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UMA SOCIEDADE MAIS PRÓSPERA Inovação e competitividade

Como transformar um mercado de trabalho estagnado e esclerosado num mercado dinâmico e vibrante

Pedro Portugal

As ideias e opiniões contidas neste documento são da responsabilidade do seu autor, tendo o intuito de contribuir para um debate alargado sobre a respectiva temática.


Como transformar um mercado de trabalho estagnado e esclerosado num mercado dinâmico e vibrante Pedro Portugal (Universidade Nova de Lisboa)

“Legisla-se, em favor do operário ou empregado, contra o comerciante e o industrial e contra o consumidor e supõe-se que sobre este empregado ou operário não recairão nunca os efeitos dessa legislação. Limita-se a produção com restrições sobre restrições das horas e das condições de trabalho… A legislação restritiva desta espécie é responsável por grande parte das crises industriais e comerciais com que o mundo inteiro hoje se vê a braços.”

Fernando Pessoa “As algemas”, Revista do Comércio e Contabilidade, 1926

Um mercado disfuncional com taxas de desemprego em níveis nunca antes alcançados

O mercado de trabalho português é, há muitos anos, um mercado disfuncional com o mais baixo ritmo de criação de ofertas de emprego da OCDE. Mais recentemente, assistiu-se a um aumento continuado do nível de desemprego, tendo evoluído de 5,1 por cento em 2002 para 10,8 por cento em 2010. Esta evolução tem uma natureza estrutural, para além da componente cíclica. As estimativas mais recentes indicam que a taxa de desemprego natural (NAIRU), que se situava em torno dos 5 a 6 por cento em 1990, terá aumentado para valores à volta dos 9 por cento em 2010. Sabendo-se que a taxa de desemprego resulta simplesmente da combinação do ritmo de entrada no desemprego com a duração média do desemprego, é muito preocupante saber que Portugal é, entre os países da OCDE, aquele em que a duração média do desemprego é das mais elevadas (cerca de dois anos). O peso do desemprego de longa duração também tem tido uma evolução marcadamente desfavorável, evoluindo de 38 por cento para 54 por cento nas duas últimas décadas. Numa análise comparativa, Portugal assume hoje indicadores particularmente desfavoráveis, uma vez que apresenta uma das taxas de


desemprego mais elevadas no espectro europeu (11 versus 8 por cento na UE27) em simultâneo com o peso mais elevado de desemprego de longa duração (54 versus 37 por cento na UE27). Esta situação resulta do facto do mercado de trabalho português ser um mercado com uma muito baixa mobilidade laboral. A explicação oferecida para este traço conspícuo da mobilidade do trabalho radica na forte protecção ao emprego incrustada na legislação do trabalho portuguesa, em especial, no enquadramento legal dos despedimentos, a que se deve acrescentar a generosidade do subsídio de desemprego, a par com uma fortíssima rigidez nominal na fixação de salários (Portugal é, aliás, um caso extremo protecção ao emprego e ao desemprego e de rigidez nominal dos salários). Durações do desemprego muito longas, que são uma forma muito dolorosa de viver uma situação de desemprego, são a contrapartida da protecção ao emprego. Os países com maior protecção ao emprego observam uma maior prevalência de desemprego de longa duração. Os custos de despedimento elevados aumentam os custos de produção, fazendo diminuir o salário exequível (o salário que garante lucros nulos). Por sua vez, a protecção do emprego faz elevar o salário negocial (o salário a que o trabalhador aspira). Neste mercado, o equilíbrio é restabelecido tornando o desemprego mais doloroso, isto é, diminuindo a taxa de ofertas de emprego, diminuindo a taxa de transição do desemprego para o emprego, o que faz aumentar a duração média do desemprego. Em termos internacionais, medindo o nível de competitividade de cada país medido pelo Global Competitiveness Índex 2010-2011 do World Economic Forum, Portugal ocupa a 46ª posição do ranking global (em 139), apresentando o seu pior “score” precisamente no pilar do Mercado de trabalho (117º lugar), em especial no domínio das práticas de contratação e despedimento, onde ocupa o penúltimo lugar a nível mundial. Esta situação tem consequências graves para a competitividade da economia, quer pela depreciação significativa do capital humano (pelo efeito do desemprego de longa duração), quer pelo nível de produtividade da economia (pelo efeito da desadequação das competências do trabalhador aos atributos do posto de trabalho –“matching”). Neste último domínio em particular, é clara a relação entre a produtividade total e o nível de protecção do mercado de trabalho (Scarpetta e Tressel, 2002), como se pode constatar da figura abaixo:


No estudo de Blanchard e Portugal (2001), em que é calibrada a dinâmica dos mercados de trabalho americano e português, é estimado que a diferença entre os custos de despedimento poderá, por si só, justificar uma quebra de 15 pontos percentuais no produto da economia portuguesa face aos EUA. O acelerado processo de mudança que caracteriza a actividade económica e empresarial do século XXI requer instituições que garantam níveis elevados de flexibilidade laboral, sob pena de se acentuar a degradação do tecido empresarial português por não ter as condições necessárias para concorrer numa conjuntura em que se intensificam os fluxos de comércio internacional.

2. Um desenho mais adequado das instituições do mercado de trabalho português

Um melhor desenho das instituições do mercado de trabalho deverá integrar as suas dimensões mais relevantes: a protecção ao emprego, a protecção ao desemprego e, muito importante, os mecanismos de negociação salarial. As mudanças dessas instituições deverão o obedecer a princípios simples de racionalidade e razoabilidade: - Alinhar incentivos com objectivos, estimulando a oferta de trabalho, - Evitando taxas implícitas de imposto ao trabalho de 80 e 100 por cento, com acontece, por exemplo, com os subsídios de desemprego e o rendimento social de inserção;


- E fazendo com que o trabalho compense (“Make work pay”). - Proteger o trabalhador, não o posto de trabalho; - E garantir equilíbrio e justiça na constelação de direitos e deveres dos empregadores e dos trabalhadores, e entre trabalhadores.

O contrato único, uma resposta inteligente à precariedade e à rigidez

Para compensar a extrema rigidez da legislação portuguesa de despedimentos, Portugal foi pioneiro na introdução (em 1977), ainda que de forma contida, da figura legal dos contratos a prazo. Desde 1989 foram sendo desenvolvidas iniciativas no sentido para aumentar a flexibilidade contratual, mas sempre na margem, deixando inalterados os pressupostos de contratação para o stock de empregados com vínculo permanente. Em termos comparativos, Portugal mantém o mais elevado índice de rigidez dos contratos permanente. Como corolário deste processo, e com a evolução das alterações legislativas, o mercado de trabalho é estruturado em dois segmentos com uma evidente assimetria de direitos.

Portugal é um dos países europeus com maior peso de trabalho temporário (25 por cento) com especial incidência nos jovens (54 por cento), sendo que 80 por cento dos contratos são involuntários e a sua conversão em trabalho permanente tem tido um decréscimo


assinalável (de 50 por cento no início da década de 2000 para 10 por cento mais recentemente). Se o peso do trabalho temporário não é só por si necessariamente preocupante (“screening effect”), a redução assinalável do ritmo de conversão para contratos permanentes coloca restrições significativas à produtividade da economia pela ausência de incentivos, tanto do lado do empregador como do lado do empregado, de investirem em relações de longo prazo mutuamente vantajosas. Portugal encontra na sua legislação laboral um conjunto vasto de mecanismos de revogação dos contratos de trabalho: despedimento por justa causa (doze motivos possíveis), por extinção do posto de trabalho, inadaptação ao posto de trabalho (por motivos tecnológicos) ou despedimento colectivo (a partir de dois ou cinco colaboradores em função da dimensão da empresa, por via de encerramento ou por redução de pessoal determinada por razões de mercado, estruturais ou tecnológicas) No caso específico de despedimento colectivo, Portugal é hoje um dos países europeus com legislação aparentemente mais permissiva. No entanto, a figura do despedimento colectivo é muito escassamente utilizada, sendo invocada maioritariamente por empresas multinacionais, já que as empresas nacionais pouco utilizam esta figura por razões ainda mal compreendidas. Relativamente ao despedimento individual, as principais diferenças residem no elevado custo associado ao despedimento e à elevada carga administrativa e processual necessária que acarreta custos adicionais significativos a par de uma elevada incerteza sobre a viabilidade do despedimento. Quanto às indemnizações por despedimento, caso a separação seja considerada ilícita, um trabalhador tem direito a uma indemnização de um mês por cada ano de trabalho com um mínimo de três meses. Esta situação não tem paralelo na Europa já que a generalidade dos países não oferece qualquer indemnização, e para aqueles em que existe, o valor é substancialmente mais baixo (oito dias em França, seis no RU e cinco na Grécia). Apenas a situação espanhola tem alguma similitude (vinte dias). A proposta actualmente em discussão vai no sentido de uma maior convergência com os valores europeus (20 dias por cada ano de trabalho com um máximo de 12 anos e sem o mínimo dos 3 meses), mas estranha-se que se aplique apenas a contratos novos. Quanto à carga processual, o processo de despedimento individual apresenta também uma elevada complexidade, sem par a nível Europeu, tanto nos trâmites necessários para


desenvolver o processo como na incerteza existente do lado do empregador relativamente ao resultado da acção de impugnação do despedimento pelo trabalhador. Confrontada com a mesma realidade, Espanha empreendeu nos últimos meses um conjunto amplo de alterações, nomeadamente a redução dos custos de despedimento (quer por via da redução do número de dias de indemnização por cada ano de trabalho de 45 para 20, quer por via da transferência de parte dos encargos para fundos públicos) e o alargamento dos motivos válidos para despedimento (em particular, é admissível o despedimento quando dos resultados financeiros da empresa se depreenda uma situação económica negativa, definição esta que abrange a descida na facturação como prova da dificuldade económica da empresa). Deveras interessante tem sido a discussão em França em torno da proposta de criação de um contrato único de trabalho, na sequência do relatório assinado por Cahuc e Kramarz (2004). No contrato único desaparece a distinção entre contratos a prazo e contratos permanentes, garante-se a possibilidade de despedimento individual por razões económicas sem interferência dos tribunais e prevê-se que os trabalhadores sejam investidos em mais protecção à medida que aumenta a antiguidade na empresa (aumentado as indemnizações por despedimento). Uma proposta de lei semelhante foi recentemente submetida ao parlamento italiano por quarenta e quatro senadores. Em Espanha, cerca de cem economistas assinaram uma petição sugerindo uma solução semelhante. Neste âmbito, sugere-se o desenvolvimento das seguintes orientações:

Criar um contrato único de trabalho para os novos contratos, com um período experimental estendido e capacidade alargada de despedimento individual;

Permitir, à semelhança de quase todos os países da Europa, o despedimento individual por razões económicas;

Diminuir os custos administrativos do despedimento individual e colectivo, reduzindo e simplificando os trâmites necessários;

Retirar tanto quanto possível da esfera de decisões dos juízes as matérias de conflito laboral (remetendo para os tribunais apenas as situações explicitamente garantidas na constituição portuguesa: discriminação política, religiosa, de género, de orientação sexual, etc.).


Um passo atrás, dois passos em frente: voltar à regra antiga antes de criar contas individuais

Num mercado de trabalho como o português, em as ofertas de emprego são muito escassas, o efeito do recebimento do subsídio de desemprego sobre a duração do desemprego é muito pronunciado, em particular nas faixas etárias acima de 50 anos, onde se estima que cerca de dois terços dos desempregados subsidiados que não transitará para o emprego. O acesso ao subsídio de desemprego é assegurado por um tempo mínimo de descontos para a segurança social num período de referência (presentemente, 450 dias nos últimos 24 meses). O montante do subsídio de desemprego corresponde a 65 por cento do valor da remuneração anterior à situação de desemprego (remuneração de referência), desde que não seja superior a 75 por cento do valor líquido, a não ser que esta prestação seja inferior ao Indexante dos Apoios Sociais (IAS) ou superior a três IAS, casos em que passará para um e três IAS, respectivamente. A duração potencial máxima do subsídio depende, essencialmente, da idade do desempregado e, marginalmente, do tempo de descontos para a segurança social, variando entre 270 e 1140 dias (ver tabela abaixo).

Uma vez esgotado este período, o desempregado poderá ainda beneficiar do subsídio social de desemprego, por um tempo correspondente a metade do subsídio regular, caso o rendimento do agregado familiar seja suficientemente baixo. Isto faz com que a duração total do subsídio possa variar entre 405 e 1710 dias.


No contexto europeu, o actual sistema de subsídio de desemprego em Portugal é relativamente restritivo à entrada (exige um tempo mínimo de descontos para a segurança social de 450 dias, enquanto na maioria dos países da OCDE o tempo mínimo é de 180 dias), mas muito generoso na duração, em particular nos mais velhos. A duração do subsídio de desemprego a nível Europeu situa-se, em termos genéricos, entre um mínimo de seis meses e um máximo de doze a vinte e quatro meses, como se pode constatar pela representação gráfica exibida abaixo.

Mesmo o caso da Dinamarca, que constituía um dos exemplos de maior duração do subsídio de desemprego está neste momento em revisão dos 48 para 24 meses de duração máxima. Recentemente, o sistema de protecção ao desemprego tem sido objecto de debate em vários países europeus, nomeadamente Espanha e Itália, estando sobre a mesa a alteração para um modelo próximo daquele em que a Áustria foi pioneira. O chamado “modelo austríaco” tem como elemento de charneira a criação de um fundo para cada trabalhador, cuja dotação é realizada por contribuições do próprio (actualmente a contribuição é de 1,53 por cento do salário mensal) e das empresas nas quais o trabalhador exerceu funções. Caso o trabalhador mude de emprego a dotação não é perdida, antes é alimentada pelas várias experiências profissionais. Quando o trabalhador é vítima de um episódio desemprego (voluntário ou involuntário), o montante do fundo é activado. Por último, se o trabalhador nunca se confrontar com


uma situação de desemprego ao longo da sua vida activa, o montante do fundo complementará a pensão de reforma. Com este mecanismo assegura-se uma forma de indemnização mais equilibrada, com o incentivo para o colaborador de minimizar o tempo em desemprego ao estritamente necessário.

Sugere-se, no âmbito desta discussão, a indicação das seguintes iniciativas: 

Rever a definição do tempo máximo de atribuição do subsídio de desemprego, utilizando uma regra que faça depender a duração do subsídio da acumulação de descontos para a segurança social e não da idade; o Uma regra razoável seria voltar à situação anterior, em que se garantia um mês de subsídio por cada ano de descontos para a segurança social.

Ajustar o montante do subsídio de forma decrescente em função da duração do desemprego;

Introduzir elementos de penalização a empresas que recorrem mais frequentemente aos despedimentos de forma a fazer internalizar os custos sociais dessa decisão (“experience rating”);

Preparar a evolução do sistema para um modelo parecido com o modelo austríaco: sistema de contas individuais, co-financiado pelas empresas e trabalhadores, mobilizáveis em situação de desemprego e parcialmente adicionáveis à pensão de reforma.

Aproximar as negociações salariais das condições locais do mercado de trabalho. Devolver o poder negocial às empresas.

Em Portugal, as remunerações dos trabalhadores do sector privado da economia são condicionadas pela definição de dois patamares. O primeiro determina a remuneração mínima nacional, isto é, o salário mínimo que estabelece um chão salarial para a generalidade dos trabalhadores. O segundo patamar é determinado através da negociação entre as associações patronais e os sindicatos que convergem na definição da “tabela


salarial”, estabelecendo para cada categoria profissional o valor mínimo da respectiva remuneração. A determinação das tabelas salariais, que constitui o elemento central, mas não único, das negociações, pode resultar de acordos sectoriais (os de maior prevalência), de acordos de empresa ou de acordos multi-empresa. Apesar de, legalmente, o acordo vincular somente as partes envolvidas na negociação – os trabalhadores filiados nos sindicatos e as empresas filiadas nas associações patronais – o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (MTSS) recorre sistematicamente ao mecanismo das portarias de extensão para alargar a todas as empresas e trabalhadores do sector a cobertura do acordo colectivo. A utilização generalizada de procedimentos que asseguram a extensão dos acordos à totalidade do sector tenderá a exacerbar a já de si forte rigidez nominal dos salários (essa rigidez nominal radica na proibição em baixar salários inscrita no enquadramento legislativo dos contratos de trabalho). Este facto, em conjunção com o aumento da generosidade do subsídio de desemprego, tem gerado uma evolução dos salários negociados em desalinho com a dos salários exequíveis, com o consequente aumento estrutural do desemprego. A actual arquitectura do sistema de formação de salários já não é capaz de garantir a necessária flexibilidade dos salários reais. Neste contexto, parece mais adequado considerar, à semelhança de outros países europeus, a introdução de mecanismos de negociação salarial descentralizada, permitindo às empresas a possibilidade de voluntariamente aderirem (“opting-in”) a um acordo sectorial ou dele se auto-excluírem (“opting-out”). Um caso revelador desta mudança ocorreu na Dinamarca. Entre 1993 e 2008, a taxa de desemprego sofreu uma queda abrupta de 6,4 pontos percentuais (versus uma quebra de 2,2 pontos percentuais a nível europeu no mesmo período). Entre as várias medidas tomadas, uma das mais influentes terá sido a descentralização da negociação salarial. Após a implementação das medidas, 85 por cento das negociações salariais passaram a ser estabelecidas directamente entre empregadores e empregados. Esta mudança gerou uma maior dispersão de salários, mas que em termos globais produziu uma taxa de crescimento mais moderada dos salários reais, de 1,9 por cento ao ano.

Neste enquadramento, são propostas as seguintes orientações: 

Centrar a negociação ao nível das empresas, eliminando o monopólio de negociação salarial dos sindicatos;


Admitir que as empresas adiram individualmente aos acordos colectivos ou que deles se possam eximir;

Tornar obrigatória, no processo de negociação, a revelação das representações sindicais e patronais.


Bibliografia

Addison John e Pedro Portugal, “Unemployment Duration: Competing and Defective Risks,” with John T. Addison, Journal of Human Resources, 38, 2003 Blanchard, Olivier, “Adjustment within the euro. The difficult case of Portugal,” Portuguese Economic Journal, 6, 2007. Blanchard, Olivier e Pedro Portugal, “What Hides behind an Unemployment Rate: Comparing Portuguese and U. S. Labor Markets,” American Economic Review, 91, 2001. Blanchard, Olivier e Jean Tirole Tirole, “Protection de l’Emploi et Procédures de Licenciements,” rapport au CAE, 2003. Boeri, Tito, “Institutional Reforms and Dualism in European Labor Markets,” in Handbook of Labor Economics, Volume 4B, editado por Orley Ashenfelter e David Card. Cahuc, Pierre e Francis Kramarz, “De la Precarité à la Mobilité: vers une Sécurité Social Profissionnelle,” rapport ao ministre de l’Economie, dês Finance et de l’Industrie et ao ministre de l’Emploi, du Travail et de la Coésion Social, 2004. Cardoso, Ana Rute e Pedro Portugal, “Contractual Wages and the Wage Cushion under Different Bargaining Settings,” Journal of Labor Economics, 23, 2005. Carneiro, A. Guimarães, P. e P. Portugal, “Sobre a Sensibilidade Cíclica dos Salários,” Boletim Económico do Banco de Portugal, Inverno 2010. Portugal, Pedro, “O Esgotamento do Modelo de Salários Baixos,” Boletim Económico do Banco de Portugal, Outono, 2006. Portugal, Pedro, “A Duração do Desemprego em Portugal,” Boletim Económico do Banco de Portugal, Inverno 2008. Varejão, José e Pedro Portugal, “Employment Dynamics and the Structure of Labor Adjustment Costs,” Journal of Labor Economics, 25 2007.

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