Page 1

5 VEREJNÁ SPRÁVA V súvislosti s rozvojom občianskej spoločnosti dochádza aj k presunu úloh medzi rôznymi subjektami, ktoré v spoločnosti pôsobia – štátnymi, samosprávnymi, verejnými, súkromnými, atď. V bežnom styku, ale napríklad i v médiách sa pritom často stretávame s voľným používaním niektorých pojmov, najmä tých, ktoré majú v prívlastku slovo „verejný“1. Sú to napríklad pojmy verejná moc, verejná politika, verejné služby a niektoré ďalšie, ktoré sa niekedy zamieňajú s pojmom „verejná správa“. 5.1 Vymedzenie pojmov verejná moc, verejné služby, verejná správa Najvšeobecnejším pojmom v tejto oblasti je verejná moc, chápaná ako moc, ktorá autoritatívne rozhoduje o právach a povinnostiach subjektov či už priamo alebo sprostredkovane. Subjekt, o ktorého právach a povinnostiach rozhoduje orgán verejnej moci, nie je v rovnoprávnom postavení s týmto orgánom a obsah rozhodnutia tohoto orgánu nezávisí od vôle subjektu. Verejná moc zahŕňa moc zákonodarnú (ako základnú, ktorej legitimita je daná spôsobom jej vzniku – všeobecnými voľbami), výkonnú a súdnu, vykonávanú prostredníctvom orgánov verejnej moci. Výkonná moc sa vykonáva predovšetkým prostredníctvom orgánov verejnej správy (osobitne orgánmi štátnej správy, na vrchole ktorej stojí vláda ako vrcholný orgán výkonnej moci v štáte). Orgány verejnej správy patria teda do sústavy orgánov verejnej moci spolu s orgánmi zákonodarnými a súdnymi. Na všetkých úrovniach verejnej správy sa pritom realizuje spoločensky prijatá politická stratégia (pomocou ekonomických, informačných, administratívnych a ďalších nástrojov), pre ktorú sa niekedy používa pojem verejná politika. S týmto pojmom súvisí aj pojem verejné financie, ktorým označujeme sumu samostatných verejných rozpočtov, t. j. štátnych rozpočtov (vrátane rozpočtov verejnoprávnych inštitúcií ako napr. Sociálna poisťovňa) a rozpočtov územných samospráv (t. j. miest a obcí a regionálnych samospráv). Štát nemá zasahovať do finančného hospodárenia územných samospráv, ktoré zostavujú svoje rozpočty a hospodária podľa nich. Pojmom verejná ekonomika sa označujú verejné a verejnoprospešné (všeobecne prospešné) služby, zabezpečované orgánmi verejnej správy. Pojmom verejné služby sa označujú služby, z ktorých majú prospech všetci bez rozdielu, ich spotrebu nemožno rozdeliť ani nemožno nikoho z ich spotreby vylúčiť, takže spoplatnenie týchto služieb nie je možné. Príkladom je polícia, požiarna ochrana, verejné osvetlenie (okrem miest, kde možno obmedziť prístup, takže slúži len tým, ktorí platia poplatky), verejná zeleň, starostlivosť o životné prostredie. Tieto služby sa označujú ako čisté verejné statky alebo kolektívne statky. Môžu sa tak označovať aj služby, ktoré sú poskytované jednotlivcom, avšak so širším prínosom pre spoločnosť. Príkladom je vzdelávanie, lekárska starostlivosť (prevencia chorôb), kanalizácia, odvoz odpadu a za určitých okolností verejná doprava. Sú nimi tiež služby, ktoré sú nevyhnutné pre kvalitu života a ktoré vyžadujú také veľké investície, že ich monopolné poskytovanie možno zneužiť, pretože ľudia sú na službe závislí a nemajú možnosť iného dodávateľa. Najlepším príkladom je zásobovanie vodou z vodovodného systému. A napokon sú to tiež služby, ktoré sú nevyhnutné pre kvalitu života, ale by boli príliš nákladné pre skupiny obyvateľov s nízkymi príjmami, pokiaľ by sa ponechali iba na trhovom princípe. Ako príklad možno opäť uviesť 1

Pojem „verejný“ je v týchto súvislostiach chápaný ako protiklad pojmu „súkromný“, ako ho napokon chápe aj právna teória, deliaca právo na právo verejné a právo súkromné už od rímskych čias podľa zásady, že „verejné právo je to, čo má na zreteli prospech štátu, a súkromné to, ktoré sa vzťahuje na záujmy jednotlivcov; sú totiž niektoré veci verejne prospešné, niektoré súkromné“. Verejné právo oprávňuje a zároveň zaväzuje nositeľov verejnej moci (štát, obce atď.). 104


verejnú dopravu do zamestnania alebo vzdelávanie, ale i rekreačné a kultúrne služby. Vo všeobecnosti môžeme konštatovať veľmi tesnú súvislosť medzi obsahom verejných služieb a tým, čím sa zaoberá verejná správa. Pojmom verejná správa sa označuje všeobecne spravovanie vecí verejných. Správou označujeme činnosť, realizovanú na základe určitých vôľových aktov (vlastníka) – príkazov, nariadení, zákonov a pod. Rozdeľujeme ju na správu súkromnú (vymedzenú negatívne v čl. 2 ods. 3 Ústavy SR formuláciou „... čo nie je zákonom zakázané...“) a na správu verejnú, ktorej výkon je viazaný zákonmi a inými všeobecne záväznými predpismi. Je to činnosť štátnych a iných orgánov, vykonávaná vo verejnom záujme v rozsahu existujúceho právneho poriadku. Nositeľmi výkonu verejnej správy u nás sú a) orgány štátnej správy, ktoré sú ako štátne orgány vybavené právomocami a pôsobnosťou použiť prostriedky štátneho donútenia (sankcie za neplnenie povinnosti a za porušenie zákona). Delíme ich na: • orgány ústrednej štátnej správy, čiže ministerstvá (v súčasnosti podľa zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy – v znení ostatnej novely č. 139/2003 Z. z. sú v SR zriadené ministerstvá hospodárstva; financií; dopravy, pôšt a telekomunikácií; pôdohospodárstva; výstavby a regionálneho rozvoja; vnútra; obrany; spravodlivosti; zahraničných vecí; práce, sociálnych vecí a rodiny; životného prostredia; školstva; kultúry; zdravotníctva) a ďalšie ústredné orgány štátnej správy (v súčasnosti v SR úrad vlády; protimonopolný úrad; štatistický úrad; úrad pre štátnu službu; úrad geodézie, kartografie a katastra; úrad jadrového dozoru; úrad pre normalizáciu, metrológiu a skúšobníctvo; úrad pre verejnú obstarávanie; úrad priemyselného vlastníctva; správa štátnych hmotných rezerv; národný bezpečnostný úrad); osobitné postavenie majú štátne orgány s osobitným postavením v zmysle ústavy (najvyšší kontrolný úrad, prokuratúra, verejný ochranca práv); • orgány miestnej štátnej správy, ktorými v zmysle terminológie v miestnej štátnej správe, schválenej v kontexte prebiehajúcej reformy štátnej správy uznesením vlády č. 471/2003 sa s účinnosťou od 1. 1. 2004 stávajú: na úrovni nižšej ako krajskej: na krajskej úrovni: orgány všeobecnej miestnej štátnej správy (ako orgán všeobecnej miestnej štátnej správy pre úseky, na ktorých sa nezriaďujú orgány špecializovanej miestnej štátnej správy) obvodný úrad2 krajský úrad2 orgány špecializovanej miestnej štátnej správy obvodný úrad životného prostredia krajský úrad životného prostredia krajský stavebný úrad obvodný pozemkový úrad krajský pozemkový úrad obvodný lesný úrad krajský lesný úrad obvodný úrad pre cestnú dopravu a pozemné krajský úrad pre cestnú dopravu a pozemné komunikácie komunikácie obvodný úrad práce, sociálnych vecí a rodiny regionálny ústav verejného zdravotníctva krajský školský úrad Tam kde je výkon štátnej správy prenesený na obce 3 (a tieto sú orgánmi 2

Ide o úseky krízového riadenia a hospodárskej mobilizácie, obrany, všeobecnej vnútornej správy, správnych evidencií, živnostenského podnikania, informatiky a správy registratúry a civilnej ochrany obyvateľstva. 3 Pozri časť 5.3. 105


prvostupňovými, napríklad na úseku školstva, stavebného poriadku a vyvlastňovania, časti sociálnych vecí a pod.), sú odvolacími druhostupňovými orgánmi úrady na úrovni nižšej ako krajskej, alebo – ak tieto nie sú zriadené – úrady na úrovni krajskej. Tam, kde výkon štátnej správy nie je prenesený na obce, sú prvostupňovými orgánmi úrady na úrovni nižšej ako krajskej a odvolacími druhostupňovými orgánmi úrady na úrovni krajskej alebo – ak tieto nie sú zriadené – na úrovni celoslovenskej (Ústredie sociálnych vecí a služieb zamestnanosti a Národný ústav verejného zdravotníctva). Okrem uvedených orgánov naďalej pôsobia aj orgány špecializovanej miestnej štátnej správy, zriadené skôr (veterinárne správy, riaditeľstvá Hasičského a záchranného zboru, katastrálne úrady a správy a pamiatkové úrady);4 b) orgány samosprávy. Pokiaľ ide o samosprávu rozlišujeme: - samosprávu záujmovú (reprezentovanú napríklad komorami advokátov, lekárov, stavebných inžinierov a pod.), - samosprávu územnú, ktorú v SR reprezentujú: - na úrovni miestnej samosprávy obce (a mestá), - na úrovni regionálnej samosprávy vyššie územné celky (samosprávne kraje); c) verejnoprávne inštitúcie (korporácie), ktoré vykonávajú činnosti podporujúce činnosť štátu, často vo veľmi dôležitých oblastiach. Sú to činnosti, ktoré nemusia byť nevyhnutne vykonávané orgánmi štátu – napríklad aj z dôvodov širšej kontroly (napr. tripartitné orgány Sociálnej poisťovne, Národného úradu práce, Všeobecnej zdravotnej poisťovne s účasťou zamestnancov/poistencov, zamestnávateľov a štátu). Niektoré z nich sú zriadené osobitným zákonom (napr. Národná banka Slovenska, verejnoprávny Slovenský rozhlas a Slovenská televízia a pod.), čím sú štátom aprobované; d) ostatní nositelia. Sú nimi niektoré fyzické a právnické osoby, na ktoré štát preniesol výkon určitých verejných úloh. Sú zriaďované spôsobom, ktorý stanovuje zákon, a spravidla podliehajú povinnej registrácii (napr. notári, exekútori a pod.), čím sú tiež štátom aprobované. Verejná správa sa môže výrazne líšiť aj v závislosti od toho, či ide o unitárne alebo zložené štáty. Unitárny (jednotný) štát je charakteristický tým, že jeho jednotné a nedeliteľné územie sa člení na administratívne jednotky, ktoré nemajú znaky samostatných štátov, ako i tým, že na jeho území platí jeden a jediný právny poriadok. Naproti tomu zložený štát je charakterizovaný tým, že sa delí na časti, ktoré môžu mať niektoré znaky samostatných 4

-

Do konca r. 2003 bola miestna štátna správa v SR organizovaná takto: - na prvom stupnina druhom stupniorgány všeobecnej (integrovanej) štátnej správyokresné úrady krajské úrady

- orgány špecializovanej štátnej správyregionálna veterinárna správa - krajské riaditeľstvo Hasičského a záchranného zboru - katastrálny úrad - pamiatkový úrad a krajské pamiatkové úradykrajská veterinárna správa - okresné riaditeľstvo Hasičského a záchranného zboru - správa katastra Okresný úrad zahŕňal odbory všeobecnej vnútornej správy, živnostenského podnikania, civilnej ochrany obyvateľstva a obrany, životného prostredia, financií, pozemkový, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, dopravy, pozemných komunikácií a iných odvetvových vzťahov, sociálnych vecí, školstva, mládeže a telesnej kultúry, útvar informatiky a správy registratúry, kanceláriu prednostu a útvar vnútornej prevádzky. Krajský úrad zahŕňal odbory všeobecnej vnútornej správy, živnostenského podnikania, civilnej ochrany obyvateľstva a obrany, životného prostredia, financií, pozemkový, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, dopravy, pozemných komunikácií a iných odvetvových vzťahov, sociálnych vecí, školstva, mládeže a telesnej kultúry, kontroly, útvar následnej finančnej kontroly, útvar informatiky a správy registratúry, kanceláriu prednostu a útvar vnútornej prevádzky. 106


štátov. Závisí to od formy zloženého štátu – od toho, či ide o úniu, konfederáciu, federáciu a pod. 5.2 Štátna správa a územná samospráva Verejná správa môže byť v praxi realizovaná na úrovni miestnej správy v tzv. spoločnom modeli a v tzv. duálnom (oddelenom) modeli.5 V duálnom modeli existujú vedľa seba vlastne dve sústavy orgánov verejnej správy – štátna správa a územná samospráva. Nemožno ich však považovať za protikladné sústavy. Štátna správa sa uplatňuje najmä tam, kde ide o funkcie, ktorých výkon musí byť (alebo aspoň má byť) na celom území štátu rovnaký, jednotný. Napríklad občianske preukazy asi nemôžu byť v každom kraji iné. Štátna správa môže byť vykonávaná centrálne alebo decentralizovane. Centrálne vykonávajú štátnu správu z jedného miesta pre celé územie štátu ústredné orgány štátnej správy. Je to predovšetkým vláda, ministerstvá ale aj ďalšie ústredné orgány štátnej správy. Centrálne je vykonávaný spravidla len malý okruh úloh, ktoré právnická, prípadne aj fyzická osoba potrebuje len zriedkavo. Napríklad udeľovanie licencií na dovoz či vývoz niektorých tovarov, oprávnení na riadenie lodí. Čím častejšie a čím väčší okruh osôb (najmä fyzických osôb) potrebuje štátnu správu, tým viac musí byť táto správa decentralizovaná, vykonávaná orgánmi na regionálnej a miestnej úrovni tak, aby bola priestorovo čo najdostupnejšia. Napriek tomu musí byť výkon štátnej správy jednotný, rovnaký. Preto je pre štátnu správu charakteristická vertikálna štruktúra riadenia, kontrola zhora nadol. Na nižšej ako centrálnej úrovni takto vzniká miestna štátna správa. Podobne, ako sme to urobili v tabuľke v časti 7.1., môžeme ju rozdeliť na: a) všeobecnú (integrovanú) miestnu štátnu správu, ktorá vykonáva celý rad úloh, spadajúcich do pôsobnosti viacerých ústredných orgánov štátnej správy, b) špecializovanú miestnu štátnu správu, ktorá vykonáva iba jeden druh alebo jeden vecný okruh úloh – napríklad štátnu správu na úseku školstva alebo na úseku ochrany životného prostredia. Územná samospráva je osobitnou formou vyjadrenia plurality názorov na miestnej a regionálnej úrovni – je preto typická najmä prítomnosťou volených orgánov, reprezentujúcich príslušnú územnú jednotku. Ich úlohou je vyjadrovať rozdielnosť v podmienkach uplatňovania celoštátnych (v prípade federácií aj krajinských, republikových) právnych noriem všade tam, kde to legislatíva umožňuje, pretože je to tak účelné. Napríklad zriaďovanie klubov dôchodcov či spravovanie školských budov naozaj nemusí byť a preto ani skoro nikde nie je v pôsobnosti štátnej správy. Územná samospráva je najčastejšie organizovaná: a) na miestnej úrovni, ktorú najčastejšie predstavujú mestá a obce (ale v niektorých krajinách aj väčšie miestne jednotky, v ktorých sú včlenené sídla). V takomto prípade hovoríme o miestnej samospráve,6 b) na regionálnej úrovni, ktorú predstavujú kraje, regióny, župy, provincie atď., čiže územné jednotky väčšie ako miestne jednotky ale menšie ako územie celého štátu. V takomto prípade hovoríme o regionálnej samospráve alebo o samospráve vyšších (územných) celkov.7 5

Spoločný (tzv. anglosaský) model vznikol tak, že miestna samospráva vznikla ako protiváha centrálnej administratívy (v Anglicku), resp. skôr ako centrálna správa (USA) – po ich spojení vznikol spoločný „local government“. Duálny (tzv. kontinentálny) model vznikal väčšinou tak, že z centralizovanej štátnej správy sa vyčleňovala časť úloh, ktorá sa zverovala do pôsobnosti miestnych samospráv. 6 Európske štandardy v postavení miestnej samosprávy reprezentuje Európska charta miestnej samosprávy. 7 V duálnom modeli pritom môže byť miestna štátna správa usporiadaná v rovnakých územných obvodoch (v rovnakých hraniciach) ako územná samospráva – ale nie vždy je tomu tak. 107


Jednotky miestnej samosprávy často vytvárajú združenia na medziobecnej úrovni. Regionálne združenia miest a obcí umožňujú obciam efektívnejšie plniť ich úlohy napr. v oblasti komunálneho odpadu, podpory rozvoja cestovného ruchu a pod. V niektorých krajinách zákon umožňuje povinné vytváranie takýchto združení (napríklad na spoločné spravovanie domova dôchodcov). Záujmové združenia miest a obcí (napríklad združenia kúpeľných miest, banských miest) umožňujú aj nesusediacim obciam hľadať spoločné riešenia spoločných úloh, odovzdávať si špecifické skúsenosti. Pri týchto združeniach treba rozlišovať, či ide o združenia obcí (príp. orgánov regionálnej samosprávy) ako právnických osôb alebo o združenia predstaviteľov týchto samospráv (napríklad združenia starostov, združenia obecných kontrolórov) ako fyzických osôb. Vstup do združenia obcí musí byť spravidla schválený orgánmi obce (v niektorých krajinách aj hlasovaním obyvateľov obce). Takéto združenie môže byť niekedy poverené aj niektorými úlohami, vykonávanými v mene združených obcí (napríklad zastupovaním obcí v organizácii zamestnávateľov). Medziobecná spolupráca týchto združení však neplní úlohy regionálnej samosprávy. Podobne môžu vznikať aj združenia regionálnych samospráv. V spoločnom modeli existuje iba jedna sústava orgánov verejnej správy, ktorá vykonáva tak úlohy miestnej štátnej správy, ako aj úlohy územnej (miestnej alebo regionálnej) samosprávy. Aj v spoločnom modeli existujú úlohy, ktoré sú zabezpečované centrálne a úlohy, ktorých výkon je delegovaný na nižšie organizačné jednotky. Zatiaľ čo v duálnom modeli môže byť tento problém riešený odovzdaním, tzv. prenesením výkonu štátnej správy na orgány územnej samosprávy prostredníctvom decentralizácie, v spoločnom modeli ide o procesy dekoncentrácie. 5.3 Originálne a prenesené úlohy (kompetencie) územnej samosprávy Orgány územnej samosprávy teda v duálnom modeli vykonávajú dva typy úloh. Sú to úlohy, ktoré možno považovať za ich pôvodné – originálne, a úlohy, ktoré im boli zverené štátnou správou – prenesené.8 Úlohy územnej samospráve možno všeobecne ukladať iba zákonom. Za vlastnú (samostatnú, samosprávnu) pôsobnosť územnej samosprávy (používajú sa aj označenia originálne kompetencie či samosprávne úlohy) sa považujú úlohy, plnené miestnou samosprávou, do ktorých štátna správa nemá oprávnenie zasahovať. V niektorých krajinách môže na ich plnenie dohliadať alebo ich plnenie kontrolovať, nemôže však ich plnenie meniť. Rozhodujúca je horizontálna kontrola činnosti územnej samosprávy, vykonávaná priamo obyvateľmi daného územného celku – obce, mesta či regiónu. Aj pri plnení originálnych úloh musí územná samospráva rešpektovať zákon, ktorý im plnenie týchto úloh umožňuje. V rámci tohoto zákona môže vydávať vlastné všeobecne záväzné nariadenia. Územná samospráva pritom postupuje na základe vlastného rozhodovania (rozhodovania vlastných volených orgánov) a spravidla financuje plnenie týchto úloh z vlastných zdrojov. Územná samospráva v duálnom modeli verejnej správy nie je súčasťou štátnej správy. To znamená, že sa môže ujímať plnenia všetkých úloh, ktoré už zákon nezveril niekomu inému, alebo ktorých výkon jej zákon nezakazuje. Za prenesený výkon štátnej správy (niekedy sa používa aj označenie prenesené 8

V praxi sa niekedy stretávame aj s pojmom „delené kompetencie“, u nás napr. v súčasnosti pri delení výkonu tých istých resp. príbuzných úloh medzi štátnou správou a územnou samosprávou (školstvo, zdravotníctvo, služby sociálnej pomoci) alebo medzi miestnu a regionálnu samosprávu (služby sociálnej pomoci), čo je hodnotené u nás negatívne. 108


úlohy či prenesené kompetencie) sa považujú úlohy, ktorých výkon štát (štátna správa) tam, kde nie je účelné zriaďovať orgány miestnej štátnej správy, zákonom zveril do výkonnej pôsobnosti územnej samosprávy. Dôvodom je, že takýto spôsob plnenia úloh je racionálnejší a efektívnejší a približuje výkon štátnej správy bližšie občanovi. Ide najmä o administratívnosprávne úlohy, ako napríklad vedenie matrík, stavebné konanie a pod. Štát na výkon prenesených úloh poskytuje finančné prostriedky a aj kontroluje ich výkon. Výkon týchto úloh sa riadi nielen zákonmi, ale aj ďalšími právnymi predpismi a pokynmi štátnych orgánov. Samosprávne orgány nemajú pri výkone týchto úloh rozhodovaciu pôsobnosť. Pokiaľ ide o orgány verejnej správy – a to centrálnej, miestnej, štátnej správy, aj samosprávy – stretávame sa tu s dvoma typmi orgánov, rozdielnymi z hľadiska ich vzniku. Sú to: a) volené orgány, akými sú na centrálnej úrovni zákonodarné orgány. Všeobecne takto vznikajú orgány, ktoré majú legislatívnu právomoc (napríklad prijímanie všeobecne záväzných nariadení). Volenými orgánmi sú parlamenty, hlavy štátov, zastupiteľské zbory na úrovni samosprávy regionálnej a miestnej, starostovia a primátori a pod. V miestnej samospráve sú volené orgány považované za samosprávne orgány. Tieto volené orgány (ktoré vo voľbách získali od občanov oprávnenie vykonávať verejnú moc) potom menovaním vytvárajú b) orgány menované. Takto vznikajú vo všeobecnosti orgány, ktoré majú výkonnú právomoc a sú pri jej výkone podriadené orgánom voleným. Menovanými orgánmi sú vlády, orgány miestnej štátnej správy (ich štatutárni zástupcovia). V niektorých krajinách sú aj takto vytvorené úrady samosprávy (ich štatutárni zástupcovia) považované za jej orgány (u nás nie je obecný či mestský úrad alebo jeho prednosta orgánom obce). 5.4 Tendencie vo vývoji verejnej správy v Európe Vo vývoji verejnej správy v Európe môžeme v ostatných desaťročiach registrovať určité zmeny, medzi ktorými sa dajú identifikovať niektoré všeobecné tendencie: - tendencie zmeny od unitárnych štátov k zloženým štátom a od pevnejších foriem zložených štátov k voľnejším zväzkom (napríklad federalizácia Belgicka, obnova volených orgánov v Škótsku a Walese, vývojové tendencie v Rusku a Španielsku, vývoj v Juhoslovanskej zväzovej republike a jej transformácia na štát Srbsko a Čierna Hora), - dekoncentrácia, čiže presun moci v rámci organizačnej štruktúry jednej sústavy verejnej moci na jej nižšie organizačné jednotky (napr. z ústredného orgánu štátnej správy na orgány miestnej štátnej správy, ale aj prenos z regionálneho orgánu samosprávy na orgány miestnej samosprávy), - decentralizácia, čiže prenos moci z jedného subjektu verejnej moci na iný, spravidla zo štátnej správy na samosprávu, najmä na územnú samosprávu, ale aj na verejnoprávne inštitúcie a ostatné subjekty (new public management a iné formy zverovania výkonu verejnej moci tým subjektom, ktoré ho dokážu najviac priblížiť občanovi – klientovi za najvýhodnejších, najekonomickejších podmienok a pod.)9, - posilňovanie vplyvu volených orgánov a oslabovanie vplyvu orgánov menovaných („debyrokratizácia“, „štíhla verejná správa“, rast významu občianskej spoločnosti). Všetky tieto tendencie možno považovať za rôzne formy uplatňovania princípu subsidiarity, ktorý možno formulovať tak, že moc má byť zverená orgánom, ktoré sú občanovi najbližšie a len vtedy, ak existujú závažné dôvody, môžu byť zverené orgánom na 9

Teória verejných financií hovorí, že rozhodovacie procesy by mali prebiehať na čo najnižšej úrovni verejnej správy. Decentralizácia rozhodovacích procesov zvyšuje možnosť účasti miestneho obyvateľstva a miestnych inštitúcií na rozvoji. Fiskálny federalizmus prispieva k efektívnejšiemu poskytovaniu služieb tak, že výdavky viac zodpovedajú miestnym prioritám a preferenciám. 109


vyššej, či dokonca najvyššej úrovni. Takmer vo všetkých európskych štátoch sa uvedené tendencie presadzujú spravidla v procesoch reforiem verejnej správy, ktoré nadobudli zvýšenú intenzitu v druhej polovici 20. storočia a v postkomunistických krajinách v jeho poslednom desaťročí. Kombináciou charakteristík unitárneho, resp. federálneho štátu a stupňa centralizácie, resp. decentralizácie sa v Európe vyvinulo niekoľko rozdielnych modelov verejnej správy, ktoré sa líšia: a) proporciou rozdelenia moci medzi centrálnu, regionálnu a miestnu úroveň, b) proporciou rozdelenia moci medzi vlastnú pôsobnosť a prenesený výkon úloh z vyššej úrovne, c) proporciou rozdelenia moci medzi orgány volené a orgány menované. Jedným z problémov, ktorý museli vo viacerých európskych krajinách riešiť v procesoch reforiem verejnej správy najmä v súvislosti s decentralizáciou, bol problém zverovania úloh malým obciam. Pretože je aktuálny aj u nás, všimneme si ho podrobnejšie. V súčasnosti už v Európe je len málo krajín, v ktorých majú významnejší podiel malé obce (do 1000 obyvateľov) – Francúzsko, Španielsko, Grécko, Švajčiarsko. Na začiatku reformných procesov v 60. rokoch 20. storočia však bola situácia iná a veľmi často bol tento problém riešený rôznymi formami zlučovania obcí, napríklad: - tzv. amalgamáciou, vytváraním veľkých „administratívnych obcí“ (všeobecne najmä v Škandinávii, napríklad vo Švédsku s priemernou veľkosťou obcí okolo 35 tisíc obyvateľov, ale pri riedkom osídlení s rozlohou až niekoľko desiatok tisíc km2), - zlučovaním obcí so zánikom ich pôvodnej identity (samosprávnych orgánov, názvu, symbolov), - vytváraním „spoločných obcí“, kde pôvodné malé obce si zachovávajú svoju identitu a základné kompetencie. Niekedy si môžu osvojovať aj ďalšie kompetencie, pokiaľ preukážu pre ich napĺňanie splnené predpoklady. Okrem vlastných orgánov si volia aj orgány „spoločnej obce“ (napríklad „Landkreis“ v Bavorsku), pričom tieto spoločné obce vykonávajú kompetencie, na ktoré pôvodné malé obce nemajú – napríklad vzhľadom na svoju veľkosť – vhodné predpoklady. Aj pri súčasnej veľkostnej štruktúre obcí sa však vyprofilovalo v Európe niekoľko rozdielnych spôsobov zverovania úloh malým obciam: a) skôr hypoteticky existuje možnosť preniesť rovnaké kompetencie na všetky obce – bez ohľadu na ich veľkosť. V takom prípade by však bolo nevyhnutné riadiť sa administratívnou a odbornou kapacitou najmenšej z týchto obcí, b) kompetencie sú prenášané „odstupňovane“ podľa kapacity obcí (napr. aj podľa veľkosti), pričom vznikajú rôzne podoby „poverených“ a „nepoverených“ obcí a pod. (napríklad v Českej republike), c) obce majú možnosť kompetenciu odmietnuť a v takom prípade ju bude na ich území vykonávať regionálny orgán – štátny alebo samosprávny (napríklad v niektorých spolkových krajinách Rakúska), d) obce – naopak – sa môžu uchádzať o výkon kompetencií, na ktoré spĺňa predpoklady a ktoré sú inak zverené regionálnej, prípadne aj centrálnej úrovni verejnej správy (napríklad v niektorých spolkových krajinách Nemecka), e) obce sa môžu, majú ale niekedy aj musia združovať pre spoločný výkon kompetencií. Rozhodujúce však je, či takto vzniká nový právny subjekt alebo nie (ako u nás v prípade spoločných obecných úradov) a či prípadne nový právny subjekt je subjektom rovnakého druhu ako obce alebo nie: • ak ide o subjekt rovnakého druhu, má spoločné priamo volené orgány a riadi sa zákonom o obecnom zriadení; • ak ide o subjekt iného druhu (napríklad obchodnú spoločnosť), má spravidla delegované orgány a riadi sa obchodným zákonníkom a pod. 110


obce majú zákonom danú možnosť modifikovať prijímané kompetencie podľa vlastných potrieb, kapacitných možností (vrátane daňových – napr. Švédsko) a pod.: výsledkom je často výkon kompetencie v rozsahu, upresnenom miestnou normou (napr. Švajčiarsko)10, g) mechanizmy finančného vyrovnávania, ktorých predpokladom je však primárna existencia miestnych daní. f)

5.5 Verejná správa v Slovenskej republike a jej reforma Verejnú správu v Slovenskej republike charakterizuje od uskutočnenia zásadných zmien po roku 1989 jej reforma, ktorá sa spája najmä so zavedením duálneho modelu a s postupnou decentralizáciou. 5.5.1 Obdobie rokov 1990 - 1992 Do roku 1990 existovala u nás trojstupňová sústava národných výborov (krajské; okresné; miestne a mestské), ktoré boli orgánmi miestnej štátnej moci a správy, pôsobiacimi síce (od r. 1968) v kontexte formálne federatívneho, ale predovšetkým výrazne centralizovaného štátu. Mali aj volené orgány (pléna národných výborov), ale len minimum vlastných rozhodovacích právomocí. V rámci procesu reformy národných výborov a miestnej štátnej správy došlo v Slovenskej republike v roku 1990 prijatím zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení k obnoveniu samosprávy obcí najmä vznikom ich samosprávnych orgánov a vymedzením vlastnej pôsobnosti, do ktorej mohol štát zasahovať len prostredníctvom zákonov. Zároveň došlo zákonom č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy k vytvoreniu dvojstupňovej sústavy 121 (prvostupňových) obvodných a 38 (druhostupňových) okresných úradov ako spoločných orgánov miestnej štátnej správy, popri ktorých vznikli aj niektoré sústavy špecializovanej miestnej štátnej správy (úrady životného prostredia, lesné úrady, školské správy, katastrálne úrady, veterinárne správy, pozemkové úrady a pod.). Tým došlo k vyčleneniu štátoprávnych činností z činnosti samosprávnych orgánov obcí a k ich začleneniu do pôsobnosti orgánov miestnej štátnej správy a teda aj k faktickému vzniku duálnej sústavy verejnej správy. 11 Zároveň vznikol pomerne roztrieštený systém miestnej štátnej správy, v ktorom existencia početných sústav špecializovanej správy nepriamo nabádala k vzniku ďalších takýchto sústav (zvažovalo sa napr. vytvorenie sociálnych úradov a pod.)12.

10

Tento model napríklad tiež upozorňuje na relatívnosť delenia na originálne a prenesené kompetencie. Napriek tomu, že u nás existuje duálny model, je naša miestna verejná správa naďalej budovaná ako jednotný systém orgánov miestnej štátnej správy a samosprávy, čo zodpovedá aj unitárnemu modelu štátu. Jednotnosť tohoto systému možno vidieť i v tom, že ak sa nejaká úloha odníme miestnej štátnej správe, môže byť zverená územnej samospráve (a potenciálne aj opačne). 12 V Českej republike sa v tom istom čase rozhodli realizovať reformu pri zachovaní spoločnej verejnej správy. 11

111


Zákon o obecnom zriadení upravuje postavenie obce, názov a symboly obce, územie obce (vrátane označovania ulíc a verejných priestranstiev a číslovania stavieb), práva a povinnosti obyvateľov obce, samosprávne funkcie obce a ich výkon13, vzťah štátu a obce, orgány obce (starosta a zastupiteľstvo), vydávanie všeobecne záväzných nariadení, financovanie a majetok obce, postavenie starostu obce a jeho zastupovanie, právomoci zastupiteľstva, orgány zriaďované zastupiteľstvom (rada, komisie, výbory a pod.), postavenie obecného úradu a jeho prednostu, postavenie hlavného kontrolóra, postavenie poslancov, vznik a zánik mandátu, ich práva a povinnosti, spoluprácu obcí. Bezprostredne na tento zákon nadväzovali ďalšie, upravujúce postavenie samosprávy obcí: Zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí, zákon č.138/ 1991 Zb. o majetku obcí, zákon č. 564/1991 Zb. o obecnej polícii, neskôr zákon č. 253/1994 Zb. o právnom postavení starostov obcí a primátorov miest 5.5.2 Obdobie rokov 1993 – 1998 Samostatná Slovenská republika vrátane úplnej sústavy ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy vznikla 1. januára 1993. V Ústave Slovenskej republiky našla svoje vyjadrenie aj verejná správa, hoci ústava tento pojem priamo nevymedzuje14. Osobitná pozornosť je venovaná územnej samospráve, ktorej sa týka rovnomenne nazvaná štvrtá hlava ústavy. Pôvodne táto hlava upravovala v podstate len územnú samosprávu na úrovni obcí, pričom vymedzila: a) postavenie obce: - ako základu územnej samosprávy, ako samostatného územného a správneho celku Slovenskej republiky, združujúceho osoby, ktoré majú na jej území trvalý pobyt, ako právnickej osoby, ktorá za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami a ako subjektu, ktorý vo 13

Obec podľa § 4 zákona samostatne rozhoduje a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, všetky záležitosti, ktoré ako jej samosprávnu pôsobnosť upravuje osobitný zákon, ak takéto úkony podľa zákona nevykonáva štát alebo iná právnická alebo fyzická osoba. Obec pri výkone samosprávy vykonáva najmä úkony súvisiace s riadnym hospodárením s hnuteľným a nehnuteľným majetkom obce a s majetkom vo vlastníctve štátu prenechaným obci do užívania; zostavuje a schvaľuje rozpočet obce a záverečný účet obce; rozhoduje vo veciach miestnych daní a miestnych poplatkov a vykonáva ich správu; usmerňuje ekonomickú činnosť v obci, a ak tak ustanovuje osobitný predpis, vydáva súhlas, - záväzné stanovisko, stanovisko alebo vyjadrenie k podnikateľskej a inej činnosti právnických a fyzických osôb a k umiestneniu prevádzky na území obce; zabezpečuje výstavbu a údržbu a vykonáva správu miestnych komunikácií, verejných priestranstiev, obecného cintorína, kultúrnych, športových a ďalších obecných zariadení, kultúrnych pamiatok, pamiatkových území a pamätihodností obce; zabezpečuje verejnoprospešné služby, najmä nakladanie s komunálnym odpadom a drobným stavebným odpadom, udržiavanie čistoty v obci, správu a údržbu verejnej zelene a verejného osvetlenia, zásobovanie vodou, odvádzanie odpadových vôd, nakladanie s odpadovými vodami zo žúmp a miestnu verejnú dopravu; utvára a chráni zdravé podmienky a zdravý spôsob života a práce obyvateľov obce, chráni životné prostredie, ako aj utvára podmienky na zabezpečovanie zdravotnej starostlivosti, na vzdelávanie, kultúru, osvetovú činnosť, telesnú kultúru a šport; plní úlohy na úseku ochrany spotrebiteľa a utvára podmienky na zásobovanie obce; určuje nariadením pravidlá času predaja v obchode, času prevádzky služieb a spravuje trhoviská; obstaráva a schvaľuje územnoplánovaciu dokumentáciu sídelných útvarov a zón, koncepciu rozvoja jednotlivých oblastí života obce, obstaráva a schvaľuje programy rozvoja bývania a spolupôsobí pri utváraní vhodných podmienok na bývanie v obci; vykonáva vlastnú investičnú činnosť a podnikateľskú činnosť v záujme zabezpečenia potrieb obyvateľov obce a rozvoja obce; zakladá, zriaďuje, ruší a kontroluje podľa osobitných predpisov svoje rozpočtové a príspevkové organizácie, iné právnické osoby a zariadenia; organizuje hlasovanie obyvateľov obce o dôležitých otázkach života a rozvoja obce; zabezpečuje verejný poriadok v obci; nariadením môže ustanoviť činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste; zabezpečuje ochranu kultúrnych pamiatok v rozsahu podľa osobitných predpisov a dbá o zachovanie prírodných hodnôt; plní úlohy na úseku sociálnej pomoci v rozsahu podľa osobitného predpisu; vykonáva osvedčovanie listín a podpisov na listinách; vedie obecnú kroniku v štátnom jazyku, prípadne aj v jazyku národnostnej menšiny. 14 Na viacerých miestach sa však uvádzajú pojmy orgány verejnej moci, orgán verejnej správy a pod. 112


veciach územnej samosprávy rozhoduje samostatne a ktorému ďalšie povinnosti alebo obmedzenia možno uložiť len zákonom alebo na základe medzinárodnej zmluvy, - v prípadoch, kedy možno zákonom preniesť na obec úlohy štátnej správy. Pri tomto tzv. prenesenom výkone štátnej správy platí zásada, že sa to môže udiať len na základe zákona, b) oprávnenia obce, najmä právo združovať sa s inými obcami a právo vydávať všeobecne záväzné nariadenia, c) spôsoby uskutočňovania samosprávy zhromaždeniami obyvateľov obce, miestnym referendom (hlasovaním) a orgánmi obce, d) orgány obce a spôsob ich voľby, pričom orgánom obce je obecné zastupiteľstvo a starosta obce. Poslanci obecného zastupiteľstva ako aj starosta obce sú volení na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním. Ústava zároveň určuje postavenie starostu obce, ako výkonného orgánu obce, ktorý vykonáva obecnú správu a zastupuje obec navonok. Reforma verejnej správy však v tomto období prebiehala len veľmi obmedzene, najmä pokiaľ išlo o miestnu samosprávu, na ktorú boli ešte v roku 1992 prenesené niektoré čiastkové kompetencie v oblasti kultúry a (miestnej) dopravy. Tento proces narážal na problém veľkého počtu malých obcí. Riešenie tohoto problému sa začalo až v roku 1994 novelou zákona o obecnom zriadení, umožňujúcou vytváranie spoločných obecných úradov. Pokiaľ išlo o miestnu štátnu správu, ktorá trpela už spomínanou roztrieštenosťou, došlo v roku 1996 (zákonom NR SR č. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy) k jej integrácii do orgánov všeobecnej štátnej správy (zrušením väčšiny orgánov špecializovanej štátnej správy) a k novému usporiadaniu jej prvého a druhého stupňa všeobecnej (integrovanej) miestnej štátnej správy, ktorú odvtedy až do konca roka 2003 tvorilo 79 okresných úradov a 8 krajských úradov všeobecnej štátnej správy15. 5.5.3 Obdobie rokov 1998 – 2002 K výraznejším reformným zmenám dochádza v našej verejnej správe až po roku 1998. V auguste 1999 vláda SR uznesením č. 695/1999 vzala na vedomie Stratégiu reformy verejnej správy. Išlo o širšie koncipovaný materiál, v ktorom reforma verejnej správy bola prezentovaná ako komplexný proces, zahŕňajúci decentralizáciu pôsobností a zodpovednosti; zmeny územnosprávneho usporiadania; modernizáciu verejnej správy v oblasti jej riadenia; dekoncentráciu rozhodovania v štátnej správe; reformu právneho systému; zavedenie nových kontrolných mechanizmov; informatizáciu; vzdelávanie zamestnancov verejného sektora. Na Stratégiu reformy verejnej správy nadväzovala Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy (ďalej len Koncepcia), ktorú vláda SR schválila uznesením č. 230/2000. Koncepcia rozčlenila reformu na oblasť: a) decentralizácie, zahŕňajúcej decentralizáciu kompetencií, financií a politickej moci, členenej v tomto dokumente do kapitol – decentralizácia kompetencií, organizácia verejnej správy, návrh územného a správneho usporiadania, financovanie decentralizovanej verejnej správy, kontrola vo verejnej správe, návrh postupu prípravy a realizácie, odhad finančných dopadov a prínosov realizácie, b) modernizácie verejnej správy, členenej do kapitol – riadenie a zlepšenie kvality 15

Pôsobnosť krajských úradov a okresných úradov sa však už v tomto období postupne zužovala. Niektoré úseky štátnej správy sa vyčleňovali z pôsobnosti krajských úradov a okresných úradov a zverovali sa do pôsobnosti orgánov špecializovanej miestnej štátnej správy (napr. štátna veterinárna správa, kataster nehnuteľností, hasičský a záchranný zbor, ochrana spotrebiteľa – do sústavy inšpekčných orgánov) až vznikol stav, ktorý je popísaný v poznámke 4. 113


poskytovania verejných služieb, vzdelávanie zamestnancov verejnej správy, informatizácia vo verejnej správe. Väčšina reformných krokov tohoto obdobia mala charakter prípravy ďalších koncepčných dokumentov: - Ministerstvo financií SR pripravilo v r. 2000 Východiská financovania verejnej správy v súlade s koncepciou decentralizácie a modernizácie verejnej správy, ktorý prerokovala aj vláda SR. Do roku 2002 mala ostať zachovaná doterajšia daňová sústava a financovanie prenesených kompetencií sa malo realizovať poskytovaním účelovej decentralizačnej dotácie – zároveň sa mala vyprofilovať výška finančných potrieb samosprávnych subjektov v nových podmienkach a tým aj objektivizovať základňa pre určenie podielu verejných financií na financovanie nových úloh miestnej samosprávy. V roku 2002 a v neskorších rokoch sa mali zaviesť nové dane, ktorých výnosy sa mali stať príjmami samospráv. - Ministerstvo vnútra SR v roku 2000 pripravilo a vláda SR uznesením č. 663/2000 schválila Koncepciu vzdelávania vo verejnej správe, ktorá navrhla vytvoriť efektívne fungujúci systém celoživotného vzdelávania, zabezpečujúci kvalitný a profesionálny výkon verejnej správy. Prijatím zákona o štátnej službe č. 312/2001 Z.z. a najmä zákona o verejnej službe č. 313/2001 Z.z. a zriadením Úradu pre štátnu službu došlo k nesúladu s koncepciou vzdelávania. V praxi začal vznikať odlišný systém vzdelávania v štátnej službe a vo verejnej službe, do ktorej spadá aj územná samospráva. - Na začiatku roku 2001 bol na rokovanie vlády predložený návrh Koncepcie kontroly vo verejnej správe. Konštatovalo sa v nej aj o absencii potrebnej organizačno-právnej a metodickej normy pre kontrolu v územnej samospráve a navrhlo sa rozdielne riešenie pre mestá a pre obce. V mestách sa navrhovalo posilnenie funkcie hlavného kontrolóra mesta a presné vymedzenie jeho osobnej a vecnej pôsobnosti ako aj podmienok jeho odbornej spôsobilosti a etického profilu. V obciach sa okrem toho variantne navrhovalo vytvorenie takejto funkcie spoločne pre viacero obcí alebo zverenie tejto pôsobnosti hlavnému kontrolórovi VÚC. Popri pokračovaní v koncepčných prácach sa v roku 2001 uskutočnili aj veľmi významné praktické kroky v realizácii reformy verejnej správy. Predovšetkým novelizáciou Ústavy SR (ústavný zákon č. 90/2001 Z. z.) bola jej štvrtá hlava doplnená o podrobnejšiu úpravu vyšších územných celkov. Aj tie sú v zmysle ústavy samostatnými územnými samosprávnymi a správnymi celkami, právnickymi osobami, ktoré hospodária s vlastným majetkom a svojimi finančnými prostriedkami. Majú právo združovať sa, vydávať všeobecne záväzné nariadenia, atď. Na základe tejto ústavnej zmeny mohol byť prijatý zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), ktorý upravil postavenie VÚC ako samosprávneho kraja, zriadenie ôsmich VÚC16, orgány samosprávneho kraja (zastupiteľstvo a predseda), kto je obyvateľom samosprávneho kraja, pôsobnosť samosprávneho kraja17, medzinárodnú spoluprácu, prenesenie úloh štátnej správy, vzťah 16

Bratislavský, Trnavský, Trenčiansky, Nitriansky, Žilinský, Banskobystrický, Košický a Prešovský samosprávny kraj. 17 Samosprávny kraj pri výkone samosprávy sa stará o všestranný rozvoj svojho územia a o potreby svojich obyvateľov. Pritom zabezpečuje najmä tvorbu a plnenie programu sociálneho, ekonomického a kultúrneho rozvoja územia samosprávneho kraja; vykonáva plánovacie činnosti týkajúce sa územia samosprávneho kraja; obstaráva, prerokúva a schvaľuje územnoplánovacie podklady samosprávneho kraja a územné plány regiónov; účelne využíva miestne ľudské, prírodné a iné zdroje; vykonáva vlastnú investičnú činnosť a podnikateľskú činnosť v záujme zabezpečenia potrieb obyvateľov samosprávneho kraja a rozvoja samosprávneho kraja; zakladá, zriaďuje, zrušuje a kontroluje svoje rozpočtové a príspevkové organizácie a iné právnické osoby podľa osobitných predpisov; podieľa sa na tvorbe a ochrane životného prostredia; utvára predpoklady na optimálne usporiadanie vzájomných vzťahov sídelných útvarov a ostatných prvkov svojho územia; utvára podmienky na rozvoj výchovy a vzdelávania, najmä v stredných školách, a na rozvoj ďalšieho vzdelávania; utvára podmienky 114


k štátnym orgánom, obciam a iným právnickym osobám, vydávanie všeobecne záväzných nariadení, financovanie a majetok samosprávneho kraja, pôsobnosť zastupiteľstva, postavenie poslancov (práva a povinnosti, mandát), postavenie predsedu samosprávneho kraja, postavenie hlavného kontrolóra, zriaďovanie komisií a úradu samosprávneho kraja. Aj tento zákon bol doplnený vzápätí celým radom súvisiacich právnych predpisov (zákon č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov, zákon č. 446/2001 o majetku vyšších územných celkov, zákon č. 438/2001 Z. z. o platových pomeroch a ďalších náležitostiach súvisiacich s vykonávaním funkcie predsedu samosprávneho kraja). Zriadené samosprávne kraje majú rovnaké územné obvody ako krajské úrady. Ministerstvo vnútra SR koordinovalo prípravu návrhu tzv. kompetenčného zákona č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov miestnej štátnej správy na obce a samosprávne kraje, ktorým sa čiastočne novelizoval aj zákon o obecnom zriadení a ďalších 20 zákonov, ktorými boli dovtedy upravené pôsobnosti miestnej štátnej správy na rôznych úsekoch18. Ak v zákone nie je priamo uvedené, že daná pôsobnosť bude obcou vykonávaná ako prenesený výkon štátnej správy, tak ide o originálnu kompetenciu – v prípade VÚC ide vždy o prenesený výkon štátnej správy. Výkon štátnej správy prenesený na územnú samosprávu podlieha riadeniu a kontrole vládou, koordináciu činností výkonu štátnej správy orgánmi miestnej štátnej správy a preneseného výkonu štátnej správy orgánmi územnej samosprávy vykonávajú jednotlivé ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy. Väčšina úloh už prešla na obce a na VÚC v roku 2002, niektoré v roku 2003, napr. v oblasti pozemných komunikácií, na úseku sociálnej pomoci (opatrovateľská služba), na úseku územného plánovania a stavebného poriadku (vyvlastňovanie) a na úseku zdravotníctva. 5.5.4 Obdobie rokov 2003 – 2006 Programové vyhlásenie vlády SR zo 4. 11. 2002 otvorilo ďalšiu etapu reformy verejnej správy v SR, ktorá sa začala prijatím návrhu ďalšieho postupu decentralizácie verejnej správy, schválenej vo februári 2003 uznesením vlády SR č. 142/2003. Návrh deklaruje náväznosť na Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy z roku 2000 a predpokladá uskutočnenie šiestich projektov. Sú to: a) reforma miestnej štátnej správy, kde sa počíta s ďalšou decentralizáciou kompetencií, so zrušením okresných úradov, s reorganizáciou krajských úradov, vytvorením špecializovaných úradov miestnej štátnej správy, b) zmeny v miestnej samospráve, kde pôjde o vytvorenie podmienok na miestnej úrovni na presun maximálne možného rozsahu kompetencií na obce a zabezpečenie ich efektívneho výkonu, c) decentralizácia financií, ktorej cieľom je posilniť finančnú autonómiu územnej samosprávy v zmysle programového vyhlásenia vlády, t. j. posilniť vlastné príjmy obcí, stanoviť vlastné príjmy samosprávy vyšších územných celkov a vo väzbe na tieto zmeny na tvorbu, prezentáciu a rozvoj kultúrnych hodnôt a kultúrnych aktivít a stará sa o ochranu pamiatkového fondu; koordinuje rozvoj cestovného ruchu; koordinuje rozvoj telesnej kultúry a starostlivosť o deti a mládež; spolupracuje s obcami pri tvorbe programov sociálneho a ekonomického rozvoja obcí; podieľa sa na riešení problémov, ktoré sa týkajú viacerých obcí na území samosprávneho kraja; rozvíja spoluprácu s územnými celkami a s orgánmi iných štátov; vykonáva ďalšie pôsobnosti ustanovené osobitnými zákonmi. 18 Na obce v zmysle tohto zákona prechádzajú pôsobnosti na úseku pozemných komunikácií, vodného hospodárstva, všeobecnej vnútornej správy – vedenie matrík, sociálnej pomoci, územného plánovania a stavebného poriadku, ochrany prírody, školstva, telesnej kultúry, divadelnej činnosti, zdravotníctva, regionálneho rozvoja, cestovného ruchu. Na samosprávne kraje prechádzajú pôsobnosti na úseku pozemných komunikácií, dráh, cestnej dopravy, civilnej ochrany, sociálnej pomoci, územného plánovania, školstva, telesnej kultúry, divadelnej činnosti, múzeí a galérií, osvetovej činnosti, knižníc, zdravotníctva, humánnej farmácie, regionálneho rozvoja, cestovného ruchu. 115


vytvoriť a aplikovať nový systém finančného vyrovnávania, d) reforma správneho konania, ktorej cieľom je spolu s organizačnými zmenami vykonať aj zmeny v oblasti procesnoprávnej, ktoré by reagovali na novú situáciu vo verejnej správe, e) zmeny systému kontroly vo verejnej správe, ktorej cieľom je zabezpečiť dostatočné kontrolné mechanizmy vo väzbe na presun pôsobností zo štátu na orgány územnej samosprávy vzhľadom na jej rastúcu autonómnosť, f) informovanosť občanov, kde je cieľom dostatočne informovať občanov o potrebe, dôsledkoch a o novom fungovaní verejnej správy a zdôvodňovať výhodnosť konkrétnych riešení. Dokument Decentralizácia verejnej správy 2003 – 2006, schválený vládou SR uznesením č. 370/2003 v máji 2003 ako záväzné východisko a podklad pre uskutočňovanie ďalších prác, priniesol okrem detailnejšieho rozpracovania predchádzajúceho dokumentu aj nasledovný harmonogram hlavných aktivít: 1. 2.

presun kompetencií zánik integrovaných úradov miestnej štátnej správy, nové usporiadanie miestnej štátnej správy, kontrolné mechanizmy a) legislatívny proces i. predložiť zákony do vlády SR ii. predložiť zákony do NR SR b) zánik úradov integrovanej štátnej správy c) vznik nových úradov miestnej štátnej správy d) presun agendy na nové orgány miestnej štátnej správy a na orgány územnej samosprávy e) zavedenie nových kontrolných mechanizmov 3. finančná decentralizácia a) čiastočné úpravy v rámci štátneho rozpočtu na rok 2004 b) schválenie legislatívy c) zavedenie nového systému 4. zmeny v miestnej samospráve (komunálna reforma) a) koncepčné otázky b) schválenie legislatívy c) realizácia zmien 5. správne konanie, správne súdnictvo a) koncepčné otázky b) legislatívny proces 6. informovanie verejnosti a) dôvody decentralizácie, doterajší priebeh, pripravované zmeny b) nové mechanizmy, riešenia, postupy

2003 – 2006

04-06/2003 07-08/2003 01/2004 01/2004 01-02/2004 01/2004 01/2004 01-03/2004 01/2005 2003, 2004 2005 2006 2003 2003, 2004 2003 2004, 2005

Dokument Decentralizácia zároveň uvádzal zoznam 93 právnych noriem, ktoré bolo potrebné ešte do konca roka 2003 novelizovať. Prvé tri z projektov, uvádzaných v návrhu ďalšieho postupu decentralizácie verejnej správy, schválenej uznesením vlády SR č. 142/2003 – reforma miestnej štátnej správy, zmeny v miestnej samospráve a decentralizácia financií – mali v harmonograme určitú časovú prioritu. Vláda SR uznesením č. 371/2003 schválila Návrh koncepcie usporiadania miestnej štátnej správy, ktorý v 5. časti rozpracoval návrh na zrušenie okresných úradov a na transformáciu krajských úradov. Uzneseniami 370 a 371/2003 došlo teda k zrušeniu okresných úradov a k vytvoreniu novej štruktúry miestnej štátnej správy k 1. 1. 2004 116


v podobe, akú sme uviedli v tabuľke v časti 5.1. Podľa návrhu optimalizácie usporiadania miestnej štátnej správy, ktorý schválila vláda SR v júni 2003 uznesením č. 472/2003 a prostredníctvom celého radu právnych noriem sa namiesto doterajších 79 okresných úradov a 8 krajských úradov všeobecnej štátnej správy napokon zriadilo19: - 8 krajských úradov životného prostredia a 45 obvodných úradov životného prostredia (s ďalšími 25 vysunutými pracoviskami) v pôsobnosti Ministerstva životného prostredia SR20, - 8 krajských stavebných úradov v pôsobnosti Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR21, - 8 krajských pozemkových úradov a 44 obvodných pozemkových úradov, 8 krajských lesných úradov a 39 obvodných lesných úradov v pôsobnosti Ministerstva pôdohospodárstva SR22, - 8 krajských úradov pre cestnú dopravu a pozemné komunikácie a 46 obvodných úradov pre cestnú dopravu a pozemné komunikácie v pôsobnosti Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií SR23, - Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny, 46 obvodných úradov práce, sociálnych vecí a rodiny a 75 ďalších pracovísk v pôsobnosti Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR, - Úrad verejného zdravotníctva a 36 regionálnych úradov verejného zdravotníctva v pôsobnosti Ministerstva zdravotníctva SR24, - 8 krajských školských úradov v pôsobnosti Ministerstva školstva SR, - 8 krajských úradov, 50 obvodných úradov a 35 vysunutých pracovísk obvodných úradov v pôsobnosti Ministerstva vnútra SR.25 Pokiaľ ide o zmeny v miestnej samospráve, jedným z problémov, ktorý sa prejavil aj pri presune niektorých kompetencií na obce je veľkostná štruktúra obcí v SR. Podľa výsledkov sčítania ľudu, uskutočneného v roku 2001 je štruktúra takáto: Počet obyvateľov do 499 500- 1000- 2000- 5000- 10000- 50000 Spolu obce 999 1999 4999 9999 49999 a viac abs. 1172 788 552 257 53 68 11 2901 rel. 40,4 27,2 19,0 8,9 1,8 2,3 0,4 100,0 Prameň: Štatistický úrad SR, sčítanie ľudu 2001, vlastné prepočty (okrem mestských častí Bratislavy a Košíc)

Ak vezmeme do úvahy, že 358, t. j. viac ako 12 % obcí na Slovensku má dokonca menej ako 200 obyvateľov a 116, t. j. cca 4 % obcí menej ako 100 obyvateľov, pričom aj 19

Okrem uvedených úradov tvoria miestnu štátnu správu veterinárne a potravinové správy (8 krajských, 33 regionálnych a 18 hraničných inšpekčných staníc v pôsobnosti Ministerstva pôdohospodárstva SR, zároveň v území pôsobí aj 35 regionálnych odborov tohoto ministerstva), daňové riaditeľstvo, 8 daňových riaditeľstiev v sídlach krajov a ďalších 102 daňových úradov ako aj 14 colných úradov, 99 pobočiek colných úradov a 18 pracovísk colných úradov v pôsobnosti Ministerstva financií SR, 8 katastrálnych úradov a 79 správ katastra v pôsobnosti Úradu geodézie, kartografie a katastra SR, 8 krajských správ a 28 vysunutých pracovísk Štatistického úradu SR atď. 20 Ochrana prírody a krajiny, ochrana ovzdušia, ochrana vôd, odpadové hospodárstvo, prevencie závažných priemyselných havárií, vodné hospodárstvo, ekologické aspekty územného plánovania. 21 Stavebný poriadok, územné plánovanie okrem ekologických aspektov, bytová politika. 22 Pozemkové úpravy a ochrana poľnohospodársky pozemkový fond, lesné hospodárstvo a poľovníctvo. 23 Doprava, pozemné komunikácie. 24 Verejné zdravotníctvo. 25 Bezpečnosť (obrana štátu, bezpečnostná rada kraja, hospodárska mobilizácia, ochrana utajovaných skutočností, krízový štáb kraja, civilná ochrana obyvateľstva, riešenie havarijných udalostí, riadenie integrovaného záchranného systému), všeobecná vnútorná správa, správne evidencie, živnostenské podnikanie, koordinácia orgánov špecializovanej štátnej správy, koordinácia budovania a využívania informačného systému, vrátane štatistických zisťovaní, kontrola preneseného výkonu pôsobnosti štátnej správy v pôsobnosti MV SR). 117


tieto malé obce majú vykonávať rovnaké kompetencie ako niektoré takmer stotisícové mestá, vzniká problém odborného zabezpečenia výkonu prenesených ako i originálnych pôsobností v rovnakom rozsahu a najmä v rovnakej kvalite. V obciach do 100 obyvateľov tvorí totiž výkonnú zložku v priemere len starosta na cca jednotretinový úväzok a administratívna pracovníčka obecného úradu na cca jednoštvrtinový úväzok. Až nad hranicou 1000 obyvateľov sú obe tieto funkcie obsadené v priemere plnoúväzkovo. Jedna z posledných noviel zákona o obecnom zriadení v pôvodnom návrhu obsahovala preto aj návrh paragrafu o povinnej spolupráci obcí, umožňujúci na území obce, ktorá by nevykonávala prenesenú štátnu správu, zveriť tento výkon inej obci. V schválenom znení (§ 20a) sú upresnené len náležitosti zmluvy, ktorou sa zriaďuje spoločný obecný úrad. § 5 zákona o obecnom zriadení bol ďalej novelou č.453/2001 Z. z. doplnený o nové odseky, ktoré zmocňujú krajský úrad konať, ak obec dlhodobo nevykonáva prenesený výkon štátnej správy. V súvislosti s presunom kompetencií na obce najmä na úseku stavebného konania, opatrovateľskej služby a ďalších, začali od začiatku roka 2003 postupne vznikať na základe dobrovoľnosti spoločné obecné úrady.26 Ich úlohou bolo pripravovať po odbornej stránke rozhodnutia, ktoré potom podliehali schváleniu zastupiteľských orgánov jednotlivých obcí, ktoré spoločný obecný úrad vytvorili. Samosprávna pôsobnosť obcí takto nebola vznikom spoločných obecných úradov obmedzená. V 31. 8. 2003 ich už bolo 147 a celkove v nich bolo spojených cca 2358 obcí, v ktorých žilo 3,4 milióna obyvateľov. Vznikajúce spoločné obecné úrady mali veľmi rozdielnu veľkosť, spájali od 2 do 84 obcí s celkovým počtom obyvateľov od 1750 do 138 283. Najčastejšie tieto spoločné obecné úrady vykonávali úlohy na úseku stavebného konania, ale väčšinou v kombinácii s opatrovateľskou službou, s pozemnými komunikáciami, ochranou prírody, vodným hospodárstvom, školstvom, zdravotníctvom, regionálnym rozvojom, atď. Niektoré spoločné obecné úrady vykonávali pre obce agendu až na deviatich úsekoch činnosti. Jeden spoločný úrad vykonával v priemere tri kompetencie – najčastejšie kombináciu stavebné konanie, opatrovateľská služba a pozemné komunikácie. Približne pätina obcí však vytváraniu spoločných obecných úradov „odolávala“. Návrh projektu decentralizácie verejnej správy však uvádza, že v prípade nevytvorenia takýchto štruktúr bude potrebné zákonom určiť mestá a obce, na ktoré bude výkon (napr. v oblasti školstva) prenesený, vrátane určenia ich územnej pôsobnosti. V júni 2003 prijala vláda SR uznesením č. 445/2003 návrh koncepcie daňovej reformy v rokoch 2004 – 2006. Očakávané nové rozpočtové určenie daní (t. j. určenie, ktoré daňové výnosy budú plynúť do samosprávnych rozpočtov) však tento návrh nepriniesol. Má byť podľa tejto koncepcie upresnené až neskôr, v závislosti od rozhodnutí o reforme verejnej správy.

Odporúčaná literatúra: BEECHEY, R. M.: Verejná správa: úvod do miestnej štátnej správy a miestnej samosprávy v krajinách Európskej únie a na Slovensku. Inštitút pre verejnú správu, Bratislava 1999 NIŽŇANSKÝ, V.: Decentralizácia správy vecí verejných v Slovenskej republike (4 časti). M.E.S.A. 10, Bratislava 1999 PRUSÁK, J., ŠKULTÉTY, P., ČAPKOVÁ, S.: Optimalizácia uplatnenia verejnej moci v miestnych podmienkach. IROMAR, Banská Bystrica 1997 26

Nakoľko legislatívne už dávno možné vytváranie spoločných obecných úradov sa využívalo až do roku 2003 len veľmi málo, vypracovalo Ministerstvo vnútra SR návrh zákona o poverených obciach, ktorými by sa zabezpečil racionálny a odborný výkon štátnej správy, prenesený osobitnými zákonmi do pôsobnosti obcí. Prenesenú štátnu správu by takto vykonávali len obce, určené zákonom alebo nariadením vlády. Počet obcí, ktoré by mali byť poverené, sa podľa rôznych prístupov pohybuje medzi 112 a 230. Tento návrh však nebol akceptovaný. 118


REFORMA verejnej správy: porovnanie skúseností východu a západu. NISPAcee, Bratislava 1997

119

2005_Verejna_prava  

5.1 Vymedzenie pojmov verejná moc, verejné služby, verejná správa 104 Tam kde je výkon štátnej správy prenesený na obce 3 (a tieto sú orgánm...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you