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Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES

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LOS USOS DEL SUELO COMO ESTRATEGIA JURIDICA DEL ESTADO EN LA DEFINICION POLÍTICA DE TERRITORIOS INFORMALES 1

Análida Rincón Patiño Profesora Asociada Escuela de Planeación Urbano Regional Facultad de Arquitectura Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín Ponencia presentada al Seminario Internacional Procesos Urbanos Informales 31 de octubre, 1 y 2 de noviembre de 2007 Bogotá

Introducción Ubicación del debate: Política pública u orden hegemónico Las reflexiones que en el presente evento se intentan exponer se desprenden de un trabajo investigativo de algunos años relacionado con el papel que juega el Derecho en la construcción de territorialidades jurídicas y específicamente aquellas que han sido denominadas por la norma estatal como asentamientos informales, asentamientos subnormales, asentamientos de desarrollo incompleto o invasiones u ocupaciones ilegales del espacio público. En otras palabras lo que se quiere plantear es que las ocupaciones del espacio ya sea para uso de la vivienda (ocupaciones de hecho) o para el trabajo (invasión del espacio público) hacen parte de los “procesos urbanos informales” – temática que convoca el presente seminario- y que se originan y consolidan como prácticas sociales de apropiación y lucha por el espacio urbano constituyendo territorialidades urbanas que generan formas específicas de organización tanto social como espacial y que para el Derecho son territorialidades punidas. Con esta primera idea, deliberadamente, se quiere subrayar la función que el Derecho ha cumplido en la definición de los asentamientos informales y sin duda alguna la centralidad del mismo en lo que puede definirse “supuestamente” como la formulación de una política pública de atención a este fenómeno urbano. Como se puede percatar se plantea cierta sospecha por la existencia en el país –y en los municipios- de una política pública de asentamientos informales. Estos indicios son incitados por el hecho de no encontrar, dentro de las administraciones municipales, una política pública continua como conjunto coherente de enfoques, principios, objetivos, estrategias y planes de acción conducidos 1

Estos planteamientos aquí expresados hacen parte de la investigación “De la norma practicada a las prácticas normativas. Experiencias urbanas en la apropiación y usos del suelo urbano. Medellín-Colombia”. Apoyada económicamente por el Instituto Lincoln y la DIME –Dirección de Investigaciones- de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín.


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por principios como la función social del Estado sino mas bien un compendio de normas, programas o competencias institucionales. Sobre lo que se insiste nuevamente es que la expedición de un compendio normativo no necesariamente verifica la existencia de una política pública. A través del tiempo el Estado ha intervenido esta realidad urbana ha través de normas cuyo propósito ha oscilado entre la punición y coerción sobre lo que fueron en ese momento denominadas como “invasiones” (década de los 60 y 70), hasta los programas de rehabilitación (década de los 80) o de los hoy denominados planes de mejoramiento integral (década del 2000). Estas acciones gubernamentales expresadas en normas jurídicas específicas se corresponden, más que con una política pública de alcance social, con la instauración de proyectos urbanos y económicos históricamente reveladores. Así en los procesos de instauración del orden hegemónico –industrial (década de los 50-70) o global-neoliberal (década de los 80 en adelante)-, los usos del suelo se convierten en una estrategia fundamental para la “revalorización” y “desvalorización” de los territorios urbanos. Así los asentamientos formales e informales hacen parte de una jerarquía territorial instituida por órdenes hegemónicos.

La definición política de “territorios informales”.

En primer lugar, la presente ponencia quiere llamar la atención sobre la definición y denominación de territorios informales como un asunto jurídico político, y público. De esta forma la informalidad e ilegalidad no es un atributo intrínseco de los espacios urbanos sino un acto discursivo invocado por un agente de decisión. La legalidad e ilegalidad espaciales son actos de imposición articulado al ejercicio del poder normativo cuya pretensión es instaurar, regular y controlar un determinado orden urbano en un tiempo específico y en un territorio concreto. De esta manera es importante observar el contexto histórico bajo el cual las normas son producidas, activadas, modificadas o ignoradas. Dice Mauro Wolf (2000, p.145) “Las normas son intenciones abstractas que en su contexto de uso deben ser especificadas” y esa especificidad de la norma se da través de las interacciones sociales. Entender que la norma tiene una producción y un uso contextual y que tienen una especificidad a partir de las interacciones sociales, ayuda a inferir el contexto, contenido y propósito de las normas. En segundo lugar la definición de territorios informales e ilegales hace parte de la diputa por los usos de la ciudad. De esta manera los rumbos de la reestructuración económica y urbana se expresa en “usos estratégicos del territorio” que excluye otros usos que dejan de tener la importancia decisiva para el supuesto desarrollo y progreso de la ciudad. “Las representaciones sociales dominantes transforman el lugar de vivienda del pobre en un punto desprovisto de valores y sentidos. Este tipo específico de exclusión aumenta la punición de la ilegalidad como demuestra la habitabilidad en las favelas de Río de Janeiro” (Ribeiro, 2005, 34). En Colombia, buena parte del conflicto urbano generado por asentamientos humanos a través de la ocupación de hecho se genera no tanto por la


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vulneración del derecho de propiedad sino especialmente por la ubicación de estos asentamientos en terrenos definidos como estratégicos. Situación que motiva el desarrollo de programas de reubicación, como es el caso de Moravia en Medellín lo que más adelante se tratará de ampliar. En tercer lugar, la ponencia quiere fundamentar, desde algunas experiencias urbanas el hecho que la norma estatal ha denominado, implícita o explícitamente los territorios informales como “territorios de conflicto”, ya sea desde el etiquetamiento de orden público, de calamidad pública, de riesgo ambiental, de inseguridad, de peligrosidad o de conflicto funcional y de esta forma legitima la expedición de un decreto o acuerdo que transforma los usos históricos del territorio en usos del suelo que conducen a la ciudad, indefectiblemente por los requerimientos actuales de expansión global del capital. De esta manera y a partir de una reconstrucción histórica de la normatividad y del conflicto por los usos territoriales en asentamientos denominados ilegales se demuestra como el Estado a través de la redefinición de usos del suelo editados claramente en normas estatales busca no solo controlar y regular las disputas por los usos del territorio urbano sino especialmente la instauración de ordenes jurídicos, urbanísticos y económicos. El ejercicio del poder define los procesos normativos para instaurar y legitimar, por ejemplo, determinados modelos urbanísticos, proyectos económicos y usos territoriales, en detrimento de otros. De esta forma los proyectos urbanos logran cristalizarse como poder hegemónico a través del Derecho, adquiriendo los discursos urbanos una positivación jurídica y una “aceptación” social.

Los usos del suelo como estrategia jurídica para la instauración de un orden urbano La investigación reconstruye, entonces, la historicidad normativa de los usos del territorio en dos barrios de la ciudad de Medellín, Moravia y Barrio Triste, a través de la identificación del conflicto por el espacio urbano y de su regulación normativa. Con la presente ponencia y como aporte a la discusión de la temática de la mesa “políticas públicas de regularización y mejoramiento” se presenta aquella regulación desarrollada por el Estado a través de la modificación de los usos del suelo, advirtiendo que la investigación general interpreta y analiza otras formas de regulación territorial como la desarrollada por agentes comunitarios y por agente armados. Moravia se representa ante la ciudad por una historicidad normativa gestada desde la ocupación ilegal de predios públicos y privados y Barrio Triste constituye una historicidad normativa construida a partir de lo que el Estado ha denominado ocupación ilegal del espacio público. Ambas representan para la ciudad territorialidades jurídicas punidas. Moravia, como territorialidad urbana estigmatizada, ha significado históricamente, para la ciudad, el asentamiento humano ubicado en el Basurero de la ciudad. Es un barrio de invasores donde además ha tenido asiento bandas de narcotraficantes y grupos armados y hasta el 2004 parecía determinante, en los usos del territorio, una norma coactiva paraestatal. Es un barrio donde moran 40.000 personas en 7.532 viviendas habitadas por


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10.471 familias de estrato 1 y 2 y todo sucede en una superficie de apenas 43 hectáreas. “Le vamos a dar a Moravia un cambio que ha reclamado por años. Por eso es importante que la ciudad conozca qué es Moravia y que los habitantes de ese barrio sean integrados a la vida de la ciudad”, comenta la Secretaria de Desarrollo Social en agosto de 2006. Barrio Triste, como territorialidad urbana confinada, representa la zona de mecánicos de servicio al vehículo automotor. Está ubicado en todo el corazón del centro de la ciudad y es el más importante sector comercial y de venta de repuestos del departamento de Antioquia, su ubicación, definida, como estratégica, ha generado una presión sobre la transformación de los usos del suelo. A finales de la década de los 80, se conformaron dos organizaciones cívicas que han logrado un control territorial, conquistado por comerciantes formales e informales. Las prácticas normativas sociales de esta comunidad parecieran determinantes en la resistencia a la norma estatal, en la constitución como agentes reguladores y en la transformación social del sector. Sin embargo, hoy, a través del Plan Parcial de Renovación el barrio, pretende regularse alrededor de la pregunta ¿la ciudad se transforma…y nosotros qué? 2 .

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Presentación de la propuesta del Plan Parcial del Barrio Corazón de Jesús por la coordinadora del proceso de formulación Sandra Guinguer P. en octubre de 2005.


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El barrio Moravia: En líneas anteriores se había planteado como el barrio Moravia para la ciudad de Medellín incluso para otros países es reconocido como el asentamiento que creció y se conformó en el basurero de la ciudad 3 , sin embargo este asentamiento comenzó en 1960, antes de que el lugar fuera decretado como el basurero de la ciudad de Medellín. Esto que parece una mera sutileza es una cuestión de primera importancia para entender el “uso” que estratégicamente la administración municipal decide darle al lugar y la respuesta de la comunidad en la consolidación del asentamiento. Lo que aquí debe quedar claro es que hubo una ocupación de hecho antes de 1977, aspecto que en la revisión documental producida sobre Moravia aparece como un simple antecedente o un dato adicional no muy legible, pero que la presente investigación considera como el hecho fundante. En esta experiencia se revelan los siguientes hechos normativos: El primero es constituido a partir del conflicto por la ocupación, la invocación del orden jurídico y la creación del basurero. En este período entre 1960 y 1977 emerge un poder social que declara tácitamente una norma: La ocupación de hecho y se instaura un hecho territorial: La apropiación de un pedazo de tierra urbana, “Moravia”. Sin embargo, es en la década del setenta cuando “la invasión de la propiedad privada” aparece como una nueva problemática urbana. Ahora, si bien el llamado es por la protección de este “orden jurídico” –la protección de la propiedad privada-, la interpretación de la norma legislativa en términos de la “tipificación” de la acción social y de la consecuencia de la misma denota una respuesta pensada más en la sanción que en el restablecimiento del mismo derecho 4 . De ahí su etiquetamiento por la norma estatal y concretamente por el código penal como “invasores” de la propiedad privada, teniendo una consecuencia de carácter especialmente sancionatorio: La imputación de una pena (delito) y represivo (medida policiva).

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Este sector se hace visible para la ciudad a partir de la ubicación del basurero, lo cual puede corroborarse con el seguimiento de prensa. ARDILA CUESTA, Rodolfo. Análisis Nacional de vivienda VIII. En Medellín 14.640 personas viven en el basurero. Amenazas y vidas ha costado su solución. El Colombiano, Medellín, 9 feb. 1988. p. 8B; DE MONTAÑA de basura a montaña de tugurios. El Mundo, Medellín; MEJÍA UPEGUI, Juan Esteban. 51 mil millones de pesos serán invertidos en un proyecto que busca transformar basurero de la ciudad. El Tiempo, Santafé de Bogotá, 23 nov. 2005. Disponible en: <www.eltiempo.com>. 4 La palabra Derecho, en este caso, no se usa en sentido objetivo, sino también en sentido subjetivo como “pretensión” (o interés) jurídicamente fundado o incluso como “facultad de actuar jurídicamente en interés propio”. Aclaración pertinente que hace Ferrari con respecto al uso de la palabra Derecho (FERRARI: 1997, p.163).


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La principal disputa ante este poder social es creada por el Estado cuando en 1977 mediante norma el municipio adquiere el lote (como bien p煤blico) para la construcci贸n de un parque, con previa destinaci贸n de cinco a帽os como botadero de basura.


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En los parámetros establecidos por esta visión de ciudad demarcado por el desarrollo físico-espacial de la ciudad –Plan Wiener y Sert-, en 1977, mediante Acuerdo Municipal No.3, se reglamenta la adquisición del “lote” de terreno -donde estaban asentadas más de 80 familias- por parte del Municipio. Como si no existiera esta población, el acuerdo justifica la adquisición del lote por parte del Municipio de Medellín y su respectiva asignación de uso, bajo los siguientes argumentos: • •

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Construcción de espacios recreativos (parques) para toda la ciudad, con motivo del Tricentenario de la Villa de la ciudad de Medellín. Destinación del lote para ser previamente botadero de basuras de la ciudad, dada la carencia de un espacio para este uso, mediante el sistema de rellenos sanitarios, que a su vez, conformaría la topografía final del parque. Cobro de un canon de arrendamiento a Empresas Varias, por parte del Municipio, con el objeto de procurarse fondos para la construcción del parque. Supresión de la calle 78 entre la carrera 52 (Carabobo) y el sistema vial regional derecho del río, con el fin de integrar el Parque Norte con el lote por adquirir.

Se trata de la adquisición por parte del municipio del mencionado lote, -asentamiento que corresponde a Moravia- para la construcción de un parque, anexo al Parque Norte, (acogiendo y añadiendo al Plan de Parques/Obras de 1976), con previa destinación de cinco años como botadero de basuras, para lo cual se le asigna a Empresas Varias 5 en arrendamiento. Sobre esta decisión gubernamental, que se expresa a través de la aprobación del acuerdo referenciado es necesario plantear dos aspectos implícitos en la constitución del conflicto: La primera es la ubicación del suelo de Moravia que se cruza con la definición de varios proyectos urbanísticos y el segundo es el conflicto de tierras generado por la ocupación de hecho de este sector por varias familias, algunas de las cuales podrían estar ocupando este territorio desde hace 15 años, aproximadamente (lo que daría lugar a la adquisición de dominio por prescripción). La estrategia frente al conflicto por parte de la administración tiene varios tratamientos: En primer lugar ignorarlo. La norma no hace explícito el conflicto ya constituido y en este sentido no hace mención alguna acerca de la población moradora, aunque es la “parte jurídica” que tácitamente está implícita, pues son los directamente afectados. Inclusive hace referencia del sector como “lote” como si fuese un bien inmueble no ocupado.

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Empresa del Estado, cuyo principal propósito es prestar el servicio público de aseo. Se rige por la Ley 142 de 1994.


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En segundo lugar, introduce una justificación de ciudad, crea a través de la norma el objeto de la misma, el interés público “construcción de espacios recreativos (parques) para toda la ciudad” y en este sentido la legitima. Así el conflicto que es el origen de la expedición de la norma (ocupación de un terreno ocupado por campesinos que debe hacer parte de proyectos urbanísticos) no aparece explícito, convirtiendo el conflicto en una consecuencia de la aplicación de la misma. Además la afectación de un bien privado como bien de uso público con destinación específica (parque) a partir de la adquisición por parte del municipio cambia de “categoría” a los habitantes de la zona: pasan de ser poseedores irregulares a ser invasores. Siendo más explícitos, desde el punto de vista de la calidad inmobiliaria del lote se presenta una afectación de bien privado como bien de uso público con destinación específica (basurero-parque) a partir de la adquisición por parte del municipio, ante todo por la denominación de parque. Por tanto hay dos limitaciones que se colocan al terreno: Bien público y terreno no apto para vivienda -esas fueron las dos estrategias-. En tercer lugar le asigna, transitoriamente, el uso de botadero de basura al terreno arguyendo nuevamente un propósito de ciudad “carencia de un espacio para este uso”. Con este uso se “desvaloriza” dicho territorio, y para este proceso la administración calcula un período de cinco años, tiempo en el cual, seguramente considera, no hay población alguna y puede desarrollarse el proyecto urbano de Parques de la Ciudad, articulado al Plano Piloto de desarrollo urbanístico. De esta forma, la norma decreta a través de un uso un desuso del territorio. A través del uso de “lote” como basurero decreta el desuso social del mismo. En cuarto lugar, a través del contrato de arrendamiento con Empresas Varias, se designa finalmente a esta entidad como un primer agente de control al estar dentro de sus obligaciones la inspección y vigilancia del terreno cercando e impidiendo el acceso a particulares. Introduce su fuerza coercitiva a través de esta medida. En consecuencia de lo anterior los pobladores del lote adquirido por el municipio, son instados por éste a desalojar, pues la zona decretada como basurero, ya “no es apta”, desde condiciones sanitarias y de estabilidad del terreno, para la vivienda. Por tanto “el riesgo ambiental”, que acompaña a Moravia en todo su desarrollo histórico, es declarado, siendo producto de una decisión emitida por el poder normativo estatal en el que subyace un riesgo social generado por el propio Estado, con eminentes responsabilidades. En otras palabras el Estado provoca el “riesgo ambiental” y social de la zona. Primero crea el riesgo al decretar el uso del basurero, y después declara públicamente el riesgo ambiental. El segundo hecho normativo, se constituye a partir del conflicto por la ubicación, la invocación del orden urbano y la creación del Programa de Rehabilitación mediante Decreto municipal 102 de 1984. Después de siete años de que la Administración Municipal ordenara construir el basurero de la ciudad en el sector de Moravia, el volumen de basuras había aumentado directamente proporcional a la población que lo convirtió en territorio usado. De esta manera el conflicto toma forma urbana: el morro de basura. Contrariamente, el uso que le dio la municipalidad al terreno, como basurero abierto para


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desestimular e interrumpir la invasión facilitó la ocupación progresiva del mismo. Para ilustrar la relación basurero-invasión se presentan las palabras de un líder protagonista del momento, Por esos días la ‘convivencia’ con el basurero era un problema insoportable, lo que llevó a realizar diferentes estrategias por parte de la comunidad, una de ellas fue la promoción, por parte de los pobladores, de nuevas invasiones, en defensa del sector, para que hubiera mas gente apoyando y así poder contener la basura y que esta –la basura- no siguiera ‘invadiendo’ el barrio. La gente se organizó para luchar por sus derechos y para sacar las basuras de acá. Esperaban los camiones en la entrada y los devolvían a piedra. Ya todos estaban cansados de ese problema. La norma estatal produjo el efecto totalmente contrario al propósito del emisor. El pretendido relleno sanitario nunca se logró, ni se trabajó adecuadamente para ir uniformando la topografía. Lo que se logró fue una inmensa montaña de basura. Una buena parte de los ocupantes eran los mismos recolectores de la basura. “En 1983 había unas 80 familias, que vivían de consumir alimentos rescatados de las basuras” (SANTANA, 1986, p. 67). Las viviendas rudimentarias que construyeron fueron levantadas con los desechos sacados de la misma basura. Esta situación es identificada por la administración como un problema de orden público y en 1984, se vio instada a expedir el Decreto Municipal 102 de 1984, “por el cual se establece el programa de Rehabilitación 6 del sector del basurero”. Según este decreto 102 de 1984, la Administración Municipal, en su acápite de consideraciones en el numero c) plantea “Que resultó imprevista la afluencia de personas de escasos o ningún recursos por la adecuación del lugar como basurero, las mismas que se dedicaron en principio a labores de reciclaje y recuperación de materiales; para posteriormente adoptar el sector como sitio de vivienda con asentamientos tuguriales” al que se aúna d) “ la evidente saturación del sector en cuanto a depósito de basuras y la magnitud del problema humano habitacional que desencadenó el uso transitorio señalado por sus características infrahumanas” 7 , y que llegó a configurar un verdadero problema salubridad y de “orden público” 8 . Reiterando, en el literal e) del mismo artículo, la Administración Municipal, hace un reconocimiento expreso a que las “proyecciones del conflicto humano, social, laboral, financiero, de salubridad y de orden eminentemente

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Es interesante llamar la atención sobre la denominación de este decreto “Rehabilitación del sector del basurero”. Si tomamos la palabra “habilitar” el significado más apropiado acorde con nuestra problemática es aquella que plantea “Subsanar en las personas falta de capacidad civil o representación, y, en las cosas, deficiencias de aptitud o permisión legal”. Y si tomamos literalmente la palabra “rehabilitar” se presenta aún mucho más interesante su significado “Acción y efecto de rehabilitar. Acción de reponer a alguien en la posesión de lo que le había sido desposeído. Reintegración legal del crédito, honra y capacidad para el ejercicio de los cargos, derechos y dignidades de alguien que fue privado. Conjunto de métodos que tiene por finalidad la recuperación de una actividad o función perdida o disminuida por traumatismo o enfermedad” (Encarta: 2006). Por lo tanto con el programa, podría interpretarse que no solo se quiere subsanar deficiencias legales del sector sino, también, reconocer los derechos de los poseedores y reintegrarlos en sus derechos. 7 Decreto 102 de 1984, literal D 8 Decreto 102 de 1984, loc cit.


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público, han sido inusitadas y han forzado decisiones urgentes e irrevocables, para lo cual se asigna al programa de rehabilitación la preferencia requerida”. De esta manera, el conflicto permanente desenvuelto por más de dos décadas en el barrio Moravia, con el decreto 102 de 1984, se juridiza a través de un Acto de Alcaldía. El conflicto se lleva al campo del derecho, y de esta manera se institucionaliza: Se establece una competencia en cabeza del Alcalde y se crea un Comité de Rehabilitación del Basurero; dentro de las consideraciones del decreto se evade una responsabilidad al catalogar el hecho como un imprevisto ocasionado por un uso habitacional que comenzó transitoriamente al adecuarse el lugar como basurero; las conductas desarrolladas por este período son comprometidas con “el orden público” poniendo en riesgo la ciudad; los pobladores son reconocidos como “parte jurídica” en este sentido, implícitamente, son reconocidos como poseedores, lo cual había carecido de todo valor jurídico, hasta entonces, pues el lote había sido afectado en 1977 –como ya se analizó- como de uso público 9 lo que descartaba cualquier posibilidad de adquirir la propiedad. Por tanto, se instituye un viraje en el sentido jurídico del conflicto y a través de la norma parece “banalizarse” la formalidad positiva cuando el decreto motiva lo siguiente: “ninguna administración estaría interesada en tomar soluciones de fuerza para recuperar un terreno que, aunque es propiedad del municipio, este hecho no pasa de ser un inútil argumento jurídico”. De esta forma, el conflicto por la tierra en Moravia, por este nuevo acontecimiento jurídico, ya no es penalizado (invasión), no es reprimido (desalojo) sino que entra a ser regulado a través del Programa de Rehabilitación. Ahora, el Programa de Rehabilitación se convierte en arena política 10 en la que se institucionaliza y escenifica el conflicto con el Estado y los conflictos entre las comunidades. Antes de mencionar el cuarto hecho normativo es importante mencionar como entre mediados de la década de los 80 y finalizando la década de los 90 con la imposición de un orden coactivo armado. Es un período en el que acontecen tres guerras, como lo expresa la propia comunidad. Es un poder armado ejercido por diferentes agentes del conflicto que actúan en periodos específicos: Bandas del Narcotráfico, Milicias populares y paramilitares. Cada uno de ellos se diferencia por el ejercicio del poder, el control del territorio, las estrategias de legitimación y los usos del suelo. Finalmente este último

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Según el Art. 674 del código Civil, bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio. Tienen una destinación específica generalmente de obra pública y están en cabeza del Estado. El Art. 63 de la Constitución Política hace referencia a la imprescriptibilidad de estos bienes. El lote de Moravia es un bien de uso público con destinación específica “uso recreativo” que pasó a ser un bien fiscal sin que se haya dado la desafectación mediante acto administrativo. 10 “Una arena es un marco –institucionalizado o no- que manifiestamente funciona como un escenario para una interacción antagónica dirigida a llegar a una decisión públicamente reconocida. (TURNER, 1974, p. 133. Citado por: VARELA, Roberto. Naturaleza/ Cultura, Poder/ Política, Autoridad/ Legalidad/ Legitimidad. p. 69111. En: KROTZ, Esteban (Ed). Antropología jurídica: Perspectivas socio-culturales en el estudio del derecho. Rubí, Barcelona: Anthropos Editorial; México: Universidad Autónoma Metropolitana – Iztapalapa. 2002.


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hecho normativo se inaugura con la incorporación del territorio de Moravia a la nueva centralidad urbana. “Los acuerdos 62 de 1999 y 23 de 2000, ubican a Moravia como una centralidad barrial en el ámbito de la centralidad zonal de Aranjuez, vinculada con el centro tradicional y representativo y con el centro de equilibrio del norte, al área de planeamiento identificada con el código Z1-MI-6 se orienta al tratamiento urbanístico de mejoramiento integral por medio de un plan parcial estratégico que busca mejorar las condiciones de vivienda y hábitat” 11 . Este nuevo tratamiento implica dos tipos de intervención hacia Moravia: La primera tiene que ver con la clasificación de zonas de alto riesgo 12 no recuperable asignada a varios sectores del territorio: La montaña de basura, la Curva del Diablo y el Oasis. El mismo plan define el manejo de las zonas de alto riesgo no recuperables en el caso de estar ocupadas con asentamientos, estos deberán ser objetos de programas de reubicación hacia otros sitios. Las áreas motivo de intervención serán destinadas a programas de reforestación. Mientras se realicen los procesos de relocalización o reubicación de las familias asentadas en dichas zonas, éstas podrán ser objeto de programas de prevención y mitigación de desastres, tendientes a reducir la amenaza externa y el grado de vulnerabilidad de la población allí ubicada, mediante la construcción de obras civiles preventivas y correctivas específicas. La segunda intervención se realiza a través de planes parciales dirigidos a mejorar las condiciones de vivienda y hábitat. De esta manera el POT (Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín) introduce El Plan de Mejoramiento Integral de Moravia. Es un proyecto que está dirigido al mejoramiento y la integración espacial y social y a la recuperación ambiental y paisajística de la antigua montaña de basura, en la comuna 4 de la zona nororiental de la ciudad. El área de intervención comprende 114 manzanas (42 has) y cuenta con una población aproximada de 33.000 habitantes de estratificación socioeconómica1 y 2, en 6.158 viviendas para 1999. El plan incluye componentes de reordenamiento, mejoramiento y dotación de espacio público y equipamientos, saneamiento y otras actividades complementarias de seguridad social, paz y convivencia. Es así como en el contexto de la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, la Administración Municipal a través de Corvide 13 , los programas PRIMED y la Asesoría de

11 Considerando 2 del Decreto 1958 de 2006 por el cual se adopta el Plan Parcial de Mejoramiento Integral del Barrio Moravia. 12 Las zonas de alto riesgo no recuperable son aquellas áreas urbanas o rurales, en gran parte ocupadas que por su conformación topográfica de altas pendientes, características hidrogeológicas o por la presencia de procesos de inestabilidad geológica activos o latentes, por estar sometidos a una amenaza o a un riesgo externo, son altamente inestables y de difícil tratamiento para su recuperación; así como aquellos terrenos situados a los márgenes de las quebradas o ríos o planicies de inundación carentes de obras de protección que no son aptas para la localización de asentamientos humanos. 13 Con la coordinación de Corvide se inició la gestión del plan parcial: El Área Metropolitana y Corantioquia realizaron el estudio ambiental con la firma Integral S.A.; Corvide realizó el estudio Socio-cultural con la consultoría de Maria Cristina Ramírez Toro y otros, el estudio socio-económico y el proyecto de capacitación de promotores y promotoras de Moravia con el Instituto Popular de Capacitación IPC, el diagnóstico proyectual del espacio público con la Universidad Nacional de Colombia, la actualización de la formación


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Paz y Convivencia, la Secretaría de Desarrollo Comunitario, Hacienda, Planeación y el Área Metropolitana, recogió los compromisos pendientes desde 1985 y asumió trabajar con Moravia por un Macroproyecto Urbano a través de un Plan Parcial de Mejoramiento integral. El nuevo milenio comienza para Moravia con la expedición del acuerdo 44 de 2001 14 con el cual traslada la facultad de titular la vivienda de interés social del Alcalde a Corvide (Corporación de Vivienda y Desarrollo), entidad que posteriormente entra en proceso de liquidación, decretada por este mismo alcalde en el 2003 –lo que reduce enormemente su potestad facultativa-, dejando sin viabilidad, a corto plazo, la primera decisión. Puede decirse que concomitante a la norma explícita y positiva –enajenación y titulación- hay una norma implícita y efectiva –liquidación de la entidad encargada de realizarla-, lo cual hace inoperante el proceso de titulación de los predios de Moravia. Paralelamente con estas dos decisiones, la Alcaldía, en tercer lugar, decide retirar toda la institucionalidad pública gubernamental de Moravia y en cuarto lugar y de manera inmediata después de esta ausencia gubernamental entra a Moravia un nuevo actor armado, el Bloque Cacique Nutibara. En el 2003, dos años después, el municipio vuelve al sector y se retoman los lineamientos del Macroproyecto urbano de Moravia. Durante este período -2001 a 2003se presentan inesperadas transformaciones socio-espaciales acompañadas de una explosión imprevista de usos territoriales suscitada por cambios en el contexto urbano, por transformación en la expresión del conflicto armado en la ciudad y por la relocalización interna de actores lo que conlleva a la constitución de otros poderes territoriales dentro del barrio. Barrio Triste:

Barrio Triste o Barrio Corazón de Jesús, es uno de los principales sectores de servicio automotor y está ubicado en el centro de la ciudad de Medellín. Por esta ubicación Barrio Triste ha sido objeto de la redefinición del centro de la ciudad a través del poder normativo estatal que mediante acuerdo municipal –acuerdo 38 de 1990- ha prohibido los usos tradicionalmente desarrollados por mecánicos informales y declara el barrio como zona deteriorada. La historia de la relación conflicto-norma y usos del suelo en Barrio Triste es develada mediante los siguiente hechos normativos: El primer hecho normativo se constituye en la primera mitad del siglo XX a partir del conflicto por la ubicación y la imposición de una racionalidad privada en el desarrollo del espacio urbano. Barrio Triste surgió en uno de los lugares donde se concentran esfuerzos –entre 1890 y 1950- para hacer de Medellín una ciudad moderna: cambios en la morfología urbana, trazado de vías, instalación de industrias, la construcción de una catastral con la firma Hernán Ríos y el registro fotográfico con Carlos Calle (UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, ESCUELA DE URBANISMO, 2004) 14 Este acuerdo modifica el acuerdo 12 de 1985, el cual facultaba al alcalde para adelantar procesos de enajenación mediante escritura publica a los beneficiarios del Programa de Rehabilitación del antiguo basurero de Moravia, bajo ciertos requisitos, entre ellos el cumplimiento de un trabajo comunitario, el actual acuerdo -44 de 2001- habla directamente de la enajenación, sin que se mencione una nueva condición “de hacer” sino, simplemente, la de cumplir, con el tiempo de ocupación. Es decir, este acuerdo no se dirige a posibles nuevos postulantes; se dirige a los “viejos beneficiarios”.


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Plaza de Mercado cubierta, la canalización del río Medellín y el surgimiento del ferrocarril que ubicó su punto central en la Plaza de Cisneros. Ante el naciente Estado regulador, son estas obras urbanísticas las que se convierten en fuente de regulación de usos. Durante este período coexisten varias fuerzas sociales en conflicto por la ocupación del espacio: Una primera que se abroga la representatividad del proyecto modernizador de la ciudad, en cabeza del Estado local y la Sociedad de Mejoras Públicas (organización de la élite empresarial) que entra en colisión con otras dos fuerzas sociales: La primera constituida por particulares propietarios que aseguran el predominio del beneficio privado sobre la construcción y manejo de la ciudad moderna y la segunda compuesta por campesinos inmigrantes que desarrollan dinámicas urbanas que emergen al margen de planes o normas, interactuando con procesos urbanos modernos o entrando en contradicción con ellos. El segundo hecho normativo, se desarrolla entre la década de los 60 y 80 a partir del conflicto por ubicación donde Guayaquil el centro popular de mayor importancia en la ciudad durante la segunda mitad del siglo XX, es señalado como el principal conflicto urbano y a partir de la invocación del orden moral se decreta la erradicación de este sector ubicado en el costado oriental de Barrio Triste. El conflicto que motiva el poder normativo estatal es la ubicación de Guayaquil al frente de, lo que en este momento y orientado por el Plano Piloto de la ciudad, sería el nuevo centro administrativo de la ciudad. El tercer hecho normativo, es el conflicto generado por los actuales usos del suelo en Barrio Triste. Erradicado Guayaquil, Barrio Triste se convierte en la forma del conflicto urbano entre 1990 y 1995. El poder normativo estatal mediante acuerdo, 38 de 1990, y medidas restrictivas pretende modificar los usos del suelo hacia usos de mayor rentabilidad. En medio del conflicto surge un poder normativo social que se resiste y logra una inaplicabilidad temporal de la norma. El último hecho normativo es inaugurado a partir de 1999, con el acuerdo 62 –o Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín-, que denomina el Barrio Corazón de Jesús – o Barrio Triste – objeto de renovación urbana, por tanto el espacio público componente fundamental en el trabajo informal de los mecánicos, pasa a ser objeto de regulación, control y coacción. Simultaneo a este procesos se mantiene, ante la amenaza permanente de un poder estatal, un poder social que incorpora como principal argumento la historicidad de los usos del suelo; como principal componente organizativo círculos de cooperación entre comerciantes formales y mecánicos informales para la prestación del servicio automotriz y una fuerza coercitiva garantizada por una sociabilidad normativa y unos beneficios mutuos sustentados en reglas de confianza y solidaridad.

Usos del suelo como estrategia jurídica

Aunque se expuso claramente en cada una de las experiencias el proceso bajo el cual el Estado realiza “el tratamiento” del conflicto, se considera necesario para cerrar el presente trabajo, hacer una síntesis y dejar algunos elementos sobre el manejo del conflicto por


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parte del derecho estatal y en especial, la definición de usos del suelo, como forma de control. •

La invocación del orden: En primer lugar, el conflicto aparece para el Estado como condición previa del orden a reestablecer. Así, el Estado invoca la restauración de un orden jurídico-político en Moravia en los años 60 y 70 y la restauración de un orden moral en Guayaquil a finales de la primera mitad del siglo XX. En 1983, en Moravia, es invocado el reestablecimiento del orden urbano a partir del plan de mejoramiento integral o programa de regularización, orden que es igualmente invocado en el año 2000 a través de los planes parciales en ambas experiencias.

Desvalorización del territorio: En segundo lugar, en ambas experiencias, el Estado previo a la expedición de la norma que define el cambio de tratamiento de usos del suelo realiza un despliegue publicitario sobre la desvalorización del territorio en torno a la estética, a la seguridad o al orden.

Creación y nominación del conflicto: En tercer lugar, son diferentes las posiciones que el derecho estatal presenta frente al conflicto, cualquiera de ellas busca el encaminamiento del mismo. Con frecuencia, el poder normativo estatal, no hace explicito el conflicto y en ocasiones lo ignora o lo declara inexistente. Es el caso de Moravia, cuando el Estado adquiere el lote para el basurero, ignora, desconoce o simplemente declara inexistente los asentamientos que por más de 10 años venían ocupando el territorio. En otras ocasiones busca intervenir, como en el caso de Moravia, cuando el morro aparece como el mayor conflicto de salubridad pública en la década de los 80 e interviene a partir de un acuerdo que decreta la rehabilitación del morro de basura de la ciudad. En muchas ocasiones, históricamente, crea el conflicto. Es el caso del decreto que crea el morro de basura o en el caso de Barrio Triste con el acuerdo 38 de 1990 que busca la transformación de los usos históricos del sector. Parte de la creación del conflicto es su forma de nominarlo: Orden público, riesgo ambiental, riesgo público de salubridad, calamidad doméstica, como en el caso del morro de Moravia y zona deteriorada, zona crítica, conflicto disfuncional como en el caso de Barrio Triste.

Creación del contenido de “sentido público”: En cuarto lugar, como dice Michel Misse (1980), el derecho estatal establece los “contenidos de sentido” del conflicto que constituyen los elementos hegemónicos del “orden social”. A través de la construcción y publicidad de contenidos –bienestar público y el interés colectivose legitiman medidas como la erradicación de la mayor plaza popular de la ciudad, Guayaquil, en la década de los 80. La planeación, como regulación, se articula a este propósito creando contenidos como proyectos colectivos de ciudad. Es importante señalar como varios de los contenidos de sentido no son explicitados por el derecho estatal, un ejemplo de ello es aquel propósito relacionado con la recuperación de terrenos considerados por la planeación urbana como estratégicos para la ciudad.

Recuperación del Territorio: Con la definición de nuevos tratamientos urbanísticos se proyecta la transformación y recuperación del territorio. En este sentido,


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mediante acuerdo, se aprueban los planes parciales que buscan tales propósitos a través del mejoramiento integral o la renovación del sector. •

Definición de los usos del suelo: La definición de los usos del suelo aparece, finalmente, como estrategia de regulación de las formas de apropiación del territorio y como estrategia de control del conflicto. Con ello se restablece el orden a partir de la localización de funciones y se definen los contenidos entre lo público y lo privado.

La informalidad urbana como manifestación del conflicto urbano 15 y la disputa por los “usos de la ciudad”.

La ubicación de funciones en el espacio coexiste tensamente con la espacialización de la actividad social. Emergen usos sociales ante los usos funcionales urbanos como lucha contra una homología del espacio que pretende la hegemonía económica y política de los territorios: Así, ante la plaza de mercado, en Barrio Triste, surge literalmente, a su lado, “El Pedrero” 16 , ante los prostíbulos y los bares se construye la iglesia Corazón de Jesús; frente a los asentamientos populares se construyen avenidas y proyectos urbanísticos; ante el comercio formal surge el comercio informal. Como dice Ribeiro (2005a) esa “multiplicidad de formas de apropiación del territorio que tensamente coexisten en un determinado tiempo y en un determinado lugar conforma los lugares y constituye las luchas de apropiación por los recursos territorializados”. Ahora, la lectura del territorio orientada por la comprensión de las luchas de apropiación, como punto de partida, devela el universo de intereses, proyectos, visiones del mundo y concepciones de orden, así, ante la renovación urbana gubernamental de Barrio Triste, se realiza una renovación social propuesta por comerciantes formales e informales. Esto, constituye la densidad de la vida social, continua Ribeiro (2005a) y pone en escena la pluralidad y la diversidad como tensión, reivindicación y conflicto. Para lograr una comprensión del conflicto urbano es necesario, por tanto, ubicar la ciudad dentro del proceso global del capital y profundizar en los procesos de “uso” de la ciudad misma. Dice Milton Santos, 15

Colombia, la denominación “conflicto” aparece adosado al conflicto “armado”, podría decirse que en Colombia se crea una regla implícita del lenguaje: cuando se habla de “conflicto”, el sentido común infiere el conflicto armado, producto muy seguramente de las implicaciones políticas que acarrea la utilización pública del concepto. Sin embargo este trabajo tomará cuidado para utilizar la denominación completa de “conflicto armado”, cuando el trabajo lo requiera, y evitar confusiones con el concepto de conflicto social que en la investigación es de reiterado uso. Además, existe el propósito implícito de la presente investigación por recobrar la reflexión y estudio sobre la conflictividad social en su expresión urbana, la cual ha sido impresionada y a su vez in visibilizada por el “conflicto armado” 16

“El Pedrero” significó la vinculación de la masa de inmigrante a diferentes actividades en la producción, comercialización de víveres y que comienza con la venta de tomate, cebolla cilantro en 1952 en el costado de la Plaza Guayaquil que comunica con el Pasaje Sucre en la calle Diaz Granados, empedrada en esa época, origen de lo que se denominó El Pedrero. Al otro lado de la plaza se inicia la comercialización del pescado, con autorización del tránsito municipal se zonificó un área demarcada con puestos en la calle 44ª.


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De manera especial la actividad económica como la herencia social son determinantes en la distribución desigual de las personas en el espacio, haciendo con que ciertas nociones consagradas como red urbana no tengan validez para la mayoría de las personas, pues el acceso efectivo a los bienes y servicios distribuidos conforme a la jerarquía urbana depende de su lugar socio-económico y también de su lugar geográfico (SANTOS, 2002. La traducción es mía). El valor de cambio de la ciudad determina cómo y en que cantidad cada quien “usa” una parte de la ciudad. El uso que hacen las distintas clases, estratos sociales e individuos de la ciudad es desigual y discriminado. El uso de la ciudad en su conjunto, y de las distintas partes, depende de la particular ubicación de cada individuo en el proceso productivo y en el lugar geográfico. También es importante tener en cuenta que el uso de la ciudad cambia en relación con la expansión del dominio del capital, así, desde un proceso que comienza a gestarse desde la década de los 80 en Medellín, ambas experiencias estudiadas comienzan a hacer parte de la expansión del centro de la ciudad, por tanto existe la presión para que los usos actuales cambien a través de planes parciales aprobados mediante norma jurídica, en el caso de Moravia con el Plan de Mejoramiento Integral, que busca integrar el barrio a la ciudad y en el caso de Barrio Triste mediante un Plan de Renovación Urbana que busca armonizar el barrio con los proyectos urbanos a su alrededor. El conflicto urbano surge, de manera explícita o implícita, en el uso del territorio de la ciudad. La generación de ese conflicto depende de los grados de exclusión de la centralidad urbana que, bajo la interpretación de Lefebvre (1976), tiene que ver con la calidad o propiedad esencial del espacio urbano, donde la centralidad es un derecho de los ciudadanos y grupos a figurar en todas las redes y circuitos de comunicación, de información, de intercambios, es así como excluir a ciertos grupos de lo urbano equivale a excluirlos de la sociedad misma. En efecto, el conflicto urbano por el uso del territorio para morar (Moravia) o el uso del territorio para trabajar (Barrio Triste), sitúa en la discusión el uso desigual de la ciudad, lo que pone entredicho, implícitamente, la organización capitalista del territorio de la ciudad. Algo que se ha representado, para la presente investigación, como develación es entender los usos del territorio urbano como arena de disputas donde la definición normativa de los usos del suelo y su control, por ejemplo, se constituyen en aspectos determinantes de la configuración territorial. El conflicto y la lucha por la ciudad se crean cuando se disputan otros usos del suelo, otros usos de la propiedad, otros usos de la vivienda, otros usos en relación con el espacio público. Son luchas, que de alguna manera, reivindican una transformación de los valores de cambio en valores de uso (LEFEBVRE, 1976). “No se trata de localizar en el espacio preexistente una necesidad o una función, sino, al contrario, de espacializar una actividad social, vinculada a una práctica en su conjunto, produciendo un espacio apropiado” (LEFEBVRE, 1976).


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“La historia bien que podría ser leída, contada, interpretada por el movimiento conflictual entre la apropiación y la propiedad […] la apropiación está referenciada a cualidades, atributos, al paso que la propiedad está referenciada a cantidades, comparaciones cuantitativas, igualitarismos formales” (CARVALHO de Lima, 1996. Traducción mía). El Derecho a la ciudad La pretensión de este aparte más que un desarrollo es un enunciado como provocación y marco para su continuidad en posteriores investigaciones. De manera clara se palpa la convocatoria realizada hacia estas dos experiencias. De un lado, el Estado cita a Moravia y Barrio Triste para su incorporación en el centro global de la ciudad la cual está determinada por un modelo económico, una ideología urbanística y una categoría de ciudadanos. De otro lado, se encuentra la lucha desarrollada por algunos actores de la comunidad de estos dos barrios para ser incluidos en la centralidad urbana y en su movimiento. Centralidad bajo la concepción de Lefebvre como calidad o propiedad esencial del espacio urbano. De esta forma el autor plantea en 1976 que el derecho a la ciudad legitima el rechazo a dejarse apartar de la realidad urbana por una organización discriminatoria y segregativa. Ese derecho del ciudadano proclama la crisis inevitable de los centros basados en la segregación y en el establecimiento de centros de decisión, de riqueza, de poder, de información, de conocimiento, que rechazan hacia los espacios periféricos a todos aquellos que no tienen participación en los privilegios políticos. El derecho a la ciudad significa, por tanto, la constitución o la reconstitución de una unidad espacio-temporal, de una unión en vez de una fragmentación. En otras palabras plantea Milton Santos (1980), que la igualdad de los ciudadanos supone, para todos, una accesibilidad semejante a los bienes y servicios, sin lo cual la vida no será vivida con aquel mínimo de dignidad que se impone. Esto significa, en otras palabras, un arreglo territorial de esos bienes y servicios de tal forma que, conforme a su jerarquía, los lugares sean puntos de apoyo, teniendo en cuenta la densidad demográfica y económica del área y su fluidez. Dichas así las cosas, la ciudad, debe ser usada como forma de alcanzar un proyecto social equitativo. En el año 2004 tuvimos la oportunidad, a través de un evento, el seminario internacional Colombo-brasilero convocado bajo el tema “legalidad-ilegalidad en la producción de la ciudad” reunirnos en Medellín varios investigadores, funcionarios públicos y activistas sociales de los dos países para la convergencia de ideas y experiencias y especialmente para búsqueda de nuevas interpretaciones y re-lecturas sobre los fenómenos de la informalidad e ilegalidad urbanas y de esta manera ser partícipes de una mutación conceptual que estaba en curso y una relectura de la ciudad latinoamericana que pretendía trascender las dicotomías formalidad-informalidad y legalidad-ilegalidad hacia la reposición de las prácticas socio-espaciales como centro de la reflexión. En aquel momento se insistía que “las ciudades latinoamericanas tienen una particularidad histórica en su producción espacial determinada por aspectos económicos, socio-políticos y


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culturales” (Rincón: 2005, 40). Continuando con este propósito, en este momento, se propone continuar con las siguientes líneas de proyección reflexiva: •

Continuar en la reconstrucción histórica de los espacios no permitidos por la ley estatal pero con-sentidos.

Reconocimiento del urbanismo y la plusvalía sociales como patrimonio en la producción de las ciudades latinoamericanas.

Redefinir y dimensionar el Derecho a la ciudad, más que un derecho positivo, como un derecho a los “usos” de la ciudad.


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BIBLIOGRAFIA

CARVALHO DE LIMA, Reabra Odette. A insurreição do uso. En: MARTINS, José de Souza (organizador). Henri Lefebvre e o retorno a Dialética. São Paulo, Editora Hucitec, 1996. LEFEBVRE, Henri. Lógica formal, lógica dialéctica. 18a ed. México: Siglo veintiuno editores, 1998. 346 p. RIBEIRO, Ana Clara Torres. Territorio usado e humanismo concreto: O mercado socialmente necessário. En: SILVA, Catia Antonia da; et al. Formas em crise Utopias necesarias. Rio de Janeiro: Arquímides ediçoes. 2005a. 111 p. ________________________. Dimensiones culturales de la ilegalidad. En: Rincón, Patiño Análida. Espacios Urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Colombia y Brasil. Medellín: Escuela de Planeación UrbanoRegional, Area Metropolitana del Valle de Aburrá, Alcaldía de Medellín Departamento Administrativo de Planeación, Alcaldía de Medellín Secretaria de Gobierno, 2005b. RINCÓN, Análida. La fijación política de nuevos sentidos de la planeación. En: BRAND, Peter C. (Ed. y Comp.). Trayectorias urbanas en la modernización del Estado en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo Editores, Universidad Nacional de Colombia, 2000. SANTOS, Milton. O espaço do cidadão. São Paulo: Studio Nobel, 2002. WOLF, Mauro. Sociologías de la vida cotidiana. Madrid: Cátedra. 2000. 222 p. (Colección Teorema).


LOS USOS DEL SUELO COMO ESTRATEGIA JURIDICA DEL ESTADO