Normalisera arbetsgivaravgiften

Normalisera arbetsgivaravgiften Sänk nivån, så att Sverige slutar ha högre skatt än omvärlden

TA Dr. Nima Sanandaji

Innehållsförteckning

Normalisera arbetsgivaravgiften Sänk nivån, så att Sverige slutar ha högre skatt än omvärlden

Dr. Nima Sanandaji

01

Inledning

05

Arbetsgivaravgiften möjliggjorde Sveriges övergång till ett högskattesamhälle

13

Sänkt arbetsgivaravgift stärker företagen och leder till fler arbetstillfällen

Småföretagarnas Riksförbund Besöksadress: Borgmästaregatan 1 263 31 Höganäs Postadress: Götagatan 5 263 31 Höganäs Org.nr: 802428-5820 Telefon: 042-34 28 50

Grafisk designer: Andreea-Ioana Șutac

17

Internationell jämförelse av arbetsgivaravgifter

23

Sänkt arbetsgivaravgift med bibehållet välfärds-åtagande

30

Policyförslag: Generell sänkning av arbetsgivaravgiften, med regional differentiering

– en jämförelse med Island och Nederländerna

Inledning

hällsutmaning är att börja normalisera den svenska arbetsgivaravgiften i relation till andra ekonomiskt väl utvecklade länder så att skattebördan på företagande och arbete påtagligt blir påtagligt lägre framöver.

N

ivån på arbetsgivaravgift och egenavgift är en av Sveriges viktigaste företagarfrågor. Dessa indirekta skatter på arbete, som i denna rapport kollektivt kallas för arbetsgivaravgift, orsakar näringslivet omfattande kostnader och minskar drivkrafterna till företagande samt arbete. När en företagare ska betala ut lön behöver lagstadgad arbetsgivaravgift, avtalade sociala avgifter och inkomstskatt också betalas. Även för genomsnittliga och lägre inkomster går runt hälften till dessa skatter och avgifter. Företagaren och de anställda får endast hälften kvar. Det är orimligt att hälften av lönekostnaden för genomsnittliga inkomster går till skatter och avgifter. Dessutom hämmar denna höga beskattning företagens möjligheter att växa sig lönsamma. Genomgången i denna rapport visar att andra utvecklade länder lyckas kombinera sina välfärdsåtaganden med en betydligt lägre arbetsgivaravgift. Småföretagarnas Riksförbund menar därför att den svenska arbetsgivaravgiften behöver normaliseras. Studier av svensk arbetsmarknad som citeras i denna rapport visar att en sänkt arbetsgivaravgift skulle stärka drivkrafterna för människor att ägna åt sig företagande, förbättra företagens lönsamhet och leda till fler arbetstillfällen.

Genomgången i denna rapport visar att andra utvecklade länder lyckas kombinera sina välfärdsåtaganden med en betydligt lägre arbetsgivaravgift. Småföretagarnas Riksförbund menar därför att den svenska arbetsgivaravgiften behöver normaliseras.

01

“

Arbetsgivaravgiften infördes i Sverige år 1960 i en tämligen begränsad form. Nivån kom dock att höjas betydligt under de efterföljande åren. Införandet och höjningen av arbetsgivaravgiften spelade en viktig roll i Sveriges övergång från relativt låg och synlig beskattning, till hög och delvis dold beskattning. En sam-

Redan idag finns en diskussion i svensk politik om behovet av sänkta arbetsgivaravgifter för att stimulera företagande och jobbskapande. Riktade sänkningar har tidvis genomförts. Från 2017 kan ensamföretagare få nedsatt arbetsgivaravgift för den första anställda, vid sidan av ålderspensionsavgiften på drygt tio procent (10,21 procent). Nedsättningen gäller i två år, kan bara användas en gång per företagare, och gäller för löner upp till 25 000 kronor i månaden. I mitten av juni 2020 utannonserades att denna tillfälliga sänkning, som går under namnet växa-stöd, skulle kunna bli permanent efter att en lagrådsremiss granskats av Lagrådet.1 De som kan få stödet är enskilda näringsidkare, handelsbolag som har högst två delägare samt aktiebolag. I aktiebolag kan en företagsledare ha tagit ut lön tidigare, men ändå få ta del av växa-stödet när den första utomstående medarbetaren anställs.2 För att lindra de ekonomiska konsekvenserna av Corona-krisen infördes dessutom en ny regel som berättigar arbetsgivare till en tillfällig nedsättning av arbetsgivaravgiften. Under perioden mellan första mars och sista juni 2020 behöver enbart ålderspensionsavgiften betalas. Företag kan använda sig av detta stöd för maximalt 30 anställda, och för lönesummor per anställd som inte överstiger 25 000 kronor per anställd och månad.3 För de som betalar full egenavgift infördes en tillfällig sänkning, under inkomståret 2020, som innebär att enbart ålderspensionsavgift betalas på överskott upp till 100 000 kronor. Över denna summa betalas full egenavgift.4 Även tidigare har sänkningar av arbetsgivaravgiften använts som ett verktyg i den ekonomiska politiken. En viktig del av den tidigare alliansregeringens politik var att genom sänkt arbetsgivaravgift driva ned arbetslösheten. I juli 2007 sänktes arbetsgivaravgiften för unga (19 till 25-åringar) med drygt 10 procentenheter. Två år senare sänktes nivån med ytterligare nära 5 procentenheter, samtidigt som sänkningen då även omfattade 26 åringar. I juni 2016 drogs reformen tillbaka av den nya rödgröna regeringen och skatten höjdes åter.5 Den första augusti 2019 1 SvD (2020).

2 Skatteverket a.

3 Regeringskansliet (2020).

4 Skatteverket b.

5 SNS (2019).

02

genomfördes dock en ny sänkning, som innebär att endast ålderspensionsavgift betalas för ungdomar som fyllt 15 år men inte ännu 18 år. Även långtidsarbetslösa samt nyanlända migranter inkluderas. Denna lägre nivå gäller upp till max 25 000 kronor per månad och arbetsgivare.6 Det är positivt att arbetsgivaravgiften har sänkts. Samtidigt är det problematiskt att reformerna har varit riktade sänkningar för att skapa en samhällsekonomisk effekt, istället för generella sänkningar av den samlade arbetsgivaravgiften. Det är inte en lätt uppgift att sänka den generella nivån av arbetsgivaravgiften, eftersom det medför en betydande förändring av skatteunderlaget. En sådan förändring är dock nödvändig för att Sverige ska få ett rimligt skatteuttag på företagare och löntagare.

Ett konstruktivt spår vore att istället för dagens snedvridande lösningar införa generella och långsiktiga sänkningar av arbetsgivaravgiften, samt inrikta differentieringen utifrån kommunens geografiska förutsättningar. På så vis kan en näringspolitisk inriktning skapas som a) normaliserar det svenska skatteuttaget i relation till omvärlden, samt b) balanserar systemet så att företag i de mer glesbefolkade delarna av Sverige, som i mindre utsträckning tar del av statliga tjänster, inte behöver betala lika hög skatt till staten. Studier av svensk arbetsmarknad, som refereras längre fram i denna rapport, belägger att när arbetsgivaravgiften sänks och företagen får lägre produktionskostnader ökar företagens benägenhet att anställda. Detta gynnar särskilt marginalgrupper på arbetsmarknaden (till exempel icke-västerländska migranter) utan att sänkningen av arbetsgivaravgiften behöver vara riktad just mot de grupperna. Särlösningar med riktade sänkningar behövs därmed inte för att sänkt arbetsgivaravgift ska gynna marginalgrupper. Särlösningar är inte heller rättvisa, då de innebär att individer i praktiken får olika skatter på basis av härkomst. Särlösningar leder dessutom till ytterligare administrativt krångel för företagen.

03

6 Sveriges Radio (2019).

Istället för dagens system med riktade sänkningar av arbetsgivaravgiften och riktade lönesubventioner behövs en generell sänkt arbetsgivaravgift, kombinerat med utbildningsinsatser och lärlingsprogram.

“

Idag finns ett dussintal program med subventionerade löner till långtidsarbetslösa samt nyanlända migranter. Subventionsgraden varierar och utgör ofta mer än hälften av, eller i undantagsfall nästan hela, lönen. Programmen leder tyvärr ofta till skattesubventionerade anställningar i ineffektiva företag som därmed tränger undan arbetstillfällen i andra företag.7 En problematisk konkurrenssituation skapas när företag som anställer till exempel nyanlända migranter får en kombination av sänkt arbetsgivaravgift och subventionerade löner, medan andra arbetsgivare betalar hela lönesumman och arbetsgivaravgiften. Istället för dagens system med riktade sänkningar av arbetsgivaravgiften och riktade lönesubventioner behövs en generellt sänkt arbetsgivaravgift, kombinerat med utbildningsinsatser och lärlingsprogram. Lärlingsprogram kan spela en betydande roll, då de ger jobbsökande och företagare möjligheten att utforma arbetsplatsbaserat lärande.

Småföretagarnas Riksförbund menar att differentieringen av sänkt arbetsgivaravgift istället ska ske geografiskt. Detta genom att en sänkning av arbetsgivaravgiften görs för landets samtliga kommuner, men primärt för personer som har sin arbetsplats i glesbefolkade kommuner. Motiveringen är att arbetsgivaravgiften är en viktig inkomstkälla för staten, samtidigt som statliga kärnfunktioner i form av till exempel transportinfrastruktur, responstiden för polisen samt tillgången på statliga arbetstillfällen i mindre utsträckning går till glesbefolkade kommuner jämfört med till tätorter och tätorternas kranskommuner. Geografisk differentiering av sänkningen är i linje med det system som finns i Norge och som tidigare även fanns i Sverige. Det leder inte till samma skeva konkurrenssi7 Sanandaji & Sjölander (2018).

04

tuation som när arbetstagare på samma ort belastas med olika arbetsgivaravgifter beroende på ålder och bakgrund. Det nuvarande systemet har skapat ett komplext system som direkt strider mot den stora skattereformens inriktning mot enkla och överskådliga skatter.

Arbetsgivaravgiften möjliggjorde Sveriges övergång till ett högskattesamhälle

Denna rapport lägger fram de principiella grunderna för en generell sänkning av arbetsgivaravgiften, baserat på internationell erfarenhet. Den internationella jämförelsen görs utifrån den arbetsgivaravgift som företagare betalar i praktiken, det vill säga lagstadgad avgift samt även en grundnivå av kompletterande privat avgift. När nivån av faktiskt utbetalda typiska arbetsgivaravgifter jämförs bland rika länder framkommer det att Island och Nederländerna ligger i mitten. Rekommendationen i denna rapport är att nivån på svensk arbetsgivaravgift bör sänkas till motsvarande nivå i Nederländerna och på Island. En analys som

N

genomförs visar att dessa två länder har en liknande välfärdsnivå (såväl generella välfärdsindikatorer som välfärdsindikatorer länkade till arbetsgivaravgiften) som Sverige. Detta ger stöd för att betydligt lägre arbetsgivaravgift än den som tas ut i Sverige kan kombineras med goda välfärdsåtagandena.

· Småföretagarnas Riksförbund menar att det är dags att normalisera den svenska nivån på arbetsgivaravgiften i relation till omvärlden. · Dagens snedvridande lösningar strider mot den stora skattereformens inriktning mot enkla och överskådliga skatter. Ett mera konstruktivt spår vore att istället införa generella och långsiktiga sänkningar av arbetsgivaravgifterna, samt inrikta differentieringen utifrån kommunens geografiska förutsättningar. · Geografisk differentiering är i linje med det system som finns i Norge, och som tidigare även fanns i Sverige. Det leder inte till samma skeva konkurrenssituation som när arbetstagare på samma ort belastas med olika arbetsgivaravgifter beroende på bakgrund.

05

är arbetsgivaravgiften ursprungligen infördes i Sverige var nivån 3,4 procent enligt lag för arbetare, och 3,5 procent enligt lag samt ytterligare 7,0 procent enligt aktuella avtal på arbetsmarknaden för tjänstemän. Det rörde sig om relativt begränsade avgifter. Som visas i figur 1 och 2 kom dock avgifterna att höjas över tid. Summan av lagstadgad avgift och avtalad avgift för arbetare uppgår idag till 37,2 procent för arbetare samt till hela 50,0 procent för tjänstemän.

Den historiska kontexten för den omfattande ökningen av arbetsgivaravgiften är viktig att förstå, då avgiften spelade en betydande roll i Sveriges övergång till ett högskattesamhälle. Som visas i figur 1 och 2 skedde en markant ökning av arbetsgivaravgiften framförallt under 1970-talet. Under mitten av detta årtionde skedde en rad överenskommelser mellan regering, opposition och arbetsmarknadens parter. Ett av resultaten var en förskjutning från den direkta inkomstskatten till den indirekta arbetsgivaravgiften.

Arbetsgivaravgiften ökade från ursprungliga cirka tre procent av lönen då avgiften infördes 1960, via höjningar till knappt 14 procent 1970 till ett gott stycke över 30 procent mot slutet av 1970-talet och som mest 37-39 procent vid 1980-talets senare del.8 Övergången från en situation där Sverige hade relativt låga skatter som andel av bruttonationalprodukten (BNP) till ett högskattesamhälle skedde under samma period, finansierat framförallt av just höjningen av arbetsgivaravgiften.9 Flood, Nordblom och Waldenström beräknar att arbetsgivaravgiften gick ifrån att ”ha motsvarat en total andel på ungefär en tiondel av alla personliga arbets- och kapitalskatteintäkter år 1970 till att motsvara mer än en tredjedel år 2010.”10 Sedan 2009 är avgiften 31,42 procent i allmänhet, medan lägre nivåer tillämpas på äldre och yngre individer. Egenföretagare som bedriver verksamhet i form av aktiebolag betalar arbetsgivaravgift, medan de som bedriver verksamhet i form av enskild firma eller handelsbolag betalar den något lägre nivån på egenavgiften.

8 En detaljerad redogörelse för avgiftens utveckling och sammansättning finns i Flood, Nordblom och Waldenström (2013).

9 Sanandaji (2010).

10 Flood, Nordblom och Waldenström (2013).

06

Den lagstadgade arbetsgivaravgiften består av sju delavgifter, varav sex på något vis är kopplade till socialförsäkringar medan den sjunde avgiften, den allmänna löneavgiften, är en ren skatt. Även de övriga avgifterna är i praktiken att betrakta som skatter, men kopplade till individens socialförsäkringar. Individer för vilka högre nivåer av avgifter betalas får inte nödvändigtvis bättre socialförsäkringsskydd. I praktiken betalar företagare även avtalade sociala avgifter som arbetsmarknadens parter (fackföreningar och arbetsgivarorganisationer) har kommit överens om. I tabell 1 visas de sociala avgifter som normalt betalas ut för arbetare. För lönesummor under 501 000 kronor per år är den samlade avgiften strax över 37 procent, medan den är nära 69 procent för lönesummor ovanför denna nivå. De ytterligare avtalade arbetsgivaravgifter som framförallt inverkar på högre löneandelar gäller för företag som är anslutna till Svenskt Näringsliv och därmed betalar premie för SAF-LO avtalspension. Företag som inte är anslutna till detta pensionsavtal har ibland andra motsvarande avtalade lösningar.

Ett skäl att minska de lagstadgade sociala avgifterna är att företagare vanligtvis också betalar kompletterande avtalade avgifter. Dessutom betalas löneskatt på pensionsandelar i de privat förhandlade avtalen, vilket ytterligare driver upp beskattningen. Tabell 2 visar nivån för sociala avgifter för tjänstemän, med ITP-2 pensionsavtal som vanligtvis gäller för tjänstemän anställda i större företag. För tjänstemän finns inte samma differentiering av avgiften beroende på löneandelar, utan nivån av lagstadgade och avtalade avgifter uppgår till cirka 50 procent.

Tabell 1. Sociala avgifter arbetare

07

Lönedelar ≤ 501 000 kr/år

Lönedelar > 501 000 kr/ år

Ålderspensionsavgift

10,21

10,21

Efterlevandepensionsavgift

0,60

0,60

Sjukförsäkringsavgift

3,55

3,55

Arbetsskadeavgift

0,20

0,20

Föräldraförsäkringsavgift

2,60

2,60

08

Arbetsmarknadsavgift

2,64

2,64

Arbetsmarknadsavgift

2,64

Allmän löneavgift

11,62

11,62

Allmän löneavgift

11,62

Summa arbetsgivaravgift

31,42

31,42

Summa arbetsgivaravgift

31,42

Livförsäkring (TGL)*

0,15

0,00

ITP 2 (ålderspension, sjukförsäkring m m), ca*

15,10

Sjukförsäkring (AGS)

0,00

0,00

Tjänstegrupplivförsäkring (TGL), ca**

0,15

Omställningsförsäkring**

0,22

0,00

Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA)

0,03

Föräldrapenningstillägg (FPT)

0,00

0,00

Trygghetsrådet (TRR)***

0,00

Arbetsskadeförsäkring (TFA)

0,01

0,01

Summa avtalade avgifter

15,28

Avtalspension SAF-LO, premie***

4,30

30,00

Löneskatt på pensionskostnader

3,30

Premiebefrielseförsäkring

0,00

0,00

Totalt

50,00

4,69

30,01

1,04

7,28

37,15

68,71

Summa avtalade avgifter**** Löneskatt på pensionskostnader, ca

Totalt Källa: Ekonomifakta.

Tabell 2. Sociala avgifter tjänstemän Procent av bruttolönen

09

Ålderspensionsavgift

10,21

Efterlevandepensionsavgift

0,60

Sjukförsäkringsavgift

3,55

Arbetsskadeavgift

0,20

Föräldraförsäkringsavgift

2,60

Källa: Ekonomifakta.

Det finns forskare som genom åren pekat på en politisk vilja att öka den indirekta beskattningen för att därmed kunna driva upp skattenivån utan att allmänheten fullt ut är medveten om nivån av beskattning. Denna tendens i politiken är viktig för att förstå den historiska utvecklingen av arbetsgivaravgiften, samt även för att lägga grunden för övergång med system med lägre arbetsgivaravgift. Redan i mitten av 1800-talet förutspådde den brittiska nationalekonomen John Stuart Mill att skattesystemen med tiden skulle utvecklas så att indirekta snarare än direkta skatter togs ut. Därmed skulle medborgarna genomgående underskatta den faktiska skattebörda som de betalade.11 Det första systematiska arbetet på detta område genomfördes av den italienska ekonomen Amilcare Puviani. Puviani menade att den sanna skattebördan i framtiden kunde döljas genom att en del av skatterna togs in indirekt snarare än via direkt beskattning. Att skapa en ”skatteillusion” eller ”fiskal illusion” kunde rentav vare en politisk strategi som utnyttjades för att minska kritiken av skattehöjningar.12 Införandet och expansionen av arbetsgivaravgifterna i Sverige skedde i linje med denna spådom.

11 Mill (1848/1994).

12 Citerad av Baker (1983). Dell’Anno och De Rosa (2013) menar att Puvianis perspektiv är aktuella också för det moderna italienska skattesystemets utformning

10

Under 1970-talet noterade nationalekonomen och politikern Bertil Ohlin att skattesystemen utvecklades så att politikerna aktivt dolde den verkliga skattebördan för allmänheten. Ohlin, som år 1977 tilldelades Sveriges Riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne, observerade att införandet av arbetsgivaravgiften gjorde det möjligt att höja skatten utan att det syntes.

“

Under 1970-talet noterade nationalekonomen och politikern Bertil Ohlin att skattesystemen utvecklades så att politikerna aktivt dolde den verkliga skattebördan för allmänheten. Ohlin, som år 1977 tilldelades Sveriges Riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne, observerade att införandet av arbetsgivaravgiften gjorde det möjligt att höja skatten utan att det syntes. Ohlin gjorde följande observation i en artikel publicerad 1973:

Är det inte dumt att först ge löntagare och andra en del av den stigande nationalinkomsten – som lön och andra inkomster – och sedan ta ifrån dem allt större del i skatt? Det är inte populärt, och det ökar frestelsen till skattefusk av olika slag. Låt därför pengarna flyta direkt från näringslivet till statskassan, så märker människorna inte så mycket av det som sker. Mångas tankar går i den riktningen. Det är ju den metoden som används vid den lönebeskattning som ’arbetsgivaravgiften’ i verkligheten är. Utrymmet för lönehöjningar vid avtalsförhandlingar minskas naturligtvis, eftersom löneskatten av företagen redovisas som en del av deras kostnader för arbetskraften. Utom rent tillfälligt är det alltså ’löntagarnas pengar’ det gäller i samma mening som företagens inbetalningar av AP-avgifterna är det.13 Politiken innebar något förenklat att den synliga skatten behölls, medan den dolda skatten i form av arbetsgivaravgiften höjdes. Övergången till högskattepolitik skedde därmed indirekt, genom att det tidigare system där direkta och synliga skatter togs ut övergick mot ett system med direkt samt även indirekt beskattning. Den viktigaste indirekta skatten är just arbetsgivaravgiften. Under senare

tid har ett flertal undersökningar bekräftat att allmänheten har bristande kännedom om skattetrycket.14 I en omfattande kartläggning som genomfördes 2003 var allmänhetens genomsnittliga bedömning att en vanlig löntagare betalade 40 procent av sin inkomst i skatter till kommun, stat och landsting. Detta trots att allmänheten i frågorna ombads att inkludera samtliga skatter. Den faktiska nivån vid denna tid var 60 procent.15 Studien följdes senare av en internationell vetenskaplig publikation, som nådde slutsatsen att arbetsgivaravgiftens utformning och benämning ledde till att allmänheten missförstod det sanna skatteuttaget på företagares och anställdas inkomster.16 En upprepning av enkätstudien till allmänheten genomfördes 2015, då skattesänkningar hade inneburit att vanliga inkomsttagare betalade sammanlagt 52 procent av sin inkomst i direkta och indirekta skatter på arbete och konsumtion. Då bedömde allmänheten att den faktiska nivån var 34 procent.17 Båda undersökningarna visade att en dryg tredjedel av det samlade skatteuttaget var dold för allmänheten. I studierna framgick även att allmänhetens underskattning av skatteuttaget beror på en bristande förståelse av att arbetsgivaravgifter huvudsakligen är en indirekt skatt på arbete. Som diskuteras i nästa avsnitt finns även i policydiskussionen en felaktig syn på arbetsgivaravgiften, där det anses vara ett politiskt misslyckande att hela sänkningen inte motsvaras av lägre arbetskraftskostnad. I själva verket är det en dold skatt på arbete, som när den sänks leder till högra inkomster för företagare och anställda, samtidigt som det stimulerar jobbskapande.

14 Larsson (2009), Flood, Nordblom och Waldenström (2013).

15 Sanandaji och Wallace (2003).

16 Sanandaji och Wallace (2011).

11

13 Ohlin (1973).

17 Sanandaji (2015).

12

· Införandet och den gradvisa höjningen av arbetsgivaravgiften har förändrat Sverige. Denna process var en viktig del i landets övergång från lågskattesamhälle till högskattesamhälle. · Många forskare har pekat på att det är enklare för politiker att höja indirekta skatter än direkta skatter. John Stuart Mill och Amilcare Puviani förutspådde denna utveckling i förväg. Nobelpristagaren Bertil Ohlin påpekade 1973 att staten höjde skatten genom arbetsgivaravgiften. · Sänkt arbetsgivaravgift leder till att skatteuttaget blir mer synligt för allmänheten, vilket gör att allmänheten i större utsträckning kan hålla politiken ansvarig för den faktiska skattenivån och hur denna hänger ihop med utbudet av välfärdstjänster .

Sänkt arbetsgivaravgift stärker företagen och leder till fler arbetstillfällen

F

öreträdare för näringslivsorganisationer bedrev tidigare ett systematiskt arbete för att sänka arbetsgivaravgifterna, vilket resulterade i sänkningar av arbetsgivaravgifter under den tidigare alliansregeringen. Men ett misstag som gjordes i kommunikationen var att man påstod att sänkt arbetsgivaravgift direkt leder till lägre kostnad för anställningar. Verkligheten är mer komplex än så.

Vad som både teori och verklighet stödjer är istället att sänkt arbetsgivaravgift dels leder till sänkt lönekostnad och dels till högre inkomster för företagare och anställda.

I en studie för Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har Johan Egebark undersökt den sänkning av arbetsgivaravgiften som genomfördes i Sverige, genom reformer åren 2007 samt 2009. Samtidigt med denna reform sänktes egenavgiften för unga företagare. Unga egenföretagare är ofta kombinatörer som driver företag vid sidan av en anställning. Studien visade att reformen ledde till att de unga egenföretagarna allokerade tid från anställning till eget företagande, det vill säga att sänkt arbetsgivaravgift uppmuntrade de unga att satsa på att utveckla sina egna företag.18 Skälen för unga att driva företag blir alltså starkare med sänkt arbetsgivaravgift. Detta är betydelsefullt av två skäl. Det första är att en samhällsutmaning är att få flera unga att intressera sig för företagande. Det andra är att den ökade tendensen bland unga att satsa på företagande i takt med att egenavgiften sänktes visar att drivkrafterna till företagande stimuleras av sänkt arbetsgivaravgift.

I en annan rapport för SNS noterar David Seim att analysen av sänkt arbetsgivaravgift behöver relateras till nationalekonomiska modeller kring efterfrågan och utbud av arbetskraft. I de fall där arbetsutbudet är relativt fixerat på kort sikt leder sänkt arbetsgivaravgift till att lönerna ökar. Därför hade sänkningen av arbetsgivaravgiften för unga olika effekter i olika delar av landet, med minskad ungdomsarbetslöshet i de delar av landet där nivån av ungdomsarbetslöshet var hög innan reformen. Sänkningen av arbetsgivaravgiften frigjorde resurser i företagen som ledde till expansion. Det totala antalet anställda ökade i företag

13

14

med stor andel unga bland de anställda. I dessa företag steg lönerna snabbare efter reformens införande, för såväl unga som andra anställda. Företagens kapital, vinster och omsättning ökade också.19 Det innebär alltså att en sänkning av arbetsgivaravgiften har ett flertal positiva effekter, däribland att fler anställs men också att företagen blir mera lönsamma.

Sänkningar av arbetsgivaravgiften behöver förstås utifrån att de gör att företagen och deras anställda får bättre villkor, snarare än det förenklade och missvisande perspektivet att sänkningen enbart leder till lägre arbetslöshet. Flertal andra studier pekar i samma riktning. En studie som Lisa Laun publicerade i Ekonomisk Debatt år 2017 studerar till exempel effekten av två riktade skattelättnader för äldre, i form av sänkt arbetsgivaravgift samt förhöjt jobbskatteavdrag, som infördes samtidigt år 2007. Skattelättnaderna gällde för arbetstagare som hade fyllt 65 år vid skatteårets ingång. I analysen jämför Laun personer som fyllde 65 år strax före och strax efter årsskiftet, det vill säga en mycket liknande grupp som dock fick skilda skatter. Genom att jämföra liknande grupper går det att studera den kausala effekten av policyförändringen. Resultaten tyder på att de riktade skattesänkningarna ökade arbetskraftsdeltagandet under året närmast efter 65-årsdagen med cirka fyra procentenheter.20 Det vill säga, lägre arbetsgivaravgift stimulerade påtagligt arbetsutbudet bland äldre. Detta är i linje med att sänkt arbetsgivaravgift stimulerar till arbete.

Nationalekonomerna Sven-Olov Daunfeldt och Anton Gidehag har i en ny studie, publicerad 2020, granskat effekten av sänkta arbetsgivaravgifter år 2007. Den sänkta arbetsgivaravgiften för unga gav upphov till två effekter. En av dessa effekter är en substitutionseffekt (företagare blev mera benägna att anställa unga före andra grupper) medan den andra är skaleffekt (företagare blev mera benägna att anställa fler, oavsett ålder, som ett resultat av att produktionskostnaderna minskade). Forskarna finner att skaleffekten var omfattande, i och med att sänkningen ledde till att fler individer som var första generationens icke-västerländska medborgare anställdes. Effekten av att anställa fler första generationens icke-västerländska medborgare var sex gånger så stor bland företagen som gjorde störst besparingar genom sänkt arbetsgivaravgift jämfört med företagen som gjorde de minsta besparingarna genom skatteförändringen. Intressant nog förklaras inte den positiva sysselsättningseffekten i första hand av att unga

15

19 Seim (2019).

20 Laun (2017).

personer med utländsk bakgrund anställdes. De personer med utländsk bakgrund som anställdes var vanligtvis inte unga, vilket innebar att de alltså inte omfattades av sänkningen. När arbetsgivaravgiften för unga sänktes fick företagen lägre produktionskostnader och det ledde i sin tur att de expanderade genom att anställa fler. Äldre utrikesfödda med icke-västlig bakgrund är en marginalgrupp på arbetsmarknaden, vilket förklarar varför de gynnades sysselsättningsmässigt.21 Denna nya studie är högst intressant, eftersom den visar att en sänkning av arbetsgivaravgiften inte behöver riktas mot marginalgrupper på arbetsmarknaden för att gynna dem. Det räcker med att sänkningen minskar företagens kostnader och därmed ökar viljan att expandera genom att anställa fler. När detta sker skapas fler arbetstillfällen naturligt, vilket särskilt gynnar grupper som väntar på att träda in på arbetsmarknaden. Resultatet indikerar att det är bättre med en generell sänkning av arbetsgivaravgiften, istället för dagens krångliga och snedvridande lösningar som riktas mot enskilda grupper.

Sammanfattningsvis visar forskningen att sänkta arbetsgivaravgifter stimulerar företagande, stärker företagens ekonomi, höjer företagares och anställdas inkomst, samt leder till att fler jobb skapas. I och med att sänkta arbetsgivaravgifter minskar företagens produktionskostnader skapas en bred sysselsättningseffekt, inte enbart för de gruppen som åtgärderna riktas mot. Det finns utifrån denna förståelse goda skäl att verka för en övergripande sänkning av arbetsgivaravgiften, så att företagande och belöningen för arbete överlag kan öka i samhället.

Sammanfattningsvis visar forskningen att sänkt arbetsgivaravgift stimulerar företagande, stärker företagens ekonomi, höjer företagares och anställdas inkomst, samt leder till att fler jobb skapas. I och med att sänkt arbetsgivaravgift minskar företagens produktionskostnader skapas en bred sysselsättningseffekt, inte enbart för de gruppen som åtgärderna riktas mot.

21 Daunfeldt & Gidehag (2020).

“ 16

Internationell jämförelse av arbetsgivaravgifter · Sänkt arbetsgivaravgift leder till lägre lönekostnader, samt högre inkomst för företagare och anställda. Det stimulerar även individer att satsa på att bli företagare. · Politiken förväntar sig att en sänkning av arbetsgivaravgiften direkt ska resultera i fler arbetstillfällen. I verkligheten sker delar av effekten i form av jobbskapande och delar i form av att företagens och de anställdas ekonomi stärks.

Resultatet är en kombination av önskvärda effekter, inte enbart fler arbetstillfällen. · En ny studie visar att sänkt arbetsgivaravgift för unga ledde till betydande jobbskapande för icke-västliga migranter, för det mesta personer som inte själva var unga. Det beror på att sänkt arbetsgivaravgift minskar företagens driftkostnader och leder till expansion, vilket gjorde att fler anställdes. Slutsatsen är att politiken inte behöver rikta sänkningen till marginalgrupper för att de ska gynnas av effekten.

A

rbetsgivaravgifterna i Sverige behöver ställas i relation till nivåerna i omvärlden. Det finns en avsaknad av bra jämförelser, bland annat eftersom nivåerna på lagstadgade arbetsgivaravgifter varierar inom samma land för olika grupper, samt eftersom avtalade villkor på arbetsmarknaden leder till att de nivåer som de facto betalas vanligtvis är högre än enbart de lagstadgade nivåerna. Företag behöver även betala sociala avgifter i form av försäkringar vid skada, sjukdom, omställning till nya arbetsuppgifter samt premier till avtalspension eller tjänstepension. Dessa avgifter skiljer sig åt mellan olika avtal, men det finns samtidigt en miniminivå som företagare måste beakta. Därför är det relevanta måttet lagstadgade och avtalade arbetsgivaravgifter som flertalet små och medelstora företag behöver betala i Sverige, samt i övriga världen.

Ett mått på de lagstadgade och avtalade arbetsgivaravgifterna, för ett typiskt SME (små och medelstora företag), tas fram av Världsbankens projekt kring företagandets villkor, Doing Business. Nivån på avgifterna, för ett typexempel på ett medelstort företag, har räknats fram för 2020. För Sverige är nivån 35,4 procent. Detta är en försiktig beräkning, då den faktiska nivån beroende på kollektivavtalade villkor kan vara betydligt högre. Som syns i figuren nedan tillhör Sverige de länder som har högst nivå av faktiska betalda arbetsgivaravgifter.

Nederländerna och Island passar utmärkt som jämförelse till Sverige. De är sett till ekonomisk utvecklingsnivå och välfärdssystemens utformning snarlika med Sverige. Samtidigt har de överlag mera företagarvänliga system och lägre skattebörda tack vare lägre arbetsgivaravgifter.

17

“ 18

Jämförelsen gör det möjligt att identifiera jämförelseländer, vars nivå Sverige långsiktigt kan eftersträva. De två länder som tillsammans utgör medianen22 är Nederländerna och Island. Dessa två länder ligger mitt i spridningen av faktiska arbetsgivaravgifter för SME-företag, med nivåer på 20,5 procent för Nederländerna och 20,6 procent för Island. Nederländerna och Island passar utmärkt som jämförelse till Sverige. De är sett till ekonomisk utvecklingsnivå och välfärdssystemens utformning snarlika med Sverige. Samtidigt har de överlag mera företagarvänliga system och lägre skattebörda tack vare lägre arbetsgivaravgifter.

En genomsnittlig invånare i Sverige hade år 1970 en högre levnadsstandard än motsvarande i Nederländerna och Island, men som sedan dess blivit omsprungen av båda länderna. I tabell 3 visas OECD:s välståndsliga, en ranking av levnadsstandarden i världens rikare länder som exkluderar små rika nationer. I tabellen framgår att Sverige år 1970 hade plats 4 i OECD:s välståndsliga, men sedan dess gradvis halkat ned till 12:e plats. Island har samtidigt klättrat från 13:e till 6:e position medan Nederländerna fortsatt är världens 7:e rikaste samhälle.

19

22 Att två länder är medianen beror på att data finns för 36 rika länder, ett jämnt antal.

Tabell 2. Sveriges position i OECD:s Välståndsliga 1970

1980

1990

2000

2010

2018

1

Schweiz

Schweiz

Luxemburg

Luxemburg

Luxemburg

Luxemburg

2

Luxemburg

Luxemburg

Schweiz

Norge

Norge

Irland

3

USA

Island

USA

Schweiz

Schweiz

Schweiz

4

Sverige

Kanada

Island

5

Australien

Sverige

Kanada

Irland

Irland

USA

6

Kanada

Nederländerna

Sverige

Island

Danmark

Island

7

Nederländerna

Österrike

Österrike

Österrike

Australien

Nederländerna

8

Danmark

Australien

Tyskland

Kanada

Österrike

Österrike

9

Tyskland

Tyskland

Japan

Sverige

Sverige

Danmark

10

Nya Zealand

Belgien

Nederländerna

Danmark

Kanada

Australien

11

Belgien

Danmark

Belgien

Australien

Belgien

Tyskland

12

Österrike

Norge

Italien

Belgien

Tyskland

Sverige

13

Island

Italien

Norge

Tyskland

Island

Belgien

14

Frankrike

Frankrike

Danmark

Italien

Finland

Kanada

15

Italien

Finland

Finland

Japan

UK

Finland

Nederländerna Nederländerna

Norge

20

Är det en realistisk vision att Sverige ska gå mot samma nivåer på faktiska arbetsgivaravgifter för SME som Nederländerna och Island? För att nå nivån 20,6 procent från dagens 35,4 procent krävs en sänkning på 14,8 procentenheter. En rimlig utgångspunkt är att denna sänkning sker genom den lagstadgade arbetsgivaravgiften. I figur 4 visas den lagstadgade arbetsgivaravgiften uppdelad på dess komponenter. En sänkning på 14,8 procentenheter kräver att den allmänna löneavgiften, som utgör en ren skatt, helt tas bort samt att ytterligare 3,18 procentenheter sänks via andra avgifter, utom ålderspensionsavgiften som är skild från de övriga delarna i sin konstruktion. På kort sikt är denna reform svår att genomföra, men genom gradvisa förändringar över tid kan det uppnås.

En sänkning på 14,8 procentenheter kräver att den allmänna löneavgiften, som utgör en ren skatt, helt tas bort samt att ytterligare 3,18 procentenheter sänks via andra avgifter. På kort sikt är denna reform svår att genomföra, men genom gradvisa förändringar över tid kan det uppnås.

“

Den fråga som då uppkommer är hur välfärdsåtagandet påverkas av en sådan betydande förändring av arbetsgivaravgiften, vilken i praktiken skulle innebära att Sverige går från att vara ett högskattesamhälle till att bli ett samhälle med medelhöga skatter. Till att börja med har sänkta arbetsgivaravgifter tydliga samhällsekonomiska effekter på inkomster och köpkraft, som gör att en sänkning är delvis självfinansierande. När arbetsgivaravgiften sänks leder det till att de anställda och företagarna får högre löneutrymme, att fler kommer i arbete samt att företagen får en bättre ekonomi. Skatteintäkterna från arbetsinkomster (i form av direkt inkomstskatt), från konsumtion (i form av moms) samt från företagande (i form av företagsskatter) kan därmed förväntas öka. Det finns en brist på studier kring dynamiska effekter av sänkning av arbetsgivaravgiften, men rimligtvis finns betydande effekter genom att sänkt arbetsgivaravgift skapar ökade skatteintäkter i andra delar av ekonomin. En sänkning leder till att sta-

21

tens intäkter minskar (då arbetsgivaravgiften är en betydande intäktskälla för staten, i viss mån kompenseras det av att stigande löner leder till att fler betalar statlig inkomstskatt) medan kommunernas intäkter ökar (stigande löner och fler i arbete leder till högre kommunalskatt). En betydande generell sänkning av arbetsgivaravgiften kommer därmed få komplexa effekter, bland annat att behovet av att överföra statliga medel till kommunerna minskar. Är då en sänkning av arbetsgivaravgiften till den nivå som gäller i länder som Island och Nederländerna genomförbar? I nästa avsnitt jämförs välfärdsindikatorer i Sverige, Nederländerna och Island. Det framträdande mönstret är att samtliga tre länder har en stark välfärd. Givet att Nederländerna och Island kan klara välfärdsåtagandet med lägre skatt bör Sverige också kunna göra det.

Figur 4. Arbetsgivaravgiften uppdelad på delavgifter (2019)

Arbetsskadeavgift (0,2%) Efterlevandepensionsavgift (0,6%) Föräldraförsäkringsavgift (2,6%) Arbetsmarknadsavgift (2,64%)

Allmän löneavgift (11,62%)

Sjukförsäkringsavgift (3,55%)

Ålderpensionsavgift (10,21%)

Källa: Ekonomifakta.

22

· I denna rapport jämförs arbetsgivaravgiften i Sverige med nivån i andra utvecklade ekonomier. Måttet är lagstadgad arbetsgivaravgift samt miniminivån av avtalade avgifter som företagare vanligtvis behöver förhålla sig till i det aktuella landet. · Den samlade nivån i Sverige är 35,4 procent. Det kan jämföras med Nederländerna och Island, som ligger i mitten av spridningen av nivån bland världens rika länder. I Nederländerna är arbetsgivaravgiften 20,5 procent och i Island 20,6 procent. · En normalisering av svensk arbetsgivaravgift innebär 14,8 procent lägre lagstadgad avgift. Det innebär att den allmänna löneavgiften (en ren skatt) tas bort samt att ytterligare 3,18 procentenheter sänks via andra avgifter. Det är en reform som kan ske på längre sikt, kopplad till sänkta offentliga utgifter. En generell sänkning av arbetsgivaravgiften leder till dynamiska effekter, i form av ökade löner (vilket genererar högre skatteintäkter) samt högre sysselsättning.

Sänkt arbetsgivaravgift med bibehållet välfärdsåtagande – en jämförelse med Island och Nederländerna

D

et långsiktiga förslag som lyfts fram av Småföretagarnas Riksförbund, i samband med denna rapport, är att Sverige behöver inleda en process där nivån på arbetsgivaravgifter normaliseras i relation till omvärlden. Den internationella benchmark som presenterades i förra avsnittet visar att Nederländerna och Island är i mitten av fördelningen av nivån på effektiva arbetsgivaravgifter, i jämförelse med världens utvecklade ekonomier. För att nå dessa länders nivå behöver arbetsgivaravgiften sänkas från dagens 35,4 procent till 20,6 procent, det vill säga att den allmänna löneavgiften helt tas bort samt att en sänkning på 3,18 procent av de andra avgifterna genomförs. En första viktig poäng är att även andra delar av arbetsgivaravgiften har utformningen av skatt. Ålderspensionsavgiften är den del som tydligt är kopplad till individen, i och med att avsättningar till pensionen görs via denna delavgift. Idag sker riktade sänkningar av arbetsgivaravgiften för grupper, så att enbart ålderspensionsavgiften betalas, samtidigt som individerna fortsatt täcks av skydd inom socialförsäkringen. Detta är möjligt eftersom arbetsgivaravgiften i stor utsträckning har utformningen av en skatt, med inslag av fördelningsmekanismer.

Andelen av arbetsgivaravgiften som i praktiken har utformningen av en skatt är högre än den allmänna löneavgiften. Därmed kan ett avskaffande av den allmänna löneavgiften, och en sänkning av ytterligare drygt tre procent, på sikt kunna genomföras just genom att skattekomponenten i systemet minskar.

“

Arbetsgivaravgiften har i grunden en konstruktion där ju högre avgift som betalas in för en anställd, desto större förmåner inom socialförsäkringarna får den

23

24

anställde tillgång till. Det finns dock ett förmånstak, vilket innebär att skattedelen vid höga inkomster på marginalen är 100 procent. Även för låga inkomster finns fall där arbetsgivaravgiften inte kopplas till förmåner för den anställde.

Flood, Nordblom och Waldenström konstaterar: ”För inkomster under runt 0,5 och över 7,5 prisbasbelopp är arbetsgivaravgiftens skatteandel 100 procent och vi uppskattar andelen däremellan till att vara ungefär 40 procent.”23 Andelen av arbetsgivaravgiften som i praktiken har utformningen av en skatt är högre än den allmänna löneavgiften. Därmed kan ett avskaffande av den allmänna löneavgiften, och en sänkning på ytterligare drygt tre procent, på sikt genomföras just genom att skattekomponenten i systemet minskar.

Nästa fråga är: går det att finansiera god välfärd samtidigt som nivån på arbetsgivaravgifter sänks så att den motsvarar dagens nivå i Nederländerna och Island?

Den bästa källan för jämförelse av välfärdsindikatorer är den internationella samarbetsorganisationen OECD:s välfärdsindikatorer. Tre av måtten i indexet har en direkt koppling till socialförsäkringarna. Dessa är osäkerheten på arbetsmarknaden, sysselsättningsgraden samt andelen långtidsarbetslösa. Det första måttet anger osäkerhet på arbetsmarknaden genom att väga samman individens risk för att bli arbetslös med den förväntade inkomstförlusten vid arbetslöshet. Som visas i figur 5 har Island betydligt lägre osäkerhet på arbetsmarknaden jämfört med Sverige enligt detta mått, medan Nederländerna har något högre nivå.

Sysselsättningsgraden i de tre länderna var före Coronapandemins effekter, som visas i figur 6, snarlik. Nivån är 76 procent i Nederländerna, 77 procent i Sverige och 86 procent i Island. Andelen långtidsarbetslösa är också, som visas i figur 7, relativt likartad i de tre länderna. På Island är 0,26 procent av de arbetslösa som är arbetslösa 12 månader eller längre. Det kan jämföras med 1,12 procent i Sverige och 1,97 procent i Nederländerna. De tre välfärdsmåtten som relaterar till arbetsmarknadsprogram och arbetsmarknadens funktionssätt är därmed ungefär samma i Nederländerna och Island som i Sverige. Island klarar sig överlag lite bättre, och Nederländerna lite sämre, jämfört med Sverige.

25

23 Flood, Nordblom och Waldenström (2013), s. 25.

Figur 5. Osäkerhet på arbetsmarknaden (Mått som väger samman individens risk för att bli arbetslös med den förväntade inkomstförlusten vid arbetslöshet)

6

4.8

4

3.2

2

0.7

0 Island

Nederländerna

Sverige

Källa: OECD:s välfärdsindikatorer, senast tillgänglig data.

Figur 6. Sysselsättningsgrad (Andel, %, 15-64 åringar som är sysselsatta på arbetsmarknaden) 90

86

80

76

77

Nederländerna

Sverige

70 60 50

Island

Källa: OECD:s välfärdsindikatorer, senast tillgänglig data.

26

Figur 7. Andel långsiktigt arbetslösa

Figur 8. Andel trygga kvällstid

(andel, %, av samtliga arbetslösa som har

(Andel, %, som anger att de känner sig trygga

varit arbetslösa 12 månader eller längre)

när de promenerar ensamma kvällstid)

1.97

2

90 85

1.5

1.12

1 0.5 0

82

80

75.6

75 70

0.26

65 Island

Nederländerna

Sverige

Källa: OECD:s välfärdsindikatorer, senast tillgänglig data.

Man kan tänka sig att Sveriges betydligt högre arbetsgivaravgifter finansierar andra välfärdsåtaganden än de som berör arbetsmarknaden. Därför är det relevant att också se på generella välfärdsmått. Den relevanta frågan är återigen huruvida Nederländerna och Island med betydligt lägre nivå på arbetsgivaravgiften har liknande utfall som i Sverige, vilket skulle stärka uppfattningen att god välfärd kan finansieras med lägre nivå av arbetsgivaravgift, eller om det visar sig att den lägre nivån i dessa länder hör ihop med att de har påtagligt sämre välfärdsmått jämfört med Sverige. I figur 8 visas andelen som känner sig trygga kvällstid.

Denna andel är lägst i Sverige, på knappt 76 procent, jämfört med 82 procent i Nederländerna och 86 procent i Island. Figur 9 visar andelen i befolkningen som själva rapporterar att de har god eller mycket god hälsa. Denna andel är 75 procent i Sverige, mycket nära 76 procent i Nederländerna och Island. Till sist visas i figur 10 allmänhetens i genomsnitt upplevda tillfredsställelse med livet, graderat på en skala mellan noll och tio (där tio är högst tillfredsställelse). Länderna har återigen snarlika utfall. Nivån av tillfredsställelse är marginellt högre i Nederländerna och Island än i Sverige.

27

86

Island

Nederländerna

Sverige

Källa: OECD:s välfärdsindikatorer, senast tillgänglig data.

Figur 9. God hälsa (Andel, %, som anger att de har god/mycket god hälsa) 80 78 76

76

76

Island

Nederländerna

75

74 72 70

Sverige

Källa: OECD:s välfärdsindikatorer, senast tillgänglig data.

28

Figur 10. Allmänhetens tillfredssställelse med livet (Snitt, svaren anges på 0-10 skala) 10 8

7.5

7.4

7.3

4

· Den relevanta frågan är om Sverige har betydligt bättre välfärd jämfört med Island och Nederländerna, till följd av betydligt högre arbetsgivaravgifter. Analysen i denna rapport visar att så inte

2

tycks vara fallet.

6

0 Island

Nederländerna

Sverige

Källa: OECD:s välfärdsindikatorer, senast tillgänglig data.

Överlag har alltså Nederländerna och Island liknande välfärdsutfall som Sverige. Det gäller de tre välfärdsindikatorerna som är relaterade till arbetsmarknadens funktionssätt och arbetsmarknadsprogram, samt även de tre generella välfärdsindikatorerna. Det ger stöd för att betydligt lägre nivå av arbetsgivaravgift kan kombineras med goda sociala utfall.

29

· En normalisering av svensk arbetsgivaravgift kan ske genom att skattedelen av arbetsgivaravgiften skärs bort. Förutom den allmänna löneavgiften, som är en ren skatt, har nämligen även andra delar av avgiften en skattekomponent.

· Två grupper av OECD:s välfärdsindikatorer har analyserats i denna rapport. Den första gruppen är välfärdsindikatorer för arbetsmarknadens funktionssätt och relaterar till arbetsmarknadsprogram. Den andra gruppen är generella välfärdsindikatorer. Sverige har i båda fallen liknande utfall som Nederländerna och Island, trots att arbetsgivaravgiften är betydligt lägre i dessa två länder.

30

Policyförslag: Generell sänkning av arbetsgivaravgiften, med regional differentiering

D

e höga nivåerna av arbetsgivaravgifterna i Sverige behöver sänkas. Företag betalar i praktiken 35,4 procent eller mer i arbetsgivaravgift i Sverige, när även privata avtal inkluderas. Det är en ovanligt hög siffra, och svenska studier har visat att sänkt arbetsgivaravgift stärker företagens ekonomi, leder till högre löner för företagare och anställda samt ger fler arbete. Tyvärr har sänkningarna av arbetsgivaravgiften i Sverige varit fokuserade på särlösningar, framförallt i syfte att sysselsätta personer med utländsk härkomst, ungdomar och äldre. Den grupp som framförallt står i fokus är migranter med icke-västlig bakgrund, bland vilken många har en svag ställning på arbetsmarknaden. Därmed har olika program för sänkt arbetsgivaravgift riktade till specifika grupper införts i Sverige.

Resultatet är ett krångligt skattesystem, som är svårt för småföretagare att hantera, systemet medför även omfattande snedvridningseffekter. En individ kan anställas för att denne på grund av ålder eller status som nyanländ har lägre arbetsgivaravgift. Några eller något år senare kan samma individ inte längre betraktas som nyanländ och därmed plötsligt få betydligt högre arbetsgivaravgift.

Individen kan då komma att trängas undan av en ny person, med mindre arbetserfarenhet men med lägre avgift. Dessa former av snedvridningar medför i praktiken betydande problem för såväl enskilda individers karriärutveckling liksom för företagens förmåga att klara sin personalförsörjning. Det vore klart bättre om Sverige istället växlade om till generell sänkning av arbetsgivaravgiften.

En ny studie, som refererats tidigare i denna rapport, visar att sänkt arbetsgivaravgift stimulerar företag att anställa icke-västliga migranter även när sänkningen inte omfattar denna grupp. Detta sker via en skaleffekt, där sänkt arbetsgivaravgift minskar produktionskostnaderna och gör företagen mera att benägna att anställa överlag. De som då gynnas är på gruppnivå olika marginalgrupper, i detta fall migranter med ursprung utanför västländerna. Sänkningar av arbetsgivaravgiften kan därmed vara generella och samtidigt skapa positiva sysselsättningseffekter för grupper som är i särskilt stort behov av nya arbetstillfällen.

31

En annan viktig insikt är att politiken måste baseras på en korrekt bedömning av situationen. En överförenkling i policydiskussionen är att sänkt arbetsgivaravgift direkt översätts till fler jobb. I verkligheten leder sänkt arbetsgivaravgift till en kombination av bättre ekonomi för företagen, höjda inkomster för företagare och de anställda, samt fler skapade arbetstillfällen. Det stimulerar även unga att satsa på att bli företagare. En bred reform behövs därmed, som alternativ till dagens särlösningar.

Hur stor bör då sänkningen vara? En benchmarking av de facto arbetsgivaravgifter visar att länderna i mitten av spridningen (medianländerna) är Nederländerna med 20,5 procent arbetsgivaravgift och Island med 20,6 procent. Dessa två länder har liknande välfärdsutfall som i Sverige, sett till generella välfärdsmått samt till de välfärdsmått som reflekterar arbetsmarknaden funktionssätt. Långsiktigt bör Sverige kunna genomföra en omfattande generell sänkning av arbetsgivaravgiften, kombinerat med lägre offentliga utgifter, så att nivån på arbetsgivaravgift de facto blir 20,6 procent.

Den sista frågan är hur systemet långsiktigt bör bli sett till differentierade avgifter. Dagens riktade nedsättningar bör ersättas av generell sänkning av avgiften.

Differentiering på basis av ålder kan fortsatt finnas, åtminstone för äldre, då det är rimligt att personer nära eller ovan pensionsåldern enbart betalar pensionsåldersavgiften. Detta med anledning av att personerna i begränsad om någon utsträckning förlitar sig på de andra delarna av arbetsgivaravgiften vid så hög ålder. Vidare menar Småföretagarnas Riksförbund att nivån på avgiften bör skilja sig åt beroende på kommun, så att glesbefolkade kommuner har lägre avgift.

Detta är rimligt då tillgången på statlig service är mer begränsad i glesbefolkade kommuner.

Differentiering på basis av till exempel härkomst skapar omfattande snedvridande effekter inom en arbetsmarknad, men något lägre nivåer i glesbefolkade kommuner leder inte på samma sätt till snedvridning. Tidigare har regional nedsättning tillämpats med låga nivåer, bland annat i form av en reform som började år 1997 respektive år 2002. Riksrevisionen finner att dessa reformer hade små effekter på sysselsättning, företagande och service. Detta med anledning av att sänkning-

32

en huvudsakligen ledde till att företagares och anställdas löner höjdes.24 Att via sänkning av arbetsgivaravgifterna stärka företagares och anställdas inkomster i glesbefolkade regioner är dock i sig en positiv effekt. Den generella långsiktiga nedsättningen av arbetsgivaravgiften i Sverige behöver ske i flera steg över tid, och sänkningarna bör differentieras så att glesbefolkade kommuner får något högre sänkning av avgiften varje gång. Alternativt kan glesbefolkade kommuner få hela sänkningen direkt, eftersom det rör sig om en relativt liten del av landets befolkning. De kommuner som inkluderas kan förslagsvis vara de som berörts av tidigare sänkningar, men listan kan även göras bredare baserat på analys över företagandets villkor och nivån på statlig service i respektive kommun.

Dagens system där arbetsgivaravgiften är lika hög i glesbefolkade kommuner är inte rimlig, givet den mindre omfattande statliga service som finns och eftersom företag och jobb alltmer flyttar från dessa kommuner. Politiken bör baseras på en förståelse för att arbetsgivaravgiften i huvudsak är en dold skatt på arbete, och att de positiva effekterna av sänkt arbetsgivaravgift finns i form av stärkt ekonomi för företagen, bättre inkomster för företagare och anställda och att fler arbetstillfällen skapas. Samtliga av dessa effekter är samhällsekonomiskt eftersträvsamma, inte enbart den jobbskapande effekten.

En sista fråga som inte berörts i detalj är effekterna för statsbudgeten. Att sänka arbetsgivaravgiften med 14,8 procent är en betydande förändring, som behöver ske på sikt och i flera steg. En jämförelse kan göras med hur jobbskatteavdragen gradvis minskat den genomsnittliga inkomsttagarens skatt betydligt. De offentligfinansiella effekterna är komplexa, då en sänkning av arbetsgivaravgifterna har tydliga samhällsekonomiska effekter på inkomster och köpkraft, som gör att en sänkning är delvis självfinansierande. Småföretagarnas Riksförbund menar samtidigt att omfattande besparingar i offentliga utgifter bör ske, genom att fokus läggs på de offentliga åtagandenas kärna. Dessa besparingar kan på sikt möjliggöra sänkning av arbetsgivaravgiften, på så vis att den totala skattebördan i Sverige för företagare och deras anställda normaliseras.

Referenser Baker, S.H. (1983). “The determination of median voter tax liability: An empirical test of the fiscal illusion hypothesis”, Economic Journal, 11;1:95–108.

Daunfeldt, S.-O. & A. Gidehag (2020). “Effekter av sänkta arbetsgivaravgifter för integrationen av utrikes födda”, Entreprenörskaps Forum.

Dell’Anno, R. och V.M. De Rosa (2013). ”The relevance of the theory of Fiscal Illusion. The case of the Italian tax system”, “History of Economic Thought and Policy”. 2:63–92.

Doing Business. Doing Business onlinedatabas, uppgifter kring typiska nivåer på lagstadgade och avtalade arbetsgivaravgifter som betalas av medelstora företag. Metodiken utgår från förutsättningarna för ett typiskt småföretag, och tas fram på jämförbar vis i samtliga inkluderade länder.

Egebark, J. (2016). ”Effekter av skatter på ungas egenföretagande”, IFAU. Rapport 2016:5.

Ekonomifakta. “Sociala avgifter över tid”, Fredrik Carlgren. Senast uppdaterad 2020-06-30 då informationen hämtades. ”Sociala avgifter”, Fredrik Carlgren.

Senast uppdaterad 2020-06-30 då informationen hämtades.

Flood, L, K. Nordblom och D. Waldenström (2013). ”Dags för enkla skatter!”, Konjunkturrådets rapport 2013, Studieförbundet Näringsliv och Samhälle.

Larsson, L. (2009). “Jakten på den dolda skatten”, Timbro.

Laun, L. (2017). Effekten av riktade skattelättnader på äldres arbetskraftsdeltagande. Ekonomisk Debatt, 45(8), 17-25.

Mill, J.S. (1848/1994). ”Principles of Political Economy”, Oxford University Press.

33

24 Riksrevisionen (2008).

OECD. OECD Stat Extract, BNP per capita.

34

OECD:s välfärdsindikatorer. Better Life Index, senast tillgängliga data.

SNS (2019). ”Sänkta arbetsgivaravgifter för unga”, SNS Analys nr 55.

Ohlin, B. (1973). ”Ny ’osynlig’ moms”, Dagens Nyheter, 1973-03-28.

SvD (2020). Arbetsgivaravgift går i graven för först anställde, 2020-06-15.

Regeringskansliet (2020). ”Tillfälligt sänkta socialavgifter med anledning av coronaviruset”, Publicerad 2020-03-25, uppdaterad 2020-04-06.

Sveriges Radio (2019). “Sänkt arbetsgivaravgift positivt för ekonomin”, 2019-0515.ss

Riksrevisionen (2008). ”Sänkta socialavgifter - för vem och till vilket pris?”, RIR 2008:16.

Sanandaji, N. (2010). “Dolda skatter i fokus”, Företagarna.

Sanandaji, N. (2015). ”Underskattade skatter”, Svenskt Näringsliv.

Sanandaji, N. & E. Sjölander (2018). ”Sveriges hårdast arbetande grupp – Småföretagarna”, Småföretagarnas Riksförbund.

Sanandaji, T. & B. Wallace (2003). “Fiscal Illusion and Fiscal Obfuscation: An Empirical Study of Tax Perception in Sweden”, uppsats i nationalekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm.

Sanandaji, T. & B. Wallace (2011). ”Fiscal Illusion and Fiscal Obfuscation”, Independent review, 16;2:237-246.

Seim, D. (2019). ”Sänkte arbetsgivaravgifter för unga”, SNS Analys, nr 55.

Skatteverket a. ”Tillfälligt sänkt arbetsgivaravgift för enmansföretag som anställer sin första medarbetare”. Företag och organisationer »Arbetsgivare »Arbetsgivaravgifter och skatteavdrag »Växa-stöd: tillfälligt sänkt arbetsgivaravgift.

Skatteverket b. ”Tillfällig nedsättning av egenavgifterna under inkomstår 2020”.

Företag och organisationer » Driva företag » Enskild näringsverksamhet » Egenavgifter.

35

36