Page 1

VZÁJOMNÉ PRIENIKY: originálne a prenesené kompetencie – duálny a spoločný model Stanislav Konečný Piaty, jubilejný ročník konferencie o teórii a praxi verejnej správy, organizovanej Fakultou verejnej správy UPJŠ, posunul toto fórum opäť o stupienok vyššie. Koná sa v roku, ktorý môžeme označiť takisto za jubilejný – pätnásty od novembrových zmien v roku 1989. Aj Fakulta verejnej správy UPJŠ sa za posledných 10 rokov – ďalšie jubileum – tiež stala významnou súčasťou našej odbornej scény. Aké charakteristiky by sme však mohli pripísať pätnásťročiu vývoja našej verejnej správe? Možno trochu predbieham – do pätnásťročného jubilea prvej významnej právnej normy, meniacej našu porevolučnú verejnú správu (zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení), predsa ešte chýba približne rok. Aj tak – bez bilancovania – je však možné zamyslieť sa nad týmto úsekom našej (už aj) histórie a (ešte aj) súčasnosti. V tomto príspevku by som si chcel všimnúť najmä vývoj, ktorým prešla naša miestna samospráva, presnejšie – určité zaujímavé tendencie jej doterajšieho a možno aj budúceho vývoja. Miestnu samosprávu u nás charakterizuje miesto v duálnom modeli verejnej správy a prítomnosť výkonu vlastných, ale aj prenesených kompetencií, ako aj niektoré ďalšie znaky, ktoré ju zároveň dosť často odlišujú od miestnej správy v okolitých ale i vzdialenejších európskych krajinách. Pokúsme sa najprv – sine ira et studio, najmä bez stranícko-politických implikácií – parametrizovať priestor, v ktorom sa verejná správa vymedzuje.

1. Parametrizácia priestoru verejnej správy 1.1 Verejná správa v európskom kontexte je najčastejšie tvorená dvoma viac či menej zreteľne vymedzenými subsystémami – štátnou správou a územnou samosprávou. V niektorých krajinách sú tieto subsystémy vzájomne oddelené viac, inde menej – na tejto škále môžeme identifikovať miesto verejnej správy v každej krajine v tomto parametri. 1.1.1

Štátna správa sa uplatňuje najmä tam, kde ide o funkcie, ktorých výkon musí byť

(alebo aspoň má byť) na celom území štátu rovnaký, jednotný. Môže byť pritom vykonávaná 1


centrálne alebo decentralizovane. Centrálne vykonávajú štátnu správu z jedného miesta pre celé územie štátu ústredné orgány štátnej správy. Je to predovšetkým vláda, ministerstvá ale aj ďalšie ústredné orgány štátnej správy. Centrálne je vykonávaný spravidla len malý okruh úloh, ktoré právnická, prípadne aj fyzická osoba potrebuje len zriedkavo. Čím častejšie a čím väčší okruh osôb (najmä fyzických osôb) potrebuje štátnu správu, tým viac musí byť táto správa decentralizovaná, presnejšie dekoncentrovaná, vykonávaná orgánmi na regionálnej a miestnej úrovni tak, aby bola priestorovo čo najdostupnejšia. Napriek tomu musí byť výkon štátnej správy jednotný, rovnaký. Preto je pre štátnu správu charakteristická vertikálna štruktúra riadenia, kontrola zhora nadol. Na nižšej ako centrálnej úrovni takto vzniká miestna štátna správa. Môžeme je rozdeliť na všeobecnú miestnu štátnu správu (vykonáva celý rad úloh, spadajúcich do pôsobnosti viacerých ústredných orgánov štátne správy) a špecializovanú (vykonáva iba jeden druh alebo jeden vecný okruh úloh). Miera centralizácie resp. dekoncentrácie štátnej správy je ďalším z parametrov, v ktorom môžeme identifikovať pozíciu verejnej správy v danej krajine. 1.1.2 Územná samospráva naproti tomu vyjadruje jednotu i pluralita záujmov na miestnej (a regionálnej) úrovni. Je charakteristická najmä prítomnosťou volených orgánov. Je najčastejšie organizovaná na miestnej úrovni, ktorú najčastejšie predstavujú mestá a obce (ale v niektorých krajinách aj väčšie miestne jednotky, v ktorých sú včlenené sídla – nemecké Landkreisen, španielske provincias a pod.) – tu hovoríme o miestnej samospráve 1 - a na regionálnej úrovni, ktorú predstavujú kraje, regióny, župy atď., čiže územné jednotky väčšie ako miestne jednotky ale menšie ako územie celého štátu – tu hovoríme o regionálnej samospráve alebo o samospráve vyšších (územných) celkov2. Štrukturalizáciu rovín územnej samosprávy môžeme považovať za ďalší z parametrov verejnej správy v danej krajine.

1.2 S vyššie uvedeným súvisí aj ďalší parameter, ktorý vyjadruje diferenciáciu vo veľkostnej štruktúre jednotiek územnej samosprávy. Čím väčšie rozdiely existujú medzi jednotkami toho istého druhu, tým problematickejším je u nich výkon rovnakého druhu verejnej správy – pre každý okruh činnosti (kompetencií) existuje pritom definovateľná hranica odbornej, administratívnej atď. kapacity, ktorou musí disponovať daná jednotka, aby mohla danú činnosť (kompetenciu) vykonávať dostatočne kvalitne a efektívne. To bol dôvod, kvôli ktorému od 50. – 70. rokov boli v mnohých európskych krajinách uskutočnené tzv. 1 Európske štandardy v postavení miestnej samosprávy reprezentuje Európska charta miestnej samosprávy. 2 V duálnom modeli pritom môže byť miestna štátna správa usporiadaná v rovnakých územných obvodoch (v rovnakých hraniciach) ako územná samospráva – ale nie vždy je tomu tak a jednému územnému obvodu miestnej štátnej správy môže zodpovedať aj viac územných obvodov územnej samosprávy alebo naopak.

2


komunálne reformy. Nemuselo ísť pritom vždy len o zlučovanie obcí (napr. škandinávska amalgamácia), ale aj o iné spôsoby riešenia problémy (napríklad zrovnoprávnenie obcí a zväzov obcí v čl. 28 ods. 2 nemeckej spolkovej ústavy, ktorého výsledkom je napríklad efektívna kombinácia Gemeinde a Landkreis v Bavorsku – tam, kde stačí kapacita obce, vykonáva činnosť obec, kde je tomu inak, vykonáva ju zväz obcí). V praxi možno za indikátor tohto parametra považovať veľkostnú štruktúru miestnych či regionálnych jednotiek, alebo ich typologické rozčlenenie (bežne napríklad na mestá a obce s rozdielnym kompetenčným rámcom – napr. štatutárne mestá v Rakúsku, Kreisfreie Städte v Nemecku, obce 1., 2. a 3. typu v Českej republike, jedno- resp. dvojstupňovú miestnu správu v Anglicku a pod.). 1.3 Na úrovni miestnej správy môže byť pritom štátna správa a územná samospráva usporiadaná v tzv. spoločnom (spojenom) modeli a v tzv. duálnom modeli3. Tieto modely sú v skutočnosti však len krajnými bodmi škály, pretože v praxi sa aj v duálnom modeli môžu vyskytovať prvky spoločného modelu a niekedy aj naopak – takže v tomto parametri môžeme takisto identifikovať, kde sa na tejto škále nachádza verejná správa v konrétnej krajine. V duálnom modeli existujú vedľa seba vlastne dve sústavy orgánov verejnej správy – štátna správa a územná samospráva. Nemožno ich však považovať za protikladné sústavy. V spoločnom modeli existuje iba jedna sústava orgánov verejnej správy, ktorá vykonáva tak úlohy miestnej štátnej správy, ako aj úlohy územnej (miestnej alebo regionálnej) samosprávy. Aj v spoločnom modeli existujú úlohy, ktoré sú zabezpečované centrálne a úlohy, ktorých výkon je delegovaný na nižšie organizačné jednotky. Zatiaľčo v duálnom modeli môže byť tento problém riešený odovzdaním, tzv. prenesením výkonu štátnej správy na orgány územnej samosprávy prostredníctvom decentralizácie, v spoločnom modeli ide o procesy dekoncentrácie4. 1.4

V činnosti obcí ako základných článkov verejnej správy na miestnej úrovni sa

v mnohých krajinách Európy rozlišuje výkon kompetencií, prenesených z výkonu štátom do výkonu

obcí

(prenesené

kompetencie,

delegated

competencies,

übertragener

3 Spoločný (tzv. anglosaský) model vznikol tak, že miestna samospráva vznikla ako protiváha centrálnej administratívy (v Anglicku), resp. skôr ako centrálna správa (USA) – po ich spojení vznikol spoločný ”local government”. Duálny (tzv. kontinentálny) model vznikal väčšinou tak, že z centralizovanej štátnej správy sa vyčleňovala časť úloh, ktorá sa zverovala do pôsobnosti miestnych samospráv. 4 Dekoncentráciou rozumieme teda vždy prenos na jednotky nižšieho rádu v tej istej sústave orgánov verejnej správe (zo štátnych orgánov vyššieho stupňa na štátne orgány nižšieho stupňa, ale aj zo spoločných orgánov vyššieho stupňa na spoločné orgány nižšieho stupňa), decentralizáciou prenos zo (spravidla vyšších) orgánov štátnej správy na (spravidla nižšie) orgány samosprávy.

3


Wirkungsbereich, zadania zlecone) od vlastných, samosprávnych úloh (originálne kompetencie, own competencies, eigener Wirkungsbereich, zadania własne) 5. Všeobecne platí, že 0* za vlastnú (samostatnú, samosprávnu, originálnu) pôsobnosť obcí sa považujú úlohy, plnené obcami (miestnou samosprávou), do ktorých štátna správa nemá oprávnenie zasahovať, v niektorých krajinách môže na ich plnenie dohliadať alebo ich plnenie kontrolovať – nemôže však ich plnenie meniť. Rozhodujúca je však úloha volených orgánov, ktoré formulujú vlastné ciele obce, vyjadrujúc špecifické záujmy, existujúce na miestnej, komunálnej úrovni – záujmy, odvíjajúce sa od sociálnej, územnej a ekonomickej integrity komunity. Preto má v tomto prípade osobitný význam horizontálna kontrola územnej samosprávy, vykonávaná obyvateľmi daného územného celku – obce, mesta či regiónu. Aj pri plnení originálnych úloh musí územná samospráva rešpektovať zákon, ktorý im plnenie týchto úloh umožňuje a v rámci tohoto zákona môže vydávať vlastné všeobecne záväzné nariadenia. Územná samospráva pritom postupuje na základe vlastného rozhodovania (rozhodovania vlastných volených orgánov) a spravidla financuje plnenie týchto úloh z vlastných zdrojov. 1* za prenesený výkon štátnej správy sa považujú úlohy, ktorých výkon (opäť – len zákonom) zveril štát, štátna správa, do výkonnej pôsobnosti územnej samosprávy, pretože takýto spôsob plnenia týchto úloh je racionálnejší a efektívnejší, približujúci výkon štátnej správy bližšie občanovi tam, kde nie je účelné zriaďovať orgány miestnej štátnej správy. Ide najmä o administratívno-správne úlohy, ako napríklad vedenie matrík, overovanie podpisov a pod. Na výkon týchto prenesených úloh poskytuje finančné prostriedky štát a aj výkon prenesených úloh kontroluje štát. Výkon týchto úloh sa riadi nielen zákonmi, ale aj ďalšími právnymi predpismi a pokynmi štátnych orgánov, vyjadrujúcimi záujmy spoločnosti ako celku. Orgány územnej samosprávy nemajú pri výkone týchto úloh rozhodovaciu pôsobnosť. Proporciu vlastných a prenesených kompetencií môžeme považovať za ďalší z parametrov, ktorými môžeme charakterizovať verejnú správu v danej krajine.

5 V našich podmienkach sa niekedy stretávame aj s tzv. ”delenými kompetenciami”. Ide o jav v zásade prechodný, keď v procese decentralizácie nebolo možné okamžite zveriť niektorú pôsobnosť miestnej samospráve, pretože ju odmietala alebo nebola na ňu pripravená (príkladom môže byť napríklad poskytovanie opatrovateľskej služby, ktorá bola zčastisčasti prenesená na obce, ale zčastisčasti ju prechodne vykonávali aj samosprávne kraje). Toto systémové provizórium treba však odlíšiť od stavu, keď v pružných systémoch verejnej správy môže (zväčša v stanovenom právnom rámci a po vzájomnej dohode) prechádzať výkon určitej kompetencie medzi rôznymi úrovňami verejnej správy resp. medzi štátnou správou a samosprávou.

4


1.5 V praxi však sa stáva predpokladom aj na výkon prenesených úloh ochota obcí takéto úlohy prijať. ”Realizácia mnohých vládnych politík je celkom závislá na tom, či ich prijmú za svoje reálni držitelia moci v obci – orgány samosprávnych obcí. Štát potom hľadá mechanizmy, ako záujem obcí o tieto aktivity oživiť a podporiť. Vytvárať nielen právne podmienky pre ich realizáciu, ale tiež ich priamo finančne sponzoruje a pod. (...) Táto situácia sa opakuje v európskych krajinách bežne” (Obce, 1997, s. 14). Bežné sú však aj iné mechanizmy, ktoré umožňujú adaptívne správanie obcí, resp. celej štruktúry územnej samosprávy na jednej strane a štátnej správy na strane druhej. V európskom kontexte išlo väčšinou o procesy, v ktorých štát prenášal do pôsobnosti obcí len vybrané kompetencie a prenášal ich skôr rámcovo, bez zbytočne detailnej reglementácie. Obec takto spravidla mohla 1

vybrať si z okruhu prenesených kompetencií úlohy podľa vlastného rozhodnutia

2

prípadne takto prenesené kompetencie modifikovať vlastným právnym predpisom a ďalej ich spravovať ako originálne, prípadne

3

vrátiť pôvodne prijaté úlohy štátu alebo regiónu;

4

odmietnuť prijať úlohy z okruhu prenesených kompetencií;

5

stanoviť si vlastným právnym predpisom rozsah úloh vykonávaných ako originálne kompetencie. Najmä posledne uvádzaná možnosť reprezentovala takmer úplné prelínanie

prenesených a originálnych kompetencií. Za parameter, charakterizujúci verejnú správu v danej krajine, môžeme teda považovať aj túto pružnosť systému, vyjadriteľnú bohatstvom mechanizmov, umožňujúcim alternatívne, pružne reagovať na individuálne odchýlky v podmienkach realizácie určitých kompetencií. Určite by bolo možné identifikovať v tomto priestore ešte aj ďalšie parametre, dôležitejšie je si však uvedomiť, že aj uvedené parametre nemožno vnímať staticky a najmä nie od seba vzájomne oddelené. Práve dynamika a vzájomné väzby medzi týmito parametrami nám umožňujú identifikovať prípadné poruchy tohoto systému v jeho vývoji. Viacdimenzionálnosť parametrického priestoru nám umožňuje hľadať aj odpoveď na otázku, ako a kam sa vyvíjala naša verejná správa a v jej rámci najmä miestna samospráva v poslednom (necelom) pätnásťročí.

5


2. Historiografická rekapitulácia Nasledovný prehľad si nerobí nároky na úplnosť, skôr by mal upozorniť na niektoré skutočnostosti, ktoré sa udiali vo vývoji našej verejnej správy6, no doposiaľ nenašli svoju analytickejšiu interpretáciu. 2.1 Od roku 1948 do roku 1990 u nás existovala trojstupňová sústava národných výborov (krajské; okresné; miestne a mestské), ktoré mali síce aj volené orgány, ale – najmä na úrovni miestnych a mestských národných výborov – len minimum vlastných rozhodovacích právomocí. Národné výbory boli teda orgánmi miestnej štátnej moci a správy a na modelovej línii parametra, popísaného v bode 1.1 by sme ich charakterizovali zrejme jedným bodom, výrazne vychýleným k pólu štátnej správy. Prijatím zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení došlo u nás k obnoveniu samosprávy obcí a zákonom č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy súbežne k vytvoreniu dvojstupňovej sústavy obvodných a okresných úradov ako spoločných orgánov miestnej štátnej správy. Oproti predchádzajúcemu stavu sa teda situácia zásadne zmenila a miestna samospráva zaujala miesto prakticky na protipóle miestnej štátnej správy. Tento stav sa za nasledujúcich 15 rokov takmer nezmenil, aj keď určitým vývojom prešla tak územná samospráva ako aj miestna štátna správa. Táto zmena nemala svoje hlbšie odôvodnené odborné opodstatnenie. Napokon, v Českej republike, kde do roku 1990 takisto fungovala trojstupňová sústava národných výborov, k podobnej zmene nedošlo (porovnaj ďalej časť 2.3.). Išlo o rozhodnutie politické, motivované snahou prekonať najmä skostnatený centralizmus modelu národných výborov, čo však bolo možné dosiahnuť aj iným spôsobom. 2.1.1 Vývoj miestnej štátnej správy charakterizoval predovšetkým zápas medzi modelom spoločného (integrovaného) výkonu tejto správy a modelom špecializovanej miestnej štátnej správy a len menej ho charakterizoval posun od centralizovanej k dekoncentrovanej miestnej štátnej správe. Ako sme už uviedli, zákonom č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy došlo súbežne k vytvoreniu dvojstupňovej sústavy 121 (prvostupňových) obvodných a 38 (druhostupňových) okresných úradov ako spoločných orgánov miestnej štátnej správy, popri 6 Je povšimnutiahodné, že napríklad Ústava Slovenskej republiky vôbec pojem verejná správa nepozná. Na viacerých miestach sa síce uvádzajú pojmy orgány verejnej moci, orgán verejnej správy a pod., ale ústavné vymedzenie základného pojmu by určite koncipovaniu verejnej správy u nás prospelo, resp. aspoň čiastočne by obmedzilo nie vždy celkom zodpovedné prístupy k zásadnému (re)profilovaniu verejnej správy u nás.

6


ktorých vznikli aj niektoré sústavy špecializovanej miestnej štátnej správy (úrady životného prostredia, lesné úrady, školské správy, katastrálne úrady, veterinárne správy, pozemkové úrady a pod.). Vznikol tak pomerne roztrieštený systém miestnej štátnej správy, v ktorom existencia početných sústav špecializovanej správy nepriamo nabádala k vzniku ďalších takýchto sústav (už vtedy sa zvažovalo napr. vytvorenie samostatnej špecializovanej sústavy sociálnych úradov a pod.). V roku 1996 došlo zákonom NR SR č. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy na jednej strane k jej integrácii do orgánov všeobecnej štátnej správy (zrušením väčšiny orgánov špecializovanej štátnej správy), na druhej strane k novému usporiadaniu jej prvého a druhého stupňa všeobecnej (integrovanej) miestnej štátnej správy, ktorý odvtedy až do konca roka 2003 tvorilo 79 okresných úradov a 8 krajských úradov všeobecnej štátnej správy. Pôsobnosť krajských úradov a okresných úradov všeobecnej štátnej správy sa však v priebehu nasledujúcich rokov postupne (a potichu) zužovala. Nešlo však o prenos kompetencií na obce, ale niektoré úseky štátnej správy sa opäť vyčleňovali z pôsobnosti krajských úradov a okresných úradov všeobecnej štátnej správy a zverovali sa do pôsobnosti orgánov špecializovanej miestnej štátnej správy (napr. štátna veterinárna správa, kataster nehnuteľností, hasičský a záchranný zbor, ochrana spotrebiteľa – do sústavy inšpekčných orgánov). Podľa návrhu optimalizácie usporiadania miestnej štátnej správy, ktorý schválila vláda SR v júni 2003 uznesením č. 472/2003 a prostredníctvom celého radu právnych noriem sa namiesto doterajších 79 okresných úradov a 8 krajských úradov všeobecnej štátnej správy napokon zriadila od 1. 1. 2004 opäť sústava s výraznou prevahou špecializovanej miestnej štátnej správy. Vznikli takto dva nové úrady na centrálnej úrovni (práca, sociálne veci a rodina, zdravotníctvo), 56 rôznych krajských úradov v ôsmich krajoch, 306 rôznych obvodných úradov a ďalších 135 pracovísk špecializovanej miestnej štátnej správy. Okrem uvedených úradov tvoria v súčasnosti miestnu štátnu správu veterinárne a potravinové správy (8 krajských, 33 regionálnych a 18 hraničných inšpekčných staníc v pôsobnosti Ministerstva pôdohospodárstva SR, zároveň v území pôsobí

aj 35 regionálnych odborov tohoto

ministerstva), daňové riaditeľstvo, 8 daňových riaditeľstiev v sídlach krajov a ďalších 102 daňových úradov ako aj 14 colných úradov, 99 pobočiek colných úradov a 18 pracovísk colných úradov v pôsobnosti Ministerstva financií SR, 8 katastrálnych úradov a 79 správ katastra v pôsobnosti Úradu geodézie, kartografie a katastra SR, 8 krajských správ a 28 vysunutých pracovísk Štatistického úradu SR atď. Na tomto mieste rezignujeme na detailnejšiu analýzu funkčnosti integrovaného resp.

7


špecializovaného modelu miestnej štátnej správy a obmedzíme sa len na konštatovanie, že z hľadiska dlhodobej koncepčnosti nemožno považovať striedanie oboch modelov ale ani výslednú roztrieštenosť miestnej štátnej správy, najvyššiu v našej histórii, za najlepší výsledok takmer pätnásťročnej histórie reforiem verejnej správy u nás. Z nášho hľadiska je dôležitejšou otázka miery dekoncentrácie miestnej štátnej správy, resp. zmien, prehlbovania dekoncentrácie. Tu môžeme konštatovať, že oproti sieti 121 jednotiek na najnižšom stupni miestnej štátnej správy, ktoré reprezentovali obvodné úrady v rokoch 1990 – 1996, je dnes miestna štátna správa na najnižšom stupni prítomná v 112 bodoch (sídlach). Prakticky teda nedošlo od začiatku 90. rokov k žiadnej významnej (a najmä nie pozitívnej) zmene na škále, na ktorej možno sledovať zmeny v dekoncentrácii miestnej štátnej správy. 2.1.2

Územná samospráva existovala od roku 1990 len na miestnej úrovni. Zákon č.

369/1990 Zb. vytvoril veľmi silnú pozíciu miestnej samosprávy, najmä vznikom ich samosprávnych orgánov a vymedzením vlastnej pôsobnosti, do ktorej mohol štát zasahovať len prostredníctvom zákonov. Nadmiestnu úroveň reprezentovali najmä regionálne združenia miest a obcí, ktoré vznikali spontánne už od začiatku 90. rokov. Mali rôznu právnu formu, najčastejšie formu združenia právnických osôb, ale žiadna z týchto foriem sa nestala subjektom, spravujúcim sa zákonom o obecnom zriadení (čím došlo k zablokovaniu jednej z možných ciest riešenia sídelnej roztrieštenosti u nás a k vytvoreniu nadobecnej úrovne miestnej samosprávy). Ústava Slovenskej republiky, ktorá vstúpila do účinnosti 1. januára 1993 pojem verejnej správy priamo nevymedzila7, osobitnú pozornosť však venovala v rovnomennej štvrtej hlave územnej samospráve. Pôvodne táto hlava upravovala v podstate len územnú samosprávu na úrovni obcí. Novelizáciou Ústavy SR (ústavný zákon č. 90/2001 Z. z.) bola táto hlava doplnená o podrobnejšiu úpravu vyšších územných celkov. Na základe tejto ústavnej zmeny mohol byť prijatý zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), ktorý upravil postavenie VÚC ako samosprávneho kraja, zriadenie ôsmich VÚC, orgány samosprávneho kraja atď. Regionálna samospráva, ktorá takto u nás vznikla, netvorí však druhý stupeň územnej samosprávy, ale stupeň samostatný, ktorý je oddelený kompetenčne nielen od miestnej štátnej správy (v zmysle odčlenenia miestnej štátnej správy od územnej samosprávy u nás), ale predovšetkým od miestnej samosprávy8. Ide pritom o riešenie, zodpovedajúce skôr 7 Na viacerých miestach sa však uvádzajú pojmy orgány verejnej moci, orgán verejnej správy a pod. 8 Napr. § 5 zákona o obecnom zriadení bol ďalej novelou č.453/2001 Z. z. doplnený o nové odseky, ktoré

8


rámcu federatívneho ako unitárneho štátu, čo je opäť jeden z prvkov našej verejnej správy, o ktorom sa doposiaľ významnejšie nediskutovalo, a ktorý bol skôr výsledkom politického tlaku miest a obcí, ktoré si bránia pozíciu, nadobudnutú zákonom o obecnom zriadení. Výsledkom samostatne prebiehajúcich (a v dôsledku vzdialenosti na škále miestna štátna správa – územná samospráva málo koordinovaných) procesov v oboch subsystémoch verejnej správy je duplicita na úrovni krajov, kde paralelne existujú v rovnakých územných hraniciach vyššie územné celky (reprezentované samosprávnymi krajmi, ich volenými a výkonnými orgánmi) a krajské úrady miestnej štátnej správy. Z hľadiska parametra vertikálnej štrukturovanosti územnej samosprávy môžeme pritom konštatovať pozitívny vývoj v podobe vytvorenia regionálnej samosprávy, na druhej strane úplne absentujúcu väzbu medzi oboma rovinami územnej samosprávy. Aj (alternatívne) vytvorenie priestoru pre nadobecnú miestnu samosprávu by bolo vhodným prvkom, posilňujúcim význam tohoto parametra. 2.2 Pre celé predchádzajúce obdobie existencie národných výborov bola charakteristická snaha diferencovať ich aj na tejto základnej úrovni z hľadiska vykonávaných úloh podľa určitej veľkostnej alebo inej kategorizácie9. Obdobie 1. ČSR spočiatku tiež poznalo klasifikáciu miest a obcí do troch kategórií (mestá so zriadeným magistrátom, veľké obce, malé obce) a aj keď ju neskôr (až na Bratislavu a Košice, ktoré si zachovali magistrát), tento problém sa riešil napríklad združovaním obcí (zdravotné obce s počtom min. 6000 obyvateľov), vytváraním orgánov pre spoločný výkon štátnej agendy (obvodný notár), ale aj pre výkon autonómnej agendy (tvorba spoločných chudobníckych fondov) – takéto združovanie im bolo možné aj nariadiť. Odborná kapacita obcí bola posilňovaná menovaním odborníkov do obecných zastupiteľstiev štátom. zmocňujú krajský úrad (a nie samosprávny kraj) konať, ak obec dlhodobo nevykonáva prenesený výkon štátnej správy. 9 Napr. už podľa vládneho nariadenia č. 14/1950 Zb. o organizácii miestnych národných výborov vo vnútornej organizácii národného výboru komisie, ktoré patrili medzi výkonné zložky MNV (§ 10) mohli mať rozhodovaciu právomoc len ak to bolo určené zákonom alebo iným právnym prepisom (§ 15, ods. 4), ale v obciach nad 6000 obyvateľov to mohla urobiť aj rada MNV v rozsahu, ktorý sama určila (§ 24). Podľa vládneho nariadenia č. 23/1954 Zb. o organizácii výkonných orgánov národných výborov miestne národné výbory v obciach nad 6000 obyvateľov mohli odbory (aj odbor sociálneho zabezpečenia) zriaďovať so súhlasom KNV (§ 10), v menších obciach odbory nezriaďovali (§ 11). Mestský národný výbor mohol vykonávať pôsobnosť v okolitých obciach, čím sa stával pomerne značný rozsah prenesených kompetencií zvládnuteľný i v malých obciach, atď.

9


Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení priniesol “zrovnoprávnenie” všetkých obcí bez ohľadu na ich veľkosť (s výnimkou Bratislavy a Košíc): zákon síce rozlišuje mestá a obce, ale nediferencuje medzi nimi z hľadiska ich pôsobnosti. Výsledkom je situácia, v ktorej obec so siedmimi obyvateľmi rovnako ako mesto so 100 tisíc obyvateľmi z hľadiska svojich úloh (vlastných aj prenesených) v rovnakom postavení. V parametri veľkostnej štruktúry či kategorizácie obcí sme sa takto posunuli úplne do krajnej polohy, zriedkavej v súčasnej Európe, pričom od roku 1990 až do súčasnosti sa na tejto charakteristike, nepriaznivej z hľadiska prenášania výkonu štátnej správy na obce, ale aj z hľadiska výkonu originálnych kompetencií, nič podstatné nezmenilo (ak abstrahujeme od pokračujúcej fragmentácie našej sídelnej štruktúry počas celých 90. rokov). Nakoľko legislatívne už dávno možné vytváranie spoločných obecných úradov sa využívalo až do roku 2003 len veľmi málo, vypracovalo Ministerstvo vnútra SR návrh zákona o poverených obciach, ktorými by sa zabezpečil racionálny a odborný výkon štátnej správy, prenesený osobitnými zákonmi do pôsobnosti obcí. Prenesenú štátnu správu by takto vykonávali len obce, určené zákonom alebo nariadením vlády. Počet obcí, ktoré by mali byť poverené, sa podľa rôznych prístupov pohyboval medzi 112 a 230. Tento návrh však nebol akceptovaný. Jedna z posledných noviel zákona o obecnom zriadení v pôvodnom návrhu obsahovala preto aj návrh paragrafu o povinnej spolupráci obcí, umožňujúci na území obce, ktorá by nevykonávala prenesenú štátnu správu, zveriť tento výkon inej obci 10. V schválenom znení (§ 20a) sú upresnené len náležitosti zmluvy, ktorou sa zriaďuje spoločný obecný úrad. Spoločné úrady, ako si uvedieme v časti 2.4, však začali vznikať až v dôsledku tlaku, spôsobeného prenášaním výkonu štátnej správy na obce – a nie v dôsledku motivačného a koncepčného pôsobenia štátu na integračné procesy v miestnej samospráve. Napokon, spoločné obecnú úrady nevytvárajú, ale len nahradzujú koncepčne principiálnejšie riešenie, ku ktorému by malo dôjsť v rámci komunálnej reformy. Tá sa však dostala do programu reformy verejnej správy až v roku 2003... 2.3 V období 1. ČSR bol výkon štátnej správy a samosprávy (”štátnej agendy” a ”autonómnej

agendy”) v obciach oddelený (Rosenauer, 1924, s. 136-137) už tým, že starosta bol predstaviteľom štátnej moci, ale aj prítomnosťou štátneho notára, ktorý zodpovedal za výkon 10 Obdobnú pozíciu mali v určitom období mestské národné výbory. Zákon č. 13/1954 Zb. o národných výboroch vytváral možnosť, aby mestský národný výbor priamo riadil činnosť miestnych národných výborov v okolitých obciach (na základe rozhodnutia vlády - § 2, ods. 2), alebo aby jeden národný výbor bol zriadený aj pre niekoľko obcí (na základe rozhodnutia KNV - § 2, ods. 4).

10


štátnej správy v obci. Samospráva sa síce nepovažovala za súčasť štátnej správy (Vietor 1970, s. 9) ale systém mal niektoré charakteristiky spoločného výkonu verejnej správy11. Národné výbory predstavovali svojim spôsobom tiež spoločný výkon verejnej správy (s degenerovanou funkciou miestnej samosprávy). Zákonom č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení a súčasne zákonom č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy došlo k vyčleneniu štátoprávnych činností z činnosti

samosprávnych orgánov obcí a k ich začleneniu do pôsobnosti orgánov miestnej štátnej správy a teda aj k faktickému vzniku duálnej sústavy verejnej správy.12 Duálnosť modelu v našich podmienkach takto v čase svojho vzniku nadobudla celkom krajnú podobu. Pre prijatie duálneho modelu napokon u nás takmer neexistovali vecné argumenty. Viac – podľa môjho názoru – zapôsobilo rozčarovanie z uplatňovania strediskovej sústavy obcí, ktoré malo priam likvidačné dôsledky na mnohé malé (napr. tzv. koncové) obce. Inšpiratívne pôsobili niektoré informácie z teritoriálne i historicky relatívne blízkych krajín, najmä z Rakúska13. Treba poznamenať, že spoločný model výkonu verejnej správy v Európe jednoznačne dominuje – napríklad z troch krajín V4 má duálny model iba Slovensko, pričom duálny model je charakteristický skôr pre veľké krajiny (Španielsko, Francúzsko). V procesoch decentralizácie sa však aj v duálnom modele posilňuje výkon, zverovaný obciam, resp. samosprávnym regiónom a význam výkonu prostredníctvom orgánov miestnej štátnej správy klesá. Zdá sa, že politická ochota k opusteniu oficiálne stále akceptovaného duálneho modelu verejnej správy sa nájde až v dôsledku pokračujúceho procesu prenášania ďalších úloh zo štátnej správy na orgány územnej samosprávy (pozri časť 2.4.). 2.4 V čase obnovenia miestnej samosprávy u nás v zmysle zákona č. 369/1990 Zb. naše obce vykonávali len minimum kompetencií, ktoré na ne preniesol štát (napríklad zriaďovanie klubov dôchodcov, stredísk osobnej hygieny a pod. podľa zákona 543/1990 Zb. o štátnej 11 Zákon č. 125/1927 Sb. z. a n. priamo priniesol ”likvidáciu dvojkoľajnosti” verejnej správy (Vopálka, 1987, s. 17). 12 V Českej republike sa v tom istom čase rozhodli realizovať reformu pri zachovaní spoločnej verejnej správy. 13 Ilustrujú to napr. aj články v Obecných novinách (Slovak, 1991). Rakúsko má síce duálny model verejnej správy a už § 118 a 119 spolkovej ústavy rozlíšené originálne a prenesené úlohy, v celom rade aspektov však má podmienky odlišné – napr. inú veľkostnú štruktúru obcí. Priemerná veľkosť rakúskej obce je 3,2 tis. obyvateľov (u nás 1,8 tis.), takmer polovica obcí má viac ako 2500 obyvateľov (u nás len 13,4% obcí má viac ako 2000 obyvateľov) a len 181 obcí menej ako 500 obyvateľov (u nás 1172 obcí), najmenšia obec okolo 70 obyvateľov (u nás 7). V článku 116 spolkovej ústavy sa uvádza, že obec, ktorá má minimálne 20 000 obyvateľov, sa môže stať mestom s vlastným štatútom, čiže tzv. štatutárnym mestom (Stadt mit eigenem Statut), ktoré okrem úloh obce vykonáva aj úlohy okresu. V súčasnosti je v Rakúsku takýchto miest pätnásť (u nás majú osobitné postavenie len dve najväčšie mestá).

11


správe sociálneho zabezpečenia), no odpočiatku sa objavovali problémy s týmto prenseným výkonom (došlo napríklad k výraznému poklesu počtu klubov dôchodcov). Tieto od počiatku sa prejavujúce problémy s prenášaním výkonu štátnej správy na obce (okrem vyššie uvedených najmä prenesenie zodpovednosti obcí za ľudové knižnice v roku 1992 a pod.) viedli v roku 1994 k novele zákona o obecnom zriadení, umožňujúcou vytváranie spoločných obecných úradov, v praxi – ako sme už uviedli – však k ich vytváraniu nedochádzalo. Objektívnou prekážkou prenášania kompetencií na obce sa stávala od počiatku ich veľkostná štruktúra. V auguste 1999 pritom vláda SR uznesením č. 695/1999 vzala na vedomie Stratégiu reformy verejnej správy. Išlo o širšie koncipovaný materiál, v ktorom reforma verejnej správy bola prezentovaná ako komplexný proces, zahŕňajúci decentralizáciu pôsobností a zodpovednosti; zmeny územnosprávneho usporiadania; modernizáciu verejnej správy v oblasti jej riadenia; dekoncentráciu rozhodovania v štátnej správe; reformu právneho systému; zavedenie nových kontrolných mechanizmov; informatizáciu; vzdelávanie zamestnancov verejného sektora. Stratégia však neobsahovala zámery, ktoré by smerovali ku riešeniu otázky veľkostnej štruktúry obcí, a to ani napriek tomu, že tento problém sa pri prenášaní kompetencií na obce už dlhší čas prejavoval. Na Stratégiu reformy verejnej správy

nadväzovala Koncepcia decentralizácie a

modernizácie verejnej správy (ďalej len Koncepcia), ktorú vláda SR schválila uznesením č. 230/200014. 14 Väčšina reformných krokov tohoto obdobia mala charakter prípravy ďalších koncepčných dokumentov: Ministerstvo financií SR pripravilo v r. 2000 Východiská financovania verejnej správy v súlade s koncepciou decentralizácie a modernizácie verejnej správy, ktorý prerokovala aj vláda SR. Do roku 2002 mala ostať zachovaná doterajšia daňová sústava a v financovanie prenesených kompetencií sa malo realizovať poskytovaním účelovej decentralizačnej dotácie – zároveň sa mala vyprofilovať výška finančných potrieb samosprávnych subjektov v nových podmienkach a tým aj objektivizovať základňa pre určenie podielu verejných financií na financovanie nových úloh miestnej samosprávy. Už v roku 2002 a v neskorších rokoch sa mali zaviesť nové dane, ktorých výnosy sa mali stať príjmami samospráv. Ministerstvo vnútra SR v roku 2000 pripravilo a vláda SR uznesením č. 663/2000 schválila Koncepciu vzdelávania vo verejnej správe, ktorá navrhla vytvoriť efektívne fungujúci systém celoživotného vzdelávania, zabezpečujúci kvalitný a profesionálny výkon verejnej správy. Prijatím zákona o štátnej službe č. 312/2001 Z.z. a najmä zákona o verejnej službe č. 313/2001 Z.z. a zriadením Úradu pre štátnu službu došlo k nesúladu s koncepciou vzdelávania. V praxi začal vznikať odlišný systém vzdelávania v štátnej službe a vo verejnej službe, do ktorej spadá aj územná samospráva. Na začiatku roku 2001 bol na rokovanie vlády predložený návrh Koncepcie kontroly vo verejnej správy. Konštatovala sa v nej o. i. absencia potrebnej organizačno-právnej a metodickej normy pre kontrolu v územnej samospráve a navrhuje sa rozdielne riešenie pre mestá a pre obce. V mestách sa navrhovalo posilnenie funkcie hlavného kontrolóra mesta a presné vymedzenie jeho osobnej a vecnej pôsobnosti ako aj podmienok jeho odbornej spôsobilosti a etického profilu. V obciach sa okrem toho variantne navrhovalo vytvorenie takejto funkcie spoločne pre viacero obcí alebo zverenie tejto pôsobnosti hlavnému kontrolórovi

12


Koncepcia rozčlenila reformu na oblasť: a) decentralizácie, zahŕňajúcej decentralizáciu kompetencií, financií a politickej moci,

členenej v tomto dokumente do kapitol decentralizácia kompetencií, organizácia verejnej správy, návrh územného a správneho usporiadania, financovanie decentralizovanej verejnej správy, kontrola vo verejnej správe, návrh postupu prípravy a realizácie, odhad finančných dopadov a prínosov realizácie; b) modernizácie verejnej správy, členenej do kapitol: riadenie a zlepšenie kvality

poskytovania

verejných

služieb,

vzdelávanie

zamestnancov

verejnej

správy,

informatizácia vo verejnej správe. Ani Koncepcia neobsahovala zámer uskutočnenia komunálnej reformy, resp. akéhokoľvek.systematického riešenia veľkostnej či inej klasifikácie obcí. V súvislosti s presunom kompetencií na obce najmä na úseku stavebného konania, opatrovateľskej služby a ďalších, začali od začiatku roka 2003 postupne vznikať na základe dobrovoľnosti spoločné obecné úrady. Ich úlohou bolo pripravovať po odbornej stránke rozhodnutia, ktoré potom podliehali schváleniu zastupiteľských orgánov jednotlivých obcí, ktoré spoločný obecný úrad vytvorili. Samosprávna pôsobnosť obcí takto nebola vznikom spoločných obecných úradov obmedzená. Vznikajúce spoločné obecné úrady majú veľmi rozdielnu veľkosť – spájajú od 2 do 84 obcí s celkovým počtom obyvateľov od 1750 do 138283. Najčastejšie tieto spoločné obecné úrady vykonávajú úlohy na úseku stavebného konania, ale väčšinou v kombinácii s opatrovateľskou službou, s pozemnými komunikáciami, ochranou prírody, vodným hospodárstvom, školstvom, zdravotníctvom, regionálnym rozvojom atď. Jeden spoločný úrad vykonával v priemere tri kompetencie – najčastejšie kombináciu stavebné konanie, opatrovateľská služba a pozemné komunikácie. Približne desatina obcí však vytváraniu spoločných obecných úradov doposiaľ “odoláva”: k 15. 10. 2004 bolo v spoločných obecných úradoch začlenených 2747 obcí. Priemerná veľkosť týchto združení je však opäť rozdielna: v Žilinskom kraji vytvorilo jeden spoločný obecný úrad v priemere až 22 obcí, v Banskobystrickom kraji v priemere 18 obcí a v Trenčianskom 15 obcí, v Nitrianskom, ale aj v Košickom a Prešovskom kraji len 13 obcí (v Trnavskom 11 a v Bratislavskom 5). Približne desatina obcí však ostávala naďalej nezdružená v spoločných obecných úradoch. VÚC. Legislatívne bolo uprednostnené prvé riešenie (hoci z hľadiska kritéria, uvedeného v časti 1.1.2 a 2.1.2 by bolo vhodnejšie druhé z navrhovaných riešení), čo však vytvára v praxi problémy opäť v dôsledku početného zastúpenia malých obcí – ak má kontrolór zabezpečovať túto činnosť pre desiatky obcí, ide o administratívne, organizačne a pracovno-právne takmer neriešiteľnú situáciu.

13


Návrh projektu decentralizácie verejnej správy však uvádza, že v prípade nevytvorenia takýchto štruktúr bude potrebné zákonom určiť mestá a obce, na ktoré bude výkon (napr. v oblasti školstva) prenesený, vrátane určenia ich územnej pôsobnosti. Na základe tzv. kompetenčného zákona č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov miestnej štátnej správy na obce a samosprávne kraje sa čiastočne novelizoval aj zákon o obecnom zriadení a ďalších 20 zákonov, ktorými boli dovtedy upravené pôsobnosti miestnej štátnej správy na rôznych úsekoch. Ak v zákone nie je priamo uvedené, že daná pôsobnosť bude obcou vykonávaná ako prenesený výkon štátnej správy, tak ide o originálnu kompetenciu – v prípade VÚC ide vždy o prenesený výkon štátnej správy. Výkon štátnej správy prenesený na územnú samosprávu podlieha riadeniu a kontrole vládou, koordináciu činností výkonu štátnej správy orgánmi miestnej štátnej správy a preneseného výkonu štátnej správy orgánmi územnej samosprávy vykonávajú jednotlivé ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy. Väčšina úloh už prešla na obce a na VÚC v roku 2002, niektoré v roku 2003. Programové vyhlásenie vlády SR zo 4. 11. 2002 otvorilo ďalšiu etapu reformy verejnej správy v SR, ktorá sa začala prijatím návrhu ďalšieho postupu decentralizácie verejnej správy, schválenej vo februári 2003 uznesením vlády SR č. 142/2003 15. Ani tu ešte nebol jasne a zreteľne formulovaný rámec odpovede na otázku, čo s prenosom kompetencií na malé obce, a to napriek tomu, že v tom čase, po 1. 1. 2003 až 19% obcí odmietlo prevziať výkon opatrovateľskej služby, ktorá na ne prešla zo zákona. Až dokument Decentralizácia verejnej správy 2003 – 2006, schválený vládou SR uznesením č. 370/2003 v máji 2003 ako záväzné východisko a podklad pre uskutočňovanie ďalších prác, priniesol okrem detailnejšieho rozpracovania predchádzajúceho dokumentu aj harmonogram hlavných aktivít, v ktorom sa prvýkrát objavila úloha “zmeny v miestnej samospráve (komunálna reforma)”, ktorej koncepčné otázky mali byť riešené v roku 2003 a legislatívny proces mal prebehnúť v rokoch 2003 a 2004. Napriek tomu, že procesom prenášania kompetencií sa stala územná samospráva vykonávateľom veľkej časti miestnej štátnej správy, oficiálne sa u nás ešte o ustúpení od 15 Návrh deklaroval náväznosť na Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy z roku 2000 a predpokladal uskutočnenie šiestich projektov: a) reforma miestnej štátnej správy, kde sa počíta s ďalšou decentralizáciou kompetencií, so zrušením okresných úradov, s reorganizáciou krajských úradov, vytvorením špecializovaných úradov miestnej štátnej správy; b) zmeny v miestnej samospráve, kde malo ísť o vytvorenie podmienok na miestnej úrovni na presun maximálne možného rozsahu kompetencií na obce a zabezpečenie ich efektívneho výkonu; c) decentralizácia financií; d) reforma správneho konania; e) zmeny systému kontroly vo verejnej správe; f) informovanosť občanov.

14


oficiálne deklarovaného duálneho modelu hovorí len výnimočne. Ako konštatoval ešte pred dvoma rokmi J. Liška (2002), pokiaľ by došlo k preneseniu všetkých zostávajúcich pôsobností okresných úradov na územnú samosprávu a pokiaľ by došlo aj k zlúčeniu krajských úradov s úradmi krajských samospráv, znamenala by nahradenie duálneho modelu verejnej správy modelom spojeným16. 2.5 Prenášanie kompetencií aj v podmienkach, keď sa uskutočňuje diferencovane, v závislosti od veľkostnej alebo inej klasifikácie obcí, môže narážať na problémy, spojené so špecifickými podmienkami niektorých obcí. Preto sa vytvorili v európskych podmienkach viaceré riešenia “pružného systému”, ktoré sme stručne uviedli v časti 1.5, a ktoré umožňujú práve takéto situácie riešiť17. Mechanizmus finančného vyrovnávania nemôže tento pružný systém nahradiť, môže ho len doplniť. V našich podmienkach sme 1. rigidnym iddelením miestnej štátnej správy od územnej samosprávy, 2. elimináciou veľkostnej klasifikácie a nevytvorením žiadnej inej funkčnej tapologizácie obcí, 3. duálnosťou modelu verejnej správy a 4. nediferencovanosťou v prístupe k prenášaným kompetenciám vytvorili výnimočne nepružný systém, v ktorom tie isté úlohy plní stotisícové mesto (so zastupiteľstvom, v ktorom zasadá celý rad odborníkov, s vysoko kvalifikovaným aparátom mestekého úradu. s dobrým odborným potenciálom komisií atď.) i obec s menej ako 10 obyvateľmi, ktorej sme síce ponúkli riešenie v podobe spoločného obecného úradu, ale len ako východisko z núdze. 16 Napriek tomu, že u nás existuje duálny model, je naša miestna verejná správa naďalej budovaná ako jednotný systém orgánov miestnej štátnej správy a samosprávy, čo zodpovedá aj unitárnemu modelu štátu. Jednotnosť tohoto systému možno vidieť i v tom, že ak sa nejaká úloha odníme miestnej štátnej správe, môže byť zverená územnej samospráve (a potenciálne aj opačne). 17 Napríklad v Rakúsku môžu byť úlohy prenesené (výlučne zákonom) do vlastnej pôsobnosti obce len vtedy, keď to takto zákon vyslovene uvádza (pozri napr. § 58 ods. 2 dolnorakúskej ústavy č. 205/1978 N ŐLGBl v znení noviel). Na návrh obce (pokiaľ obec zváži, že nie je v jej možnostiach niektorú z vyššie uvedených úloh vykonávať) môže byť v niektorých spolkových krajinách výkon jednotlivých úloh z vlastnej pôsobnosti obce na základe rozhodnutia krajinskej vlády alebo krajinského hajtmana prenesený na štátny orgán. Ak by mal byť tento výkon prenesený na spolkový orgán, vyžaduje sa súhlas spolkovej vlády. Keď odpadne dôvod, možno takéto rozhodnutie zrušiť. Okruh prenesenej pôsobnosti zahŕňa záležitosti, ktoré obec plní podľa spolkových zákonov na základe požiadavky spolku alebo podľa krajinských zákonov na základe požiadavky spolkovej krajiny. Federálny alebo krajinský orgán však musí najprv zodpovedne preskúmať, či sú obce, na ktoré má byť výkon týchto úloh prenesený, schopné tieto úlohy plniť. Úlohy v okruhu prenesených pôsobností plnia obce v rozsahu, určenom zákonom a zároveň podľa pokynov orgánov spolkovej krajiny (pozri napr. § 58 ods. 4 dolnorakúskej ústavy č. 205/1978 NŐLGBl v znení noviel), čo sa môže týkať napríklad aj otázky, či obec skutočne vykonáva danú úlohu individuálne, alebo či sa vytvárajú pre plnenie týchto úloh zo zákona rôzne formy medziobecných združení. Napriek tomu, že v zmysle ústavy majú všetky obce bez ohľadu na svoju veľkosť rovnaké právne postavenie, v skutočnosti vykonávajú rozdielny rozsah kompetencií, ktorý vždy rešpektuje možnosti obce.

15


3. Tendencie

3.1

Prvá

tendencia

najvšeobecnejší

charakter,

ale

zároveň

je

naproblematickejšia z hľadisk svojej verifikácie. Hoci na pohľad sa môže zdať, že procesy, ktorými prebehli zmeny v našej verejnej správe, boli výsledkom demokratického konsenzu, v skutočnosti sa diskusie obmedzovali na pomerne úzky okruh odborníkov a stále viac najmä politikov. Napospol však súvisí ešte stále s “mladosťou” našej demokracie, s nedostatkom skúseností, niekedy s nedostatkom sebadôvery a s preceňovaním zahraničných vzorov a modelov pri riešení vlastných problémov. 3.2 Druhá tendencia súvisí s kľúčovým problémom, ktorý sa prejavil aj pri presune niektorých kompetencií na obce sa teda stala a dodnes ostala veľkostná štruktúra obcí v SR. Ak vezmeme do úvahy, že 358, t.j. viac ako 12% obcí na Slovensku má dokonca menej ako 200 obyvateľov a 116, t.j. cca 4% obcí menej ako 100 obyvateľov, pričom aj tieto malé obce majú vykonávať rovnaké kompetencie ako niektoré takmer stotisícové mestá, vzniká problém odborného zabezpečenia výkonu prenesených ako i originálnych pôsobností v rovnakom rozsahu a najmä v rovnakej kvalite. V obciach do 100 obyvateľov tvorí totiž výkonnú zložku v priemere len starosta na cca jednotretinový úväzok a administratívna pracovníčka obecného úradu na cca jednoštvrtinový úväzok. Až nad hranicou 1000 obyvateľov sú obe tieto funkcie obsadené v priemere plnoúväzkovo. Situácia, ktorá vznikla, jednoznačne potvrdzuje neštandardnosť postupu, ktorý bol u nás zvolený. Procesy decentralizácie, ktoré sa v európskej verejnej správe presadzujú od 70. rokov, sa väčšinou začali realizovať až po procesoch komunálnych reforiem, ktoré prebiehali približne o desaťročie skôr. 3.3 Tretia tendencia, do ktorej sa obe predchádzajúce čiastočne premietajú, súvisia s prenášaním kompetencií do výkonu obcí. Obec sa stáva v tomto zmysle stále viac subjektom štátnej politiky, ale zároveň ostáva subjektom komunálnej politiky. 3.4 Aj proces zbližovania duálneho a spoločného modelu miestnej verejnej správy, presnejšie

16


proces približovania sa duálneho modelu k spoločnému modelu výkonu verejnej správy je celkom zreteľný. Do pôsobnosti územnej samosprávy takto prechádza stále viac úloh, vykonávaných donedávna miestnou štátnou správou, až sa stáva existencia samostatnej miestnej štátnej správy otáznou. Ak sa podarí uskutočniť pripravovanú komunálnu reformu a vytvoriť na základnej sídelnej úrovni štruktúru jednotiek s dostatočnou administratívnou a odbornou kapacitou, bude môcť aj Slovensko uzavrieť kapitolu, v ktorej malo duálny model verejnej správy. Reforma verejnej správy by teda mala byť zároveň šancou čo najväčšieho priblíženia našej miestnej samosprávy európskemu štandardu. Zároveň by mala byť príspevkom k naplneniu idey efektívneho, štíhleho a nie drahého štátu, ktorá sa zdôrazňuje aj v Programovom vyhlásení vlády. Možno to vnímať aj tak, že územná samospráva dorastá do takého štádia, že sa môže postupne stávať kostrou budúcej spoločnej verejnej správy – vykonávať popri svojich originálnych kompetenciách aj početné prenesené úlohy, ktoré jej zveril štát.

Literatúra 1. LIŠKA, Jozef: Súčasný stav reformy verejnej správy. Celoslovenská konferencia s medzinárodnou účasťou Ako ďalej v reforme verejnej správy II. Bratislava, 15. 11. 2002 2. OBCE, MĚSTA, REGIONY A SOCIÁLNÍ SLUŽBY. 1. vyd. Praha: Socioklub, 1997. 271 s. ISBN 80-902260-1-9 3. ROSENAUER, Otto: Obecné sriadenie platné na Slovensku. 1. vyd. Kyjov: vl. nákl., 1924. ... s. 4. SLOVAK, Franz: Komunálna štruktúra v Rakúsku. In: Obecné noviny, 1991, č. 9, s. 12-

13, č. 10, s. 16-17 5. VIETOR, Martin: Úloha národných výborov pri vzniku Československej ľudovej demokracie. In Historický vznik a vývoj národných výborov ako miestnych orgánov socialistickej štátnej moci. 1. vyd. Bratislava: Socialistická akadémia Slovenska, 1970, s. 3 – 34. 6. VOPÁLKA, Vladimír a kol.: Místní státní správa. Praha: Ústav státní správy, 1987. 152 s.

17


Summary Autor identifikuje zmeny vo vývoji verejnej správy v Slovenskej republike od konca 80. rokov XX. storočia do súčasnosti v systéme parametrov 1. štátna správa – samospráva (1.1. centralizovaná štátna správa – decentralizovaná štátna správa, 1.2. počet úrovní miestnej samosprávy), 2. klasifikácia subjektov územnej samosprávy podľa veľkostných alebo iných typov, vyjadrujúcich (administratívnu, finančnú a pod.) kapacitu obcí, 3. spoločný (spojený) model – duálny model verejnej správy, 4. originálne kompetencie územnej samosprávy – prenesený výkon štátnej správy na subjekty územnej samosprávy, 5. možnosti pružného (adaptabilného) odovzdávania pôsobnosti medzi subjektami verejnej správy z hľadiska ich kapacity.

Adresa autora PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. Inštitút pre verejnú správu M. Schneidera – Trnavského 1/A 844 10 Bratislava Tel. 02 / 64 53 47 31, e-mail konecny@ivs.vs.sk

18

2004_Vzajomne_prieniky  

1.1Verejná správa v európskom kontexte je najčastejšie tvorená dvoma viac či menej zreteľne vymedzenými subsystémami – štátnou správou a úze...

Advertisement