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J. Schreiber

der Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen noch erheblicher Aufklärungsbedarf besteht und diesem Thema vielerorts noch nicht die notwendige Priorität eingeräumt wird. Über dreißig namhafte Fachautoren haben ihr diesbezügliches Wissen zu Papier gebracht Jürgen Schreiber (Hrsg.)

und machen es erstmalig einer breiten Fachwelt zugänglich. Die nun vorliegende zweite Auflage weitet nochmals den Blick, festigt und erweitert etablierte Standards und leistet damit einen wesentlichen Beitrag, um zukünftige Großveranstaltungen noch ein Stück sicherer zu machen.

Sicherheit und Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen

In der täglichen Praxis zeigt sich, dass auf dem Sektor

Jürgen Schreiber (Hrsg.)

Sicherheit und Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen Prävention und Reaktion als private und öffentliche Herausforderungen im Eventmanagement ISBN 978-3-943174-27-4

www.skverlag.de

Sicherheit und Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen Prävention und Reaktion als private und öffentliche Herausforderungen im Eventmanagement


Sicherheit und Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen Prävention und Reaktion als private und öffentliche Herausforderungen im Eventmanagement

2., komplett überarbeitete Auflage

Herausgeber:

Jürgen Schreiber

Autoren:

Peter-Michael Albers Klaus Albert Constance P. Baban Christoph Brodesser Beate Coellen Detlef Cwojdzinski Christoph Dennenmoser Petra Dickmann Frank Ehl Philipp Fischer Dieter Franke Dirk Freudenberg Sabine Funk Christian-Tobias Gerlach Christian Görtzen Ulrich Granitzka

Carsten Hahn Arne Heyen Andreas von Keitz Stephan Leupold Frank Möller Christian Preischl Frank Ritter Carsten Roelecke Julia Sasse Jürgen Schreiber Peter Sefrin Tim H. Stuchtey Marco Thiele Thorsten Trütgen Corinna Weber Alexander Zopf

Verlagsgesellschaft Stumpf + Kossendey mbH, Edewecht 2014


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2., komplett überarbeitete Auflage © Copyright by Verlagsgesellschaft Stumpf + Kossendey mbH, Edewecht 2014 Satz: Bürger-Verlag GmbH, Edewecht Umschlagfoto: Klaus von Frieling Druck: M.P. Media-Print Informationstechnologie GmbH, 33100 Paderborn ISBN 978-3-943174-27-4


˘ Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Geleitwort zur Übergabe der Herausgeberschaft Geleitwort Vorwort

10 13 14 15

1

17

Einleitung 1.1

2

Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen: Risiken, Herausforderungen und Chancen 1.1.1 Risiken 1.1.2 Herausforderungen 1.1.3 Chancen

18 20 20 22

Wissenschaftliche Grundlagen

25

2.1

Grundlagen für Risikoanalyse und Risikobewertung 2.1.1 Einleitung 2.1.2 Annäherungen an den Risikobegriff – Definitionen von Risiko 2.1.3 Zum individuellen und gesellschaftlichen Umgang mit Risiken 2.1.4 Fazit – Risikoanalyse und Risikobewertung in der zivilen Sicherheitsforschung

27 27 28 33

Rechtliche Grundlagen 2.2.1 Allgemeines 2.2.2 Überblick über wichtige Gesetze im Zusammenhang mit Großveranstaltungen 2.2.3 Vertragsrechtliche Bindungen und Verpflichtungen 2.2.4 Haftungsrechtliche Fragen Psychosoziale Grundlagen 2.3.1 Psychische Belastungssituationen 2.3.2 Verhalten von Menschen in Notlagen 2.3.3 Panikverhalten

37 37 43 45 48 52 52 55 57

2.4

Vorbeugender Brandschutz 2.4.1 Grundsätzliches 2.4.2 Brandausbreitung in Versammlungsstätten 2.4.3 Rauchausbreitung in Versammlungsstätten

60 60 67 71

2.5

Grundlagen des CBRN-Schutzes 2.5.1 Chemische Gefahren 2.5.2 Biologische Gefahren 2.5.3 Radiologische und nukleare Gefahren

76 76 80 86

2.6

Grundlagen der Risiko- und Krisenkommunikation 2.6.1 Risikokommunikation 2.6.2 Krisenkommunikation

93 93 97

2.2

2.3

35

5


˘ Inhaltsverzeichnis

3

6

2.7. Risikoreduzierung durch Gefahrenabwehrplanung – ökonomische Aspekte 2.7.1 Vorbemerkung 2.7.2 Großveranstaltungen im Lichte politischer Ökonomie 2.7.3 Risiko- und Gefährdungsfelder 2.7.4 Sicherheitsverantwortung und Reduktion von Risiken 2.7.5 Risikoreduzierung durch strategisches Krisenmanagement 2.7.6 Schlussbemerkungen

102 102 102 104 106 107 108

Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

111

3.1

Brandschutztechnische Risikobewertung 3.1.1 Bemessung des abwehrenden Brandschutzes vor Ort 3.1.2 Bemessung von Flucht- und Rettungswegen 3.1.3 Vorbeugender Brandschutz bei Großveranstaltungen

113 113 119 123

3.2

Polizeiliche Risikobewertung 3.2.1 Dimensionen der polizeilichen Risikobewertung 3.2.2 Kriminalprävention 3.2.3 Verkehrssicherheit 3.2.4 Risikobewertung der Gefahr terroristischer Angriffe 3.2.5 Grundelemente der polizeilichen Evakuierungskonzeption

139 139 141 145 172 178

3.3

Medizinische Risikobewertung 3.3.1 Elemente der medizinischen Risikobewertung 3.3.2 Das Maurer-System zur Bemessung eines Sanitätsdienstes 3.3.3 Methodenübersicht Sanitätsdienst-Bemessungsgrundlagen 3.3.4 Vorbereitung eines Krankenhauses auf externe Lagen (MANV)

183 183 186 192 193

3.4

Psychosoziale Risikobewertung und Sicherheitskonzeption

202

3.5

Risikobewertung des Sicherheitsdienstes 3.5.1 Risikoanalyse und Sicherheitskonzeption des Sicherheitsdienstes 3.5.2 Leistungsmerkmale des Sicherheits- und Ordnungsdienstes

204

3.6

Risikokommunikation 3.6.1 Veranstaltungsbezogene Risikokommunikation 3.6.2 Einbeziehung der Besucher in das Sicherheitskonzept

213 213 217

3.7

Sicherheitsplanung bei Corporate Events 3.7.1 Projektleiter versus Technischer Leiter 3.7.2 Verantwortlichkeiten und Pflichten 3.7.3 Temporäre Nutzungsänderung 3.7.4 Risiko- und Gefährdungsanalyse 3.7.5 Innenraumsituation 3.7.6 Flucht- und Rettungswegsituation/VStättV 3.7.7 Brandschutz

219 220 220 220 221 222 223 223

204 208


˘ Inhaltsverzeichnis

3.7.8 3.7.9 3.7.10 3.7.11 3.7.12 3.8

4

Notfallpläne Vor-Ort-Termine Kommunikation mit den Behörden Unmittelbar vor der Bauabnahme Aufbauarbeiten, Sicherheitsunterweisungen der Beschäftigten, Erste Hilfe und Brandschutz

Antrags- und Genehmigungsverfahren 3.8.1 Ablauf des Genehmigungsverfahrens 3.8.2 Elemente einer veranstaltungsbezogenen Sicherheitskonzeption 3.8.3 Bewertungsgrundlagen der Sicherheitskonzeption im Rahmen des Antrags- und Genehmigungsverfahrens von Großveranstaltungen in Bremen

224 224 225 225 226 228 228 233

239

Aspekte der szenarienorientierten Notfallplanung 4.1 Konzertveranstaltungen 4.1.1 Aspekte der Feuerwehr 4.1.2 Polizeiliche Aspekte 4.1.3 Psychosoziale Aspekte

261 263 263 265 269

4.2

Massen-Sportveranstaltungen 4.2.1 Aspekte der Feuerwehr 4.2.2 Polizeiliche Aspekte 4.2.3 Psychosoziale Aspekte

270 270 272 274

4.3

Kundgebungen und Demonstrationen 4.3.1 Aspekte der Feuerwehr 4.3.2 Polizeiliche Aspekte 4.3.3 Psychosoziale Aspekte

275 275 277 279

4.4

Veranstaltungen mit Amts- und Würdenträgern 4.4.1 Aspekte der Feuerwehr 4.4.2 Polizeiliche Aspekte

280 280 283

4.5

Staatsakte und Feiertagsveranstaltungen am Beispiel des Kirchentags 4.5.1 Aspekte der Feuerwehr 4.5.2 Polizeiliche Aspekte

285 285 290

4.6

Public Viewing 4.6.1 Aspekte der Feuerwehr 4.6.2 Polizeiliche Aspekte

292 292 295

4.7

Medizinische Aspekte der Risikobewertung und Notfallplanung bei Großveranstaltungen 4.7.1 Großveranstaltungen 4.7.2 Planung des Einsatzes/Risikoanalyse 4.7.3 Schadenslagen und Verletzungen 4.7.4 Umsetzung von medizinischer Konzeption und Versorgung 4.7.5 Nachbereitung 4.7.6 Zusammenfassung

298 298 300 305 310 311 311

7


˘ Inhaltsverzeichnis

5

6

8

Krisenmanagement und Massenanfall von Verletzten

313

5.1

315

Führen und Leiten 5.1.1 Zusammenwirken der Akteure im Sicherheitswachdienst von Veranstaltungen 5.1.2 Standardisierte Einsatzplanung mittels moderner Webtechnologien 5.1.3 Führung und Leitung im Einsatz (SKK-DV 100) 5.1.4 Führen mit einer operativen Einsatzleitung (Sanitäts- und Rettungsdienst) 5.1.5 Führen mit einem Verwaltungsstab

5.2

Polizeilicher Einsatz im Rahmen von Großveranstaltungen 5.2.1 Rechtliche Grundlagen 5.2.2 Gefahrenbewertung 5.2.3 Schadensszenarien und Krisenteams

5.3

Medizinischer Einsatz 5.3.1 Leitung eines Sanitätswachdienstes 5.3.2 Medizinische Versorgungskette und Transportmanagement am Veranstaltungsort 5.3.3 Zusammenarbeit von Sanitäts- und öffentlichem Rettungsdienst 5.3.4 Sichtung beim Massenanfall Verletzter 5.3.5 Medizinische Versorgung CBRN-kontaminierter Verletzter

315 317 325 329 339 346 346 347 349 351 351 356 362 364 372

5.4. Psychosoziale Notfallversorgung und Betreuungsdienst 5.4.1 Psychosoziales Management im Einsatz 5.4.2 Betreuungsdienst bei Großveranstaltungen

382 382 384

5.5

394 394 395 396

Krisenkommunikation bei Großveranstaltungen 5.5.1 Hintergrund 5.5.2 Grundzüge der Planung 5.5.3 Risikokommunikation – Krisenkommunikation

Konzeptbeispiele und Erfahrungen

399

6.1

Der 1. Wiener Akademikerball 2013: Sicherungsmaßnahmen bei einem österreichischen Großereignis anhand eines konkreten Beispiels 6.1.1 Einleitung 6.1.2 WKR-Ball 6.1.3 Akademikerball 2013

401 401 402 402

6.2

Polizeiliche Einsatzplanung Wacken 6.2.1 Festivalhistorie 6.2.2 Geografie und Infrastruktur 6.2.3 Einsatzstruktur der Polizei 6.2.4 Vergleich zu anderen Festivals 6.2.5 Vorbereitung auf größere Schadenslagen 6.2.6 Fazit

409 409 409 410 412 412 413


˘ Inhaltsverzeichnis

6.3

Ü-MANV „Papstbesuch“ – Herausforderung für Diözese, Stadt und Helfer 6.3.1 Vier Bereitstellungsräume 6.3.2 Einsatzkräfte-Handbuch 6.3.3 Der Einsatz 6.3.4 Fazit

414 415 419 419 420

6.4

Sanitäts- und Rettungsdienst bei „Rock am Ring“ 6.4.1 Die medizinische Grundversorgung am Nürburgring 6.4.2 Der Nürburgring als Konzert-Veranstaltungsgelände 6.4.3 Videoüberwachung und Einsatz modernster Veranstaltungstechnik 6.4.4 Die Eifel als dreitägige Wahlheimat der Konzertbesucher 6.4.5 Der Rettungsdienst am Nürburgring 6.4.6 Die Führung des Großeinsatzes (DRK-Leitungsgruppe) 6.4.7 Information und Kommunikation im Einsatz 6.4.8 Die Leitstelle Nürburg 6.4.9 Organisatorischer Leiter, Leitender Notarzt und TEL-Personal sind vor Ort 6.4.10 „Rock am Ring“ von 1985 bis 2014 – Ein Fazit

421 421 422

433 433

Einsatzkonzept zur sanitäts- und rettungsdienstlichen Absicherung des Rosenmontagszugs in Köln 6.5.1 Der Rosenmontagszug in Köln 6.5.2 Planung des Sanitätsdienstes 6.5.3 Durchführung des Sanitätsdienstes 6.5.4 Zusammenfassung

434 434 436 437 447

6.5

Abbildungsnachweis Herausgeber und Autoren Index

425 427 429 429 431 432

449 451 458

9


1 ˘ Einleitung

1.1

Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen: Risiken, Herausforderungen und Chancen

Beate Coellen Sicherheit bei Großveranstaltungen – ein neuer Hype? Diese Frage könnte man sich durchaus stellen. Waren in der Vergangenheit Großveranstaltungen im Wesentlichen auf Sportereignisse beschränkt, so kann man seit einiger Zeit feststellen, dass die Musikszene jeglicher Couleur in die Stadien und auf die freie Wiese zieht, Events unterschiedlicher Art aus dem Boden schießen und schließlich Facebook gewollt oder ungewollt Massen zusammenruft. Mit Zahl und Art dieser Großveranstaltungen sind, so hat es den Anschein, auch Sicherheitsaspekte weltweit in den Blickpunkt des öffentlichen Interesses gerückt, nicht nur bei uns. Während in Deutschland beispielsweise „Rock am Ring“ schon den 30. Geburtstag feiern konnte und „Wacken“ mittlerweile Kultstatus erhalten hat, sind neue Veranstaltungen und neue Veranstaltungsorte in großer Zahl hinzugekommen. Einzelkünstler, berühmte Bands aus fast allen Kontinenten, Tanzgruppen, Opernsänger, aber auch der Papst füllen große Hallen oder Plätze. Und seit der FIFA WM 2006 hat das Public Viewing neue Maßstäbe gesetzt. Verstärkte Beachtung müssen wir allerdings auch den mit den Social Media verbundenen Begleiterscheinungen schenken. Ein versehentlich oder absichtlich ausgelöster Flash Mob kann eine Größenordnung erreichen, die nahe an Zahlen einer geplanten Großveranstaltung liegt. Als Grundlage für die Beschreibung von Großveranstaltungen dient die Definition der Arbeitsgemeinschaft der Berufsfeuerwehren (AGBF):

Abb. 1.1 ˘ Rock am Ring 2012 18


1 ˘ Einleitung

„Veranstaltungen im allgemeinen Sinne sind organisierte Treffen von Menschen über eine bestimmte Zeit an einem bestimmten Ort oder mehreren Orten gleichzeitig zu einem vorher festgelegten Zweck. Veranstaltungen werden zeitlich vorher geplant. Großveranstaltungen, neudeutsch häufig als ,Event‘ vermarktet, sind solche Veranstaltungen mit einer sehr großen Zahl von erwarteten Teilnehmern, wobei a) diese von unterschiedlicher Nationalität, Sprache, sozialer Schichtung, politischer Anschauung und religiösem Bekenntnis sein können und einen differenzierten kulturellen Hintergrund besitzen können, b) die Einwohner ebenfalls besonders involviert sind, c) die Veranstaltung von besonderer Bedeutung für die Region, national oder sogar international ist, d) die Veranstaltung meistens im Kern der Stadt oder auf besonderen Flächen angesiedelt ist. … Spontane oder regelmäßige Menschenansammlungen ohne festgelegte Organisation, wie zum Beispiel unangemeldete Demonstrationen, Silvester-Feiern oder Karnevalsbräuche, erfüllen diese Anforderungen ebenfalls und werden in die folgende Einsatzplanung eingeschlossen – sie sind für die öffentliche Gefahrenabwehr schwieriger zu handhaben, da ein Veranstalter als Ansprechpartner fehlt.“ (1) Auch gut geplante, bis ins Detail vorbereitete und begleitete Veranstaltungen sind im Regelfall mit Risiken behaftet. Aus der Norm fallendes Zuschauerverhalten, unangekündigte Wettereinflüsse oder andere unerwartete Geschehnisse sind nie völlig auszuschließen und erfordern eine schnelle Reaktion aller an der Durchführung Beteiligten. Die Besucher der Veranstaltung erwarten Spaß und Unterhaltung, sie sind entsprechend positiv gestimmt. Potenzielle Risiken und Unannehmlichkeiten werden eher ausgeblendet. Weder geistig noch praktisch sind sie darauf vorbereitet, dass die Veranstaltung, für die sie bezahlt haben, abgebrochen wird, dass sie Notausgänge benutzen müssen oder andere Abweichungen vom erwarteten Verlauf notwendig sind. Sie erwarten von den Organisatoren, solches von ihnen fern zu halten oder zumindest entsprechende Hinweise für ihr Verhalten. Folgende Umstände können zu Störungen der Veranstaltung bis zu Unglücksfällen mit (vielen) Verletzten oder sogar Toten führen: ˘ bauliche Mängel (z.B. Tribüneneinbruch bei Überbelastung) ˘ verschlossene Ausgänge (z.B. bei Zwischenfällen in Fußballstadien mit Fluchtbewegung oder Bränden in Diskotheken) ˘ Gebrauch von gefährlichen Gegenständen mit Brandgefahr (z.B. Pyrotechnik) ˘ Extremwetterereignisse (z.B. plötzlich einsetzende Unwetter mit Hagel und Sturm, Tornados) ˘ Gewalt (z.B. Schlägereien, Schießereien, Brandstiftung) ˘ Fehlverhalten von Personal (z.B. Verschließen oder Zuhalten von [Not-]Ausgängen durch Ordnungspersonal) ˘ terroristische Anschläge (z.B. Geiselnahme, Bombenanschläge).

19


1 ˘ Einleitung

1.1.1 Risiken Die Auswertungen von Ereignissen der letzten dreißig Jahre lassen den Schluss zu, dass Brände bei Großveranstaltungen die meisten Opfer fordern. Sie sind oft verbunden mit Fluchtbewegungen, die aufgrund der entstehenden Enge zu einer Panik führen. Brände entstanden dabei oft durch unsachgemäße Handhabung von Showeinlagen oder Nichtbeachtung von Vorschriften im Umgang mit technischem Equipment. Die meisten Ereignisse finden in geschlossenen Räumen wie Discotheken und Theatern statt, aber auch die Fußballstadien haben traurige Berühmtheit erlangt (z.B. durch Bradford und Heysel 1985 sowie Sheffield 1989, zusätzlich etliche weitere Ereignisse in diversen Stadien weltweit). Traurige Ereignisse in Deutschland stellen der Bombenanschlag auf dem Oktoberfest 1980 in München mit 13 Toten und 211 Verletzten, das Flugunglück in Ramstein 1988 mit 70 Toten und 1.000 Verletzten sowie die Loveparade 2010 mit 21 Toten und über 500 Verletzten dar.

1.1.2 Herausforderungen Jede Großveranstaltung stellt die beteiligten Stellen vor große Herausforderungen, müssen doch, um die Sicherheit der Besucher zu gewährleisten, alle Randbedingungen und ggf. auftretende Unwägbarkeiten betrachtet werden. Eine Gefahrenanalyse und die entsprechende Risikoabschätzung sind zur Festlegung des jeweiligen Schutzzieles unabdingbar erforderlich und bedingen, dass alle beteiligten Partner die Erkenntnisse rechtzeitig austauschen und hinsichtlich der notwendigen Konsequenzen bewerten, damit sie Eingang in die Planungen finden können. Sehr wichtig erscheint in diesem Zusammenhang auch die Erstellung eines „Krisenplanes B“ für einige wenige prioritäre Risikofaktoren, die bei Eintreten allerdings große Auswirkungen haben könnten. Als hilfreich hat sich in diesem Zusammenhang die Bildung eines „Runden Tisches“ erwiesen. Nur gemeinsam können erforderliche Planungs- und Genehmigungserfordernisse besprochen und Maßnahmen abgestimmt werden. Zu einer solchen Runde gehören auch diejenigen, die in den Randgebieten Leistungen erbringen müssen, z.B. der ÖPNV, die Deutsche Bahn etc. Diese werden oft entweder gar nicht oder zu spät hinzugezogen, können aber wertvolle Hinweise zum Verhalten oder den Erwartungen ihrer Kunden geben. Fehlt einer dieser Bausteine, kann das ggf. unangenehme, wenn nicht sogar fatale Auswirkungen auf die gesamte Veranstaltung haben. Wer sich aus der Planungsphase bereits kennt, hat es bei der Durchführung umso leichter. Kenntnisse über Möglichkeiten und Grenzen des Handelns des jeweiligen Partners sind bereits verinnerlicht. Dies gilt besonders dann, wenn Unterstützungsleistungen in Bereichen erforderlich werden, in denen die Ressourcen beschränkt sind. Diese Kultur des „Miteinanders“ ist noch nicht überall umgesetzt, sollte aber Standard sein. Großstädte wie z.B. Berlin und München mit vielen unterschiedlich gearteten Veranstaltungen praktizieren dies schon lange und sehen darin eindeutige Vorteile.

20


1 ˘ Einleitung

Abb. 1.2 ˘ Großveranstaltung Weltjugendtag 2005 in Köln – Unfallhilfsstelle des Malteser Hilfsdienstes am Dom

Besonderen Herausforderungen sehen sich Kommunen gegenüber, die erstmalig mit dem Thema „Großveranstaltung“ konfrontiert werden. (Event-)Veranstalter sind immer wieder auf der Suche nach neuen Destinationen, die sich für ihre Belange besonders eignen, und bevorzugen immer wieder Gegenden, die neue Anreize bieten oder abseits liegen und damit das komplette Catering als Zusatzgeschäft ermöglichen. Behörden werden dann zum ersten Mal mit dem Genehmigungsverfahren für eine Großveranstaltung konfrontiert und sehen sich einem professionellen Veranstalter gegenüber, der alle Möglichkeiten ebenso wie die Ermessensspielräume kennt. Dass jedoch auch in solchen Fällen die Zusammenarbeit konstruktiv und im Sinne der Sache sein kann, hat der Weltjugendtag 2005 oder auch der letzte Papstbesuch gezeigt. Die Flächen für diese Veranstaltungen sind ggf. in erster Linie nicht geeignet und müssen zunächst hergerichtet werden. Kaum vorhandene Zu- und Abwege in benötigter Zahl angesichts der vorgesehenen Zuschauerzahl bzw. das Fehlen jeglicher Infrastruktur müssen bei den Planungen besonders berücksichtigt und Rettungseinrichtungen den Besonderheiten angepasst werden. Ein großer materieller und personeller Ressourceneinsatz kann erforderlich werden und die Kosten für die Veranstaltung in die Höhe treiben. Versuchen, die Kosten zu drücken, muss widerstanden werden. Auch die FIFA WM 2006 hat gezeigt, dass für Sicherheitseinrichtungen am richtigen Ort und in der richtigen Größenordnung teilweise heftige Kämpfe ausgefochten werden müssen. Wenn dazu noch der politisch Verantwortliche von der Idee begeistert ist, ein öffentlichkeitswirksames Ereignis vor der Tür beherbergen zu dürfen, werden schnell einmal Kompromisse bei der Sicherheit gefordert. Es muss sichergestellt sein, dass die Zuständigen in der Behörde alle Unterstützung bekommen, die sie benötigen. Es müssen gege-

21


1 ˘ Einleitung

benenfalls auch Bedenken hinsichtlich sicherheitsrelevanter Planungen der Veranstalter geäußert und ernst genommen werden dürfen.

1.1.3 Chancen Die Planung und Durchführung von Großveranstaltungen bieten Chancen, eigene Risikoanalysen und Krisenplanungen zu überprüfen bzw. diese zu initiieren. Dieses lässt sich besonders an den Vorbereitungen der FIFA WM 2006 nachweisen. Durch den Zusammenschluss der WM-Städte und die Bereitstellung einer Plattform zum Erfahrungsaustausch, zum Aneignen von Fachwissen und Erstellen von Konzeptionen in Bereichen, die noch relativ unbearbeitet waren, ist es gelungen, dem Krisenmanagement und Bevölkerungsschutz in Deutschland entscheidende Impulse zu geben.

Abb. 1.3 ˘ FIFA WM 2006 – Einsatzkräfte am Spielort Hannover 22


3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

3.1

Brandschutztechnische Risikobewertung

Christian Görtzen

3.1.1 Bemessung des abwehrenden Brandschutzes vor Ort Die Brandschutzgesetze der Länder regeln die Abwehr von Gefahren, die aus Schadenfeuern, Unglücksfällen oder Katastrophen bzw. Großschadenslagen resultieren. Die Gesetze haben gemeinsame Wurzeln, sodass sie sich in wesentlichen Zügen ähneln. Zur Vereinfachung wird im Weiteren die Gesetzesgrundlage des Landes Nordrhein-Westfalen anhand des Feuerschutz- und Hilfeleistungsgesetzes (FSHG) herangezogen (14). Für die angemessene Ausstattung der öffentlichen Feuerwehren zur Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrags ist die jeweilige Gemeinde zuständig. Es soll eine Leistungsfähigkeit garantiert werden, die den örtlichen Verhältnissen entspricht. Idealerweise ermittelt sich der Bedarf an Ausstattungen, Standorten, Personalkörper und Organisation einer Feuerwehr nach dem gegenwärtigen Stand der Technik über eine Bedarfsplanung. Diese beruht auf Gefährdungsanalysen der betrachteten Kommune unter Berücksichtigung spezifischer Faktoren, wie z.B. der Größe des Stadtgebiets, der Population und deren Dichteverteilung, der Topografie oder der industriellen Nutzung (15). Besondere bauliche Anlagen wie Versammlungsstätten besitzen einen direkten Einfluss auf die Gestalt der Feuerwehr, da die Gewährleistung der Sicherheit von Personen und der Schutz von Sachwerten Anforderungen an ihre Leistungsfähigkeit stellen. Veranstaltungen, die in dafür bestimmten und nach den Vorgaben der MVStättV errichteten oder geänderten baulichen Anlagen stattfinden, sind hinsichtlich der Einsatzplanung i.d.R. unproblematisch. Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens ist die Feuerwehr über die für sie zuständige Brandschutzdienststelle am Verfahren zu beteiligen, sodass die Belange des Brandschutzes entsprechende Berücksichtigung finden. Nach § 6 FSHG sind die Objekte im Rahmen von turnusmäßigen Brandschauen auf Konformität mit den Genehmigungsunterlagen sowie die Funktionsfähigkeit der brandschutztechnischen Ausstattungen zu überprüfen. Nach § 42 MVStättV sind Feuerwehrpläne im Einvernehmen mit der Brandschutzdienststelle abzustimmen, sodass geeignete Einsatzkonzepte erstellt werden können. Im Rahmen einer objektspezifischen Vorplanung sind folgende Faktoren besonders zu berücksichtigen: ˘ sofortige Alarmierung der Feuerwehr im Ereignisfall ˘ umgehende Einleitung von Selbstrettungsmaßnahmen und Bündelung der Personen an definierten Sammelplätzen ˘ hinterlegte Einsatzmittelkette in der Alarm- und Ausrückeordnung ˘ festgelegte Anfahrten zum Objekt ˘ aktuelle Planunterlagen in ausreichender Anzahl ˘ ausreichend dimensionierte und freigehaltene Zufahrten und Aufstellflächen ˘ Zugangsmöglichkeiten über Objektschließungen ˘ definierte zentrale Anlaufstelle für die Feuerwehr mit Brandmeldezentrale (BMZ)

113


3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

˘ angemessene Löschwasserversorgung ˘ Kontaktmöglichkeiten zum Betreiber, Brandschutzbeauftragen, Veranstalter, Sicherheitsdienst u.a. Ist eine Brandmeldeanlage in der Versammlungsstätte installiert, besteht die Möglichkeit einer raschen Alarmierung der Feuerwehr, sodass vorhandene Schadenslagen mit einem geringen Kräfteansatz bewältigt werden können. Der erforderliche Einsatz taktischer Einheiten unterliegt hierbei den Maßgaben der landesweit eingeführten Feuerwehr-Dienstvorschriften (FwDV) und Unfallverhütungsvorschriften. Im Wesentlichen betrifft dies Aspekte ˘ der Einsatztaktik nach FwDV 3-Einheiten im Lösch- und Hilfeleistungseinsatz, ˘ des Atemschutzeinsatzes nach FwDV 7-Atemschutz, ˘ der Führung taktischer Einheiten nach FwDV 100-Führung und Leitung im Einsatz und ˘ der Unfallverhütungsvorschrift für die Feuerwehr nach GUV V C53.

Abb. 3.1 ˘ Brandmeldeanlagen ermöglichen eine rasche und unkomplizierte Alarmierung der Feuerwehr.

114


3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

In Form von anerkannten Regeln der Technik sind Richtlinien der Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren (AGBF) zu berücksichtigen: ˘ Qualitätskriterien für die Bedarfsplanung von Feuerwehren in Städten (15) und ˘ Elemente zur risikoangepassten Bemessung von Personal für die Brandbekämpfung bei öffentlichen Feuerwehren (16). Im Veranstaltungsfall besteht nach § 7 FSHG und § 41 MVStättV zusätzlicher Schutz durch die vor Ort gestellte Brandsicherheitswache. Diese gewährleistet neben der Einleitung qualifizierter Erstmaßnahmen auch die umfassende Einweisung nachrückender Kräfte und die gezielte Übergabe der bisherigen Einsatzinformationen an den Einsatzleiter. Art und Umfang der Brandsicherheitswache werden von der Gemeinde festgelegt (12). Bei Veranstaltungen im Freien bestehen die gleichen Schutzanforderungen wie in Versammlungsstätten, allerdings ohne die Vorteile baulicher und anlagentechnischer Einrichtungen. Zur Kompensation sind erhöhte Aufwendungen des abwehrenden Brandschutzes seitens der Gemeinde sowie des organisatorischen Brandschutzes seitens des Veranstalters notwendig. Grundlage ist die Analyse vorhandener Risiken auf Basis der Veranstaltungsplanung (9). Maßnahmen zur Prävention und Abwehr im Ereignisfall sind in einem Sicherheitskonzept einvernehmlich abzustimmen. Fehlende Brandmeldeanlagen lassen sich nur über gesonderte Kommunikationsplanungen ersetzen. Hierzu sind Ordnungs- und Sicherheitsdienste, Brandschutzbeauftragte und Brandschutzhelfer vom Veranstalter heranzuziehen, die eine flächendeckende und möglichst kurzfristige Alarmierung garantieren können; gegebenenfalls lassen sich auch Betreiber, etwa aus der Gastronomie oder von Fahrgeschäften, in das Konzept implementieren. Sicherzustellen ist, dass bereits im Vorfeld die Informationsprozesse verbindlich fixiert und auch allen Beteiligten bekannt gemacht werden. Die öffentliche Gefahrenabwehr wirkt in diesem Punkt durch Brandsicherheitswachen auf dem Veranstaltungsgelände mit. In Abhängigkeit von dem zu versorgenden Areal und den dort vorhandenen Gefahrenschwerpunkten ist deren Umfang zu bestimmen. Die Brandsicherheitswache kommuniziert direkt mit der Leitstelle der Feuerwehr per Telefon oder über BOS-Funk. Hierfür ist im Voraus ein Kommunikations- und Funkkonzept zu erstellen und abzustimmen. Bestehen auch außerhalb der Veranstaltungszeiten besondere Brandgefahren, kann die Kontrolle und Alarmierung über private Wachdienste sichergestellt werden. Einsatzleiter im Ereignisfall ist zunächst der Leiter der Brandsicherheitswache, der eine Führungsqualifikation im Sinne der zu besetzenden Führungsebene besitzen muss. Mit der Alarmierung weiterer Kräfte werden Einsatzmittelketten ausgelöst, die einen Wechsel in der Führung bedeuten. Dies ist planerisch im Vorfeld zu berücksichtigen und in die Kommunikationspläne aufzunehmen. Sollte die Gefährdungsanalyse der Veranstaltung Einsatzmittelkonstellationen erforderlich machen, die nicht in der bestehenden AAO hinterlegt sind, kann die Vorbereitung eines ereignisspezifischen Stichworts erforderlich werden. Da dies im Leitrechner zu hinterlegen und den operativ tätigen Kräften zu vermitteln ist, sollte ausreichender Planungsvorlauf einkalkuliert werden.

115


3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

Automatische Feuerlöschanlagen lassen sich analog nur über Personalaufstockungen ersetzen. Zudem sind Löschmittel in erhöhter Anzahl und engmaschig über das Veranstaltungsgelände zu verteilen. Das Personal ist in der Bedienung entsprechend den arbeitsschutzrechtlichen Regelungen zu unterweisen (13). Für den Brandfall sind ausreichend bemessene Löschwasserreserven verfügbar zu machen. Die Entnahmestellen sind unter taktischen Aspekten zu wählen, sichtbar auszuweisen und vor allem ständig frei zu halten. Anfahrten, Zufahrten und Aufstellflächen sind seitens des Veranstalters zu allen Zeiten frei zu halten. Sie dürfen auch temporär nicht verstellt werden, wie etwa zu Zwecken der An- und Ablieferung. Die Zuwegungen sind im Rahmen der Einsatzvorplanung den zu erwartenden Personenbewegungen gegenüberzustellen und auf ihre Praktikabilität zu prüfen. Für den Einsatz sind geeignete Planunterlagen zu erstellen, so etwa Evakuierungs-, Flucht- und Rettungsweg-, Feuerwehr- sowie Wasserversorgungspläne (9). Vorhaltungen der Feuerwehr sind u.U. auch durch die Bereitstellung von Einsatzfahrzeugen, Geräten und Löschmitteln in größerem Umfang erforderlich. Dies bedingt, dass geeignete Bereitstellungsräume vorab festgelegt werden, die eine unmittelbare Anfahrt zum Schadensgebiet ermöglichen. Es hat sich bewährt, taktische Einheiten in größerem Umfang entsprechend ihrer Fachdisziplin in gesonderten Bereichen vorzuhalten und durch eigene Führungsstellen zu koordinieren. Vorgeplante Großveranstaltungen überschreiten vielfach die Möglichkeiten der Gemeinde, sodass überörtliche Einsatzmaßnahmen erforderlich werden. Dieser Fall berührt übergeordnete Verwaltungsinstanzen, was das Auslösen überregionaler Einsatz- und Alarmpläne zur Folge hat. Vorhaltungen von

Abb. 3.2 ˘ Vorhaltungen der Feuerwehr sind gegebenenfalls auch durch die Bereitstellung von Einsatzfahrzeugen, technischen Geräten und Löschmitteln in größerem Umfang erforderlich.

116


3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

Tab. 3.1 ˘ Geschwindigkeit eines Einsatztrupps im Verhältnis zur Personendichte

Personendichte 1,5 – 2 2–3 >3 4

Geschwindigkeit (m/min) 48 24 – 28,8 20,4 16

Brandschutz-, Rettungsdienst- und Sanitätseinheiten zur Bewältigung einer Vielzahl von Betroffenen oder verletzten Personen gehen auf die Katstrophenschutzplanungen der Länder zurück und sind im Geschäftsbereich des Ministeriums des Inneren angesiedelt. Diese Stellen sind mit ausreichendem Vorlauf bereits im Planungsprozess einzubinden. Detektion und Vorhaltung führen nur dann zu Einsatzerfolgen im Sinne des Schutzziels, wenn die erforderlichen Kräfte rechtzeitig an der Einsatzstelle eintreffen. Um dies zu gewährleisten, ist die Aufstellung der örtlichen Gefahrenabwehr im Hinblick auf die zu erwartenden Eintreffzeiten der Kräfte zu analysieren. Entsprechend der Brandschutzbedarfsplanung sind Hilfsfristen ausgewiesen, die i.d.R. auf die O.R.B.I.T.-Studie aus dem Jahr 1978 (18) zurückgehen. Hiernach sind Eintreffzeiten der ersten Kräfte (10 Funktionen) im Mittel 13 Minuten nach Entdeckung des Brandes anzustreben. Das zugrunde liegende Szenario bezieht sich auf Brandereignisse in Wohngebäuden mit entsprechendem Personenaufkommen. Für die Veranstaltungsplanung ist daher zu überprüfen, ob Zeitniveau und Kräfteansatz dem Gefahrenpotenzial angemessen ausfallen. Rücken die Kräfte von ihren Standorten an, sind Beeinträchtigungen durch den öffentlichen Straßenverkehr zu berücksichtigen. Dies ist häufig dann der Fall, wenn viel Individualverkehr in die Gemeinde einfließt und deren Infrastrukturen durch Überfüllung versagen. Es resultieren wesentliche Verlängerungen der Hilfsfrist. Präventiv lassen sich derartige Verkehrsszenarien bedingt durch verkehrslenkende Maßnahmen, gesteigertes ÖPNV-Angebot und Medieninformationen zum An- und Abreiseverhalten steuern. Sollte dies nicht ausreichen, können Einheiten auf temporär einzurichtende Wachen in der Nähe des Veranstaltungsgeländes verlegt werden. Dies bedarf allerdings entsprechender Infrastrukturen, deren Einrichtung nicht kurzfristig zu bewältigen ist. Bei ausgedehnten Veranstaltungsarealen kann es sinnvoll sein, das Gelände aus einsatztaktischen Überlegungen in Wachbereiche zu teilen (12). Hierdurch verkürzen sich Anmarschwege, der Zielerreichungsgrad erforderlicher Hilfsfristen steigt und der Grundschutz ist von den Bedingungen außerhalb des Veranstaltungsgeländes entkoppelt. Vielfältige praktische Erfahrungen aus Großveranstaltungen haben gezeigt, dass die gewohnte Anfahrt mit Einsatzfahrzeugen direkt zum Schadensort bei größeren Menschenansammlungen nicht praktikabel ist. Ab Dichten von ca. 1,5 Personen/m2 bewegen sich Einsatztrupps zu Fuß schneller als Fahrzeuge. Zur Abschätzung der Zeit, die ein Trupp zum Überwinden einer Strecke mit hohen Personendichten benötigt, können die in Tab. 3.1 gemachten Angaben dienen (7).

117


3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

Abb. 3.3 ˘ Rettungswege zwischen Bühne und Ausgang dürfen maximal 30 Meter betragen.

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3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

Unter der Annahme, dass hohe Personendichten überwiegend lokal auftreten, dürfen zur Berechnung der Hilfsfrist 25 m/min für Rettungstrupps in Ansatz gebracht werden (7). In diesem Kontext hat es sich bewährt, das zu versorgende Gebiet planerisch zu erfassen und markante Punkte zu kennzeichnen. Es erleichtert die eindeutige Beschreibung des Schadensortes, z.B. durch fiktive Straßennamen, Hausnummern oder nummerierte Wegpunkte, und das zielgerichtete Anrücken der Einsatzkräfte. Stärke und Ausstattung der Wachen resultieren aus der Gefährdungsbeurteilung der Wachbereiche. Vorzuhalten sind taktische Einheiten zur Gewährleistung des Grundschutzes, die durch heranzuführende Kräfte lageabhängig aufgestockt werden können. Hinsichtlich der Auswirkungen lokaler Schadensereignisse auf benachbarte Bereiche sind gesonderte Betrachtungen anzustellen. Dies gilt ebenso für den Fall gleichzeitig eintretender, aber räumlich getrennter Schadensfälle. Bei mehreren Wachbereichen ist eine übergeordnete Gesamtführung einzurichten, die das gesamte Lagebild kontrolliert und die Kommunikation zum Veranstalter, zur Leitstelle der Feuerwehr und ggf. zum rückwärtigen Stab der Gefahrenabwehr sicherstellt.

3.1.2 Bemessung von Flucht- und Rettungswegen Dimensionierungsvorgaben der MVStättV betreffen die zulässige Länge und die erforderliche Breite von Rettungswegen. Nach § 7 Abs. 1 sollen Rettungsweglängen von jedem Besucherplatz bis zu einem Ausgang aus dem Versammlungsraum 30 m nicht überschreiten. Verlängerungen bis zu 60 m sind zulässig, abhängig von der lichten Höhe der zu entrauchenden Ebene. Die Zuschläge staffeln sich in Schritten von 2,50 m je 5 m zusätzlicher Höhe. Begründet wird dies mit Maßnahmen zur Rauchabführung und anderen sicherheitstechnischen Einrichtungen, die ausreichend Zeit zur Flucht gewährleisten (4). Für Rettungswege zwischen Bühne und Ausgängen dürfen nach § 7 Abs. 2 MVStättV 30 m nicht überschritten werden. Verlängerungen durch kompensatorische Maßnahmen – wie im Besucherbereich – sind nicht vorgesehen. Analog gilt dies nach Abs. 3 für Abstände eines notwendigen Flurs oder Foyers zum Ausgang ins Freie oder einem notwendigen Treppenraum. In der Summe dürfen demnach maximal 90 m zwischen einem Besucherplatz und einem Ausgang ins Freie bzw. einem notwendigen Treppenraum liegen. Alle Entfernungen sind in der Lauflinie zu messen (2). Rettungswegbreiten werden nach einem modularen System bestimmt, dessen einzige Variable die Personenanzahl ist. Zugrunde gelegt wird die maximal aufzunehmende Personenzahl, die sich aus Besuchern, Mitwirkenden der Veranstaltung und den Beschäftigten zusammensetzt. Werden Personenströme aus mehreren Versammlungsräumen gebündelt, z.B. in notwendigen Fluren oder Treppenräumen, ist die Bemessung der erforderlichen Rettungswegbreite anhand der Gesamtzahl der Personen vorzunehmen (4). Als Grundlage wird für jeden Rettungsweg eine minimale lichte Breite von 1,20 m nach § 7 Abs. 4 MVStättV gefordert. Diese Angabe ist kongruent zu den Vorgaben der ASR A2.3 für bis zu 200 Personen, die den Fluchtweg nutzen. Angenommen wird, dass je Person 60 cm Ausgangsbreite erforderlich sind. Im Räumungsfall könnten dann zwei Personen gleichzeitig einen Ausgang passieren, was zu einer Rettungsrate von 100 Personen pro Minute führt. Diese Regelung basiert auf DIN EN 13200-1 Allgemeine Merkmale für Zuschauerplät-

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3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

30 Reihen

1,2 m

10 Reihen

ze. Für Versammlungsstätten im Freien und Sportstadien, sofern sie nicht überdacht sind, sind für je 600 Personen 1,20 m Rettungswegbreite vorzusehen. Das entspricht einem Zeitansatz von sechs Minuten zur Ableitung der Personen durch einen Ausgang. In allen anderen Fällen reduziert sich der Ansatz auf 1,20 m je 200 Personen (2). Müssen größere Massen gleichzeitig einen Ausgang passieren, ist die Rettungswegbreite anzupassen. Hierbei sind nach § 7 Abs. 4 Satz 4 nur Staffelungen in 0,60-m-Schritten zulässig, was einem Zuwachs von 100 Personen pro Minute entspricht. Erleichterungen bestehen für Rettungswege von Versammlungsräumen mit nicht mehr als 200 Besucherplätzen, im Bühnenhaus und von Arbeitsgalerien mit 0,90 m bzw. 0,80 m erforderlicher Breite. Notwendige Treppen dürfen nach § 8 Abs. 3 MVStättV eine lichte Breite von maximal 2,40 m nicht überschreiten, um Personenströme noch sicher und geordnet lenken zu können. Zur Rettung verletzter oder erkrankter Personen darf eine Mindestbreite von einem Meter nicht unterschritten werden (5). Gefahrensituationen treten nicht ausschließlich durch äußere Einflüsse auf, etwa durch technische Defekte oder Brände, sondern können auch aus der Zusammensetzung oder der Dichte von Besuchergruppen resultieren. Um störende Effekte im Versammlungs-

10 Sitze

≥2,4 m

20 Sitze

≥2,4 m

10 Sitze

Abb. 3.4 ˘ Schematischer Bestuhlungsplan für insgesamt 1.600 Personen aufgeteilt in sechs Blöcke

120


3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

3.2

Polizeiliche Risikobewertung

3.2.1 Dimensionen der polizeilichen Risikobewertung Alexander Zopf

Bewertungsdimensionen Der sicherheitsrechtlichen Einschätzung einer Großveranstaltung gehen verschiedene Beurteilungsschritte voraus. Zuerst muss der Veranstaltungscharakter rechtlich eingeordnet und die Veranstaltungsdimension festgestellt werden. Im Anschluss kann mit Hilfe der Risiko- und Gefährdungsbeurteilung ein Sicherheitskonzept erstellt werden.

Rechtliche Einordnung Das im Artikel 8 des Grundgesetzes niedergeschriebene Grundrecht auf Versammlungsfreiheit steht in einem verfassungsrechtlich hohen Rang und gewährleistet ein „Stück“ unmittelbarer Demokratie. Daher gilt es bei der Bewertung einer Veranstaltung im besonderen abzugrenzen, ob hier das Versammlungsrecht anzuwenden ist. Dazu muss sich die rechtliche Beurteilung danach richten, ob das Gesamtgepräge der Veranstaltung der öffentlichen Meinungsbildung dient oder andere Zwecke wie Unterhaltung, Tanz oder Spaß im Vordergrund stehen. Auch Musikkonzerte können als Versammlung eingestuft werden, wenn sie zum Ausdruck einer politischen Botschaft durchgeführt werden, z.B. „Rock

Abb. 3.9 ˘ Bei einer sehr hohen Besucherzahl müssen Massenphänomene wie Panik oder „Herdentrieb“ in die Sicherheitsplanung einbezogen werden.

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3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

gegen Rechts“. Versammlungen sind nicht genehmigungspflichtig und einem Verbot stehen sehr große Hürden entgegen.

Veranstaltungsdimension Wann eine Veranstaltung als Großveranstaltung anzusehen ist, hat der Gesetzgeber nicht eindeutig definiert. Dies kann auch nicht allein anhand der Personenzahl der Besucher festgelegt werden, da sich die örtliche Infrastruktur an jedem Veranstaltungsort anders darstellt. Ließe sich dies lediglich durch eine Teilnehmerzahl definieren, wäre z.B. der G8Gipfel 2007 in Heiligendamm wohl nicht darunter gefallen. Die Anzahl der Teilnehmer selbst hätte die Infrastruktur nicht überlastet. Vielmehr waren es die Konstellation des Personenkreises und die Begebenheit der Veranstaltung, die Tausende von Hilfs- und Sicherheitskräften zum Schutz erforderten. Das Kreisverwaltungsreferat München hat in seiner Handreichung für Sicherheitsbehörden sehr zielführende Kriterien zur Definition einer Großveranstaltung erarbeitet. Die Infrastruktur einer Gemeinde ist auf die Einwohnerzahl, die täglichen Pendler und den Tourismus ausgelegt. Sollte durch die Veranstaltung diese Zahl nicht wesentlich überschritten werden, können in der Regel An- und Abreise bewältigt, die Versorgung organisiert und die Sicherheit gewährleistet werden. Hierfür sind neben der Anzahl der Besucher noch weitere Kriterien zu berücksichtigen. Ein Kriterium ist die Lage und Ausgestaltung des Veranstaltungsortes. Ist er zur Aufnahme der Besucherzahl geeignet? Besteht ein Zugang zu den Versorgungseinrichtungen der Gemeinde? Liegen Erfahrungen aus früheren Veranstaltungen in dieser Örtlichkeit vor? Im Zweifel sind erhebliche zusätzliche Maßnahmen erforderlich, um die Versorgung und Sicherheit der Besucher zu gewährleisten. Darüber hinaus ist die Infrastruktur am Veranstaltungsort zu berücksichtigen. Reichen die vorhandenen Straßen und Wege aus, den allgemeinen und veranstaltungsbedingten Verkehr zu bewältigen? Müssen Straßen als Zuwegungen zum Gelände gesperrt werden oder sind vorhandene Fußwege ausreichend dimensioniert? Auch benötigen die Rettungskräfte eigene Zufahrtswege. Einzurichtende Straßensperrungen und damit einhergehende, möglicherweise großräumige Umleitungen bedürfen auch zur Streckensicherung eines erhöhten Kräfteaufwands. Auch die Art der Veranstaltung und der Besucher ist ein zu berücksichtigender Faktor. Ist mit einem erhöhten Aggressions- oder Konfliktpotenzial zu rechnen? Nehmen Personen des öffentlichen Lebens mit den erforderlichen Schutzmaßnahmen teil? Hier gilt es ebenfalls, die Besonderheiten einer Veranstaltung zu bedenken. Werden viele Besucher erwartet, können sich Massenphänomene wie emotionale Stimmungslagen, „Herdentrieb“, Panik oder ein Domino-Effekt verheerend auswirken, wie das Unglück auf den Zu- und Abwegen der Loveparade 2010 in Duisburg zeigte. Das Wetter ist besonders bei Veranstaltungen im Freien ein nicht unwichtiger Faktor. Unwetter mit starken Winden, aber auch Blitzschlag können ein Veranstaltungsgelände in wenigen Minuten verwüsten und bei den Besuchern zu zahlreichen Toten und Verletzten führen. 2012 wurden durch einen Blitzeinschlag beim With-Full-Force-Konzert in Roitzschjora/Sachsen 69 Besucher schwer verletzt. 2011 zerstörte ein Sturm beim Pukkelpop-Konzert in Belgien Bühnen und Zelte, wobei fünf Besucher starben und mehr als 40

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3 ˘ Sicherheitsplanung, Risikobewertung, Genehmigungsverfahren

verletzt wurden. Bei entsprechenden Wettervorhersagen müssen Sicherheitskräfte für eine mögliche Evakuierung und Unterbringung der Besucher sowie ausreichend Rettungskräfte für die Versorgung möglicher Verletzter zur Verfügung stehen. Je mehr ungünstige Faktoren der Veranstaltung zugeordnet werden müssen, desto geringer ist die Besucherschwelle zwischen einer normalen Veranstaltung und der Großveranstaltung. Die Bewertung muss von den Sicherheitsbehörden zu jeder Veranstaltung neu getroffen werden.

Risiko- bzw. Gefährdungsbeurteilung Die sicherheitsrechtliche Einschätzung erfolgt bei jeder Veranstaltung, nicht nur bei Großveranstaltungen, wobei der Umfang der einbezogenen Stellen hier wesentlich erweitert ist. Die Risikobeurteilung obliegt nicht nur den Sicherheitsbehörden, vielmehr ist hier der Veranstalter in der Pflicht, sein geplantes Vorhaben zu beurteilen und ein Sicherheitskonzept mit den von ihm geplanten Maßnahmen vorzulegen. Dieses fließt dann in das behördliche Sicherheitskonzept mit ein. Die sich aus der Risikobeurteilung ergebenden Gefahren werden hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts im Verhältnis zum möglichen Schadensausmaß eingestuft. Ist die Wahrscheinlichkeit des Eintritts sehr gering und kann daher das Risiko akzeptiert oder vernachlässigt werden, sind diesbezüglich keine größeren Maßnahmen oder Auflagen erforderlich. Auch der Eintritt einer großen Schadenslage ist in vielen Fällen vernachlässigbar, wird aber beim Rettungswegekonzept wegen des zu erwartenden hohen Schadensausmaßes mit berücksichtigt. Andere Gefahren können durch entsprechende Auflagen auf ein akzeptables Risiko reduziert werden. Ist die Eintrittswahrscheinlichkeit eines nicht akzeptablen Risikos dagegen sehr hoch und kann dieses durch Auflagen oder andere behördliche Maßnahmen nicht gesenkt werden, wird die Veranstaltung nicht genehmigt.

3.2.2 Kriminalprävention Jede Großveranstaltung ist eine Herausforderung für die zuständigen Behörden, Rettungsdienst, Polizei und Feuerwehr, die Sicherheit der Teilnehmer und Besucher bestmöglich sicherzustellen und Gefahren, auch für Unbeteiligte, abzuwenden. In einem für die Veranstaltung geschnürten Sicherheitskonzept werden Maßnahmen und Auflagen im Zusammenwirken mit dem Veranstalter erarbeitet und umgesetzt. Ein Teil dieses Konzeptes ist die Kriminalprävention, die vorbeugende Bekämpfung delinquenter Handlungen oder Aktivitäten. Die Erarbeitung eines Gesamtkonzeptes zur Kriminalprävention wird in den meisten Fällen von der zuständigen Polizei übernommen. Die Verhinderung von Straftaten ist originäre Aufgabe der Polizei, sie hat hier die nötigen Mittel und Kenntnisse und kann durch ihren landesweiten Verbund auf Erfahrungen bei ähnlich gelagerten Veranstaltungen zurückgreifen. Für eine wirksame Präventionsarbeit ist es erforderlich, relevante Straftaten zu identifizieren, Risikofaktoren zu analysieren und mögliche Maßnahmen hinsichtlich ihrer Eignung zu bewerten. Welche Straftaten in Frage kommen, ist abhängig vom Publikum, der

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4 ˘ Aspekte der szenarienorientierten Notfallplanung

4.2

Massen-Sportveranstaltungen

4.2.1 Aspekte der Feuerwehr Frank Möller Massen-Sportveranstaltungen sind mittlerweile ein regelmäßig stattfindendes Element in unserem Leben. In der Regel haben die Mannschaften der Fußball-Bundesligen alle 14 Tage ein Heimspiel. In den Stadien treffen sich dann einheimische und auswärtige Fans zum Sportereignis. Die Kapazität der Stadien reicht von ca. 13.000 bis an die 100.000 Besucher. Die Stadien gelten im Bauordnungsrecht als Versammlungsstätte. Demnach unterliegen sie nicht nur bautechnisch, sondern auch im Spielbetrieb einer besonderen Betrachtung. Bautechnisch wird das Stadion durch die Brandschutzdienststelle im Rahmen der Brandverhütungsschau kontrolliert. An diesen Begehungen nehmen neben der Bauordnungsbehörde die Brandschutzdienststelle, der Betreiber des Stadions und der Veranstalter teil. Für den Spielbetrieb ist es erforderlich, eine dokumentierte Risikobewertung als Bestandteil eines Sicherheitskonzeptes zu erstellen. Grundlage für die Bewertung sind alle identifizierten Einzelrisiken, die nach ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit beurteilt werden. Die Eintrittswahrscheinlichkeit sollte vereinfacht in die drei Stufen gering, mittel und hoch eingestuft werden. Wird für Risiken mit einer Wahrscheinlichkeit mittel oder gering

Abb. 4.3 ˘ Woche für Woche Treffpunkt für Tausende von Fans: die Stadien der FußballBundesliga

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4 ˘ Aspekte der szenarienorientierten Notfallplanung

gerechnet, so sind alle personellen, organisatorischen, technischen und sonstigen Maßnahmen eindeutig zu definieren. Es muss Ziel sein, das erkannte Risiko zu beherrschen bzw. das Restrisiko auf ein annehmbares Maß zu reduzieren. Für eine Bewertung bietet sich auf der Grundlage der MVStättV das folgende Muster an: 1. Beschreibung der Veranstaltung 2. Abschätzen der Risiken für das Publikum gemäß § 43 MVStättV (Besucherschutz). Der Besucherschutz zielt auf die Stärke und Ausstattung des Sanitätsdienstes, des Ordnungsdienstes und der Polizei ab. 3. Abschätzen der witterungsbedingten Risiken gemäß § 43 MVStättV. Witterungsbedingte Risiken stellen nicht nur an die technischen und organisatorischen Maßnahmen erhöhte Anforderungen, sondern auch an den Umfang des Ordnungs- und Sanitätsdienstes. Die Wetterprognosen sollten ca. zwei bis drei Tage vor Veranstaltungsbeginn eingeholt werden. 4. Ermitteln der Brand-/Explosionsrisiken nach § 41 (1) MVStättV. Die Stärke und die Ausstattung der Brandsicherheitswache ist grundsätzlich mit der zuständigen Brandschutzdienststelle abzustimmen. In der Regel wird eine feste Personalstärke gestellt, die dann nach Lage bzw. Risiko aufgestockt wird. Der Platz der Brandsicherheitswache ist in der Sicherheitszentrale. Für die Risikobewertung sind die folgenden Punkte relevant: Brandentstehung: Catering, Heizplatten, Pyrotechnik usw. Branderkennung: BMA inaktiv, Einbauten, Aufbauten usw. Erwartete Brandlast: Deko, Fahnen, leichtentzündliche Gegenstände usw. Explosionsgefahr: Gasflasche, Druckbehälter usw. Anfahrtswege: Verkehrssituation zum und am Objekt. Stadien sind mittlerweile nicht mehr reine Sportarenen. Mittlerweile erfahren sie eine Durchmischung mit Restaurants, Geschäften, Büros mit Fremdnutzung und weiteren nicht für den Sport genutzten Räumlichkeiten. 5. Abschätzen der technischen Risiken nach § 38 (4) und § 40 MVStättV. 6. Einsatz von Spezialkräften und Fachpersonal gemäß § 40 MVStätt V. Diese Abschätzung hat eine direkte Auswirkung auf die Stärke und die Qualifikation des technischen Fachpersonals. 7. Abschätzen der kriminellen Risiken nach § 43 MVStättV. Die Bewertung der kriminellen Risiken hat Auswirkungen auf die Anwesenheit und Stärke der polizeilichen Kräfte. Aber auch auf die Personalstärke des Ordnungsdienstes hat diese Prüfung Auswirkungen. 8. Ermitteln sonstiger Risiken nach § 43 MVStättV. Unter den sonstigen Risiken sind die individuellen, nicht eindeutig einzugruppierenden Bewertungen zu fassen. Üblicherweise wird ca. drei Tage vor der Veranstaltung eine Sicherheitsbesprechung durchgeführt. An dieser Besprechung nehmen neben dem Veranstalter und dem Betreiber des Stadions Vertreter der polizeilichen Gefahrenabwehr, des Sanitätsdienstleisters, der Feuerwehr, der Verkehrsbetriebe, des Ordnungsdienstes und evtl. eine Abordnung der zu

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4 ˘ Aspekte der szenarienorientierten Notfallplanung

erwartenden Gastmannschaft teil. In der Sitzung wird dann die Risikobewertung für den Spieltag durchgeführt, aus der dann die erforderlichen Maßnahmen abgeleitet werden. Vor den Veranstaltungen ist ein Plan zu erstellen, in dem die einzelnen Funktionsträger des Stadionsbetreibers, des Veranstalters sowie die Einsatzleiter von Polizei, Feuerwehr, Sanitätsdienst sowie Ordnungsdienst zu fixieren sind. Darüber hinaus ist die Bemessung der Personalstärke zu dokumentieren. In den Sicherheitsbesprechungen ist festzulegen, welche Flächen für die Feuerwehr, die Polizei und den Sanitätsdienst vorgesehen sind. Das gilt besonders für das Mitführen von Dienstfahrzeugen. Detailabsprachen sind u.U. erforderlich, wenn Übertragungswagen von Fernseh- und Rundfunkanstalten an Stadien aufgestellt werden. Stadien sind besondere bauliche Anlagen, in denen sich Menschen aufhalten. Aufgrund unterschiedlicher sportlicher Gesinnung und unter Einfluss von Drogen und Alkohol kann es zu undefinierten Handlungen und evtl. zu einem Panikverhalten kommen. Es ist somit nicht ausgeschlossen, dass Besucher verletzt werden. Der Sanitätsdienst wird nur schwer in der Lage sein, einen MANV in einem Stadion eigenständig abzuarbeiten. Daher ist es sinnvoll, wenn innerhalb des Stadions, je nach Anfahrtsmöglichkeit für die nachrückenden Kräfte, Flächen für den Aufbau von Behandlungsplätzen vorgehalten werden. Ebenso sollte das notwendige medizinische Gerät für das Betreiben der Behandlungsplätze im Stadion gelagert werden. Innerhalb der Sicherheitszentrale laufen die Informationen für eine frühzeitige Lagebeurteilung zusammen. Auswertungen der Videoüberwachung innerhalb des Stadions geben Rückschlüsse auf mögliche Gefahrensituationen. Die Einsatzleiter von Polizei, Feuerwehr, Ordnungsdienst und Sanitätsdienst können somit frühzeitig reagieren. Der Leiter der Brandsicherheitswache sollte immer ein Beamter des gehobenen feuerwehrtechnischen Dienstes mit Ausbildung zum Organisatorischen Leiter Rettungsdienst sein. Nur so ist sichergestellt, dass frühzeitig umfassende Maßnahmen eingeleitet werden.

4.2.2 Polizeiliche Aspekte Frank Ritter Massen-Sportveranstaltungen sind z.B. die Olympischen Spiele, Leichtathletikfeste in großen Stadien sowie bedingt auch Indoor-Sportveranstaltungen in großen Hallen. Natürlich zählen auch die wöchentlichen Spieltage des Deutschen Fußballbundes (DFB), vornehmlich in den ersten vier Ligen (1. bis 3. Bundesliga und Regionalligen) dazu. Bei Sportarten außerhalb des Fußballs ist im Regelfall von Einsatzlagen auszugehen, die die Polizei lediglich auf dem Verkehrssektor fordern. Die notwendigen Verkehrslenkungsmaßnahmen wurden bereits in Kapitel 3.2.3 umfassend dargelegt – die folgende Betrachtung bezieht sich insofern ausschließlich auf das Einsatzfeld Fußball. Nach gängiger Schätzung der „Zentralen Informationsstelle Sporteinsätze“ geht die Polizei bei mindestens 80% der Stadionbesucher von völlig friedlichen Fußballkonsumenten aus, die zwar lautstark ihren Verein unterstützen, sich aber eindeutig von jeglicher Gewalt distanzieren (sogenannte A-Fans). Bei bis zu 20% der Personen im Stadion ist da-

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4 ˘ Aspekte der szenarienorientierten Notfallplanung

Abb. 4.4 ˘ Alles friedlich? mit zu rechnen, dass sie gewaltgeneigt sind und situationsabhängig gewalttätig werden (z.B. bei Provokationen durch gegnerische Fans, bei umstrittenen Schiedsrichterentscheidungen oder bei schlechtem Spiel der eigenen Mannschaft – sogenannte B-Fans). Bis zu ein Prozent der Anhänger sind von vornherein fest zur Gewalt gegen gegnerische Fans – oder auch Unbeteiligte – entschlossen (C-Fans). Die Polizei erfasst über die Zentrale Informationsstelle Sporteinsätze (ZIS beim nordrhein-westfälischen Landeskriminalamt in Düsseldorf) saisonweise die Anteile der B- und C-Fans, die Anzahl der eingeleiteten Strafverfahren, die Einsatzstunden der Polizei, die Festnahmezahlen, die Anzahl der Verletzten u.v.m. Allein in den Profi-Ligen (1. bis 3. Bundesliga) leistet die Polizei je Saison über zwei Millionen Einsatzstunden und eröffnet rund 9.000 Strafverfahren. Im Regelungskreis der Deutschen Fußball Liga (DFL) – das sind die 1. und die 2. Bundesliga – werden pro Saison rund 850 Verletzte registriert, davon rund 250 Polizeibeamte. Im Ligabetrieb der DFL haben es Polizei und Vereine mit rund 10.000 B- und C-Fans zu tun, weitere 5.000 B- und C-Fans gibt es im Umfeld der Vereine der 3. Bundesliga und der Regionalligen. Bei jedem einzelnen Aufeinandertreffen muss die Polizei die Lage neu beurteilen und solide Prognosen für die zu erwartende Interaktion zwischen den Stadionbesuchern erstellen. Die Polizeibehörden, die regelmäßig Einsätze im Zusammenhang mit Fußballspielen zu bewältigen haben, sind i.d.R. gut miteinander vernetzt und können sich über ihre szenekundigen Beamten (SKB) ein Bild von den zu erwartenden Zuschauerströmen und den möglichen Fanrivalitäten machen. Grundsätzlich erstellen die Polizeiverantwortlichen ihre Einsatzkonzepte zwar auch auf der Basis empirischer Einsatzerfahrungen, diese ersetzt aber keine Risikoanalyse für den konkreten Einzelfall. Generell kann in die Kategorien „Normalspiel“ und

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4 ˘ Aspekte der szenarienorientierten Notfallplanung

„Brisanz-/Problemspiel“ differenziert werden. Wiederum losgelöst von den Besonderheiten des Einzelfalls kommen bei normalen Spielen die Einsatzkomponenten Aufklärung, Fanbegleitung (i.d.R. vom Bahnhof zum Stadion), Gefahrenabwehr im Stadionumfeld (Raumschutz) sowie polizeiliche Verkehrsmaßnahmen in Betracht. Bei kritischen Spielen, z.B. bei Spielpaarungen mit gewachsenen nationalen oder auch internationalen Fanrivalitäten, müssen darüber hinaus die Komponenten ˘ Vorhalten von (besonders ausgebildeten) Eingreifkräften im Stadion, ˘ Taktische Öffentlichkeitsarbeit (ggf. auch durch den Einsatz von speziell geschulten und ausgerüsteten taktischen Kommunikationsteams) und ˘ Folgemaßnahmen (Vorhalten von Gewahrsamsräumen und Ermittlungskapazitäten) zum Einsatz kommen. Die Polizei bedient sich bei der Lagebewältigung auch der mittlerweile umfangreichen Datei „Gewalttäter Sport“, die ebenfalls bei der ZIS geführt wird. Als weitere Maßnahmen gegen bekannte Fußballstraftäter kommen infrage: Stadionverbote (die nur durch die Vereine auszusprechen sind), Meldeauflagen (d.h. die Aufforderung, sich während eines Spiels bei einer bestimmten Polizeidienststelle einzufinden), die Durchführung von Gefährderansprachen und offenen Observationen, Gewahrsam von Einzelpersonen oder ganzen Gruppen im Stadionumfeld oder bereits bei der Anreise (abhängig z.B. vom Verhalten oder der Alkoholisierung bei der Bahnanfahrt) sowie die Untersagung der Ausreise und der vorübergehende Einzug des Passes im Falle von Auslandsspielen (FIFA-/UEFA-Länderspiele, Europa- oder Champions League). Diese Option eröffnet das Passgesetz, wenn die Gefahr besteht, dass die Interessen der Bundesrepublik Deutschland verletzt werden. Hierzu gehört zweifelsfrei auch der internationale Ruf Deutschlands. Nur ungern erinnert man sich z.B. an das unsägliche Transparent mit der Aufschrift „Schindler-Juden, wir grüßen euch“, das rassistische und antisemitische deutsche Fußballfans bei einem Länderspiel in Polen in die Kamera hielten und das entsprechende Reaktionen der internationalen Presse nach sich zog.

4.2.3 Psychosoziale Aspekte Corinna Weber Die Besucher werden neugierig zur Veranstaltung gehen und mitfiebern. Freude oder Enttäuschung über den Ausgang von Wettkämpfen/Spielen wird sich bemerkbar machen. Bei gewaltbereiten Problemfans ist die Teilnahme an der Veranstaltung in erster Linie auf Störung und Aggressionsausübung ausgerichtet. Das polizeiliche Aufgebot ist entsprechend erhöht und die Sicherheitsüberwachung sowie die entsprechenden Maßnahmen sind ausgeweitet.

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4 ˘ Aspekte der szenarienorientierten Notfallplanung

4.3

Kundgebungen und Demonstrationen

4.3.1 Aspekte der Feuerwehr Frank Möller Veranstaltungen dieser Art werden bei den zuständigen Ordnungsämtern angemeldet. Wie für jede andere Veranstaltung auch, muss der Veranstalter/Verantwortliche die Veranstaltung beschreiben. Die Genehmigungsbehörde wird die zuständigen Dienststellen für die Gefahrenabwehr einbinden und Vorbesprechungen durchführen. Veranstaltungen ohne Gewaltpotenzial der Teilnehmer sind in der Regel mit einem Sanitätsdienst abgesichert. Bei Veranstaltungen mit gewaltbereiten Teilnehmern sind Vorplanungen der Feuerwehr unerlässlich. Zwingend erforderlich ist die Verbindung zu der Genehmigungsbehörde und der Polizei. Über die Genehmigungsbehörde sind Absichtsänderungen des Veranstalters zu erfahren. Die Verbindung zur Polizei gibt Aufschluss über die polizeiliche Gefahrenabwehr und über die Informationsauswertung externer Quellen. Aufgrund der Marschstrecke einer Demonstration oder eines Umzugs kann in Absprache mit der Polizei ein Einsatzgebiet definiert werden. Die Definition des Gebiets geht mit der Ordnung des Raumes einher. Für die An-/Abfahrt und evtl. Verlegung von Einsatzkräften sind gesonderte Strecken festzulegen. Für dieses Gebiet sollte ein ge-

Abb. 4.5 ˘ Aufgrund der Marschstrecke einer Demonstration kann in Absprache mit der Polizei ein Einsatzgebiet definiert werden.

275


5 ˘ Krisenmanagement und Massenanfall von Verletzten

5.5

Krisenkommunikation bei Großveranstaltungen

Petra Dickmann

5.5.1 Hintergrund Wie in dem Grundlagenkapitel zur Krisenkommunikation (Kap. 2.6.2) ausgeführt, sind Krisen gekennzeichnet von Informationsdefiziten und der Notwendigkeit, unter Zeitdruck Entscheidungen zu treffen, obwohl die Grundlagen dieser Entscheidungen oft noch nicht sicher sind oder sich verändern. Krisen sind dadurch oft Kommunikationskrisen. Diese Situation stellt besondere Herausforderungen an die Organisation und das Management von Großveranstaltungen. In Kapitel 3.6.1 zur veranstaltungsbezogenen Risikokommunikation wurden die Grundzüge der Risikoanalyse, -bewertung und -kommunikation erläutert; zentral waren hier die Analyse von Gesundheitsgefahren und die Rolle von Information und Kommunikation im Management von Großveranstaltungen. In diesem Kapitel werden die Grundzüge der Planung und Strategien diskutiert und mit dem Beispiel der Olympischen Spiele in London 2012 illustriert. Kernaussage dieses Kapitels ist, dass Krisenkommunikation immer nur so gut ist, wie es in der Vorphase dem Risikomanagement und der Risikokommunikation gelungen ist, die Strukturen und das Wissen zu schaffen, das dann ein adäquates Verhalten ermöglicht.

Abb. 5.28 ˘ Olympische Spiele London 2012 – Videoüberwachung durch die West Midlands Police im Stadion 394


5 ˘ Krisenmanagement und Massenanfall von Verletzten

5.5.2 Grundzüge der Planung Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hat seit einigen Jahren die Bedeutung von Großveranstaltungen stärker in ihren Fokus gerückt und gibt Planungsempfehlungen, die Organisatoren und allen Beteiligten (Planern, Besuchern, Helfern, Fachkräften vor Ort) die Zusammenarbeit erleichtert sollen (1, 2). Die WHO unterteilt in den „Key Considerations“ den Management-Prozess in drei Bereiche (1): ˘ Risikoanalyse und -bewertung: Was könnte passieren? ˘ Surveillance: Wie können wir wissen, das etwas passiert? ˘ Response: Was sollen wir tun, wenn es passiert?

Risikoanalyse Die Risikoanalyse ist ein kontinuierlicher Prozess, in dem Risiken in Bezug auf Veranstaltungsort und -art sowie die Vulnerabilität der Besucher untersucht werden.

Surveillance Surveillance bedeutet in diesem Zusammenhang nicht nur die infektiologische Registrierung von Infektionsausbrüchen, sondern sehr grundlegend: Welche Daten stehen zur Verfügung, um die Situation zu erfassen, und wie aktuell sind sie? Die Informationen über die Situation und die Genauigkeit und Schnelligkeit, mit der Veränderungen erfasst werden, sind zentrale Bestandteile einer Risikokommunikation, die diese Strukturen schafft, und einer Krisenkommunikation, die auf diese genauen und aktuellen Daten zurückgreifen muss. Die Zusammenarbeit aller Beteiligten und das Mitteilen von Informationen klingen in der Theorie lapidar, scheitern aber oft in der Praxis. Hier ist es besonders wichtig, Informationsroutinen einzurichten, mit denen unterschiedliche Berufsgruppen umgehen können. Diese Informationsroutinen müssen vor der Krise eingerichtet und geübt werden; dabei ist die Genauigkeit und Schnelligkeit der Informationsanalyse und -bewertung ein Qualitätsindikator. Für den Bereich der Infektionsüberwachung haben in den letzten Jahren technische Innovationen eine neue Grundlage geschaffen. Die Registrierung von Syndromen und die Vernetzung dieser Informationen durch neue Medien verbessert die Surveillance, die nicht nur den Veranstaltungsort, sondern auch die Regionen im Blick hat, von denen Besucher kommen oder zu denen sie zurückkehren. Mit der Integration der Daten von z.B. Global Public Health Intelligence Network (GPHIN), ProMED oder HealthMap ist eine genaue und aktuelle Beurteilung der Situation besser möglich. Der Gebrauch von Daten, die Besucher, Freiwillige und Bevölkerung am Veranstaltungsort generieren, wird zurzeit diskutiert; das sogenannte „Crowdsourcing“ ermöglicht eine hohe Dichte von Daten, allerdings müssen diese Daten auch adäquat ausgewertet und „verstanden“ werden, damit auf dieser Grundlage Entscheidungen getroffen werden können.

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5 ˘ Krisenmanagement und Massenanfall von Verletzten

Response-Strategien Auf der Grundlage von Risikoanalyse, Risikowertung und Surveillance sollten ResponseStrategien erprobt werden, die auf einer Einbeziehung der Beteiligten beruhen. Besucher, Freiwillige, Fachkräfte vor Ort, Bevölkerung und Medienvertreter sollten umfassend über die Situation informiert werden und darüber, welche Maßnahmen eingeleitet wurden, um dieser Situation adäquat zu begegnen. Die Grundlagen dafür, d.h. das Wissen und die Kommunikationsstrukturen, sollten im Zuge einer Risikokommunikation vor der Veranstaltung initiiert werden. Dazu ist eine genau Kenntnis der Veranstaltungsart und des Ortes sowie der Besuchergruppen erforderlich. Die Rolle der neuen Medien wird in dem Zusammenhang der Krisenkommunikation oft so verstanden, dass man über soziale Medien schneller und besser als zuvor Handlungsempfehlungen und Aktualisierungen der Situation kommunizieren kann. Dies ist sicherlich eine Möglichkeit der Nutzung neuer Medien. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, die Informationen, die Nutzer mitteilen, auch zu verstehen und als Informationsquelle für die Situationsbewertung zu nutzen. Grundlegend ist hier, dass soziale Medien nicht nur als „Kanal“ gesehen werden, mit dem Informationen unilateral gesendet werden, sondern dass soziale Medien Ausdruck eines veränderten Selbstverständnisses von Kommunikation sind, das auf eine Partizipation drängt und die multidirektionale Kommunikation favorisiert. Die Zusammenarbeit mit der Presse entscheidet oft mit über den Erfolg von Krisenkommunikation. Die Einbindung von Pressevertretern in das Risikomanagement und das Sicherheitskonzept im Vorfeld der Veranstaltung ist dabei grundlegend; ebenso wichtig ist die Einbeziehung von Pressevertretern in die aktuellen Situationsbewertungen. Kooperation wird von Pressevertretern und Organisatoren oft unterschiedlich bewertet; für Risiko- und vor allem Krisenkommunikation ist eine vertrauensvolle und respektvolle Zusammenarbeit essenziell. Die beobachtende oder aktive Teilnahme von Pressevertretern an Übungen bildet eine verlässliche Grundlage für die künftige Zusammenarbeit in weniger entspannten Zeiten.

5.5.3 Risikokommunikation – Krisenkommunikation Ein wesentlicher Unterschied zur Risikokommunikation besteht bei der Krisenkommunikation darin, dass unter Zeitdruck Entscheidungen getroffen werden müssen, die oft noch nicht so sicher und bestätigt sind, wie das wünschenswert wäre, und die sich sogar ändern und das Gesagte infrage stellen können. Diese Situation erschwert Krisenkommunikation bzw. ist ihr charakterisierendes Element. Unsicherheit und Ungewissheit sind Kernbestandteile der Krisenkommunikation. Dies muss adäquat kommuniziert werden. Die genaue Aussage darüber, was man weiß und was man noch nicht (genau genug) weiß, klingt in der Theorie lapidar, ist in der Praxis aber nur schwer umzusetzen. Die eigene und fremde Erwartungshaltung besteht oft darin, dass es in Krisensituationen einen Anführer gibt, der die Richtung vorgibt. Diese weniger demokratischen Organisationsformen werden durch neue Krisenmanagement- und Krisenkommunikationsmodelle grundlegend verändert, die viel mehr auf eine Konsistenz und Aufrichtigkeit der Kommunikation drän-

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5 ˘ Krisenmanagement und Massenanfall von Verletzten

gen, die in der Risikokommunikation schon angelegt werden muss. Die konventionelle „Command-Control-Communication“-Struktur, die eine paramilitärische Befehlsstruktur nahelegt, verliert im Zuge der demokratischen Kommunikationskultur zunehmend an Bedeutung.

Beispiel: London 2012 Die englische Gesundheitsbehörde (Health Protection Agency HPA, seit kurzem Public Health England PHE) hat aufgrund der Erfahrungen mit den Olympischen und Paralympischen Spielen in London 2012 ein Buch herausgegeben, das die Planungsrationalen und Erfahrungen zusammenfasst (3). Ähnlich wie die Weltgesundheitsorganisation (WHO) verfolgte die HPA einen dreiteiligen Managementprozess, der die Bedeutung der Analyse und Bewertung („What might happen?“), der Surveillance („How will you know if it happens?“) und der Response („What will you do if it happens?) betont. Dieser dreiteilige Prozess wird in verschiedenen Szenarien erläutert: Lebensmittelintoxikationen, Infektionen mit Legionellen, Luft- und Umweltrisiken sowie Infektionen, bei denen ein Impfstoff existiert, werden als Szenarien durchgespielt. Diese bilden eine gute Übungsgrundlage – insbesondere deshalb, weil sie Maßnahmen der Risikominimierung empfehlen, die Teil des Risikomanagements und der Risikokommunikation sind.

Abb. 5.29 ˘ (Sicherheits-)Präsenz: Polizeibeamter vor Ort bei den Olympischen Spielen in

London

397


6 ˘ Konzeptbeispiele und Erfahrungen

6.5

Einsatzkonzept zur sanitäts- und rettungsdienstlichen Absicherung des Rosenmontagszugs in Köln

Klaus Albert

6.5.1 Der Rosenmontagszug in Köln Der Höhepunkt der Kölner Karnevalssession und insbesondere für das Dreigestirn ist in jedem Jahr der Rosenmontagszug durch Köln. Das Dreigestirn, bestehend aus Prinz, Bauer und Jungfrau, zeigt sich dabei das letzte Mal seinem „närrischen Volk“. Wenn dann rund eine Million Zuschauer an der über sieben Kilometer langen Zugstrecke die Straßen säumen und den vorbeiziehenden Karnevalisten zurufen „Kamelle und Strüßjer“, herrscht in der Kölner Innenstadt „Ausnahmezustand“. Dies stellt alle an der Gefahrenabwehr beteiligten Behörden und Organisationen wie Polizei, Feuerwehr, Rettungsdienst sowie Hilfsorganisationen vor eine ganz besondere Herausforderung. Die Aufrechterhaltung der alltäglichen nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr wird für den Brandschutz und den Rettungsdienst durch diese Großveranstaltung aufgrund der großen Menschenmengen und gesperrten Straßen besonders erschwert und erfordert besondere Vorkehrungen. Ebenso sind umfangreiche sanitätsdienstliche Maßnahmen zur Absicherung für die Teilnehmer

Abb. 6.24 ˘ Prinzenwagen am Rosenmontagszug

434


6 ˘ Konzeptbeispiele und Erfahrungen

Tab. 6.2 ˘ Rosenmontagszug 2013 in Zahlen

Zugteilnehmer auf den Wagen

1.168 Personen

in den Fußgruppen

3.376 Personen

in den Tanzgruppen

1.210 Personen

Reiter

361 Personen

in den 112 Musikkapellen

3.764 Personen

Helfer

3.112 Personen insgesamt

12.991 Personen

Fahrzeuge und Pferde Fest-/Prunk-/Persiflagewagen und Kutschen

140

Traktoren

103

Bagagewagen Reit- und Spannpferde

69 511

und Zuschauer des Rosenmontagszugs notwendig, die in enger Zusammenarbeit mit dem Rettungsdienst erfolgen.

Eckdaten An diesem Tag dreht sich in der gesamten Stadt Köln alles um den traditionsreichen Rosenmontagszug, der pünktlich um 10.30 Uhr in der Altstadt Süd am Severinstor startet. Bereits in den frühen Morgenstunden werden Straßen in der Innenstadt gesperrt, die Fest-, Prunk- und Persiflagewagen werden in einem Konvoi zum Aufstellplatz eskortiert, die knapp 13.000 Zugteilnehmer der Gesellschaften nehmen in ihren bunten Kostümen zu festgelegten Zeiten den ihnen zugewiesenen Platz in der Zugaufstellung ein und etwa eine Million Zuschauer aller Altersgruppen aus Köln und der gesamten Welt stehen bereits Stunden vor Beginn an der 7,5 Kilometer langen Zugstrecke. Der gesamte Rosenmontagszug mit allen Teilnehmern hat eine Länge von 8,0 Kilometern, was bedeutet, dass in der Zugaufstellung noch weitere Teilnehmer und das Dreigestirn stehen und auf den Abmarsch warten, wenn die ersten Teilnehmer nach ca. vier Stunden bereits das Ende erreichen. Wenn die Zuschauer an der Wegstrecke rufen „Dr Prinz kütt“, ist der Schlussund Höhepunkt des Zugs erreicht. Veranstalter des Rosenmontagszugs ist das Festkomitee Kölner Karneval von 1823. Die gesamte Organisation, Vorbereitung und Durchführung wird vom Festkomitee mit dem Zugleiter an der Spitze verantwortlich sichergestellt. Dabei wird schon immer großer Wert auf die Sicherheit gelegt. Etwa 1.000 Sicherheitskräfte (Zugordner, Wagenbegleiter, Pferdebetreuer, Personal an den Deichseln) kommen zum Einsatz, welche die Wagen, Kutschen und Pferde für einen reibungslosen und sicheren Ablauf begleiten. Etwa 800 Polizeibeamte sorgen neben den Mitarbeitern des Ordnungsamtes der Stadt Köln für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Aber auch 200 Mitarbeiter der Abfallwirtschaftsbetriebe sind im Einsatz, um die anfallenden Müllmengen von etwa 390 Kubikmetern zu entsorgen.

435


6 ˘ Konzeptbeispiele und Erfahrungen

6.5.2 Planung des Sanitätsdienstes Der Kölner Rosenmontagszug ist hinsichtlich der Anzahl der Teilnehmer und Zuschauer sowie der Ausdehnung im Stadtgebiet eine ganz besondere Großveranstaltung. Aufgrund der Eckdaten und Gefahren ist eine angepasste sanitäts- und rettungsdienstliche Vorplanung unabdingbar. Da die Zuständigkeiten des Rettungs- und Sanitätsdienstes klar voneinander abgegrenzt sind, werden auch beim Kölner Rosenmontagszug diese Bereiche zwar separat, aber in enger Abstimmung miteinander geplant. Die Planung und Umsetzung des Sanitätsdienstes erfolgt dabei gemeinsam durch die vier Kölner Hilfsorganisationen (ASB, DRK, JUH und MHD), die dazu vom Veranstalter vertraglich beauftragt werden und eine gemeinsame Einsatzleitung nach Dienstvorschrift 100 einrichten. Die Federführung wird seit Jahren durch den Malteser Hilfsdienst e.V. Köln übernommen, der auch den Einsatzleiter stellt. Die Planung des Sanitätsdienstes beginnt bereits rund ein halbes Jahr vorher und beruht im Wesentlichen auf den umfangreichen Erfahrungen der vergangenen Jahre und Einsätze. Im Vorfeld werden jedoch mit dem Veranstalter und den beteiligten Behörden wie Polizei, Feuerwehr, Rettungsdienst und Ordnungsamt die Besonderheiten und Änderungen besprochen, um eine entsprechende Gefahrenanalyse und eine darauf abgestimmte sanitätsdienstliche Planung (Bemessung) zu erstellen. Durch die abgestimmte Planung mit den Behörden wird sichergestellt, dass eine angemessene und notwendige Bemessung als Auflage für den Veranstalter von der Genehmigungsbehörde erlassen wird. Bei dieser Veranstaltung kommt zur Erstellung der Bemessung nicht das bekannte „Maurer-Schema“ zur Anwendung, da es sich bei dieser Veranstaltung nicht eignet, um einen notwendigen Ressourcenbedarf zu ermitteln. Insbesondere die Besonderheiten dieser Veranstaltung lassen sich nicht mit einem solchen Algorithmus erfassen und machen eine detaillierte Lagebeurteilung notwendig. Die Abteilung Rettungsdienst der Berufsfeuerwehr Köln, die als Fachabteilung für die Ordnungsbehörde der Stadt Köln die Bemessung erstellt, wendet den weiterentwickelten „Kölner Algorithmus“ an, der darüber hinaus noch mit den praktischen Einsatzerfahrungen und den örtlichen Besonderheiten abgestimmt wird. So wird sichergestellt, dass mit allen Beteiligten eine angemessene und notwendige sanitätsdienstliche Bemessung für den Rosenmontagszug erstellt wird, die alle Besonderheiten dieser Veranstaltung berücksichtigt. Eine besondere Herausforderung für den Sanitätsdienst ist die Vorplanung der Standorte der Unfallhilfsstellen. Grundsätzlich wird versucht, diese jedes Jahr am gleichen Standort einzurichten, doch Veränderungen des Zugweges oder straßenbauliche Maßnahmen führen immer wieder dazu, dass bewährte Standorte nicht mehr genutzt werden können.

Gefahren- und Einsatzspektrum Zum Gefahrenspektrum des Rosenmontagszugs zählen chirurgische und internistische Notfälle, aber auch gewalttätige Auseinandersetzungen, insbesondere durch erhöhten Alkoholkonsum.

436


6 ˘ Konzeptbeispiele und Erfahrungen

Zu chirurgischen Verletzungen kommt es häufig bei Zuschauern, die von Wurfmaterial getroffen werden oder durch gewalttätige Auseinandersetzungen meist unter Alkoholeinfluss. Immer wieder müssen deshalb Platz- bzw. Schürfwunden und Schnittverletzungen versorgt werden. Es besteht außerdem auch immer die Gefahr von Reitunfällen für teilnehmende Reiter und Zuschauer. Je nach Witterung kann es auch zu Unterkühlungen oder Stürzen auf glatten Straßen kommen. Internistisch versorgt werden müssen ebenfalls häufig Personen nach erhöhtem Alkoholkonsum, aber auch Notfallpatienten aufgrund plötzlicher Erkrankungen und Erschöpfung gehören zum Einsatzspektrum des Sanitätsdienstes.

6.5.3 Durchführung des Sanitätsdienstes Der Schwerpunkt des Sanitätsdienstes liegt in der Sicherstellung der sanitätsdienstlichen Versorgung von erkrankten, verletzten und/oder hilfebedürftigen Personen. In Abstimmung mit dem Veranstalter und der Berufsfeuerwehr Köln (BF) werden dazu folgende Aufgaben des erweiterten Sanitätsdienstes übernommen: ˘ Bildung einer Gesamteinsatzleitung Sanitätsdienst „Karneval“ mit rettungsdienstlicher Anbindung ˘ sanitätsdienstliche Betreuung der Besucher und Teilnehmer mit rettungsdienstlicher Komponente

EAL – 3 ASB

EAL – 1 JUH

Stand: 23.01.2013

EAL – 4 DRK

Sanitätsstation (EH) Einsatzabschnittsgrenze EAL – 2 MHD

Abb. 6.25 ˘ Zugweg Rosenmontag mit Einsatzabschnitten 437


J. Schreiber

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