9789177372127

Page 1

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT

Denna lärobok behandlar huvuddragen i nuvarande regler om planering, fastighetsbildning, expropriation, allemansrätt, miljöskydd, naturvård och annan markanvändning. Särskilt behandlas miljöbalken med dess genomgripande betydelse för fastighetsrätten. Framställningen är närmast avsedd för jurist- och ekonomutbildningen men också för andra som vill ha en överblick av dessa aktuella frågor. Bertil Bengtsson är professor i rättsvetenskap och tidigare justitieråd.

ISBN: 978-91-7737-212-7

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT – MILJÖBALKEN

MILJÖBALKEN

BERTIL BENGTSSON

BERTIL BENGTSSON

13

BERTIL BENGTSSON

TRETTONDE UPPLAGAN

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN


SPECIELL FASTIGHETSRÄTT Miljöbalken Trettonde upplagan

bertil bengtsson


© Författaren och Iustus Förlag AB, Uppsala 2022 Upplaga 13:1 ISBN 978-91-7737-212-7 Produktion: eddy.se ab, Visby 2022 Omslag: John Persson Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Telefon: 018-65 03 30 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se Printed by Eurographic Group, 2022


Innehåll

Innehåll Förord till trettonde upplagan 9 Några använda förkortningar 11 1

Inledning 13 1.1 Allmänt om den speciella fastighetsrätten 13 1.2 Den speciella fastighetsrättens särdrag 15 1.3 Lagar på området 18 1.4 Metoder vid myndigheternas ingripande 23 1.5 Miljöhänsyn i lagstiftningen 26 1.6 Några andra huvudsyften bakom lagstiftningen på området 1.7 Intressekonflikter; lagstiftningsteknik 35 1.8 Egendomsskyddet 39

31

2 Plan- och byggnadslagstiftning 41 2.1 Allmänna anmärkningar 41 2.2 Allmänt om lagstiftningens utformning 46 2.3 Hushållning med mark- och vattenområden 50 2.4 Översiktsplan 58 2.5 Detaljplan 60 2.6 Plangenomförandet 65 2.7 Områdesbestämmelser 67 2.8 Exploateringsavtal 68 2.9 Bygglov och andra tillstånd 69 2.10 Ersättningsregler 72 2.11 Sammanfattning 77 3

Fastighetsbildning m.m. 79 3.1 Inledande anmärkningar 79 3.2 Historisk bakgrund 82 3.3 Allmänna villkor för fastighetsbildning 87 3.4 Fastighetsreglering; allmänt 98 3.5 Särskilda regler om samfälligheter 106 5


Innehåll 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 3.15

Särskilda regler om servitut 107 Särskilda regler om inlösen 110 Avstyckning 111 Klyvning 113 Sammanläggning 113 Fastighetsbestämning 116 Fastighetsregistrering 118 Anläggningslagen 119 Ledningsrättslagen 124 Sammanfattning 125

4

Expropriation m.m. 129 4.1 Inledande anmärkningar 129 4.2 Expropriationens föremål och verkningar 133 4.3 Expropriationsändamålen; allmänt 134 4.4 Expropriation för tätbebyggelse 136 4.5 Expropriation för särskilda ändamål 138 4.6 Värdestegringsexpropriation 140 4.7 Intresseavvägning m.m. 141 4.8 Förfarandet vid tillståndsprövningen 144 4.9 Förhandstillträde 146 4.10 Allmänt om expropriationsersättningen 147 4.11 Löseskillingen 152 4.12 Företagsinverkan m.m. 153 4.13 Intrångsersättning 155 4.14 Ersättning för personlig skada 157 4.15 Sakägarbegreppet 158 4.16 Rättegången 159 4.17 Skyddet för borgenärer och sakägare 160 4.18 Väglagen 162 4.19 Sammanfattning 163

5

Allemansrätten 165 5.1 Allmänna anmärkningar 165 5.2 Gångtrafik 170 5.3 Annan trafik 172 5.4 Vistelse på annans mark 173 5.5 Allemansrätt på vattenområde 175 5.6 Rätt att ta naturprodukter m.m. 175 5.7 Sammanfattning 177

6


Innehåll 6

Miljöbalken; allmänna regler 178 6.1 Inledande anmärkningar 178 6.2 Hänsyns- och avvägningsregler 179 6.3 Miljökvalitetsnormer 189 6.4 Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar 6.5 Prövningssystemet 193 6.6 Sammanfattning 195

191

7 Områdesskydd och annat skydd för naturen 196 7.1 Allmänt 196 7.2 Olika typer av naturområden m.m. 198 7.3 Strandskydd 204 7.4 Intresseprövning beträffande områdesskydd 208 7.5 Sammanfattning 209 8

Miljöfarlig verksamhet m.m. 211 8.1 Allmänt om miljöfarlig verksamhet 211 8.2 Begreppet miljöfarlig verksamhet 213 8.3 Tillstånd, anmälan, tillsyn m.m. 216 8.4 Allmänt om prövningen 219 8.5 Lokaliseringsfrågor m.m. 222 8.6 Skyddsåtgärder och förbud 226 8.7 Regler om hälsoskydd 230 8.8 Avhjälpande av miljöskador 231 8.9 Sammanfattning 238

9 Vattenverksamhet, täkt, skogsbruk m.m. 239 9.1 Inledande anmärkningar 239 9.2 Rätt till vatten 241 9.3 Tillståndsregler 242 9.4 Några andra regler om vattenverksamhet 244 9.5 Täktverksamhet m.fl. arbetsföretag 245 9.6 Skogsvårdslagen 246 9.7 Sammanfattning 248 10 Ersättningsregler i miljöbalken 249 10.1 Allmänna anmärkningar 249 10.2 Ersättning vid rådighetsinskränkningar 251 10.3 Ersättning vid tillstånd till vattenverksamhet m.m. 256

7


Innehåll 10.4 10.5

Grundlagens betydelse 258 Sammanfattning 259

11 Skadestånd och andra påföljder enligt miljöbalken 260 11.1 Skadestånd m.m. 260 11.2 Straffansvar 266 11.3 Miljösanktionsavgift 268 11.4 Sammanfattning 269 12 Miljöfrågor utanför fastighetsrätten 271 12.1 Allmänt 271 12.2 Genteknik 272 12.3 Kemiska produkter m.m. 273 12.4 Avfall och producentansvar 274 12.5 Sammanfattning 275 13 Några andra lagar om markens användning 277 13.1 Kärnkraftlagstiftning 277 13.2 Minerallagen 278 13.3 Allmänt om jakt- och fiskelagstiftning 285 13.4 Jakt 286 13.5 Fiske 288 13.6 Ägofredslagen 290 13.7 Rennäringslagen 291 13.8 Sammanfattning 292 Litteraturförteckning Rättsfallsregister Sakregister

8

301

297

293


Förord till trettonde upplagan

Förord till trettonde upplagan Denna översikt av den speciella fastighetsrätten är avsedd främst för juristutbildningen. Meningen är att i varje fall avsnitt med fin stil då ska läsas kursivt, om man inte har särskilt intresse för rättsområdet. I den nya upplagan har skett åtskilliga ändringar och tillägg, framför allt på grund av ny lagstiftning och ny rättspraxis. Liksom i föregående upplagor har framställningen i stora delar snarare ett fastighetsrättsligt än ett miljörättsligt perspektiv. Den som är mera miljöintresserad bör komplettera läsningen med miljörättslig litteratur för att få ett bättre grepp om problemen. Uppsala i juni 2022 Bertil Bengtsson

9


1 Inledning

1 Inledning 1.1 Allmänt om den speciella fastighetsrätten Denna framställning behandlar egentligen två rättsområden: dels den del av fastighetsrätten som ibland kallas markrätt, dels miljörätt. Rättsområdena hänger emellertid nära ihop; också miljörätt hör till större delen till fastighetsrätten. Markrätten rör i stora drag enskildas användning av sin mark, framför allt lagstiftarens och myndigheternas kontroll över användningen; de enskildas möjlighet att bilda fastigheter m.m., myndigheternas planering av markens användning och kontroll över utnyttjandet av naturresurser som mineraler, vilt och fisk, deras möjlighet att lösa in – expropriera – mark, och liknande frågor. Miljörätten handlar också om en kontroll över användningen, men då med sikte främst på att skydda människors hälsa, naturen och miljön i övrigt, inbegripet våra naturresurser. Det är klart att sådana frågor får stor betydelse också för t.ex. planeringen. Den speciella fastighetsrätten reglerades länge av en lång rad olika lagar. År 1998 antog emellertid riksdagen miljöbalken (MB) – en samlad lagstiftning som ersatte åtskilliga äldre lagar, bl.a. miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, hälsoskyddslagen och vattenlagen (vars regler dock delvis togs in i en ny lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet). En del annan viktig fastighetsrättslig lagstiftning behölls emellertid: fastighetsbildningslagen (FBL), plan- och bygglagen (PBL), expropriationslagen (ExprL), väglagen, minerallagen, jaktlagen, fiskelagen m.fl. Flertalet av dessa lagar ska emellertid tillämpas åtminstone delvis enligt tankegångarna i miljöbalken. Den får därför en central betydelse på rättsområdet. Den följande framställningen är upplagd på detta sätt: Först kommer en översikt av rättsområdet, där bl.a. några ledande synpunkter behandlas – särskilt vissa huvuddrag i MB:s allmänna regler, som får betydelse på större delen av rättsområdet (kap. 1). Sedan redogör jag för vissa markrättsliga regler som samtidigt är en viktig bakgrund till miljö13


1 Inledning

rätten: bl.a. för bestämmelserna i PBL, FBL och ExprL och dessutom för allemansrätten, som inte är lagreglerad på samma vis som andra delar av fastighetsrätten (kap. 2–5). Därefter tar jag upp de viktigaste delarna av MB; processrättsliga och förvaltningsrättsliga bestämmelser (bl.a. om tillsyn över miljön) berörs dock bara i korthet, liksom reglerna om miljöbrott. (Se kap. 6–12.) Avslutningsvis behandlas olika lagar utanför MB som främst rör naturresursernas användning (kap. 13).1 MB rör till viss del frågor som inte har med fastighetsrätten att göra – bl.a. kontroll över kemiska produkter och genteknik. Också de ska omtalas, fast de egentligen inte hör till ämnet. – En viktig lag om miljön är också arbetsmiljölagen. Den är dock ingen fastighetsrättslig lagstiftning och brukar inte räknas till miljörätt i vanlig mening, snarare till arbetsrätten. Den berörs inte alls i fortsättningen.

På senare år har ju klimatfrågan blivit väsentlig. På de allra flesta håll erkänns dess övergripande betydelse på sikt för våra livsförhållanden och behovet av snabba åtgärder mot klimatförsämringen. Dessa problem når emellertid långt utanför mark- och miljörättens område, samtidigt som omsorgen om klimatet till en del motiverat åtskilliga miljörättsliga regler. Här kan jag bara påminna om frågans vikt; någon redogörelse för all lagstiftning som på ena eller andra sättet tar sikte på klimatet är inte möjlig i detta sammanhang. I vart fall har MB hittills inte fått så stor betydelse för den svenska klimatomställningen.2 I detta sammanhang bör dock nämnas klimatlagen (2017:720), som reglerar regeringens klimatpolitiska arbete i mycket allmänna ordalag. Enligt 2 § ska regeringen bedriva ett klimatpolitiskt arbete som framför allt syftar till att förhindra farliga störningar i klimatsystemet, bidrar till 1

Miljörätten i stort (även utanför fastighetsrättens område) behandlas i en omfattande lärobok av Gabriel Michanek och Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten (5 uppl. 2021), i fortsättningen citerad Michanek-Zetterberg. I övrigt kan hänvisas till talrika arbeten av Staffan Westerlund, bl.a. Delkommentarer till miljöbalken, Miljörättslig tidskrift 1999, och (om äldre rätt) Miljörättsliga grundfrågor (1987). En nyare lärobok är Jonas Ebbesson, Miljörätt (4 uppl. 2021). En lagkommentar av sedvanlig typ, delvis byggd på motiven, är B. Bengtsson, U. Bjällås, S. Rubenson och R. Strömberg, Miljöbalken, som utkommer med nya supplement varje år; en kortare kommentar är Stefan Rubenson, Miljöbalken (6 uppl. 2021). Mera speciella framställningar nämns i fortsättningen. 2 Se Jonas Ebbesson, Klimatet i miljöbalken – sedan 1999! (Festskrift till Jan Darpö, 2022 s. 147 ff.).

14


1 Inledning

att skydda ekosystemen liksom nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring samt inriktar sig på att minska utsläppen av koloxid och andra växthusgaser. Som ett led i detta ska regeringen bl.a. varje år lämna en klimatredovisning till riksdagen och vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Inget sägs om vad som händer ifall regeringen inte uppfyller dessa krav; lagen talar inte om juridiska påföljder. Lagrådet kritiserade att lagen på detta sätt inte var rättsligt bindande, men regeringen betonade att ett syfte med lagen var att framhålla frågans särskilda vikt och att regeringen i varje fall hade ett politiskt ansvar inför riksdagen.3 Lagen tycks på detta vis ha begränsad juridisk betydelse, även om dess syfte rimligen bör påverka tolkningen av olika regler där klimatsynpunkter framträder.

1.2 Den speciella fastighetsrättens särdrag Det mesta som sägs i detta inledande kapitel återkommer i den senare framställningen. Det kan emellertid vara lättare att få grepp om detta stora rättsområde, om man från början har klart för sig några karakteristiska drag hos rättsreglerna och vilka huvudtankar som ligger bakom dem. Man brukar ofta skilja mellan allmän och speciell fastighetsrätt. Den allmänna fastighetsrätten behandlar i stort sett de regler som förekommer i JB – kontraktsrättsliga och sakrättsliga frågor. Den speciella fastighetsrätten, miljörätten inbegripen, rör de flesta övriga lagar som studeras på området. Det finns ganska goda skäl att se den speciella fastighetsrätten som ett rättsområde för sig. Här dyker det upp nya typer av problem, som mera sällan blir aktuella vid tillämpning av JB:s regler (och f.ö. inte heller inom förmögenhetsrätten i allmänhet). Några sådana särdrag bör nämnas redan inledningsvis. Den allmänna fastighetsrätten rör typiskt sett förhållandet mellan enskilda (fysiska och juridiska) personer. Naturligtvis kan reglerna i JB också bli tillämpliga på offentliga rättssubjekt, som staten och kommun; de kan t.ex. sälja, köpa, hyra ut eller arrendera ut fastigheter. Men de likställs då med enskilda fastighetsägare, hyresgäster etc.; det gäller i all3

Se närmare om diskussionen prop. 2016/17:146.

15


1 Inledning

mänhet inte några särskilda bestämmelser för staten och kommunerna. (Vissa undantag finns; tomträtt kan t.ex. i allmänhet bara upplåtas i fastighet i allmän ägo, se 13:2 JB.) Speciell fastighetsrätt angår däremot, också typiskt sett, situationer där offentliga myndigheter – inte så ofta de allmänna domstolarna – ingriper i de enskildas skötsel och dispositioner över sina fastigheter. Det är inte bara fråga om tvingande regler, som begränsar avtalsfriheten; från åtskilliga rättsområden känner vi till hur sådana kan få betydelse i tvister mellan enskilda. Men på den speciella fastighetsrättens område kan myndigheterna ofta ingripa av eget initiativ, utan att någon enskild fört saken inför myndigheten; och när flera enskilda är inblandade i ett ärende, behöver myndigheten inte ens om de enskilda parterna är eniga alltid följa deras ståndpunkt, utan kan ofta handla som det anses lämpligt i det allmännas intresse. Myndigheterna bestämmer ganska fritt över väsentliga förhållanden för de enskilda fastighetsägarna. De avgör, om nya fastigheter ska få bildas. De kan hindra den enskilde att bebygga sin fastighet och ibland också att sälja den, även om ingen annan motsätter sig åtgärden. De kontrollerar sättet att använda den; ägaren får t.ex. inte avverka skog, exploatera grustillgångar, bryta mineraler efter sitt gottfinnande eller på annat sätt utnyttja fastigheten så att miljön skadas eller naturresurser går till spillo. Ibland krävs det tillstånd av myndighet för att använda fastigheten till visst ändamål, t.ex. att bygga i vatten eller starta en miljöfarlig industri. Staten eller kommunen kan rentav med tvång förvärva äganderätten till mark som den anser sig behöva, genom expropriation eller annan inlösen. Myndigheterna kan också tvinga enskilda fastighetsägare att sammansluta sig för att inrätta gemensamma anläggningar som vägar, värmecentraler etc. och detta fast kanske åtskilliga delägare i sammanslutningen egentligen är ovilliga att medverka. Det är naturligt att detta intresse hos myndigheterna för den enskildes sätt att sköta sin egendom framträder just inom fastighetsrätten. Den fasta egendomen är ju en grundval för landets ekonomi; det allmänna måste kontrollera att naturtillgångarna sköts rationellt, på ett sätt som är försvarligt från samhällsekonomisk synpunkt. Vidare är det ju från användningen av fast egendom som de största miljöhoten kommer – t.ex. från förorenande storindustrier eller från vägtrafiken. Det allmännas ingripanden medför att de rättsliga konflikterna ofta blir av ett annat slag än på JB:s område. Som framgått är den enskildes 16


1 Inledning

motpart inte i första hand en annan enskild utan en myndighet. Den enskilde får ta hänsyn främst till myndigheternas inställning, när han4 planerar sin verksamhet; det hjälper kanske inte att alla berörda enskilda parter godtar hans planer. Kan han t.ex. hoppas att få avstycka en fastighet för försäljning, eller exploatera mark för tätbebyggelse, eller starta en industri, eller utnyttja en malmfyndighet som han träffat på? Avgörande är här de offentligrättsliga bestämmelser som gäller för myndigheternas handlande. Den speciella fastighetsrätten rör sig ofta på gränsen till förvaltningsrätten; delvis samma problem studeras också där, fast vanligen från andra synpunkter. – Myndigheternas beslut kan överklagas till tingsrätter i en särskild sammansättning, mark- och miljödomstolar, och därifrån till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD), en avdelning av Svea hovrätt, som i en del ärenden är högsta instans; i andre kan den i vanlig ordning överklagas till Högsta domstolen. Vad som motiverar att den speciella fastighetsrätten ofta läses som en del av civilrätten är emellertid att myndigheternas ingripanden har så nära samband med de enskildas inbördes rättsförhållanden. Ibland kan de direkt påverka de enskildas avtal. Från fastighetsköpets område känner vi t.ex. till de obehagliga följderna av att avstyckning inte kommer till stånd, när någon sålt ett område av sin fastighet; då förlorar ju köpet sin giltighet (4:7 JB). Vi kommer att träffa på en del andra exempel på att ett myndighetsbeslut kan få betydelse av liknande slag. Vidare rör den speciella fastighetsrätten ofta konflikter mellan grannar, liknande dem som behandlas bl.a. i 3 kap. JB. En villaägare vill inte att grannen ska få lov att driva en bullrande industri i hans närhet; han motsätter sig att en annan granne får bygga ett högt hus som fördärvar hans utsikt; och grannen i sin tur reagerar mot att villaägaren sätter upp staket, som hindrar närboende från att använda en bra badstrand på villaägarens mark. Situationer av dessa slag regleras i den lagstiftning vi ska syssla med (i de angivna exemplen respektive 9 kap. MB, plan- och bygglagen och 26 kap. 11 § MB). Men de har viss likhet med vanliga civilrättsliga tvister.

4

I fortsättningen talar jag för enkelhetens skull om ”han”, när fastighetsägaren och andra parter behandlas. Men naturligtvis betyder det hela tiden ”han eller hon”. Det praktiska uttrycket ”hen” är ännu inte vedertaget i juridiska framställningar.

17


SPECIELL FASTIGHETSRÄTT

Denna lärobok behandlar huvuddragen i nuvarande regler om planering, fastighetsbildning, expropriation, allemansrätt, miljöskydd, naturvård och annan markanvändning. Särskilt behandlas miljöbalken med dess genomgripande betydelse för fastighetsrätten. Framställningen är närmast avsedd för jurist- och ekonomutbildningen men också för andra som vill ha en överblick av dessa aktuella frågor. Bertil Bengtsson är professor i rättsvetenskap och tidigare justitieråd.

ISBN: 978-91-7737-212-7

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT – MILJÖBALKEN

MILJÖBALKEN

BERTIL BENGTSSON

BERTIL BENGTSSON

13

BERTIL BENGTSSON

TRETTONDE UPPLAGAN

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN