch sa týka prednostu obecného úradu v obciach nad 5000 obyvateľov, ktorý musí mať vysokoškolské vzdelanie alebo iné odborné vzdelanie uznávané v oblasti správy za náhradu vysokoškolského vzdelania. Zákon neobsahuje ani splnomocňovacie ustanovenie pre úpravu vzdelávania v miestnej samospráve inými právnymi predpismi. 5 V roku 2000 malo z 11 RVC osem vlastnú právnu subjektivitu (ako záujmové združenia právnických osôb) a tri (RVC Rovinka, Trnava a Trenčín) rozvíjali svoju činnosť v rámci regionálnych združení miest a obcí.

5


vzdelávacích aktivít jednotlivých RVC ale aj spolupráce medzi RVC.6 Okrem NVS sa partnermi RVC pri zabezpečovaní vzdelávania miestnej samosprávy stávali aj ďalšie komunálne združenia – napr. Asociácia komunálnych ekonómov. Vzdelávanie zamestnancov miestnej štátnej správy Zákon č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy v § 11 splnomocnil vládu SR ustanoviť nariadením predpoklady pre výkon funkcií v okresných a obvodných úradoch, ktoré vyžadujú odbornú spôsobilosť. Nariadenie vlády č. 176/1991 Zb., ktorým sa ustanovujú predpoklady pre výkon funkcií v okresných a obvodných úradoch, ktoré si vyžadujú osobitnú odbornú spôsobilosť, ktorým sa toto splnomocnenie realizovalo, vymedzovalo osobitnú odbornú spôsobilosť ako „súhrn vedomostí a praktických úradných postupov, ktoré sú nevyhnutné pre náležitý výkon funkcie“ (§ 2 ods. 1). V prílohe nariadenia bol vymedzený predmet prípravy a skúšky pre všetky funkcie v uvedených úradoch a obsah osobitnej odbornej spôsobilosti na 26 úsekoch činnosti, napr. na úseku lesného a vodného hospodárstva, poľnohospodárstva, rybárstva, dopravy, živnostenského podnikania, cestného hospodárstva, kultúry, zdravotníctva, sociálnych vecí, regionálneho rozvoja, civilnej ochrany, starostlivosti o mládež, telesnú výchovu a šport atď.7 Nariadenie riešilo aj finančnú stránku vzdelávania. Na rozdiel od miestnej samosprávy mala teda miestna štátna správa od vzniku duálneho systému zásadne iný, v skutočnosti povinný systém vzdelávania svojich zamestnancov. Kľúčovú úlohu v tomto systéme zohrával práve náš inštitút, ktorý bol menovite uvedený v spomínanom nariadení vlády a uvedenú odbornú spôsobilosť na ňom v tomto období získalo vyše 6000 zamestnancov úradov miestnej štátnej správy. Inštitút, ktorý v týchto nových podmienkach získal od roku 1990 primeranejší názov Inštitút pre verejnú správu, sa však naďalej venoval aj vzdelávaniu zamestnancov územnej samosprávy, ťažiskom jeho činnosti sa však od začiatku 90. rokov stalo vzdelávanie zamestnancov miestnej štátnej správy. Tá trpela v uvedenom období značnou roztrieštenosťou: v obvodných a okresných úradoch všeobecnej miestnej štátnej správy pôsobilo v tom čase cca 6500 odborných zamestnancov, v orgánoch špecializovanej miestnej štátnej správy však ďalších cca 3500 odborných zamestnancov. V 90. rokoch sa začala výrazne rozvíjať aj medzinárodná spolupráca inštitútu jednak v rámci programu PHARE, jednak bilaterálne s obdobnými vzdelávacími inštitúciami v Nemecku (DBB, BAKÖV, Bavorská škola verejnej správy), v Holandsku (ROI), v Maďarsku (JOGAR) atď. a samozrejme pokračovala aj tradičná spolupráca s Inštitútom pre miestnu správu v Prahe. V roku 1995 prijala vláda SR uznesením č. 940 novú koncepciu vzdelávania vo verejnej správe, ktorá okrem iného reagovala na konštituovanie nových krajských a okresných úradov, ale najmä na zmenu organizácie miestnej štátnej správy. Miestna štátna správa, ktorá trpela už spomínanou roztrieštenosťou, prešla v roku 1996 (zákonom NR SR č. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy) zásadnou zmenou: na jednej strane došlo k integrácii väčšiny orgánov špecializovanej miestnej štátnej správy do 6

Nadácia vzdelávania samosprávy zanikla v r. 2003 a z iniciatívy regionálnych vzdelávacích stredísk založená Asociácia vzdelávania samosprávy prevzala už len jej koordinačnú funkciu, nie však úlohy pri získavaní prostriedkov z grantových schém. 7 Tento predpis bol postupne dopĺňaný ďalšími podzákonnými normami, týkajúcimi sa vzdelávania v špecializovanej miestnej štátnej správe (ako napr. nariadenie vlády SR č. 163/1992 Zb., ktorým sa ustanovujú predpoklady pre výkon funkcií v orgánoch štátnej správy pre životné prostredie, ktoré si vyžadujú osobitnú odbornú spôsobilosť, výnos Ministerstva vnútra SR č. PO-267/2-92, ktorým sa upravujú podrobnosti o pracovnoprávnych vzťahoch príslušníkov Zboru požiarnej ochrany a pod.), ale aj priamo ustanoveniami zákonov (napr. § 33 zákona č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľnosti, vyhláška MPSV SR č. 558/1992 Zb. o overovaní osobitnej odbornej spôsobilosti na úseku sociálnych služieb atď.).

6


orgánov všeobecnej štátnej správy, na druhej strane k novému usporiadaniu jej prvého a druhého stupňa všeobecnej (integrovanej) miestnej štátnej správy, ktorý odvtedy až do konca roka 2003 tvorilo 79 okresných úradov a 8 krajských úradov všeobecnej štátnej správy. Zákon ukladal (v § 11 ods. 2 písm. b)) ministerstvám, do pôsobnosti ktorých patrili úseky štátnej správy, vykonávanej krajskými úradmi a okresnými úradmi, spolupracovať s Ministerstvom vnútra SR pri odbornej príprave zamestnancov. Nariadenie vlády SR č. 157/1997 Z. z. o osobitných kvalifikačných predpokladoch na výkon niektorých funkcií v krajských úradoch a okresných úradoch, ktoré na túto koncepciu a na novú organizáciu miestnej štátnej správy nadväzovalo, novo vymedzovalo osobitné kvalifikačné predpoklady ako súhrn teoretických vedomostí a praktických schopností ovládať úradné postupy, ktoré sa vyžadujú popri splnení kvalifikačných predpokladov (§ 3 ods. 1). Nariadenie oproti predchádzajúcej právnej úprave podrobne neurčovalo vzdelávaciu inštitúciu, ktorá má vzdelávanie realizovať. Spolu so stále výraznejším vstupom ďalších neziskových i podnikateľských subjektov do ponuky vzdelávania vo verejnej správe možno konštatovať, že v tomto období sa začal formovať pluralitný trh so vzdelávacími aktivitami pre verejnú správu 8. Viaceré ministerstvá v tomto období využívali aj vlastné rezortné vzdelávacie inštitúcie pre vzdelávanie zamestnancov svojich orgánov9. V. Sine ira et studio treba skonštatovať, že s výnimkou vysokoškolského vzdelávania odborníkov pre verejnú správu sa u nás po roku 2001 systém vzdelávania vo verejnej správe prakticky rozpadol, hoci v tom zrejme nebol žiadny zámer. Mali na to vplyv tri kľúčové faktory: Vznik štátnej služby Prijatím zákona o štátnej službe č. 312/2001 Z. z. a zákona o verejnej službe č. 313/2001 Z. z. (ktorý bol po cca jeden a pol roku nahradený zákonom č. 552/2003 Z. z. o výkone prác vo verejnom záujme) začal vznikať odlišný systém vzdelávania v štátnej službe a vo verejnej službe10. Pokiaľ ide o zamestnancov vo verejnom záujme, možno povedať, že ich 8

Spomedzi neštátnych vzdelávacích inštitúcií, ktoré sa už v tomto období presadili aj pri vzdelávaní zamestnancov miestnej štátnej správy (ale aj územnej samosprávy) možno spomenúť aspoň Academiu Istropolitanu Novu vo Svätom Jure, ktorá vznikla v roku 1996, Nadáciu City University Bratislava, ktorá vznikla v roku 1990; Družstevný ústav vzdelávania, a.s. v Mojmírovciach (ktorý vznikol ešte v r. 1983 ako rezortné vzdelávacie zariadenie Slovenského zväzu výrobných družstiev). 9 MV SR okrem kapacít Inštitútu pre verejnú správu realizovalo aktivity celoživotného vzdelávania aj v Strednej škole požiarnej ochrany MV SR v Žiline a vo Vzdelávacom a technickom ústave civilnej ochrany v Slovenskej Ľupči, Ministerstvo výstavby a verejných prác SR v Ústave vzdelávania a služieb v Bratislave, MH SR v Inštitúte zahraničného obchodu a vzdelávania v Bratislave, Ministerstvo pôdohospodárstva SR v Inštitúte pre výchovu a vzdelávanie veterinárnych lekárov v Košiciach, v Ústave pre výchovu a vzdelávanie pracovníkov lesného a vodného hospodárstva vo Zvolene a v Agroinštitúte v Nitre, MŽP SR v Slovenskej agentúre životného prostredia v Banskej Bystrici, MPSVR SR v Školiacom stredisku v Poprade, MF SR vo Vzdelávacom stredisku pre pracovníkov MF SR v Bratislave a vo Vzdelávacom stredisku FINANCIE v Tatranskej Lomnici, MŠ SR v Štátnom pedagogickom ústave v Bratislave a v Academii Istropolitane, MZ SR v Inštitúte pre ďalšie vzdelávanie pracovníkov v zdravotníctve v Bratislave, MS SR v Inštitúte pre ďalšie vzdelávanie pracovníkov Ministerstva spravodlivosti SR v Trenčianskych Tepliciach, Úrad pre normalizáciu, metrológiu a skúšobníctvo SR v Slovenskom ústave technickej normalizácie v Bratislave, Úrad geodézie, kartografie a katastra SR vo VÚGK v Bratislave. 10 Aj keď nie je možné stotožňovať výkon štátnej služby so štátnou správou a výkon verejnej služby so samosprávou, predsa len platí, že v miestnej štátnej správe ide predovšetkým o štátnu službu a v územnej samospráve ide o verejnú službu a to aj v tých prípadoch, keď miestna lebo regionálna samospráva plní úlohy štátnej správy.

7


vzdelávaniu sa začala venovať ešte menšia pozornosť ako dovtedy aj v orgánoch štátnej správy. Ťažiskom vzdelávania zamestnancov štátnej správy najmä v období od septembra 2003 sa stalo vzdelávanie podľa zákona č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe, najmä pokiaľ išlo o zamestnancov v dočasnej štátnej službe. Celú realizáciu tohoto vzdelávania sprevádzali nejasnosti a zmeny aby napokon celá táto akcia skončila ako jednorazová bez náväznosti na ďalšie vzdelávanie11. Inštitút však obhájil aj v tomto období svoju kľúčovú úlohu vo vzdelávaní zamestnancov štátnej správy, keď jeho kapacity využilo v priebehu poldruha roka cca 24 tisíc zamestnancov, pripravujúcich sa na prechod z dočasnej do stálej štátnej služby. Činnosť Úradu pre štátnu službu – okrem zavedenia systému vzdelávania v prípravnej štátnej službe12 a skutočnosti, že prvýkrát sa začalo uvažovať aj o systéme vzdelávania zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy – v oblasti vzdelávania nemožno považovať za úspešnú ani za prínosnú. Úrad napokon koncentroval svoju pozornosť najmä na oblasť výberových konaní pri obsadzovaní miest v štátnej službe a nevyužil celý rad možností, ktoré sa mu núkali v súlade s jeho postavením aj v iných oblastiach skvalitňovania výkonu štátnej služby (napríklad pri porovnávaní výkonnosti a tým aj optimalizácii systemizácie miest a pod.). Rozhodnutím NR SR bol úrad 16. 3. 2006 zrušený. Úlohy v oblasti vzdelávania zamestnancov v jednotlivých rezortoch prevzali služobné úrady jednotlivých ministerstiev, pričom neexistuje žiadny systém, ktorý by ich činnosť koordinoval čo i len v tých oblastiach vzdelávania, ktoré sa týkajú tzv. spoločných znalostí, vyskytujúcich sa v celom systéme verejnej správy (napr. správne konanie a pod.) Zmena štruktúry miestnej štátnej správy Spolu s prechodom od modelu všeobecnej (integrovanej) miestnej štátnej správy k modelu špecializovanej miestnej štátnej správy došlo k oslabeniu koordinácie vzdelávania zamestnancov verejnej správy. Zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy na rozdiel od predchádzajúcich úprav už neriešil spoločne otázku odborného vzdelávania zamestnancov verejnej správy a Ministerstvu vnútra SR ponechal len koordináciu vzdelávania pri prenesenom výkone štátnej správy na obce. Rozčlenením orgánov integrovanej štátnej správy v pôsobnosti MV SR do rezortne riadených systémov špecializovane štátnej správy došlo len v pôsobnosti Sekcie verejnej správy Ministerstva vnútra SR k zníženiu počtu zamestnancov úradov miestnej štátnej správy z takmer 20 tisíc na cca 3 tisíc. V dôsledku vzniku rezortných systémov špecializovanej miestnej štátnej správy (ale v niektorých prípadoch aj v dôsledku decentralizácie verejnej správy – pozri ďalej) došlo aj k zmenám v štruktúre vzdelávacích inštitúcií. Časť týchto inštitúcií v dôsledku poklesu počtu vzdelávaných zamestnancov, menšieho záujmu o vzdelávanie zamestnancov i nedostatočných rozpočtovaných zdrojov pre vzdelávanie prešla transformáciou (väčšinou na komerčné 11

Napríklad počet odborov štátnej služby bol pôvodne stanovený na 154, pričom v niektorých z nich nepôsobil ani jeden štátny zamestnanec (napr. v odbore „starostlivosť o vojnové hroby“, v tom čase tiež v odbore „elektronický podpis“ a pod.). Neskôr sa počet odborov zredukoval na 32, čím zase vznikli vnútorne veľmi rôznorodé odbory (napr. odbor štátnej služby Vnútro, kam patrilo archívnictvo, správa registratúry, živnostenské podnikanie, civilná ochrana, matrika, štátne občianstvo, voľby, evidencia obyvateľstva, priestupky, ochrana ústavného zriadenia, evidencia motorových vozidiel, činnosť súkromných bezpečnostných služieb, integrovaný záchranný systém atď.), ktoré majú niekedy medzi sebou len málo spoločné. Na druhej strane však ostali aj odbory, kde bolo len málo zamestnancov (odbor Masmediálna politika). Menila sa aj štruktúra tohto vzdelávania (pomer všeobecnej a špeciálnej časti) a napokon Úrad pre štátnu službu ponechal na služobné úrady jednotlivých ministerstiev aj stanovovanie obsahu tohto vzdelávania. Napriek tomu však zrejme prešlo v priebehu cca 15 mesiacov týždenným vzdelávacím cyklom cca 30 000 zamestnancov, čo sa nemohlo nepremietnuť do kvality tohto vzdelávania. 12 Tu však služobné úrady najmä z finančných dôvodov uprednostňujú ako akceptovateľnú formu prípravy samoštúdium.

8


organizácie). Na druhej strane niektoré ministerstvá (napr. MPSVR SR) začali zakladať vlastné vzdelávacie inštitúcie, čím sa vzdelávací systém ďalej trieštil a klesala jeho efektivita. Decentralizácia verejnej správy Zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) upravil postavenie VÚC ako samosprávneho kraja a zákon č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov miestnej štátnej správy na obce a samosprávne kraje čiastočne novelizoval aj zákon o obecnom zriadení a ďalších 20 zákonov, ktorými boli dovtedy upravené pôsobnosti miestnej štátnej správy na rôznych úsekoch13. Podľa zákona č. 416/2001 Z. z. prechádzali na obce iba funkčné miesta viazané na odborných pracovníkov a finančné prostriedky (mzdy, platy, služobné príjmy a ostatné osobné vyrovnania, odvody do poistných fondov, príspevky do Národného úradu práce a výdavky na tovary a ďalšie služby)14. Nedošlo teda k delimitácii odborne spôsobilých pracovníkov, čo by napokon v celom rade prípadov ani nebolo možné. Hoci neexistujú žiadne presné údaje, môžeme konštatovať, že obce len výnimočne prejavovali záujem o zamestnancov, ktorí pred presunom kompetencií vykonávali danú agendu na úradoch štátnej správy. Zatiaľ čo však na zamestnancov okresných a krajských úradov sa vzťahovali nariadenia vlády o osobitných kvalifikačných predpokladoch, na zamestnancov územnej samosprávy sa už tieto nariadenia vzťahovať nemohli. Keďže v súvislosti so zmenou štruktúry verejnej správy a s vytvorením sústav rezortnej špecializovanej štátnej správy pripadli aj otázky úpravy podmienok spĺňania osobitných kvalifikačných predpokladov do pôsobnosti jednotlivých ministerstiev, malo byť súčasťou presunu kompetencií na obce aj vymedzenie obsahu a rozsahu vzdelávania a skúšok, ktorými by mohli zamestnanci obcí, vykonávajúci prenesené kompetencie splniť tieto osobitné kvalifikačné predpoklady. K tomu však chýbali ministerstvám splnomocňovacie ustanovenia vo vecných zákonoch, zmenených v nadväznosti na prijatie zákona č. 416/2001 Z. z. a len postupne táto legislatíva vznikala – postupne sa takto dopĺňal aj okruh funkcií, pre výkon ktorých boli pri prenesenom výkone štátnej správy obcami boli stanovené osobitné kvalifikačné predpoklady, rozsah a obsah vzdelávania a spôsob vykonania príslušných skúšok. V súčasnosti je už tento subsystém prakticky kompletný. VI. Na prahu svojej štyridsiatky sa takto Inštitút pre verejnú správu opäť ocitol pred výzvou hľadania svojho nového profilu. Aj keď v súčasnosti v podmienkach plurality, trhu a konkurencie pôsobia v Slovenskej republike už desiatky štátnych, verejnoprávnych i súkromných vzdelávacích inštitúcií, poskytujúcich akademické ale i celoživotné vzdelávanie, Inštitút si svoje postavenie 13

Na obce v zmysle tohto zákona prechádzajú pôsobnosti na úseku pozemných komunikácií, vodného hospodárstva, všeobecnej vnútornej správy – vedenie matrík, sociálnej pomoci, územného plánovania a stavebného poriadku, ochrany prírody, školstva, telesnej kultúry, divadelnej činnosti, zdravotníctva, regionálneho rozvoja, cestovného ruchu. Na samosprávne kraje prechádzajú pôsobnosti na úseku pozemných komunikácií, dráh, cestnej dopravy, civilnej ochrany, sociálnej pomoci, územného plánovania, školstva, telesnej kultúry, divadelnej činnosti, múzeí a galérií, osvetovej činnosti, knižníc, zdravotníctva, humánnej farmácie, regionálneho rozvoja, cestovného ruchu. 14 Finančný transfer na prenesený výkon štátnej správy nezohľadňuje režijné náklady na výkon činností spojených s ich realizáciou, materiálového zabezpečenia spojeného s výkonom činností, s výškou úväzku spojeného s výkonom činností a k tomu prislúchajúcich finančných úhrad.

9


rozhodujúcej inštitúcie v systéme vzdelávania vo verejnej správe i naďalej udržiava a podľa kvalifikovaných odhadov pokrýva cca 50 % vzdelávacích aktivít pre zamestnancov miestnej štátnej správy v celom jej rezortnom priereze (samozrejme s ťažiskom aktivít pre zamestnancov svojho zriaďovateľa – Ministerstva vnútra SR), ale aj cca 25 – 30% vzdelávacích aktivít pre volených predstaviteľov a zamestnancov orgánov územnej samosprávy a významným (aj keď ťažšie kvantifikovateľným) podielom sa zúčastňuje aj na vzdelávaní zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy, verejnoprávnych inštitúcií a ďalších právnických a fyzických osôb, vykonávajúcich činnosti vo verejnom záujme (verejné obstarávanie, mediácia a pod.). Činnosť inštitútu v zmysle jeho doterajšieho štatútu je zameraná na: • realizáciu odbornej prípravy štátnych zamestnancov vymenovaných do štátnej služby • kvalifikačné kurzy s akreditáciou Ministerstva školstva SR, ako napr. Základy kontroly, Správne konanie – výklad Správneho poriadku v praxi a i. • odborné semináre resp. výklad aktuálnych právnych predpisov pre zamestnancov štátnej správy a samosprávy • poradenskú, metodickú a informačnú činnosť v oblasti vzdelávania vo verejnej správe Základným poslaním inštitútu v zmysle zriaďovacej listiny je odborná príprava zamestnancov miestnej štátnej správy, zamestnancov zriaďovateľa a podieľanie sa na odbornej príprave ďalších zamestnancov verejnej správy a volených predstaviteľov územnej samosprávy. Zaujímavým priestorom pre rozširovanie vzdelávacích aktivít inštitútu je stále možnosť tvorby a realizácie vzdelávacích aktivít pre iné organizačné zložky ministerstva vnútra. Základným problémom činnosti inštitútu je chýbajúci záväznejší právny rámec celého systému vzdelávania zamestnancov verejnej správy, ako sme konštatovali vyššie. Ostáva mimo všetkých pochybností, že obnovenie systematického vzdelávania všetkých zamestnancov verejnej správy musí byť jednou z úloh, ktorou sa nielen bude konsolidovať verejná správa u nás, ale vytvorí sa aj priestor pre zmenu kvality jej výkonu v súlade s európskymi tendenciami vo vývoji verejnej správy. Rámec riešení vytvára už Programové vyhlásenie vlády, ktoré v časti 5.1 okrem iného uvádza, že „vláda si tiež uvedomuje, že vzdelávanie napomáha k uplatneniu sa v systéme modernej demokracie, pri zvyšovaní miery kritickej vnímavosti vo verejnej sfére. Vzdelanie tiež zvyšuje prevenciu pred negatívnymi spoločenskými javmi, pomáha pri riešení otázok solidarity, spravodlivosti, humanity, historickej, kultúrnej, národnej a občianskej identity a vlastenectva“. Programové vyhlásenie vlády v časti 7.4 tiež uvádza, že „vláda SR vykoná potrebné kroky smerujúce k modernizácii verejnej správy ..., zlepší systém jej riadenia..., bude usilovať o to, aby orgány štátnej správy a orgány územnej samosprávy svojou činnosťou uľahčovali život občanom, ako aj právnickým osobám..., s cieľom dosiahnuť tak vyššiu efektívnosť administratívnych a vecných služieb...“. Programové vyhlásenie vlády síce na jednej strane signalizuje redukciu počtu zamestnancov štátnej správy, na druhej strane však zvyšuje nároky na kvalitu a efektívnosť ich výkonu. Pre všetkých zamestnancov vo verejnej správe (v samospráve i v štátnej správe – a to na všetkých úrovniach, vrátane ústrednej) je však potrebné obnoviť ucelený a moderný systém vzdelávania.

PRAMENE

10


Analýza vzdelanostnej úrovne zamestnancov krajských úradov a okresných úradov. Bratislava: Inštitút pre verejnú správu 2001 Berčík, P.: Miestna správa a samospráva v Slovenskej republike. In: Zborník referátov. Bratislava: Inštitút pre verejnú správu, 1991, s. 7 – 10 Czafik, J.: Celková organizácia vzdelávacieho systému a úlohy vzdelávacích inštitúcií. In: Zborník referátov. Bratislava: Inštitút pre verejnú správu, 1991, s. 14 – 19 Dohoda medzi združením miest a obcí na Slovensku a Inštitútom pre verejnú správu. Miestna správa 1, 1991, č. 3, s. 16 – 17 Encyklopédia Slovenska, II. zväzok. Bratislava: Veda, 1978, 531 s. Gašpar, M.: Dvadsaťpäť rokov vývoja národných výborov. In Historický vnik a vývoj národných výborov ako miestnych orgánov socialistickej štátnej moci. Bratislava, Socialistická akadémia Slovenska 1970, s. 35 – 79. Konečný, S.: Súčasná samospráva vo svetle reformy verejnej správy. In: Sprievodca pre novozvolených zástupcov samosprávy. Bratislava: Obec – Región – Európa, 2002, s. 9 – 18 Osobitná odborná spôsobilosť. Miestna správa 1, 1991, č. 4, s. 18 – 19 Piate výročie zákona o sociálnom zabezpečení. In: Sociálne zabezpečenie, roč. 10, 1961, č. 11, s. 1 – 2 Reforma a modernizácia verejnej správy v Slovenskej republike. Bratislava: ZMOS 1999

11

2008_Vyvoj_vzdel_zamestnancov_uzemnej_VS  

PhDr. Ing. Stanislav Konený, PhD. č riadite Inštitútu pre verejnú správu ľ 1 I. 2 II. 3 III.