Issuu on Google+

Hosť. doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. Komunálna reforma a riešenie problému malých obcí (Municipal/communal reform and solving the problems of small municipalities) Abstrakt: Počtom obyvateľov malé obce reprezentujú špecifický problém z hľadiska funkčného usporiadania verejnej správy. V Európe sa tento problém riešil viacerými spôsobmi: amalgamáciou, municipalizáciou, dvojstupňovou miestnou samosprávou a pod. Doterajšie pokusy u nás doposiaľ neboli úspešné, preto sa tento problém stáva aj jednou z úloh pripravovanej komunálnej reformy. Kľúčové slová: obce, veľkostná štruktúra obcí, municipalizácia, amalgamácia, dvojstupňová miestna samospráva, komunálna reforma Abstract: Municipalities small in number of inhabitants represent a specific problem for a functioning arrangement of public administration. This problem has been solved in various ways in Europe: by amalgamation, by municipalization, by two-tier local self-government, etc. Steps taken in our country by now have not been successful yet, therefore this problem becomes one of the goals of the upcoming municipal/communal reform. Key words: municipalities, structure of municipalities according their size, municipalization, amalgamation, two-tier self-government, municipal reform, communal reform Feudalizmus, s pôdou ako najdôležitejším výrobným faktorom a s poľnohospodárstvom ako základným výrobným odvetvím, sformoval základnú štruktúru vidieckych sídiel, ktorá u nás nadobudla základnú podobu už v 11.- 12. storočí. V závislosti od rôznych špecifík stredovekých vlastníckych foriem vznikli v rôznych krajinách odlišné sídelné štruktúry (z hľadiska ich priestorového usporiadania, z hľadiska hustoty sídiel, ale aj z hľadiska ich veľkostnej štruktúry a pod.), žiadna európska krajina – snáď s výnimkou mestských štátov – sa však nevyhla problému vzniku malých obcí. Aj keď v rôznych krajinách pojem „malá obec“ mal aj historicky rozdielny obsah a má ho rozdielny aj dodnes (Rakúsko má najmenšiu obec s viac ako 70 obyvateľmi, najmenšia obec na Slovensku – Príkra v okrese Svidník – má 7 obyvateľov), predsa len sa v procese rozvoja sektora verejných služieb ukázali byť malé obce všeobecne prekážkou tohoto procesu. Už v minulých storočiach preto vznikali snahy o spájanie najmä rozptýleného osídlenia do väčších administratívnych obcí (u nás sa takto napríklad len na Kysuciach v r. 1638 z lazov vzniká Oščadnica či v r. 1895 nariadením uhorského ministerstva vnútra Makov a pod.). Výrazne sa tento proces takpovediac celoeurópsky presadzuje od polovice 20. storočia. Napríklad vo Švédsku uskutočnili dve komunálne reformy metódou amalgamácie v rokoch 1952 a 1971-1974. Prvá z týchto reforiem (formálne išlo o reformu hraníc obcí) si kládla za cieľ, aby žiadna z obcí nemala menej ako 2000 obyvateľov - ale v roku 1960 bolo ešte stále okolo 350 obcí, ktoré boli menšie. Najmenší počet obcí malo Švédsko bezprostredne po ukončení poslednej reformy - k 1. 1. 1974 ich bolo 278, ale v určitom počte prípadov došlo následne k opätovnému rozdeleniu obcí. Druhá reforma posunula minimálnu hranicu na 8000 obyvateľov. ale súčasná veľkostná štruktúra obcí je nasledovná: do 5 000 obyvateľov: 9 obcí, 5 000 - 25 000 obyvateľov: 180 obcí, 25 001 - 50 000 obyvateľov: 58 obcí, 50 001 - 100 000 obyvateľov: 30 obcí, viac ako 100 000 obyvateľov: 11 obcí, spolu: 288 obcí. Dnes je najmenšou švédskou obcou Bjurholm s menej ako 3000 obyvateľmi. Aj Belgicko prešlo vo dvoch etapách v rokoch 1964-1971 ale najmä v rokoch 1971-1976 procesom zlučovania

1


(amalgamácie) obcí, počas ktorého klesol počet obcí z 2663 na 589. Aj keď priemerná veľkosť obce vzrástla z približne 4 000 obyvateľov na začiatku 70. rokov na súčasných takmer 17000 obyvateľov, niektoré obce majú aj naďalej menej ako 2 000 obyvateľov. V Dánsku sa komunálna reforma metódou municipalizácie uskutočnila v rokoch 1958 – 1970. Pred zlučovaním existovalo 1 388 obcí, dnes je ich 275. Systém zlučovania, ako aj celý jeho postup bol schválený parlamentom, pričom boli stanovené základné kritériá (napr. definícia, čo je obec ako správna jednotka) a časový limit, do ktorého sa mohli obce zlúčiť. Takto dobrovoľne sa zlúčilo okolo 1 050 obcí. Ďalších cca 350 bolo zlúčených „zhora“ – administratívnym rozhodnutím. Základnými kritériami pre zlučovanie boli, že vidiecke obce môžu byť zahrnuté do pôsobnosti novej obce alebo mesta, ktoré sa spravidla nachádza uprostred nich, pričom toto mesto by malo zabezpečovať podmienky aj pre ich hospodársky a sociálny rast, pričom takto vytvorená municipalita nesmela mať menej ako 4000 – 6000 obyvateľov, obce nemali byť pri zlučovaní rozdelené a nemali sa pretrhnúť dovtedajšie ekonomické a sociálne vzťahy a úlohy mali byť naďalej riešené čo najbližšie k občanom. Aj viacerých spolkových krajinách Nemecka sa uskutočnili v posledných desaťročiach významné reformy, v dôsledku ktorých nielen významne poklesol počet obcí, ale najmenšie obce často splynuli do väčších administratívnych jednotiek, resp. splynuli s inými obcami a stali sa ich miestnymi časťami: naďalej však existujú obce, ktoré majú len okolo 1000 obyvateľov. 33,2% obcí má menej ako 500 obyvateľov, 20,1% obcí má 501 – 1000 obyvateľov, 16% obcí má 1001 – 2000 obyvateľov, 14,3% obcí má 2001-5000 obyvateľov, 7,3% obcí má 5001 – 10000 obyvateľov, 6,1% obcí má 1001-20000 obyvateľov atď. Nemecko má teda napriek určitým čiastkovým reformám miestnej samosprávy ešte stále veľmi roztrieštenú komunálnu štruktúru a preto muselo tento problém riešiť – formou, ktorú zvolilo, bol druhý stupeň miestnej samosprávy (Landkreis). V Českej republike riešili problém malých obcí aspoň rozčlenením na tzv. obce 1., 2. a 3. typu, čiže na obce s pôsobnosťou v základnom rozsahu (túto pôsobnosť má každá obec), na obce s obecným úradom povereným pôsobnosťou vo zverenom rozsahu (sú menovite určené) a na obce s rozšírenou pôsobnosťou (ktorých je 205 a sú tiež menovite určené). Napokon aj v Španielsku zvolili podobný postup. Všetky obce, bez rozdielu počtu obyvateľov, majú len niektoré základné kompetencie a v závislosti od počtu obyvateľov môžu prijímať ďalšie kompetencie, ako napríklad starostlivosť o miestne komunikácie, zásobovanie obyvateľstva vodou, správa cintorínov a pod. Obciam nad 5 000 obyvateľov majú kompetenciu zriaďovania verejných parkov, verejných knižníc, tržníc a pod. (v obciach do 5 000 obyvateľov môže takéto zariadenia zriaďovať provinčná samospráva). Len obce nad 20 000 obyvateľov sú samostatnými zriaďovateľmi zariadení sociálnych služieb, športových zariadení, zariadení civilnej ochrany a pod. a až obce s viac ako 50 000 obyvateľov môžu zriaďovať mestskú hromadnú dopravu a pod. Krajina Anglicko+Wales Litva Juhoslávia Bulharsko Švédsko Holandsko Dánsko Poľsko Macedónsko

Podiel obcí s počtom obyvateľov Priemerný počet Priemerná rozloha menším ako1tis.obyv. obyvateľov v obci obce (km2) 0 0 0 0 0 0,2 0 0 3

123 000 66 000 49 500 35 000 29 500 20 500 18 000 16 000 15 800

533 1166 487 432 1595 60 150 130 209

2


Fínsko Slovinsko Albánsko Nórsko Chorvátsko Rumunsko Taliansko Estónsko Španielsko Ukrajina Lotyšsko Maďarsko Slovensko Česká republika Francúzsko

5 3 0 4 3 2 24 9 61 x 32 54 68 80 77

10 500 10 300 10 000 9 000 8 800 7 600 6 500 5 700 5 000 4 600 4 300 3 300 1 900 1 700 1 300

730 106 77 710 104 81 38 178 60 56 115 32 17 13 15

Prameň: ŚWIANIEWICZ, Paweł (ed.): Consolidation or Fragmentation. Budapest: LGI 2002, p. 6

Všeobecný charakter rozšírenia komunálnych reforiem v Európe nebol pritom náhodný, ale stal sa nevyhnutným vzhľadom k potrebe modernizácie poskytovania čoraz širšieho spektra verejných služieb – reforiem školstva, zdravotníctva, sociálnych služieb a pod., ktoré nastupovali Všade tak, kde ich poskytovateľmi boli subjekty miestnej správy, musela sa riešiť nielen otázka ako ich čo najviac priblížiť k občanovi, resp. ako zabezpečiť vplyv miestnych samospráv na ich fungovanie, ale aj to, ako zabezpečiť dostatočnú ekonomickú, technickú, administratívnu a odbornú kapacitu subjektov verejnej správy na miestnej úrovni, ktoré budú tieto služby poskytovať – a to je spravidla závislé od veľkosti obce, od počtu jej obyvateľov. Slovenská republika patrí k posledným krajinám v Európe, kde sa neuskutočnila komunálna reforma a kde dominuje podiel obcí do 1000 obyvateľov. Táto predindustriálna, fakticky postfeudálna sídelná štruktúra, nezodpovedajúca najmä vývoju administratívnych štruktúr a vývoja modernej verejnej správy, zanikla vo väčšine európskych krajín väčšinou v tretej štvrtine minulého storočia – u nás na likvidáciu tohoto reliktu doposiaľ nebolo dosť politickej odvahy. Veľkostná skupina 1869 obcí podľa abs. rel. počtu obyvateľov do 499 173 52,6 9 500-999 971 29,4

Rok 1930 abs. rel.

1950 abs. rel.

162 48,5 150 5 4 982 29,3 100 2 1000-1999 417 12,6 535 16,0 562 2000-4999 148 4,5 217 6,5 209 5000-9999 22 0,7 41 1,2 42 100007 0,2 19 0,6 23 49999 50000 a 1 0,0 2 0,1 2 viac

1961 abs. rel.

1970 abs. rel.

1980 abs. rel.

1991 abs. rel.

2001 abs. rel.

45,0 115 8 30,0 101 9 16,8 651 6,3 321 1,3 56 0,7 30

35,8 106 34,4 962 35,3 117 41,4 117 40.4 3 4 2 31,5 968 31,3 796 29,2 778 27.5 788 27,2 20,1 9,9 1,7 0,9

644 316 57 41

20,8 10,2 1;8 1,3

568 280 55 55

20,8 10,3 2,0 2,0

804 237 50 61

28,4 8,4 1,8 2,2

552 257 53 68

19,0 8,9 1,8 2,3

0,1

0,1

2

0,1

9

0,3

11

0,4

11

0,4

2

3


Spolu

330 100, 335 100, 334 100, 323 100, 309 100, 272 100, 283 100, 290 100, 5 0 1 0 4 0 7 0 1 0 5 0 4 0 1 0 Prameň: Sčítania ľudu

Doterajšie pokusy o riešenie problému malých obcí na Slovensku, datované povojnovými desaťročiami, neskončili úspešne. Určitú obdobu amalgamácie v podobe zlučovania či skôr pripájania malých obcí k blízkym väčším mestám sme vyskúšali v minulosti u nás od 50. rokov minulého storočia v podmienkach direktívneho riadenia a národných výborov ako orgánov miestnej štátnej správy, keď postavenie mesta či obce záviselo okrem iného aj od počtu trvalo hlásených obyvateľov, sa najmä mestá začali usilovať o pripojenie okolitých obcí predovšetkým tam, kde došlo k faktickému zrastaniu ich zástavby (ani tam sa však zväčša nerešpektovala výrazná historická identita pripájaných obcí a pod.). Často však boli do tohoto procesu zahrnuté aj obce mimoriadne vzdialené a prísľuby, ktoré tieto obce dostali pri zlučovaní, sa len málokde naplnili. Od 60. rokov a potom najmä v 70. rokoch sa začali realizovať obdoba pokusu o municipalizáciu v kontexte snáh o riadenú urbanizácii Slovenska: na základe rozhodnutí vtedajších krajských národných výborov bolo 77 sídiel určených za sídla obvodného významu a 624 sídiel za strediská miestneho významu: na každé z týchto stredísk (strediskových obcí) pripadli v priemere štyri tzv. spádové obce. Do strediskových obcí sa sústredilo rozhodovanie o budovaní tzv. vyššej občianskej vybavenosti a tieto obce sa aj rýchlejšie rozvíjali, zatiaľ čo spádové obce veľmi často upadali. Úpadok nebol až taký dramatický v obciach zaradených do kategórie tzv. nestrediskových obcí vyššieho významu, ostatné nestrediskové obce však boli prakticky odsúdené na zánik: nestavali sa tu komunálne byty, neposkytovali príspevky na individuálnu bytovú výstavbu, ba často sa uplatňovala priamo tzv. stavebná uzávera. V 70. a potom najmä v 80. rokoch sa objavil pokus o vytváranie spoločných národných výborov. Ich počet dosiahol približne číslo 150 a každý z nich vykonával svoju pôsobnosť v priemere k trom obciam, ktoré však ani po vzniku takéhoto spoločného MNV nezanikli. Išlo teda o spojenie prvkov municipalizácie a dvojstupňového usporiadania miestnej správy. Rozšírenie tohoto experimentu len na cca 15% obcí, ale najmä nedostatočné vyhodnotenie jeho kladov a záporov (i v dôsledku jeho časovo obmedzeného trvania) problematizujú zaujať k tomuto experimentu jednoznačné stanovisko, ktoré by okrem toho muselo rešpektovať fakt, že stále išlo o národné výbory, t.j. skôr miestnu štátnu správu ako o samosprávu. Napokon politické zmeny v r. 1989 tento experiment prerušili a dodnes ostal nevyhodnotený, hoci nepriamo sa vraciame k niektorým jeho prvkom v pokuse so spoločnými obecnými úradmi. Až masívnym presunom preneseného výkonu štátnej správy v posledných rokoch na obce, ktorý už nebolo možné efektívne zabezpečiť ani vlastnými silami najmä malých obcí, ani dovtedajšími formami medziobecnej spolupráce, došlo k propagovanému a čiastočne (najmä politicky) podporovanému vytváraniu spoločných obecných úradov. Ich hlavnou charakteristikou ostala dobrovoľnosť ich zakladania – a tak ani dodnes nie sú všetky obce združené v tejto forme... Vytváranie spoločných obecných úradov možno považovať za provizórne a vôbec nie vyhovujúce riešenie kvalitného zabezpečenia preneseného výkonu štátnej správy a prípadne aj výkonu originálnej pôsobnosti obcí. Proti tomuto riešeniu hovorí – okrem už vyššie konštatovaného pokračujúceho nezáujmu časti obcí – aj • zámer, aby sa touto formou integrovali najmä malé obce, sa nenaplnil: v Prešovskom kraji, kde je najväčší podiel najmenších obcí, pripadá na jeden spoločný obecný úrad najmenší priemerný počet spolupracujúcich obcí a pod.;

4


spoločné obecné úrady, ktoré vznikli, sú natoľko rozdielne, že je takmer nemožné hľadať nejaké spoločné znaky: • združujú od 2 do 84 obcí, pričom tieto počty sú nestabilné; • pôsobia pre 577 ale i pre 138 144 obyvateľov týchto obcí (podľa údajov MV SR – www.civil.gov.sk); • zabezpečujú výkon jednej ale aj ôsmich úsekov štátnej správy, v ktorých vykonávajú činnosť pre jednotlivé obce atď.; • počet zamestnancov spoločných obecných úradov je vo všeobecnosti nízky, dochádza ku kumulácii agend a v súvislosti s tým často aj ku zanedbávaniu plnenia kvalifikačných a osobitných kvalifikačných predpokladov pre výkon prenesených kompetencií; • reprezentujú veľmi nestabilnú štruktúru z hľadiska územnej príslušnosti k orgánom miestnej štátnej správy ako odvolacím orgánom, nakoľko tak, ako obce dobrovoľne do spoločných obecných úradov spájajú, tak sa (dobrovoľne) niekedy aj rozdeľujú a vstupujú do iných spoločných úradov, čo z hľadiska možných zmien druhostupňovej príslušnosti je úplne neprijateľné. Napokon aj vo vládnej Správe o činnosti obcí a vyšších územných celkov v oblasti preneseného výkonu štátnej správy za rok 2004 sa uvádzajú nedostatky v kvalite vydávaných rozhodnutí, medzi nimi napr.: • zložité a časovo náročné administratívne postupy v spoločných úradovniach, najmä v dôsledku komunikácie s obcami, • nevyhovujúci stav v rozsahu správneho konania, v ktorom správny orgán musí vykonať množstvo procesných úkonov, • zamieňanie si výkonu samosprávnych – originálnych pôsobností s preneseným výkonom štátnej správy (!), • subjektívne zasahovanie volených funkcionárov obce z dôvodov osobných, resp. obchodno-strategických záujmov a pod. do výkonu stavebného úradu (!!!) a pod. • štát napokon nemá ani úplný prehľad o tom, ako prenesený výkon štátnej správy funguje, nakoľko obce a ani spoločné obecné úrady mu neposkytujú potrebné informácie. Hoci riešenie problému malých obcí je len jednou z úloh, ktoré sú riešené v kontexte komunálnych reforiem, aj ma u nás stojíme v najbližších mesiacoch na prahu ďalšieho pokusu o komunálnu reformu, ktorej súčasťou by mal byť aj vznik „centier efektívneho výkonu kompetencií“. Či tieto centrá prekonajú nedokonalosti doterajších pokusov o riešenie problému malých obcí, či vznik týchto centier bude skutočným krokom k zmene veľkostnej štruktúry našich sídiel a tým aj k zaradeniu Slovenskej republiky medzi štandardné európske krajiny aj v tomto ohľade, to všetko ukáže čas. Hosť. doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave/ Inštitút pre verejnú správu

5


6


2008_Kom_reforma_a_riesenie_probl_malych_obci