Issuu on Google+

JO H A N QUIS T & M AR TIN FR ANSSON

TjänSTeLogik f ö r o f f e n T L i g f ö rva LT n i n g – en bok för förnyelsebyråkrater

Jobba smartare med


Tjänstelogik för offentlig förvaltning – en bok för förnyelsebyråkrater ISBN 978-91-47-11684-3 © 2014 Johan Quist, Martin Fransson och Liber AB Förläggare: Anders Abrahamsson Redaktör: Josefine Aspenstrand Grafisk form: Josefine Aspenstrand Illustrationer: Alexandra Ranelid, Josefine Aspenstrand och författarna Omslagsbild: Alexandra Ranelid, baserat på ett original av Simon Guilfoyle (http://inspguilfoyle.wordpress.com) och hans bok ”Intelligent Policing” Ombrytning: Josefine Aspenstrand Första upplagan 1 Tryck: Kina 2014

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Liber AB, 113 98 Stockholm Tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01 e-post: kundservice.liber@liber.se


5

Förord Mycket av kunskapen bakom denna bok har utvecklats inom den grupp vid Centrum för tjänsteforskning, Karlstads universitet, som sedan 2004 är verksam inom Akademin för medborgarorienterad verksamhetsutveckling i staten (www.akademin.kau.se). De myndigheter som är medlemmar i Akademin initierar forskning och utveckling i den egna verksamheten och tar del av resultaten från liknande initiativ vid andra myndigheter. Det har visat sig att många frågeställningar är av generellt intresse och att det finns en betydande möjlighet att lära av varandra. Många avsnitt i boken har tillkommit genom en vidareutveckling av texter och resultat från projekt inom Akademin. Boken är med andra ord ett slags bokslut över de första tio årens verk­ samhet inom Akademin. På detta sätt tackas myndigheterna och de repre­ sentanter som deltagit genom åren. Tack till Arbetsförmedlingen, Bolags­ verket, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Ekonomi­styrnings­verket (ESV), Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Konsumentverket, Kronofogdemyndigheten, Migrations­verket, Myndig­ heten för delaktighet, Myndigheten för samhällsskydd och bered­skap (MSB), Pensionsmyndigheten, Pliktverket (postumt), Regerings­kansliet, verket, Transport­ Skatteverket, Socialstyrelsen, Tillväxtverket, Trafik­ styrelsen och Verket för förvaltningsutveckling (Verva, postumt). Tack också till Verket för innovationssystem (Vinnova) som bidra­ git med forskningsfinansiering och till nestorn inom statlig verk­ samhetsutveckling: Lars Stigendal. Karlstad i maj 2014

Martin Fransson, ek.dr

Johan Quist, ek.dr


6

Inledning Svensk offentlig sektor är i många avseenden fantastisk, men det finns också brister. Det främsta syftet med denna bok är att för första gången presentera tjänstelogik (Service Dominant Logic) som ett sätt att betrakta offentlig förvaltning. Med en sådan logik för ögonen kan verksamheten förstås på ett annorlunda vis. Förhoppningsvis kan logiken bidra både till praktiska lösningar och till en förvaltningspolitik som är ändamåls­ enlig och relevant. I boken demonstreras hur retoriken bakom offentliga tjänster ofta bygger på resonemang från varuproduktion i tillverkningsindustrin (Goods Dominant Logic). Detta medan tjänsteforskare samstämmigt menar att varors logik ofta leder fel. Varor är fysiska och statiska och tillverkas vanligen i stängda fabriker. Tjänstelogiken är däremot till för organisationer som, likt våra myndigheter, arbetar med immateriella, komplexa och föränderliga ting. Enligt denna logik samskapas värden i en ofta öppen miljö, i interaktion mellan myndigheter och med­borgare, företag och andra aktörer. Ett annat syfte med boken är att illustrera förvaltningspolitikens betyd­else för vår välfärd. Det borde inte behöva påpekas att logiken i mötet med förvaltningen kan vara livsviktig för många. Brister kan leda till att en utbetalning uteblir, så att en barnfamilj inte har mat på bor­ det. Misstag kan göra att någon inte kommer tillbaka i arbete efter en tids sjukdom. Men trots att problemen debatteras, och trots välfärds­ systemens väsentliga andel av statsbudgeten, står förvaltningspolitik säl­ lan högt på någon regerings dagordning. Med eller utan förvaltningspolitiskt stöd arbetar myndigheterna oförtrutet vidare. För dem är tjänsteforskningens rön inte obekanta.


Inledning • 7

Däremot är många omedvetna om det perspektivskifte som skett. Nytt med tjänstelogiken är bland annat att tjänste­begreppet reserverats för att beteckna alla de förutsättningar som krävs för värdeskapande. Då även varor ger sådana förutsättningar, är de en del av tjänsters logik. Den tjänstelogik som utvecklats på senare år tillämpas även av ledande industriföretag. Den gör anspråk på att vara en generell teori för allt värdeskapande. Det är nu hög tid att tjänstelogiken, som tidigare mest tillämpats i privata verksamheter, görs tillgänglig och kommer till användning i en mer aktiv svensk förvaltningspolitik. Den något anpassade offentliga tjänstelogik (Public Service Logic) som introduceras här har utvecklats med stöd av kollegor vid Centrum för tjänsteforskning (CTF). Stödet har varit gott, då forskare vid denna institution anses höra till de världs­ ledande inom tjänsteforskningen. Inte vid någon annan institution har det publicerats fler artiklar inom ämnet. Även då exemplen i boken främst hämtas från statliga myndigheter, är tjänstelogiken högst relevant även för politiker och tjänstemän inom kommuner och landsting. Boken kan även fungera som kurslitteratur inom högskolan samt för utbildning av chefer och personal.

Del I I bokens första del beskrivs hur medborgarmötet har förståtts och han­ terats inom förvaltningen och förvaltningspolitiken. Med start i de två senaste förvaltningspolitiska propositionerna refereras ett brett urval av akademiska och förvaltningsinterna rapporter. En brist i många av tex­ terna är att uppfattningarna som format myndigheternas tjänster sällan har pekats ut och värderats. Anmärkningsvärt är att föreställningarna ofta bygger på varulogik.

Del II I en andra del demonstreras hur skilda perspektiv kan ge olika svar på hur offentliga tjänster fungerar. Som ett alternativ till varulogikens funktions­ indelade fabrik introduceras tjänsteforskningens rön om tjänstelogik.


8 • Inledning

Del III I en tredje del illustreras riskerna med varulogik som sinnebild av effektiv verksamhet. Exempelvis gör den funktionsinriktade styrningen att delar optimeras framför helhet. En svårighet är även att funktions­tänkandet döljer många misslyckanden. Likaså är riskerna stora när fabrik­ens idéer om att standardisera ”det bästa arbetssättet” möter den variation som är så vanlig inom offentlig verksamhet. Likagörande leder då sällan till likvärdighet. Och fel kan uppstå när medborgares behov förvandlas till data som, oberoende av tid och rum, ska skickas för handläggning i en avlägsen ”ärendefabrik”.

Del IV I bokens fjärde och avslutande del demonstreras hur myndigheter med hjälp av tjänstelogiken kan se hur medborgarnas värdeskapande kan underlättas. Bilden blir då tydligare av vad som krävs vid livshändelser såsom att ”immigrera till Sverige” eller att ”starta ett företag”. Logiken kan exempelvis också vara behjälplig för att avgöra i vilka fall medbor­ garna bör erbjudas ”en dörr in” eller när alla dörrar bör vara rätt, så att helheten finns i varje del. Eller för att förklara hur den svenska sjuk­ vården, av olika parter, samtidigt kan påstås vara både världsledande och farlig för patienterna. Med tjänstelogikens systemsynsätt blir det tydligt att bristerna sällan rör enskilda delar: det handlar ofta om systemfel. Besvärande, när det är en sammankopplad helhet som måste utvecklas, är att regeringens (och kommunernas) styrning är utformad för att maximera resultat inom sär­ kopplade delar. En stor del av bokens fjärde del ägnas därför åt de meto­ der som krävs för att chefer ska kunna leda och utveckla hela system. För att uppnå full kraft bakom samordningen måste dock förvalt­ ningspolitiken förnyas. Det kan exempelvis behövas ett centralt stöd för de myndigheter som, i jakt på gemensamma lösningar, måste överskrida sina gränser. Framförallt är det viktigt att styrningen utgår från hela systemanalyser, snarare än från enskilda mätetal som ryckts ut ur sitt sammanhang.


9

Innehåll Del I: Föreställningarna bakom förvaltningspolitiken................................................... 13 1. Proposition I: Statlig förvaltning i medborgarens tjänst.......... 14 1.1. Handlingsprogrammet.................................................................................................14 1.2. Vem myndigheten är till för......................................................................................21 1.3. Servicedeklarationer................................................................................................... 24 1.4. Att se helhet.................................................................................................................... 27 1.5. Processorientering....................................................................................................... 35 1.6. Kundens upplevelser av medborgarmötet......................................................... 40 1.7. Enmyndighetsreformer som skapat nya förutsättningar.............................. 44 1.8. Sammanfattning........................................................................................................... 46 2. Proposition II: Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt...................................................47 2.1. Fokus på innovation och samverkan.....................................................................47 2.2. Kundens process........................................................................................................... 54 2.3. Krav på förändrad styrning....................................................................................... 58 2.4. Fortsatt utveckling av e-förvaltningen............................................................... 62 2.5. Kanalstrategiska diskussioner................................................................................. 64 2.6. Stödstrukturer för att utveckla medborgarmötet........................................... 71 2.7. Sammanfattning............................................................................................................ 75 3. Förvaltningspolitikens teman och föreställningar..................... 76 3.1. Sammanfattning........................................................................................................... 79


10 • Innehåll

Del II: Perspektiv på värdeskapande medborgarmöten...................................................... 81 4. Den funktionella logiken.............................................................................. 82 4.1. Specialisering................................................................................................................. 83 4.2. NPM och funktionalisering i offentlig sektor.................................................... 85 4.3. Sammanfattning........................................................................................................... 87 5. Fabrikslogiken..................................................................................................... 88 5.1. Matrisorganisationen.................................................................................................. 90 5.2. Produktionsprocesser..................................................................................................91 5.3. Distributionskanaler.....................................................................................................97 5.4. Kundorientering...........................................................................................................100 5.5. Sammanfattning.........................................................................................................101 6. Tjänstelogiken................................................................................................... 103 6.1. Systemsynsättet..........................................................................................................106 6.2. Resurser..........................................................................................................................111 6.3. Värde................................................................................................................................113 6.4. Interaktioner.................................................................................................................115 6.5. Att ge varandra förut­sättningar att skapa värde...........................................116 6.6. Tjänstebegreppet........................................................................................................119 6.7. Mötespunkter för värdeskapande.........................................................................119 6.8. Sammanfattning.........................................................................................................120

DEL III: Hur varulogik kan förhindra att värde skapas....................................................123 7. Problemen med funktionell logik...........................................................124 7.1. Funktionsegoism.........................................................................................................124 7.2. Funktionsindelningen döljer misslyckanden...................................................132 7.3. Funktionsindelningen orsakar behov av överlämningar.............................135 7.4. Sammanfattning..........................................................................................................138 8. Problemen med fabrikens logik...............................................................140 8.1. Idén om standardiserade processer....................................................................141 8.2. Variation – ett hinder för standardisering........................................................143 8.3. Förutsättningar för standardisering....................................................................151 8.4. Avprofessionalisering................................................................................................156 8.5. Sammanfattning.........................................................................................................160


Innehåll • 11

DEL IV: Hur värdeskapande kan underlättas med tjänstelogik............................................... 163 9. All utveckling måste börja och sluta med aktörernas erfarenhet..............................................................164 9.1. Tjänstemötet.................................................................................................................164 9.2. Medborgarnas val av mötespunkter...................................................................167 9.3. Var god dröj!..................................................................................................................171 9.4. Att vidga perspektivet...............................................................................................176 9.5. Sammanfattning.........................................................................................................180 10. Åtgärder för en mer sammanhållen förvaltning.......................182 10.1. Mönster för myndighetsgemensamma lösningar......................................182 10.2. Mekanismer för koordinering..............................................................................189 10.3. Sammanfattning.......................................................................................................197 11. Gränsöverskridande ledarskap i praktiken..................................200 11.1. Joined-up Government och traditionell samverkan..................................201 11.2. Att få in hela systemet i rummet.......................................................................202 11.3. Att involvera systemets ledningsfunktioner................................................203 11.4. Att skapa en kultur och kompetens för samverkan...................................207 11.5. Sammanfattning.......................................................................................................209 12. Hur regeringen kan bidra till att värdeskapandet underlättas................................................................ 211 12.1. Utveckla arbetsformer och interaktionsmönster inom kansliet..........212 12.2. Tillämpa systemanalyser......................................................................................215 12.3. Etablera arenor för utvecklande samtal.........................................................218 12.4. Sammanfattning.......................................................................................................220 Referenser.................................................................................................................221


13

Del I

Föreställningarna bakom förvaltningspolitiken M

ed förvaltningspolitiken säger sig regeringen vilja styra förvaltningens övergripande utveckling. Vilka åtgärder som slutligen genomförs, och hur, hänger dock samman med politikernas och tjänstemännens föreställningar om värdeskapandets logik. I denna del av boken ges en historisk beskrivning av hur med­ borgar­mötet sedan femton år tillbaka har förståtts och hanterats inom förvaltningen och förvaltningspolitiken. Som utgångspunkt används de förvaltningspolitiska propositioner som ställdes till riksdagen 1998 och 2010. För att fånga den faktiska utvecklingen refereras ett brett urval av akademiska och förvaltnings­interna rapporter. Det framstår som ett problem att de föreställningar som format politiken sällan har lyfts fram och ifrågasatts. Genom att identifiera några av förvaltningspolitikens skilda och ibland oförenliga synsätt läggs grunden för fortsatt diskussion.


14

Kapitel 1

Proposition I: Statlig förvaltning i medborgarens tjänst I detta kapitel tecknas en del av bakgrunden till dagens förvaltning. Då de femton senaste åren har inneburit många nya krav och utmaningar, vilka hanterats på olika sätt, behöver den som vill förstå de händelser som nu utspelar sig även förstå vad som finns i statsförvaltningens kol­ lektiva minne. Berättelsen baseras framförallt på texter. En del texter är resultat av statliga utredningar medan andra är resultat av utvärde­ ringar. Det är texter av politisk karaktär, men även rena tjänstemanna­ produkter. Utgångspunkten är den förvaltningspolitiska proposition som den dåvarande socialdemokratiska regeringen ställde till riksdagen i mars 1998. Propositionen, med titeln Statlig förvaltning i medborgarens tjänst (Regeringen 1998) antogs av en enig riksdag. Den hade föregåtts av en förvaltningspolitisk kommission som lämnat sitt betänkande (Reger­ ingen 1997) ett år tidigare. Förvaltningspolitik är ett brett område och mycket av innehållet lämnas okommenterat. Vad som fokuseras är med­ borgarmötet och dess hantering.

1.1. Handlingsprogrammet För många förknippas propositionen med de tre ledorden demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Demokrati kan i ett förvaltningspolitiskt sammanhang förstås som att förvaltningen är satt att fullfölja de inten­ tioner som formulerats av regering och riksdag. Förvaltningen blir med detta synsätt ett verktyg för de folkvalda att förverkliga den förda politi­


1.1. Handlingsprogrammet • 15

ken. Rättssäkerhet innebär i grova drag att förvaltningen inte begår över­ grepp på enskilda medborgare och att beslut i enskildas ärenden fattas utifrån lag och gällande föreskrifter. Kravet på effektivitet är kanske det som ger störst utrymme för tolkning. Principen är förvisso enkel, det vill säga att förvaltningen förväntas producera så mycket nytta (värde) som möjligt för varje skattekrona. Historiskt har effektivitet också definie­ rats och styrts från den politiska nivån, men i propositionen framhålls, redan genom nyckelstrofen ”i medborgarens tjänst”, att den enskilde medborgaren utöver sitt demokratiska inflytande bör få möjlighet att mer direkt värdera och ställa krav på statsförvaltningen. På sidan 14 står att läsa: Medborgaruppdraget förenar och håller samman statens vitt skilda verksamheter. Oavsett vilken verksamhet det handlar om är det uppdraget gentemot medborgaren som förpliktigar. Det är för medborgaren förvaltningen finns och det är utifrån ett medborgar­perspektiv förvaltningen bör vidareutvecklas.

Längre fram i texten närmar sig författarna det faktiska medborgar­ mötet. På sidan 16 fastslås att: Medborgarna har rätt till en statsförvaltning med hög kvalitet. Det handlar om tillgänglighet till information och tjänster, som svarar mot samhällets behov. Det handlar om korta handläggningstider och korrekta beslut. Det handlar också om tillmötesgående, dvs. att bli bemött av kompetenta anställda.

Vi kommer i denna bok att problematisera effektivitetsbegreppet och vi ska visa att nyttan (värdet) inte alltid är enkel att nagla fast. Därmed blir också vad som är effektivt och inte till föremål för tolkning.

1.1.1. Handlingsprogrammets innehåll Redan i propositionen från 1998 utlovas ett handlingsprogram med konkreta åtgärder, men det dröjer ända till andra sidan millennieskiftet innan programmet finns på plats (figur 1). Ett skäl till fördröjningen är att förvaltningspolitiken, som så många gånger både före och efter denna tidpunkt, fått byta departement och ansvarigt statsråd. Det förklarar för­


16 • Proposition I: Statlig förvaltning i medborgarens tjänst

Figur 1: Det dröjer ända till millennieskiftet innan handlingsprogrammet finns på plats. Källa: Regeringen (2000).

modligen också varför orden ”i medborgarens tjänst” i propositionens rubrik ersattes med ”i demokratins tjänst” i handlingsprogrammets titel. I förordet, som riktas till alla statsanställda och som undertecknats av statsminister Göran Persson samt ansvarigt statsråd, demokratiminister Britta Lejon, återfinns målsättningarna: Målen för 2000-talet är en statsförvaltning som med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati är tillgänglig och till­ mötesgående. Den har medborgarnas fulla förtroende och ger närings­livet goda arbets- och tillväxtförutsättningar. Den är framgångsrik och respekterad internationellt. I denna förvaltning genom­ för statliga myndigheter sina uppdrag med hög servicenivå, öppenhet, kompetenta och motiverade anställda, dugliga chefer och en stor förändringsförmåga. (Regeringen 2000)

Handlingsprogrammet inleds sedan med en del där många av de mer betydande diskussionerna från propositionen känns igen. Idén om effek­ tivitet uttrycks med något andra ord: ”Förvaltningen måste tillhanda­ hålla tjänster på ett sådant sätt att den ger den största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. inom givna eko­ nomiska ramar” (ibid., s. 10). Vidare att: ”Myndigheter som förmår göra rätt saker, i rätt tid, på rätt sätt och med god hushållning av resurserna


1.1. Handlingsprogrammet • 17

vinner ett högt medborgerligt förtroende och ökar tilltron till politiken och till de demokratiska institutionerna” (ibid., s. 11). En nyhet är också idén om att statsförvaltningen ska kunna deklarera tjänsternas innehåll och att det ska finnas möjligheter att lämna syn­ punkter: ”Statliga myndigheter skall uppfylla höga krav på tillgänglig­ het och tillmötesgående, kunna deklarera vilka tjänster som erbjuds och i vilka former detta sker samt ge medborgarna tillfälle till dialog och möjlighet att lämna synpunkter på den verksamhet de berörs av” (ibid., s. 10). Det finns också en idé om samverkan: ”I det enskilda ärendet skall man så långt som möjligt behöva ha kontakt med bara en myndighet” (ibid., s. 10). Idén om att samverka och bidra till en helhet finns också uttryckt i samband med att kvalitetsbegreppet får en mer tydlig plats inom statsförvaltningen: Ett systematiskt kvalitetsarbete bör ingå som en viktig del i myndig­ hetens arbete med att utveckla sin verksamhet. Det innebär att kvalitetsarbetet bör bedrivas på ett metodiskt sätt (systematik), baserad på en strategi som sträcker sig över en längre tidsperiod (långsiktighet) och med medborgarna i centrum (medborgarfokus). Utvecklingsarbetet bör omfatta hela verksamheten och dess gräns­ ytor mot övrig offentlig förvaltning så att luckor i ansvaret mellan myndigheter inte uppstår inom ramen för det offentliga åtagandet (helhetssyn). (Ibid., s. 11)

Redan i propositionen fanns resonemang om att vissa medborgar­möten skulle kunna utformas som självbetjäningstjänster, och i handlings­ programmet accentueras informationsteknologins roll: ”Informations­ teknikens utbredning i samhället har skett explosionsartat de senaste åren. Med hjälp av internet kan tillgängligheten av offentlig information ökas” (ibid., s. 10). Något senare konstateras också att ”IT-utvecklingen ökar förväntningarna på den statliga förvaltningens service” (ibid., s. 11). I dokumentets första del påminns läsaren också om en viktig grundläggande idé inom den svenska förvaltningen, nämligen den om lik­värdig­het: ”Alla medborgare med särskilda behov skall ha likvär­ dig tillgång till de tjänster som erbjuds och till offentlig information” (ibid., s. 10). Vidare finns en strof också om språkets betydelse: ”Stat­


18 • Proposition I: Statlig förvaltning i medborgarens tjänst

Åtgärdsområde

Åtgärd

Öppenhet och insyn

Utvärdering av resultatet av det klarspråksarbete som bedrivits sedan 1994 och hur väl myndigheterna klarar av uppgiften att skriva lättbegripligt.

Bättre service till med­ borgare och företag

Framtagande av kriterier för 24-timmarsmyndigheter i syfte att stimulera myndigheterna att utveckla elektro­ niska tjänster på ett sätt som passar medborgares och företags behov. Uppstart av en försöksverksamhet med service­ deklarationer med bred kontaktyta mot medborgare och företag. Syftet är att myndigheterna öppet ska redovisa sina åtaganden vad gäller service samt skapa en dialog om hur servicen kan utvecklas. Ökad samverkan mellan statliga och kommunala myndig­heter i syfte att förbättra servicen till med­ borgare i olika livssituationer. Ett utvecklingsarbete med inriktning på att definiera områden där ansvars­ gränsen är oklar och på att skapa integrerade service­ lösningar påbörjas.

Kvalitets- och kompetens­ utveckling samt lärande av andra

Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR)1 ska stimulera och underlätta myndigheternas arbete med att systematiskt utveckla den totala kvaliteten i sin verksamhet.

Bättre beslutsunderlag

Försök med medborgarpanel i syfte att följa upp kva­ liteten i statsförvaltningen, en ny form för att inhämta medborgares och företags uppfattning om den statliga förvaltningen. Mer systematisk uppföljning, med hjälp av resultat­ indikatorer, av hur statsförvaltningen utvecklas.

Tabell 1: De åtgärder i handlingsprogrammet som har tydligast koppling till den här bokens fokus.

liga myndig­heters arbete och kontakter med medborgare, företag och medier skall kännetecknas av stor tillgänglighet och ett så enkelt och begripligt språk som möjligt” (ibid., s. 10). Efter denna inledande del följer den del som i mer konkreta termer beskriver regeringens handlingsprogram. Inom åtta olika områden redo­ 1 S tabsmyndighet som regeringen bildade 1999, det vill säga i perioden mellan propositionen och handlingsprogrammet.


1.1. Handlingsprogrammet • 19

visas mer eller mindre tydliga åtgärder som sammantaget ”syftar till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för att de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet skall få genomslag i hela förvaltningen” (ibid., s. 18). I tabell 1 återges de åtgärder i handlingsprogrammet som har tydligast koppling till den här bokens fokus.

1.1.2. Handlingsprogrammet i ett sammanhang Innan blicken vänds mot de närmast följande årens aktiviteter i spåren av handlingsprogrammet finns anledning att kort reflektera över inne­ hållet och den tid då dokumentet skapades. Redan under 1980-talet påbörjades över hela världen ett stort antal reformförsök inom offentlig sektor. Det går inte att säga att ett och samma syfte låg bakom dessa försök och inte heller att försöken i sig var desamma. Hood (1991) menar dock att reformerna har släktdrag och att det ur behovet av att finna en samlande benämning uppstod ett paraply­ begrepp: New Public Management (NPM). NPM är idag vanligt förekommande på svenska debattsidor och i andra medier där samtal om styrning och ledning i offentlig sektor förs. Det är dock svårt att veta vad olika debattörer menar när de nämner begreppet, men de flesta tycks vara kritiska och många av bristerna i välfärdssystemen tillskrivs NPM. Forskarna är överens om att NPM existerar, men inte om en enhetlig beskrivning. Det senare delvis beroende på att det snarast handlar om ett kluster av idéer. Men många är överens om att NPM vilar på två olika ben. Det är dessa som nedan beskrivs som ”företagisering” och ”markna­ disering”, där idealet för den offentliga sektorn varit företaget respektive marknaden. Brunsson & Sahlin-Andersson (2000) beskriver i en välciterad arti­ kel hur det pågick en företagisering bland offentliga organisationer. Författarna menar att sådana uppfattningar, normer och tillvägagångs­ sätt som ofta förknippas med företag internaliserades i förvaltningen. Därmed är det inte svårt att förstå varför många managementidéer, hämtade från den privata industrin, fick fotfäste inom offentlig sektor. Handlings­programmet är till exempel tydligt inspirerat av kvalitets­


20 • Proposition I: Statlig förvaltning i medborgarens tjänst

rörelsen, vilket vi får anledning att återkomma till längre fram i boken. Chefer i offentlig sektor förväntas också vara mer lika chefer inom det privata närings­livet. Att tydligare särskilja ledningen från den poli­ tiska uppdrags­givaren, mer tydligt utkräva ansvar och till och med att utforma tydliga resultat­kontrakt är centrala inslag i många andra länders förvaltningar. I Sverige växte i samma anda, under tiden före handlingsprogrammet, en ny resultat­styrning fram som innebar fokus på enskilda myndigheter och deras prestationer. Byråkraten ersattes, eller kompletterades, med vad Hood (1995) talar om som ”econocrats” eller ”accountacrats”. Nya professioner vars uppgift var att utveckla och administrera olika styr­instrument tog plats i de offentliga organisatio­ nerna. Hall (2012) bekräftar bilden av en svensk företagisering och komplet­ terar den med en marknadisering som inneburit att offentliga organisa­ tioner i högre utsträckning ska styras av medborgarnas efterfrågan. Idén om valfrihet och att konkurrensutsätta offentliga aktörer för att driva fram en bättre verksamhet är som sagt också det tydliga teman i berät­ telsen om NPM. Idén om marknadisering var tydligt närvarande i det politiska sam­ talet i Sverige vid den här tiden. Däremot finns det ingenting i själva programmet som tyder på en vilja att konkurrensutsätta handlings­ offentliga verksamheter. Texten har en bredare ansats och pekar på behovet av att i ökad grad ta hänsyn till medborgare och företag när offentliga tjänster utformas. Men ordet medborgarorientering kan ges olika innebörd. Kritiker, inte minst forskare med en strikt statsvetenskaplig bak­ grund, brukar anmärka att en tilltagande medborgarorientering flyttar fokus ifrån de politiska processer som utgör input-sidan i förvaltningen till de tjänster som möter medborgaren på output-sidan (se t.ex. Montin 2004). Att propagera för medborgarorientering skulle därför på samma gång vara att propagera för en avpolitisering av offentlig verksamhet. I samma anda finns det kritiker som menar att de idéer som presenteras i handlingsprogrammet utgör ett hot mot professionella experters rätt att avgöra vad som är kvalitet i offentlig verksamhet (se t.ex. Bejerot 2008). Med de senare glasögonen skulle regeringens utspel kunna ses som en


1.2. Vem myndigheten är till för • 21

önskan om att minska vissa professionella gruppers makt i det offentliga systemet. En annan, mer konspiratorisk tanke är att den politiska retoriken om medborgarorientering egentligen handlar om att finna argument för kostnadsbesparingar eller andra obekväma politiska beslut. Genom att skapa en generaliserad bild av medborgaren kan man låta den styra istäl­ let för de verkliga medborgare som möter förvaltningen (jfr Hall 2012). De värdeladdade orden i det förvaltningspolitiska handlingsprogram­ met uppfattas alltså inte som positiva av alla läsare. Men för att besvara vad det verkligen blivit av frågan om medborgarorientering i den svenska förvaltningen krävs en studie av dess närvaro över tid, och av vilka prak­ tiska konsekvenser som idén skapat. I handlings­programmet påpekas att Regeringskansliet har en viktig uppgift i att både driva på och följa upp genomförandet. År 2001 redovisade regeringen (2001b) också en första uppföljande rapport. De därpå följande åren nämns handlings­ programmet i respektive budget­proposition, men uppföljningen mins­ kar i omfattning och påminner starkt om före­gående års. Från och med maktskiftet 2006, det vill säga i 2007 års budget­proposition, saknas explicita kopplingar till handlings­programmet. Däremot finns i många andra rapporter beskrivningar av vilka former av utvecklingsarbete som bedrivits i dess spår. Med utgångs­punkt i sådana texter följer i resterande delar av detta kapitel en sammanfattande beskrivning.

1.2. Vem myndigheten är till för Det är lätt att tro att alla människor har klart för sig varför den egna organisationen finns till och vilken uppgift den är satt att fylla, och därmed också vem som ska ha nytta av verksamheten. I offentlig sektor är det inte alltid så enkelt. På senare år har många organisationer med­ vetet ställt sig frågan vem är vi till för? Svaret kan i sin tur föranleda en reflektion över syftet med den egna verksamheten. Låt oss ta ett konkret exempel för att tydliggöra problematiken och på samma gång lära känna Skatteverket lite bättre. Anställda på Skatteverket skulle kunna beskriva att de arbetar på uppdrag av regeringen och att verksamheten därmed är till för just reger­


22 • Proposition I: Statlig förvaltning i medborgarens tjänst

ingen eller, tydligare uttryckt, för sin sakenhet2 på Finansdepartementet. Regeringen agerar som beställare och uppdraget formuleras i det årliga regleringsbrevet. Olika reforminitiativ inom offentlig sektor har skapat denna tydliga gräns mellan uppdragsgivare (beställare) och uppdrags­ tagare (utförare). Även i många av de anglosaxiska länderna har man skapat villkor som påminner om de svenska regleringsbreven, och ofta har man då valt att än mer tydligt betrakta dessa som kontrakt som kan användas för ansvarsutkrävande. Värt att påminna om är att det är regeringen som styr riket. Förvalt­ ningen med de olika myndigheterna är regeringens verktyg. Att betrakta regeringen som den part som man ska skapa värde för blir därmed lite inskränkt. Möjligen skulle det i en perfekt värld, där regeringen skulle vara kapabel att formulera optimala uppdrag till varje myndighet, vara möjligt att betrakta regleringsbrevet som måttstocken för ett väl utfört arbete. Men så ser verkligheten inte ut. I den svenska förvaltnings­ modellen med ett litet kansli och stora myndigheter krävs att myndig­ heterna tar ansvar även för stora delar av styrningen. Skatteverket bör med ledning av myndighetsinstruktion och regle­ ringsbrev ställa sig frågan varför de finns till. Vilka värden är de satta att skapa? Det mest uppenbara svaret framgår av nämnda dokument: Skatte­verket ska säkerställa att de skattskyldiga (medborgare och före­ tag) betalar in rätt mängd medel till statskassan. Men det förvaltnings­ politiska handlingsprogrammet syftar till att utmana Skatteverket för att påskynda en utveckling. Genom att tillskriva medborgare och företag andra egenskaper än enbart ”skattskyldiga” (vilket inte var något helt nytt för myndigheten) överskrids den traditionella rollen som myndig­ het. Medborgaren tillskrivs individuella drag som ställer nya krav på medborgarmötet. De som ringer till Skatteupplysningen är inte enbart skattskyldiga utan också medborgare med rättmätiga krav på vänligt bemötande och snabb och korrekt information. Den som ska starta ett nytt företag och lämnar in en skatte- och avgiftsanmälan bör kunna förvänta sig att ärendet blir korrekt och skyndsamt handlagt. Uppstår 2 R  egeringskansliet är uppdelat i olika departement. Inom respektive departement finns ett antal sakenheter. Sakenheterna bereder ärenden innan regeringen fattar beslut. Enheterna sköter bland annat också kontakterna med departementets myndigheter.


1.2. Vem myndigheten är till för • 23

problem, till exempel om den blivande företagaren missat att fylla i alla uppgifter i ansökan korrekt, bör handläggaren ringa upp och reda ut frå­ gan istället för att stämpla ansökan med ”ofullständigt underlag – åter avsändaren”. Att tillgodose den enskilde medborgarens intressen och samtidigt bevaka kollektiva värden är en utmaning som Skatte­verket delar med många andra myndigheter. Avsikten med handlingsprogrammet var förmodligen inte att upp­ muntra dem som framhåller att kunden alltid har rätt. En medborgare har inte alltid rätt. En myndighet får inte åsidosätta sin huvudsakliga uppgift (ofta en kollektiv nyttighet) till förmån för enskilda individer. Det är till exempel inte så att kriminalvården ska lyssna på en interns önskan om fler permissioner om det äventyrar de kollektiva nyttig­ heterna (trygghet samt förtroende för rättssystemet). Men det hindrar inte att man ser internen som en individ, och lyssnar och bemöter hen där så är möjligt. Strävan efter att betrakta medborgarna som individer för tanken till att jämföra dem med näringslivets kunder. Inom kvalitetsrörelsen används samlingsbegreppet kund för att beteckna den eller dem man är till för. Begreppet känns ofta naturligt i de fall där någon betalar för en vara eller tjänst, och det är okomplicerat att tala om kunder till Mc­Donald's eller Ikea, men inte sällan uppstår problem för den som vill införa begreppet i offentlig förvaltning. I folkmun talas det om fängelse­ kunder, men kriminalvårdens personal kan ha invändningar när de får höra att de bör se sina intagna som kunder. I en del fall kan det vara svårt att peka på exakt varför kundbegrep­ pet är svårt att använda. Låt oss till exempel gå till det före detta statliga apoteks­monopolet. Det har inte alltid varit givet att kalla medborgaren för kund på Apoteket. En invändning är att det ju är samma person som lite tidigare i vårdkedjan, när läkaren skrev receptet, var patient. Den som besöker apoteket kanske dels ska införskaffa offentligt subventio­ nerad medicin via recept, dels Lypsyl till sina torra läppar. Lypsyl kan köpas på ICA och där kallas man för kund. Att begreppet fungerar där har dock inte att göra med betalning. Betalar gör man även på Apoteket och faktiskt också inom hälso- och sjukvården, och på dagis och på … Kanske är svårigheten mest påtaglig i organisationer som är offentligt


24 • Proposition I: Statlig förvaltning i medborgarens tjänst

finansierade? Men numera finns det ju mängder av privata aktörer som levererar välfärdstjänster. Där används kundbegreppet trots att tjäns­ terna fortsatt är offentligt finansierade. Låt oss nöja oss med att konsta­ tera att många av de diskussioner som i grund och botten handlar om syftet med verksamheten och för vem man skapar värde försvåras av en onödig ambition att tala om kunder. Åter till Skatteverket där diskussionerna om syftet med verksam­heten runt millennieskiftet ledde fram till en ny vision som i skrivande stund är den gällande inom myndigheten. Visionen lyder: ”Ett samhälle där alla vill göra rätt för sig.” Formuleringen är vald med tanke både på den traditionella rollen som garant för beskattningseffektiviteten och på de anställdas vilja att se och förstå sin egen roll i mötet med enskilda medbor­ gare och företag. Andra viktiga ledord som flitigt användes i anslutning till visionen under den första halvan av 00-talet var ”enkla och tidsenliga regler” samt ”den bästa förvaltningen i medborgarnas tjänst”. Likheten med tankarna i handlingsprogrammet är tydlig och under denna tid var liknande uttryck vanliga även i många andra myndig­heters texter. Uppgiften att definiera vem man är till för är troligen en evig fråga inom offentlig sektor. Den förtjänar att då och då lyftas till ytan. Handlings­ programmet kan ha bidragit till en sådan accentuering.

1.3. Servicedeklarationer Under 2001 gav regeringen, i enlighet med handlingsprogrammet, ett tjugotal myndigheter i uppdrag att bedriva en försöksverksamhet med servicedeklarationer. Statskontoret och Statens kvalitets- och kompetens­ råd fick i uppdrag att samordna projektet, ge metodstöd samt stimulera erfarenhetsutbyte. Försöksverksamheten bestod av tre delar: att utforma och offentliggöra en servicedeklaration, att föra en service­dialog och att integrera synpunkterna i verksamhetsutvecklingen. I rege­ringens upp­ följning av förvaltningspolitiken (2001b) beskrivs de tre delarna: Varje myndighet skall utforma en deklaration som ger tydlig, rele-

vant och förpliktande information om dess utbud av tjänster och servicenivå på tjänsterna. Exempel på vad informationen kan avse


Hej! Vad kul att du valt just den här boken. Libers affärsböcker ger dig kunskap att jobba smartare. Som Sveriges största förlag för affärslitteratur har vi nästan 500 titlar i vårt

sortiment. Affärsböcker skrivna av svenska och internationella experter.

Affärsböcker för dig som är chef, specialist, egen företagare eller bara vill

utvecklas i din yrkesroll.

Trevlig läsning – och gå gärna ut på nätet för att utforska vad vi har att erbjuda!

www.ikarriaren.se/nyhetsbrev www.ikarriaren.se

Möt våra författare på vår blogg och ta del av exklusiva artiklar och nyheter.

Följ vår utgivning. Ha koll på det senaste inom affärslitteraturen genom att prenumerera på vårt nyhetsbrev.

www.libershop.se

Upptäck boken för dina behov! Du hittar hela vårt sortiment i nätbokhandeln – till exempel i vår egen webbshop.

www.facebook.com/ikarriaren

Gilla oss på Facebook och ha chans att vinna en bok – vi lottar ut 5 böcker varje månad.


“Ifall politiker, chefer och andra tar till sig bokens budskap – om de inser att offentlig verksamhet följer en annan logik än den vid varuproduktion – då kommer de att sluta styra som i Fords bilfabriker för 100 år sedan. Kvaliteten, effektiviteten och tilliten till världens mest välutbildade förvaltning kommer att öka.” Lars Stigendal föreläsare, författare och konsult med mångårig erfarenhet av verksamhetsutveckling, bland annat från Verket för förvaltningsutveckling (Verva)

Tjänstelogik för offentlig förvaltning – en bok för förnyelsebyråkrater Hur kan den svenska offentliga sektorn bli ännu bättre, mer relevant och ändamålsenlig? I den här boken introduceras den nya tjänstelogiken som ett sätt att förstå, förklara och utveckla offentliga tjänster. Att skillnaden är stor mot den varulogik som i hög grad hittills har präglat förvaltningen är ett genomgående tema som utförligt förklaras och illustreras. I bokens sista del ges konkreta förslag på hur tjänstelogiken kan användas för att underlätta för medborgarna. Författarna, Johan Quist (@drquist) och Martin Fransson (@drfransson), är verksamma vid Centrum för tjänsteforskning, CTF, vid Karlstads universitet (ctf.kau.se), ett internationellt ledande forskningscenter med fokus på värdeskapande genom tjänster. Sedan 1990-talet har de arbetat med den gemensamma agendan att utveckla den svenska statsförvaltningen. Vid sidan om forskningen är de flitigt anlitade som föreläsare och rådgivare i utredningar om offentlig förvaltning.

Best.nr 47-11684-3 Tryck.nr 47-11684-3


9789147116843