Issuu on Google+

Ulla Pettersson(red.)

Tre decennier med socialtj채nstlagen UTOPI, VISION, VERKLIGHET


Författare Ulla Pettersson (redaktör) är professor emerita i socialt arbete. Hon har huvudsakligen forskat om socialtjänsten och dess organisation samt etik, klient­arbete och frågor om medinflytande, frivillighet och tvång. På senare år har hon främst ägnat sig åt det sociala arbetets historia i Sverige och USA. Anders Bergmark är professor i socialt arbete vid Stockholms universitet med inriktning på vård och behandling av alkoholmissbrukare. Hans huvudsakliga forskningsområden är alkohol- och narkotikamissbruk, behandling av missbrukare samt alkohol- och narkotikapolitik. Åke Bergmark är professor i socialt arbete vid Stockholms universitet. Han forskar bland annat om socialförsäkringsfrågor och allmän socialpolitik. Har tidigare varit ledamot av Socialstyrelsens etikråd för individ- och familjeomsorg. Tommy Lundström är professor vid institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet. Han undervisar i och forskar om socialt arbete med barn och unga, socialtjänstens organisering och kunskapsbas samt evidensbaserat socialt arbete. Marie Sallnäs är professor i socialt arbete vid Stockholms universitet. Hennes huvudsakliga forskningsområde är social barnvård, särskilt socialtjänstens placering av barn och ungdomar utanför hemmet. Marta Szebehely är professor i socialt arbete vid Stockholms universitet. Hon har forskat om äldreomsorg och andra omsorgsfrågor ur vardags-, genus- och socialpolitiska perspektiv sedan mitten av 1980-talet. Alain Topor är docent i socialt arbete vid Stockholms universitet och professor vid Institutt for psykososial helse, Universitetet i Agder (Norge). Hans forskning kretsar kring sociala relationers och faktorers betydelse för psykiska problems definition, uppkomst och utveckling.


Gun-Britt Trydegård är fil.dr i socialt arbete vid Stockholms universitet och har under lång tid forskat kring äldreomsorgens historia och nutida förändringar, chefs- och handläggarrollerna inom äldreomsorgen och omsorgsarbetarnas villkor i de nordiska länderna.


Förord Vid Institutionen för socialt arbete (Socialhögskolan), Stockholms universitet, har forskning om socialtjänsten bedrivits alltsedan institutionen 1979 fick sin första professur. I dag finns alla delar av socialtjänstens verksamhet representerade vid institutionen i både utbildning och forskning, och många doktorsavhandlingar har producerats inom alla delområdena. Det är därför med stor tillfredsställelse vi nu kan presentera en heltäckande aktuell bild av det sociala arbetet inom socialtjänsten grundad på forskning som bedrivits under drygt trettio år. Den här antologin kan ses som en uppföljning av boken Från fattigvård till socialtjänst. Om socialt arbete och utomparlamentarisk aktivitet (Pettersson, U. 2011). I den beskrivs den ovanligt långa och tidvis turbulenta lagstiftningsprocess som ägde rum ända fram till riksdagens slutliga antagning av socialtjänstlagen och lagens ikraftträdande 1982. Flera av antologins författare följde arbetet med den boken och kom med konstruktiv kritik. Redan då började tankarna på en uppföljning diskuteras för att undersöka hur lagens intentioner kunnat förverkligas på praktisk nivå. För två år sedan var det trettio år sedan lagen introducerades och det var då vi satte de första idéerna om en antologi på pränt. Ett stort tack till Alain, Anders, Gun-Britt, Marie, Marta, Tommy och Åke, som medverkat till antologins tillkomst och slutförande! Utan er medverkan hade det inte blivit någon bok. Stockholm i april 2014 Ulla Pettersson

5


Innehåll 1 Introduktion

11

Ulla Pettersson, Åke Bergmark, Tommy Lundström, Marie Sallnäs & Marta Szebehely Omfattningen av olika delområden 12 Bokens syfte och frågeställningar 13 Trender och tendenser 14 Bokens upplägg 18 Referenser 19

2 Om socialtjänstlagen

21

Ulla Pettersson Ideologi och utomparlamentariska aktioner 22 Några viktiga inslag i lagar, förarbeten och debatt 23 Sammanfattning 26 Referenser 28

3 Ekonomiskt bistånd under socialtjänst­lagen – en period av ökad restriktivitet och skärpta villkor

29

Åke Bergmark Specialisering 31 Urholkning 33 Aktivering 38 Diskussion 42 Referenser 44


4 Social barnavård under 30 år – mer av samma eller något nytt? 47 Tommy Lundström & Marie Sallnäs Viktiga förändringar med socialtjänstreformen 48 Öppenvård och dygnsvård – kvantitativ utveckling 49 Organisering 56 Avslutning – kontinuitet, förändring, förbättring? 62 Referenser 64

5 Medikalisering som evidensbasering – om nedmonteringen av ett socialt perspektiv på missbruksproblem

69

Anders Bergmark Kravet på effekter och den medicinska modellen 70 En evidensbaserad kunskapssammanställning? 72 Socialstyrelsen riktlinjer för missbruks- och beroendevård 74 Missbruksutredningen 75 Ett utvidgat perspektiv på medikalisering 78 Referenser 80

6 Socialpsykiatrin – i gränstrakten mellan medicin och socialt arbete

83

Alain Topor En period av förändringar 83 Institutionella förändringar 84 Psykiatrireformen 87 Socialtjänstens arbete med människor med psykiska problem 88 Nationell kunskapsstyrning: Vems kunskap? 93 Den osynliggjorda kunskapen 94 Referenser 98

7 Hur mycket självbestämmande ryms det i skälig levnadsnivå? Socialtjänstlagens visioner och äldreomsorgens realiteter

103

Marta Szebehely & Gun-Britt Trydegård Socialtjänstlagen: visioner och paragrafer Äldreomsorgens förändringar Vad ligger bakom äldreomsorgens åtstramning?

105 109 112


Marknadisering – ett hot mot äldreomsorgens jämlikhetsambitioner? 118 Står ”skälig levnadsnivå” i vägen för en attraktiv äldreomsorg? 121 Referenser 123

8 När marknaden tar över: Om social­tjänstens medverkan i samhällsplaneringen

127

Ulla Pettersson Medverkansfrågan i lag och förarbeten 128 Socialtjänstens omvärldsberoende 131 Socialtjänsten i begynnelseskedet 134 Högervåg och nyliberalism 135 Socialtjänstens medverkan i praktiken – några exempel 137 Nittiotalet 143 Tjugohundratalet 144 Slutsatser 145 Referenser 146


1 Introduktion Ulla Pettersson, Åke Bergmark, Tommy Lundström, Marie Sallnäs & Marta Szebehely Socialtjänstlagen, som infördes 1982, representerade något helt nytt i socialvårdens historia, och förhoppningarna var stora hos dem som bidrog till att lagen kom till stånd. Nu skulle de tidigare lagarna med rötter i den gamla fattigvården och med många auktoritära och repressiva inslag äntligen ersättas av en modern lag byggd på frivillighet och medbestämmande för dem som var beroende av socialtjänstens insatser. Visionen var att socialvården skulle förvandlas från en i huvudsak kontrollerande myndighet till en serviceinstitution med ett rikt utbud av sociala tjänster. Rätten till bistånd förstärktes och gällde inte bara försörjning, utan även livsföringen i övrigt, till exempel olika insatser för äldre och funktionshindrade. Enligt lagen ska den enskilde genom biståndet försäkras en skälig levnadsnivå, och insatserna ska utformas så att de stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. En markering av frivilligheten i socialtjänstlagen var att reglerna om vård utan samtycke specificerades i de två separata lagarna Lag om vård av unga (LVU) och Lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Socialtjänstlagen gäller för socialtjänstens samtliga verksamheter. Målen i den så kallade portalparagrafen – demokrati, solidaritet, jämlikhet et cetera – ska vara vägledande för alla delområden. Men socialtjänstlagen är en ramlag, avsedd att anpassas efter lokala förutsättningar. Den är därmed mindre styrande än de tidigare detaljreglerade socialvårdslagarna. Den har också reviderats under de år som gått (senaste versionen återfinns i SFS 2001:453). De ändringar som gjorts är dock mer av redaktionellt än innehållsmässigt slag, och portalparagrafen finns kvar med nästan samma formuleringar som i ursprungsversionen. Det har nu gått drygt trettio år sedan socialtjänstlagen trädde i kraft och många förändringar har skett som påverkat socialtjänstens verksamhet. Det rör sig om radikala organisationsförändringar, påverkan av annan lagstiftning och inte minst ideologiska förändringar i samhället i stort. Socialtjänstlagen hade sin grund i den uppfattning om sociala problem och deras orsaker som var rådande på sextio- och sjuttiotalen. Från en tidigare skuldbeläggning av individen hade fokus förflyttats till problemalstrande faktorer i den omgivande miljön.

11


Ulla Pettersson … Det medförde i sin tur föreslagna satsningar på strukturinriktade insatser för att förebygga uppkomsten av sociala problem (se vidare kap. 2 för en mer ingående beskrivning av socialtjänstlagen). Med hjälp av aktuell statistik kan socialtjänstens verksamhet i dag beskrivas på följande sätt.

Omfattningen av olika delområden Begreppet socialtjänst fungerar som en samlande beteckning på de kommunala verksamheter som regleras av socialtjänstlagen och, för vissa områden, i tillägg med andra närliggande lagar. Socialtjänsten omfattar individ- och familjeomsorg (IFO) samt stöd och omsorg till äldre och personer med funktionsnedsättningar. Inom IFO inryms ekonomiskt bistånd, barn- och ungdomsvård samt insatser för missbrukare. Socialtjänstens verksamheter varierar sinsemellan med avseende på såväl innehåll som omfattning. I vissa delar dominerar renodlade omsorgsaspekter, medan andra, framför allt inom individ- och familjeomsorg, innehåller mer av rehabiliterande och kontrollerande inslag. När det gäller enskilda områdens

Tabell 1.1  Kostnader för socialtjänstens olika områden samt antal biståndstagare 2011 Kostnader Område

Mängd biståndstagare

Miljarder kronor

Procent

Antal

Procent

11,2

5,9

418 0001

Individ- och familjeomsorg Ekonomiskt bistånd

2

45

Barn- och ungdomsvård

15,0

7,9

81 000

9

Missbruksvård

5,9

3,1

20 0003

2

98,9

52,3

309 0004

Äldre/funktionsnedsatta Äldreomsorg

5

33

Insatser för personer med funktionsnedsättningar

57,9

30,7

105 000

11

Totalt:

188,9

100

933 000

100

Källor: Statistiska centralbyrån (2012); Socialstyrelsen (2012a, 2012b, 2012c, 2012d, 2012e) 1  Bistånd någon gång under året. 2  Antal barn och unga (0–20 år) som någon gång under året fick öppenvårds- eller heldygnsinsats. 3 Personer med under året behovsprövade öppna insatser – i frivillig institutionsvård, med boendeinsatser eller i tvångsvård enligt LVM. 4  Personer med hemtjänst, särskilt boende eller korttidsboenden 1 oktober. 5  Avser personer med insats enligt LSS, samt antal med insats enligt SoL 1 oktober.

12


1. Introduktion storlek kan jämförelser göras utifrån såväl kostnader som antalet personer som erhåller bistånd. Av tabell 1 framgår att insatser för äldre och funktionsnedsatta tillsammans svarar för mer än 80 procent av de samlade kostnaderna för socialtjänsten. Ser vi till individ- och familjeomsorg är barn- och ungdomsvård det område som, tätt följt av ekonomiskt bistånd, kräver mest ekonomiska resurser, medan missbrukarvården kostar väsentligt mindre. Jämförelser avseende biståndstagare är av olika skäl svåra att genomföra, då grunddata på olika områden varierar med avseende på kvalitet och hur avgränsningar görs. Enskilda mått kan innehålla dubbelräkningar, och siffrorna tar ingen hänsyn till hur genomgripande insatser det handlar om. Uppgifterna i tabellen ska därför tolkas med viss försiktighet, men de ger ändå en hygglig uppfattning om verksamheternas omfattning. Här framkommer att ekonomiskt bistånd är den verksamhet som under ett år når flest mottagare. Samtidigt är detta det område som har den högsta omsättningen bland sina klienter, då förhållandevis många har relativt kortvariga behov. För övriga områden handlar det i högre grad om mer utdragna och i vissa fall permanenta kontakter. Mest uttalat är det för omsorgs- och stödinsatser som förmedlas till äldre och funktionsnedsatta personer, men också inom IFO-områdena barn- och ungdomsvård samt missbrukarvård finns stora grupper där kontakterna med socialtjänsten löper över längre tid. Noteras bör att det summerade antalet mottagare, 933 000, inte ska förstås som en sammanräkning av hur många människor som totalt sett har kontakt med socialtjänsten. Den sanna, men okända, siffran är i verkligheten lägre, då enskilda personer kan vara aktuella på flera områden samtidigt.

Bokens syfte och frågeställningar Hur har det gått med alla förhoppningar som fanns om en radikalt annorlunda socialvård? Vilka idéer har kunnat förverkligas och vilka har fått ge vika när de konfronterats med ett samhälle i snabb förvandling? Syftet med den här boken är att söka svar på dessa frågor genom att beskriva den utveckling som skett inom socialtjänstens olika delområden med särskild betoning på utvecklingen de senaste åren. Som en introduktion ges i det följande en kortfattad summering av gemensamma aktuella trender så som de framträder i bokens olika kapitel.

13


Ulla Pettersson …

Trender och tendenser Från helhetssyn till specialisering Ett centralt begrepp i arbetet med socialtjänstlagen var helhetssyn. Man ville bort från sektorsindelning och detaljreglering till förmån för en praktik som präglades av integrering och ett bredare perspektiv på sociala problem. I förarbetena till socialtjänstlagen betonades att symtomtänkandet borde avvecklas och ”onödiga kompetensgränser suddas ut” (Prop. 1979/80:1 s. 397). Detta synsätt hade direkta organisatoriska implikationer såtillvida att specialisering skulle undvikas och utvecklandet av en generalistkompetens hos socialarbetarna uppmuntras. Helhetssynen inbegrep inte bara ett vidare perspektiv på den enskilda klienten, utan också en uppmärksamhet på den omgivande miljön och omständigheter i denna, som på olika sätt genererade eller upprätthöll so­ ciala problem. I det integrerade arbetet förväntades socialarbetarna att arbeta med alla typer av frågor (se t.ex. Pettersson 1986). Under de dryga trettio år som förflutit sedan socialtjänstlagen sjösattes har individ- och familjeomsorgens organisation utvecklats åt ett helt annat håll. Trenden har entydigt varit en ökad specialisering av det sociala arbetet. Andelen kommuner som inrättar särskilda enheter för missbrukarvård, ekonomiskt bistånd och barnavård har successivt ökat under hela perioden (se kap. 3–5), och integrerade lösningar återfinns i dagsläget endast i mindre kommuner, då primärt av praktiska, och inte ideologiska, skäl (Bergmark & Lundström 2007). Med tiden har också föreställningarna om att specialisering är någonting icke önskvärt mer eller mindre försvunnit ur den professionella debatten. Generalistkompetens förs inte längre fram som ett yrkesmässigt ideal och politiskt finns inte längre den uppbackning som fanns vid lagens genomförande. Att individoch familjeomsorgen så entydigt kommit att utvecklas i riktning mot ökad specialisering beror sannolikt på att arbetsfördelning och renodling av arbetsuppgifter av kommunala beslutsfattare uppfattats som ett sätt att öka verksamheternas effektivitet och produktivitet.

Marknadisering och ökad granskning En trend som har påverkat socialtjänstens organisering under decennierna sedan socialtjänstlagens tillkomst kan sammanfattas med beteckningar som marknadisering eller New Public Management (NPM). Under 1980-talet kom nya former för organisation och styrning att hämtas från den privata företagsvärlden. Konkurrensutsättning var ett centralt element i de nya marknadsmodellerna, och både ideella organisationer och privata företag bjöds in att på olika sätt konkurrera med kommunen som utförare av socialtjänstens insatser (se exv. Montin 1997).

14


1. Introduktion Konkurrensens former skiljer sig mellan olika delar av socialtjänsten. Inom missbrukarvård och barn- och ungdomsvård (kap. 4 och 5) sluter kommunerna ofta så kallade ramavtal, vilket innebär att man listar de utförare som lämnat de bästa anbuden och som socialtjänsten förväntas vända sig till vid behov av en viss tjänst. Denna procedur frångås emellertid relativt ofta. I stället köper man enskilda platser ”över disk”, det vill säga direkt av utföraren (Forkby & Höjer 2008). Inom äldreomsorgen (kap. 7) började kommunerna under 1990-talet att entreprenadupphandla ett äldreboende eller hemtjänstdistrikt där privata utförare tävlar mot varandra (och ibland mot kommunen) på basis av pris och/eller kvalitet. Entreprenader förekommer också inom missbrukaroch barn/ungdomsvården, men i blygsam omfattning. Under 2000-talet ökade kundvalsmodeller inom äldreomsorgen, framför allt inom hemtjänsten, särskilt efter det att lagen om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft 2009. Här får den äldre, efter att ha beviljats rätt till bistånd, välja mellan ett antal utförare som kommunen har godkänt. Kundvalsmodeller av detta slag förekommer även inom insatser riktade till personer med funktionsnedsättningar och inom social­ psykiatrin, men betydligt mer sällan inom socialtjänstens övriga delar (SOU 2014:2). Här är det i stället kommunens tjänstemän som är kund och väljer utförare, även om man i kontakterna med klienten i största möjliga mån ska beakta hans eller hennes önskemål. I den mån insatser ges med stöd av tvångslagstiftning blir kundvalsmodeller svåra att tänka sig. Gemensamt för hela socialtjänsten är att de privata utförarnas andel har ökat, men detta gäller endast de vinstsyftande företagen, inte de ideella organisationerna (Trydegård 2001; Hartman (red.) 2011). Vid socialtjänstlagens införande utfördes i princip ingen socialtjänst av privata, vinstsyftande företag. Lagen öppnade upp för privata utförare inom missbrukarvård och barn- och ungdomsvård, och de privata utförarna ökade snabbt sin andel. I dag är drygt en tredjedel av personalen inom dessa vårdformer anställd av vinstsyftande företag, medan motsvarande andel är 10 procent för ideella och andra icke-vinstsyftande organisationer (Wiklund 2011). När det gäller äldreomsorg och insatser för personer med funktionsnedsättningar var det i stället kommunallagen från 1991 som öppnade upp för privata utförare (se även kap. 8). I dag utförs närmare 20 procent av äldreomsorgen av vinstsyftande företag och ytterligare 3 procent av icke-vinstsyftande organisationer (Meagher & Szebehely (red.) 2013). Sedan 2005 ägs en ökande andel av de privata företagen inom alla former av socialtjänst av internationella riskkapitalbolag. I flera fall äger de såväl äldreboenden och verksamheter för personer med funktionsnedsättningar som olika barn- och ungdomsvårdsinstitutioner. En följd av det ökade inslaget av privat driven vård är att krav på yttre kontroll av vårdens kvalitet vuxit sig allt starkare. När det offentliga i tilltagande utsträckning får rollen som upphandlare/kund, ställs också krav på underlag för

15


Ulla Pettersson … att bedöma olika utförare. Vi har under det senaste decenniet sett en ökad betoning på uppföljning och på utvecklandet av nya instrument för att styra och mäta insatser och deras kvalitet. En omfattande tillsynsapparat har växt fram med uppdraget att granska och värdera de tjänster som socialtjänsten ansvarar för och finansierar, men som allt oftare utförs av någon annan. Särskilt tydligt kan man se uttryck för det som ibland betecknas som ”granskningssamhället” inom den sociala barn- och ungdomsvårdens dygnsvård (se kap. 4). Under de trettio åren sedan socialtjänstlagens tillkomst har man gått från en svag granskning med uttalat små ambitioner att reglera fältet (Lundström 1993), till en situation där granskning och tillsyn ses som helt nödvändiga inslag och där stora förhoppningar fästs vid vad granskningen ska åstadkomma (SOU 2007:82). Flera i media uppmärksammade vårdskandaler har sannolikt spelat roll för utvecklingen. Det är naturligtvis en mycket angelägen uppgift att se till att de barn som placeras via samhällets försorg kommer till goda familjehem och institutioner och att gamla behandlas väl i boenden och av hemtjänstpersonal. Frågan är dock hur begrepp som kvalitet och god vård (eller missförhållanden) kan operationaliseras i de strukturer för tillsyn som byggs upp. Vad är det som konstituerar kvalitet i komplexa miljöer där barn eller gamla bor under lång tid i mer eller mindre tät interaktion med personal och med andra boende. Eller omvänt, vad är det som konstituerar bristande kvalitet/vanvård i sådana miljöer? Ett karakteristiskt drag för hela socialtjänstens verksamhet är att produk­ tionen av tjänster i hög utsträckning sker samtidigt som konsumtionen, det vill säga när klient/brukare och utförare möts. Detta gör det svårt för både upphandlare och brukare att värdera om en tjänst håller god kvalitet och om tjänsten utförs bättre av en utförare än av en annan. Det gäller vare sig ”kunden” utgörs av tjänstemän i kommunerna eller av en äldre person i behov av omsorg. Det är också tveksamt om oseriösa producenter tillräckligt snabbt kan uteslutas från marknaden, vilket är en viktig aspekt med tanke på att det är utsatta grupper som tjänsterna riktar sig till. Utländska erfarenheter visar på svårigheter att hitta skarpa och klientrelevanta tillsynskriterier på individ- och familjeomsorgsområdet (Munro 2004) och detsamma gäller äldreomsorgen (Braithwaite m.fl. 2007).

Evidensbaserat socialt arbete En företeelse som dyker upp i diskussionen om socialtjänsten och det sociala arbetet under slutet av 1990-talet är evidensbaserad praktik (EBP) eller evidens­ baserat socialt arbete. Det grundäggande budskapet i rörelsen för en evidensbaserad praktik är att det behövs en vetenskaplig säkring av det sociala arbetet. Det räcker inte att det sociala arbetet bedrivs på basis av erfarenhetsbaserad

16


4 Social barnavård under 30 år – mer av samma eller något nytt? Tommy Lundström & Marie Sallnäs Det här kapitlet handlar om den del av socialtjänstens verksamhet som går under beteckningen social barnavård. Det rör med andra ord de insatser som är till för att stödja och hjälpa socialt utsatta barn och familjer, men som också rymmer möjlighet till maktutövning i form av tvångsbaserade interventioner. Kommunernas socialtjänst har ett övergripande ansvar för alla barn som vistas i kommunen, och i detta ansvar ingår att särskilt uppmärksamma barn som riskerar att fara illa eller som gör sig själva eller omgivningen illa. Så var det före socialtjänstlagen och så är det nu, men hur har utövandet av detta ansvar förändrats under de dryga trettio år som gått sedan lagen trädde i kraft? För att beskriva och värdera utvecklingen av social barnavård under tre decennier, finns det naturligvis en mängd olika faktorer att ta fasta på, vare sig man tittar på de insatser som görs, på arbetets organisering, på hur diskursen formas eller på forskningen och dess påverkan. Vi har utifrån hur fältet ser ut i dag och utifrån frågor som nu står högt på dagordningen, valt två huvudteman som vi kommer att koncentrera kapitlet kring. Det första berör den rent kvantitativa utvecklingen av barnavårdens två insatskategorier: öppenvård och dygnsvård. Hur har de förändrats i omfattning över tid och vad kan ha påverkat utvecklingen? Vårt andra tema handlar om barnavårdens organisering. Inom kommunerna är specialisering i dag en tydlig trend, men så var det inte tänkt i lagstiftningen. På fältet utanför kommunerna märks dessutom ett påfallande inslag av privata utförare i barnavården. I privati­ seringens spår har följt nya former av styrning från statsmakternas sida och ökade krav på kontroll och insyn i vad som sker inom den sociala barnavården.

47


Tommy Lundström & Marie Sallnäs

Viktiga förändringar med socialtjänstreformen Innan vi går in på våra huvudteman, ska vi beröra några viktiga förändringar som socialtjänstlagstiftningen innebar för barnavårdsområdet. När reformen diskuterades och genomfördes var det inte i första hand social barnavård som stod i centrum, men den nya lagen förde ändå med sig några betydelsefulla förändringar för området. En viktig ändring var avskaffandet av en särskild barnavårdslag och i dag utgör Sverige i ett internationellt perspektiv ett undantag genom att inte ha en sådan särskild lag (Andersson 2006). En andra viktig förändring som socialtjänstreformen förde med sig var avskiljandet av tvånget till en särskild lag, LVU. Visionen var att precis som för övriga delar av socialtjänsten skulle arbetet med barn och familjer i största möjliga mån präglas av frivillighet och det skulle också gälla placeringar utanför hemmet. Tvång skulle endast användas när den frivilliga vägen inte var möjlig och i sådana situationer skulle den speciella tvångslagstiftningen träda in (Prop 1979/80:1). I vilken utsträckning barn över huvud taget bör placeras utanför den egna famil­ jen i familjehem eller vid institutioner, verkar vara något av en evig fråga i social barnavård. Socialtjänstlagen innebar en förskjutning i riktning mot en mer restriktiv hållning till omhändertaganden, vare sig de gjordes med tvång eller med föräldrarnas medgivande. Problem hos föräldrar eller barn och ungdomar borde förebyggas med tidiga insatser i stället för att barn skiljs från de biologiska föräldrarna. Den så kallade familjestödsprincipen med dess betoning på den biologiska familjens betydelse för barn blev med andra ord en viktig tes som bröt mot tidigare dominerande synsätt. En konsekvens av principen är att placeringar i dygnsvård – frivilliga eller tvångsmässiga – bör vara så få och så kortvariga som möjligt. Man ska också sträva efter att barn upprätthåller kontakt med föräldrahemmet för att kunna flytta tillbaka så snart möjligt, det vill säga när de problem som föranledde placeringen inte längre föreligger (Lundström 1994). Det finns i dag tecken på vissa normativa förändringar, som innebär en svagare betoning av den biologiska familjens betydelse för och rätt att bestämma över barn. Några av de resonemang och förslag som finns i den senaste stora offentliga utredningen på området, den så kallade Barnskyddsutredningen (SOU 2009:68), kan ses som exempel på det, och en del forskare talar om en utveckling som inneburit en förskjutning från betoning av familjestöd mot en mer barnskyddsorienterad social barnavård (Wiklund 2006). Barnskyddsutredningen föreslog också en särskild barnskyddslag, skild från socialtjänstlagen, där man ville samla lagstiftning om den sociala barnavården. Förslaget antogs inte av riksdagen men illustrerar att trettio år efter socialtjänstlagens ikraft-

48


4. Social barnavård under 30 år – mer av samma eller något nytt? trädande har man allvarligt ifrågasatt den grundläggande konstruktionen av den lagstiftning som rör barn och familjer inom socialtjänsten. Vilken roll socialtjänsten ska ha i relation till ungdomar som begår brott, som missbrukar eller som på annat sätt uppvisar problematiskt beteende, är en återkommande fråga. Socialtjänstlagens starka betoning av frivilliglinjen hade som en konsekvens att de statliga ungdomsvårdsskolor som funnits tidigare omvandlades och fördes över till landsting och kommuner. Det handlar om institutioner med tvångsbefogenheter som riktar sig till de besvärligaste ungdomarna – oftast pojkar med missbruks- eller kriminalitetsproblem. Efter cirka tio år (1994) återupprättades statliga institutioner för ungdomar med behov av ”särskilt noggrann tillsyn”, fast nu under beteckning särskilda ungdomshem eller paragraf 12-hem, efter den paragraf i LVU som reglerar verksamheten (SFS 1990:52). Skälen var flera, men handlade bland annat om platsbrist, svårigheter för kommunerna att få ”besvärliga” ungdomar placerade och att man ville bygga upp en mer differentierad ungdomsvård (SOU 1993:35; Lundström & Sallnäs 2012). Återinförandet av statliga tvångsbaserade ungdomsinstitutioner, kan emellertid också ses om en del i en långsiktig trend i riktning mot hårdare tag gentemot ungdomar. I detta avseende har det skett ett tydligt brott mot de synsätt som dominerade i början av 1980-talet, då socialtjänstreformen genomfördes. Från 1990-talet och framåt har flera lagändringar gjorts som skärper kraven på socialtjänstens agerande gentemot ungdomar med kriminalitet. Man har bland annat förstärkt kopplingen mellan allvarlighetsgraden i det brott en ung person begått och vad som händer med den unge. Tidigare kunde det rättsliga systemet relativt ospecificerat ”överlämna” ungdomar som begått brott till socialtjänsten, men successivt har kraven på vad barnavården ska göra vid ett sådant överlämnande skärpts från det rättsliga systemets sida. Även om ett ökat strafftänkande har vunnit insteg inom ungdomsvården är huvudprincipen fortfarande att ”vård och behandling” är det som ska ges till ungdomar som begår brott. I det här avseendet är Sverige internationellt avvikande. Så har det varit under de trettio år som gått sedan socialtjänstlagen infördes och så är det i stora drag fortfarande (Hollander & Tärnfalk 2007; Socialstyrelsen 2009a).

Öppenvård och dygnsvård – kvantitativ utveckling Läser man förarbetena till socialtjänstlagen (SOU 1974:39; Prop 1979/80:1) skulle man förvänta sig att lagen inneburit att antalet placerade barn minskar över tid och att tiderna för omhändertagandena blir kortare. Man kan också tänka sig att dessa minskningar skulle gå hand i hand med en uppgång i antalet förebyggande åtgärder, det vill säga det som kallas öppenvård. Vi ska här dis-

49


Tommy Lundström & Marie Sallnäs kutera den kvantitativa utvecklingen av den sociala barnavårdens två kategorier av insatser: öppenvård och dygnsvård. Med öppenvård avses att insatserna görs utan att barn flyttar från sin hemmiljö, medan dygnsvård innebär placering i familjehem eller institution. De siffror som presenteras bygger på uttag ur Social­ styrelsens register över insatser för barn och unga under perioden 1982–2012.6

Öppenvård Öppenvårdsinsatser på barnavårdsområdet är ett tämligen disparat fält. Här finns åtgärder med stor variation både ifråga om utformning och innehåll. Kanske är det enda gemensamma draget att det inte handlar om dygnsvård. Ibland är också gränserna flytande för vad som är formaliserade insatser (och som därmed kan avläsas i statistiken) och vad som görs utan föregående utredning och beslut. När socialtjänstlagen trädde i kraft var det bara en specifik öppenvårdsinsats för barn och ungdomar som nämndes i lagtexten, nämligen kontaktperson, senare också kontaktfamilj. Fortfarande är det den enda öppenvårdsinsats som nämns i lagen. I den gamla lagstiftningen fanns övervakare, som precis som namnet antyder var en tydligt kontrollerande och tvångsbaserad insats. I social­ tjänstreformens anda ville man i stället införa en förebyggande öppenvårdsinsats som var frivillig från klientens sida – kontaktperson (Prop 1979/80:1). Vi kan av figur 4.1 se att år 1982 var det knappt tre barn per tusen som någon gång under året hade kontaktperson/-familj, en siffra som mer än tredubblats vid slutet av 1990-talet, då andelen uppgick till 10 barn per tusen i befolkningen. Insatsen expanderade alltså kraftigt under de två första decennierna efter social­ tjänstlagen, men under 2000-talets första decennium kan vi notera en stagnation och under senare år en nedgång. I stället har, som framgår av figur 4.1, andra typer av insatser blivit mer frekventa. I slutet av 1990-talet började man i statistiken registrera två ytter­ ligare öppenvårdsformer; behovsprövat personligt stöd och strukturerad öppen­ vård. Tanken var att man skulle få statistik över alla typer av barnavårdsinsatser som riktade sig till individer eller grupper av individer, men den här sortens insatser hade i realiteten funnits tidigare. Det är tämligen oklart vad som ingår i de respektive kategorierna, men från en inventering som gjorts av Socialstyrelsen (2009b) kan man utläsa att olika typer av manualbaserade insatser, eller 6  Uppgifterna för de första åren kan i detaljer vara mindre tillförlitliga för både öppen­ vård och dygnsvård. Efter lagens ikraftträdande fanns vissa inkörningssvårigheter när det gällde insamling av uppgifter från kommunerna. Vi bedömer rapporteringsproblemen som mindre allvarligt för vår framställning, eftersom vi diskuterar långsiktiga och övergripande trender. Ett stort tack till Hillevi Rydh, Socialstyrelsen, som hjälpt oss med statistiskt underlag.

50


4. Social barnavård under 30 år – mer av samma eller något nytt? åtminstone sådana där det finns ett mer eller mindre tydligt program för hur verksamheten ska gå till, har blivit mer populära. Det gäller olika typer av föräldrastöds- eller ungdomsinriktade program, men här inryms också mer traditionella insatser, som så kallad hemma-hos-terapeut, nätverksarbete och enskilt samtalsstöd. Vad Socialstyrelsens inventering framför allt visar är att öppenvård är ett spretigt fält där en uppsjö mer eller mindre väletablerade interventioner förekommer parallellt med olika ”hemkokade” metoder. Det faktum att socialtjänsten fått ett större och tydligare ansvar för unga lagöverträdare märks också i dess insatsrepertoar inom öppenvårdsområdet. Till de allra vanligaste metoderna i Socialstyrelsens inventering räknas till exem­ pel Aggression Replacement Training (ART) (se Kaunitz & Strandberg 2009), ett program som ska hjälpa ungdomar att hantera aggressivitet. Men här förekommer dessutom ett antal olika insatser som syftar till att bryta drogbruk eller att arbeta med förhållandet brottsoffer – förövare. Vi kan i figur 4.1 se att de två ”nya” öppenvårdsformerna, behovsprövat per­ son­ligt stöd och strukturerade öppenvårdsinsatser, bägge beskrivit en ökning sedan slutet av 1990-talet, medan antalet kontaktpersonsinsatser i stort sett stått stilla eller minskat. Kurvorna kan ge intrycket att andelen barn med insatser ökat, men det tycks åtminstone under 00-talet vara något av en synvilla. Studerar man antalet berörda barn vid en specifik tidpunkt (1 november varje år) under samma period är förändringarna mycket små (ej i fig. 4.1), knappt 27 000 barn var föremål för insats år 2000 och drygt 28 000 år 2012 (Social­

12

10

8

kontaktperson behovsprövat personligt stöd

6

4

strukturerade öppenvårdsinsatser

2

0 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Figur 4.1  Barn och unga med öppenvårdsinsatser någon gång under året, andel per tusen barn i befolkningen

51


Tommy Lundström & Marie Sallnäs styrelsen 2013c). Under det senaste decenniet har det således varit ungefär lika många barn och unga som får de olika formerna av öppenvårdsinsats. Ska vi tro statistiken har där­emot antalet insatser ökat, vilket skulle betyda fler insatser per barn. Vi vill dock sätta ett frågetecken för detta, eftersom den statistik som samlas in om öppenvård sannolikt har kvalitetsbrister. Från år 1998 samlar nämligen Socialstyrelsen in så kallade aggregerade data, det vill säga man frågar kommunerna hur många som fått öppenvårdsinsatser av olika slag, och till skillnad från för dygnsvården är inte uppgifterna knutna till enskilda barn. En sammantagen försiktig slutsats blir dock att antalet barn som är föremål för öppenvård ökat fram till slutet av 1990-talet men sedan stagnerat. Till det kommer att mixen av insatser tycks ha ändrats genom en förskjutning från kontaktperson/familj till strukturerade öppenvårdsinsatser och behovsprövat stöd. Vi vill tillägga att det under hela perioden har funnits en serie mer eller mindre omfattande frivilliga och ej statistikförda insatser för de barn och familjer som har kontakt med socialtjänsten. För att öppenvårdsinsatserna ska registreras i barnavårdsstatistiken krävs i princip att en utredning görs och att ett så kallat biståndsbeslut, med ett enskilt barn som mottagare, fattas. Mycket tyder på att insatser från socialtjänstens sida utan föregående utredning och därmed registrering och statistikföring blivit vanligare. Annorlunda uttryckt ges insatserna som service, inte som bistånd (se Forkby 2006). Det kan handla om allmänt stöd, samtal med en socialsekreterare, olika typer av föräldrastödsprogram, selektiv prevention eller kontakter med familjecentraler. Vi saknar data om vilken omfattning sådana mer eller mindre oreglerade insatser har och har haft över tid, och vi vet inte heller i vilken grad de faktiskt upplevs som frivilliga av dem som får del av dem.

Dygnsvård Som nämnts i inledningsavsnittet var en viktig tanke i socialtjänstreformen att frivillighet skulle gälla alla former av insatser, även placeringar i dygnsvård. Intentionerna har genomförts i den meningen att tvångsomhändertagandena har minskat sin andel i dygnsvården. De utgjorde cirka hälften av alla placeringar året innan socialtjänstlagens tillkomst (SCB 1991). I dag görs cirka sjuttio procent ”med samtycke”, vilket innebär att barn (från 15 år) och föräldrar åtminstone formellt sagt ja till placering. Att samtycka till en placering är naturligvis inte detsamma som att den är frivillig i betydelsen att det finns ett val för klienten eller att barn/föräldrar i grunden önskar att placeringen ska ske. Det handlar här snarare om att undvika ett juridiskt baserat tvång, något som var en viktig tanke i socialtjänstreformen. I figur 4.2 visas den kvantitativa utvecklingen av dygnsvård. Vi har använt två mått. Det första är andelen barn som varit placerade någon gång under året. Det

52


7 Hur mycket självbestämmande ryms det i skälig levnadsnivå? Socialtjänstlagens visioner och äldreomsorgens realiteter Marta Szebehely & Gun-Britt Trydegård Hur mycket självbestämmande ryms det i skälig levnadsnivå? Frågan restes nyligen av en biståndsbedömare vid ett seminarium om aktuell forskning om äldreomsorgen. Hon refererade till diskussioner vid arbetsplatsen inom Stockholms äldreomsorg, där man försökte komma fram till hur långt det är rimligt att gå för att ge enskilda äldre insatser anpassade till deras specifika önskemål och vardagsrutiner. Frågan fångar i ett nötskal spänningen mellan å ena sidan portalparagrafen i socialtjänstlagen (SoL), som betonar respekten för den enskildes självbestämmande, och å andra sidan de begränsningar som uttrycks i den modesta am­bitionen om skälig levnadsnivå i biståndsparagrafen. På senare år har ambi­tionerna om självbestämmande stärkts i lagstiftningen, men ambitionsnivån för biståndets omfattning och kvalitet har inte ändrats; äldreomsorgen ska fortfarande garantera ”skälig levnadsnivå”, inte ”goda levnadsvillkor”, vilket är ambitionsnivån inom lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), den särskilda lagstiftning som gäller personer med omfattande funktionsnedsättningar. I det här kapitlet ger vi en översikt över lagstiftningens och äldreomsorgens förändringar under de drygt 30 år som gått sedan SoL infördes. En viktig utgångspunkt för vår diskussion är det faktum att den svenska äldreomsorgen har ambitionen att vara en generell välfärdstjänst, riktad till alla sociala grupper efter behov, oavsett deras ekonomiska ställning. Men för att alla sociala grupper ska vara villiga att använda samma slags offentligt finansierade omsorgstjänster räcker det inte med formella, lagfästa rättigheter. Omsorgstjänsterna måste vara tillgängliga för den som behöver dem, de måste vara överkomliga ekonomiskt sett för den med låga inkomster och de måste samtidigt vara attraktiva även för den som har mer ekonomiska resurser (Vabø & Szebehely 2012). Att välfärdstjänsterna ska vara av hög standard för alla, oavsett inkomst, var

103


Marta Szebehely & Gun-Britt Trydegård en viktig utgångspunkt i uppbyggandet av den generella välfärdsmodell som i komparativ välfärdsforskning brukar framhållas som karakteristisk för Sverige och de andra nordiska länderna (Blomqvist 2004). Tankegången att alla so­ciala grupper ska ha tillgång till välfärdstjänster av lika god kvalitet kan sammanfattas i ett uttryck som brukar tillskrivas Gustav Möller: ”Endast det bästa är gott nog åt folket.”8 Som Titmuss (1968 s. 134) har betonat är det svårt att upprätthålla kvaliteten i sociala verksamheter som riktas enbart till fattiga grupper: ”services for poor people have always tended to be poor quality services”. ­Genom att alla sociala grupper utnyttjar samma slags offentliga tjänster får därför även mindre priviligierade grupper tillgång till tjänster av god kvalitet. Vår tes i det här kapitlet är att det är en anomali i den svenska välfärdspolitiken att en generell äldreomsorg regleras av samma lag och framför allt av samma paragraf som samhällets yttersta skyddsnät för den som inte kan försörja sig (genom socialbidrag, numera försörjningsstöd). Vi hävdar vidare att skälig levnadsnivå är en problematisk ambition för en universell äldreomsorg där de offentligt finansierade omsorgstjänsterna ska vara av så god kvalitet att de är attraktiva för alla sociala grupper – även medelklassens äldre. Ett särskilt problem är att skälig levnadsnivå inom välfärdstjänster som äldreomsorg är svårt (kanske rentav omöjligt) att fastställa på nationell nivå. Vad som är skälig levnadsnivå är därmed öppet för varierande tolkningar över tid och mellan kommuner. Töjbarheten i begreppet gör äldreomsorgen känslig för konkurrens med kommunens andra åtaganden som ibland har starkare lagstöd (t.ex. funktionshindersinsatser och barnomsorg). I kapitlet diskuterar vi inledningsvis hur reformmakarna bakom socialtjänstlagen har resonerat när det gäller äldreomsorgen. Vilka visioner kommer till uttryck i förarbeten och lagtext? Kan vi spåra Möllers ambitioner om äldre­ omsorg av så hög kvalitet att den är attraktiv för alla sociala grupper? Eftersom det är en central kvalitetsaspekt av omsorgstjänster att kunna påverka sin egen livssituation i mötet med samhällets hjälpapparat, fokuserar vi särskilt på hur lagstiftarna har resonerat när det gäller äldre människors självbestämmande. Därefter ger vi en kort tillbakablick på hur äldreomsorgen har förändrats sedan socialtjänstlagens tillkomst med fokus på förskjutningar mellan samhällets, familjens och marknadens insatser. Sedan griper vi oss an frågan om i vad mån socialtjänstlagens anda och bokstav har påverkat de trender vi urskiljer, eller om andra lagar och samhällsförändringar har haft större betydelse. Därpå disku­ terar vi en annan förändring av äldreomsorgen: de ökade inslagen av privata utförare av den offentligt finansierade omsorgen som vi diskuterar i relation till den generella modellens jämlikhetsambitioner. Avslutningsvis diskuterar vi lämpligheten av att ha skälig levnadsnivå som ambitionsnivå för äldreomsorgen. 8  Gustav Möller var socialdemokratisk socialminister under 1920–40-talen och brukar betraktas som en central arkitekt bakom den svenska välfärdsmodellen.

104


7. Hur mycket självbestämmande ryms det i skälig levnadsnivå?

Socialtjänstlagen: visioner och paragrafer Omsorg om äldre I propositionen 1979/80:1 om socialtjänsten utgjorde avsnittet som rör omsorg om äldre människor en förhållandevis stor del, och socialministern slog fast att med tanke på de redovisade befolkningsprognoserna skulle omsorgen om äldre bli en allt viktigare socialpolitisk fråga. Socialutredningen (SOU 1974:39) hade föreslagit självbestämmanderätt och normalisering som delmål för äldreomsorgen. Självbestämmanderätten skulle innebära att den äldre skulle kunna välja mellan ett differentierat utbud av stöd- och serviceformer samt att den service man valt skulle ges utan ingrepp i den personliga integriteten. Normalisering avsåg att ”så långt möjligt kunna vara som andra och ha det som andra, vilket samtidigt betyder rätt att vara sig själv” (Prop. 1979/80:1 s. 212). Äldre männi­ skor skulle kunna bo kvar i sin vanliga miljö och få vård och service där i – så långt möjligt – samma former som övriga medborgare, vilket bland annat skulle förutsätta en kraftig utbyggnad av hemtjänsten. Dessa förslag från socialutredningen fick mycket starkt stöd av remissinstanserna – några ansåg att avsnittet om de äldre tillhörde betänkandets mest förtjänstfulla. Socialministern anslöt sig odelat till utredningens förslag om delmål för äldreomsorgen, men i förslaget till lagtext som gäller omsorg om äldre (18 och 19 §§) utelämnades principerna om självbestämmande och normalisering. Principen om självbestämmande återfanns i stället i socialtjänstlagens portalparagraf (1 §), som ska vara styrande för alla insatser inom socialtjänsten. Där slås det fast att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. För att visa vad detta kan innebära för äldre människor gavs i propositionen som exempel att någon som behöver stöd i boendet ”så långt möjligt får välja mellan hemsamaritinsatser och flyttning till ett kollektivt boende” (Prop. 1979/80:1 s. 208). Den starka markeringen av självbestämmande och inflytande ska ses mot bakgrund av den gamla socialvårdens auktoritära och kontrollerande prägel (Prop.1979/80:1 s. 210), något som inte minst inom åldringsvården tydliggjorts av debattörer som Ivar Lo-Johansson (Wersäll 2006).

Rätten till bistånd Socialtjänstlagen fick, till skillnad från den tidigare Socialhjälpslagen, en allmän bestämmelse om att den enskilde, oavsett anledning till hjälpbehovet, skulle ha rätt till ”bistånd av socialnämnden för sin försörjning och livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt”. Rätten till bistånd skulle inte bara gälla ekonomisk hjälp, utan också till exempel när äldre människor var

105


Tre decennier med socialtjänstlagen Utopi, vision, verklighet Ulla Pettersson (red.)

Socialtjänstlagen, som trädde i kraft 1982, är en ramlag som reglerar social­ tjänstens samtliga verksamheter. Lagen återspeglar värderingar om demo­ krati, jämlikhet och solidaritet – värden som också skrevs in i socialtjänst­ lagens portalparagraf. Under de år som gått sedan lagen introducerades har många samhällsförändringar ägt rum som på olika sätt förändrat förutsätt­ ningarna för socialtjänsten att leva upp till lagens intentioner. I TRE DECENNIER MED SOCIALTJÄNSTLAGEN beskrivs den utveckling som skett inom socialtjänstens samtliga delområden under de drygt trettio år som socialtjänstlagen varit i kraft. Det handlar om det ekonomiska bistån­ det, den sociala barnavården, missbrukarvården, äldreomsorgen, insatser för personer med psykiska funktionsnedsättningar samt socialtjänstens medver­ kan i samhällsplaneringen. Boken vänder sig till studerande i socialt arbete och angränsande områden men även till yrkesverksamma och andra intresserade av välfärdsfrågor och samhällsförändringar i allmänhet. Bokens författare är Ulla Pettersson (red.), Anders Bergmark, Åke Bergmark, Tommy Lundström, Marie Sallnäs, Marta Szebehely, Alain Topor och Gun­ Britt Trydegård.

ISBN 978-91-40-68744-9

9 789140 687449


9789140687449