Page 1

SVERIGES POLITISKA SYSTEM YLVA NORÉN BRETZER


Omslagsbilden visar en scen ur Cirkus Cirkörs turnerande föreställning Inside Out våren 2009. Cirkus Cirkör är både konstnärlig institution, pedagogisk aktör och samhällsentreprenör.

  Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 32729 ISBN 978-91-44-11551-1 Upplaga 3:1 © Författaren och Studentlitteratur 2010, 2017 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Mats Bäcker Printed by Lapaprint, Valmiera, Latvia 2017


INNEHÅLL

Förord 7 1 Vad är politik?  9

Vad är ”politik” i en demokrati?  12 Arenor och aktörer inom den offentliga sektorn  15 Policyprocessen i politik och förvaltning  19 Flernivåstyrning i Sverige  20 Digitalt material Sammanfattning kapitel 1

2 Framväxten av demokrati, representativitet och rättigheter – Sveriges politiska historia  25

Århundraden av strider etablerar Sveriges gränser  25 Sociala förändringar och partiernas organisering  33 Den svenska författningens framväxt  42 Framväxten av Sveriges förvaltning  64 Digitalt material Sammanfattning kapitel 2 Övningar kapitel 2

3 Parlament och lagstiftning  71

Statsskick, rikets statschef och regeringschefen  71 Det svenska valsystemet – hur vi väljer företrädare  76 Det svenska parlamentet – riksdagen  89 Lagstiftningsprocessen och dess del av riksdagsarbetet  97

Plugga smartare digitalt med sammanfattningar, övningar och tester. Använd aktiveringskoden på omslagets insida.

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

3


Innehåll

Budgetprocessen ur riksdagens perspektiv  100 Riksdagens granskningsfunktioner  104 Digitalt material Övningar kapitel 3

4 Regeringen och statsförvaltningen  111

Regeringsbildningen och regeringens kompetens  113 Att genomföra beslutad politik  131 Vad gör regeringen när den styr?  142 Digitalt material Sammanfattning kapitel 3 och 4 Övningar kapitel 4

5 Det svenska rättsväsendet och granskning av offentliga myndigheter  155

Rättsväsendets funktion och organisation  156 Granskning och kontroll av de statliga myndigheterna  160 Grundlagen som samhällets ryggradsnorm – eller ökad judikalisering?  167 Digitalt material Sammanfattning kapitel 5 Övningar kapitel 5

6 Länsstyrelser, landsting och regioner  171

Regionaliseringsdebatten 173 Länsstyrelserna, ”statens förlängda arm”  175 Regional närvaro av statlig förvaltning  180 Landsting eller region – sjukvårdens folkvalda huvudman  181 Regiondebatten – små steg mot en genomgripande förändring  187 Andra former av regional samverkan  189 Varför återuppstår regiondebatten?  193 Digitalt material Övningar kapitel 6

7 Kommunerna – den lokala staten  197

Den svenska kommunen  198 Kommuner i ett jämförande perspektiv  224 Digitalt material Sammanfattning kapitel 6 och 7 Övningar kapitel 7

4

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r


Innehåll

8 Myndighetsförtroende och offentlig verksamhetsgranskning  227

Offentlighetsprincipen, yttrande- och meddelarfrihet  236 Vad gör jag om jag får reda på förtroendeskadlig verksamhet? 238 Offentlig granskning: flera olika former  243 Statlig tillsyn på regional och lokal nivå  246 Revision 248 Utvärdering 254 Medierna, den fjärde granskningsmakten  258 Civilsamhället som offentlig maktgranskare  259 Digitalt material Sammanfattning kapitel 8 Övningar kapitel 8

9 Hur påverkas Sveriges politiska system av EU?  263

Bakgrund till EU-samarbetet och Lissabonfördraget  263 EU-medlemskapet och den svenska statsförvaltningen  268 EU-medlemskapets konsekvenser för svenska landsting och kommuner  273 Digitalt material Sammanfattning kapitel 9 Övningar kapitel 9

10 Sveriges politiska system  279

En föreställning om individernas och strukturernas återkomst – eller upplösning? Första akten – om medborgarrollernas betydelser  279 Andra och sista akten – om demokratins utmaningar  290 Digitalt material Sammanfattning kapitel 10 Sluttest

Referenser 297 Regeringsform (1974:152)  317 Person- och sakregister  347

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

5


FÖRORD

I denna, den tredje upplagan av Sveriges politiska system, tydliggörs textens institutionalistiska perspektiv ytterligare, det vill säga att politikens aktörer styrs av strukturer, regler, processer och normer – samtidigt som de samspelar med medborgarna och omgivande civilsamhälle. Framställningen utgår ifrån att det har betydelse hur människors aktiviteter inordnas under de konstitutionella spelregler som vi i demokratisk ordning har beslutat om, precis som det finns andra regelverk för företag och ekonomiska föreningar. Politiken har sitt eget regelverk som alla politiker och offentliganställda bör känna till. I boken läggs stor vikt vid att förmedla spelreglerna och villkoren för det politiska beslutsfattandet och det förvaltningsmässiga genomförandet som utgör en självklar grund för vår demokrati. Vi kallar detta system för policyprocessen, och förhoppningen är att detta ska leda till önskvärda handlingslinjer och uppfylla väljarnas mål och behov, och därigenom nå ett högre förtroende. En andra utgångspunkt utgår ifrån perspektivet flernivåstyrning (eng. multilevel democracy), vilket innebär att fokus ligger på att redovisa hur det politiska systemet fungerar på nationell, regional, kommunal och EU-nivå – och hur dessa är länkade till varandra. En aspekt som visas tydligare i denna bok jämfört med tidigare utgåvor är tudelningen mellan politik och genomförande. Den offentliga sektorn sysselsätter trettio procent av hela arbetskraften i landet, varav endast var femte offentliganställd arbetar inom staten. Fyra av fem offentliganställda arbetar i landsting eller kommun. Avslutningsvis kommenteras även aktuella trender inom offentlig förvaltning, såsom vad millenniemålen innebär för Sverige samt potentiella risker med att stater och marknader flätas ihop, samtidigt som internet i allt större utsträckning tillåts strukturera relationerna mellan medborgarna och staten. Ett viktigt tillägg jämfört med tidigare upplagor, är uppdateringen i kapitel åtta om förtroende och granskning av de offentliga verksam­

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

7


heterna. Dessa delar är centrala för de studenter som ser fram emot ett yrkesliv i statlig och kommunal förvaltning, och behandlar även de etiska aspekterna mer utförligt jämfört med tidigare versioner. Ett mycket varmt tack riktas till docent i statsvetenskap Shirin Ahlbäck Öberg, Uppsala universitet, som har granskat manuset i dess helhet, vilket i substantiella avseenden har förbättrat texten. Ytterligare granskning har gjorts av professor emeritus i statsvetenskap Evert Vedung, Uppsala universitet, som har bidragit med mycket insiktsfulla manuskommentarer. Tack Evert! Ännu ett tack riktas till professor i juridik, David Langlet, vid Göteborgs universitet, som har bistått med granskningen av kapitel fem. Många tålmodiga och kloka synpunkter har jag även fått av Caroline Boussard – tack för ditt stora engagemang och stöd. Ett stort tack även till Åsa Sterner, Anna von Frisen och Marianne Lundquist med flera som bidragit till textgranskning och bokens utformning. Endast jag själv är ansvarig för de åter­ stående bristerna. Göteborg i juni 2017 Ylva Norén Bretzer

8

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r


KAPITEL 1

Vad är politik?

Demokrati är en unik politisk styrelseform, som grundas i att folket kan välja sina företrädare, och att folket också har möjlighet att avsätta dessa när missnöjets tid är inne. Individer lever inte oberoende av varandra i ett samhälle, de koordineras och förhåller sig till varandra på många olika sätt. För att dessa relationer inte ska bli alltför konfliktfyllda, eller inkräkta på medborgerliga rättigheter, finns det demokratiskt överenskomna spelregler för hur samhället ska styras och politiken genomföras. Politik handlar om tillkomsten av dessa regler och hur folket utser representanter som väljs att styra den stat som medborgarna ingår i, och dess förvaltning. Demokratin är inte given, varje generation måste erövra sin egen tolkning av hur samhället bör styras, utifrån nya förutsättningar, behov och prioriteringar. De måste både lära av sina föregångare hur och varför demokratin uttolkats på ett visst sätt under föregående tidevarv. Samtidigt måste nya generationer bedöma och agera inför förnyade omständigheter – en förutsättning för att agera framåt sägs vara förmågan att kunna tänka bakåt. Samhället är den relationsväv som vi människor tillsammans omvandlar och omformar. Alltmer förhåller det svenska samhället sig till nya handelsmönster, från att vara konsumenter på en lokal torgmarknad till att bli globalt uppkopplade aktörer som ställs inför till synes oändliga valmöjligheter. I båda dessa system, den lokala torghandeln och den globala e-handeln, behövs gemensamma spelregler. Sådana regler tillkommer genom dialog, beslut, maktutövning, styrning och sanktioner eller straff när det behövs. Redan på 1500-talet diskuterade filosofen och politikern Niccolò Machiavelli vilka förutsättningar som krävdes för att en furste skulle få härska och lyckas med att hålla ihop sitt furstendöme. Machiavelli argumenterade för att en furste måste vara både god och ond. Fursten måste vara tillräckligt god för att få fortsatt stöd från sina undersåtar. Om fursten inte tolereras av sitt folk kan hen bli mördad i lönndom. ©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

9


1  Vad är politik?

Machiavellis idealfurste rekommenderas att med väl avvägd ondska försvara sitt rike gentemot eventuella inkräktare (Machiavelli 1532/1989).1 Machiavelli ses som en av de tidiga grundarna av den moderna statsvetenskapen, då han bröt med den medeltida teokratiska2 statssynen. Han satte fingret på en angelägen punkt även för dagens politiker och politiska rådgivare: politik handlar också om kontroll över staten, och staten som maktcentra visavi såväl de egna medborgarna som i relation till olika internationella sammanhang. Varför uppfattas ledare eller politiker ibland som ”onda” eller ”illvilliga” människor bland medborgare? Ibland nynnar mina bekanta lite föraktfullt på ”Staten och kapitalet, de sitter i samma båt …”,3 och goda vänner instämmer utan närmare reflektion i analysen. Men hur många är beredda att åta sig rollen som politiker för något parti? Vi diskuterar gärna politikens skilda dagsfrågor över en fikarast, deltar i ideologiska diskussioner, driver sakfrågor i sociala medier och fördjupar oss i angelägna problem som vi tycker att ”politikerna borde lösa”. Samtidigt känner sig allt färre medborgare sig lockade av att bli medlemmar i något politiskt parti. Kort sagt, vi tycker ofta att politikerna ”borde göra något”, och vi hyser stor tilltro till demokrati som styrelsesätt – trots att vi själva sällan har den minsta lust att kliva fram och agera politiskt. Det tycks till och med enklare att locka studenter till att bli företagsledare, än till att bli politiker, generaldirektörer, kommunchefer eller fritidspolitiker. Kanske har politiken fjärmat sig från allmänheten? Kanske uppfattas inte politiskt engagemang som meningsfullt i dag? Förutsättningarna har paradoxalt nog kanske aldrig varit så stora som i dag för att agera politiskt och organisera politiska rörelser; sociala medier med debattforum, chattrum, bloggar på webben och aktioner gör politiken mer lättillgänglig än någonsin tidigare. Stödet för demokrati som styrelseform har generellt ökat i Sverige 1998 till 2010, därefter har stödet minskat något, troligtvis till följd av det bräckliga parlamentariska läget. Förtroendet för politiska partier och politiker är däremot betydligt lägre, stödet för dessa är endast hälften av stödet för själva styrelseskicket (se figur 1.1).4 Bokens avsikt är att locka läsarnas intresse till området politik och förvaltning. I detta kapitel introduceras centrala begrepp som är värde­

1  Machiavellis bok banade väg för den moderna statskonsten, the art of government. 2 Teokrati, av Gud given makt. 3  Blå Tåget, ”Den ena handen vet vad den andra gör” (1972). 4  Jfr Norén Bretzer 2005b samt Oscarsson & Holmberg (2013 kap. 15).

10

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r


1  Vad är politik?

100 90 80

70

62

50

48

40

38

30

37

58 52

52

49

42

43

49

40

56 47

39

49

43

41 34

2015

60

78

2014

70

81

78

74

20 10 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

0

Nöjd med demokratin i Sverige (andel positiva, 4-delade svarsalternativ) Förtroende för politiska partier (medel 0–100, 5-delade svarsalternativ) Förtroende för svenska politiker (andel positiva 4-delade svarsalternativ) Förtroende för riksdagen (medel 0–100, 5-delade svarsalternativ)

Figur 1.1  Fyra olika sätt att mäta förtroende för svensk politik. Källa: Bearbetning har gjorts av de nationella SOM-undersökningarna från SOM-institutet. Notera att förtroendet ofta – men inte alltid – toppar under valår, så kallade valårs­ effekter (1998, 2002, 2006, 2010, 2014).

fulla för att förstå politikens funktion och principer. Därefter ska vi i kapitel två bekanta oss med den svenska politiska historien – tiden bortom nuet. Avstamp tas i den svenska statens uppkomst på 1200talet, fram till demokratins etablering under 1900-talet. I kapitel tre diskuteras parlamentets eller riksdagens roll, den högsta nivån för politiska beslut i vårt land. I det fjärde kapitlet möter vi regeringen, lagstiftningsprocessen och genomförandet av de politiska besluten. Därefter behandlas rättsväsendet i kapitel fem, på motsvarande sätt som man i den nya regeringsformen har ett separat avsnitt om domstolarnas roll. De omarbetade grundlagarna (prop. 2009/10:80) gäller sedan 1 januari 2011. Eftersom boken är uppbyggd utifrån ett flernivåperspektiv diskuteras den nationella nivån i kapitlen tre till fem; därefter behandlas i kapitel sex län, landsting och regioner. I kapitel sju diskuteras kommunerna, som kanske utgör medborgarens vanligaste möte med den offentliga sektorn. I kapitel åtta diskuteras den offentliga granskning som pågår genom revision, tillsyn, utvärderingar och medier. I kapitel nio utvecklas EU-medlemskapets konsekvenser för svensk politik och förvaltning, och i det avslutande tionde kapitlet återknyts diskussionen till furstens dilemma: att politiken är ond och god på alla nivåer på en och samma gång, och att politiken hela tiden gör avvägningar mellan olika värde- eller målkonflikter. Politiken utgör en relation och ett ansvar mellan medborgare och valda. Demokratin blir inte bättre än den rådande relationen mellan folket och de folkvalda (bildligt ”fursten”). ©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

11


1  Vad är politik?

Vad är ”politik” i en demokrati? En klassisk definition av politik är att det är den aktivitet som avgör fördelningen av samhällets gemensamma resurser – eller vem som får vad, när och hur (Lasswell 1936). Denna definition behöver preciseras ytterligare. I den här boken talar vi om demokratisk politik, till skillnad från olika varianter av politik i länder som styrs genom envälde (motsvarande Machiavellis tänkta furste). Den demokratiska styrformen karaktäriseras först och främst av flertalsstyre: den politiska makten representeras inte bara av statsministern eller ”en person”, utan av hela den folkvalda församlingen. Vad demokratisk politik är

––Politiska arenor är forum där politik diskuteras, oftast av politiker som valts enligt demokratiska procedurer till dessa uppdrag för att företräda olika grupperingar (partier). ––Politiska institutioner är de organisationer och procedurer som strukturerar hur politiska beslut fattas, och av vilka. ––Politiska beslut är bland annat de formella regler som utgör samhällets spelregler, exempelvis lagar och förordningar. ––Dessa regler antas av folkvalda representanter – politiker – och besluten omfattar då alla medborgare eller definierade målgrupper som finns inom det gemensamma territoriet. ––Politik formas av aktörer som kan vara medborgare, företag eller andra organisationer. ––En aktivitet som avgör vem som får vilka resurser, när och hur (budgetbeslut). ––De oftast förekommande politiska besluten utgörs dock av innehållsliga bestämmelser för olika sakfrågor.

Politiken behöver aktörer, medborgare, organisationer och företag som engagerar sig i samhällets gemensamma frågor. Endast medborgarna äger rösträtt, men även organisationer kan nå inflytande genom ekonomiska resurser eller specifik ämneskompetens – kunnighet i sak. Genom det engagemang som uppstår bland olika aktörer skapas en dialog eller ett offentligt samtal om vad man uppfattar som rätt och fel, rättvist och orättvist eller hållbart respektive ohållbart. Politiken handlar om fördelning av värden, principiella eller reella. Därmed uttrycker den politiska dialogen och dess beslut en moralisk norm eller en uppfattning om vad som är det rätta (Lippmann 1965). En central del av de politiska partiernas idéer om värden uttrycks genom ideologier och partiprogram. 12

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r


1  Vad är politik?

Den politiska dialogen kräver arenor av olika slag, mötesplatser där politik diskuteras. Sådana arenor kan vara formella eller informella, det kan vara i parlament eller vid familjers middagsbord. Politik kan även diskuteras på bussen, arbetsplatsen, inom föreningslivet eller på internet, ja nästan överallt i samhället. De politiska beslut som sedan fattas bestäms av de institutioner som vi har tillskrivit denna makt: nationella, regionala och lokala parlament. Politik är den process som leder fram till ett gemensamt (kollektivt) beslutsfattande inom ett givet demos (Stoker 2006; Dahl 1989). Demos är det grekiska ordet för folket eller medborgarna inom ett givet geografiskt territorium som enligt hävd, traktat 5 eller andra beslut har kommit att definiera gränser för den aktuella enheten. Det kan handla om nationsgränser, landstingsgränser (regiongränser), kommungränser, valkretsar eller motsvarande. Den nationella grundlagen och annan kompletterande lagstiftning avgör vad olika nivåer ska göra, kan göra eller inte får göra. Eller med andra ord, dessa fastställer kompetensen hos respektive nivå. Med detta menas att det kollektiva beslutsfattandet på kommunal eller landstingskommunal nivå begränsas inom ramen för den nationella lagstiftningen. På motsvarande sätt begränsas den nationella beslutskompetensen i vissa avseenden av EU:s gemensamma regelverk. Politiska beslut definierar i många avseenden spelreglerna i hela samhället. Politiska representanter befinner sig ofta i starka intressemotsättningar gentemot meningsmotståndare. I gamla tider avgjordes dessa konflikter genom svärd och lans på slagfält. I dag har vi kommit på andra sätt att hantera dessa intressekonflikter, utan att behöva slå ihjäl varandra. Genom demokratiskt beslutsfattande kan förlorarna tolerera majoritetens beslut därför att • spelreglerna har varit allmänt kända och lika för alla deltagare • processen är relativt transparent och allmänt tillgänglig för

granskning

• förlorarna kan få en ny chans i nästa omgång

• förlorarna, eller oppositionen, står inte inflytandelösa, även om

de inte nått regeringsmakten (jfr Anderson m.fl. 2005).

Politiska beslut får konsekvenser för hela samhället. Inom den offentliga eller gemensamma sektorn fattas många olika typer av politiska beslut.

5 En traktat är inom folkrätten en bindande överenskommelse mellan två eller flera stater.

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

13


1  Vad är politik?

De mest centrala besluten är de spelregler som slås fast genom riksdagens beslut om vilka lagar och regler som ska gälla. Om vi betraktar den nationella nivån (och EU-nivån) är det viktigt att påminna om på vilka sätt det politiska beslutsfattandet påverkar civilsamhället respektive marknaden. Politiska beslut reglerar familjerätt, arv, föreningsaktiviteter, likhet inför lagen, medborgarrättigheter, äganderätt, brottslighet och så vidare. För marknadens vidkommande reglerar politiken bland annat skattenivåer, bank- och finansverksamhet, konsumentlagstiftning, bolagsbildning och konkurser. Givetvis har aktiviteterna på marknaden eller inom civilsamhället betydelse även för politiken. Många politiker har tidigare under sin karriär varit verksamma inom övriga sektorer (fackföreningar, företag, intresseorganisationer, idrottsföreningar) och blir i rollen som politiker ofta indirekta representanter för sådana intressen. Ibland förordas att det vore bättre om de politiker som valdes vore ”opartiska” och agerade i allmänhetens intresse (jfr Hibbing & Theiss-Morse 2002). Frågan är bara om sådana övermänskliga perso-

Offentlig sektor

Marknad

Civilsamhälle

Samhällets tre sektorer Samhället kan indelas i tre olika sektorer. Med ”samhället” avses här det sociala skikt som utgörs av alla människor som bor och verkar på en given landyta. I den här boken talar vi om människorna i Sverige, men inom t.ex. antropologi kan man tala om människors samhällen i Europa, Asien eller på söderhavsöar. De tre sektorer som samhället kan indelas i är den offentliga sektorn, marknaden samt civilsamhället (Hague & Harrop 2013).

Figur 1.2  Samhällets tre sektorer.

14

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r


1  Vad är politik?

ner någonsin kan hittas, och om de i så fall skulle vara beredda att ställa upp som politiker. Politik är till syvende och sist intressekamp, en strid om prioriteringar av hur de gemensamma medlen ska fördelas. Politik som vi lyssnar till framför tv:n på kvällen eller via datorn eller mobilen är en modern version av antikens gladiatorspel; i dag sitter publiken i ergonomiskt anpassade designsoffor – då satt åhörarna på obekväma stenbänkar. Politik utövas genom representativ demokrati, det vill säga genom folkvalda ombud eller representanter, eftersom direkt demokrati skulle ta alldeles för mycket tid i anspråk, och kräva att många medborgare satte sig väl in i frågorna. Dessutom resulterar direkt demokrati oftast i en skev representation. När valdeltagandet är lågt är detta oftast fördelaktigast för de socioekonomiskt starkaste samhällsgrupperna. I Schweiz finns sådana demokratiformer fortfarande kvar, men där blir valdeltagandet ofta mycket lågt. Sådana system är också relativt konservativa eller svåra att förändra. Den representativa demokratins problem och fördel har kanske mest tydligt formulerats av Storbritanniens premiärminister under andra världskriget, Winston Churchill: Many forms of Government have been tried, and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all-wise. Indeed, it has been said that democracy is the worst form of government except all those other forms that have been tried from time to time. Winston Churchill, tal i brittiska underhuset den 4 november 1947

Kort sagt, alla andra styrsystem som har uppfunnits fungerar sämre. Men den demokrati vi har i Sverige revideras successivt. I stället för att konstruera nya demokratimodeller kan det vara enklare att förstå det system vi har, och därefter fundera ut hur detta ytterligare kan förfinas och finjusteras.

Arenor och aktörer inom den offentliga sektorn Den offentliga sektorn består av både staten och dess olika myndigheter, och av län, landsting, regioner och kommuner. Tillsammans utgör dessa olika politiska arenor inom det svenska politiska systemet. Huvud­ aktörerna på arenorna är våra folkvalda politiker – utan dessa skulle de politiska gladiatorspelen, eller tornerspelen, stå tomma. De politiska ©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

15


1  Vad är politik?

institutionernas nerv skapas av människor som ikläder sig olika roller och kämpar för sina partiers och väljares värden.6 I varje demokrati bör det finnas en miniminivå av deltagande. Medborgarna bör gå och rösta – ett lågt valdeltagande indikerar ett lågt stöd för demokratin i dess helhet. Medborgare, företag eller intresseorganisationer kan kontakta sina valda representanter och föra fram sina olika önskemål kring vad som borde förändras. Deltagande kan även ske på andra arenor än de politiska, även om syftet indirekt kan vara politiskt. Deltagande kan till exempel bestå av att personer engagerar sig och bildar ett nätverk, kontaktar massmedier, startar en blogg eller en kampanj eller genomför en demonstration med syfte att påverka någon sakfråga. Ju mer syftet är att påverka politikens agenda och specifika beslut, i desto högre grad är detta engagemang att bedöma som politiskt deltagande. En konstnärlig happening där ett nätverk av konstintresserade studenter ställer ut inpackade och färgglada cyklar i rondeller kan ses som ett deltagande i det offentliga samtalet, men inte nödvändigtvis som en politisk aktion – men ifall syftet är att påverka politiken så blir även detta ett exempel på politiskt deltagande. I tabell 1.1 redovisas olika arenor för deltagande inom ramen för de olika roller eller positioner som medborgare kan agera utifrån, där särskilt det skuggade området får reserveras för politiskt deltagande.7 Andra medborgarroller kan till exempel vara rollen som företagare, föreningsmedlem, konsument, producent eller som brukare av service inom den offentliga sektorn (genomförande av beslutad politik). På marknaden deltar medborgare i rollerna som konsumenter och producenter. Konsumenter kan organisera sig för att hävda sina intressen och rättigheter, medan producenter kan organisera sig för att skapa branschöverenskommelser, öka sina marknadsandelar, dela på kostnader eller dela kompetenser. Det kan också uppstå lägen då man önskar att påverka lagstiftning, skattepolitik, konkurrensfrågor eller

6  De politiska institutionerna kan sägas vara system eller organisationer som skapats utifrån olika regelverk. Den svenska konstitutionen, grundlagen, är den viktigaste regelsamlingen för hur de politiska institutionerna ska organiseras (beslutsfattandet, genomförandet, det tvistelösande rättsväsendet samt bestraffningssystemet). 7  Deltagandet i civilsamhället och på marknaden betraktas enligt den statsvetenskapliga teoribildningen som medborgerligt deltagande, medan deltagandet inom den politiska sektorn (skuggad kolumn i tabell 1.1) anses vara politiskt deltagande. Även deltagande i genomförarfasen är enligt traditionella definitioner att betrakta som medborgar­ deltagande, t.ex. genom brukarråd eller medborgardialog.

16

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r


1  Vad är politik?

Tabell 1.1  Arenor och aktörer för deltagande (Norén Bretzer 2005a). Civilsamhälle Individer

Marknad Nätverk, föreningar, intresseorga­ nisationer

Producenter

Politik Konsumenter

Politiska partier och institutioner, lagstiftning

Genom­ förande av beslutad politik

Kommunalt Regionalt Nationellt Internationellt/EU Kommentar: Tabellen har konstruerats med inspiration av ”förvaltningstrappan” (Lundquist 1992:15), korsat med tidigare figur 1.2.

kommande lagförslag. Genom att finansiera professionella lobbyister8 kan politiska förslag kommuniceras i maktens korridorer mer effektivt än vad ett mer fritidsbaserat medborgardeltagande mäktar med. På alla dessa arenor återfinns även medier med som granskare, nyhetsförmedlare och informationskanal. Mediegranskningen ökar transparensen eller genomskinligheten i vad som sker kring olika politiska ärenden och beslut. Vilka är det som deltar, varför gör de det och vilka intressen står mot varandra? Medierna består av lokala och regionala tv- och radiokanaler, samt tidningar, webbtjänster och smart telefoni. De består även av SVT och andra kanaler med nationell täckning som TV3, TV4, Kanal 5, och i viss mån även av internationella medier. Journalister som arbetar med nyhetsjournalistik har ofta till uppgift att rapportera om och granska att politiska beslut är legitima, liksom dess genomförande i förvaltningen. Även innan ett politiskt beslut ska tas kan detta föregås av en långdragen medial granskning, vilket gör att medborgarnas insikter och kunskaper om den politiska processen fördjupas (Norris 2011). Vissa kanske skulle hävda att detta även innebär att medborgarna blir mer cyniska än tidigare, att medierna förvränger

8 En lobbyist är en person som är anställd för att bearbeta beslutsfattare för att åstadkomma beslut i en viss riktning. Arbetsgivaren kan vara enskilda företag eller en intresseorganisation. I USA är lobbying en central del av det politiska systemet, där lobbyisterna också ska vara registrerade, vilket ännu inte är fallet i Sverige. Registrering torde göra granskning och kontroll lättare av vilken eller vilka intressen som den enskilda lobbyisten representerar (Naurin 2007, 2001).

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

17


1  Vad är politik?

och vantolkar. Andra skulle hävda att tack vare den ökade genomskinligheten har mygel och informella beslut minskat i omfattning. Tabell 1.1 åskådliggör även variationsmöjligheter då det gäller de olika roller som medborgare kan spela. Vissa medborgare kan agera som väljare, styrelseledamot i en intresseförening, konsument och producent samtidigt, enligt medvetna val. Deltagandet kan dessutom ske lokalt, regionalt, nationellt och även internationellt – på ideella, kommersiella och/eller politiska arenor. Allt som allt visar tabell 1.1 totalt tjugofyra olika möjliga arenor där medborgare potentiellt kan agera. De personer som är intresserade av makt och inflytande söker sig till flera sådana arenor. Medborgare som inte är så intresserade av politik, eller tror att de inte kan påverka någonting, de kanske handlar varor utan närmare politisk reflektion, vill inte delta i någon förening och ligger hellre på sofflocket än att gå och rösta. Ofta har äldre personer erfarenhet av fler olika arenor jämfört med yngre, då de har hunnit med fler olika aktivitetsformer under livets gång. Kanske kan man gå så långt som att hävda att kunskaper om skilda samhällsarenor är nödvändiga för att fullt ut kunna nyttja sitt medborgarskap, och att det därmed är av stor vikt att alla delar av befolkningen ges tillfälle att nå denna kunskap. Det må vara att medborgare inte deltar i politiken eller samhälls­ debatten för att de inte har tid, för att de inte vill eller för att de är ganska nöjda med hur saker förhåller sig. Två amerikanska forskare menar dock att allmänheten helst vill ha en sovande demokrati, där de kan aktivera sig ifall en akut situation uppstår (Hibbing & Theiss-Morse 2002). Värre är det om medborgare inte deltar för att de inte vet hur demokratin fungerar eller saknar kunskap om vart man vänder sig när man vill göra sin röst hörd. En fråga som kan tyckas befogad är vilken relation som råder mellan samhället och politiken. Frågan låter sig inte besvaras särskilt enkelt, men ett möjligt svar är att samhället utgörs av offentlig sektor, marknad och civilsamhället gemensamt. Tabell 1.1 visar hur den offentliga sektorn, eller politiken, skär genom flera olika nivåer, från det internationella planet till det lokala. Därtill agerar aktörerna från marknaden eller civilsamhället på de politiska arenorna, och politiska beslut får ofta konsekvenser för villkoren på marknaden eller i det civila livet. Samhället är självklart större än politiken, men politiken har betydelse för samhället i väldigt många olika slags avseenden.

18

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r


1  Vad är politik?

Policyprocessen i politik och förvaltning Det politiska beslutsfattandet äger rum på främst fyra olika nivåer. Högre nivåer reglerar beslutskompetensen för de lägre, även om frihetsgraden är relativt stor även för den mest lokala nivån. Politiska beslut fattas i EU, i riksdagen, i landstingsfullmäktige samt i kommunfullmäktige. Politiska beslut föregås av en process där politiken artikuleras och aggregeras. Under denna fas deltar medier, den allmänna opinionen, politiska partier, intressegrupper och ibland även lobbyister. När politiska beslut har tagits, överlämnas ansvaret för genomförandet till förvaltningsmyndigheter och lokala förvaltningar på olika nivåer i systemet. Ibland talas det om input, throughput och output; på svenska pratar man oftare om policyprocessen (Vedung 2016, 2009; Schmidt 2013; Hill 2007; Premfors 1989). Policyprocessen i figur 1.3 utgör en slags abstrakt grundmodell bland statsvetare och förvaltningsforskare för tänkandet om hur politik formuleras och sedan genomförs. Den bygger i sin tur på David Eastons arbeten som en gång formulerade politikens ”maskineri” (Easton 1965), med det korrektivet att Easton knappt alls nämnde genomförandefunktionerna (Vedung 2016; Svensson 1996). Även om modellen är en drastisk förenkling, hjälper den oss att sortera upp olika skeenden i det offentliga. Policyprocessen utgår från att det finns ett inflöde i politiken, en massa ”problem” som uppstår eller finns, och som måste behandlas – vissa mer akut, andra problem får vänta. Allmänheten i form av den rådande opinionsbildningen och i rollen som de politiska partierna har i detta skede uppgiften att avgränsa och formulera vad varje enskilt problem egentligen består i. Detta kallas problemformuleringsprivilegiet, vilket

Probleminflöde

Process, policyformulering, beslut

Utflöde, åtgärder

Granskning och återkoppling

Figur 1.3 Policyprocessen. Kommentar: Grå skuggning representerar den politiska nivån. Probleminflöde representerar främst civilsamhället, partierna och medierna. Utflöde, åtgärder, granskning och återkoppling representerar främst förvaltningens verksamhetsområde.

©  F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

19


Fil.dr Ylva Norén Bretzer är forskare och lärare vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Hennes avhandling handlade om politiskt förtroende, och senare har hon även i sin forskning intresserat sig för förtroende för olika myndigheter. Hon forskar också om energi och hållbara städer.

SVERIGES POLITISKA SYSTEM Utifrån de konstitutionella utgångspunkterna redogör denna bok för hur Sveriges politiska system är uppbyggt och fungerar, från nationell till lokal nivå. Frågor som rör demokratins utveckling, val, regeringsbildning, lagstiftning, budget och dess beredning samt olika typer av granskningsformer inom det offentliga problematiseras och diskuteras. Författaren anlägger ett institutionellt perspektiv som synliggör hur politikens aktörer styrs av strukturer, regler, processer och normer, samtidigt som de samspelar med medborgarna och civilsamhället. Framställningen har därtill ett flernivåfokus som belyser hur dessa processer på olika nivåer relaterar till varandra. Denna tredje upplaga har omarbetats med utgångspunkt i den reviderade grundlagen som trädde i kraft i januari 2011. Den nya upplagan har försetts med nya avsnitt om medborgarnas förtroende för de offentliga verksamheterna samt om värdegrunden inom den offentliga förvaltningen. Boken ger en pedagogisk och levande introduktion till svensk politik. Den vänder sig i första hand till studenter på grundläggande nivå inom statsvetenskap och offentlig förvaltning, men lämpar sig även väl för utbildningar inom ämnen som journalistik, juridik, socialt arbete och samhällsplanering. Boken finns även i digital form för läsplatta, därtill kommer ytterligare en digital del med sammanfattningar, övningar och tester. Dessa digitala verktyg är en ovärderlig hjälp i förberedelser inför föreläsningar och examination. Instruktioner för hur man kommer åt materialet på webben finns på omslagets insida.

Tredje upplagan Art.nr 32729

studentlitteratur.se

Profile for Smakprov Media AB

9789144115511  

9789144115511  

Profile for smakprov

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded