Page 1

KUNTA PALVELU STRATEGIA


Sisältö: SDP:n Kuntapalvelustrategiatyöryhmä Toimitus: Säde Tahvanainen Taitto: Monica Friberg-Välimäki


ESIPUHE

SDP:n puoluekokous velvoitti laatimaan puolueelle kuntapalvelustrategian. Puoluekokousaloitteissa nähtiin mm. tarve selkeille pelisäännöille yksityistämisen haittojen ja harmaan talouden torjuntaan. Kritiikkinä esitettiin, että laatu, turvallisuus, työehtojen noudattaminen sekä työturvallisuus ovat jääneet sivuosaan kilpailutuksessa. Lisäksi vaadittiin kuntien huolehtivan henkilöstön osaamisesta, työssä viihtymisestä ja toimivasta palkitsemisjärjestelmästä. Kaikenkattavia pelisääntöjä on vaikea luoda. Strategisia linjauksia sen sijaan voimme tehdä. Tässä julkaisussa linjaamme SDP:n periaatteita kuntien palvelutuontantoon. Ne toimivat suuntaviittoina, kun kuntapäättäjämme valtuustokauden alussa ja kuluvalla nelivuotiskaudella tekevät kuntalaisten kannalta tärkeitä valintoja.

3


Mikä on kuntastrategia?

Strategiassa päätetään niistä keinoista, joilla kunta varautuu tulevaan. Linjaukset sitovat kunnan virkamiehiä konkreettisten toimenpiteiden valmistelussa. Poliittisia linjauksia on tärkeä valvoa ja edistää kunnan päätöksenteon kaikilla tasoilla: virastojen toiminnan ja budjetin valmisteluohjeissa, lautakuntien ohjeistuksissa ja päätösten valmistelussa sekä seurannassa.

Strategialla tarkoitetaan päätöksiä ja toimintaa ohjaavaa johdonmukaista mallia, suunnitelmaa ja tietoisesti päätettyä toiminnan suuntaa, jonka avulla pyritään ennakoimaan tulevaisuutta ja lisäämään kunnan mahdollisuuksia selviytyä entistä enemmän epävarmuuksia sisältävässä toimintaympäristössä. Se on kunnan punainen lanka tai karttaan piirretty reitti kohti haluttua tulevaisuuden kuvaa.

Hyvä strategia varautuu toimintaympäristön muutoksiin. Siinä kirjoitetaan auki poliittiset linjaukset, joilla ongelmiin etsitään ratkaisuja. On tärkeää, että poliittisesti keskeiset asiat nousevat strategiassa keihäänkärjiksi.

Jokainen kunta tarvitsee mietityn strategian

Kuntastrategialla ja sen toteuttamisohjelmilla ohjataan kunnan ja sen konserniyhteisöjen palvelutoiminnan järjestämistä ja rahoitusta sekä resurssien jakamista. Strategian ja sen toteuttamisohjelmien toimeenpanon raportointi lautakunnille, kunnan hallitukselle ja valtuustolle on tärkeää. Strategian seurannasta on sovittava, huolehdittava riittävästä raportoinnista ja niiden poliittisesta käsittelystä. Vuosittaisilla strategian tarkistuksilla voidaan myös huolehtia siitä, että valtuuston tahtotila toteutuu.

Uusien valtuutettujen ensimmäinen tärkeä tehtävä liittyy kunnan strategiseen suunnitteluun ja poliittiseen päätöksentekoon. Valtuusto hyväksyy kunnan strategian seuraavaksi valtuustokaudeksi. Hyvän strategian valmistelussa tarvitaan valtuutettujen arkipäivän asiantuntemusta ja näkemystä. Strategiatyössä on olennaista tulevaisuuteen katsominen, kaukonäköisyys ja ennakointikyky.

5

Jokainen kuntapäättäjä tarvitsee strategisia valintoja varten riittävästi tietoa

päättäjille keinot edellyttää valmisteluprosessilta myös johdonmukaista valmistelua valtuuston yhteisen tahdon mukaisesti. Strategia auttaa myös muutosjohtamisessa. Se antaa muutosjohtamiselle tarvittavan tuen.

Hyvä strategiatyö pohjautuu aina laajaan kunnan tilanteen analyysiin. Analyysin pohjaksi tarvitaan tietoa kunnan toimintaympäristöön liittyvistä asioista kuten esimerkiksi: väestön olosuhteet, palveluiden ja talouden tilanne, työllisyys ja elinkeinopoliittinen toimintaympäristö, tasa-arvon ja ympäristön tila, asuminen ja liikenne. Eteenpäin voi katsoa vain tuntemalla olemassa olevan tilanteen ja suhteuttamalla sitä tulevaisuutta koskeviin ennakointitietoihin. Riittävä tietopohja antaa ainekset harkittujen ja perusteltujen päätösten tekemiselle.

Mikäli kunnan strateginen johtaminen on heikkoa, se päätyy ajautumaan toteutuvassa muutoksessa ainoastaan sopeuttajan rooliin suhteessa muutokseen. Tällöin pitkäjänteinen toimintojen kehittäminen jää päälle vyöryvien asioiden jalkoihin ja se heijastuu pahimmillaan valtuuston ristiriitaisina päätöksinä.

SDP:n eväät kuntapäättäjille oikeiden strategisten valintojen tekemiseksi

Strategian lisäksi tarvitaan myös visio Strategiaa ei voi laatia, jos ei tiedä minne pyrkii. Siksi kunnan on asetettava ensin itselleen visio siitä mihin pyritään. Visio on kauemmaksi asetettu tavoitetila, joka määrittelee arvopohjan työlle. Strategiaan valitaan ne keihäänkärjet, joilla tavoitetta kohti pyritään. Strategia auttaa kuntaa tekemään pitkäjänteistä työtä ja tarjoaa

Kuntalainen ensin Vanha Ernst Wigforsin sanonta ”vain paras on kyllin hyvää kansalle” joutuu kovalle koetukselle taloudellisesti niukkoina aikoina. Jotta tähän 6


Tarvitsemme laadukkaita kunnallisia palveluita ja monipuolista kumppanuutta. Lisäksi tarvitsemme yhä enemmän käyttäjädemokratiaa ja kunnallisten palveluiden räätälöintiä asiakkaan tarpeisiin.

päästäisiin, tulee fokuksen olla kuntalaisessa ja käyttäjässä. Kunnallisen palvelutuotannon tarkoituksena on lisätä kuntalaisten hyvinvointia. Tavoitteeksi ei riitä palvelumarkkinoiden toimivuuden kehittäminen kasvattamalla yksityistä sektoria tai tuottojen ja voittojen maksimointi. Näitä asioita, kuten monipuolista palvelurakennetta, voidaan edistää harkitusti, mutta tavoitteena on aina oltava ensisijaisesti kuntalaisten ja käyttäjien hyvinvointi sekä veronmaksajan etu.

Kuntien palvelut tuotetaan Suomessa edullisesti Julkisen sektorin tuottamien palveluiden laajuudesta ja kustannuksista käydään jatkuvaa keskustelua. Palveluilta vaaditaan tuottavuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Monesti julkista sektoria ja erityisesti kuntia syytetään tehottomuudesta ja kalleudesta.

Käyttäjädemokratia on perinteisesti merkinnyt käyttäjien kuulemista joko suoraan tai erilaisten yhdistysten kautta. Nykyisessä palvelutuotannossa etsitään yhä enemmän yksilöllisyyttä ja joustavuutta. Tarvitaan yhä enemmän suoraa palautetta ja käyttäjien mielipiteitä. On alettu puhua palvelumuotoilusta, joka on kunnallisten palveluiden suunnittelua yhdessä käyttäjien kanssa.

Kuntien tuottamat palvelut toteutetaan Suomessa kuitenkin alhaisimmalla kansantuoteosuudella Pohjoismaista. Palvelutuotantomme on kansainvälisillä mittareilla todettu edulliseksi ja vaikuttavaksi. PISA tutkimukset todistavat koulujärjestelmämme onnistuneen hyvin. Terveydenhuoltomme kansantuoteosuus on OECD -maiden alhaisimpia. Pohjoismaiden tehokkaimmat sairaalat sijaitsevat Suomessa. Selviämme kuntavelvoitteistamme noin viisi prosenttiyksikköä

Raha ei ratkaise kaikkea. Kansalaisten tyytyväisyys tai tyytymättömyys kunnallisiin palveluihin ei korreloi kustannusten kanssa. Joskus yhdessä etsitty kevyempikin palvelu voi olla kuntalaiselle hyvä, jos se vastaa hänen tarpeeseensa.

7

Kuntatalous on sopeutuksen edessä

pienemmällä kansantuoteosuudella kuin Ruotsi. Kuntasektori on pystynyt nostamaan tehokkuutta ja tuottavuutta. Henkilöstön määrä ei ole juurikaan kasvanut 20 vuoteen, vaikka kuntien velvoitteet ovat kasvaneet. Samana ajanjaksona kuntien toiminnan kansantuoteosuus on pysynyt suurin piirtein ennallaan. Kunnat ovat aina sopeutuneet hyvin toimintaympäristön muutoksiin ja ovat olleet osaltaan yhteiskuntamme koossa pitävä voima. Vaikka kehittämisvaraa on runsaasti, on syytä olla ylpeitä saavutuksistamme ja kuntajärjestelmästämme, joka on tuonut palvelut kaikille suomalaisille maan eri puolilla.

Kuntatalous on osa julkista taloutta ja sen hallinta on tärkeä osa maamme talouden luottamusta. Valtion ja kuntatoimijoiden korkein mahdollinen luottoluokitus on osoitus siitä, että tässä työssä on onnistuttu hyvin. Vaikka nykyinen tilanne monessa suhteessa on haastava, ei paniikkiratkaisuihin ole syytä ryhtyä. Kuntien toiminta on hyvin työvaltaista. Talouskasvun ollessa nyt heikkoa on kuntatalouden tasapainon kannalta keskeistä pyrkiä alentamaan kuntien toimintamenojen kasvua lähivuosille ennakoidusta noin 4 %:n tasosta. Kun kuntapalvelujen kysynnän ennakoidaan kasvavan noin prosentin vuodessa, on sekä tuleva palkkaratkaisu, kuten myös erityisesti ostopalvelujen kustannuskehitys, pidettävä lähivuodet maltillisena.

Kunnilla tulee itsehallinnollisina ja kansanvaltaisina yksikköinä olla jatkossakin ensisijainen järjestämisja myös tuotantovastuu. Kuntien oman tuotannon kehittäminen luo parhaiten pitkäjänteisyyttä ja vaikuttavuutta, kumppanuus muiden toimijoiden kanssa dynaamisuutta kuntapalveluiden kehittämiseen.

Laki vaatii kuntia sopeuttamaan taloutensa viimeistään neljän vuoden suunnittelukaudella. Jos tässä ei onnistuta, saatetaan joutua kriisikuntamenettelyyn. Kuntatalouteen on rakennettu itseohjautuvia talouden sopeutusmekanismeja, jotka toimivat ja joita on syytä tarkkailla jokaisessa kunnassa niin, että tällaiselta 8


Kunnissa tarvitaan hyvää johtamista ja osallistuva henkilöstö

menettelyltä vältytään. Tämä edellyttää tarkkuutta menojen hallinnassa, mutta mahdollisuuksien mukaan investointien ja peruskorjaustoiminnan pitämistä yllä kuitenkin niin, että velkaantumisen taso pidetään maltillisena ja hallittavana. Erityisen tärkeällä sijalla ovat terveyshaittoja aiheuttavien kunnallisten rakennusten korjausinvestoinnit. Koska kunnat ovat merkittävä osa kansantaloutta ja erityisesti aluetaloutta, kuntien toiminnalla on myös vaikutuksia alueen elinvoimaan.

Kunta-alalla tehdään maamme hyvinvoinnin kannalta keskeistä ja tärkeää työtä. Periaatteena tulee olla työntekijöiden täysimittainen osallistuminen oman työyhteisönsä kehittämiseen. Tärkeitä pilareita ovat luottamus ja yhteistyö, työhyvinvointi ja terveys sekä osaava työvoima ja elinikäinen oppiminen. Kunta-alan tuloksellisuusyhteistyö perustuu KT Kuntatyönantajien ja palkansaajajärjestöjen kesken neuvoteltuun tuloksellisen toiminnan kehittämistä koskevaan suositukseen (2008). Siinä määritellään kunnallisten palvelujen tuloksellisuus vaikuttavuus-, asiakas-, prosessi- ja henkilöstönäkökulmien avulla.

Kuntien tärkein tehtävä on laadukkaiden peruspalvelujen järjestäminen ja tuottaminen asukkailleen - siitä ei tule tinkiä. Kuntien tulee panostaa ennaltaehkäisevään toimintaan, muiden muassa kunnan sisäisen eriytymisen ehkäisyyn. Erityisesti tulee puuttua suurten kaupunkien jo olemassa olevaan jakautumiseen hyvä- ja huonoosaisiin alueisiin. Palveluiden oikeudenmukainen saatavuus on taattava kaikkialla. Mikäli tavoitteiden saavuttaminen vaatii veronkorotuksia, niitä on tarvittaessa tehtävä kiinteistöveroja painottaen.

Tulevaisuuden kunnalliset palvelut perustuvat kestävään tuottavuuskehitykseen ja vastuulliseen työelämään, mikä tarkoittaa työelämän laadun ja tuloksellisuuden samanaikaista kehittämistä. Näin voidaan lisätä kuntien taloudellista toimintakykyä, kuntalaisten hyvinvointia ja taata henkilöstön saatavuus sekä turvata laadukkaat ja vaikuttavat kuntapalvelut kohtuullisin kustannuksin.

9

Kuntien tulee olla esimerkillisiä työnantajia. Kunnissa tulee nostaa kuntatyön kehittäminen keskeiseksi osaksi kuntastrategiaa, jossa työntekijöiden työhyvinvointi, hyvä johtaminen, osaamisen kehittäminen ja tuloksellisuus ovat etusijalla. Tuloksellisuus on laaja käsite ja kunnissa tulee perinteisen panos/tuotos laskennan ja ajattelun rinnalle nostaa kuntatyöhön soveltuvia vaikuttavuuden ja laadun mittareita.

Henkilöstön työhyvinvointi ja osaaminen sekä hyvin toimivat työyhteisöt luovat perustan palveluiden uudistumiselle. Hyvissä työyhteisöissä tehdään töitä pidempään ja saadaan rekrytoitua osaavaa ja sitoutunutta henkilöstöä. Imu kuntatyöhön syntyy hyvällä johtamisella. Kunta-alan työelämän on jatkossa oltava maamme huippua niin, että se tukee ihmisten halua tulla kunta-ammatteihin, viihtymistä töissä ja jatkaa työelämässä. Se tarkoittaa luottamuksen ja yhteistyön syventämistä, innovoinnin, tuottavuuden ja tuloksellisuuden vahvistamista, osaavan työvoiman sekä ihmisten ja työyhteisöjen terveyden ja hyvinvoinnin varmistamista.

Palveluiden lisäksi on synnytettävä myös elinvoimaa Kuntien voimavaroja on varsinaisten peruspalvelujen järjestämisen lisäksi kohdennettava myös kunnallisteknisen infrastruktuurin sekä alueellisen elinkeinopolitiikan kehittämiseen.

Myös kunta-alan työuria on pidennettävä. Tässä työssä on tärkeätä, että kunnat ottavat kasvavaa vastuuta työttömien aktivoinnista, jotta työttömyysjaksoja kyetään lyhentämään ja myös maahanmuuttajien, osatyökykyisten ja muiden ryhmien mahdollisuudet työelämässä varmistetaan. Työhyvinvoinnin kehittäminen on paras tae eläkkeellesiirtymisiän nostamiseen - siihen ei päästä mekaanisella eläkeiän pakkonostolla.

Alueen elinvoima edellyttää vahvoja peruskuntia, niiden hyvää keskinäistä yhteistyötä sekä verkostoitumista alueen elinkeinoelämän sekä muiden toimijoiden kanssa. Talouden kestävä kasvu ja korkea työllisyysaste ovat kunnissakin välttämätön taloudellinen edellytys sille, että 10


oppia. Markkinat voivat tarvittaessa olla hyvä renki, mutta isännän asemaan niitä ei tule päästää. Kunnat ja kuntapalvelut ovat hyvinvointivaltion sydän, jota tulee vaalia, hoitaa ja kehittää.

asukkaat saavat tarvitsemansa palvelut. Kuntien tulee osaltaan edistää näitä tavoitteita omassa elinvoimapolitiikassaan niin, että tarpeeton keskinäinen kilpailu kuntien kesken yrityksistä ja hyvistä veronmaksajista voidaan välttää ja varmistaa alueen kilpailukyky sekä yhdyskuntarakenteen tasapainoinen kehitys.

Kuntapalvelut ovat kokonaisuus, josta ei tule erottaa jotain osaa erikseen ja luoda niin sanottua osaoptimointia. Osaoptimoinnilla tarkoitetaan sitä, että jokin osa palveluista kilpailutetaan ja saatetaan kunnallisen toiminnan ulkopuoliselle toimijalle ilman että laajemmat vaikutukset otetaan huomioon. Suurena riskinä tällöin on, että esimerkiksi terveydenhuollon päivystyksen ulkoistaminen saattaa johtaa kasvaviin menoihin toisaalla.

Tämä edellyttää nykyistä vahvempaa alueellista koordinaatiota erityisesti maankäytön, asumisen ja joukkoliikenteen osalta. Kuntastrategioissa sosialidemokraatit edistävät tasapainoista yhdyskuntakehitystä ja yhteistyön politiikkaa elinvoimaisten kasvukeskusten luomiseksi sekä palveluiden turvaamiseksi kaikkialla maassa. Samalla pyritään pois epätasapainoa luovista kilpailuasetelmista naapurikuntien kesken.

Kuntalaisten hyvinvoinnin takeena ovat toimivat palveluketjut ja hyvinvoinnin kokonaisuuden hallinta, josta kunta vastaa. Siksi palveluja kilpailutettaessa tärkeätä on tarkastella kokonaisuutta, ei pelkästään yksittäisiä toimintoja. Kuntien hankintaosaamista onkin parannettava ja erityisesti laatutekijöiden merkitystä kehitettävä. Hinta ei saa olla ainoa tekijä kuntapalvelujen kilpailutuksessa.

Kunnan omat palvelut toimivat selkärankana Sosialidemokraatteina haluamme olla edistämässä laadukkaiden kunnallisten palveluiden kehittämistä. Markkinavoimat ovat tulleet voimalla myös kuntapalveluihin ja niistä voidaan hallitusti ottaa

Erityisesti terveydenhuollossa mutta myös muissa hoiva- ja hoitopalveluissa suuret yksityiset ja 11

hyvinvoinnin varmistamiseksi ja se on usein myös taloudellisesti edullisin vaihtoehto. Myös kunnallista omaa työterveydenhuoltoa on kehitettävä.

usein kansainväliset toimijat ovat tulleet voimalla kuntakentälle. Tämän kehityksen taustalla on yksityisten toimijoiden halu kasvattaa voittojaan kuntalaisten kukkarosta, kun pelkästään yksityisesti toimien riittävää tuottoa usein kansainvälisille sijoittajille ei ole saatu.

Omia palveluita täydennetään strategisilla kumppanuuksilla

Tähän liittyy myös harmaan talouden torjunta. Kuntien tulee mahdollisuuksien mukaan välttää riippuvuutta sellaisista toimijoista, joilla on sidoksia kansainvälisiin pääomasijoittajiin.

Suomeen tarvitaan vahva kuntarakenne, joka pystyy aidosti vastaamaan hyvinvointipalveluiden järjestämisestä. Sosialidemokraattien mielestä kunnan riittävä oma tuotanto on tae laadukkaista ja tasa-arvoisista, kaikkien ulottuvilla olevista palveluista. Vaikka kunnalla on vastuu palveluiden järjestämisestä, se voi tarvita tuottajiksi useita toimijoita. On hyvä löytää keinot, jotka mahdollistavat kuntien ja erityisesti järjestötaustaisten toimijoiden vuosikymmenten mittaisten kumppanuuksien jatkumisen kuntalaisten parhaaksi.

Kunnan palvelustrategiassa on pyrittävä kehittämään ensisijaisesti omaa tuotantoa ja mahdollisuuksien mukaan luomaan edellytyksiä erityisesti paikallisille toimijoille. Olemme yrittäjien kumppani harmaata taloutta ja verokikkailua vastaan. Tavoitteeksi on hyvä asettaa, että kunta laatii kattavan ja ajantasaisen harmaan talouden torjunnan toimintaohje sovellettavaksi kaikessa hankintatoiminnassa ja elinkeinopolitiikassa.

Kuntapäättäjät tekevät strategiset valinnat palvelutuotantotapojen suhteen. Hyvinvointipalveluiden järjestäminen pitkäjänteisesti ja ihmislähtöisesti edellyttää hankintalain monipuolista soveltamista ja selkeitä pelisääntöjä eri

Kunnan oman tuotannon tulee olla aina niin vahva, että kunta ei joudu koskaan ulkopuolisten armoille. Oman tuotannon kehittäminen ja sen kilpailukyky ovat tärkeitä tulevaisuuden tasavertaisen ja reilun 12


Kuntien on oltava tarkkana, jos palvelumarkkinoita avataan kilpailulle

toimijoille. On hyvä tiedostaa, että kaikkea ei tarvitse kilpailuttaa vain hintakriteeriin nojaten. Laadulla on oltava ratkaiseva merkitys.

Suomalainen elinkeinoelämä on nostanut yhä voimakkaammin esille keskustelun kuntien palvelumarkkinoista. Yrittäjäjärjestöjen mielestä ”kuntien tulisi palveluiden oman tuotannon sijaan nähdä roolinsa palveluiden järjestäjänä”. Palvelutuotantoa vaaditaan avaamaan yksityisille toimijoille ja kehittämään markkinaehtoisempaan suuntaan. Korostetaan, että palvelurakenteiden muuttaminen on välttämätöntä ikääntymisen myötä ja julkinen sektori oppii näin yksityiseltä.

Hankintalain tarkoitus ei ole valita halvinta, vaan kokonaistaloudellisesti edullisin vaihtoehto ja samalla taata syrjimätön hankintamenettely. Hinta ei koskaan saa olla ainoa hankinnan ratkaiseva kriteeri. Myös muita hankintalain mahdollistamia menettelyjä, kuten suorahankintaa ja neuvottelumenettelyä on otettava käyttöön. Sosialidemokraattien strateginen valinta on kehittää kunnan omaa palvelutuotantoa ja täydentää sitä kumppanuuteen perustuvilla ratkaisuilla.

Yrittäjien ajatus monipuolisesta palvelurakenteesta kunnassa on ymmärrettävä. Kunnissa tarvitaan palveluyrittäjiä ja vaihtoehtoja. Strategisia valintoja tehtäessä päättäjien on kuitenkin kyettävä näkemään laaja veronmaksajan etu. Kunnan ensisijaisena tehtävänä ei ole palvelumarkkinoiden edistäminen, vaan kohtuuhintaisten ja laadukkaiden palveluiden turvaaminen. Siten paikallisten yrittäjien ja ostopalveluiden käyttö on oltava strateginen valinta veronmaksajan ja palvelunkäyttäjän hyödyksi, ei pelkästään yksityisten palveluiden lisäämiseksi.

Pitkäjänteisyys palveluntuotannossa edellyttää suunnitelmallisuutta. Jokaiseen kuntaan tuleekin laatia palvelustrategia, jossa määritellään kunnan, järjestöjen ja yritysten rooli palveluntuotannossa, kunnan kilpailuttamisvarat sekä se miten laadullisten kriteerien tulee näkyä kunnan hankinnoissa. Samalla voidaan päättää kunnan palvelutuotannon kilpailuttamisen rajoista. Painotukset laadun ja hinnan välillä on tehtävä etukäteen. Jälkikäteen ei voi korjata väärää tulosta kriteerejä muuttamalla. 13

Strategioissa on vaadittava arvioimaan palvelutuotantovalintojen pitkän tähtäimen vaikutukset sekä laatu. Hintojen raju nousu mahdollisten tarjoajien vähyyden vuoksi tai monopolisoitumisriski eivät palvele veronmaksajan etua. Lisäksi on aina huomioitava kunnan oman palvelun pitkäjänteiset kehittämismahdollisuudet. Viimesijainen vastuu toiminnasta on aina kunnalla, ei palvelun tarjoajalla. Siksi on luotava toimivat laadunvarmistusjärjestelmät ja valvonta.

Kuntien kilpailuttaessa toimintojaan, tärkeätä on sopimusten ja kilpailutuksen hallinta. Kokonaiskustannukset on kyettävä arvioimaan ja osaoptimoinnin vaaroihin kiinnitettävä huomiota. Sopimukset on saatettava sellaisiksi, että niistä päästään tarvittaessa myös eroon nopeasti ja joustavasti. Myös eläkevastuut on otettava vaihtoehtolaskennassa huomioon. Kun toimintoja ulkoistetaan ja työntekijät siirtyvät yksityisen eläkevakuutusyhtiöiden vakuutetuiksi siihen mennessä kertyneet eläkevastuut maksetaan pienemmällä kuntahenkilömäärällä. Tämä merkitsee kohoavia eläkemaksuja ja kuntatyön hintakilpailukyvyn heikkenemistä.

Ostopalvelujen hintakehitykseen kiinnitettävä huomiota – ne voivat tulla kalliiksi Kuntien omien palveluiden tehokkuutta ja tuotantokustannuksia on 2000-luvulla arvosteltu ja nähty palvelujen ulkoistaminen ratkaisuna. Vertailu osoittaa, että viime vuosina ostopalveluiden kustannuskehitys on monesti ollut kunnan omaa palvelutuotantoa voimakkaampaa. Riskinä on, että pidemmällä aikajänteellä ulkoistamisen seurauksena hintojen nousu on voimakkaampaa oman tuotannon kehittämiseen verrattuna.

Kuntien taloustilanne on kiristynyt ja useissa kunnissa mietitään keinoja menojen hallintaan. Työvaltaisella kunta-alalla tämä edellyttää toimintojen uudistamista niin, että erityisesti ikääntymisestä johtuvaa menokehitystä voidaan hallita. Ostopalveluiden käyttö vaatii hankintaosaamiseen panostamista. Kuntastrategioissa on edellytettävä 14


selvitystä kunnan hankintaosaamisesta ja myös linjattava päättäjien kouluttamisesta. Ostopalveluissa laadun osuutta tulee nostaa suhteessa hintaan. Päättäjillä on hankintalain perusteella laaja mahdollisuus määritellä kriteereitä sen sijaan että otetaan hyvin yksipuolinen kriteeristö ostojen perustaksi. Nämä periaatteet on myös nostettava strategisiksi kysymyksiksi laadittaessa kunnan palveluita koskevia linjauksia. Hankkijat voivat painottaa laatua asettamalla kriteerejä hankinnan kohteen vähimmäisvaatimuksiksi. Esimerkiksi palvelujen laadun vähimmäisvaatimuksiksi voidaan todeta, että palvelut tulee olla vähintään tietyllä vasteajalla/ laatutasolla saatavissa (esimerkiksi, missä ajassa puheluihin on vastattava). Jos annettu tarjous ei täytä asetettuja vähimmäislaatuvaatimuksia, se on hylättävä eikä tarjousta tule päästää edes tarjousvertailuun.

on puheluihin tai hälytyksiin). Näillä kriteereillä huono pärjääminen ei tarkoita suoraan tarjouksen hylkäämistä, vaan alempia pisteitä.

Tällöin on kuitenkin aina varmistettava, että kilpailutus ei johda palveluketjujen hajoamiseen ja toimintojen osaoptimointiin.

Vaikka kunta käyttäisi lopullisena vertailuperusteena halvinta hintaa, se voi varmistaa laatuvaatimusten täyttymisen määrittelemällä riittävän tarkasti hankinnan kohteen laadulliset tekijät vähimmäisvaatimuksissa, jolloin jokainen hintavertailuun päässyt tarjous on varmasti laadukas. Onnistuneen kilpailutuksen avainasia on huolellisesti laadittu tarjouspyyntö.

Palvelumarkkinoiden luisuminen omistukseltaan veroparatiisitaustaisten suurten yritysten käsiin ei ole kenenkään etu, vaikka se ensimmäisinä vuosina kunnalle halvimmaksi tulisikin. Hankintoja täytyy suunnitella pitkäjänteisesti, asiakaslähtöisesti ja nähdä seuraavaa budjettivuotta pidemmälle.

Paikallisia toimijoita veroparatiisiyhtiöiden sijaan Jos kilpailutukseen ryhdytään, samalla on syytä pohtia miten laajoina kokonaisuuksina kilpailutukset toteutetaan. Pilkkomalla hankinnat tarpeeksi pieniin kokonaisuuksiin mahdollistetaan paikallisten toimijoiden mukaan tulo. Näin voidaan kehittää kunnan elinvoimaisuutta ja samalla voidaan monesti ehkäistä monopolin syntyminen keskipitkällä aikavälillä.

Toinen vaihtoehto on, että asetetaan laatukriteereitä tarjousten vertailuperusteiksi; esim. tarjous saa sitä enemmän pisteitä, mitä paremmin se pärjää tietyn laadullisen vertailuperusteen osalta (esim. sitä enemmän pisteitä, mitä nopeampi vasteaika 15

jatkuvaan kilpailuttamisruljanssiin jossa yritykset hakevat uusia markkinoita. Jos kunta ei riittävästi hallitse kilpailuttamisosaamista, joudutaan ongelmiin. Palvelualoitteen aiheuttamaa byrokratiaa ja sen kustannuksia, niin sanottuja transaktiokustannuksia, ovat paitsi varsinainen kilpailuttaminen ja sopivien tarjoajien seulominen myös yksityisen palvelutuottajan toiminnan laadun tarkkailu ja määrällisesti uudet kilpailutukset, ylimääräinen rahaliikenne ja kilpailutuksessa hävinneiden yritysten tekemiin valituksiin vastaaminen.

Hankinnat on toteutettava niin, että tarjouskilpailuun on mahdollista saada myös paikallistoimijoita. Laadullisten kriteerien yhteydessä on määriteltävä, milloin on perusteltua ihmisten perusoikeuksien turvaamiseksi luopua kilpailuttamisesta.

Kun Suomessa on Euroopan mitassa alhaiset hankintojen kynnysarvot ja laatutekijöiden osuus keskimäärin alhainen, niin palvelualoitteen sijaan tulisi kilpailutuksessa painottaa laatua sekä hankinnan ehtoja. Vastustamme oikeiston Ruotsista kopioimaa palvelu- ja haastealoitetta. Sen sijaan kuntalaisten valinnanvapautta on muutoin kehitettävä ja hallitusti edistettävä.

Palvelualoite lisää byrokratiaa Oikeiston lanseeraamassa palvelualoitteessa yksityinen taho voi haastaa kunnan ja esittää, että kunnan on selvitettävä myös haastajan mahdollisuudet tarjota kunnallisia palveluja tiettyyn hintaan ja laatuun. Ajatus voi joistakin kuulostaa houkuttelevalta, mutta johtaa todellisuudessa 16


Palvelusetelien tulee olla reiluja

palveluseteleihin siirtyminen nostaa pitkällä aikavälillä hintoja ja mahdollistaa väärinkäytökset.

Palveluseteli on kunnan tukea yksityiselle toimijalle, jossa kuntalainen maksaa omavastuuosuutensa palvelujen tuottajalle. Ostopalveluissa omavastuu maksetaan kunnalle ja niiden hallinta on palveluseteliä voimakkaammin kunnan kontrollissa.

Ruuhkahuippujen purkaminen tai esimerkiksi sosiaalipalveluiden täydentäminen palvelusetelillä voi olla toimiva ratkaisu, jos on ensin varmistettu riittävä markkinaehtoinen tarjonta. Palvelusetelien hallinnointi tuottaa runsaasti työtä, jonka määrästä ja kustannuksista tulee vaatia laskelmat palvelusetelijärjestelmää suunniteltaessa, kuten myös laadunvarmistusjärjestelmä. Muutoin palvelusetelillä ostettu tuotanto saattaa näyttäytyä todellisuutta edullisempana ja luoda vääristyneen kuvan.

Palveluseteleitä on toiminnassa jo useissa kunnissa. Niitä voidaan käyttää joissain toiminnoissa esimerkiksi purkamaan liian pitkiä hoitojonoja. Tärkeätä tällöin on tarkastella yksittäisiä toimintoja kerrallaan. Palveluseteli tulee hinnoitella kohtuulliseksi - palveluseteli ei saa johtaa oman toiminnan heikentymiseen. Myös omavastuuosuudet on pidettävä kohtuullisina niin, että kuntalaisten eriarvoisuus ei kasva. Kunnissa olisi hyvä linjata, että palvelusetelillä annettavat palvelumaksut ovat yhdenmukaisia kunnan muiden asiakasmaksujen kanssa.

Palvelustrategioissa on mahdollisuus linjata, että palvelusetelijärjestelmä voi täydentää omaa toimintaa. Sillä ei tule kuitenkaan romuttaa oman tuotannon pohjaa. Jos hankitaan esimerkiksi lääkäripalveluita tai ikäihmisten kotipalvelua palvelusetelillä, on huolehdittava, että oman palvelutuotannon mahdollisuudet selvitetään ja pidetään riittävänä.

Parhaiten palveluseteli toimii niissä toiminnoissa, joissa on markkinoilla runsaasti kilpailua ja mahdollisuus vaihtaa toimijaa. Sen sijaan aloilla, joissa kärsitään työvoimapulasta tai markkinaehtoinen tarjonta on jostain muusta syystä hyvin niukkaa,

Palvelusetelillä järjestettävien palvelujen tulee vastata vähintään samaa tasoa, jota edellytetään 17

kunnan omilta palveluilta. Palvelusetelihinnoittelulla ei saa eriarvoistaa asukkaita. Palvelusetelijärjestelmä korostaa hallinnoinnin ja valvonnan tarvetta. Tämänkaltaisen osaamisen kehittämiseen on panostettava voimakkaasti.

liikelaitoksia voi toki olla jatkossakin, esimerkiksi vesihuollossa - tätä olemme myös ajaneet. Yhtiöittämisvelvoitteen laajennettuun piiriin tulee nyt mm. energia ja satamat.

Julkisen sektorin harjoittaman elinkeinotoiminnan pelisääntöjä ollaan parhaillaan selkeyttämässä. Hallitusohjelman mukaan ”määritellään selkeä raami kuntien, kuntayhtymien, kuntien liikelaitosten ja muiden kuntien omistamien toimintayksiköiden harjoittamalle ja markkinoilla yritysten kanssa kilpailevalle elinkeinotoiminnalle. Edistetään hyvinvointipalvelumarkkinoiden kehittymistä kuntien palvelutarpeita tukeviksi”.

On selvää, että tulevan lainsäädännön muutokset huomioidaan kunnissa. Kilpailun tulee olla reilua ja avointa niillä sektoreilla, joissa kunta avaa kilpailun. On hyvä kuitenkin huomioida, että pelkästään se, että kunta organisoi oman palvelunsa liiketoimintaperiaatteiden mukaan toimivaksi ja käyttää yhtiömuotoa toiminnan sisäiseen organisointiin (in-house- yhtiö), ei luo sinänsä markkinoita eriarvoistavaa asetelmaa. Tällaisissa tilanteissa on pikemminkin kyse siitä, että kunta haluaa säilyttää oman tuotannon kilpailukyvyn ja käyttää tuottavuuden ja taloudellisuuden saavuttamiseen uusia instrumentteja. Kilpailuneutraliteetin näkökulmasta olennaista on, toimiiko yhtiö avoimilla markkinoilla vai ei.

Nykyistä julkisen sektorin harjoittaman elinkeinotoiminnan lainsäädäntöämme tullaan muuttamaan vuoden 2013 aikana. Kuntien kannalta tämä lain muutos tarkoittaa velvoitetta tietyissä tilanteissa yhtiöittää toimintaansa. Kunnallisia

Lainsäädännöllinen muutos tulee tarkoittamaan tilanteita, joissa kunnallinen yhtiö, liikelaitos tai toimintayksikkö myy palveluita avoimilla markkinoilla muiden yhtiöiden tapaan ei-satunnaisesti tai kestoltaan pitkäaikaisesti. Silloin on kyse normaalista

Kunnan toimintojen yhtiöittäminen ei ole automaatio – kunnalliset liikelaitokset

18


tehtävissä, joissa on kyse hyvinvointipalveluista tai toimialoilla, joissa ei tosiasiallisesti ole olemassa kilpailua tai kilpailulla ei saada aikaan pidemmällä tähtäimellä veronmaksajille ja palvelun käyttäjille hyötyä.

kilpailulainsäädännön alaisesta toiminnasta. Näissä tapauksissa EU:n valtiontukisäännökset eivät salli poikkeuksia tai helpotuksia kunnan omistaman yhtiön, liikelaitoksen tai yksikön toiminnassa. Kunnissa joudutaan lainmuutoksen jälkeen arvioimaan peräännytäänkö markkinoilta ja otetaanko tehtävät omaksi toiminnaksi vai jatketaanko markkinoilla toimintaa normaalina kilpailulainsäädännön alaisena yhtiönä. Selkeimmin yhtiöittämisvelvoitteen katsotaan koskevan energialaitoksia, satamia ja suurinta osaa kaukolämpötoimintaa. Suomi on katsonut, että kunnallinen raide- ja bussiliikenne voidaan jättää yhtiöittämisvelvollisuuden ulkopuolelle. Myös vesilaitosten osalta Suomi lähtee siitä, että yhtiöittämisvelvoite ei niitä koske.

Mikäli päätetään yhtiöittämisestä, tärkeätä on, että tällainen yhtiö pyritään pitämään pääosin kunnan omistuksessa ja että kunnan yhtiöissä on myös poliittinen edustus. Tämä on tärkeätä niin kuntakonsernin kokonaisuuden hallinnassa kuin myös kuntalaisten kokonaisedun näkökulmasta.

Kannustamme kumppanuuteen järjestöjen kanssa Sosialidemokraattinen liike on aina hakenut kumppanuuksia laajasta kansalaisjärjestökentästä, kuten urheilu-, nuoriso- sekä sosiaali- ja terveysjärjestöistä. Tätä kumppanuutta kannattaa vaalia jatkossakin. Kuntien olisi tunnistettava järjestöt kumppaneina strategiaa laatiessaan.

Kuntapalvelustrategiassa tulee taata kilpailuneutraliteetti kaikkien palvelun tarjoajien osalta silloin, kun selkeästi on kyse markkinoilla tapahtuvasta yritystoiminnasta. On hyvin olennaista jatkossa arvioida kannattaako, ja mitä toimintoja, yhtiöittää tai liiketoiminnallistaa. Kunnan omia toimintojen ei pidä yhtiöittää niissä

Järjestöt ovat merkittävä tuen antaja ja yhteisöllisyyden rakentaja. Lisäksi järjestöt ovat 19

merkittävä työllistäjä. Pelkästään sosiaali- ja terveysjärjestöissä on työssä yli 30 000 henkilöä, joiden lisäksi ne työllistävät vuosittain noin 30 000 pääasiassa vaikeasti työllistyvää työtöntä. Järjestöt luovat omalla työllään hyvinvoinnin mahdollisuuksia kaikille kuntalaisille.

vaikuttamaan myös kuntatoimintoihin. Hyötynä nähdään, että asiakas saa palveluita sopivassa paikassa sopivaan aikaan, lisäksi se kannustaa tuottajia laadun ja asiakaslähtöisyyden parantamiseen. Haasteena on se, että kaikilla ei ole yhtäläisiä mahdollisuuksia valita, esimerkiksi syrjäseudulla asumisen tai sosioekonomisten erojen vuoksi.

Kunnan tulee tehdä suunnitelmallista yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa ja edistää kansalaisjärjestöjen toimintaedellytyksiä, mm. tarjoamalla maksuttomia tai edullisia tiloja ja avustuksia. Järjestöjä tulee kuulla kunnan hyvinvointityötä kehitettäessä ja ne on otettava mukaan keskeisiin kehittämisprosesseihin.

Haasteena on tuottajakohtainen palvelutarpeiden ennakointi (hoitotakuun toteutuminen), potilaiden riittävän ja oikean tiedon saanti valintansa perusteista (laatu) sekä varmistaa saumaton tiedonkulku tuottajien välillä (potilaskertomus). Terveydenhuoltolakiin tehtyjä muutoksia valinnanvapaudesta aletaan soveltaa vuoden 2014 alusta. Perusterveydenhuollossa tämä tarkoittaa, että henkilö voi valita perusterveydenhuollostaan vastaavan terveyskeskuksen ja terveyskeskuksen terveysaseman mistä tahansa kunnasta. Nykyisin aseman voi valita oman kunnan sisällä. Uuden valinnan voi tehdä aikaisintaan vuoden kuluttua edellisestä valinnasta.

Potilaiden valinnanvapaus laajenee 2014 Vuoden 2014 alusta potilaiden valinnanvapaus laajenee kahdella eri mekanismilla: terveydenhuoltolain (laajennettu hoitopaikan valinta) sekä potilasdirektiivin toimeenpanon kautta. Kansallista lainsäädäntöä valmistellaan vuoden 2013 aikana ja kuntapäättäjien on hyvä tiedostaa, että säädökset tulevat valtuustokauden aikana 20


Palvelustrategioissa tulee huomioida potilaiden valinnanvapauden laajeneminen vuoden 2014 alusta ja ennakoida tulevat muutostarpeet sekä varmistaa yhteistyö saumattomien hoitoketjujen varmistamiseksi. Potilaille on järjestettävä ohjausta ja neuvontaa sekä riittävästi tietoa valintojen pohjaksi.

Erikoissairaanhoidon osalta henkilö voi valita hoidon antavan kunnallisen erikoissairaanhoidon toimintayksikön koko maan alueelta. Hoitopaikka on valittava yhteisymmärryksessä lähetteen antavan lääkärin kanssa. Asiakasmaksut määräytyvät palvelun antavan kunnan mukaan. Avoimia kysymyksiä on vielä paljon: kuinka merkittävää hakeutuminen tulee olemaan? Miten potilastiedot siirtyvät? Entä miten kustannuslaskenta ja hinnoittelu organisoidaan? Palvelua antavan kunnan saaman korvauksen on perustuttava tuotteistukseen ja tuotehintaan.

Monet muutokset haastavat kuntapäättäjät Kunnat, kuntapäättäjät ja kuntalaiset ovat monella tavalla isojen muutosten keskellä – siksikin on tärkeä tarkkaan pohtia strategisia valintoja.

EU:n potilasdirektiivin mukaan potilas saa jatkossa valita minkä tahansa tuottajan muusta EU- tai ETA- maasta. Potilas maksaa ensin koko hoidon kustannuksen ja saa korvauksen jälkikäteen kotimaasta. Korvauksen tulee olla sama kuin silloin, jos henkilö on hakeutunut hoitoon kotimaahan. Järjestelmä ei erottele yksityistä tai julkista palvelutuotantoa. Kansallisesti ratkaistavana on perustuuko korvaus sairausvakuutukseen vai kunnalliseen järjestelmään. Nämä ratkaisut tulevat vaikuttamaan palvelujärjestelmien suunnitteluun.

Kuntien yhä nopeammin muuttuva toimintaympäristö haastaa valtuutetut ulkoisiin ja sisäisiin muutoksiin varautumiseen, etsimään yhteistä juonta erilaisten poliittisten intressien keskellä sekä kokoamaan yhteen pitkän tähtäimen tulevaisuuden tavoitteet. Hyvä kuntastrategia on sellainen, johon tuleva päätöksenteko ja vuosibudjetit voidaan perustaa ja josta kunnan strategiset ohjelmat ja hankkeet voidaan johtaa. 21

Kunnan palvelustrategiassa ratkaistaan samalla poliittiset ohjausmallit

Keskeistä on, että kuntastrategia huomioi kunnan • yhteisönä: kunnan rooli asukkaiden hyvinvoinnin ja osallisuuden edistäjänä. Missä ovat keskeiset kehittämistarpeet? Mitkä ovat kunnan vahvuudet, joita voidaan hyödyntää? Mihin tarvitaan lisää resursseja, miten toimintatapoja pitää muuttaa? Miten lisätään palveluiden vaikuttavuutta? Mitä voidaan tehostaa?

Julkista palvelutoimintaa voidaan ohjata eri tavoin ja käsitykset parhaista ohjausmalleista ovat muotoutuneet suhteessa aikakauteen ja poliittisiin voimasuhteisiin. Päätöksenteossa on hyvä tiedostaa erilaisten mallien pyrkimykset ja vaikutukset palveluiden järjestämiseen ja ohjaukseen sekä se millaisia malleja eri poliittiset ryhmät ajavat.

• elinympäristön kehittäjänä ja paikallisen elinvoiman vahvistajana: mm. yhdyskuntarakenteen ja elinkeinojen kehittäminen. Kunnan kaavoituspolitiikka, liikenneyhteydet, elinkeinopoliittiset ratkaisut työpaikkojen syntymiseksi, aktivointi- ja työllisyystoimet.

2010-luvulla voidaan nähdä ohjausmallien kehittyneen julkisen hallinnon monopolista kohti verkostohallintoa. Tietoyhteiskunta edellyttää uusia toimintamalleja myös palveluiden kehittämisessä ja tuottamisessa.

• toimijaverkoston osana: kunta ei selviydy vain omaan toimintaan käpertymällä, tarvitaan seudun kuntien yhteistyötä ja verkostoitumista myös Euroopan tasolla.

Keskitetyistä julkisen hallinnon malleista siirryttiin 1990-luvulla Suomessa kohti markkinoita korostavaa johtamista ja tuottamista. Tämä tarkoitti laajasti vaatimuksia kohti tilaaja-tuottaja-malleja.

• organisaationa ja monitoimialaisena konsernina: palvelujen järjestämistehtävien ja rajallisten resurssien kohdentaminen, organisointi ja johtaminen, organisaatiomuodot ja rakenteet sekä osaaminen, henkilöstö ja työyhteisöt.

Nyt kolmannessa aallossa on alettu korostaa kansalaisia osallistavaa verkostohallintoa, jossa korostetaan kumppanuutta, yhteistyötä ja yhteistä tekemistä. Asiakkaan sijasta puhutaan käyttäjistä, 22


määrittelevät strategiset tavoitteet, mutta palvelujen toteutus jätetään pitkälti operatiivisen tason ja käyttäjien yhteistyön varaan.

millä halutaan tuoda esiin sitä aktiivista roolia, jota kansalaisilta odotetaan hyvinvointipalvelujen tuottamisessa ja kehittämisessä. Poliitikot

Julkisen järjestelmän kehittämisessä tarvitsemme monipuolisuutta. Puhdas markkinaehtoinen malli ei ole ratkaisu - se johtaa liian usein veronmaksajan edun kannalta huonoon lopputulokseen.

Kunnan toimintamalleja Mallit

Vaihtoehdot

Päätös

Käyttäjä

Tilaaja-tuottaja-malli

Kunta/markkinat

Kunta ja yritys Sopimus

Vaihtoehdot annettuja

Monituottajamalli

Kunta, yritykset, järjestöt, yhdistykset, yhteisö

Kunta ja kumppanit Sopimus

Vaihtoehdot annettuja

Tuottaja käyttäjämalli, palvelumuotoilu, yhteinen suunnittelu

Kunta, yritykset, järjestöt, yhteisöt yksityisen kuntalaisen omatoimisuus

SDP haluaa ottaa seuraavat askeleet kuntapalveluiden kehittämisessä kohti

KUNTAPÄÄTTÄJÄNÄ SINÄ VAIKUTAT

Kumppanit ja kunta Vaihtoehdot yhdessä käyttäjien muokataan käyttäjien arkeen sopiviksi kanssa

23

verkostohallintoa ja kumppanuutta. Tarvitsemme vahvan julkisen oman tuotannon sekä sen kehittämistä rinta rinnan yhdessä eri toimijoiden (kuntalaiset, järjestöt, väestöryhmät, neuvostot, asukasyhteisöt, yritykset) kanssa, eli parhaiden ratkaisujen räätälöintiä. Toimivien mallien löytämiseksi kunnissa tulisi käydä arvokeskustelu palvelutuotannon päämääristä.

Ajankohtainen kysymys on se, miten käyttäjät voivat olla mukana muokkaamassa palvelua oman arkeensa sopivaksi – tähän tarvitsemme uusia vaihtoehtoja.

KUNTASI STRATEGISIIN VALINTOIHIN! 24


25


www.sdp.fi

Suomen Sosialidemokraattinen Puolue rp. Saariniemenkatu 6, 00530 Helsinki

SDP:n kuntapalvelustrategia  

Kirjoittanut Säde Tahvanainen.