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ESTADO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS DE INTERVENCIÓN URBANÍSTICA DEL BARRIO EN VENEZUELA. DEL PUNTOFIJISMO A LA REVOLUCIÓN BOLIVARIANA. UNA RETROSPECTIVA CRÍTICA Giménez Claudia (cgimenez@usb.ve), Rivas Mariela (elmarivas@usb.ve), Rodríguez Juan Carlos (jcrodrig@usb.ve) Universidad Simón Bolívar/Departamento de Planificación Urbana/Caracas

Introducción El problema de las condiciones de habitabilidad urbana en Venezuela ha sido la causa de innumerables protestas a escala nacional las cuales se han incrementado en los últimos años. El fenómeno es de larga data, íntimamente asociado a la modernidad de la ciudad venezolana, que tiene en el barrio una de sus expresiones más características. Se estima que en esta década más de la mitad de las familias del país vivirá bajo condiciones de habitabilidad deficitarias en barrios de urbanismo precario, muy vulnerables. Durante los últimos casi cincuenta años, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil alrededor de las políticas de intervención de los barrios de las ciudades de Venezuela han atravesado por diversos momentos. A excepción de la primera generación de políticas en esta materia (durante la dictadura militar de los años cincuenta) cuyo objetivo fue la erradicación radical del barrio, todas las políticas públicas emblemáticas que le siguieron durante la denominada “democracia puntofijista” y hasta la actualidad, han declarado su intención de incorporar, de una manera u otra, la participación de la población involucrada. Es así desde los años sesenta con el llamado programa nacional de Desarrollo de la Comunidad, hasta la actualidad, con programas como Habilitación Física de Barrios, Mesas Técnicas de Agua, planes y proyectos en el marco de la denominada Misión Villanueva y los muy promocionados consejos comunales, entre otros. Nos proponemos, entonces, realizar una retrospectiva crítica de los procesos de participación ciudadana en las políticas nacionales de intervención urbanística del barrio en Venezuela, entendiendo por participación ciudadana aquel tipo de práctica social que supone una interacción expresa entre el Estado y actores de la sociedad civil alrededor de las políticas públicas (en este caso en el campo de la vivienda y el hábitat), a partir de la cual las organizaciones sociales penetran el Estado exigiendo sus derechos y, a través de la deliberación, inciden en la toma de decisiones. Bajo esta perspectiva el trabajo examina los distintos momentos por los que ha atravesado la política urbana relacionada con los barrios, tratando de responder tres preguntas clave: a) Cómo se ha entendido el barrio, b) Cuál ha sido el tipo de intervención propuesta, c) Cuál ha sido su concepción de la participación ciudadana.

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Para analizar los programas, en nuestra opinión, más representativos hemos definido tres grandes períodos, a saber: I. Años cincuenta (Dictadura militar); II. Período democrático “puntofijista” 1 (1958-1998) y III. Período democrático “participativo” (1999- actual). Se establece el año de 1999 como punto de inflexión, definitorio del tercer período, ya que durante ese año se aprueba la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, texto que consagra la participación como uno de sus conceptos-eje, al punto que en la misma el sistema de gobierno se define como “democracia participativa”. Y, en particular, en materia de vivienda, se otorga rango constitucional al derecho a la vivienda adecuada y a un hábitat seguro. Finalmente, la ponencia hace un balance del camino recorrido en esta materia, destacando logros alcanzados, lecciones aprendidas y en relación con la última etapa, se identifican riesgos y oportunidades.

1. Caracterización del problema Casi 13 millones de personas, poco más de la mitad de la población del país, habitan actualmente en asentamientos que en Venezuela denominamos barrios (Cilento, 2006). Y en esta década cerca del 60% de las familias del país vivirá bajo condiciones de habitabilidad deficitarias en barrios de urbanismo precario muy vulnerables. Siguiendo a Wiesenfield (1997) entendemos el barrio como: “Un sector o área geográfica segregado de los servicios urbanos, en el que un grupo de familias, cuyos ingresos son insuficientes para acceder al mercado inmobiliario formal, se apropian de un terreno en el que realizan actividades constructivas, y desarrollan procesos psico-sociales producto de las actividades e interacciones de los pobladores entre sí y con el entorno circundante, que conducen a transformaciones personales, sociales y ambientales. El barrio, incluye, entonces, las personas, las viviendas, los servicios, los espacios comunes, las experiencias y relaciones de los pobladores entre sí y con otros agentes (proveedores: sector comercial; y reguladores: sector gubernamental) y las relaciones del sector con otros sectores de la ciudad”. Baldó y Villanueva (1995) agregan a esta caracterización un dato de particular interés para nosotros, al señalar que se trata de asentamientos residenciales “sin un plan o, más específicamente, un proyecto, que cubriera y diera respuesta a los requerimientos específicos de sus residentes”.

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Se refiere al período del proceso político venezolano iniciado en 1958, caracterizado por la concentración del poder en las organizaciones partidistas y corporativas así como la centralización político-administrativa del Estado. También se le denominó democracia de partidos políticos. Tales características favorecieron las negociaciones entre elites y por ende la concertación política. Pero a su vez, como resultado de los procesos de exclusión política implícitos en dicho modelo, tuvieron efectos de deslegitimación del sistema que explican, en parte, los cambios acaecidos a partir de 1998 (Calcaño y López Maya, 1990).

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En Venezuela, este esfuerzo de auto-producción del hábitat es tan significativo que para el período 1990-2001, el sector informal auto-construyó cerca de 1.700.000 viviendas, mientras que el sector privado y el Estado sólo construyeron 715.000 (Rivas, 2007). Se trata de un fenómeno fundamentalmente concentrado en las áreas urbanas, toda vez que aproximadamente 60% de la población del país vive en ciudades de más de 100.000 habitantes (Barrios, 2004) 2 . En los barrios, las viviendas auto construidas aunque poseen buena calidad de materiales e importantes niveles de consolidación presentan serios problemas tales como: ventilación e iluminación deficientes, múltiples y constantes filtraciones de aguas blancas y servidas que deterioran las edificaciones y el ambiente dentro y fuera de ellas, lo que amenaza seriamente la estabilidad de los terrenos y las estructuras; deficiente y desigual servicio de aguas blancas, sobrecargas de las instalaciones eléctricas; déficit en la dotación de equipamiento comunitario, a saber: estructuras educativas, sanitarias, culturales, deportivas, espacios públicos abiertos, etc. (Bolívar et al, 1995) e insuficientes condiciones de accesibilidad a la ventajas del resto de la ciudad. Si observamos, por ejemplo, el caso de la ciudad de Caracas, capital de la República, donde habitan alrededor de 4.000.000 de habitantes, que por diversas razones, entre ellas, ser asiento del poder nacional y de funciones terciarias, ser objeto de unas políticas urbanas y modelo de desarrollo económico no adecuado, los barrios ocupan cerca de 5.000 ha y albergan alrededor del 75% de su población (PNUD, 2007), siendo su medio físico un complejo escenario de riesgos. Esta forma de poblamiento del territorio urbano, sin duda, se ha constituido en nuestro país en la “solución” por parte de los propios habitantes, ante la incapacidad de producción de vivienda de “interés social” por parte del Estado y la empresa privada. (Rivas, 2007). Lamentablemente, esa vulnerabilidad construida en estos asentamientos por una población desasistida, cuyas estrategias de sobrevivencia los ha llevado a producir su vivienda en terrenos estratégicamente cercanos a fuentes de trabajo y servicios, pero desafortunadamente, en muchos casos, con características físico-geográficas muy frágiles, al borde de quebradas o sobre laderas que son intervenidas sin la técnica constructiva adecuada. Según las proyecciones estimadas en el Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de los Barrios del Área Metropolitana de Caracas, culminado en 1994, al menos 500 ha de zonas de barrios presentan condiciones de alto riesgo geológico. Es de destacar que si a esa vulnerabilidad construida por el manejo inapropiado de ocupación del territorio se le adiciona, en el caso por ejemplo de la ubicación de los barrios de montaña, característicos de los estados andinos y de la región capital en el caso venezolano y homologable a la capitales andinas de Quito, La Paz, Lima y Bogotá, las “amenazas propias de 2

Actualmente, los estudios sobre las necesidades de atención habitacional indican que de las 5 millones de viviendas ocupadas existentes en el país, el 60% requiere de algún tipo de atención. De éstas, 80% requiere mejoramiento de materiales, acceso a servicios y ampliación, mientras apenas 20% requerirían nuevas unidades, de las cuales 19% se trata de sustitución y 1% por motivo de hacinamiento (INECONAVI, 2005).

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su situación fisiográfica, tales como deslizamientos, crecientes torrenciales y comportamiento sísmico” (PNUD, 2007) estamos ante una problemática de habitabilidad altamente preocupante, siendo que la mayor parte de los asentamientos urbanos venezolanos, la población y el empleo, están ubicados en la franja andina-centro-norte-costera, eje tradicional de actividades productivas y de vinculaciones con los mercados externos; que, además, se corresponden con las zonas de mayor riesgo sísmico del país. Por otra parte, las intervenciones del Estado, en su mayoría, han sido desarrolladas sin criterios de planificación, sin atender los requerimientos de un proyecto urbanístico y sin una gestión financiera sostenida, contribuyendo a que estos asentamientos no cuenten con los estándares mínimos de urbanización y de calidad de vida y sean muy vulnerables. Este fenómeno de condiciones de habitabilidad deficitarias en barrios de urbanismo precario por su relación con los altos niveles de pobreza y exclusión social que caracterizan la sociedad venezolana, donde para el año 2005 el 46% de la población se encuentra en situación de pobreza y la distribución del ingreso nacional da cuenta de la existencia de un alto nivel de desigualdad con un Gini 0,46 (Riutort, 2006) es, sin lugar a dudas, uno de los principales, si no el principal problema de la sociedad venezolana. 2. El enfoque: el derecho a la vivienda adecuada y la participación ciudadana Venezuela está a la vanguardia en materia de derechos sociales con una de las constituciones más avanzadas de la región latinoamericana en términos del reconocimiento y adopción de las obligaciones estatales establecidas en instrumentos jurídicos internacionales. El año 1999 se aprueba la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, texto que consagra la participación como uno de sus conceptos-eje, al punto que en la misma el sistema de gobierno se define como “democracia participativa” (Art. 6). Y, en materia de vivienda, se otorga rango constitucional al derecho a la vivienda adecuada y a un hábitat seguro: “Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos” (CRBV, Art. 82). El derecho a la “vivienda adecuada”, tal como ha sido establecido tanto en la jurisprudencia nacional como la internacional, están asociado un conjunto de elementos, características o componentes normativos que en sí mismos corresponden a las obligaciones específicas del Estado respecto a aquel: cada componente involucra determinadas garantías entendidas como aquellos “…medios que señala la ley para que el derecho sea satisfecho” (González Plessmann, 2004). Cuadro 1 CONTENIDOS DEL DERECHO A LA VIVIENDA ADECUADA Componentes Descripción Seguridad jurídica de la tenen “Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas debe

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gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”. “…debe contener ciertos servicios indispensables para la sa la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los Disponibilidad de servicios, beneficiarios (…) deberían tener acceso permanente a recu materiales, facilidades e naturales y comunes, a agua potable, a energía para la coc infraestructura la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo…” “Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda Gastos soportables deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera logro y la satisfacción de otras necesidades básicas”. “…debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la Habitabilidad humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad “Debe concederse a los grupos en situación de desventaja u acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado d Asequibilidad consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los gru desfavorecidos…” “…debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, Lugar centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales”. “La manera en que se construye la vivienda, los materiales construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deb Adecuación cultural permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultura la diversidad de la vivienda”. Fuente: Naciones Unidas-PIDESC. Observación General nº 4. Posteriormente fueron sancionados un conjunto de instrumentos legales asociados con el derecho a la vivienda adecuada, tal como la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat (2006). En este nuevo marco jurídico se incorpora y desarrollan el derecho a la vivienda, se integra el concepto de hábitat, se define un sistema nacional de hábitat y vivienda de carácter más estructurado y orgánico, se amplía la definición de los grupos sujetos a protección especial, y se reconoce la participación de las comunidades como fundamental en la ejecución y control de las políticas y actividades. Cabe citar el Art. 91 de la citada Ley, donde se señala: “A los fines de la presente Ley se definen la participación y el control social como el derecho constitucional que tienen todas las personas a ejercer su poder de decisión, intervención y control de manera directa y con plena autonomía e independencia en la formulación, planificación y regulación de las políticas, planes, proyectos y acciones en vivienda y hábitat, así como en la evaluación y control de la gestión habitacional y de su financiamiento, en el marco de una democracia social, participativa y protagónica.” En otras palabras, el derecho a vivienda y hábitat supone el derecho a la participación.

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2.1 Participación ciudadana en las políticas de vivienda y hábitat para los barrios urbanos. Alrededor del tema de la participación ciudadana en cualquiera de las área de la planificación del desarrollo pareciera existir un aparente consenso a favor de su necesidad y conveniencia (Kliksberg, 2006). Hablamos de apariencia porque más allá de los discursos a favor de la participación tanto de dirigentes políticos como sociales, el tema ha sido y sigue siendo controversial. Es común, aún entre aquellos que apoyamos la participación ciudadana en las políticas públicas, que al analizar planes o proyectos que se autodefinen como participativos, en no pocas ocasiones se plantee la necesidad de aclarar qué entiende cada quien por participación e inclusive, surge el asunto más amplio del modelo o estilo de participación que se propugna o apoya desde un determinado proyecto de sociedad. De manera que rediscutir los conceptos no es inútil en absoluto. Refiriéndose específicamente a la penuria habitacional, Cilento (2006) señala: “(…) es necesario ofrecer nuevas oportunidades de alojamiento, pero ello no indica que tal oferta deba ser de viviendas completas, puesto que los recursos (…) no alcanzarían ni siquiera para satisfacer el crecimiento vegetativo de la población (…) Hay otras posibilidades ligadas a lo que siempre ha hecho la gente, a lo que saben hacer, es decir acceder a un terreno y proceder a la construcción progresiva de su hogar, en la medida que crece la familia y mejoran sus condiciones de vida”(2006: 269, subrayado nuestro). Aunque Cilento no califica este quehacer popular como participación ciudadana, el mismo constituye un elemento clave de diversas políticas públicas que, con un enfoque participativo, buscan dar respuesta a los requerimientos de vivienda y urbanismo de la denominada “ciudad informal” en América Latina. Es aquí donde cabe preguntarse, ¿El quehacer popular en autoproducción y/o mejoramiento de viviendas y urbanismo en nuestros barrios, apoyado o “acelerado” por una política pública que, por ejemplo, provea organización comunitaria, asistencia técnica, financiamiento, fomente la solidaridad, etc, es suficiente para afirmar que tal política fomenta la participación ciudadana?, ¿ Cualquier tipo y/o nivel de intervención popular en una política de intervención urbanística en el barrio es suficiente para afirmar que tal política es participativa?. De allí, pues, la necesidad de un concepto de participación ciudadana que oriente el debate. Comenzaremos citando a Cunill (1991) quien desarrolla una conceptualización de la participación a partir del análisis de las relaciones entre el Estado y la sociedad alrededor de las políticas públicas. La autora hace una distinción fundamental entre los conceptos de participación ciudadana y participación comunitaria, señalando que no son sinónimos. El primero de los términos se refiere a “aquel tipo de práctica social que supone una interacción expresa entre el Estado y actores de la sociedad civil, a partir de la cual éstos últimos penetran en el Estado” (1991: 44). El segundo, supone “una relación con el Estado pero que tiene un sentido meramente de impulso asistencial de las acciones que, en definitiva, son ejecutadas por los ciudadanos mismos y que, en general, están referidas a cuestiones vinculadas a su vida más inmediata” (1991: 45).

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Se podría decir, entonces, que aquellas políticas de mejoramiento de vivienda en los barrios y/o de equipamiento u ordenamiento de los barrios que no conllevan penetración del estado por parte de la comunidad organizada, ni trascienden la atención inmediata del problema, no constituyen propiamente expresión de participación ciudadana. Cunill excluye de la problemática de la participación ciudadana, aunque reconoce su importancia, las experiencias autónomas de la sociedad civil; la autora señala que “las experiencias de la comunidad que surgen y se resuelven en su propio seno, tampoco podrían ser entendidas bajo el enfoque de la participación ciudadana. La razón (…) la característica básica en juego es la autonomía que, por definición implica la intervención de un solo sujeto social, a diferencia de la participación que implica al menos la intervención de dos sujetos” (Cunill, 1991: 47). No obstante, estas experiencias de autonomía han tendido a convertirse en experiencias ejemplares, Kliksberg (2006), por ejemplo, al reseñar la experiencia de Villa El Salvador (Perú) como una de esas experiencias ejemplares, señala: “es una experiencia pura de la sociedad civil, en donde en una sociedad que ha discriminado fuertemente a sus indígenas, ellos levantan de la nada un municipio modelo cuyos logros [entre los cuales destacan los relativos a vivienda y urbanismo] se convierten en referencia mundial” (p. 19) Pareciera conveniente señalar que las experiencias que algunos autores califican como “autogestionarias” en el campo de la vivienda y hábitat (Quintana, 1995: 125), sí podrían calificarse como prácticas de participación ciudadana, donde Estado y sociedad interactúan bajo condiciones de responsabilidad compartida y la comunidad interviene con elevado sentido de identidad y autonomía. Quintana (1995) lo expresa en los términos siguientes: “El planteamiento de lograr el máximo de participación de la población organizada en la producción de soluciones habitacionales en nuestros países, supone un gran cambio en la tradición política de vivienda seguida hasta el momento (…) un cambio profundo en la forma de actuación de las familias al no esperar todo del Estado (…) a eliminar la dependencia de líderes u organizaciones manipuladoras y, en definitiva, tener mayor conciencia de su dignidad y responsabilidad”. Siguiendo con el concepto de participación ciudadana, García-Guadilla (1989) también propone una distinción general importante con base en dos modelos denominados “integrador” y “movilizador” que, justamente, se diferencian en la posibilidad de las organizaciones de la sociedad civil de incidir o no en la toma de decisiones. Según García-Guadilla, el modelo integrador 3 “se encuentra liderizado por el Estado y tiene como objetivo absorber las reivindicaciones de la Sociedad Civil mediante la alteración de las condiciones de vida, sin transformar las relaciones de poder” (1989: 7). El movilizador, por su parte, “se refiere a aquella forma de participación que refuerza y desarrolla el poder y la influencia de las organizaciones de base y, en general, de la Sociedad Civil sobre la política urbana” (1989: 8). De lo cual se concluye que, según la autora, es posible identificar prácticas de seudoparticipación y otras de verdadera participación ciudadana en el desarrollo local. Sintetizando, es necesario subrayar algunos atributos generales de los procesos de participación ciudadana válidos para el área de vivienda y hábitat. En primer lugar, es necesario reconocer y valorar el sustrato cultural que subyace al quehacer popular en materia 3

Posiblemente el término “controlador” da cuenta de manera más certera de la idea que la autora busca expresar con el denominado modelo “integrador” de participación.

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de autoproducción de la vivienda y el hábitat en nuestros barrios. Se trata de una forma de conocimiento, llamémoslo saber popular en producción del hábitat, que forma parte de los valores propios de los grupos sociales excluidos, que además de contribuir a conferirles identidad (elemento clave en la lucha contra la pobreza), constituye parte del capital (social) que aportan al proceso de producción del hábitat en su interacción con el Estado. Esta conexión cultura-participación es clave ya que a través de este capital social, entendido como conjunto de valores, actitudes, saberes, arreglos sociales, etc. “las personas encuentran su voz y movilizan sus energías para causas públicas” (Kliksberg, 1999: 88), exigiendo así la satisfacción de sus derechos. En segundo lugar, no toda forma de intervención popular en una política de intervención del barrio se puede calificar como participación ciudadana. Con base en los conceptos expuestos, hablamos de participación ciudadana cuando la sociedad civil, con sentido de identidad e intención expresa, influye (penetra, incide, accede) en la dirección de la política pública. En otras palabras, estamos hablando de una comunidad “pensando y decidiendo sola [con autonomía] que es lo que más le conviene. Tratando de no ser utilizada por agendas que no son la suya, y no conformándose con meras promesas, sino manteniendo un control social sobre la implementación de las políticas” (Kliksberg, 2006: 23). En tercer lugar, precisando los contenidos del proceso de participación ciudadana, el mismo debe expresarse en todas las etapas del proceso de planificación asociado a la política pública (diagnóstico, programación, ejecución, control y evaluación) o en las diversas fases de lo que se denomina ciclo del proyecto (identificación, diseño, ejecución y seguimiento y la evaluación). Así, la participación ciudadana supone una comunidad organizada y activa en torno a la dinámica técnico-estratégica de una política o proyecto determinado. Pero insistimos, existirá participación ciudadana cuando la comunidad incida en la toma de decisiones relativas a cada etapa del proceso. Involucrarse de esta manera, contribuirá, entre otras cosas, a la sostenibilidad del proyecto, creándose “condiciones para que la comunidad aprenda, se ejercite en el planeamiento y la gestión y vea crecer sus capacidades” (Kliksberg, 1998: 11). El impacto sobre la sostenibilidad, así como la contribución a la construcción de ciudadanía alrededor del plan, política ó proyecto, son algunos de los más importantes aportes de la participación ciudadana al desarrollo urbano. Por último, a pesar de la especialización organizativa y altos requerimientos técnicos que las intervenciones en materia de vivienda y hábitat en los barrios demandan, otro atributo que deberían poseer los procesos de participación ciudadana para ser calificados como tales en estos casos es que tendrían que articularse con la dinámica participativa de la comunidad como un todo. Trascendiendo de esta manera el interés exclusivo por el proyecto puntual.

3. Políticas de intervención urbanística del barrio y participación ciudadana En esta sección se examinan los distintos momentos por los que ha atravesado la política urbana relacionada con los barrios de las ciudades de Venezuela desde 1958 hasta el presente. En esta retrospectiva crítica se analizan los programas que, en nuestra opinión, son los más representativos de cada uno de los tres grandes períodos que hemos definido, considerando los siguientes aspectos: La noción de barrio que tiene el programa; el tipo de intervención que propuso y su concepción de la participación ciudadana.

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I. Años cincuenta (Dictadura militar) I.1. Lucha contra el rancho: Se apostó a la eliminación, demolición y sustitución de este tipo de asentamientos, significando según esta concepción, además de una tarea de profilaxis social, la “limpieza urbana” que daría paso al desarrollo armónico de la “ciudad moderna”. Esta acción se justifica por la consideración de los barrios “como asentamientos provisionalesprecarios-ilegales, donde se concentran la delincuencia, el abandono infantil, la deserción escolar, el consumo de drogas, etc. En consecuencia, son considerados como una amenaza y como responsables de la pérdida de la calidad de vida de las ciudades” (Cilento, 1999). Obviamente, la cuestión de la participación ciudadana no forma parte de este discurso político autoritario. II. Período democrático “puntofijista” (1958-1998) II.1 Años sesentas II.1.1 Programa de Desarrollo de la Comunidad: Del Plan de Emergencia al Programa Nacional De Desarrollo Comunal. Impulsado por las Naciones Unidas, como un programa para mejorar las condiciones de vida de los países subdesarrollados. El énfasis venía dado por la participación de la comunidad mediante el aporte de mano de obra en la construcción de caminos, escaleras, redes de cloacas, escuelas y obras de infraestructura. El alcance de institucionales, organizaciones Representa el ciudadana.

la participación en este programa fue restringido a los líderes naturales e desarrollando un tipo de liderazgo elitesco y cerrado, manipulador de las de la comunidad, con políticas asistencialistas de carácter clientelar. tipo de experiencia que en nuestra opinión no califica como participación

II.2 Años setentas-inicio de los noventas: Se ejecutaron diferentes programas a lo largo de casi dos décadas; consecutivamente, cada gobierno que sucedió a otro, tuvo una Comisión Nacional con el fin de coordinar los programas de consolidación y equipamiento de barrios. II.2.1 Equipamiento de Barrios (1969). Se crea por Decreto Presidencial el Departamento de Urbanización y Equipamiento de Barrios, adscrito al Banco Obrero, destinado a planificar y organizar las obras y servicios en los barrios, incluyendo el mejoramiento de las viviendas y el equipamiento de los servicios básicos. La participación de la comunidad, según Quintana (1995) se tornó excesivamente dirigista. Se pretendió sustituir los sistemas tradicionales de agrupación representativa de la comunidad sin conocer su dinámica. En una segunda etapa, se trató de vincular el desarrollo de obras físicas, con programas educativos, pero no se planteó la estructuración de la población en organizaciones comunitarias específicas para vivienda. II.2.2 Ordenamiento de Barrios (1972). El programa para el ordenamiento de las áreas ocupadas por barrios pobres fue establecido por Decreto Presidencial No. 332. Se le asignó a la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMÚN) la responsabilidad de crear Módulos de Servicios Comunales, con el fin de estructurar a través de

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ellos planes y proyectos por medio de la coordinación interinstitucional de todos los niveles del ejecutivo nacional. El módulo de servicio logró institucionalizarse como un equipamiento primario importante para las comunidades, espacio de intercambio y usos múltiples, pero en cuanto al enfoque de la participación de la ciudadanía, según Quintana (1995) este sistema se apoyó simplemente en las “organizaciones de base” existentes (mayoritariamente de corte partidista), sin evaluar su idoneidad. II.2.3 Programa OICCB: Programa de organización e incorporación de las comunidades a la consolidación de barrios (1992). Inspirado en la experiencia de las Asociaciones Autogestionarias de Vivienda (ASOVIV) de finales de los setenta, este programa fue impulsado por el Ministerio de la Familia y Fundación Benito Alvarez (FUNBA) con el fin de crear un programa de participación de las comunidades en las áreas de vivienda, infraestructura y servicios. El enfoque de consolidación de barrios enfatiza el grado de dureza alcanzado por las viviendas en el barrio, y una dotación mínima de servicios básicos, aunque no necesariamente al mismo nivel del resto de la ciudad. La consolidación no contempla necesariamente las acciones para la regularización de la tenencia de la tierra, ni incluye iniciativas para apoyar y fortalecer los procesos de organización comunitaria.” (CONAVI, 2000). Desde esa perspectiva, Quintana (1995) apunta que en definitiva, como ha sido un elemento común en el desarrollo de muchas de las políticas públicas en este tipo de asentamientos, fueron deformados los postulados de la ASOVIV, al pretender concentrar sin el previo proceso de capacitación y acompañamiento, en una asociación todas las acciones relacionadas con el hábitat. En suma, el conjunto de experiencias reseñadas ilustra diversos momentos de las tensiones y distorsiones políticas que han caracterizado los procesos de [seudo] participación en las políticas de intervención de los barrios venezolanos. Relación que pareciera haber estado signada por el afán de las élítes políticas gobernantes de mantener el control sobre la población involucrada. No obstante, finalizando la década de los ochenta (1987), con la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, ocurre por primera vez el reconocimiento de los barrios en un texto legal. Episodio de suma importancia, si como se conoce en el ámbito de los planificadores urbanos, “las ordenanzas de zonificación reglamentaron durante décadas a las zonas de barrios como Áreas Verdes o de Protección o como zonas a reubicar, sin tomar en cuenta las características sociales, económicas y culturales de los habitantes, ni la preparación de áreas de recepción adecuadas.” (CONAVI, 2000). A pesar del cambio legal, la realidad es que los barrios siguen multiplicándose como guetos, sin la debida atención del Estado; y esto aún cuando se declara el derecho del barrio y sus habitantes, a formar parte de la ciudad a través de la legalización y realización de planes reguladores (planes especiales) y posterior ejecución de las obras pertinentes. II.3 Años noventas

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En 1992 el Ministerio del Desarrollo Urbano, como un servicio de apoyo a la gestión estratégica de los municipios de la ciudad de Caracas promueve el desarrollo del Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de los Barrios del Área Metropolitana de Caracas, culminado en 1994. II.3.1 Programa Nacional de Equipamiento de Barrios (1994). En abril de 1994, mediante Decreto Presidencial 140, se institucionaliza la Comisión Presidencial de Equipamiento de Barrios (con presencia en cada entidad federal), como instancia coordinadora de recursos y acciones de los distintos niveles de gobierno, para la intervención en los barrios. Allí se establece como prioridad, la incorporación de la comunidad en el proceso, a través de los Comités de Participación Solidaria (CPS), auspiciados por FUNDACOMUN. “A pesar de obtener resultados importantes en cuanto a la coordinación interinstitucional de los organismos competentes en el área y de incorporar en cierta medida a la población al proceso, la concepción de participación esta supeditada a dar y recibir información entre los técnicos y residentes del sector y al aporte de mano de obra. Al finalizar las obras el CPS creado desaparece, se constituyen para lograr coyunturalmente unas mejoras para el barrio” (Rivas, 1999) II.3.2 Programa Caracas Mejoramiento de Barrios (CAMEBA) Proyecto cofinanciado por el Banco Mundial que buscaba incorporar a la estructura planificada del Área Metropolitana de Caracas (AMC) dos grandes zonas de barrios técnicamente denominadas Unidades de Planificación Física 4 La Vega y Petare Norte, a través de planes de mejoramiento urbano en aspectos como: vialidad principal y secundaria; redes de distribución de aguas blancas, servidas y de lluvia; alumbrado público y electricidad; reducción de riesgo geológico y microcréditos para viviendas. Estos planes tienen su origen en el Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de Barrios del AMC y de la Región Capital, elaborado en el año 1994, donde 144 barrios fueron agrupados en 24 Unidades de Planificación Física 5 . El programa pretendía “impactar positivamente” la parroquia La Vega y Petare Norte, y servir de vitrina para su posible expansión a nivel nacional. La falta de continuidad administrativa y los drásticos cambios políticos acaecidos a partir de 1998 afectaron negativamente el programa hasta prácticamente su desaparición. Podemos afirmar que en Venezuela esta generación de programas no tuvo el impacto, que posiblemente sí tuvo en otros países de América Latina como Argentina o Chile. En parte, 4

En la metodología de los Planes Sectoriales se plantea entre una de sus primeras fases el “establecimiento y la delimitación precisa de las zonas relativamente grandes y complejas que se han denominado Unidades de Planificación Física. Las mismas están constituidas por agregados de barrios, por lo general continuos espacialmente, que pueden dividirse en varias áreas equivalentes a urbanizaciones, o a etapas de desarrollo de urbanizaciones...; es decir, que cada Unidad de Planificación Física puede dividirse en varias Unidades de Diseño Urbano” (Villanueva y Baldó, 1998:25). 5 Tomado del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU): http://www.cideu.org/site/content.php?id=1794, consulta realizada el 23.08.2007

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porque en los años noventa, cuando la Banca Multilateral, en el marco del denominado Consenso de Washington, promueve los préstamos para el desarrollo de los programas de mejoramiento urbano en zonas de barrios, en Venezuela, después de la estallido social de 1989 (comúnmente conocido como el Carachazo), ya existía una matriz de opinión muy desfavorable hacia este tipo de programas. Ciertamente, a nivel de Latinoamérica, los programas de mejoramiento urbano barrial promovidos por la banca multilateral, han sido objeto de severas críticas. Fernández Wagner, por ejemplo, se pregunta “si en verdad estos programas constituyen una avanzada hacia una política social alternativa o sólo son válidos como un reaseguro de gobernabilidad urbana”, está en duda su efectividad en la reducción de la pobreza, el nivel de sustentabilidad que tienen las intervenciones, el grado de replicabilidad en el conjunto del sistema barrial y los niveles de democratización que estos programas alcanzan 6 . Por nuestra parte, podemos acotar que estos proyectos bajo el financiamiento de la banca multilateral, excluían aquellas zonas de barrios en las que sus pobladores no eran propietarios de la tierra o que estuvieran emplazados sobre terrenos municipales. Otro tema muy discutible, dentro de los parámetros de este tipo de programas es la adecuación de las inversiones al tiempo establecido de los préstamos (5 a 6 años). Teolinda Bolívar señala que este es un tema delicado, porque no es “fácil de controlar en los procesos de realización de obras de infraestructuras en los barrios (…) A esto se le añade una premisa que es el control de ejecución por parte de la población organizada” (1998: 69), que en los últimos años ha cobrado vigencia y operatividad en las comunidades populares venezolanas. En este mismo orden de ideas, la misma autora nos lleva a otra no menos importante reflexión sobre estas intervenciones, lo que ha denominado los efectos perversos de las macro operaciones integrales, pues expone que aunque comparte sus intenciones, observa que en “su preparación nos damos cuenta de que los habitantes involucrados son convidados de piedra y sin ellos el resultado es por demás dudoso” (op.cit: 72). III. Período democrático “participativo” (1999- actual) III.1 Programa Nacional de Habilitación Física de las Zonas de Barrios y el Programa de Mejoramiento y Ampliación de Casas en Barrios (1999). Con estos programas se intentó dar un significativo giro a la política urbana de atención a los barrios a partir de marzo de 1999, bajo su enfoque se propone: “...proyectar y construir adecuadas infraestructuras locales de vialidad y servicios, suficientes equipamientos comunales, viviendas que sustituyan a las afectadas por altos riesgos y por las propias construcciones de habilitación física, organizando la actual ocupación del espacio hasta alcanzar, para los residentes, el mismo nivel de urbanización del resto de los venezolanos. También, en una escala mayor, la habilitación física consiste en proyectar y construir las necesarias obras de infraestructuras y equipamientos, que integren adecuadamente las grandes zonas compuestas por grupos de barrios con el resto de la ciudad.” (CONAVI, 2000) El “barrio” bajo este programa era entendido como asentamiento residencial de desarrollo progresivo, construido a partir de invasiones de terrenos que no pertenecen a sus residentes y 6

Tomado de: http://www.urbared.ungs.edu.ar/experiencias_presentacion.php?expID=31. Consultado el 23.08.07

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sin un plan o proyecto que cubra los requerimientos a satisfacer por toda urbanización producida regularmente en la misma ciudad y época (Baldo y Villanueva, 1998). En el entendido que en algunos de esos barrios “sus habitantes adquirieron legalmente los terrenos, puede decirse que, en general, los residentes no detentan los títulos de propiedad de las tierras que ocupan.” (CONAVI; 2000) Bajo la consideración de que “los habitantes del barrio tienen un origen histórico común asociado a la ocupación progresiva de su espacio, con características culturales propias y un sentido de comunidad”, el programa de Habilitación Física propone la integración del barrio a la estructura urbana de la ciudad y la formalización de la propiedad así como la inserción de sus habitantes en el sistema social y económico “a través del apoyo y el fortalecimiento de la organización comunitaria; y la promoción de su participación en el desarrollo urbano local, tanto en las fases de planificación, elaboración de proyectos y construcción, como en el mantenimiento de las obras y los espacios comunes, hasta la formación de una conciencia ciudadana con derechos y obligaciones para con toda la ciudad” (CONAVI, 2000). En un primer balance del desempeño del programa, correspondiente al año 2000, presentado por el CONAVI, se informa que “se comprometieron Bs. 114,1 millardos para la ejecución de distintas fases de 247 proyectos de habilitación física de Unidades de Diseño Urbano en el país, en las cuales reside una población de alrededor de 376.772 familias” (CONAVI: 2001), un millón setecientas mil personas aproximadamente. El programa, paralizado en el 2001, tuvo en el marco de la Misión Vivienda y Hábitat, un intento de reedición en el año 2004 a través de Convenio entre el Ministerio de Vivienda y Hábitat y la Fundación AMHABITAT, al cual se le denomino Programa de Transformación Endógena de Barrios, que al no contar con apoyo político, tuvo una muy corta vigencia. III.3 Programa Gestión Comunitaria del Agua / Mesas técnicas de agua Inspirado en la experiencia de las Mesas Técnicas de Agua (MAT) desarrollada en algunas parroquias de la ciudad de Caracas entre los años 1993 y 1996, en 1999 se crea en HIDROCAPITAL, empresa pública que sirve al Distrito Metropolitano de Caracas y los Estados Miranda y Vargas, el Programa Social Gestión Comunitaria del Agua. Posteriormente HIDROVEN empresa matriz de la que depende HIDROCAPITAL implementa la experiencia de las MTA a escala nacional, mediante un Programa de Participación Comunitaria a cargo de las nacientes Gerencias de Participación Comunitaria. A finales del año 2001, en el marco de la Ley Orgánica para la Prestación los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento (APS) se les otorga a las comunidades un rol importante en la gestión de este servicio junto con la transferencia de los servicios de APS al ámbito local. A través de las MTA las comunidades participan en el diagnóstico y elaboración del proyecto para la obtención del servicio, supervisión del funcionamiento de las redes y el uso adecuado del agua, cogestión de recursos y regularización del pago del servicio. A través de las MTA la comunidad “actúa organizadamente en relación no sólo del servicio de agua potable y saneamiento, sino con estado de la cuenca hidrográfica de la que depende” (ARCONADA, 2005).

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El Consejo Comunitario de Aguas (CCA) agrupa a las comunidades que comparten un determinado sistema hidráulico. Se conforman con integración de las MTA junto a representantes de la empresa hidrológica pública y de la autoridad local electa. El CCA prioriza, programa y hace el seguimiento de los servicios de APS, el establecimiento y operatividad de las MTA, el manejo y conservación del Agua en forma directa. Es el lugar donde puede producirse un intercambio de información entre las comunidades y la empresa pública hidrológica, y entre las propias comunidades. Para finales del 2004 se reportaba la conformación de 1.600 MTA en el territorio nacional (PROVEA, 2005). Mediante las MTA y los CCA el conocimiento de la comunidad sobre su acueducto se pone en coordinación con los recursos humanos, técnicos y financieros de la empresa hidrológica pública. Se trata de una experiencia que da cuenta de la importancia de la información y su relación con la participación. Sin embargo, considerando los retardos en la implementación de la LOPSAPS (ARCONADA, 2005) queda por evaluar su impacto en cuanto al conjunto de mecanismos institucionales establecidos para garantizar la participación directa de las comunidades en los procesos de planificación y gestión del servicio de APS así como en la supervisión y control de la prestación, sin dejar de señalar el carácter sectorial de la misma. III.4 Programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares / Comités de Tierra Urbana (2002). En el año 2002 con el Decreto 1.666 (2002) se da inicio al proceso de regularización de la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos populares a través de la constitución de los Comités de Tierra Urbana (CTU) en cada barrio y la creación de la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana (OTNRTTU). Luego estos procesos se enmarcan en la Ley de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares (2006). El Decreto 1.666 reconoce la existencia de un esquema básico de ordenación urbana en la conformación de los barrios que expresa las prácticas sociales de sus habitantes. Tal como lo señala Antillano (2005), “cierta racionalidad que enraíza en su historia e idiosincrasia” debe ser el punto de partida de las intervenciones urbanas que se realicen: reconocer los intereses, necesidades, prácticas e idiosincrasia de sus habitantes en la definición de los planes y proyectos En ese marco, los CTU proponen: la democratización del acceso al suelo urbano, pechar el suelo urbano ocioso, crear un banco de tierras, acelerar la regularización de la tenencia; la intervención integral del barrio: reordenación, mejoramiento y rehabilitación; y la creación de nuevas comunidades: organizar ocupaciones planificadas, con apoyo técnico y financiero sobre terrenos que reúnan condiciones; autoconstrucción. En la OTNRTTU para 2005 se habían registrado alrededor de 6.000 CTU (integrados por casi 950 mil familias; 4,8 millones de habitantes) de las que ya habían recibido su título de propiedad 126 mil familias. Este conjunto de persona y experiencias conforman lo que denominan el “movimiento de los pobladores”: estructura no formal de intercambio, encuentro y articulación.

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A partir de 2004 y con el respaldo político que le confiere el movimiento de los CTU, se inicia el Programa de Transformación del Hábitat, a través de los Centros de Participación para la Transformación del Hábitat (CPTH). Estas nuevas instancias de participación se plantean como un estadio avanzado del CTU, asumiendo nuevas responsabilidades y ampliando su radio de trabajo y acción. Una propuesta que pretendía pasar de la regularización jurídica a la física. Según Rivas (2007), “ de los resultados que se pueden evaluar hasta el momento, se recoge que los proyectos y obras de los CPTH no tiene desde el punto de vista metodológico la visión integral y estructural de la relación espacio-sociedad y de la intervención a la estructura y morfología del barrio para solventar el déficit de urbanización de la zona. El trabajo ha consistido en la sustitución de ranchos por viviendas, mejoras de viviendas y construcción de obras puntuales de mitigación de riesgos. Vale decir una tarea loable pero desvinculada a la real posibilidad de ordenamiento del conjunto urbano. Un balance positivo podría plantearse con relación a la participación de la población desde sus bases, aunque también habría que analizar la mediación político-partidista”. III.5 Planes y Proyectos de intervención en las zonas de Barrios en el marco de la Misión Villanueva (2006). En el programa “Aló Presidente” 7 No. 262 del 10 de septiembre del 2006, fue propuesta la Misión Villanueva (MV), en honor al arquitecto venezolano Carlos Raúl Villanueva. Como política nacional de vivienda y hábitat esta nueva “misión” se institucionaliza mediante el Decreto 5.243 de marzo de 2007. Tal como se señala en el Art. 1 del citado Decreto, con la MV “se ejecutará la política nacional de vivienda y hábitat del Gobierno Bolivariano dirigida al reordenamiento del país”. Se trata, entonces, de una política plenamente en vigencia. Ahora bien, la MV más que un programa pareciera una amplia declaración de política. Según el Ministro del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, Ramón Carrizales, “La Misión Villanueva es una política de Estado para la transformación de las ciudades y del hábitat (sic). Se ha organizado en dos ámbitos de actuación: El Área Metropolitana de Caracas (…) y el resto del país. (…) El concepto de la Misión Villanueva es transformar el hábitat, es decir, generar nuevas ciudades con hábitat (sic), transformación de los barrios, rehabilitación de centros históricos, creación de ciudades agroindustriales, atención al ámbito rural e indígena y todo lo que contempla la política de vivienda, pero con un concepto integral donde tenemos en cuenta todos los factores” 8 . Refiriéndose específicamente a la “transformación integral de los barrios” urbanos, uno de diversos campos de acción contemplados en el Decreto 5.243, el citado funcionario explica el enfoque de la MV: “la idea es ir reemplazando esas viviendas, para ir avanzando de manera progresiva, es decir, se traslada una comunidad para un sitio donde construimos, se reutiliza el terreno donde estaba, se demuele, se sanea, se construye y se traen otras comunidades para acá, pero en el mismo sector. De esta manera, iremos abarcando distintos frentes del Área Metropolitana, para transformar por completo los barrios” 9 .

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Programa de televisión y radio que se transmite cada domingo a nivel nacional. Entrevista al Ministro del Poder Popular para la Vivienda y el Hábitat, Ramón Carrizales. Tomado de: http://minci.gob.ve/entrevistas/3/13067/mision_villanuevaun_concepto.html. Consultado el 24.08.07 9 ibid. 8

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Se trata de un curioso retorno a la primera generación de políticas de los años cincuenta cuando por primera vez se intento erradicar el barrio; parafraseando a Cilento (1999), se trata de “(…) esa vieja cruzada que todavía algunos imaginan como una renovada batalla contra el rancho”. Intento por demás paradójico en tiempos de democracia participativa y protagónica. III.6 Los proyectos comunitarios en Barrios en el marco de la experiencia de los Consejos Comunales Desde comienzos del año 2006, miles de pequeñas comunidades en los barrios de Venezuela se han estado organizando en consejos comunales. A la fecha, el gobierno nacional registra la creación de 26.251 organizaciones 10 de este tipo a nivel nacional, distribuidas en el medio urbano y rural, y entre los diversos estratos sociales. Naturalmente, su presencia es mayoritaria entre los sectores populares de la población. La Ley de los Consejos Comunales (2006) define estas organizaciones como “instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social” (Art. 2). Así mismo, la ley recomienda que en zonas urbanas cada consejo tenga entre 200 y 400 familias, en zonas rurales al menos 20 familias y en las comunidades indígenas no menos de 10. Todas las decisiones deberán ser tomadas en asambleas de ciudadanos con un mínimo de participación del 10% de los residentes mayores de 15 años de edad. Estas asambleas elegirán tanto el órgano ejecutivo, la unidad de gestión financiera (banco comunal) y la de contraloría social, así como los miembros de los comités de trabajo con base en las prioridades locales (salud, educación, recreación, vivienda, urbanismo, seguridad, etc.). Con respecto a su intervención en el barrio, para Marta Harnecker, asesora del Presidente Chávez en esta materia, “hay problemas que requieren la intervención de varios consejos comunales, ya que son problemas de todo el barrio, por ejemplo, la tubería de agua que atraviesa el barrio. Estos deben ser resueltos al nivel del consejo del barrio. Pero las escaleras, la iluminación, la basura, se pueden resolver dentro del consejo comunal” 11 . En cuanto a sus relaciones con los distintos niveles de gobierno, por un lado, los consejos comunales son, formalmente, independientes de los gobiernos municipales y estadales (aunque en la práctica establecen relaciones con los mismos) y, por otro, mantienen una estrecha relación con el poder nacional a través de la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, cuyos miembros son designados por el Presidente de la República. La Ley le confiere a dicha Comisión amplias facultades en todo lo relativo a la promoción, creación, reconocimiento, registro y financiamiento de los consejos comunales.

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Información aportada el día 04.08.07 por el Diputado de la Asamblea Nacional Félix Leonel Canales, Presidente de la Comisión de Participación Ciudadana durante su presentación pública en el Congreso “Ciudades de Venezuela. Reinventando la Ciudad desde el Poder Comunal”, Universidad José Antonio Páez, Valencia, Venezuela. 11 Wynter, Coral & Jim McIlroy (2006). "Marta Harnecker: Venezuela’s experiment in popular power", Green Left Weekly, issue #693, http://www.greenleft.org.au/2006/693/35989; Consultado el 29.08.07

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Todo parece indicar que la disponibilidad de financiamiento, ha sido una de las claves del éxito de los consejos comunales. Al inicio, los consejos podían solicitar fondos hasta treinta millones de bolívares por proyecto (suficiente para una obra modesta), aunque se reportaron algunos consejos que recibieron cantidades mayores. Recientemente, el límite de financiamiento ha sido incrementado; el propio Presidente Chávez sugirió que se elevará a ciento veinte millones de bolívares por proyecto (US$ 5.580 al cambio oficial actual). Para hacernos una idea del uso e impacto real de este financiamiento, consideremos el caso de la comunidad Las Tunitas en el barrio Isaías Medina ubicado en la muy populosa Parroquia Sucre al Oeste de Caracas. Allí el consejo comunal impulsa proyectos de sustitución y rehabilitación de viviendas; el comité de tierras (integrado al consejo comunal) logró sustituir tres (3) ranchos por viviendas a un costo de Bs. 125 millones cada una y se están rehabilitando siete (7) viviendas que presentaban filtraciones y falta de friso (EL NACIONAL, 24.08.07, p. N/6). Se tiene conocimiento de proyectos de este tipo que involucran centenares de vivienda de un mismo barrio. La cuantía de recursos transferidos directamente a los consejos comunales a través del Fondo Nacional de los Consejos Comunales 12 , en la forma de micro financiamientos como el antes referido, no tiene precedentes en la historia del país. Valga el siguiente dato: en el informe (2007) del Ministerio de Participación Popular y Protección Social, difundido a través de la prensa nacional, se indica que entre 2006-2007 se “han asignado a los consejos comunales un total de 439 mil millones de bolívares para proyectos ordinarios, mientras que para viviendas, en ese mismo período, la cifra supera el billón: exactamente, 1.323 millones de bolívares. Esto representa 1.7 billones de bolívares (817 millones de dólares)” (EL NACIONAL, 24.08.07, p. N/6). Según la misma fuente, aguardan por aprobación más de un millón de proyectos, para los cuales el Fondo dispone actualmente de recursos equivalentes a mil millones de dólares. El financiamiento, es bien sabido, es entregado en eventos públicos de alto perfil que atraen a los medios y generan interés del público, donde el propio Presidente Chávez y otros altos funcionarios entregan fondos para proyectos comunitarios. Si bien los consejos comunales fueron inicialmente concebidos para responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en términos de elevar sus condiciones de vida, se observa una cierta presión por parte de organismos de los poderes nacionales para lograr su incorporación en asuntos propios de la administración pública tales como: vigilar y exigir el cumplimiento del régimen de control de precios de los alimentos o productos así como comprobar su nivel de abastecimiento, ejercer funciones de policía comunitaria; apoyar tareas de seguridad y defensa de la nación, administración tributaria (operativo de cobros de impuestos), legislativo nacional (parlamentarismo de calle), implementar la justicia de paz, etc. La experiencia de los consejos comunales está en pleno desarrollo en Venezuela, ocupa un lugar central en la agenda gubernamental, tan es así que se les concibe como uno de los denominados “cinco motores para elevar la revolución socialista” 13 .

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El Fondo Nacional de los Consejos Comunales es un órgano sin personalidad jurídica, con autonomía administrativa, presupuestaria, financiera y de gestión dependiente del Ministerio de Finanzas, todos los miembros de su junta directiva son designados por el Presidente de la República. 13 Ver Asamblea Nacional: “Cinco motores para elevar la revolución socialista”. Fragmentos del discurso de orden pronunciado por el Presidente Chávez el 10.12.06 durante el acto de su juramentación como

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4. Consideraciones finales Un primer comentario que se desprende de todo lo anteriormente expuesto es que, durante los últimos cincuenta años, no se ha implementado en los barrios urbanos de Venezuela una política nacional de intervención urbanística propiamente dicha que haya gozado de continuidad y por ende haya producido resultados significativos en términos de habilitación, reducción de la infraurbanización o sustentabilidad de los barrios, mucho menos una política que pudiera ser calificada como participativa. Naturalmente, ha habido experiencias exitosas e inclusive diseños de política valiosos tanto en términos de comprensión del fenómeno socio-espacial que representa el barrio venezolano, como en relación a la incorporación de la participación ciudadana en el diseño de los programas propiamente dichos, tales son los casos de programas como el de Organización e Incorporación de las Comunidades a la Consolidación de Barrios (OICCB) y, más recientemente, el de Habilitación Física de Barrios y Mejoramiento y Ampliación de Casas en Barrios (1999-2000). Sin embargo, se trata de experiencias que no llegaron a desplegarse plenamente ya que o no tuvieron continuidad administrativa o simplemente fueron truncadas antes de mostrar resultados. En la práctica, durante estos años lo que ha privado como política urbana hacia el barrio ha sido la acción asistencial. Desde el Programa de Desarrollo de la Comunidad en los sesenta donde la participación de la comunidad venía dada por su aporte de fuerza de trabajo para la construcción de pequeñas obras como escaleras de acceso, pavimentación de veredas o creación de plazoletas en barrios situados en cerros y/o bordeando quebradas, hasta la acción de los actuales comités de tierra urbana-consejos comunales, cuyas intervenciones, aunque revestidas del denominado “empoderamiento popular”, en lo fundamental siguen la tradición de los llamados programas de consolidación y equipamiento de barrios, dando respuestas puntuales y coyunturales a través del mejoramiento de viviendas y la construcción de pequeñas obras de infraestructura, carentes de proyectos integrales para habilitar los barrios. Y en lo que a participación ciudadana se refiere, las relaciones Estado-sociedad alrededor de todos estos programas parecieran haber respondido a una concepción jerárquica, de arriba hacia abajo, donde desde el Estado se deciden políticas que se ponen en práctica con un grado variable de intervención de la población, fundamentalmente en la ejecución de las mismas. Tales políticas, traslucen el objetivo de garantizar la estabilidad política y/o mantener el control político de la población. En la actualidad, en medio de un proceso político altamente polarizado, que desde el Estado impulsa la construcción de una sociedad socialista, donde el poder popular/comunal pasaría a constituirse en un eje fundamental de la acción pública, son muy llamativas las oportunidades para la participación ciudadana, pero también se observan serias contradicciones y riesgos en las políticas orientadas hacia los barrios de nuestras principales ciudades. De una parte, prácticamente sin ninguna participación ciudadana resurge la “guerra contra el rancho” de los cincuenta, se decide desde el Estado central la reubicación de la población de los barrios en las Presidente de la República Bolivariana de Venezuela para el período 2007-2013 (EL NACIONAL, 13.01.07, p. A/9)

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“nuevas ciudades socialistas”, grandes conjuntos habitacionales con sus respectivos equipamientos, ubicados en la periferia de las grandes ciudades, distantes de los lugares de trabajo. Por otro lado, es innegable que, como nunca antes, miles de comunidades populares están en movimiento buscando aprovechar su poder de decidir sobre el financiamiento que el Estado central provee; en particular, a través de los consejos comunales se están canalizando importantes cantidades de recursos económicos para pequeñas obras de infraestructura en los barrios y en especial para mejoramiento de viviendas. La población de los barrios ha respondido a los incentivos ofrecidos acogiendo con entusiasmo la figura de los consejos comunales como espacio de participación; sin embargo, dos riesgos están presentes: en primer lugar el enfoque asistencialista y micro-local de los problemas del barrio, que deja intacto el problema de su habitabilidad integral, a nuestro entender el verdadero problema. El segundo, la hiper-centralización del proceso de los consejos comunales en el gobierno central, lo cual supone un riesgo muy alto de condicionamiento político o cooptación de las organizaciones populares por parte del gobierno central.

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ESTADO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS DE INTERVENCIÓN URBANÍSTICA DEL BARRIO