9789147090495

Konstitution Institution Jurisdiktion

Hur ska EU egentligen förstås som rättsordning? Är EU en egen rättsordning, på samma sätt som medlemsstaternas rättssystem, med institutioner med självständiga befogenheter?

EU - Konstitution, Institution, Jurisdiktion är särskilt tänkt som en introduktionsbok i EU-rätt för svenska juriststudenter, men kan med fördel läsas även av andra med intresse av att förstå EU:s karaktär som rättsordning.

Linda Gröning, jur. dr, är verksam som post. doc forskare vid universitetet i Bergen. Ola Zetterquist, docent, är verksam som universitetslektor vid Göteborgs universitet.

Konstitution Institution Jurisdiktion

EU - Konstitution, Institution, Jurisdiktion är en lärobok som ger en lättillgänglig och övergripande förståelse för EU:s framväxt, särdrag och funktion som rättsordning. Bokens tyngdpunkt ligger på att förklara EU:s institutionella och konstitutionella aspekter – med utgångspunkt i EU-rätten så som den ser ut efter Lissabonfördragets ikraftträdande 2009. I boken behandlas både EU:s institutionella organisation och de regler och principer i EU-rätten som reglerar grunderna, omfattningen och gränserna för EU:s befogenheter. För att skapa en djupare förståelse av EU som rättsordning, ger boken också ett historiskt perspektiv på EU:s framväxt och utveckling.

GRÖNING•ZETTERQUIST

EU

LINDA GRÖNING OLA ZETTERQUIST

EU Konstitution Institution Jurisdiktion

Best.nr 47-09049-5

Tryck.nr 47-09049-5-00

EU Konstitution - omslag.indd 1

10-11-30 16.31.51

Liber

EU Konstitution.indd 1

2010-11-29 20.07

Innehåll

Del I Framväxt: EU i ett utvecklings­perspektiv................................................................ 15 Kapitel 1: EU:s bakgrund: Ett historiskt perspektiv på den europeiska integrationen.............................................................................................................................................................. 19 Kapitel 2: De första gemenskapernas tillkomst 1951–1957........................................................ 34 Kapitel 3: Den europeiska unionen: Mot den nutida konstitutionen ........................... 45 Kapitel 4: EU:s konstitutionaliserings­process............................................................................................... 61 Del II Konstitution: EU:s konstitution och kompetenser i dag....................................................................................................................................................................................................................... 75 Kapitel 5: EU:s karaktär och grunder som konstitutionell rättsordning.................................................................................................................................................................................................... 79 Kapitel 6: Regleringen av och omfattningen av EU:s kompetenser................................... 93 Kapitel 7: EU-rättens ställning och verkan i medlemsstaterna............................................ 120 Kapitel 8: EU:s kompetens­begränsningar: Enskildas status och rättigheter inom EU:s rättsordning ......................................................................................................................... 131 Kapitel 9: EU som konstitutionell rättsordning från ett svenskt perspektiv....................................................................................................................................................................................................... 155

3

EU Konstitution.indd 3

2010-11-29 20.07

innehåll

Del III Institution: EU:s institutionella struktur...........................................................165 Kapitel 10: EU:s institutionella särdrag ............................................................................................................ 169 Kapitel 11: EU:s olika institutioner och deras uppgifter ........................................................... 178 Kapitel 12: Andra centrala EU-organ..................................................................................................................... 207 Kapitel 13: Kompetensfördelningen mellan EU:s institutioner: Fokus på lagstiftnings­processen...................................................................................................................................... 211 Del IV Jurisdiktion: EU-domstolens behörighet och funktioner...............................................................................................................................................................................................221 Kapitel 14: EU-domstolen: Skipar och skapar rätt.............................................................................. 225 Kapitel 15: Fördragsbrottsprocessen: Den klassiska internationella rollen.................................................................................................................................................................................................................... 239 Kapitel 16: Ogiltighetsprocessen: EU-domstolen som författningsdomstol........................................................................................................................................................................ 248 Kapitel 17: Begäran om förhands­avgörande från nationell domstol............................................................................................................................................................................................................. 263 Kapitel 18: EU-rätten i nationella domstolar: Krav på EU-rättens effektiva genomslag.......................................................................................................................................................................... 280 Rättsfallsregister.................................................................................................................................................................................. 295 Sakregister.................................................................................................................................................................................................... 299

4

EU Konstitution.indd 4

2010-11-29 20.07

Innehåll

Om bokens innehåll ........................................................................................................................................................................... 11 Del I Framväxt: EU i ett utvecklings­perspektiv................................................................ 15 Kapitel 1: EU:s bakgrund: Ett historiskt perspektiv på den europeiska integrationen.................................................................................................................................................................................................19 1.1 Introduktion ........................................................................................................................................................................................ 19 1.2 Europeisk integration i historiskt ljus..................................................................................................................... 20 1.2.1 Det europeiska särdraget..................................................................................................................................... 20 1.2.2 En blick i backspegeln: De historiska föregångarna.......................................................... 21 1.3 EU:s utveckling som ett samtida rättsligt integrations­projekt: Olika intergrationsteorier.................................................................................................................................................................................. 26 1.3.1 Grundfrågor i EU:s rättsliga integrationsprocess................................................................. 26 1.3.2 Federalismen...................................................................................................................................................................... 28 1.3.3 Realismen.............................................................................................................................................................................. 30 1.3.4 Funktionalismen och neo-funktionalismen................................................................................ 30 1.3.5 EU som ”all things to all people”.............................................................................................................. 32 Kapitel 2: De första gemenskapernas tillkomst 1951–1957........................................................ 34 2.1 Introduktion.......................................................................................................................................................................................... 34 2.2 En internationell rätt i förändring.............................................................................................................................. 34 2.3 Vägen fram till EKSG................................................................................................................................................................ 36 2.4 Från EKSG till EEG och Euratom............................................................................................................................. 40 2.5 Fusionsfördraget och sammanförandet av de olika gemenskaperna................................. 43 Kapitel 3: Den europeiska unionen: Mot den nutida konstitutionen ........................... 45 3.1 Introduktion ........................................................................................................................................................................................ 45 3.2 Från gemensam marknad till europeisk union............................................................................................. 45 3.3 EU-fördragets anatomi: En europeisk union med tre pelare..................................................... 48

5

EU Konstitution.indd 5

2010-11-29 20.07

innehåll

3.4 EU-fördraget: En brytpunkt i den europeiska integrationen.................................................... 52 3.5 Andra fördrag efter EU-fördraget............................................................................................................................... 53 3.6 Sveriges väg till EU........................................................................................................................................................................ 58 Kapitel 4: EU:s konstitutionaliserings­process............................................................................................... 61 4.1 Introduktion ........................................................................................................................................................................................ 61 4.2 Första steget: EU-rättens direkta effekt .............................................................................................................. 62 4.3 Andra steget: EU-rättens företräde framför nationell rätt ........................................................... 64 4.4 Tredje steget: Principen om EU-rättens spärrverkan ......................................................................... 66 4.5 Fjärde steget: Införandet av ett grundläggande rättighetsskydd i EU-rätten.......... 66 4.6 Femte steget: Etableringen av ett EU-medborgarskap....................................................................... 68 4.7 Sjätte steget: EU får straffrättslig kompetens................................................................................................ 69 4.8 Grunddrag och konsekvenser av EU:s konstitutionaliseringsprocess............................. 70 Sammanfattande utblick .............................................................................................................................................................72 Litteratur för fortsatt läsning ..................................................................................................................................................... 73 Del II Konstitution: EU:s konstitution och kompetenser i dag.......... 75 Kapitel 5: EU:s karaktär och grunder som konstitutionell rättsordning.................. 79 5.1 Introduktion ........................................................................................................................................................................................ 79 5.2 Kort om fördragens uppbyggnad ............................................................................................................................... 80 5.3 EU och begreppet konstitution .................................................................................................................................... 81 5.4 EU:s mellanstatliga kompetensgrund: Principen om tilldelade befogenheter..... 82 5.5 EU:s demokratiska grund .................................................................................................................................................... 86 5.5.1 Principen om representativ demokrati: Fördragens reglering .............................. 86 5.5.2 EU-medborgarskapet ............................................................................................................................................. 89 5.5.3 EU och frågan om det demokratiska underskottet ........................................................... 92 Kapitel 6: Regleringen av och omfattningen av EU:s kompetenser................................... 93 6.1 Introduktion ........................................................................................................................................................................................ 93 6.2 Fördragsmålen och EU:s värdegrund som den konstitutionella ramen för EU:s kompetenser ................................................................................................................................................................................... 94 6.3 Närmare om EU:s olika kompetensområden................................................................................................ 96 6.3.1 En mängd olika kompetensområden med den inre marknaden i centrum ................................................................................................................................................................................................... 96 6.3.2 Den hårda kärnan – den inre marknadens idé.......................................................................... 97 6.3.3 Fördjupade samarbeten..................................................................................................................................... 104

6

EU Konstitution.indd 6

2010-11-29 20.07

innehåll

6.4 Konkretiseringen av EU:s kompetenser: Rättsakterna ................................................................ 105 6.5 Betydelsen av exklusiv och delad kompetens............................................................................................. 107 6.6 Principerna om subsidiaritet och proportionalitet............................................................................ 111 6.7 Underförstådda befogenheter och restkompetensen....................................................................... 114 6.8 Medlemsstaternas nationella identitet............................................................................................................... 119 Kapitel 7: EU-rättens ställning och verkan i medlemsstaterna............................................ 120 7.1 Introduktion .................................................................................................................................................................................... 120 7.2 Principen om direkt effekt .............................................................................................................................................. 121 7.2.1 Principens allmänna innebörd och betydelse......................................................................... 121 7.2.2 Specifika kriterier för direkt effekt .................................................................................................... 122 7.2.3 Vertikal och horisontell direkt effekt .............................................................................................. 124 7.3 Principen om EU-rättens företräde och spärrverkan....................................................................... 126 7.4 Principen om lojalt samarbete .................................................................................................................................... 127 7.4.1 Principens allmänna innebörd och betydelse......................................................................... 127 7.4.2 Specifika krav på att medlemsstaterna sanktionerar EU-rätten ...................... 129 Kapitel 8: EU:s kompetens­begränsningar: Enskildas status och rättigheter inom EU:s rättsordning ......................................................................................................................... 131 8.1 Introduktion...................................................................................................................................................................................... 131 8.1.1 Legalitetsprincipen ............................................................................................................................................... 132 8.1.2 Diskrimineringsförbudet och principen om likabehandling.............................. 133 8.2 EU:s skydd av mänskliga och medborgerliga rättigheter .......................................................... 138 8.2.1 Grundläggande utgångspunkter för EU:s rättighetsskydd................................... 138 8.2.2 Rättighetsbestämmelser i fördragen ................................................................................................ 141 8.2.3 Rättighetsskyddet i EU-domstolens praxis ............................................................................. 143 8.2.4 EU:s rättighetsstadga........................................................................................................................................... 147 8.2.5 EU-domstolens roll som rättighetsgarant.................................................................................. 149 8.2.6 EU:s anslutning till Europakonventionen ................................................................................ 152 Kapitel 9: EU som konstitutionell rättsordning från ett svenskt perspektiv..... 155 9.1 Introduktion...................................................................................................................................................................................... 155 9.2 EU från perspektivet av de svenska grundlagarna .............................................................................. 156 9.2.1 Regeringsformen som utgångspunkt för EU-medlemskapet ............................ 156 9.2.2 Specifika krav för Sveriges överlåtelse av makt till EU................................................ 157 9.3 Konkret lagstöd för EU-rättens ställning i den svenska rättsordningen.................. 160 Sammanfattande utblick ......................................................................................................................................................... 162 Litteratur för fortsatt läsning ................................................................................................................................................. 163

7

EU Konstitution.indd 7

2010-11-29 20.07

innehåll

Del III Institution: EU:s institutionella struktur...........................................................165 Kapitel 10: EU:s institutionella särdrag ............................................................................................................ 169 10.1 Introduktion ................................................................................................................................................................................ 169 10.2 Grunddragen i EU:s institutionella struktur......................................................................................... 169 10.3 Skiljelinjen mellan mellanstatlighet och överstatlighet i EU:s institutionella struktur ................................................................................................................................................................... 171 10.4 Det institutionella samspelet mellan EU och medlemsstaterna .................................... 173 Kapitel 11: EU:s olika institutioner och deras uppgifter ........................................................... 178 11.1 Introduktion.................................................................................................................................................................................. 178 11.2 Sju institutioner med en komplex maktfördelning......................................................................... 179 11.3 Europeiska kommissionen............................................................................................................................................ 180 11.3.1 Kommissionens sammansättning .................................................................................................... 180 11.3.2 Kommissionens centrala uppgifter ................................................................................................ 183 11.4 Europaparlamentet ............................................................................................................................................................... 188 11.4.1 Europaparlamentets sammansättning ........................................................................................ 188 11.4.2 Europaparlamentets centrala uppgifter .................................................................................... 192 11.5 Europeiska unionens råd................................................................................................................................................ 196 11.5.1 Rådets sammansättning................................................................................................................................ 196 11.5.2 Rådets centrala uppgifter............................................................................................................................ 198 11.6 Europeiska rådet....................................................................................................................................................................... 199 11.7 EU-domstolen............................................................................................................................................................................. 201 11.7.1 EU-domstolens sammansättning...................................................................................................... 201 11.7.2 EU-domstolens centrala uppgifter.................................................................................................. 202 11.7.3 Tribunalen..................................................................................................................................................................... 203 11.8 Revisionsrätten........................................................................................................................................................................... 204 11.9 Europeiska centralbanken............................................................................................................................................. 205 Kapitel 12: Andra centrala EU-organ..................................................................................................................... 207 12.1 Introduktion.................................................................................................................................................................................. 207 12.2 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén................................................................................ 208 12.2.1 Sammansättning.................................................................................................................................................... 208 12.2.2 Centrala uppgifter............................................................................................................................................... 208 12.3 Regionkommittén.................................................................................................................................................................. 209 12.3.1 Sammansättning.................................................................................................................................................... 209 12.3.2 Centrala uppgifter............................................................................................................................................... 209 12.4 Europeiska ombudsmannen....................................................................................................................................... 209

8

EU Konstitution.indd 8

2010-11-29 20.07

innehåll

Kapitel 13: Kompetensfördelningen mellan EU:s institutioner: Fokus på lagstiftnings­processen...................................................................................................................................... 211 13.1 Introduktion.................................................................................................................................................................................. 211 13.2 Institutionernas samspel i lagstiftningsprocessen............................................................................. 212 13.2.1 Allmänt om institutionernas samspel.......................................................................................... 212 13.2.2 Det ordinarie lagstiftningsförfarandet....................................................................................... 212 13.2.3 De särskilda lagstiftningsförfarandena....................................................................................... 213 13.3 Riksdagens roll i EU:s lagstiftning..................................................................................................................... 214 Sammanfattande utblick........................................................................................................................................................... 219 Litteratur för fortsatt läsning ................................................................................................................................................. 220 Del IV Jurisdiktion: EU-domstolens behörighet och funktioner...............................................................................................................................................................................................221 Kapitel 14: EU-domstolen: Skipar och skapar rätt.............................................................................. 225 14.1 Introduktion.................................................................................................................................................................................. 225 14.2 EU-domstolen som EU:s rättskipande och rättsskapande organ ................................ 226 14.3 EU domstolen i tre skilda roller: Kort översikt................................................................................... 227 14.4 EU-domstolens principer och metoder vid uttolkning av EU-rätten...................... 230 14.4.1 Rättskällornas status och betydelse för domstolen .................................................... 230 14.4.2 Domstolens tolkningsmetoder............................................................................................................ 234 Kapitel 15: Fördragsbrottsprocessen: Den klassiska internationella rollen...... 239 15.1 Introduktion ................................................................................................................................................................................ 239 15.2 Fördragsbrottsprocessen och folkrätten...................................................................................................... 239 15.3 Fördragsbrottsprocessens aktörer........................................................................................................................ 241 15.4 Vad är ett fördragsbrott?................................................................................................................................................. 243 15.5 Fördragsbrottsprocessens olika steg.................................................................................................................. 244 15.5.1 Den administrativa fasen............................................................................................................................ 244 15.5.2 Den judiciella fasen............................................................................................................................................ 245 Kapitel 16: Ogiltighetsprocessen: EU-domstolen som författningsdomstol........................................................................................................................................................................ 248 16.1 Introduktion.................................................................................................................................................................................. 248 16.2 Ogiltighetsprocessens betydelse............................................................................................................................ 248 16.3 Ogiltighetsprocessens aktörer och föremål.............................................................................................. 249 16.3.1 EU:s rättsakter som föremål för en ogiltighetstalan.................................................. 249

9

EU Konstitution.indd 9

2010-11-29 20.07

innehåll

16.3.2 De olika kategorierna av taleberättigade.................................................................................. 250 16.3.3 Särskilt om talerätten för enskilda................................................................................................... 253 16.4 Ogiltighetsgrunder................................................................................................................................................................ 258 16.5 De kompletterande rättsmedlen: Passivitetstalan och skadeståndstalan mot unionen................................................................................................................................................................................................ 261 Kapitel 17: Begäran om förhands­avgörande från nationell domstol........................... 263 17.1 Introduktion.................................................................................................................................................................................. 263 17.2 Bakgrund och skäl för ordningen med förhandsavgörande................................................ 264 17.3 Förhandsavgörandets aktörer.................................................................................................................................... 269 17.4 Nationella domstolar som får respektive ska begära förhandsavgörande........... 271 17.5 Föremålet för förhandsavgörandet – vad är en ”fråga”?............................................................ 274 17.6 Förhandsavgörandets verkan..................................................................................................................................... 277 Kapitel 18: EU-rätten i nationella domstolar: Krav på EU-rättens effektiva genomslag.......................................................................................................................................................................... 280 18.1 Introduktion.................................................................................................................................................................................. 280 18.2 Effektivitetsprincipens bakgrund och betydelse .............................................................................. 281 18.3 Rätten till domstolsprövning och ett effektivt rättsmedel.................................................... 283 18.4 Rätt och skyldighet att åsidosätta nationell rätt................................................................................ 284 18.5 Interimistiska skyddsåtgärder................................................................................................................................... 286 18.6 Skadestånd för brott mot EU-rätten................................................................................................................ 287 18.7 De olika processernas överlappning: Ett praktiskt exempel ............................................... 291 Sammanfattande utblick ......................................................................................................................................................... 293 Litteratur för fortsatt läsning ................................................................................................................................................. 294 Rättsfallsregister.................................................................................................................................................................................. 295 Sakregister.................................................................................................................................................................................................... 299

10

EU Konstitution.indd 10

2010-11-29 20.07

Om bokens innehåll

EU:s utveckling de senaste decennierna har varit betydande. EU har allt tydligare framträtt som en egen rättsordning, som existerar parallellt med – och överlappar – medlemsstaternas rättssystem. EU-rättens inverkan på den svenska rätten är i dag också ett faktum. En väsentlig andel av de regler som tillämpas inom det svenska rättssystemet har sin grund i EU-lagstiftning. På de flesta rättsområden förutsätter den nationella rättstillämpningen – och förståelsen av innehållet i den nationella rätten – en kännedom också om EU-rätten. Mera generellt blir kunskap om EU-rätten i allt högre grad nödvändig för dem som på ett eller annat sätt ska arbeta med rättsliga eller juridiska frågor inom det svenska rättssystemet – såsom arbete i lagstiftningsberedning, som domare, som åklagare, som försvarare, i den statliga förvaltningen eller som rättsforskare. Dessutom har EU:s utveckling givetvis skapat behov av rättslig expertis i EU-rätt också inom olika institutioner och organ på EU-nivå. Med andra ord är det av allra högsta vikt för dem som ska arbeta juridiskt att ha en grundläggande förståelse för EU-­rätten och för EU:s rättsordning. En förståelse för EU-rätten blir också allt viktigare för andra samhällsaktörer än jurister som berörs av EU:s olika regelverk, såsom politiker, statsvetare och ekonomer.

Syftet med denna lärobok är att ge en förståelse för EU:s framväxt, särdrag och funktion som rättsordning. Begreppet rättsordning är så­ledes mycket centralt i denna bok. Begreppet förstås – i linje med den etablerade uppfattningen om den demokratiska rättsstatens rättsordning eller rättssystem – som en struktur som innefattar (som ett minimum) både ett normsystem och en institutionell organisation. En rätts11

EU Konstitution.indd 11

2010-11-29 20.07

Om bokens innehåll

ordnings institutionella organisation anses bestå av offentliga institutioner, myndigheter eller organ med olika typer av rättsligt fastslagna befogenheter att utöva offentlig makt. En rättsordnings normsystem anses bestå av de normer som utgör gällande rätt. I enlighet med denna förståelse beskrivs EU:s rättsordning i denna bok både avseende EU:s institutionella organisation – institutionerna – och avseende dess normsystem – EU-rättens regler och principer. I fråga om EU:s normsystem ligger bokens tyngdpunkt på att förklara de bestämmelser i EUrätten som reglerar grunderna, omfattningen och gränserna för EU:s maktutövning. Materiell EU-rätt, dvs. det mera specifika innehållet i EU-rättens olika samarbetsområden, behandlas endast mycket över­ gripande.

Boken är strukturerad i fyra delar. Del I, Framväxt, ger ett historiskt perspektiv på dagens EU och beskriver EU-rättens utveckling fram till dagens rättsläge. Ett sådant utvecklingsperspektiv är viktigt för att förstå grundprinciperna för EU:s rättsordning. Del II, III och IV, ­Konstitution, Institution och Jurisdiktion, behandlar alla gällande EUrätt – dvs. så som EU-rätten ser ut efter Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009. Det är dessa delar som utgör bokens huvudsakliga innehåll, något som bokens titel också antyder. Del II, Konstitution, beskriver EU:s konstitutionella ramverk, såsom regleringen och omfattningen av EU:s kompetenser, EU-rättens ställning och verkan i medlemsstaterna och EU-rättens kompetensbegränsningar.

EU-rättens grundläggande principer står i fokus för denna del. Del III, Institution, beskriver EU:s institutionella struktur, med huvudfokus på uppbyggnaden och uppgifterna hos EU:s institutioner. Del IV, ­Jurisdiktion, fokuserar slutligen på EU-domstolens behörighet och funktioner inom EU:s rättsordning. EU-domstolens funktion inom EU:s rättsordning är emellertid framträdande i bokens alla delar. Domstolen är nämligen i högsta grad en nyckelaktör i den process som lett till en ”konstitutionalisering” av EU, dvs. till etableringen av EU som en egen (konstitutionell) rättsordning. EU:s rättsordning har, i betyd12

EU Konstitution.indd 12

2010-11-29 20.07

Om bokens innehåll

ligt högre grad än de nationella, i stora delar utvecklats genom rättspraxis snarare än genom lagstiftning. Av denna anledning kommer EUdomstolens rättspraxis också att citeras och diskuteras genom hela boken.

Med dess rättsliga fokus har boken svenska juriststudenter som primär målgrupp. Boken tar här sikte på att fungera som en grundläggande bok som förmedlar en första övergripande förståelse av EU-rätten.

Som sådan riktar den sig till studenter på första terminen i juristutbildningen och studenter utan tidigare kunskap i EU-rätt. Genom dess karaktär som grundbok riktar sig boken också till andra studentgrupper än jurister, såsom exempelvis ekonomer och statsvetare, och mera generellt till dem som önskar sig en grundläggande kunskap om EU. Mot bakgrund av bokens grundbokskaraktär kan den med fördel kompletteras av annan existerande EU-rättslitteratur som går djupare in i detaljerna. Sist i varje del av boken ges också vissa förslag på litteratur för fortsatt läsning. Boken läses lämpligen också tillsammans med relevanta fördragsbestämmelser.

Så några anmärkningar i fråga om använd terminologi. Som utgångspunkt används den terminologi som gäller sedan Lissabonfördragets ikraftträdande, både i fråga om hänvisningar till EU:s kompetens­ områden och till EU:s institutioner. Alla hänvisningar till existerande fördragsbestämmelser gäller till konsoliderade versioner av EU-fördragen, dvs. till Fördraget om Europeiska unionen (FEU) samt Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF), så som de lyder efter Lissabonfördragets ändringar. Detta betyder också generellt att vi huvudsakligen endast talar om EU och om EU-rätten (och inte, såsom tidigare har varit huvudregeln, också om EG, EG-rätt etc.). I vissa delar av boken, särskilt i del I, har det dock varit nödvändigt att referera till EUsamarbetet med en annan terminologi än den som gäller sedan Lissa­ bon­fördragets ikraftträdande. När så är fallet förklaras terminologin fortlöpande i framställningen.

Slutligen vill vi rikta ett varmt tack till de personer som med sina 13

EU Konstitution.indd 13

2010-11-29 20.07

Om bokens innehåll

kunskapsrika inspel bidragit till boken. Dessa är Camilla Nevby, frilansredaktör för Liber, Jørn Jacobsen, juridiska fakulteten vid universitet i Bergen samt Cecilia Cardner, juridiska fakulteten vid Stockholms universitet som alla har läst bokmanuskriptet och lämnat värdefulla synpunkter. Vi vill också tacka Carin Laurin, förläggare på Liber, som genom arbetets gång har bidragit med konstruktiva och positiva inspel.

Bergen, Göteborg den 25 augusti 2010 Linda Gröning

Ola Zetterquist

14

EU Konstitution.indd 14

2010-11-29 20.07

Del I Framväxt: EU i ett utvecklings­perspektiv

EU Konstitution.indd 15

2010-11-29 20.07

EU Konstitution.indd 16

2010-11-29 20.07

Del I – Framväxt: EU i ett utvecklings­p erspektiv

Del I placerar EU i ett utvecklingsperspektiv genom att ge en bild av EU:s utvecklingsprocesss – från inrättandet av de första tre europeiska gemenskaperna till dagens europeiska union.

EU:s utvecklingsprocess kan i stor utsträckning beskrivas i ter­ mer av en successiv expansion av det europeiska samarbets­ området som har ägt rum på grundval av olika mellanstatliga avtal mellan medlems­staterna. De tidiga gemenskaperna omfat­ tade i detta avseende i princip enbart samarbeten av ekonomisk karaktär medan dagens EU omfattar ett stort antal samarbets­ områden, såsom miljö, flyktingpolitik och straffrättsligt samar­ bete. EU:s utvecklingsprocess handlar emellertid inte bara om en kvantitativ expansion av det europeiska samarbetsområdet.

Den handlar också om en kvalitativ förändring av EU:s karaktär, nämligen en successiv etablering – eller en konstitutionalise­ ringsprocess – av EU som en egen rättsordning med självständi­ ga (och viss mån över­statliga) maktbefogenheter. Del I beskriver EU:s utvecklings­process vad avser såväl dess kvantitativa expan­ sion som dess kvalitativa förändring.

I kapitel 1 placeras framväxten av EU i ett längre historiskt pers­ pektiv. Syftet är här att ge en bild av den historiska bakgrunden till EU:s tillkomst. I kapitel 2 är fokus tillkomsten av de första europeiska gemenskaperna som EU:s fundament. Kapitel 3 ­centreras sedan på den vidare utvecklingen, från den initiala kon­ centrationen på den gemensamma marknaden till dagens euro­ peiska union. I kapitel 4 byts sedan fokus från den kvantitativa expansionen av EU till den kvalitativa förändring av EU-­ samarbetet som benämns EU:s konstitutionaliseringsprocess.

17

EU Konstitution.indd 17

2010-11-29 20.07

EU Konstitution.indd 18

2010-11-29 20.07

Kapitel 1:

EU:s bakgrund: Ett historiskt perspektiv på den europeiska integrationen

1.1 Introduktion Kapitel 1 har som syfte att skapa en inledande förståelse av Europeiska unionen (EU) som ett europeiskt integrationsprojekt genom att placera dess framväxt i ett längre tidsperspektiv. Det är nämligen svårt att riktigt förstå dagens EU, och dess speciella karaktär som rättsordning, utan att ha en viss kännedom om dess historiska europeiska kontext.

Ett historiskt perspektiv kan också ge en djupare förståelse för mekanismerna bakom den europeiska integrationen, dvs. den process som på berörda områden leder till rättsligt och politiskt förenande av EU:s medlemsstater, som EU-samarbetet ger uttryck för. I detta avseende kommer framställningen i kapitel 1 särskilt att åskådliggöra hur den europeiska historien har uppvisat en intressant pendelrörelse mellan int­ regration och splittring, där EU passar väl in. Kapitel 1 innehåller även en redogörelse för huvuddragen i de s.k. integrationsteorierna som försöker förklara varför EU finns och hur unionen kan motiveras av såväl anhängare som motståndare till ett federalt (statsliknande) Europa.

19

EU Konstitution.indd 19

2010-11-29 20.07

Del I – Framväxt: EU i ett utvecklings­p erspektiv

1.2 Europeisk integration i historiskt ljus Sagan om Europa Europa möter oss som företeelse för första gången i den grekiska antika mytologin. Europa är där en fager fenicisk kungadotter som väcker den grekiske överguden Zeus begär. Zeus tar formen av en tjur, förför henne, och tar henne till Kreta där han röjer sin identitet för henne. Zeus gör Europa till öns första drottning och hon når dessutom status av gudinna.

Etymologiskt kommer ”Europa” av grekiska och är sammansatt av ordleden ”bred” och ”ögon” eller ”ansikte”, vilket relaterar till att namnet ursprungligen anknöt till en ko, i vart fall på det symboliska planet.

1.2.1 Det europeiska särdraget Europa är en gammal kontinent och benämns i litteraturen ofta som ”den gamla världen”, då med hänvisning till medeltidens världsbild.

Om det är något som särskiljer den europeiska kontinenten i förhållande till andra områden i världen så är det, historiskt sett, inte dess karaktär av enighet och harmoni. Det europeiska särdraget har tvärtom bestått i en långtgående fragmentering på i stort sett alla områden av betydelse. Den europeiska kartan har präglats av politisk, ekonomisk, kulturell och språklig fragmentisering. Europas splittrade karaktär har satt särskilda avtryck på det politiska området. I princip har alla de mer betydelsefulla politiska ideologierna som förespråkas i världen sett dagens ljus i Europa för att sedan, med varierande framgång, exporteras till länder på andra kontinenter. Detta gäller såväl totalitära som demokratiskt orienterade ideologier (liberalism, socialism, konservatism, kommunism, nazism, fascism, nationalism etc.).

Ekonomiskt var Europa länge en delad kontinent och Sydeuropa, som har varit präglat av jordbruksekonomier, hade det länge ekonomiskt betydligt sämre ställt än Nordeuropa. Det var först under den 20

EU Konstitution.indd 20

2010-11-29 20.07

Kapitel 1: EU:S bakgrund

senare delen av 1900-talet som Sydeuropa började hämta in det ekonomiska försprång som det industrialiserade Nordvästeuropa åtnjutit alltsedan den industriella revolutionen.

Europa kan slutligen också karakteriseras som ett etniskt lapptäcke.

På dess territorium samsas en mängd olika folkslag med därtill ­hörande skillnader i fråga om kultur och, kanske särskilt viktigt med tanke på en framgångsrik europeisk integration, språk. Förekomsten av ett flertal olika språk – och avsaknaden av en gemensam europeisk språkgemenskap – framhålls i dag ofta som ett hinder för Europeiska unionens utveckling som en gemensam europeisk politisk ordning. Den europeiska mångfalden har även varit tydlig på det rättsliga området. Inom Europa samsas s.k. common law-system, som framför allt karakteriseras av att rättsutvecklingen till stor del sker genom domstolarnas rättspraxis, med de kontinentaleuropeiska kodifierade rättsordningarna där rättsbildningen i högre grad sker genom lagstiftning. I likhet med de politiska ideologierna har dessa olika rättskulturer spridits över världen i olika varianter. De skandinaviska rättsordningarna har i detta avseende drag av såväl common law som kontinentaleuropeisk rätt, även om de vanligen på ett generellt plan brukar inordnas under de kontinentaleuropeiska rättssystemen.

1.2.2 En blick i backspegeln: De historiska föregångarna Trots att Europa i flera avseenden har varit en splittrad kontinent är europeisk integration ingen ny företeelse. En långtgående europeisk integration står att finna så tidigt som under den romerska republiken, då romersk ingenjörskonst och kultur spreds över hela det romerska väldet.

Den romerska republiken nådde sin höjdpunkt strax före Kristi födelse för att sedan övergå till att bli ett kejserligt styrt imperium som bestod fram till år 395, då det romerska riket delades i en östlig och en västlig halva. Den västra halvan föll slutligen år 476 medan Östrom bestod ända till år 1453 i form av det Bysantiska riket. Rom har lämnat ett bestående

21

EU Konstitution.indd 21

2010-11-29 20.07

Del I – Framväxt: EU i ett utvecklings­p erspektiv

arv, såväl kulturellt som rättsligt, och man behöver som regel inte gräva särskilt djupt för att hitta dess influenser även i dag 1 600 år senare.1 Rom har också haft en fortsatt dragningskraft på senare tiders européer. Alltsedan det romerska rikets fall har det funnits en längtan att återförena det gemensamma rike som splittrades på 300-talet. Denna längtan har ofta konkretiserats i två skilda strategier för att uppnå europeisk integration. Den första strategin är ett imperialistiskt återförenande med maktmedel (ytterst erövringskrig), den andra strategin är ett återförenande genom fredligt samarbete. Den som studerar den europeiska historien ser att dessa två varianter av integrationssträvanden inte sällan avlöser varandra i en slags pendelrörelse. På ett mera övergripande plan kan Europas historia också beskrivas i termer av en pendelrörelse mellan integration och splittring. Vi ska nu i korthet beskriva de viktigaste historiska skeendena i den europeiska historien i fråga om pendlingen mellan (försök till) erövringskrig och fredligt samarbete, där inrättandet av EU faktiskt kan ses som det senaste fredliga samarbetsprojektet.

Redan innan Rom föll uppstod en slags internationell fredlig gemenskap i form av den katolska kyrkan, som i förevarande kontext kan anses vara världens äldsta ännu fungerande politiska organisation. Denna kyrka kom efter Roms fall att överta stora delar av det romerska rikets kultur och juridik och kom dessutom med tiden att bli en mycket betydelsefull politisk maktfaktor i Europa. Kyrkan stod inte bara för en gemensam religion utan kom även att representera en för Europa gemensam institutionell (kyrklig) rättsordning – med påven som gemensamt överhuvud – som ännu i dag har inflytande över många länders rättsordningar. Den katolska kyrkans starka politiska maktställning bröts först på 1600-talet i och med den suveräna statens uppkomst.

Efter Västroms fall år 476 kom det att dröja något mer än 300 år innan Karl den store år 800 genom militär dådkraft utropade det andra 1 Som triviala exempel kan nämnas att EU-domstolen titulerar sig själv med det latinska Curia och att Europeiska rådet på sin huvudbyggnad i Bryssel betecknar sig med det likaledes latinska Consilium.

22

EU Konstitution.indd 22

2010-11-29 20.07

Kapitel 1: EU:S bakgrund

romerska riket. Detta rike kom senare (från år 962) att benämnas ­Heliga romerska riket av tysk nation eller, kort och gott, Tysk-­romerska riket. Det tysk-romerska riket kom med tiden att splittras i flera olika stater, självständiga städer och till och med kloster men bestod formellt ända till år 1806, då Napoleon upplöste det. Även om det tysk-­romerska riket ursprungligen grundades på vapenmakt kom det sedermera att utveckla en intressant institutionell struktur, med en gemensam riksdag och en gemensam domstol (Reichskammergericht) som på en del viktiga punkter faktiskt påminde om dagens EU. Förekomsten av ett formellt tysk-romerskt rike hindrade emellertid inte att den europeiska kontinenten slets sönder av flera olika blodiga krig, där det trettioåriga kriget (1618–1648) kanske var det värsta exemplet. Som en reaktion på krigen fanns det vid denna tidpunkt en r­ örelse för ett fredligt enat Europa som skulle få slut på krigen. Den engelske pacifisten William Penn (som gett namn åt den amerikanska delstaten Pennsylvania) föreslog skapandet av ett europeiskt parlament (med det engelska som förebild) som det nödvändiga botemedlet mot krigen.

Penns framstötar blev emellertid aldrig omsatta i verklig­heten.

Nästa försök till europeiskt enande kom i stället att ske under Napoleon och då än en gång med militär erövring som medel. Napoleons vision var ett enat Europa under fransk kejserlig ledning. Napoleon införde en enhetlig civillag (Code Napoleon, 1804) i Frankrike. Denna civillag, som han kallade sin största triumf, infördes i de flesta stater som låg under franskt inflytande, och den återfinns i dag i ca en fjärdedel av världens rättsordningar. Napoleons ansträngningar att lägga Europa under sig ledde emellertid inte till det eftersträvade målet, och efter slaget vid Waterloo 1815 föll slutligen det franska kejsardömet.

Precis som varit fallet efter det trettioåriga kriget skapade Napoleon­ krigen en grogrund för förespråkare av fredliga arrangemang för europeisk politisk gemenskap i syfte att förhindra nya krig. En teoretisk (oförverkligad) föregångare till EU, faktiskt med relativt långtgående likheter, stod att finna i filosofen Immanuel Kants utkast till en e­ uropeisk 23

EU Konstitution.indd 23

2010-11-29 20.07

Del I – Framväxt: EU i ett utvecklings­p erspektiv

federation i verket Den eviga freden (Zum ewigen Frieden, 1795). Kant framlade en tes om en konstitution som innefattade både de ingående europeiska staterna och deras medborgare styrda av en gemensam överstatlig kosmopolitisk rätt (ius cosmopoliticum). Denna tanke har tydliga likheter med EU-domstolens resonemang i det grundläggande f­ allet 26/62 van Gend en Loos, där domstolen slog fast att enskilda, lika väl som staterna, är direkta rättssubjekt inom EU-rätten, och mera generellt med grundtanken bakom EU som en egen rättsordning.2 Efter Napoleonkrigens slut inleddes integrationsprocesser i Italien och Tyskland som dittills bestått av en stor mängd småstater och fria städer. För Tysklands del var startpunkten 1843 intressant nog en tullunion (kärnan i EU-samarbetet är just en tullunion mellan medlemsstaterna). Tullunionen byggdes gradvis ut till dess att en fullständig förening av de olika tyska staterna skedde år 1871. I Italien kännetecknades de politiska processer som ledde fram till ett enande av de olika staterna på den italienska halvön av olika revolutioner och frigörelsekrig.

Guiseppe Garibaldi (1807-1882) är i detta avseende känd för att i slutet av 1850-talet ha lett en betydelfull väpnad kamp för att förena ­Italien. År 1871 blev Rom utropad till huvudstad i det återförenade kungadömet Italien. Däremot vidtogs under denna period inga försök till enande av hela den europeiska kontinenten i en politisk struktur.

Europa nådde under 1800-talet en betydande grad av ekonomisk, ­ uropa om än inte politisk, integration. Strax efter sekelskiftet 1900 var E en i praktisk bemärkelse väl fungerande gemensam marknad, där varor, tjänster, personer och kapital rörde sig relativt obehindrat över gränserna. Denna fria rörlighet tog emellertid definitivt slut med utbrottet av första världskriget. Det Europa som växte fram efter kriget tog tvärtom en betydligt mer nationalistisk/protektionistisk vändning och tul�lar och gränser blev norm snarare än undantag.

2 Mål 26/62 van Gend en Loos, ECR [1963] s. 1 vid s. 12 och 13. Se vidare om detta fall nedan i avsnitt 4.2.

24

EU Konstitution.indd 24

2010-11-29 20.07

Kapitel 1: EU:S bakgrund

Nästa försök att ena Europa blev det hittills blodigaste. Det nazistiska Tyskland – kallat det tredje riket (efter det första romerska och det andra tysk-romerska) – försökte med militär makt erövra Europa och skapa ett på rasdefinitioner grundat nytt Europa under tysk överhöghet. I planen ingick massutrotning av de folkgrupper som inte passade in i föreställningen om acceptabla raser för Europa. Tyskland var under 1942 inte alltför långt ifrån ett europeiskt herravälde men be­segrades slutligt 1945, och därmed avslutades det senaste försöket till europeiskt enande genom erövringskrig.

Denna gång var Europa bokstavligt talat en kontinent i ruiner och antalet döda, både på och utanför slagfälten, räknades i miljoner. Nu låg halva Europa under ett nytt totalitärt kommunistiskt förtryck där Sovjetunionen ytterst styrde utvecklingen och som dessutom uppfattades som ett synnerligen konkret hot mot den resterande västliga halvan. Europa var en delad kontinent längs vad Churchill så målande beskrev som en ”järnridå”.

Tankarna på ett förenat och fredligt Europa hade emellertid förekommit under andra världskriget bland motståndsrörelserna i det ocku­ perade Europa. Efter krigets slut fanns det ett brett stöd för ett nytt Europa som kontrast till det barbari som kriget uppvisat. Denna gång blev tillvägagångssättet emellertid ett helt annat jämfört med efter det första världskriget. Då hade segrarmakterna så långt som möjligt eftersträvat att skapa suveräna nationalstater med en hög grad av separation (genom ekonomisk självständighet) från övriga stater. Efter andra världskriget var uppfattningen den motsatta: En varaktig fred förutsatte att de europeiska staternas ekonomier flätades samman så långt som möjligt, dvs. strategin var att föra de europeiska staterna samman snarare än att skilja dem åt. Framför allt ansågs det viktigt att Tyskland och Frankrike skulle föras närmare varandra för att förhindra att dessa länder återigen kom i konflikt med varandra. Tanken på en europeisk union av ett eller annat slag var därmed född (även om uppfattningen om den mer precisa innebörden av denna nya union kunde skifta betyd25

EU Konstitution.indd 25

2010-11-29 20.07

Del I – Framväxt: EU i ett utvecklings­p erspektiv

ligt), en tanke som så småningen skulle resultera i utvecklingen mot dagens EU – som ett alldeles säreget europeiskt integrationsprojekt.

1.3 EU:s utveckling som ett samtida rättsligt integrations­ projekt: Olika intergrationsteorier 1.3.1 Grundfrågor i EU:s rättsliga integrationsprocess Innan vi lämnar EU:s historiska bakgrund för en närmare beskrivning av EU:s samtida utveckling, ska något ytterligare sägas om EU som ett integrationsprojekt och om de integrationsteorier som i detta avseende har utvecklats för att förklara EU:s rättsliga och politiska utveckling. En förståelse av dessa aspekter är nämligen viktig att ha med sig som en grund för bokens fortsatta studie av EU:s utveckling och karaktär som konstitutionell och institutionell rättsordning.

När EU omtalas som ett europeiskt integrationsprojekt avses, såsom redan berörts, att EU:s utveckling innebär en process som leder till att medlemssstaternas rättsliga, politiska och ekonomiska system förenas – integreras med varandra. Såsom kommer att framgå i kapitel 2 och 3 har EU:s rättsliga utveckling skett genom att medlemsstaterna, genom olika mellanstatliga fördrag, har upprättat och format EU som en gemensam rättsordning med egna rättsliga och politiska institutioner.

Genom utvecklingen av EU har medlemsstaterna därför också successivt i rättsligt hänseende kommit att integreras med varandra, dels genom de gemensamma institutionerna på EU-nivå, dels genom den successivt växande massan av gemensamma rättsregler (EU-rätten) som är tillämpbara på medlemsstaternas territorier. Det är i korthet denna utveckling som är kärnan i EU som ett rättsligt intregrationsprojekt och som står i fokus i detta avsnitt.3 Den rättsliga integration som sker inom ramen för det europeiska 3 För en vidare beskrivning av den ekonomiska och politiska bakgrunden för EU:s utveckling och etablering som en rättsordning, se nedan i kapitel 2-3.

26

EU Konstitution.indd 26

2010-11-29 20.07

EU: Konstitution, institution, jurisdiktion ISBN 978-91-47-09049-5 © 2011 Författarna och Liber AB Förläggare: Carin Laurin Redaktör: Camilla Nevby Fackgranskning: Jørn Jacobsen och Cecilia Cardner Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Layout: Catharina Grahn, ProduGrafia Upplaga 1:1 Tryck: Graphycems, Spanien 2011

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

EU Konstitution.indd 2

2010-12-26 17.10

Konstitution Institution Jurisdiktion

Hur ska EU egentligen förstås som rättsordning? Är EU en egen rättsordning, på samma sätt som medlemsstaternas rättssystem, med institutioner med självständiga befogenheter?

EU - Konstitution, Institution, Jurisdiktion är särskilt tänkt som en introduktionsbok i EU-rätt för svenska juriststudenter, men kan med fördel läsas även av andra med intresse av att förstå EU:s karaktär som rättsordning.

Linda Gröning, jur. dr, är verksam som post. doc forskare vid universitetet i Bergen. Ola Zetterquist, docent, är verksam som universitetslektor vid Göteborgs universitet.

Konstitution Institution Jurisdiktion

EU - Konstitution, Institution, Jurisdiktion är en lärobok som ger en lättillgänglig och övergripande förståelse för EU:s framväxt, särdrag och funktion som rättsordning. Bokens tyngdpunkt ligger på att förklara EU:s institutionella och konstitutionella aspekter – med utgångspunkt i EU-rätten så som den ser ut efter Lissabonfördragets ikraftträdande 2009. I boken behandlas både EU:s institutionella organisation och de regler och principer i EU-rätten som reglerar grunderna, omfattningen och gränserna för EU:s befogenheter. För att skapa en djupare förståelse av EU som rättsordning, ger boken också ett historiskt perspektiv på EU:s framväxt och utveckling.

GRÖNING•ZETTERQUIST

EU

LINDA GRÖNING OLA ZETTERQUIST

EU Konstitution Institution Jurisdiktion

Best.nr 47-09049-5

Tryck.nr 47-09049-5-00

EU Konstitution - omslag.indd 1

10-11-30 16.31.51