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LA CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDADANÍA SOCIAL, EL CASO DE LOS BARRIOS DE LA QUEBRADA CATUCHE, CARACAS, VENEZUELA. Melisa Barreto Ascencio

Presentamos, en esta ponencia, los avances de la investigación que adelantamos como trabajo de grado de la Maestría en Planificación Urbana, Mención Política y Acción Local del Instituto de Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Se trata de la relación entre el ejercicio de la ciudadanía y las condiciones de vivienda y hábitat en el caso de un proyecto comunitario de reconstrucción del hábitat urbano. Nuestro planteamiento se resume diciendo que, dentro de las condiciones que permiten la integración de los ciudadanos y su participación activa en la vida nacional, resulta fundamental el acceso a la vivienda y al hábitat como espacio íntimo e indispensable para el desenvolvimiento personal y colectivo. Dentro de esta óptica, el tema de la ciudadanía, objeto de estudio propio de las ciencias políticas y sociales, cobra relevancia para disciplinas como la arquitectura y la planificación urbana 1 . La discusión sobre la promoción de la equidad y los derechos de ciudadanía, aunque pertinente en todos los niveles económicos de una sociedad, es de particular relevancia en el caso de la población de menores recursos y de mayor vulnerabilidad social. Esta población que, en modo alguno es homogénea en cuanto a nivel socioeconómico, tiene en común que pese a las políticas de inclusión social de las que ha sido objeto, se concentra en buena parte 2 en “asentamientos residenciales de desarrollo progresivo, construidos a partir de invasiones de terrenos que no pertenecen a sus residentes y sin un plan, o más específicamente un proyecto, que cubra los requerimientos a satisfacer por toda la urbanización producida regularmente en la misma ciudad y época” 3 . En estos asentamientos no controlados, espontáneos, “marginales”, 1

Ya en 1986, Teolinda Bolívar apuntaba que analizar cómo se construye un Barrio de ranchos conllevaba una cuestión central: “Cómo se edifica la ciudadanía en un hábitat de barrios de Ranchos (…), en lugar de cómo se edifican lasa casa, las carreteras, las callecitas y los senderos, los servicios de infraestructura, los equipamientos (…), los derechos, los deberes, las creencias, las representaciones, la identidad”. Teolinda Bolívar, La Production du cadre bâti dans les “Barrios” a Caracas…Un chantier permanent!, Tesis de Doctoral, Instituto de Urbanismo, Paris - Val-de-Marne, 1986, p.6. Traducción Nuestra. 2 Según el XII Censo de la Oficina Central de Información (OCEI) realizado en 1990, ya para esa época el 39,61% de la población total del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital (sector Panamericana y los Teques) vivía en barrios. Así mismo, en el municipio Libertador del entonces Distrito Federal (hoy Distrito Capital) existían 748.359 habitantes en barrios, equivalentes al 64,43% de la población de todos los barrios del ámbito de estudio. Esas cifras indicaban que el “41,05% de los 1.823.222 habitantes del municipio Libertador residía en barrios. Cf. Josefina Baldó y Federico Villanueva. Un Plan para los barrios de Caracas. (Síntesis del “Plan Sectorial de incorporación a la estructura urbana de las zonas de los barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital”), pp. 83,85,86. 3 J. Baldó y F. Villanueva. Un plan para los barrios…, op. cit., p 17.


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llamados favelas en Brasil y barrios (de ranchos) en Venezuela, con sus características de semi-urbanización, autoproducción del hábitat (vivienda, infraestructuras, equipamiento, vialidad y servicios) y ausencia de titularidad de la tierra, por sólo referirnos al tema del hábitat, se plantea la cuestión de la ciudadanía dentro de parámetros que desbordan la existencia y ejercicio de los derechos políticos, tales como el voto. La posibilidad de ejercer la ciudadanía puede así ser cuestionada en lo que se refiere a la disposición de condiciones de calidad de vida iguales o similares al resto de la población, por el tan señalado contraste entre la igualdad jurídica y la desigualdad en la vida real en el ejercicio de los derechos políticos, civiles, sociales, económicos y culturales y en la satisfacción de las necesidades de bienestar en los sectores populares de nuestras metrópolis. En efecto, las formas de auto-producción del hábitat de los barrios y los beneficios que poseen sus habitantes como titulares de derechos de ciudadanía, no han sido sistemáticamente reconocidos, lo que se evidencia en la dotación irregular de servicios, infraestructura y equipamiento urbanos y en la falta de integración con la ciudad. Como señalan Baldó y Villanueva, a propósito de las carencias en las condiciones físicas de urbanización, “mientras tales condiciones persistan, ninguna labor social ni educativa logrará integrar a los habitantes como ciudadanos iguales dentro de la sociedad” 4 . En efecto, suele aceptarse en la actualidad que gran parte de los barrios consolidados de la ciudad de Caracas se encuentran integrados a ésta, pues se benefician de las redes de servicios públicos y, ciertamente, “no puede hablarse de barrio como ‘espacio marginado’ ya que participa del circuito urbano aunque de manera desigual y segregada” 5 . Aunque no sabemos cómo es percibida esta “integración” al circuito urbano por los pobladores de los barrios, creemos con Teolinda Bolívar que los habitantes o hacedores de la ciudad-barrio – en permanente construcción - “viven en la ciudad pero no incorporados al goce de las condiciones urbanas” 6 . Nuestra investigación sigue muy de cerca la corriente de pensamiento que considera que la planificación urbana ha de tomar en cuenta y hacerse en conjunto con la opinión y el saber de sus pobladores. Compartimos el punto de vista según el cual para superar la exclusión hay que comenzar por el reconocimiento del otro como ciudadano igual, reconociendo también su saber y su cultura de autoconstrucción del hábitat popular urbano. El uso del espacio y las actividades que se organizan en él así como la carga valorativa, estética y funcional que asignan los habitantes a sus viviendas y a los espacios comunes a partir de sus referentes culturales, costumbres y tradiciones, resulta fundamental para comprender la dinámica de la autoproducción de la vivienda y el hábitat, dentro de la relación entre el hombre y su espacio-territorio 7 . En cuanto a la ciudadanía, ésta hace referencia a un estatus que confiere la titularidad de derechos civiles y políticos, ampliados en el contexto de cada sociedad a los derechos sociales que, constitucionalmente, son iguales para todos los que gozan de 4

J. Baldó y F. Villanueva. “Tendencias de crecimiento en las zonas de barrios del área metropolitana de Caracas y Sector Panamericana-Los Teques de la región capital”, p. 15. 5 Julio De Freitas y T. Ontiveros, “Repensando el Barrio: papel del antropólogo en la rehabilitación de los espacios autoproducidos”, p. 130. 6 Teolinda Bolívar, “Rehabilitación y Reconocimiento de los barrios urbanos. Su necesidad y riesgos”, p.73. 7 Cf. Teresa Ontiveros, “Densificación, memoria espacial e identidad en los territorios populares contemporáneos”, pp. 31-34.


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dicho estatus. Vinculada a la nacionalidad, la ciudadanía se sustenta en un sentimiento de pertenencia a una comunidad política que comparte una historia, una tradición y unos valores comunes. No está de más reiterar que, teóricamente, en las democracias modernas donde la soberanía reside en el pueblo y cada ciudadano detenta una parte de ella, el conjunto de ciudadanos conforma una colectividad política o una ‘comunidad de ciudadanos’ que en situación de libertad e igualdad jurídica es capaz de elegir a sus gobernantes y es la fuente de poder que confiere legitimidad y “justifica que las decisiones tomadas por los gobernantes sean ejecutadas” 8 . El sentimiento de arraigo y de identidad con un territorio nutren el sentido de pertenencia que se manifiesta no sólo hacia la comunidad nacional, sino también, hacia la comunidad local que puede ser la región, la ciudad, el barrio o la urbanización donde se vive y todos en conjunto. Como señala Camille Goirand a propósito de la obra de Dominique Schnapper 9 , el vínculo entre ciudadanía y territorio, “se entiende las más de las veces en sentido nacional, en términos de Estado-nación, de espacio compartido y de fronteras. Pero frente a la exclusión social extrema que se inscribe en la geografía urbana, el territorio de la ciudadanía es también el de la ciudad que excluye o incluye en la comunidad política, del mismo modo que puede hacerlo la nación. Así, existe una articulación fundamental entre la ciudadanía y el territorio donde ésta se construye” 10 . Según T.H. Marshall, a quien se atribuye la concepción moderna de la ciudadanía social, existe “una igualdad humana básica asociada al concepto de la pertenencia plena a una comunidad –a la ciudadanía– que no entra en contradicción con las desigualdades que distinguen los niveles económicos de la sociedad” 11 . Marshall definió la ciudadanía como el estatus concedido a los miembros de pleno derecho de una comunidad que implica la igualdad de sus beneficiarios en cuanto a los derechos y obligaciones que conlleva. Este elemento social de la ciudadanía abarcaba según este autor “desde el derecho a la seguridad y a un bienestar económico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad” 12 . Los derechos sociales, más que derechos de participación, son condiciones prácticas que permiten dicha participación y que aseguran el ejercicio de los derechos civiles y políticos por lo que algunos autores sugieren que más que derechos, “las prestaciones de atención pública deben ser consideradas como condiciones de oportunidad (conditional opportunities), es decir, instrumentos que dan acceso al ejercicio efectivo de los derechos civiles y políticos” 13 . Por su parte, Elizabeth Jelin plantea que dado que la ciudadanía y los derechos están en un proceso de construcción y cambio permanentes los derechos de ciudadanía no deben identificarse únicamente con prácticas como el voto, la libertad de tránsito o los beneficios públicos. Si bien estas prácticas constituyen el eje de las luchas por la 8

Dominique Schnapper. Qu’est ce que la citoyenneté?, p. 10. Traducción nuestra. Camille Goirand se refiere a La communauté des citoyens : sur l’idée moderne de nation, que nosotros hemos consultado en la edición de 2003. 10 C. Goirand. La politique des favelas, p. 13. 11 T.H. Marshall, “Ciudadanía y Clase Social”, p. 21 12 Ibíd., p. 23. 13 Van Gunsteren, citado por Sara Gordon R, “Ciudadanía y derechos sociales: ¿Criterios distributivos?”, p. 26. 9


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ampliación de derechos en situaciones históricas específicas, desde una perspectiva analítica “el concepto de ciudadanía hace referencia a una práctica conflictiva vinculada al poder, que refleja las luchas acerca de quiénes podrán decir qué en el proceso de definir cuáles son los problemas comunes y cómo serán abordados” 14 . Como se sabe, la superación de la pobreza y la reducción de la desigualdad y la exclusión social no es un reto nuevo en América Latina y, por el contrario, ha sido una variable de medición constante en las teorías e informes sobre desarrollo provenientes del ámbito académico y de los organismos multilaterales. No obstante, en la actualidad se enfatiza en que a la dimensión del desarrollo en términos de crecimiento económico debe agregarse la noción de integración en términos sociales y de sostenibilidad en términos ambientales. Para la CEPAL, Se trata entonces de ampliar la concepción liberal de los derechos civiles y políticos, en virtud de que “la ciudadanía no es sólo una condición de libertad privada y derechos políticos básicos, sino también una condición que atañe a la calidad de vida de todos aquellos que forman parte de una sociedad” 15 . En este sentido, creemos que es fundamental conocer la percepción que posee el ciudadano común del ejercicio de sus derechos y responsabilidades en relación a las condiciones de vivienda y hábitat, de su participación en la construcción del bienestar común y de sus posibilidades de exigir al Estado condiciones óptimas de calidad de vida garantizadas por los principios legales nacionales e internacionales. Esta percepción se subraya cuando, como en el caso venezolano, tanto el derecho a la vivienda como a la participación ciudadana se encuentran constitucionalmente establecidos 16 . Pasaremos ahora a exponer nuestro caso de estudio: En Venezuela, el fenómeno de lluvias diluvianas que provocó la catástrofe natural conocida como el Deslave de Vargas, ocurrido a finales de 1999, acentuó la preocupación sobre el tema de la vivienda y la ocupación de la tierra y, de manera más amplia, sobre el derecho a la ciudad por los habitantes de las zonas de barrios. El desbordamiento de quebradas que retomaron su cauce y el deslizamiento de taludes, lodo y piedras afectaron a numerosas urbanizaciones y barrios del Litoral Central y de la ciudad de Caracas, lo que trajo como consecuencia la pérdida de vidas y bienes y un gran número de damnificados. Este fue el caso de los barrios de la Quebrada Catuche 17 , lugar de nuestra investigación, 14

Elizabeth Jelin, “La construcción de ciudadanía: entre la solidaridad y la responsabilidad”, p. 116. CEPAL, Equidad, Desarrollo y Ciudadanía, p. 306. 16 Cf. “Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” (G. O. Extr. Nº 5453 del 24 - 03 -2000). Art. 62: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.”. Artículo 82 que “Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos”. 17 El nombre Catuche se debe a la quebrada que emerge de la sub-cuenca hidrográfica de aproximadamente 485,73 hectáreas de superficie, que tiene su origen en la vertiente Sur de la serranía del Ávila, al noroeste de Caracas y que recorre la parroquia La Pastora, llega al centro de la ciudad y desemboca en el río Guaire. Hasta finales del siglo XIX este río sirvió de fuente provisoria de agua potable a la ciudad hasta convertirse 15


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ubicados al noroeste de la Ciudad de Caracas en la Parroquia La Pastora del Municipio Libertador (Cf. FIGURA1). Nos pareció interesante conocer de entrada cómo se daba la convivencia entre el barrio y el “sector formal” de una de las parroquias más tradicionales de Caracas. En esta zona de barrios se había llevado a cabo un proyecto de saneamiento ambiental y sustitución de viviendas en el área denominada Unidad de Diseño Urbano (UDU) 2.4 “Quebrada Catuche” 18 que abarcaba, partiendo desde el piedemonte del Parque Nacional El Ávila hasta llegar al centro histórico de la ciudad, los barrios La Jungla, El Bosque, El Millo, Torres de los Mecedores, Boca de Desecho, Bulevar, El Kinder, La Quinta, Portillo y Guanábano (Cf. FIGURA 2). A raíz de la tragedia, el llamado Plan Maestro de Catuche fue modificado con el objetivo de reconstruir Catuche y alojar a cuatrocientas familias damnificadas. De esta forma, interrogarnos e investigar sobre el ejercicio de la ciudadanía para los habitantes de Catuche, en el contexto de la participación en un proyecto de mejoramiento del hábitat, fue para nosotros, un asunto prioritario. Como la mayoría de los barrios caraqueños ubicados en terrenos riesgosos por su cercanía a quebradas, por las condiciones del suelo o las altas pendientes, Catuche surge de una invasión de tierras y fue construido por sus propios habitantes sin la planificación urbana que lo dotara de infraestructuras y lo conectara a los servicios de la ciudad, supliendo el déficit en la construcción de viviendas por parte del Estado. Entre 1958 y 1962 y en las décadas siguientes, los nuevos pobladores fueron edificando sus viviendas y, de modo precario, los servicios e infraestructuras necesarios para vivir. Por tratarse de una ponencia, no vamos a resumir la historia de la organización comunitaria que surgió en esta zona de barrios hacia finales de los años ochenta. Sin embargo queremos resaltar, además del empeño de la comunidad por resolver los principales problemas que afectaban a la comunidad - atención médica, inseguridad, violencia, insalubridad -, el rol central de los Jesuitas – y especialmente del Padre José Virtuoso -, y de la conformación de comunidades cristianas en los diferentes sectores para vincularlos y fortalecer la organización comunitaria. De igual modo, fue fundamental que a través del Padre Virtuoso y el arquitecto César Martín, los líderes de Catuche conocieran la existencia del “Plan Sectorial para la Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de Barrios del Área Metropolitana de Caracas y la Región Capital (Sector Panamericana y Los Teques)”, coordinado por los arquitectos Josefina Baldó y Federico Villanueva, que incluía el sector de barrios de Catuche agrupados en la Unidad de Diseño Urbano 2.4 Quebrada Catuche. Para el año de 1994 nace el “Consorcio para el desarrollo urbanístico y ambiental de la Quebrada Catuche” (Consorcio Cauche), con el objetivo de diseñar, ejecutar y controlar el “Proyecto de Rehabilitación y Saneamiento de la Quebrada Catuche” 19 . El progresivamente en un colector de aguas servidas producidas por las viviendas construidas en las márgenes de la quebrada y por las casas de la Pastora. 18 Cf. J. Baldó y F. Villanueva. Un Plan para los Barrios…, op. cit. 19 A manera de resumen, este proyecto incluía tanto trabajos de saneamiento a partir de la canalización de la quebrada y la separación de aguas blancas y aguas servidas, como obras locales de rehabilitación física de


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Consorcio es fundado por representantes de las familias de los diferentes sectores y queda constituido por la Unidad de Proyectos a cargo de César Martín, la Unidad de Administración y Gestión de la cual era responsable la Fundación para el Desarrollo de la Economía Popular (FUDEP) y la Unidad de Organización y Participación Comunitaria a cargo de la Asociación Civil Fe y Alegría. La firma de convenios entre el Consorcio y organismos locales e internacionales posibilitaron la construcción de viviendas de sustitución (Ministerio de la Familia), de obras de ingeniería hidráulica (Alcaldía Libertador) y el desarrollo del Proyecto “La Cultura del Agua” financiado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otras acciones a destacar. El proyecto no implicaba solamente mejores condiciones de calidad de vida sino que, en palabras de uno de sus líderes, se trataba de “hacer ciudadanía, de la construcción de ciudadanía a partir de la incorporación y el pago de los servicios de la ciudad formal por los habitantes de Catuche. Hacer ciudadanía implicaba manejar la gestión del proyecto, estar conscientes de pagar los servicios, tener acceso a los servicios de manera legal, exigir la eficiencia de esos servicios, tener identidad, sentido de pertenencia, porque en ese momento los habitantes de Catuche se sentían culpables, se sentían mal porque cuando pedían los servicios les decían que ellos no tenían permiso de estar ahí, no te daban solución…tampoco trabajo, no te daban identidad, te obligaban a mentir. Aquí en Catuche todo el mundo vivía en la Calle Real de Los Mecedores o en la Norte 10” [de la urbanización La Pastora]” 20 . Para el 30 de noviembre de 1997 se habían construido 32 viviendas en el Conjunto Residencial Unión Catuche I y II, ubicado en el sector Portillo. Para el momento de la catástrofe natural ocurrida los días 15 y 16 de diciembre de 1999, las obras de saneamiento ambiental estaban concluidas en un 45%. Los edificios del sector Portillo no se vieron afectados por el deslave y la organización que demostró la comunidad al momento de la emergencia, basada en un sistema de alertas tempranas, permitió que en esta zona de Barrios, tan vulnerable por ubicarse en el piedemonte del Ávila y sobre el cauce de la quebrada, fallecieran 14 personas. Sin embargo, más de 800 viviendas se vieron afectadas por lo que a partir de ese momento los habitantes del sector y su organización comunitaria se abocaron a la solución para las familias damnificadas.

LA APROPIACIÓN DE LOS DERECHOS DE CIUDADANÍA A TRAVÉS DE LA RECONSTRUCCIÓN DE CATUCHE. Cuentan los pobladores de Catuche que al día siguiente de la tragedia ya tenían un diagnóstico de lo sucedido y fueron construyendo un censo de las familias afectadas y damnificadas por la catástrofe con el fin de reactivar la organización comunitaria para dar solución a esta nueva contingencia. De esta manera, en el año 2000 se modificaron los vialidad, servicios de infraestructura local así como la construcción de viviendas de sustitución de aquellas que se encontraban sobre el cauce y las laterales de la quebrada. Por su parte la Asociación Civil Fe y Alegría ejecutaba programas educativos, de atención a jóvenes y niños, programas de concientización sobre el riesgo, entre otros así como la capacitación para la organización comunitaria y la conformación de condominios que permitieran mayor seguridad en los sectores a través del control de los espacios comunes. 20 Entrevista a Pedro Serrano, Coordinador de la Asociación Civil Catuche (ASOCICA), 13 de Julio de 2007.


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estatutos de la Asociación Civil Catuche (ASOCICA) 21 , con el fin de incorporar a las cuatrocientas familias damnificadas provenientes de los sectores de los barrios de Quebrada Catuche. Luego de que algunas familias decidieran irse a casa de familiares en Caracas o en el interior, vender las bienhechurías que habían quedado en pie después del Deslave o aceptar las ofertas del Estado en otras zonas del país, quedaron 400 familias interesadas en formar parte del “Proyecto de Desarrollo Urbanístico Habitacional y Social Catuche”. La ASOCICA quedó entonces conformada por la Asamblea General que reúne a las 400 familias, la Junta directiva con representantes de los diferentes sectores de la comunidad y 4 comités de asociación por sectores: Bosque-Bulevar, Kinder-Quinta, Santa Eduviges-Portillo y Guanábano. En la actualidad 22 la ASOCICA tiene una oficina operativa encargada de atender a la comunidad y canalizar sus demandas, realizar el registro de actas de las decisiones de la junta Directiva, llevar el control administrativo de los pagos de ASOCICA para su operatividad (salarios, electricidad, teléfono), entre otras funciones. Al mismo tiempo, se crea otra figura organizativa con la denominación de Consorcio Social Catuche conformado por la Asociación Civil Catuche (ASOCICA) y tres gerencias según los ámbitos de actuación del Proyecto. La Gerencia de Proyecto y Supervisión de Ejecución de Obras Físicas, a cargo del arquitecto César Martín, la Gerencia de Obras Sociales, a cargo de la Asociación Civil Fe y Alegría y la Gerencia Administrativa a cargo de un profesional contratado para llevar la administración y contabilidad de los desembolsos del Estado que permiten la ejecución de obras físicas y sociales. A partir de este momento la organización civil FUDEP, que administraba y gestionaba los recursos y proyectos desde 1993, se retira del Consorcio y la Asociación Civil Catuche pasa a encargarse de estas funciones. El Consorcio contrata, así mismo, a dos contralores comunitarios (beneficiarios del proyecto) de las obras físicas y las obras sociales. La contraloría de obras sociales coordina las actividades culturales y deportivas y, cuando hay recursos, supervisa las obras ejecutadas por Fe y Alegría. También se encarga de producir un boletín informativo denominado “Catuche informa”. Por su parte, la contraloría de obras físicas se encarga de supervisar la ejecución de obras y el control del uso de los materiales y así mismo la relación de trabajo entre los obreros de la comunidad y la Constructora 7VM, contratada por la gerencia de obras físicas para la construcción de las viviendas. Es a partir del año 2000, cuando la ASOCICA, como ente consorciado, comienza a administrar directamente los recursos cuando se puede afirmar que la comunidad, a través de sus representantes, comienza a controlar los recursos y a tomar las decisiones sobre la ejecución de obras de las que se beneficia. La administración, coordinación y ejecución del Plan Maestro de Catuche y su presupuesto se hace posible gracias a la creación del Consorcio Social Catuche, antes descrito, y de la firma de un Convenio de Administración Delegada entre el Consorcio Social Catuche y el Estado, representado por el Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI). Este instrumento establece los objetivos, términos, funciones y responsabilidades de las partes involucradas en el “Proyecto de

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Esta Asociación Civil sin fines de lucro había sido creada en 1998 sustituyendo la figura de Consorcio Catuche creado en 1994. 22 Octubre 2007.


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Reconstrucción del Ámbito de la Quebrada Catuche” donde queda establecida la responsabilidad del Estado de financiar este proyecto. La firma de este Convenio de Administración Delegada fue posible en el marco de la promulgación del “Decreto- Ley que regula el subsistema de vivienda y política habitacional” 23 (1999). Este instrumento fue innovador en cuanto a que no sólo reguló los derechos y posibilidades de adquirir viviendas nuevas por el reducido sector que está en capacidad de hacerlo, “sino que atiende a través de sus seis programas al espectro completo de la demanda habitacional (desde los pobladores de la calle hasta la clase media, pasando por los habitantes de barrios y urbanizaciones populares), generando los mecanismos necesarios para -por primera vez en la historia de las políticas públicas venezolanas para el sector – convertir la demanda potencial en demanda efectiva” 24 El reconocimiento y ejercicio de los derechos de ciudadanía por los habitantes de zonas de barrios encontró sustento en el Programa II de habilitación física de las zonas de barrios, así como en el artículo 14 del decreto-Ley de 1999 el cual estipulaba que “Los programas de habilitación física de Zonas de Barrios y Rehabilitación de Urbanizaciones populares (…) atenderán el mejoramiento progresivo de las condiciones ambientales, el ordenamiento urbano y a la regularización de la tenencia de la tierra. Mediante ley especial serán establecidos los procedimientos y modalidades de reconocimiento de derechos, adquisición de la propiedad y utilización de las tierras públicas y privadas ocupadas por los habitantes de las zonas de barrios y urbanizaciones populares determinadas conforme a esa legislación” 25 . Este artículo sienta un precedente inigualable en la búsqueda del reconocimiento del hábitat de los barrios y de los derechos de sus habitantes. Regularizar la tenencia de la tierra, realizar el catastro, acondicionar con base en los estándares de urbanización del resto de la ciudad son avances concretos para la integración política y social. De esta forma, el Plan Maestro para la Reconstrucción de Catuche implicaba: La elaboración de un Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la Unidad de Diseño Urbano Quebrada Catuche (UDU 2.4), que comprende programas de vialidad y transporte, equipamiento, infraestructura, mitigación de riesgos y protección ambiental y viviendas de sustitución para aquellas expropiadas para realizar las obras anteriores además de producir una ordenanza de zonificación, instrumento de aplicación del plan especial que reglamenta las 23

Bajo la presidencia del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) de Josefina Baldó se dictó el “Decreto presidencial con rango y fuerza de Ley que regula el subsistema de vivienda y política habitacional” (G.O. Extr.N°5.392 del 22/10 1999). Posteriormente este instrumento fue corregido y modificado en La “Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat” (G.O. N° 38.204 del 8/06/2005 y G.O. N° 38.385 del 22/02/06, vigente en la actualidad) 24 J. Baldó. “La Ley de vivienda de 1999: un paso importante en la dirección correcta”, in Voces Solidarias, Contribución a la participación para el diseño, p. 190. 25 “Decreto-Ley que regula el subsistema de vivienda y política habitacional” (G.O. Extr.N°5.392 del 22/10 1999). Derogado.


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variables urbanas fundamentales 26 . Este instrumento jurídico municipal es el que puede garantizar la propiedad de las viviendas del nuevo Conjunto Habitacional. Como plantean los habitantes de Catuche, el impacto de este plan especial no es sólo para Catuche sino para todo la Parroquia La Pastora e incluso para los habitantes de la Ciudad por las implicaciones que tiene la recuperación del río en concordancia con la Ordenanza zonificación del centro tradicional de la Pastora. Las obras físicas referidas a levantamientos topográficos y estudios de suelos en los terrenos donde se construirían las viviendas para reubicar a la población que estuvo asentada sobre el cauce de la quebrada, el proyecto y la construcción de estas viviendas 27 . El desarrollo y ejecución de obras sociales de organización y capacitación de la población del área para mejorar la participación ciudadana, el manejo solidario y comprensivo de las nuevas relaciones comunitarias, la atención adecuada y oportuna al mantenimiento de las obras y servicios adquiridos y el desarrollo sustentable y sostenido de las obras ejecutadas para mejorar la calidad de vida de la comunidad beneficiada. Así mismo, el desarrollo de programas educativos para la reconstrucción social y ciudadana de niños y jóvenes y la capacitación laboral 28 . Sin embargo, la ejecución de este proyecto no ha sido tarea fácil. En primer lugar, el cambio de autoridades del CONAVI, las modificaciones realizadas al decreto-Ley del año 99, que implicaron la eliminación de los artículos 12 sobre los seis programas que conforman la política habitacional y el artículo 14 de las posteriores versiones de la Ley del Sistema de Vivienda y Hábitat (2005 y 2006) así como la liquidación del CONAVI y la creación del Ministerio de Vivienda y Hábitat desampararon el proyecto Catuche con los consecuentes problemas para la adjudicación de recursos y garantía de los compromisos adquiridos. Esta situación ha demostrado una vez más que la falta de continuidad de las políticas públicas constituye, a todas luces, un desacierto en la búsqueda por una mayor equidad e inclusión social. A finales de 2001, gracias a un fallo de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a favor del Consorcio Social Catuche que ejerció “una acción de amparo constitucional contra el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), alegando la violación de los derechos a la vivienda y a la participación ciudadana, consagrados en los artículos 70 y 82 de la República Bolivariana de Venezuela, por falta de cumplimiento por parte de dicho organismo del “convenio de administración delegada” en el proceso de construcción y consolidación de las viviendas de sustitución a ser ubicadas en terrenos técnicamente

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“Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la Unidad de Diseño Urbano Quebrada Catuche (UDU 2.4.) y Barrio La Trilla (UDU 2.5)”. Elaborado por Insurbeca. Diciembre de 2000. Fuente: Consorcio Social Catuche. 27 Cf. República Bolivariana de Venezuela. Convenio de Administración Delegada entre el Consejo Nacional de la Vivienda y el Consorcio Social Catuche, firmado el 08 de junio de 2000. Folios 5 y 6. 28

Ibíd., folio 6.


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seguros situados en el ámbito de la Quebrada Catuche” 29 ejecutados con recursos de la Ley de Política Habitacional, las obras han podido ejecutarse en un 49%. Esto comprende la ejecución de viviendas para 199 familias distribuidas en 6 edificios, cada uno con 26 a 36 apartamentos que conforman el Conjunto Habitacional “Puerta Caracas” cuyos terrenos fueron adquiridos por la Comunidad a través de la donación de una organización jesuita de Alemania. A la entrada de estos edificios se encuentra el Galpón “Nuevo Catuche” que además de ser sede del Consorcio y de la ASOCICA es un espacio comunitario en el que se realizan las asambleas generales, las asambleas de condominio así como actividades culturales, deportivas, recreativas y de capacitación de la comunidad. Adicionalmente, en los Edificios existe una Junta de Condominio conformada por 36 personas (6 personas por edificio para un total de 6 edificios ya construidos), un coordinador general y una tesorera, encargada de los asuntos de la convivencia en los edificios y de la administración del condominio que comprende el suministro y pago del servicio de agua, el mantenimiento y alumbrado de áreas comunes, los sistemas de seguridad de puertas y el servicio de gas suministrado a través de un sistema a granel en el que todos pagan por igual un monto establecido. Los servicios contratados de manera individual por los co-propietarios son el teléfono y la electricidad a través de medidores por apartamento. Sin embargo, los retrasos en la entrega de los recursos han causado incumplimiento en la calidad de las obras. Los primeros 107 apartamentos entregados en el 2003 no tenían todos los servicios y los 92 entregados a finales del 2006 no contaban con el acabado de los apartamentos y la separación de los ambientes. Adicionalmente, 201 familias se encuentran, a casi 8 años de la tragedia, alquilados o arrimados en otras zonas de la ciudad, en el interior del país o en los barrios de Catuche y sectores adyacentes. Por su parte, el plan especial de ordenación urbanística descansa en las gavetas del Concejo Municipal del Municipio Libertador desde el año 2001. La aprobación de este plan y de la ordenanza de zonificación respectiva así como la culminación de las obras físicas de acondicionamiento urbano y ambiental son condiciones sine qua non para que los co-propietarios del Conjunto Habitacional Catuche obtengan el título de propiedad de sus viviendas y “para integrarlas efectivamente a la trama urbana y jurídica de la ciudad” 30 . A pesar de los retrasos e inconvenientes señalados, la forma de organización y de administración de los recursos que se conformó en Catuche fue considerada modelo “piloto” de desarrollo local de las zonas de barrios, caracterizado por la corresponsabilidad de la gestión de los proyectos y la participación directa de la comunidad en la toma de decisiones y en la gestión de los recursos. En efecto, esta experiencia evidencia la viabilidad de integrar el barrio a la ciudad a través de la participación de la comunidad en todos los ámbitos del proyecto así como la educación a través de programas permanentes de capacitación, concientización y sensibilización sobre los derechos ciudadanos y convivencia sobre las formas de 29

República Bolivariana de Venezuela. Tribunal Supremo de Justicia. Sala Constitucional. Ponencia del Magistrado Ivan Rincón. 29/05/2002, P. 2. Consultado en: www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Mayo/975-290502012350%20.htm. 30 Ídem.


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enfrentar los problemas que afectan al sector. Así mismo, fue necesario fortalecer el arraigo y el sentido de pertenencia comunitaria como factor determinante para la sostenibilidad del proyecto. Las entrevistas realizadas hasta la fecha 31 , nos permiten afirmar que la construcción de la ciudadanía en Catuche está dada por la toma de conciencia de los habitantes de sus derechos y responsabilidades como ciudadanos iguales, y particularmente, del derecho a la vivienda adecuada y a condiciones satisfactorias de calidad de vida. El elemento de pertenencia también es un factor fundamental para el desarrollo del ejercicio de los derechos de participación. Si bien la comunidad de Catuche, con años de experiencia en organización, demuestra una identidad compartida, ésta se encuentra fragmentada por las identidades micro- locales de los sectores. La percepción de su situación actual en relación a la situación anterior de vivienda no escapa de una cierta añoranza, sobre todo en el caso de quienes vivían en viviendas consolidadas con todos sus servicios, de la vida en los sectores y de la individualidad de la propiedad. En el actual Conjunto Habitacional “Puerta Caracas”, los habitantes que habían quedado damnificados obtuvieron sus apartamentos en función de un índice de vulnerabilidad socio-económica que adjudicaba los primeros apartamentos a las familias de mayor vulnerabilidad, lo que implicó que cada edificio fuera ocupado por habitantes de los distintos sectores lo cual, según señalan los entrevistados, genera problemas de convivencia por rivalidades entre los antiguos sectores. Así mismo, es importante resaltar que el tema de la representación de las comunidades por sus líderes es un asunto que a veces genera conflicto pues algunos habitantes señalan que la comunidad debería participar más en las decisiones de la ASOCICA, del mismo modo como los directivos de la asociación señalan que anteriormente las organizaciones consorciadas no permitían el control real de los proyectos por la comunidad. Sin embargo, los representantes también alegan que no hay disposición en la comunidad para asumir el liderazgo sostenido y responsable que requiere la ejecución de las obras planificadas. Aunque nos encontramos en plano análisis de la información obtenida en campo, los entrevistados coinciden en que ha sido una experiencia beneficiosa, no siempre replicable pues depende de cada contexto local pero que en modo alguno puede lograrse sin el concurso técnico, financiero y político de los órganos del Estado. Así mismo, es importante señalar que uno de los rasgos que, según los directivos de la ASOCICA, ha caracterizado a la organización comunitaria de Catuche es que ésta no responde a lineamientos partidistas lo que ha permitido su sostenibilidad a pesar de los cambios en los gobiernos. Se puede afirmar, entonces, que la necesidad de participación e implicación activa en los asuntos públicos locales y nacionales es particularmente relevante en los países marcados por la desigualdad económica, política y social en donde los sectores populares mayoritarios tienen poco acceso al bienestar en términos de calidad de vida y 31

Agradecemos a Arminda Barreto, Doris Barreto, Nancy Blanco, Francisca Cabello, Mineida Leiva, César Martín, José Monterola, Farides Reguillo, Nieves Rojas, María Eloina Rojas, Jesús Ponce, Laura Ventura y especialmente a Pedro Serrano por las entrevistas que nos han acordado. Así mismo, a la Junta Directiva de la Asociación Civil Catuche por permitirnos asistir a sus reuniones y consultar los documentos de la Asociación y del Consorcio Social Catuche.


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poca influencia en la planificación y ejecución de las políticas públicas. No obstante, con esto no queremos decir que se deba trasladar a las comunidades locales las responsabilidades propias del Estado para solventar los problemas sociales y urbanos que las afectan. Esto es particularmente relevante en lo que respecta a las políticas de incorporación de los barrios a la estructura urbana de la ciudad que requieren, como condición indispensable, la voluntad y el concurso material y profesional de los entes gubernamentales. En la actualidad, tanto la teoría como la legislación sobre el hábitat de los barrios señalan que su reconocimiento está dado por los programas de habilitación física que incluyen la regularización la tenencia de la tierra y, simultáneamente, la creación de urbanizaciones de desarrollo y consolidación progresiva “donde puedan ubicarse, de manera segura, las casas que los necesitados de un techo urbano van haciendo poco a poco” 32 . La relación entre la participación ciudadana en la planificación, intervención o mejoramiento de esta forma de hábitat debe sustentarse en el cambio de paradigma con respecto a la relación entre el Estado, la comunidad y los profesionales en planificación urbana a fin de incorporar la voz de los pobladores en la intervención del hábitat urbano. A partir de la reciente legislación venezolana y los estudios sobre los barrios de Caracas, podemos decir que existe una tendencia consolidada tanto de los organismos gubernamentales como de los investigadores a aupar la incorporación de los habitantes de los barrios en la rehabilitación y mejoramiento del hábitat autoproducido. Hemos visto cómo las relaciones que se dan entre el barrio y la ciudad tienen que ver directamente con el reconocimiento y el ejercicio de los derechos de los habitantes de los barrios garantizados (o no) por su condición de ciudadanos. De este modo, el tema de la relación entre ciudadanía y hábitat autoproducido se va perfilando como un asunto de primera relevancia en la realidad cotidiana del habitante de los barrios que amerita que nos detengamos a reflexionar sobre sus definiciones y alcances como hemos pretendido hacer en este trabajo de investigación.

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Teolinda Bolivar (Comp.), “Introducción”, Voces solidarias, contribución a la participación para el diseño, p. 16.


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BIBLIOGRAFÍA BALDÓ Josefina y Federico Villanueva. - Un Plan para los barrios de Caracas. (Síntesis del “Plan Sectorial de incorporación a la estructura urbana de las zonas de los barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital”). Caracas, MINDUR – CONAVI, 1998. - “Tendencias de crecimiento en las zonas de barrios del área metropolitana de Caracas y Sector Panamericana-Los Teques de la región capital”. Urbana 16/17. Caracas, IU (UCV) / ISA (LUZ), 1995, BOLÍVAR, Teolinda (Comp.). Voces Solidarias, Contribución a la participación para el diseño, Caracas, FAU-CONAVI-MISEREOR, 2001. BOLÍVAR, Teolinda, “Rehabilitación y Reconocimiento de los barrios urbanos. Su necesidad y riesgos”, in J. Baldó y T. Bolívar (Comp.), La cuestión de los barrios. Caracas, Monte Ávila, 1996. DE FREITAS Julio y Teresa Ontiveros, “Repensando el Barrio: papel del antropólogo en la rehabilitación de los espacios autoproducidos”, in J. Baldó y T. Bolívar (Comp), La cuestión de los barrios, Caracas, Monte Avila, 1996. GOIRAND, Camille. La politique des favelas. París, Khartala, 2001 GORDON, Sara. “Ciudadanía y derechos sociales: ¿Criterios distributivos?”, in Ziccardi Alicia (Comp), Pobreza, Desigualdad y Ciudadanía, Clacso, Buenos Aires, 2001. JELIN, Elizabeth. “La construcción de ciudadanía: entre la solidaridad y la responsabilidad”, in E. Jelin y E. Hershberg (Coord.), Construir la democracia: derechos humanos, ciudadanía y sociedad en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1996. MARSHALL, T.H. “Ciudadanía y Clase Social”, in T. Bottomore y T.H. Marshall Ciudadanía y Clase social. Madrid, 1ra edc.1950, Alianza Editorial, 1998. NORMAN Wayne y Will KYMLICKA, “El retorno del ciudadano. Una revisión de la producción reciente en teoría de la ciudadanía”, in La política Nº3, Ciudadanía. El debate contemporáneo, Paidós, Barcelona, 1997. ONTIVEROS, Teresa. “Densificación, memoria espacial e identidad en los territorios populares contemporáneos”, in Historias de Identidad Urbana. Composición y recomposición de identidades en los territorios populares urbanos. E. Amodio y T. Ontiveros (Edt.), Caracas, Tropykos, UCV, 1995. SCHNAPPER, Dominique. Qu’est ce que la citoyenneté?, Paris, Gallimard. 2000. Documentos y Leyes “Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. (G. O. Extr. Nº 5453 del 24/03/2000).


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“Decreto presidencial con rango y fuerza de Ley que regula el subsistema de vivienda y política habitacional”. (G.O. Extr.N°5.392 del 22/10/1999). “Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat” (G.O. N° 38.204 del 8/06/2005 y G.O. N° 38.385 del 22/02/06) “Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la Unidad de Diseño Urbano Quebrada Catuche (UDU 2.4.) y Barrio La Trilla (UDU 2.5)”. Elaborado por Insurbeca. Diciembre de 2000. Fuente: Consorcio Social Catuche. República Bolivariana de Venezuela. “Convenio de Administración Delegada entre el Consejo Nacional de la Vivienda y el Consorcio Social Catuche”, 08/06/2000. República Bolivariana de Venezuela. Tribunal Supremo de Justicia. Sala Constitucional. Ponencia del Magistrado Ivan Rincón. 29/05/2002. Consultado en: www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Mayo/975-290502-012350%20.htm.

LA CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDADANÍA SOCIAL  

EL CASO DE LOS BARRIOS DE LA QUEBRADA CATUCHE, CARACAS, VENEZUELA.

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