__MAIN_TEXT__
feature-image

Page 1

KOMMUNEN LAGEN

Ulla Björkman är universitetslektor i offentlig rätt, numera pensionerad, och Olle Lundin professor i förvaltningsrätt. Båda är verksamma vid Juridiska institutionen Uppsala universitet och har mångårig erfarenhet, både praktisk och teoretisk, av kommunalrätt och dess tillämpning.

Olle Lundin Ulla Björkman

DENNA BOK är en framställning om kommunalrätt i vid bemärkelse. Här behandlas frågor om den kommunala kompetensen, alltså vad en kommun får och inte får syssla med. Vidare beskrivs och diskuteras den kommunala beslutsprocessen och kontroll av kommunal verksamhet. Stor vikt läggs vid de olika roller och funktioner som en kommun har. Kommunen är ju en del av rättsstaten och välfärdsstaten, en demokratisk plattform och ett organ för kanalisering av den lokala demokratin. Ibland uppträder också kommunen som näringsidkare. Alla dessa olika roller och funktioner skapar inte bara politiska utan även rättsliga spänningar och konflikter, som uppmärksammas i boken. Boken riktar sig till studenter på högskolan, kommunala förtroendevalda samt övriga som har kontakter med kommunen eller vill lära mer.

Olle Lundin Ulla Björkman

KOMMUNEN LAGEN EN INTRODUKTION

7 UPPLAGA 7

ISBN 978-91-7737-125-0


KOMMUNEN OCH LAGEN – en introduktion Sjunde upplagan

olle lundin och ulla björkman


Innehåll

Innehåll Inledning  9 Förord till sjunde upplagan  11 Förkortningar  13 1 Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse  17 1.1 Kort om den historiska utvecklingen av det lokala styret före 1862  17 1.1.1 Äldre tid  17 1.1.2 Medeltiden och tiden fram till 1800  17 1.1.3 Samhällsutvecklingen under 1800-talet  20 1.2 1862 års kommunalförfattningar  21 1.3 Kommunala reformer efter 1862 fram till gällande lag  23 2 Kommunen i dagens samhälle  27 2.1 Kort om kommunens struktur och roller  27 2.2 Kommunen som demokratiskt system  30 2.3 Kommunen som förvaltningsmyndighet  31 2.4 Kommunen som företag  34 2.5 Exempel  36 3 Konstitutionella aspekter på kommunen  39 4 Den kommunala kompetensen  43 4.1 Inledning  43 4.2 Den allmänna kompetensen enligt KL  45 4.2.1 Allmänintresset  45 4.2.2 Lokaliseringsprincipen  47 4.2.3 Uppgift som ankommer på annan  49 4.2.4 Förbud mot understöd till enskild  50

5


Innehåll 4.2.5 Förhållandet till näringslivet och kommunal affärsverksamhet 51 4.2.6 Statsstödsregler  54 4.2.7 Likställighetsprincipen  56 4.2.8 Självkostnadsprincipen  59 4.2.9 Förbudet mot retroaktiva beslut  61 4.3 Kompetensen enligt specialförfattningar  62 5 Beslutsprocessen och organisationen  64 5.1 De kommunala beslutsorganen och funktionärerna  64 5.1.1 Kommunala val och valbarhetsregler  64 5.1.2 Fullmäktiges uppgifter och nämndernas uppgifter  66 5.1.3 Förtroendevalda och anställda  68 5.2 Beslutsfattandet i fullmäktige  70 5.3 Beslutsfattandet i nämnderna  75 5.3.1 Särskilt om förvaltningslagen i kommunal ärendehandläggning 78 5.4 Kommunala instrument i övrigt  80 5.4.1 Finansiering av verksamheten  80 5.4.2 Fullmäktiges instruktions- och förordningsmakt  82 5.5 Kommunala företag och andra utförare av kommunal verksamhet 82 5.5.1 Principer och tendenser  86 6 Kontroll av kommunal verksamhet  91 6.1 Inledning  91 6.2 Laglighetsprövning (kommunalbesvär)  92 6.2.1 Allmänt om laglighetsprövning  92 6.2.2 Överklagbarhet  92 6.2.3 Besvärsrätt  94 6.2.4 Besvärstid  96 6.2.5 Processuella begränsningar  97 6.2.6 Rättelse av verkställighet  99 6.3 Förvaltningsbesvär  101 6.4 Kommunala revisorer  102 6.5 JO:s och JK:s tillsyn  105 6.5.1 Inledning  105 6.5.2 Riksdagens ombudsmän (JO)  106 6.5.3 Justitiekanslern (JK)  108 6.6 Statliga förvaltningsmyndigheters tillsyn  109 6


Innehåll 7 Framåtblick 112 7.1 Politikerrollen  112 7.1.1 Vem är kommunen?  115 7.2 Regioner  117 7.3 Kommunen och marknaden  120 Litteratur  125 Bilaga: Kommunallagen  127 Sakregister  163

7


1  Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse

1 Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse

1.1 Kort om den historiska utvecklingen av det lokala styret före 1862 1.1.1 Äldre tid För att förstå dagens kommuner och regioner behövs ett historiskt perspektiv. Inte enbart organisatoriska frågor är då av intresse utan även den sociala strukturen i samhället. Ätt- och bygemenskapen är sålunda mycket äldre än statsbildningen och offentliga styrelseorgan på olika nivåer. Särskilt noteras att den sociala skiktning som på kontinenten tog sig uttryck i feodalismen, alltså att stormän ägde all mark med mer eller mindre ofria bönder som brukare, aldrig fick fäste hos oss. Så långt tillbaka som det finns källmaterial har det funnits fria, självägande bönder i Sverige. Lokala styrelser i mera bestämd form har troligen funnits långt före 1100-talet, alltså innan rikets enande och kristnande och före det att landskapslagarna nedtecknades. På landsbygden är de geografiska enheter från äldre tid som vi har någon kunskap om främst byalag, häraden (hundare), land–landskap. Efter kristnandet kommer kyrksocknen att utgöra basen i lokalsamhället.

1.1.2 Medeltiden och tiden fram till 1800 Inledningsvis erinras om att Finland hörde ihop med Sverige i ett rike från 1200-talet till dess att Sverige förlorade Finland i fredsförhandlingarna med Ryssland 1809. Det innebär en mycket lång, gemensam historia och samhällsutveckling. Rättsligt sett är alltjämt likheterna stora mellan våra båda länder medan likheterna med Norge är mindre, trots personal­ 17


1  Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse

unionen mellan Norge och Sverige under åren 1814 till 1905. Från ett rättsligt perspektiv talar man ibland om en östskandinavisk, Sverige och Finland, och en västskandinavisk, Norge och Danmark, tradition. Under 1200-talet nedtecknades landskapslagarna för Västergötland, Östergötland, Småland (Tiohärad), Gotland, Uppland, Södermanland, Västmanland, Dalarna och Hälsingland, troligen också Värmland och Närke. Detta sker i en brytningstid där kyrkan och kungamakten har ambitioner att förändra och kontrollera samhällslivet. Genom de allmänna lands- och stadslagarna, som kung Magnus Eriksson stiftar vid mitten av 1300-talet, befästs den utvecklingen. Skatteväsendet införs under denna tid, enligt historikern Dick Harrison både som ett symptom på och en förutsättning för den nya riksmaktens etablering. Skattefogdarna blir de första statstjänstemännen. Kungen biträds vid denna tid av rådsherrar och riksämbetsmännen drotsen, marsken och kanslern. Riksdagen växer fram under 1400-talet. Lands- och stadslagarna förblir gällande fram till 1734 års lag. I landen eller landskapen hölls ting med menigheten ända fram till 1600-talet. Här skipades rätt och bestämdes regler och även frågor om förvaltning och beskattning avhandlades. Tinget utgjorde också vad vi idag kan kalla en social arena för kommunikation, konfliktlösning och förhandling med statsmaktens företrädare. Historiker som Eva Österberg talar om betydelsen av att bönderna hade en egen röst och att man skapade gemensamma organ för att driva det gemensamma goda – en kommunalism till skillnad från den kontinentala feodalismen. Också andra forskare bekräftar, att den lokala organisationen var statens fundament med direkta kanaler mellan centralmakt och lokalbefolkning. Statens fogdar var inte herremän med egna skatteuttag utan ofrälse tjänstemän. Det har sagts av många, att kungamaktens historiskt starka legitimitet hos allmogen har en förklaring i det ömsesidiga beroendeförhållandet. Landstingen i deras historiska form försvann successivt i och med att den centrala statsmakten växte sig stark. Det var under Gustav II Adolfs regeringstid, med Axel Oxenstierna som konstruktör, som den statliga organisationen utvecklades kraftigt och inte minst länsorganisationen med länsstyrelserna. Oxenstierna byggde vidare på modellen med ett 18


1  Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse

fungerande lokalt system i basen. Landstingen återuppstod med andra uppgifter i samband med 1862 års kommunalreform. Idag är den viktigaste uppgiften hälso- och sjukvården och enheterna benämns idag regioner. Landskapen har idag inte någon rättslig betydelse utan utgör geografiska och kulturella enheter i första hand. Häradstingen levde kvar betydligt längre än de gamla landstingen. Under nyare tiden har de främst haft dömande uppgifter. Det kan antas att från början avhandlades på häradstingen mångahanda frågor, inte minst som hade att göra med krigstjänsten och lokala ekonomiska angelägenheter. Lokala förvaltningsfrågor kom från 1600-talet och framåt att alltmer övergå på kyrksocknen och tingen utvecklades till domstolar i mer modern mening. Beteckningen häradsrätt levde kvar till 1970-talet. Menigheten samlades på landsbygden till sockenstämma under prästerlig ledning och frågorna var långt ifrån bara sådana som i dagens mening skulle betecknas som kyrkliga utan avsåg vägar, broar, sockenmagasin och skatteuppbörd bland mycket annat. Omsorgen om de fattiga och undervisningen av barn var också viktiga frågor som hörde till socknens angelägenheter. 1817 års Kungliga förordning angående sockenstämmor och kyrkoråd gav verksamheten rättsligt fastare former. 1843 var det dags att klyva kyrkorådet, som hade en styrelsefunktion, i två delar, en för rent kyrkliga frågor och en, sockennämnden, för de profana eller närmast hälsovården, allmän ordning och sedlighet samt ekonomisk förvaltning. Det var denna uppdelning som lade grunden till 1862 års kommunala reform, som man kan säga innebar definitiv skilsmässa mellan de borgerliga och de kyrkliga uppgifterna. Städernas framväxt sammanfaller med uppkomsten av fasta handelsplatser under 12–1300-talen. Snart nog blev privilegier och monopolsystem ett sätt att styra utvecklingen vad gällde handel och hantverk. Fasta former för stadens självstyrelse utbildades så småningom och kom att skilja sig ganska mycket från vad som gällde på landsbygden. Framåt 1600-talet 19


1  Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse

skulle staden ha borgmästare, rådmän och en kammare för stadens drätsel. Drätselkammaren var ett utskott till stadsfullmäktige men blev i praktiken stadens styrelse då kammaren hanterade stadens ekonomi. Den statlige fogden samverkade med rådet i en magistrat, som under den här tiden byråkratiserades med krav på juridisk kompetens. De invånare som vunnit burskap som borgare utgjorde stadsmenigheten på den s.k. allmänna rådstugan. Stadens äldste var ett särskilt organ, som närmast fungerade som ett representativt sådant för borgarna. Borgerskapet utövade inflytande också genom skråna och yrkessocieteterna. Skillnaden mellan stad och landsbygd, som på sätt och vis manifesterats redan genom de allmänna lands- och stadslagarna på 1300-talet, lever länge kvar i den kommunala lagstiftningen, ända in i modern tid. Först 1953 kommer en gemensam kommunallag för land och stad.

1.1.3 Samhällsutvecklingen under 1800-talet Vid 1800-talets början bygger den lokala självstyrelsen alltjämt på att bönderna respektive borgarna samlas till överläggning under ett organ med stark statlig styrning – kyrkoherden på landet och magistraten i staden. Jordbruket förändras genom 1827 års skiftesreform som, enligt historikern Göran Hägg, spränger den livsform som gällt sedan järnåldern genom att bönderna nu lämnar bygemenskapen och flyttar ut på sina sammanlagda ägor. Den allmänna samhällsutvecklingen går emellertid nu fort, befolkningen ökar från mindre än en miljon under 15–1600-talet till över 4 miljoner invånare vid 1800-talets mitt. Genom industrialismen börjar nya yrkesgrupper framträda som saknar förankring i de gamla stånden och skråna och därmed också saknar inflytande i samhället. Det gäller grupper som hör såväl till underklassen, fabriksarbetarna, som till överklassen, ofrälse fabrikörer och träpatroner. Även om prästeståndet i sin krets släppt in en del lärda kategorier, som professorer, saknar i stort sett också den växande gruppen intellektuella representation i riksdagen. Starka strömningar i samhället önskar nu reformer. Det gäller näringsfriheten, folkrepresenta­ tionen på riksplanet och på lokalplanet. 20


1  Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse

Reformer vad gäller styrelseskicket kommer efter hand: 1809 års regeringsform markerar slutet på kungligt envälde och bygger på maktdelningsläran. 1862 kommer de nya kommunalförfattningarna, 1864 befästs näringsfriheten och 1866 införs två-kammarriksdagen. Än är det dock långt till demokrati i modern mening, först 1921 införs den allmänna och lika rösträtten fullt ut.1

1.2 1862 års kommunalförfattningar De fyra förordningar som utgjorde resultatet av den kommunala reformen 1862 avsåg kommunalstyrelse på landet, kommunalstyrelse i stad, kyrkostämma samt kyrkoråd och skolråd samt slutligen landstingen, som nu återuppstod som ansvarigt organ för sjukvården. Författningarna gällde för respektive landskommuner, städer och köpingar, kyrkoförsamlingar och landstingskommuner. I viktiga delar ligger ordningen alltjämt till grund för den kommunala lagstiftningen. Den borgerliga kommunens geografiska område knöt inledningsvis an till den tidigare kyrksocknens. Som vi ska se, har just på denna punkt betydande förändringar skett under 1900-talet. Vad gäller uppgifterna för de olika organen kan noteras, att kyrkan behöll folkskolan inom sitt revir ända till 1930-talet men att i övrigt de väsentliga borgerliga uppgifter som legat på socknen överfördes till den nya kommunen, t.ex. fattigvården. I städerna kom den nya tiden med nya behov och angelägenheter som avlopp, brandskydd, kommunikationer, bebyggelsereglering m.m. som krävde kommunala insatser. En organisation utöver stämma och styrelse behövdes och nämndsystemet utvecklades efterhand. Vissa speciella nämnder ålades kommunerna att inrätta, som byggnadsnämnd,

1

  Den historiska framställningen i kap. 1.1–1.2 bygger utan specifika hänvisningar på framför allt Halvar GF Sundberg: Kommunalrätt, Fritz Kaijser: 1862 års kommunalförordningar, Göran Inger: Svensk rättshistoria, Eva Österberg: Folk förr – historiska essäer, Dick Harrison: Sveriges historia 600–1350, Göran Hägg: Svenskhetens historia, Mats Hallenberg: Kungen, fogdarna och riket, Ulla Björkman/Curt Riberdahl: Det kommunala förtroendeuppdraget samt Ulla Björkman: Kommunalrätt, kapitel ur Svensk rätt – en översikt (som med Iustus tillåtelse använts som grund för kapitel 1 i denna bok).

21


1  Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse

hälsoskyddsnämnd och fattigvårdsnämnd. På landsbygden fanns mindre, tätbebyggda områden som kallades municipalsamhällen. Dessa föll i vissa hänseenden under regleringen för städerna, i andra under landskommunernas regelsystem. I och med reformen 1862 blev kommunerna självständiga juridiska personer och de statliga myndigheternas tillsynsbefogenheter preciserades och inskränktes till en efterhandskontroll genom besvärs- och underställningsinstituten. De borgerliga primärkommunerna skulle ha rätt att själva vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. Nu kom också begreppet kommunmedlem. Liksom inom företagsvärlden skulle medlemmens bidrag till kommunen i princip vara bestämmande för hans inflytande, eller hennes; kvinnor kunde erhålla rösträtt i kommunen. Avgörande för rösträtten var nämligen den fullgjorda skattskyldigheten, på landet knuten till jorden och i staden till inkomsten enligt en graderad skala, som innebar att ingen fick mer än en tjugondel av det totala röstetalet enligt röstlängden. Den graderade skalan modifierades allteftersom men försvann först 1918. Den kommunala valstatistiken för år 1871 visar, att 10,1 % av landsbygdsbefolkningen och 17,7 % av stadsbefolkningen hade rösträtt i kommunerna. Också företag, juridiska personer, kunde bli kommunmedlemmar, något som var viktigt för t.ex. besvärsrätten vad gäller kommunala beslut. Också dagens kommunallag (2017:725, KL) innebär att medlemskapet knyts till antingen folkbokföringen, fastighetsägandet eller taxeringen till kommunalskatt, något som betyder att man kan vara medlem i flera kommuner och att även juridiska personer kan vara kommunmedlemmar. Rösträtt har dock bara fysiska personer som är folkbokförda i kommunen (1 kap. 5–9 §§ KL, se vidare kap. 5.1.1).

22


KOMMUNEN LAGEN

Ulla Björkman är universitetslektor i offentlig rätt, numera pensionerad, och Olle Lundin professor i förvaltningsrätt. Båda är verksamma vid Juridiska institutionen Uppsala universitet och har mångårig erfarenhet, både praktisk och teoretisk, av kommunalrätt och dess tillämpning.

Olle Lundin Ulla Björkman

DENNA BOK är en framställning om kommunalrätt i vid bemärkelse. Här behandlas frågor om den kommunala kompetensen, alltså vad en kommun får och inte får syssla med. Vidare beskrivs och diskuteras den kommunala beslutsprocessen och kontroll av kommunal verksamhet. Stor vikt läggs vid de olika roller och funktioner som en kommun har. Kommunen är ju en del av rättsstaten och välfärdsstaten, en demokratisk plattform och ett organ för kanalisering av den lokala demokratin. Ibland uppträder också kommunen som näringsidkare. Alla dessa olika roller och funktioner skapar inte bara politiska utan även rättsliga spänningar och konflikter, som uppmärksammas i boken. Boken riktar sig till studenter på högskolan, kommunala förtroendevalda samt övriga som har kontakter med kommunen eller vill lära mer.

Olle Lundin Ulla Björkman

KOMMUNEN LAGEN EN INTRODUKTION

7 UPPLAGA 7

ISBN 978-91-7737-125-0

Profile for Smakprov Media AB

9789177371250  

9789177371250  

Profile for smakprov

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded