9789177370482

Page 1

I den nya upplagan får klimatjuridiken och skyddet av natur och biologisk mångfald utökat utrymme. Dessutom beaktas lagändringar om bland annat miljöbedömningar, vattenverksamheter, utsläppshandel och avfallskontroll och även ny praxis i svenska domstolar och EU-domstolen.

MILJÖRÄTT

Boken är en introduktion till miljörätten, det rättsområde som rör skyddet av den yttre miljön och hälsoskydd samt nyttjandet av naturresurser. Detta innefattar bland annat rättsregler och rättsprocesser om förorening av mark och vatten, förutsättningarna för industriell verksamhet och utvinning av naturresurser, klimatomställning, skydd av känsliga naturmiljöer och biologisk mångfald, kemikaliekontroll och avfallshantering. Boken beskriver miljörättens gränsöverskridande sammanhang och olika miljörättsliga begrepp, metoder, principer och förfaranden. Dessutom uppmärksammas förhållandet mellan miljöskydd och mänskliga rättigheter.

Jonas Ebbesson

”Den miljörättsliga utmaningen, i ljuset av målet om hållbar utveckling, består inte bara i att förbjuda alla skadliga verksamheter. Det handlar också om att utforma rättsprinciper och processer som på ett tillfredsställande och långsiktigt sätt skyddar människan och miljön – de socialekologiska systemen – och främjar ett hållbart nyttjande av naturresurser även i de fall verksamheter, anläggningar eller kemiska produkter inte förbjuds. Det finns emellertid flera exempel där den avsedda miljöskyddsnivån inte uppnås, där skyddet för mänsklig hälsa och miljön inte får tillräckligt genomslag i förhållande till andra samhällsintressen och där den rättsliga strukturen är en del av problemet.”

MILJÖRÄTT 4:e upplagan

4

Jonas Ebbesson är professor i miljörätt och föreståndare för Stockholms miljörättscentrum vid Stockholms universitet. Han är också ordförande i Århuskonventionens efterlevnadskommitté (”Compliance Committee”) och var tidigare dekan för Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet.

978-91-7737-048-2

Jonas Ebbesson


Miljörätt jonas ebbesson Fjärde upplagan


Innehållsförteckning

Förord 5 1

Miljörättsliga frågor och perspektiv 11 1.1 Människan, omgivningen och juridiken  11 1.2 Rättsnormernas utveckling  14 1.3 Bokens disposition  19

2

Miljörättens begrepp, metoder och struktur 21 2.1 Styrning och konfliktlösning, rättigheter och ansvar  21 2.2 Begrepp och metoder  23

3

Gränsöverskridande miljörätt 27 3.1 Gränsöverskridande juridik  27 3.2 Internationell miljörätt  28 3.3 Supranationell miljörätt: EU  37 3.4 Transnationell miljörätt  49

4

Svensk miljölagstiftning 54 4.1 Miljöbalken och annan miljölagstiftning  54 4.2 Betydelsen av tidigare miljölagstiftning  58 4.3 Tolkning, tillämpning och tidigare rättspraxis  59

5

Processer, domstolar och myndigheter 61 5.1 Processer 61 5.2 Domstolar och myndigheter  66

6

Övergripande rättsprinciper och begrepp 73 6.1 Miljöbalkens utgångspunkter  73 6.2 Miljöbalkens mål  74 6.3 Allmänna hänsynsregler  76

7


6.4

Riksintressen och hushållningsbestämmelser för mark- och vattenområden 88 6.5 Miljökvalitetsnormer 92 6.6 Miljöbedömningar 98 7

Rättslig kontroll och reglering av verksamheter, aktiviteter och anläggningar 106 7.1 Verksamhetsformer och begrepp  106 7.2 Miljöfarlig verksamhet, hälsoskydd och förorenade områden 107 7.3 Vattenverksamhet 121 7.4 Tillstånds- och tillåtelseprövning, och tillstånds giltighet för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet  126 7.5 Kontroll av verksamheter och anläggningar för klimatomställning 134 7.6 Hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer 138 7.7 Hantering av genetiskt modifierade organismer  143 7.8 Avfallsminskning och avfallshantering  145 7.9 Sjöfart och förorening från fartyg  150 7.10 Kärnteknisk verksamhet och joniserande strålning  151 7.11 Vägar, järnvägar och farleder  153 7.12 Skogsbruk  154 7.13 Utvinning av mineraler m.m. på land och till havs  157 7.14 Verksamheter och anläggningar för distribution av energi, vatten och annat  159

8

Skydd av natur och biologisk mångfald 161 8.1 Skydd av arter, områden och ekosystem  161 8.2 Artskydd 162 8.3 Områdesskydd 167 8.4 Övriga restriktioner till skydd för naturmiljön  173 8.5 Allemansrätt 175

9

Planering av mark- och vattenanvändning 177 9.1 Instrument och grundprinciper för planering  177 9.2 Icke bindande planer – översiktsplaner och regionplaner 180 9.3 Bindande planer – detaljplaner och områdesbestämmelser 181 9.4 Bygglov, rivningslov och marklov  188

8


10 Miljörätt, miljödemokrati och mänskliga rättigheter 192 10.1 Miljöskyddet i ett större sammanhang  192 10.2 Hälsosam och god miljö – en mänsklig rättighet?  194 10.3 Rätt att delta i miljöbeslutsprocesser  197 10.4 Rätt till rättslig prövning och rätt att överklaga miljöbeslut 201 10.5 Rätt att ta del av miljöinformation  214 10.6 Miljöskydd och egendomsskydd  219 11 Civilprocesser och enskilda anspråk – förbud, skyddsåtgärder, skadestånd m.m. 230 11.1 Civilprocesser och tvistemål  230 11.2 Förbud, skyddsåtgärder och avhjälpande av skada  231 11.3 Skadestånd och inlösen  235 11.4 Civilprocesser om klimatåtgärder  242 12 Straff och sanktionsavgifter 245 12.1 Miljöstraffrätt  245 12.2 Sanktionsavgifter  253 13 Avslutande kommentar – några miljörättsliga iakttagelser 256 Kommenterad litteratur- och referenslista 259 Internetadresser 267 Rättsfallsregister 269 Sakregister 275

9


1 Miljörättsliga frågor och perspektiv

1.1 Människan, omgivningen och juridiken Miljörättens dimensioner och bokens syften Det går knappast att föreställa sig ett mänskligt samhälle utan vissa gemensamma förhållningsnormer om hur vi ska eller i varje fall förväntas bete oss i olika situationer. Långt innan de rättsordningar, myndigheter och rättsliga institutioner vi ser idag existerade hade normer utvecklats för hur människan förväntades agera gentemot andra människor, men också i förhållande till omgivningen, naturen och naturresurser. En tankeväckande illustration av detta ger debattören och författaren Elin Wägner i sin fascinerande bok Väckarklocka från 1941, där hon kritiserar den då rådande historiesynen och lyfter fram ”matriarkatets historia”, dvs. kvinnans historiska roll. Hennes bok handlar inte om miljörätt, men den kommer likväl nära några av miljörättens frågeställningar. I ett avsnitt belyser författaren hur seder och traditioner om hushållning och familjens överlevnad genom ordspråk vandrat från en generation kvinnor till en annan. Om dessa skriver hon: ”Ordspråken inpräntade de sederegler som kvinnorna uppställde. Den yngre fick lära av den äldre •  att aldrig ta det sista av någonting, •  att gå fram försiktigt, •  att söka vara vän med allt levande, •  att gå undan för den dräktiga honan och den ruvande fågeln, •  att rätta sådd och skörd och andra företag efter månens rytm, •  att akta släktens sammanhållning högt, •  att en gång själv lämna ut sin kunskap till döttrarna men endast till dem, •  att se till att bevara männens respekt för kvinnornas makt och hemligheter.”

Det är svårt att bedöma riktigheten i Elin Wägners historiska resonemang, dvs. i vilken utsträckning dessa tankar faktiskt gick i arv från kvinna till kvinna som hon gör gällande; några källhänvisningar ger hon inte. Likväl hade säkert flera av de idéer hennes kvinnopraktika uppställer ett väsent-

11


ligt inflytande, eftersom de kunde vara avgörande för familjens eller släktens överlevnad. Om vi skalar bort de två sista satserna märker vi att Wägner här – år 1941, drygt 30 år före FN:s första globala miljökonferens – formulerat vad som idag framstår som högaktuella och hos vissa kanske rentav radikala miljöpolitiska tankar: idén om hållbar utveckling och långsiktigt resurs­ utnyttjande, försiktighetsprincipen och värdet av biologisk mångfald. Tankarna bakom Wägners praktika återfinns med andra formuleringar i exempelvis deklarationerna från FN-konferenserna i Stockholm 1972 om den mänskliga miljön, Rio de Janeiro 1992 om miljö och utveckling, Johannesburg 2002 om hållbar utveckling, och Rio de Janeiro 2012 om hållbar utveckling (”Rio+20”). De återfinns även i den svenska miljöbalken och i de delar i Europeiska Unionens (EU) fördrag som rör miljöskydd och EU:s miljölagstiftning. Enligt Wägner är tankegodset urgammalt. Studerar vi dessa tidiga förhållningsnormer, som knappast var rättsnormer i den mening vi tänker oss idag, känner vi alltså igen vissa tanke­ banor och ramar för mänskligt beteende i förhållande till miljön. Det handlar exempelvis om att hantera konflikter mellan enskilda om en begränsad resurs och om att bevara biologisk mångfald. Förhållningsnormer som rör miljöskydd och naturresurser har också med så övergripande frågor som social-ekologiska systems – och rentav mänsklighetens – överlevnad att göra. Miljörätt kan, något förenklat, beskrivas som det rättsområde som rör skyddet av den yttre miljön och hälsoskydd samt nyttjandet av naturresurser. Detta innefattar bl.a. rättsregler och rättsprocesser om förorening av mark, luft och vatten, förutsättningarna för industriell verksamhet och utvinning av naturresurser, skydd av känsliga naturmiljöer och biologisk mångfald, stadsplanering, kemikaliekontroll och avfallshantering. Någon knivskarp gräns för vad som ”är” miljörätt finns inte; rättsfrågor om djurhållning, matsäkerhet, kulturmiljö och arbetsmiljöskydd ligger exempelvis nära de miljörättsliga frågeställningarna. Som disciplin är miljörätten bara några decennier gammal och uttrycket miljörätt började användas först under 1970-talet. Ämnet rymmer ett brett spektrum av situationer, miljöstörningar, aktiviteter, intressekonflikter och rättsfrågor. Miljörätten och de miljörättsliga frågeställningarna går också på tvären i förhållande till en rad andra etablerade rättsområden; i princip omfattas ju alla rättsnormer som rör den yttre miljön. Därför finns det bl.a. civilrättsliga, förvaltningsrättsliga, processrättsliga och straffrättsliga inslag i miljörätten. Dessutom präglas rättsprinciperna på miljöområdet alltmer av normer, begrepp och idéer som kommit till uttryck i internationella sammanhang. Sveriges medlemskap i EU har medfört ökade miljöskyddskrav på flera områden, och så har de åtskilliga internationella över-

12


enskommelser som Sverige är part till. Det gör att studiet av svensk miljörätt blir ofullständigt om det inte inkluderar såväl internationell miljörätt som EU:s miljörätt. Den här boken, som är en introduktion till miljörätten i Sverige, har tre övergripande syften. Miljörätt och miljöpolitik är ofta inflätade i varandra i olika debatter, men det är viktigt att kunna särskilja argumenten. Ett av bokens syften är just att lyfta fram den rättsliga dimensionen. Ett annat syfte är att placera den svenska miljörätten i ett EU- och internationellt sammanhang; de lokala rättsreglerna och rättsprocesserna påverkar de globala, och tvärtom. Ett tredje syfte är att inte bara beskriva svensk miljörätt. Ambitionen är också att inspirera läsaren till kritiska eftertankar om vilka intressen som ligger bakom den rättsliga utformningen och om vilka konsekvenser den får för miljöskyddet, vilka intressen som kan gynnas och vilka som kan motverkas. En sådan hållning förutsätter insikter, inte bara åsikter. Förhoppningsvis kan boken, genom belysningen av vad de olika rättsnormerna, internationella dimensionerna, intresseavvägningarna och rättsprocesserna innebär för det allmänna och långsiktiga miljöskyddet, för den enskildes miljö- och hälsoskydd, och för bevarandet av biologisk mångfald, bidra till kritiska reflektioner över rättssystemet i ljuset av de stora frågorna om hållbar utveckling och miljörättvisa.

Miljörättsliga perspektiv Trots att miljörätt som etablerat rättsområde bara sträcker sig några decennier tillbaka, har det naturligtvis sedan länge funnits rättsregler och rättsliga avgöranden om miljöskydd, hälsoskydd och nyttjande av naturresurser. Dessa rättsnormer har på olika sätt följt tidsandan och idéströmningarna i synen på människans förhållande till naturen. Idéhistoriskt har människans förhållande till naturen skiftat påtagligt från en tid till annan. Under de senaste århundradena har den dominerande västerländska synen på förhållandet mellan människa och natur varit att människan härskar över naturen med rätt och makt att tämja och nyttja den (detta är dock inte unikt för ”Västerlandet”; även andra kulturer har exploaterat naturresurser). Att en tankeriktning varit dominerande under en viss tidsepok utesluter naturligtvis inte alternativa tankebanor, som står i kontrast till och utmanar de mest framträdande idéströmningarna. Det har således också funnits idétraditioner som återspeglat en mer långsiktig syn på människans förhållande till naturen och nyttjandet av naturresurser. Så är det även i dag. Industrisamhällets framväxt under 1800-talet medförde ett avsevärt större tryck på naturmiljön och en betydande ökning i nyttjandet av naturresurserna jämfört med tidigare samhällen. Den geografiska sprid-

13


ningen av de skadliga effekterna från mänskligt handlande förändrades också med industrisamhället. Miljöproblem som tidigare uppfattades som lokala, kanske nationella, anses idag vara internationella, i vissa fall rentav globala. Dessa skillnader har naturligtvis satt sina avtryck i rättsregler och rättsprocesser. Men det moderna samhället, eller kanske snarare det senmoderna samhället, skiljer sig också från tidigare samhällen på ett annat sätt, som märks i rättsordningen. De risker som tidigare övervägde var framför allt ”externa”, exempelvis sjukdomar, oväder och översvämningar. Erfarenheter från industrisamhället har medfört att vi idag till stor del bekymrar oss om risker som beror på oss själva: negativa konsekvenser av verksamheter och tekniska lösningar – kärnkraftverk, dammar, flygplan, genteknik, bekämpningsmedel, oljeutvinning, telefonmaster – som i sig syftar till att på något sätt skapa välfärd eller trygghet. Uppmärksamheten och medvetenheten om dessa risker och oönskade effekter på omgivningen till följd av mänskliga handlingar blir tydlig, rentav central, i miljörätten. Miljörätt kan, liksom miljöpolitik, relateras till två övergripande begrepp som både är politiskt laddade och flitigt förekommande i miljödiskussioner: hållbar utveckling och miljörättvisa. Inget av begreppen är helt skarpt i konturerna, men båda har substans. Kort beskrivet syftar hållbar utveckling på en samhällsutveckling som är ekologiskt, socialt och ekonomiskt långsiktig, med hänsyn tagen också till kommande generationer. Lika kort beskrivet avser miljörättvisa främst fördelningseffekter (vilka som gynnas och vilka som drabbas (nyttor och bördor) av beslut, handlingar eller underlåtelser med miljöpåverkan) och vilka som har möjlighet att komma till tals, göra sin röst hörd och få sina synpunkter beaktade i miljösammanhang.

1.2 Rättsnormernas utveckling Från grannekonflikter … Elin Wägners praktika var ingen rättsordning. Vi finner likväl tidiga exempel på rättsregler och förfaranden som på något sätt rör skyddet av miljön, gränser för hur mycket en person tillåts förorena mark som tillhör någon annan och bestämmelser om gemensamma anläggningar. I romersk rätt (i varje fall från 400-talet före vår tideräkning) utvecklades rättsprinciper – som i sin tur var grundade på äldre, sakrala förhållningssätt – som angav gränser för hur mycket grannar och fastighetsägare fick störa varandra. Om vi, istället för att svepande beskriva rättsliga utvecklingslinjer från romersk rätt via medeltiden och framåt, hoppar till industrisamhällets framväxt i Sverige, kan vi se att det på 1800-talet tillämpades både stadsstadgar och hälsostadgar, som reglerade bl.a. byggnation och ställde sanitära krav. Trots att hälsofaran till följd av industristörningar uppmärksam-

14


mades, skulle det dröja länge innan någon samlad miljölagstiftning kom till stånd. Den rättsliga frågan om industrins störningar på omgivningen var även här huvudsakligen begränsad till effekter på grannfastigheter. Förorenaren kunde juridiskt angripas genom stämning vid domstol, antingen med begäran att domstolen förbjöd den störande verksamheten eller med krav på skadestånd. Rättsfall från senare delen av 1800-talet visar att Högsta domstolen i grannekonflikter intog en ganska strikt och omgivningsvänlig linje, och godtog yrkanden om förbud mot störande verksamhet. Ett exempel är NJA 1900 s. 189, där en fastighetsägare, Schröder, dels låtit uppföra en skorsten varifrån sot och rök inträngde i grannfastighetens lägenheter, dels installerat en kraftmaskin nära väggen till grannfastigheten. Skorstenen hade uppförts i enlighet med ritningar som godkänts av byggnadsnämnden. Fastighetsägaren stämdes emellertid av ägarna av grannfastigheten, ”änkan Larsson m.fl.”, som begärde att domstolen skulle ålägga Schröder ”att vid vite hafva inom viss tid vidtagit sådana åtgärder med skorstenen och maskinen, att ofvan angifna verkningar däraf upphörde.” Högsta domstolen dömde i enlighet med de störda grannarnas önskan, och ägaren av den störande fastigheten förpliktades att vid vite vidta sådana åtgärder att varken kraftmaskinen eller skorstenen orsakade olägenheter för änkan Larsson och hennes medparter.

Företrädare för industrin värjde sig dock mot denna utveckling, som de befarade skulle hota industrins förestående expansion. Industrinäringen ansåg att den behövde ett skydd av staten mot krav på förbud eller skyddsåtgärder från grannar i omgivningen. Det skulle dröja länge innan något sådant system infördes för luftföroreningar. Däremot utvecklades en domstolspraxis som under 1900-talets första halva blev alltmer tolerant i synen på föroreningar, med följd att grannar som drabbades fick tåla ett visst mått av luftförorening genom exempelvis skorstensrök och damm. Enligt den praxis som utvecklades skulle olika faktorer beaktas vid bedömningen av en verksamhets tillåtlighet. En sådan faktor var ortsvanlighet, en annan hur viktig verksamheten ansågs vara. Domstolshanteringen av miljöfrågorna innebar att de uppfattades som grannerättsliga frågor, dvs. som frågor om hur mycket en person på en fastighet får störa en person på en annan fastighet (fastighetsägare eller hyresgäst). De hanterades därmed som ett två- eller fåpartsförhållande, vilket innebar att de övergripande allmänna miljöskyddsintressena inte kunde bli beaktade på ett tillfredsställande sätt. En naturresurs som tidigt blev föremål för lagstiftning och rättspraxis var vatten. Genom den påtagliga utbyggnaden av vattenkraft i Sverige blev detta ett betydelsefullt rättsområde. 1880 års vattenrättsförordning ersattes av 1918 års vattenlag, som i vissa delar fortfarande sätter sina spår. Det var dock inte förrän på 1940-talet som vattenlagstiftningen reellt

15


kom att omfatta vattenföroreningar. Med dessa ändringar i vattenlagen infördes också det första tillståndssystemet för förorenande verksamheter. Tillståndsförfarandet medförde bättre kontroll, men innebar också att verksamheter som erhållit tillstånd fick skydd mot ytterligare krav från fastighetsägare och andra i omgivningen. Först 1969 inrättades ett heltäckande tillståndssystem för förorenande verksamheter där både vattenföroreningar och luftföroreningar och även andra störningar på omgivningen beaktades. I stora delar återfinns dessa strukturer i dagens miljölagstiftning. Systemet innebar huvudsakligen en offentligrättslig reglering, med en särskild myndighet, Koncessionsnämnden för miljöskydd, som prövade de största anläggningarna och länsstyrelserna de något mindre. Dessutom fick regeringen en särskild roll i att tillåtelsepröva de allra mest miljöpåverkande anläggningarna. Andra naturresurser som varit viktiga för svensk ekonomi är skog och mineraler. Den svenska skogslagstiftningen har präglats av paradigmet att skogen är en resurs som ska exploateras. Även om ändringar av skogsvårdslagstiftningen på 1990-talet formellt jämställde skyddet för biologisk mångfald med god avkastning, så innebar de också en avreglering. Det långsiktiga rättsliga skyddet av biologisk mångfald i skogen är fortfarande svagt; i den rättsliga praktiken är det långt ifrån jämställd med kravet på god ekonomisk avkastning. Lagstiftningen om utvinning av mineraler är också väsentligen inriktad på att främja exploatering snarare än på att försäkra ett långsiktigt hållbart nyttjande. I början av 1900-talet uppmärksammades även skyddet av naturområden. De rättsliga diskussionerna om naturskydd var inte lika kontroversiella som dem om kontrollen av förorenande industrier. Flera av de första nationalparkerna låg på ganska otillgängliga platser, som var svåra att exploatera. Lagstiftningsarbetet resulterade i att två lagar – en om skydd av naturminnen och en om nationalparker – antogs 1909. Dessa lagar ersattes därefter av nya naturvårdslagar, som utvidgade skyddet och skyddsformerna för naturmiljön. Ett annat stråk av miljörätten, kontrollen av kemikalier, finner också sina rötter långt tillbaka i tiden, bl.a. i gamla gift- och läkemedelsbestämmelser (exempelvis 1756 års medicinalkungörelse och 1876 års arsenikförordning). Såväl 1906 som 1943 års giftstadgor krävde tillstånd för hantering med vissa kemikalier och föreskrev märkning av olika ämnen. Den senare stadgan krävde dessutom försiktighet vid förvaring, användning och utlämnande av gifter. Först med en utvidgning av kemikalielagstiftningen 1973 gjordes klart att även kemikaliernas miljöfarlighet, inte bara deras hälsofarlighet, genomgående var en faktor som skulle beaktas.

16


I den nya upplagan får klimatjuridiken och skyddet av natur och biologisk mångfald utökat utrymme. Dessutom beaktas lagändringar om bland annat miljöbedömningar, vattenverksamheter, utsläppshandel och avfallskontroll och även ny praxis i svenska domstolar och EU-domstolen.

MILJÖRÄTT

Boken är en introduktion till miljörätten, det rättsområde som rör skyddet av den yttre miljön och hälsoskydd samt nyttjandet av naturresurser. Detta innefattar bland annat rättsregler och rättsprocesser om förorening av mark och vatten, förutsättningarna för industriell verksamhet och utvinning av naturresurser, klimatomställning, skydd av känsliga naturmiljöer och biologisk mångfald, kemikaliekontroll och avfallshantering. Boken beskriver miljörättens gränsöverskridande sammanhang och olika miljörättsliga begrepp, metoder, principer och förfaranden. Dessutom uppmärksammas förhållandet mellan miljöskydd och mänskliga rättigheter.

Jonas Ebbesson

”Den miljörättsliga utmaningen, i ljuset av målet om hållbar utveckling, består inte bara i att förbjuda alla skadliga verksamheter. Det handlar också om att utforma rättsprinciper och processer som på ett tillfredsställande och långsiktigt sätt skyddar människan och miljön – de socialekologiska systemen – och främjar ett hållbart nyttjande av naturresurser även i de fall verksamheter, anläggningar eller kemiska produkter inte förbjuds. Det finns emellertid flera exempel där den avsedda miljöskyddsnivån inte uppnås, där skyddet för mänsklig hälsa och miljön inte får tillräckligt genomslag i förhållande till andra samhällsintressen och där den rättsliga strukturen är en del av problemet.”

MILJÖRÄTT 4:e upplagan

4

Jonas Ebbesson är professor i miljörätt och föreståndare för Stockholms miljörättscentrum vid Stockholms universitet. Han är också ordförande i Århuskonventionens efterlevnadskommitté (”Compliance Committee”) och var tidigare dekan för Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet.

978-91-7737-048-2

Jonas Ebbesson